José Pena Solis ‘Abogado summa cum laude, Doctor en Derecho y Profesor Titular de ta Universidad Central de Venezuela José Pefia Solis LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL GENERAL oa = 2 m 2 tH : Tomo “Un jenezusta Bz II as y Politicasa JOSE PENA SOLis ve recurtiendo a la violencia institucionalizada, los acuerdos adopta. dos por el Congreso, que obliguen a los Estados miembros; y mediante la segunda, actia, pudiendo hacerlo también recurriendo a la violencia, para poner fin a situaciones que se hayan producido en el orden interno de alguno de los Estados Miembros, las cuales desnaturalicen los fines de la Confederacién. Finalmente, observamos que si bien la Confederacién se creaba con vocacién de perpetuidad, la historia demuestra que en realidad se constituia en un estadio anterior al Estado federal, es decir, como una fase de transicién hacia la referida forma de Estado. En efecto, fue eso Jo que ocurrié con la Confederacién Norteamericana de 1777, y las, Confederaciones Suiza y Alemana surgidas del Congreso de Viena de 1815, que dieron origen a sendos Estados federales. Cabe advertir que algunos autores después del Tratado de Maastricht, consideraron gue la Unién Europea ha pasado a ser una Confederacién en sentido moderno, porque tiene una politica exterior y de seguridad comin, que son los rasgos clasicos de la Confederacién. Sin embargo, otros autores rechazaron esa tesis, sosteniendo ‘que seguia siendo una organizacién internacional cualificada, 0 una Comunidad de Derecho de naturaleza supranacional (RODRI- GUEZ-ZAPATA 1996). Cabe observar que nuevamente la Unién Europea ha entrado en la fase de aprobacién de su Constitucién, pues el anterior intento result6 fallido, razén por la cual habré que esperar dicha aprobacién para intentar encuadrarla dentro de las formas de Estado. 3.1.3. El Estado federal. 3.1.3.1. Origen histérico. La forma de Estado federal tam- bign tiene su origen en Norteamérica, y puede afirmarse que surge ‘como consecuencia de la reaccién frente a la crisis politica derivada del funcionamiento de la Confederacién, que como hemos sostenido creé un vacio de poder en el centro (Confederacién) y una concen- tracién anémala de poder en la periferia (Estados), que ademés caus6 graves problemas en casi todos los Estados de la Confedera- cién, pues algunos de ellos establecieron impuestos a la circulacién LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL GENERAL, 249 de los productos de otros Estados, y consideraban extranjeros a los nativos de otros, igualmenté carecfan de una moneda tinica, y las grandes deudas de los campesinos con los comerciantes y presta- mistas dieron lugar a un gran descontento, Inclusive se produjeron levantamientos secesionistas, como el vaso de Shays, en Mas- sachussetts, A lo anterior debe agregarse que los ingleses observan- do la situacién de inestabilidad que se vivia en sus antiguas colonias estaban prestos para recuperarlas, al punto que tenian buques en puntos cercanos a los puertos de algunos de los nuevos Estados. En la bitsqueda de una solucién a la situacién originada en la debilidad de la Confederacién, que inclusive podria eventualmente dar al traste con la independencia recién conquistada, el Congreso Continental el 21 de febrero de 1787 convocé una Asamblea Constituyente, desde luego con la participacién de los trece Esta dos. Finalmente, Ja Asamblea comenz6 sus sesiones el 29 de mayo de 1787, siendo aprobada la nueva Constitucién el 17 de septiem- bre del referido afio, después de un perfodo de intensas discusiones, y de transacciones para llegar a un consenso entre los federalistas y ios antifederalistas, siendo ratificada por el Estado niimero nueve (New Hampshire), el 21 de junio de 1788 Con esa Constitucién nace una nueva forma de Estado total- mente desconocida hasta entonces, debiendo destacarse que para- déjicamente, como ensefia Garcia Pelayo, dicho texto constitucional no menciona ni una sola vez. “las palabras federal, federacion y Estado Federal”, siendo la doctrina alemana la que acude a la referida denominacién para contrastar esta nueva figura con la de la Confederacién de Estados. La importancia de esa Constitucién en el punto bajo examen, que reiteramos surge para poner fin a la debilidad interna y externa de la Confederacién Norteamericana, se deriva de su contenido que Permite trazar el disefto de una inédita forma de repartir el poder en forma vertical entre las estructuras territoriales de un Estado, origi- nando el denominado Estado federal o Federacién, Ese contenido, Pocos afios después fue enriquecido por las diez enmiendas, relati- ‘vas a los derechos fundamentales, aprobadas en 1791, asi como las250 JOSE PENA SoLis dos siguientes, ratificadas en 1798 y 1804, y desde luego, como es bien sabido, ha continuado siendo ajustado, a los tiempos mediante el mecanismo de las referidas enmiendas. Pero del referido contenido nos interesa enumerar las institu. ciones que hasta 1804 configuran el Estado federal, a saber: a) la distribucién de competencias entre los Estados y la Federacién, asi ‘como el equilibrio entre ambos tipos de entes; b) la creacién de la Camara del Senado a los fines de la participacién de los Estados en la expresién de la voluntad de la Federacién; c) la consagracién de los derechos fundamentales, conceptuados como espacios de liber- tad frente a los Poderes tanto de la Federacién como de los Estados; d) la rigidez de la Constitucién, a los fines de permitir la participacién en términos de igualdad a todos los Estados miembros, en su modificacién; e) la supremacia constitucional y la revision judicial de las leyes, que pone de manifiesto el cardcter relevante de la soberania popular en la creacién del poder constituyente y del poder constituido; y #) la existencia de mecanismos de resolucién de conflictos a nivel federal a través del Poder Judicial. 