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  • La Gerencia Pública Necesaria

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    2. LA GERENCIA PÚBLICA NECESARIA

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    LA GERENCIA PUBLICA NECESARIA HACIA UN REPLANTEO INTEGRAL Bernardo Kliksberg* 1. El desafio gerencial ‘América Latina atraviesa una etapa crucial de su historia, que definird profundamente su futuro, Esa etapa se caracteriza por un signo paradojal. Recorren la zona dos procesos hist6ricos claramente conflictivos en diversos aspectos. Por un lado las largas y vigorosas luchas de los pueblos han llevado ‘a avances fundamentales en direcci6n a 1a democratizacién. La gran mayoria de los paises de la regiéa, tienen hoy gobiernos electos emanados de la voluntad popular. Por otro, los indicadores econdmicos sefialan la presencia dela crisis econémica mas aguda de a historia lationoamericana del presente siglo. Los sintomas de graves deterioros econémicos cubren la mayor partede la dreas, y conducen a importantes regresiones en los indices de ocupacién, salud, educacion, marginalidad. La situacion plantea una verdadera encrucijada, {C6mo afianzar y desarrollar la democracia y enfrentar al mismo tiempo la crisis', Como lograr que los efectos de ésta no daiien seriamente el desarrollo democrético y fortalezcan a los sectores minoritarios antidemoeraticos hoy relegados? La paradoja ofrece, sin embargo, puntos de conciliacién entre ambos procesos. ‘La magnitud de la crisis enige esfuerzos colectivos de la mayor significaciOn, y > Dosiorade en Administracién, Decor en Ciencias Fzondmicas, Socislogo, Contador Publica, Licenciado en Administraciin, Ha errito yeinte obras, y-numerovos trabajos Iraducidos a ditintos idiomas y extesamenteutllza dos internacionsimente, Ha prestado fsesrle en desarrollo administativo 0 mis de ate pasts. Se le han conferido diferentes istincionesy ha sido desgnade en ef maximo rango aeadémico por Universdades de dversos paises. Consultor de Ia Orgutizacin Internacional del Trabajo de KFE-CEPAL, y de las Nasiones Unidas, Vieepresidente de In Sociedad Cientfca lberoamérica de Poltcn Pablica ‘Actunlmente, Divector del Programs Regional de las Naciones Unidas pra América Latina yet ‘Caribe de asistencia al Centra Latinoamericano de Administacin para el Desarrollo de le (Capacidad de gstifn del sector pico. | 18 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA grandes concertaciones de fuer7as sociales, que s6lo Ja democracia es eapazde promover y movilizar. La democracia es el tinico marco, que por sv logitimidad y sus rasgos estructurales, puede convocar a los proyectos de transformacién profunda necesarios, obtener respuestasmasivas, y onganizarlas adecuadamente, Los problemas planteados no se reducenalcampodel acuerdo politicoode la planificacién consciente, junto a ellos resulta imprescindible que exista capacidad concreta de operar organizacionalmente las grandes maniobras econémicas, productivas y sociales que deben Ievarse a cabo. Un protagonista decisivo y central de las mismas, el maximo operador, es en las condiciones hist6ricas presentes y prospectivas de la regidn, el Estado. Se halla el operador en posbilidades de disefar, implementar, evaluat, las complejas politicas necesarias? Existen marcadas dudas al respecto, que evan a que et tema de Iz capacidad de gestisn del aparato pilblico haya desbordado los Ambitos de los burdcratas y de los especialistas, y se haya ‘convertido en preocupacién central de las principales fuerzas sociales y de la opinién piblica La tondencia apreciable en la regién ha sido la de un pronunciado desfasaje entre los requerimientos de capacidad administrativa proyectados hacia el sector pablico por el proceso histérico y el potencial concreto del ‘mismo en este plano. Esta brecha, puede crecer fuertemente en la siluacion actual donde la demanda por capacidad de gestidn. esta subiendo aceleradamente a instancias de la agudizaci6n de la situacién contextual. En este marco, Ins socisdades latinoamericanaa tienen ante af un desafio fundamental, en la reconstruccién de sus aparatos publicos y la elevacién sustancial de su capacidad de gestidn, Una de las dimensiones principales de ese desaffo pasa por la conformacién de la “gerencia publica necesaria”, elemento vital del