3.1.3.2. El marco tedrico del Estado federal derivado de su origen hist6rico. Al igual que ocurrié con la Confederacién de Estados, el Estado federal es de factura norteamericana, y es a partir de ese modelo, asi como de los subsiguientes adoptados en Europa, en Suiza y Alemania, y en algunos paises de América Latina, que la doctrina construye el marco tedrico del Estado federal, el cual nos limitamos a resumir en los siguientes términos: 3.1.3.2.1. Definicién descriptiva. Es una figura surgida en el ‘marco del constitucionalismo norteamericano que resulta de la divi- sidn territorial (divisién vertical) del poder soberano, que implica la asignacién de ese poder, con carécter ‘nico, para determinadas materias al Estado federal 0 Federacién, y a los Estados miembros para otras materias. Por tanto, como indicamos desde el principio de esta Leccién, la variable basica para identificar al Estado federal es la divisin entre estructuras territoriales diferentes, del poder o soberania del Estado, e igualmente permite evidenciar que actual- mente es la tinica modalidad de Estado compuesto, en virtud de su pOCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL GENERAL 251 jntegraci6n por un conjunto de Estados denominados miembros 0 ijerados y un Estado federal o Federacién, que de acuerdo con los ferinos de las correspondientes Constituciones se superpone a los frimeros, porque es el nico titular de ta soberania plena (hacia Prentro y hacia afuera), y también es el nico que posee personali- dad juridica de derecho intemacional. Cabe advertir que el Estado federal, como todo Estado, est formado por el poder, el territorio y el pueblo, con la particularidad, de que estos dos tltimos elementos estan constituidos por la suma Gel pueblo y el territorio de cada uno de los Estados miembros. Por Jo tanto, existe una ciudadania federal que debe estar definida en la Constitucién, lo que conduce a postular que los derechos y liberta- des piblicas son federales, y consecuencialmente a sostener que en su cjercicio no existe ninguna diferencia derivada de la estructura territorial donde residan los ciudadanos. Los Estados miembros constituyen el cuarto elemento de esta forma de Estado, y estén caracterizados por el principio de la homogeneidad constitucional en su organizacién, en virtud de que estructuralmente son iguales entre si y detentan el mismo estatus frente a la Federacién, el cual queda revelado basicamente en su participacién en el gobierno de ésta, mediante la denominada Céma- ta Federal o Senado, y por la participacién en el proceso de reforma de la Constitucién. Cabe afiadir que los Estados que se federan no constituyen una expresién de una mera descentralizacién o desconeentracién, en virtud de que poseen una voluntad politica auténoma, es decir, distinta de aquella de la Federacién, raz6n por la cual cuentan con un Parlamento para expresar esa voluntad a través de las leyes, conformandose de esa manera un ordenamiento juridico plural, a diferencia del ordenamiento tinico propio de los Estados unitarios, y ademés se autogobiernan y poseen un Poder Judicial. Es necesario destacar que los Estados miembros tienen cierta- mente voluntad politica autonoma de la Federacién, lo que revela que se les ha asignado un porcentaje de soberania popular, pero con252 JOSE PENA SoLis Ja particularidad de que dicho porcentaje se transforma, cuando se confronta con el poder de la Federacién, en autonomia e indepen. dencia, pues como indicamos antes, la soberania plena reside, por disposicién expresa de la Constitucidn Federal, en la Federacién, sin que ello permita predicar la inexistencia de conflictos de poderes entre la periferia y el Centro, los cuales en todo caso deben ser resueltos por el Tribunal Federal competente. En ottos términos, la voluntad politica auténoma de los Estados cobra pertinencia y validez, siempre y cuando sea expresada confor- me a los parmetros constitucionales, los cuales estan construidos de tal manera que no permiten, en estricto rigor, afectar la soberanfa que detenta la Federacién, sin que produzca su violacién. Asi por ejemplo, un Estado no podra dictar en Venezuela una ley que establezca un sistema de gobierno no democratic, porque infringiria el articulo 6 constitucional, que proclama enfiticamente que “El gobierno de la Repiiblica Bolivariana de Venezuela y demas entidades politicas que la componen es y sera siempre democritico”. Por tiltimo, los Estados miembros ademés de tener autonomia econdmica para poder convertir en realidad la autonomia politica, cuentan para ello con su propia potestad tributaria, o con fuentes de financiamiento que no dependan de la voluntad de la Federacién. 3.1.3.2.2. Formacién de los Estados federales. Ya sabe- mos que histéricamente los primeros Estados federales surgen del transito de una Confederacién de Estados al Estado federal verbigracia Estados Unidos de Norteamérica, Suiza y Alemania, pero también puede ocurrir que sin pasar por el estado de la Confederacién algunos Estados adopten esa forma, como conse- cuencia de su proceso de independencia de otros paises, que fue precisamente lo que sucedié en Venezuela en 1811, y ai parecer también ocurrié en México y en Argentina, Es necesario puntuali- zar que en esos casos el Estado federal es el producto, no de un tratado internacional, sino de una Constitucién Federal sancionada por el respectivo poder constituyente. También es posible el transito de un Estado unitario a un Estado federal. LBCCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL GENERAL 253 3.1,3.2.3. Teorfas sobre la naturaleza juridica del Estado federal. No ha resultado sencillo para la doctrina definir, acudiendo a lineamientos tedricos, al Estado federal, razén por la cual se ha ;mitado a describirlo a partir de sus elementos, pero precisamente Jas grandes dificultades que se presentan para lograr una definicién en los términos antes indicados, surgen en el momento de examinar el ejercicio de la soberanfa en el marco de una pluralidad de Estados, y ello ha dado lugar a que se formulen miltiples teorfas para tratar de explicar la naturaleza juridica del Estado federal, casi todas magistralmente resumidas por GARCIA PELAYO (1967), las cuales nos limitamos a enumerar: la teoria de la doble soberania (cosoberania), la teoria que niega la realidad juridica del Estado federal, la teoria que afirma como tinico Estado al Estado federal, la teoria que afirma que la Federacién es el drgano del Estado soberano, pero que no niega a los miembros el cardcter de Estado, la teorfa de las tres entidades estatales y la teoria que concibe el Estado federal como forma avanzada de la descentralizacién. 3.1.3.2.4. Principales problemas que se plantean en la ereacién de un Estado federal. PEREZ ROYO (2000), resume esos problemas asi: a) distribucién de las competencias legislativas entre la Federacién y los Estados miembros, y afiadimos nosotros en general la distribucién de competencias, como lo veremos mas ade- ante, Igualmente pueden suscitarse problemas al momento de deter- minar a quién corresponde la ejecucién de la legislacién federal; b) distribucién de recursos presupuestarios, que implica garantizar que tanto la Federacién como los Estados miembros dispongan de recur- 0s econémicos propios, desde luego a través de la distribucién de la potestad tributaria, de tal manera que cada uno de ese tipo de entes terrtoriales detenten autonomia econémica o financiera. ©) Participacién de los Estados miembros en el gobierno de la Federacién, en el sentido de lograr que éstos participen en la aprobacién del derecho federal; d) vigilancia Federal de la Federa~ ién sobre los Estados miembros, con la finalidad de lograr que éstos cumplan los deberes que asumen con la Federacién, lo que puede conducir a la introduccién de la denominada “ejecucién federal”; e) rigidez. constitucional, con la finalidad de garantizar la254 JOSE PENA SOLis participacién de los Estados federales en la reforma de la Constitu. cidn y; f) establecimiento de un Tribunal Federal con la finalidad de resolver los conflictos que se presenten entre la Federacién y los Estados miembros y entre éstos entre si 3.1.3.2.5. Las relaciones juridicas entre la Federacién y los Estados miembros. 3.1.3.2.5.1, Relaciones de coordinacién. Es necesario des- tacar que GARCIA PELAYO (1967) realiz6 un notable desarrollo acerca de las relaciones juridicas en el Estado federal, por lo menos desde la perspectiva clésica, que estimamos todavia no ha sido superado, razén por la cual trataremos de resumirlo en el presente acdpite. Al respecto sefiala el citado autor que estando sustentado el Estado federal en la distribucién del poder entre la Federacién y Estados miembros, lo que implica que para ciertas materias existira un solo poder para todo el territorio y toda la poblacién, y para otras existird una multiplicidad de poderes; de alli que resulte indispensable para la constitucidn de un Estado federal, el estableci- miento de una clara delimitacién de competencias entre la Federa- cidn y los Estados miembros, mediante las denominadas cléusulas competenciales que forman parte de la Constitucién federal. Preci- samente esa distribucién competencial impone que la misma encuen- tre conerecién mediante una accién coordinada de los érganos competentes de la Federacién y de los Estados miembros. Garcia Pelayo propone el siguiente esquema: a) materias objeto de competencias exclusivas, y a tal efecto distingue entre legislacién y ejecucién, a los fines de establecer que ambas pertene- cen exclusivamente a la Federacién o a los Estados miembros, o que la pertenencia esta limitada solamente a una de esas competencias, pudiendo ademés recogerse en la Constitucién diferentes combina ciones, jugando con esas funciones estatales, dejando de lado la exclusividad en ambos tipos de actividades, de tal manera que la asignacién de competencia en una materia comporte la legislacién para la Federacién y la ejecucién para los Estados miembros, 0 que en otra materia, comporte la egislacién para los Estados miembros y la ejecucién para la Federacién. LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL GENERAL 235 b) Materias objeto de competencias concurrentes, que son aquellas atribuidas tanto a la Federacién como a los Estados miembros, raz6n por la cual ambos pueden ejercerlas en sus respec tivos ambitos de competencia, de acuerdo con las pre constitucionales. En ese orden de ideas suelen admitirse las siguien- tes modalidades de ordenacién: materias sobre las cuales los Esta dos miembros pueden ejercer su competencia legislativa, cuando la Federacién no haga uso de ella; materias miembros, pero sobre las cuales la Federacién puede ejercer su potestad normativa, cuando se co unitaria, y materias cuya legislacién basica se a cidn y la legislacién de detalle a los Estados miembros. cidn. Si bien el citado autor alude a las relaciones de coordinacién, inmediata- 3.1.3.2.5.2. Relaciones de supra y subordii mente precisa que ellas operan sobre la base de la premisa de que la Federacién es el sujeto exclusivo de la soberania, la cual a su vez sirve de sustento a las relaciones de supra y subordinacién, que encuentran las siguientes manifestaciones: a) si como ya afirmamos los Estados miembros tienen una voluntad politica auténoma, o en términos de Garcia Pelayo, “autonomia constitucional”, ésta de ninguna manera resulta equivalente a la soberania plena que detenta la Federacién, mucho menos pueden hacerla valer ante la comunidad intemacional, de tal manera que solamente puede ser ejercida en los términos contemplados en la Constitucién Federal, la cual limita la capacidad constituyente, es decir, para que los Estados miembros dicten sus Constituciones, siendo tal limitacién no s6lo negativamen- te, en tanto no pueden contrariar la Constitueién Federal, sino también positivamente al imponerles, como sostiene el citado autor, formas concretas de existencia politica”, verbigracia la forma repu- blicana de gobierno. En conclusién, ese condicionamiento de las Constituciones de los Estados miembros, por la Federacién, resulta esencial para lograr una homogeneidad politica que posibilite la cteacién del Estado federal. ) La primacfa del Derecho federal, siempre que sea compatible con la Constitucién Federal, sobre el derecho de los Estados miem-bros; c) Ia existencia de un Tribunal Federal, al cual le corresponde conocer los conflictos que se susciten entre los Estados miembros entre aplicacién del Derecho federal; d) la ejecucién federal, que implics ejercicio de la accién coactiva, inclusive armada si resulta necesatio, de la Federacién sobre los Estados miembros, para obligarlos cumplir el Derecho federal, o las decisiones adoptadas por los 6rganos de la Federacién sobre la base de ese Derecho. Ademas corresponde a la Federacién la intervencién federal en los casos de