proceso de cambio a emprender. La realidad latinoamericana presente, y la de Fspafia, indican que las democracias han tomado este desafio de frente, y se hallan invirtiendo esfuerzos de gran consideracién en la reforma integral de sus Estados. Entre las diversas experiencias de avanzada en curso en este plano, se halla la importante labor que esta realizando Venezuela para adecuar el Estado luego de mds de veinticineo afios de democracia, a las nuevas circunstancias y convertirlo en efectivo instrumento de cambio y desarrollo econémico-social, Ja ardua (area emprendica por la Argentina para reconvertir el Fstado hheredado de la dictadura en un aparato acorde a la democracia y sus ‘0)Las opiniones expsesadas en estetabsjoson deexclusiva responsabilidad del autor. Porlo tanto no comprometen 1 los orzansmes internacionales con los que estin asociado, LA GERENCIA PUBLICA NECESARIA... ng prioridades, la accién de fondo de Espafla por efectuar las transformaciones necesarias pata la democracia en el consolidado aparato publico preexistente Estas experiencias, son altamente ilustrativas de otras semejantes en diferentes etapas de evolucién que se estin dando en distintas democracias latinoamericanas, presente documento se propone analizar exploratoriamente el modoen que la democracia esté planteando y encarando el desafio de la gerencia piiblica en Ja regi6n, Para ello toma como referentes principales las tres cexperiencias seialadas, y las aborda a través de varias etapas de andlisis sucesivas. En la primera, se identifiean algunos ejes comunes de dichas cexperiencias respecto al problema de la reforma del Estado que constituyen fa nueva politica piiblica que han concebido y estin adelantando al respecto. En tuna segunda fase se cxaminan los avances que se estan produciendo en ese marco, hacia la ruptura del paradigma con que tradicionalmente se ha pensado, el tema de In gerencia piblica en Ia zona y en direccién a la conformacién de un nuevo paradigma alternativo de cardcter innovativo, Finalmente, se comentan algunas experiencias concretas de cambio gerencial basadas en el nuevo paradigma, en desarrollo en los paises analizados. ‘Como se ha indicado, el objetivo es exploratorio, y persigue sobre todo ‘marca la presencia de un proceso global de cambio que aparece fuertemente reflejado en los casos nacionales examinados, estimular Ie investigaci6n y el analisis del problema y la contribucidn conceptual y fictica al cambio. 11, La nueva politica piiblica para la reforma del estado Los procesos de transformacién en curso en Argentina, Venezuela y Espaiia no constituyen sucesiones de episodios ad hoc de cambio, sino que evidencian la existencia de modificaciones mis profundas. Se esta estructurando a través de Ia reflexién y Ia accién, una nueva politica respecto a cémo enearar la reforma del Estado. que va adquiriendo caracterfsticas crecientemente planificadas, organicas y un alcance en extension. Entre las principales ideas-fuerza innovativas de esa politica comunes a las tres experiencias se hallan las que se refieren simtéticamente a continuacién: 'A) La cuestién de a eficiencia del aparato piblico constituye en la nueva politica una verdadera “cuestién de Estado™. El logro de esta eficiencia es un requisito esencial para el desarrollo de la democracia. Sien la politica piiblica tradicional en esta materia, se sopesaban cuidadosamente los costos politicos de avanzar transformacicnes en la maquinaria del Estado, en la nueva politica piiblica el esquema de razonamiento se ha invertido, Se estiman como costos politicos principales a los que derivarian de no hacer las reformas. ) La reforma a la que aspira va mucho mas alla de la planteada por la 10 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA politica tradicional. La meta perseguida en los nuevos procesos de democratizacién es la de conformar democracias que superen los modelos exclusivamente electoralistas. Se busca constituir “democracias activas”, donde haya una real y permanente participacién de la ciudadania en los asuntos pilblicos y su gestién, Consiguientemente, la reforma no se orienta simplemente hacia ajustar los mecanismos con frecuencia pasivos de la democracia tradicional. Se trata de establecer s6lidamente mecanismos que propicien la transparencia de la actividad gubernamental, la