insurrecciones y desérdenes piiblicos en los Estados miembros; y e) los conflictos entre los Estados deben ser sometidos al Tribunal Federal, érgano que decide con cardcter inapelable. Esas decisiones ddeben ser cumplidas so pena de que opere la ejecucién federal 3.1.3.2.5.3. Relaciones de inordinacién. Sostiene Garcia Pelayo que la inordinacién es una sintesis dialéctica entre el poder central y la pluralidad de poderes que entran en juego en la formacién del Estado federal, y que las relaciones a que ésta da lugar se ‘manifiestan en la participacién de los Estados miembros en la forma- cién de la voluntad de la Federacién y en la reforma de la Constitu- cién, En ese orden de ideas, la referida participacién se realiza mediante una Camara Federal integrada por representantes de los Estados miembros, generalmente en forma igualitaria, es decir, un mismo nimero de representantes por cada Estado, independientemen- te de su tamafio y de su indice poblacional. Esa Camara recibe diversos nombres, siendo el mas utilizado el de Senado, y es la encargada de participar en la elaboracién del Derecho federal, ast como en el control de determinados actos de la Federacién, La participacién de los Estados miembros en la reforma constitucional, puede realizarse mediante la Camara Federal, bien ejerciendo el derecho de iniciativa, o bien ratificando las reformas propuestas por la Camara, sea por los pueblos de los Estados, 0 por sus érganos legislativos. 287 LBOCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL GENERAL 4, El Estado federal (federalismo) venezolano. 4.1. Breve excursus histérico. Venezuela nace como Estado independiente bajo la forma de Estado federal, tal como se despren- de de la Constitucién de 1811, aunque en alguna de las partes de dicho texto constitucional literalmente se le da el nombre de confe- deracidn. Asi por ejemplo, en su parte preliminar, se lee “Bases del pacto federativo que ha de constituir la autoridad general de la confederacién”. No obstante, basta leer el inicio de esa parte preliminar para percatarse de que en realidad lo que se pretendia crear era un Estado con forma federal, En efecto, con relacién a la clausula clasica sobre la distribucién de competencias entre la Federacién y los Estados federados, se recurre a la técnica de establecer que cada una de las Provincias mantendra su soberania, libertad e independencia en todo aquello que no estuviese expresa- mente delegado a la autoridad general de la “Confederacién” Ahora bien, se ha discutido en doctrina si los primeros constituyentes venezolanos adoptaron este modelo siguiendo la ex- periencia norteamericana, 0 mas bien, lo hicieron porque en realidad para la época el estatus de Capitania General que detentaba Vene- zuela, en la préctica favorecia la figura organizativa ~desde luego desconocida conceptualmente~ de la descentralizacién territorial, en virtud de que estaba dividida en Provincias que eran a de otras. No es el caso entrar'ni a detallar ni a examinar dicha tesis, porque desde el punto de vista préctico, la forma federal del Estado venezolano independiente tuvo muy poca vida, pues cesé formal: mente al perderse la primera repiblica en 1812, y muchas de esas instituciones ni siquiera llegaron a instalarse en todas las provincias que suscribieron el pacto federativo. Por consiguiente, a los fines de la presente Leccién lo que importa es destacar el hecho histérico de que la primera Constitucién venezolana, que por cierto fue la \era de América Latina, consagré la forma de Estado federal. Pese a su efimera duracién no cabe ninguna duda que esa experiencia jugard un papel relevante en el curso de las discusiones el texto constitucional de 1830, las cuales van a girar basicamente en tomo a las tesis federalistas y centralistas o unitaristas. O sea, siJOSE PENA SOLIs Ja basqueda del consenso surge una formula centro federal, debido a que no se impusieron todos los rasgos no, y se admitie- ron ciertos rasgos del federalismo, verbigracia la existencia de las provincias, y la existencia de una Camara de Senadores, integrada por dos senadores por cada una de las provincias. De modo, pues, que si bien en esa Constitucién prevalecian rasgos propios de los Estados unitarios, en ella estaban contenidos rasgos muy importantes de los Estados federales. Una vez concluida la denominada “Guerra Federal (1859- 1863), en la cual como es bien sabido vencieron los partidarios de Ja Federacién, razén por la cual obviamente al ser promulgada la nueva Constitucién se adopté la forma de Estado federal, bajo la formula, en lo tocante a la distribucién de competencia entre los Estados y la Federacién, que los primeros conservaban la soberania no delegada expresamente en la Constitucién, De modo, pues, que en ese texto constitucio- Esta forma federal se mantiene hasta hoy, pero conviene desta- car que a partir de los inicios del siglo XX después del triunfo de la denominada Revolucién liberal restauradora, los Estados comienzan a perder competencias en las distintas Coristituciones, particularmente Jas de naturaleza administrativa, y los 6rganos de la Federacién a aumentar las suyas, originéndose de esa manera, aunque parezca paradéjico, un “Estado federal centralizado” o con otra denominacién tuna “federacién centralizada”. Quiz la demostracién més embleméti- ca de esa pérdida de competencia sea la centralizacién o “nacionaliza- cién” de la justicia en la Constitucién de 1945, lo que significé la supresién de la funcién judicial de los Estados, que le habia sido atribuida desde los inicios de la Federaci En la Constitucién de 1947 no hubo mayores novedades en materia de perfeccionamiento de la federacién, pues ni siquiera se logré establecer Ia eleccién directa de los gobernadores de los Estados “federados”, aunque es necesario reconocer que en ella se instituye formalmente el denominado “Poder Municipal”, pues hasta LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL GENERAL 259 ese afio existian las municipalidades (distritos), las cuales estaban dotadas de cierta autonomia, pero aparecian insertadas en el Poder de los Estados, es decir, carecian de la connotacién de poder que les confiere esta Constitucién. En la Constitucién de 1953 se mantiene la misma estructura