participacién continua de los ciudadanes, la defensa escrupulosa de sus derechos, el control social de la gestién, C) La nueva politica piblica privilegia el rol dinamizador de la sociedad civil que puede cumplir el Estado frente a Ia crisis econémica, La reforma debe apuntar a dotarlo dehabilidades para instrumentar adecuadamente este rol. El Estado debe ser capaz de impulsar la movilizacién de los amplios potenciales de accién productiva y social que se hallan latentes en la sociedad. Para ello debe contribuir vigorosamente a la mayor articulacién de la sociedad civil, y a la ereacién en ella de formas organizacionales y proyectos basados en la accién mancomunada y la cooperacién apropiados para cenfrentar diversos aspectes de la crisis, Por otra parte, el Estado debe levar a ‘cabo una constante tarea de concertacién social en gran escala, para dar viabilidad a 10s programas de cambio econémico-social de fondo imprescindibles para la superacién de Ia crisis. Todos estos roles exigen nuevos mecanismo y capacidades de gestiOn, que la reforma debe instalar y desenvolver. D) La gesti6n del mismo aparato piiblico debe regirse por criterios estrictos de “administracion de escasez”. Ello significa, entre otros aspectos afinamiento de los procesos de seleccién de prioridades, y productivizacion general del aparato. Uno de los aspectos a priori, esenciales para laexistenci de un proceso eficiente de priorizaci6n ha de ser Ia estructuracién de un marco preciso de politicas puiblicas en las areas basicas de gestiOn estatal. En base a ‘ese marco podri discernirse con precisiOn Ia relevancia comparada de las, miiltiples metas a cumplit, y fijarse eriterios consistentes de asignacién de recursos. En su ausencia las fijaciones de prioridades surgirén de eriterios parciales, de cardcter no coherente, y validez no adecuadamente fundada. E) Un punto central de la nueva politica es su conciencia plena de las dificultades de la reforma del Estado. Frente a la politica tradicional que portaba implicitamente premisas “omnipotentes” frente a la Reforma, expresadas entre otros aspectos en su inclinacién hacia ta reforma total, la nueva politica parte de Ia vision de que existen leyes definidas de ‘comportamiento de las burocracias que obstaculizan seriamente reformas de fondo. Asume dichas leyes no como un rasgo del subdesarrollo, sino como LA GERENCIA PUBLICA NECESARIA... 1 procesos generalizados en la administracién piblica comparada, cuyo funcionamiento pueden advertirse con alta frecuencia en los aparatos de los paises desarrollados. Modificar la administracién pablica es un complejo proceso de cambio social, que requiere actuar simultaneamente en miltiples niveles de la realidad. Ante ellos resulta recomendable un enfoque “realista” que privilegic estrategias selectivas, concentrando la accién pro-cambio en areas definidas de gran selevancia. F) La nueva politica considera como un punto focal de la reforma, al desarrollo de una gerencia piblica apta para enfrentar los desafios de curio diferente planteados. “Esto constituye una prioridad en los enfoques reformistas de los paises democraticos de Iberoamérica en marcha hacia la roforma, El Presidente de ja Argentina, Rail Alfonsin, seftala sobre el papel decisivo de la gerencia publica: “es muy dificil producir cambios y transformacionesen un paissise carece de buenos administradores’: Ramén J. Velizquer, Presidente de Ia Comisién Presidencial para la Reforma det Estado de Venezuela, destaca “a urgencia y la necesidad de tomar en cuenta la capacidad de quienes van 4 gerenciar el Estado"? EI Seeretario de Estado para la Administracién Publica de Espaiia, Francisco Ramos Fernéndez, resata: .quede fuera de toda duda que entre el catilogo de prioridades esté cl disponer de unos equipos directives que aseguren en todo momento el cusamblaje culre una clase politica cambiante segin la voluntad poptlar expresada libremente en las urnas, y una administracién profesionalizada y permanente”? G) La nueva politica surgida en ef marco de la lucha por consolidar las democracias de la regién, tiene un credo bisico, que resulta avalado por las, comprobaciones moderas en el campo del estudio de la eficienci organizacional. Parte de la idea de que el sistema democratico ¢s por naturaleza la matriz mis apropiada, para producir eficiencia. Sus