territorial disefiada en la anterior, es decir, como un Estado federal centralizado, sobre todo desde el punto de vista administrativo, pero quizés con la intencién de ir borrando ain mas los rasgos de federalismo, el constituyente le cambia el nombre de “Estados Unidos de Venezuela”, que se habia mantenido desde la Constitu- cidn Federal de 1864, por el de “Repiblica de Venezuela”, En la Constitucién de 1961 se declara que “La Repiblica de Venezuela es un Estado Federal, en los términos consagrados por esta Constitucién” (art. 2), y el examen de “esos términos” demuestra que Venezuela seguia siendo un Estado federal bastante centralizado, particularmente desde el punto de vista administrativo, Jo que al parecer fue apreciado asi por el Congreso constituyente, raz6n por la cual introdujo en su articulo 137 una cléusula destinada a promover la descentralizacién administrativa, que comienza a tener aplicacién veintiocho afios después (1989), cuando es sancio- nada la Ley Organica de Descentralizacién, Delimitacién y Transfe- rencia de Competencias del Poder Publico (LOD). Ese mismo texto constitucional, en su artfculo 22 introduce la eleceién directa de los Gobemadores de Estado, asi como su remoc condicionéndola a la sancién de una ley especial, cuyo proyecto debia ser admitido en sesién conjunta de las Cémaras del extinto Congreso, con el voto de la mayoria de las dos terceras partes de sus miembros, la cual por cierto también fue sancionada el mismo aiio 1989, En fin, pese a que la Constitucién de 1961 establecis clara- mente que Venezuela era un Estado federal en los términos consa- grados en ella, fue poco lo que aporté para pasar del nominalismo a la realidad, pues insistimos en que pese a los pocos avances antes sefialados, siguié siendo, como sostiene una parte de la doctrina nacional, una “Federacién centralizada”.260 JOSE PENA Soxig 4.2. “El Estado federal descentralizado” en la Constity. cién de 1999. 4.2.1, Federalismo, descentralizaciin y “Estado federal descentralizado”. Conviene aclarar que la descentralizacién es una formula organizativa que consiste en la transferencia de competencias de una persona juridica a otra persona juridica, lo que implica que la primera ve reducida su esfera competencial, y la segunda la ve aumentada en esa misma proporcién, porque este tipo de transferen- cia, a diferencia de lo que ocurre en la delegacién de funcior involucra la transferencia tanto de Ia titularidad como del ejerc de la competencia, Ahora bien, la descentralizacién puede ser terrto- rial y funcional, Es territorial cuando la competencia se transfiere de un a) a un Estado, o de un Estado a un Municipio, y es , institucional o por servicio, cuando la competencia es transferida de una persona juridica teritorial a una persona juridica no territorial, como por ejemplo, un instituto auténomo, una fundacién, una sociedad mercantil o una asociacién civil del Estado. En este caso un érgano de un ente territorial, como un Ministerio, se desprende de una competencia que le ha sido atribui- da por la ley, para-transferirsela a un ente no territorial, creado especialmente para gestionar'el interés piblico derivado de esa competencia. Es el supuesto del Ministerio de Infraestructura que crea la compaiia andnima Metro de Caracas, para que gestione el servicio de transporte subterraneo, o el Mi ‘io de Ciet Tecnologia que crea el instituto aut6nomo “Instituto de Inve: nes Cientificas”, para que diseite y ejecute la politica en materia de investigacién cientifica en el ambito nacional. Pues bien, debe quedar claro que en la base de la figura de la descentralizaci ia transferencia de competencias entre dos personas juridicas, la cual admite una clasificacién atendiendo a la naturaleza de la materia sobre la cual recae la competencia transferi- da, Asi, sila competencia es administrativa, la descentralizacién ser& administrativa, pero podra también ser politiea, la cual surge en el proceso de creacién de entes que cuentan con una voluntad politica LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL GENERAL 261 autonoma, bien de cardcter central o de cardcter periférico, que es, fo que ocurre precisamente cuando nace un Fstado federal, en el cual la Federacién detenta la voluntad politica maxima, y los Estados qniembros cuentan también con una voluntad politica auténoma de la que corresponde a la Federacién, por supuesto, siempre ajusténdo- sea los parimetros constitucionales, En ese proceso de creacién del cién aparece claramente disefiada en la propia Constitucién en las denominadas clusulas competenciales, mediante las cuales se asignan las funciones estatales clasicas a los entes territoriales entre los que se divide el poder verticalmente, esto es, la funcién legislativa, la funcién cjecutiva y la funcién judicial, En otros términos, un Estado federal es la maxima expresidn de la descentralizacién, y ademds se trata de una descentralizacién originaria, porque es consagrada por el propio poder constituyente al momento de sancionar la Carta Magna. Puede ocurrir que en ese disefto el constituyente debido a determinadas circunstancias hist6ricas, o sencillamente por razones de conveniencia, al realizar la distribucién competencial, asigne, por ejemplo, un niimero excesivo de competencias a la Federacién, caso en el cual puede estatuir que la Federacién deberd transferir deter- minadas competencias, generalmente administrativas, a los otros entes territoriales que la integran. Afirmamos que generalmente tienen naturaleza administrativa, porque resulta muy dificil imaginar- se, que puedan ser transferidas competencias legislativas nacionales alos Estados y a los Municipios, méxime si se tiene en cuenta que doctrinariamente se ha admitido que cuando se transfiere una com- petencia administrativa, dicha transferencia, desde luego en un Esta- do federal, implica el ejercicio de potestades tanto legislativas como ejecutivas para poder ejercer la competencia transferida, En fin, pareciera que una vez que el constituyente traza el disefio del Estado federal mediante las cléusulas atributivas de competencia, las tnicas competencias que podrian ser transferidas serian las de naturaleza administrativa. Fue precisamente es0 lo que estatuyé la Constitucién de 