calidades estructurales son consistentes con las condiciones organizacionales cortelacionadas con la eficiencia. Mario Bunge sefala al respecto sobre 1a base de nutrida evidencia de investigacién internacional comparada que: "Rail Alfonso, Declaraciones. La Raza, Buenos Aires, 14/08/84, 2Ramén J, Veldzquez. Distro Tntraductorio, Foro Intecnacional sobre a gerencia pica seccsaia en Venemuela¢ Iberoaméria, Caracas, 1985 Francis Ramon Ferninder. El proceso de tansformasion do la gereneia plea en la Espaia democratiea.Ponencla en el Foro Internacional sobre la Gerencia Pablieanccesaria eu Venenieia€ heroamérica. Caracas, 1985, 12 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA “Existe un consenso creciente entre los expertos en que la eficiencia técnica y la satisfaccién en el trabajo aumentan con la participacién™. Es en la democracia, donde puede encontrar el mas s6lido respaldo e impulso la’ conformacién de organizaciones piblicas que empleen a fondo posibilidades participativas, Hace a sus mismo objetivos finales. Ello no implica necesariamente que la sola existencia de la democracia conduzca a la eficiencia piblica. Lo que se plantea es un credo de confianza en las potencialidades de eficiencia de la democracia, inverso al latente en muchos casos en la politica tradicional. La democracia es el marco apropiado, la cuestién es movilizar efectivamente sus potencialidades de alcanzar eficiencia, Carlos Blanca, Secretaria Ejecutivo de la Comisién Presidencial para Ja Reforma del Estado de Venezuela, expresa agudamente la meta, se trata de: “Hacer eficiente la democracia, y democratizar la eficiencia"? y ello es totalmente factibie. La nueva politica noes un mero disefio, se ha materializado ya en acciones de amplia envergadura, que reflejan Ja voluntad de biisqueda de caminos alternativos, y la fuerte apoyatura politica y social de que dispone. En la Argentina, el Gobierno democratico elevs a la categ Secretaria de Estado, al tema de la reforma, estableciendo la Secretar Funcidn Publica, conformé dos Subsceretarias de Estado dependientes de lla, y dié amplio apoyo institucional y presupuestario a dichas Sccretarias, ¥ al Instituto Nacional de Administraci6n Pablica, organismo al servicio de las ismas, Se conformé asi un nuevo espacio en cl aparato piblico de considerable envergadura, destinado exclusivamente a la accién directa por el mejoramiento de la gestién estatal. La Secretaria de la Funcidn Piblica da ‘cuenta directa de su labor al Presidente. El mismo ha otorgado al tema alta prioridad y proporciona apoyo continuo a la labor de estas entidades. La accién seformista ha aleanzado, a favor de estas condiciones, de los calificados equipos humanos constituidos para encabezar y llevar adelante los organismos creados, y de los precisos ¢ innovativos planes de trabajo formulados, el “pico maximo” que probablemente haya logrado en la historia institucional de ese pais. En Venezuela, un Decreto Presidencial del Presidente Jaime Lusinchi cred la Comision Presidencial para la Reforma del’ Estado, estableciendo ‘expresamente en los coasiderandos det mismo: ‘Mario Bunge. Philosophy of Science and Technology. Sociotechnology. Managment Science, 1984 (Tenbajo ined) “Carlos Blanco. Notas pura una estat 1984 (dito). ea refrma del Estado en Venezuela, Caracas, LA GERENCIA PUBLICA NECESARIA... 123 _*que la sociedad venezolana exige la adopeié de medidas que ascguren cl establecimiento de un estado moderno, esenciatmente democritico y eficiente™S La Comisién presidida por el Dr. Ramén J. Velézquesttiene por objetivos: “realizar tos extudios que sean necesarios para determinar los Tineamnientos, politicas y acciones que habrin de scguirse para cl sstablecimiento de un estado moderno que responda a las necesidades y requerimientos de la sociedad venezolana™* Ta Comisién ha sido integrada con treinta y cinco personalicades piblicas representativas de las fucrzas sociales, politcas y econémicas, mas Significativas del pais, lo que le confiere una amplisima representatividad social. Su maxima direccién se halla a cargo de figuras de la mas alta calilicacién y elevancia. Ha emprendido, con el apoyo directo permanente y enérgico de la Presidencia, una labor de vastos aleances que abarca planos fundamentales, entre

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