1961, en su articulo 137, cuando estableci6 que el Poder Nacional debia transferir sus competencias262 _JOSEPENA Sout exclusivas para promover la descentralizacién administrativa, De alli, pues, que resulte una tautologia definir a un Estado como “federal descentralizado”, porque al ser federal aun cuando no reiing todos los rasgos enumerados por la doctrina clasica del Derecho Constitucional, debido a que esta sustentado en la clatisula constitu. cional sobre la distribucién de competencias entre los distintos entes territoriales que lo integran, debe reputarse como un Estado descen. tralizado politicamente, que repetimos es la maxima expresion que puede encontrar esta formula organizativa. Cabe reiterar que esa evidente tautologia pretende justificarla la extempordnea Exposicién de Motivos de la Constitucién de 1999, asi: “En cuanto a la estructura del Estado venezolano, el disefio constitucional consagra un Estado Federal que se define como descentralizado, para as{ expresar la voluntad de transformar el anterior Estado centralizado en un verdadero modelo federal... Por supuesto, que los constituyentes partieron de un falso supuesto al afirmar categéricamente que “el anterior Estado era centralizado”, tud de que tanto del articulo 2, como del contexto de la Constitueién de 1961, se desprendia inequivocamente la forma de Estado federal, es decir, descentralizado politicamente, de Venezue- Ja, con la particularidad de su innegable “centralizacién administrati- va”, a la que aludimos precedentemente, pero no debe olvidarse que la funcién administrativa es s6lo una de las tres, y quizas ‘no precisamente la més importante, que puede evidenciar la existencia de la formula organizativa de la descentralizacién, Queda claro entonces a la luz de la sintesis doctrinaria at rior, sobre descentralizacién y federalismo, que ademas de tautolo ca la expresion “Estado federal descentralizado”, puede generar confusién, maxime si se tienen en cuenta las particularidades cara teristicas de nuestro Estado federal; de alli que por razones acadé- micas, pero sobre todo didacticas, deberia ser soslayado en el intento de caracterizar la forma del Estado venezolano, el término “descentralizado”, con que en el articulo 2 de la Constitucién se pretende calificar al Estado federal | EOCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL GENERAL 263, 4.2.2. Los términos de la Constitueién y el Estado fede- ral venezolano. 4.2.2.1, Las estructuras territoriales que conforman el Estado federal. Ya hemos dicho que sélo puede predicarse la cexistencia de un Estado federal cuando el poder es dividido vertical- mente, correspondiéndose esa divisién con sendos entes territoria- jes, tal como lo dispone el articulo 136 de la Constitucién, que estatuye que el “Poder Publico se distribuye entre el Poder Munici- pal, el Poder Estadal y el Poder Nacional...”, y cada uno de esos poderes vistos en la perspectiva subjetiva se corresponden con los correspondientes entes territoriales en que se desagrega el Estado yenezolano: los Municipios, los Estados y la Repiblica. Por otro lado, ya la Sala Constitucional en sentencia del 11 de octubre de 2000, interpret6 dicho articulo y al respecto declaré “Significa que cada ente politico territorial del Poder Publico tiene competencia para dictar sus leyes y actos dentro de los limites de los respecti- os territorios que le asignan la Constitucidn y las leyes, y depen- diendo de las materias que cada uno esté llamado a regular”. En el sentido de la identificacién de los entes politicos territo- riales cabe destacar que el articulo 168 constitucional establece que Jos Municipios constituyen la unidad politica primaria de la organiza- jn nacional, gozan de personalidad j ja dentro de los limites de la Constitucién y de las leyes, y el articulo 159 ejusdem, estatuye que los Estados son entidades auténomas ¢ iguales en lo politico, con personalidad juridica plena. De modo, pues, que la base para predicar que Venezuela es un Estado federal, desde el punto de vista doctrinario, reside en la existencia de diversas clases de entes territoriales unidas mediante el mecanismo de la distribucién del poder, ademés de los otros parémetros esbozados tanto por la doctrina como por el Derecho positivo, los cuales estan presentes en la Constitucién de 1999 rribucién de competencias entre los entes territoriales (competencias exclusivas, concurrentes, residua- les e implicitas). La variable clave para predicar la existencia de un Estado federal es la distribucién de competencias entre los entes264 JOSEPERA Soni territoriales. En la Constitucién de 1999 ella esta claramente presen. te en los articulos 158, 164 y 178. En ese orden de ideas, conviene sefialar que hasta ahora la doctrina nacional ha identificado basica. mente dos tipos de competencias, las exclusivas y las concurrentes, sin llegar a realizar mayores especificidades con respecto a cada una de ellas, pues se consideran exclusivas aquellas que tnicamente deben ser ejercidas por el ente territorial a quien se les atribuye, y concurrentes, aquellas que pueden ser ejercidas, en sus respectivas esferas competenciales territoriales, por los diversos entes a quienes se les asignan. Las competencias exclusivas son las enumeradas para el Poder Nacional en el articulo 156, para los Estados en el articulo 164 y para los Municipios en el articulo 178. Las concurrentes no aparecen expresamente enumeradas en la Constitucién, salvo la relativa a los érganos de seguridad ciudadana (art. 332). Por tanto, corresponderé al legislador identificar en el texto constitucional las materias que son objeto de competencias concurrentes; sin embar- g0, BREWER (2004), siguiendo la metodologia utilizada durante la vigencia de la Constitucién anterior, ha formulado una tesis acerea de las materias objeto de ese tipo de competencias y, en consecuen- cia, las ha identificado. Por supuesto que se trata de una proposicién totalmente abierta a la discusién, cuyo examen no es objeto del presente trabajo. De todas maneras conviene advertir que resulta fundamental que la determinacién de las competencias coneurrentes pase de los ensayos doctrinarios, al Derecho positivo, en virtud de que ellas constituyen los elementos claves sobre los cuales la Constitucién monta lz modalidad de descentralizacién denominada “transferencia de servicios”, en virtud de que asi se desprende del articulo 165 constitucional, que ordena la regulacién nacional de las materias objeto de competencias concurrentes mediante las leyes de bases, sancionadas por la Asamblea Nacional, las cuales deben ser desa- rrolladas a nivel estadal mediante las denominadas leyes de desa- rrollo, sancionadas por los Consejos Legislati | | | JERECHO CONSTITUCIONAL GENERAL 265 LECCIONES De menor importancia son las denominadas eompetencias residuales de los Estados, que constituyen una figura tipica del etado federal, previstas en el articulo 164, numeral 11, constitucio- tal, que se traduce en Ia asignacién a los Estados de “Todo lo que no corresponda, de conformidad con esta Constitucién, a la compe- fencia nacional o municipal”. También de menor importancia, por supuesto en la perspectiva cuantitativa, son las denominadas eom- petencias implicitas del Poder Nacional, contempladas en el Priculo 156, numeral 33, de la Constitucién, asi: “Es de la compe- tencia del Poder Piblico Nacional 1 Omissis. 33 “Toda otra materia que la presente Constituci6n atribuya al Poder Piblico Nacional, 0 que le corresponda por su indole o naturaleza”, Es cierto que las cléusulas sobre las competencias residuales de los Estados y sobre las competencias implicitas del Poder Nacional, pueden carecer de mayor importancia en una Constitucién como la nuestra, cuando se relacionan con las competencias exclusi- vas de cada uno de los entes territoriales, las cuales aparecen enumeradas al detalle; pero en cambio, en nuestro criterio, pueden llegar a jugar un papel relevante en la determinacién de las compe- tencias concurrentes que, como ya indicamos, la Constitucién se abstuvo de identificar. Por otto lado, las competencias implicitas del Poder Nacional, enel estado actual de la Federacién, o tal vez mejor sea decir del pais, o tal vez mucho mejor de la configuracién institucional de los Poderes Pablicos, que inclusive ha dado pie a que se comente en la prensa las presuntas intenciones del Poder Ejecutivo de “recentrali- zat” la salud y la educacién, pueden ser utilizadas, por supuesto distancindose ostensiblemente, por decir lo menos, de la ratio de Ja norma que las consagra, para incrementar las competencias del Poder Nacional, “centralizéndose” de esa manera un poco més la Federacién desde el punto de vista administrativo. 4.2.2.3, La ciudadania federal o nacional. Como indicamos supra, otro de los rasgos que identifican al Estado federal es la existencia de una ciudadania nacional o federal, derivada de que el sustrato subjetivo de la Federacién esta constituido por el pueblo defas = JOSEPENA Sotis cada uno de los Estados. Esa ciudadania aparece defini articulos 39, 40 y 42 de la Constitucién’ Por tanto, tien oS derechos y libertades piiblicas consagrados en el Titulo III del texn: constitucional bajo la denominacién “De los Derechos Humanos Garantias y de los Deberes”,logicamente son federales o nacionale._ y consecuencialmente en su ejercicio no puede existir ni gun, diferencia derivada del ente territorial donde residan los ciudadanes que los ejerzan, En otras palabras, la ciudadania federal es uns condicién necesaria para el ejercicio de todos los mencionados derechos, con la particularidad que a los ciudadanos tnicamente se les reserva el ejercicio exclusivo de los derechos politicos, con | excepcién del derecho al sufragio activo limitado, que también puede ser ejercido por los extranjeros que cumplan los requisitos previstos en la Constitucién y as leyes. 4.2.2.4, Los Estados gozan de autonomia, mas no de soberania, Como ya indicamos en el Estado federal los Estados federados si bien tienen una voluntad politica autonoma, y ademés gozan de independencia en el ejercicio de sus competencias, care. cen de soberanfa, pues ésta tinicamente pertenece en el caso venezolano al Podet Nacional, o si se quiere al Estado. Asi se desprende del articulo 159 constitucional, que si bien le reconoce la autonomia a los Estados, a la vez le impone la obligacion de mantener la independencia, soberania ¢ integridad nacional, e igual. mente de los articulos 152 y 154 ejusdem, que al facultar exclusiva. mente a la Repiblica para suscribir vélidamente tratados internacionales, revelan que es el tinico ente que tiene personalidad jjuridica de derecho intemacional. Ademis los Estados estén caracterizados por el princi homogeneidad constitucional en su organizacion, en vit de qe estructuralmente son iguales entre si, tal como se desprende del citado articulo 159 de la Constitucién, que dispone que los Estados son entidades auténomas iguales en lo politico y detentan el mismo estatus frente a la Federacién, el cual queda revelado basicamente en su participacién en el gobierno de ésta, mediante la denominada ‘Camara Federal 0 Senado, que en el caso venezolano, como explica- temos mas adelante, resulta inexistente, y por la participacién en el } LECCIONES DE DERECHO CON: .s0 de reforma o enmienda de la Constitucién, que en el supuesto 0ce fajo examen no se hace a través de ningin érgano de los Estados, sino por el pueblo de cada uno de los Estados mediante referendo. 4.2.2.5. Las relaciones de supra subordinacién entre el Poder Nacional y los Estados. Ya hemos afirmado que la autono- mia politica 0 constitucional, en términos de Garcia Pelayo, que poseen los Estados cede frente a la soberania plena del Poder Nacional, configurandose las relaciones mencionadas en el epigrafe. En efecto, son manifestaciones de las mismas: a) que el poder constituyente de los Estados, es decir, el que se le confiere en el articulo 164, numeral 1, para dictar sus Constituciones queda limitado negativamente, en virtud de que sus disposiciones no pue- den contrariar la Constitucién, y positivamente, porque al organizar sus poderes publicos estin obligados a adoptar formas y principios concretos de existencia politica, verbigracia que sus gobiernos seran siempre democraticos, participativos, electivos, descentralizados, alternativos, responsables, pluralistas y de mandatos revocables, tal como lo establece el articulo 6 constitucional. b) La existencia del Tribunal Supremo de Justicia, y mas concretamente de la Sala Constitucional, a la cual le corresponde ditimir las controversias constitucionales que se susciten entre los érganos del Poder Publico (articulo 336, num 9, constitucional). Y desde luego que esa competencia esta referida a drganos del Poder Piblico Nacional, Estadal o Municipal. También las controversias administrativas que se susciten entre drganos de los mencionados Poderes son resueltas por el Tribunal Supremo de Justicia, pero en Sala Politico Administrativa (art. 266, num 4, ejusdem). ) Inexistencia de la figura de la ejecucién federal, que como indicamos antes, implica el ejercicio de la accién coactiva, inclusive armada si resulta necesario, de la Federacién sobre los Estados miembros, para obligarlos a cumplir el Derecho federal, 0 las decisio- nes adoptadas por los érganos de la Federacién sobre la base de ese derecho, pero desde luego, que esta implicita por lo menos en lo que respecta a la ejecucién de las sentencias dictadas por el Tribunal Supremo de Justicia en las materias indicadas, pues de conformidad268 _JOSEPENA SoLis con el articulo 335 constitucional dicho Tribunal tiene el garantizar la supremacia y efectividad de las normas conslnek ie y velar por su aplicacién. De tal manera que si se dicta un fale contra de un Estado de un Municipio, el maximo Tribunal puede debe recurrir a la fuerza p nal, si fuere necesario, pe Jograr su cumplimiento, supuesto en el cual podria configurarce idad de la denominada ejecucién federal. “ _____Tampoco esta prevista expresamente | ada i cin federal establecida en los Estados tedersics on on cmorad insurreceiones y desérdenes piiblicos en los Estados miembros, Si, embargo, es posible predicar su existencia sobre la base del articula 156, numeral 2, de la Constitucién, que le atribuye al Podey Nacional el ejercicio de la potestad para la conservacién de la pay pliblica, en concordancia con el articulo 329 ejusdem, que la impone’a la Guardia Nacional, componente de la Fuerza’ Atmads Nacional, por supuesto dependiente del Poder Nacional, “la con, ducsién de tas operaciones exigidas para el mantenimicnt del ferno”, nocién en la cual estin comprendi des destinada a ponele fin alas insurteccionesy s ns eons Piblicos que se produzcan en los Estados miembros. ‘ Y por supuesto, siempre quedaria a di 6 ; supuesto, quedaria a disposicién del Pod ‘Nacional el ejercicio de la potestad previs i ista en el Constitucidn, de decretar el estado eién ¢ desérdenes piblicos, desde Iuego, si la situacién se ajustase a los pardmetros constitucionales que condicionan el ejercicio de esa potestad, Pero en todo caso si ello ocurriese, la figura denominada intervencién federal” podria encuadrar en el marco de las actuacio- nes destinadas a poner fin a dicha situacién. 4) Por iltimo, observamos 4 i , obser que no esta prevista la suprems del derecho federal 0 nacional, sobre el derecho de los Estados y de los Municipios, pues cada uno de esos derechos pri respectivas jurisdicciones territori eyounas eras g0CIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL GENERAL _ 269 nidas en Ia Constitucidn. De tal manera que no puede predicarse a ‘ue una ley dietada por la Asamblea Nacional, en caso de 'da con una ley estadal, primard por tener caracter nacional, Estado federal disefiado conforme a minos de la Constitucién, es dirimir el conflicto acudiendo al constit Gompetencia para legislar en la materia objeto del conflicto. A partir ide esa determinacién, se resolver el conflicto internormativo. 4.2.2.6. Sintesis sobre los Poderes implicados en el Estado federal venezolano. Antes hemos afirmado que de conformidad con el articulo 136 constitucional el Estado federal venezolano tiene su en términos del precepto- vertical na tres clases de entes, en origen en la division (territorial) del Poder Pi lugar de dos, que es lo c Poder Nacional, que se corresponde con la Repiiblica: el Poder Estadal, que se corresponde cor el Poder Municipal, que se corresponde con los Muni 10 Capital (art. 18 const) como los Distritos Metropoli- ipales. De modo, pues, que en defi entes piblicos territoriales contemplados en la Con: supuesto que atendiendo a los lineamientos tedricos cl Estado federal, configurandose las relaciones de coordinacién, supra inacién e inordinacién a las que nos referimos precedente- mente, configuracién que responde a los términos concretos de la Constitucién, y ello es lo que explica, por ejemplo, que se confiera tuna especie de poder constituyente a los Estados, en virtud de que estén facultados para dictar sus respectivas Constituciones, lo que obviamente no ocurre con los Municipios; sin embargo, ellos partici- pan en condiciones de igualdad con los Estados y con el propio pues y al cabo son una expresién de la territorial del poder, como queda demostrado con la bucién de competencias exclusivas y concurrentes.Mas atin, la proposicién aprobada por los constituyentes y recogida en la Constitucién de 1999 revela una ostensible contra- diccién, y al respecto basta citar su articulo 159, que siguiendo las ensefianzas elementales de la doctrina, prescribe que los Estados son “entidades auténomas e iguales”, ya que esa igualdad — clasica en la doctrina~ basicamente puede lograrse mediante la paticipacién paritaria de los Estados en el gobierno Federal Nacional tnicamente a través de la Cémara Federal, es decir, con un numero igual de representantes por cada Estado, independiente 4.2.2.7. Las deficiencias del Estado federal venezolano de su tamafio, de su indice poblacional o de sus riquezas naturales. la luz del marco tedrico constitucional. En efecto, esa Cémara participa en el proceso de la formacién de las leyes, que es el mecanismo por excelencia para que el Poder En esa linea argumental no hay que olvidar que los Municipios son las unidades politicas primarias de la organizacién naci es, del Estado federal, lo que revela que son sujetos de la descen. tralizacién politica implicada en todo Estado federal. Por tanto, las relaciones entre el Poder Nacional y los Municipios de coordinacién y supra subordinacién seran las mismas que se postulan entre ¢] primero y los Estados, y desde Iuego que no podra plantearse nj siquiera teOricamente la existencia de relaciones de inordinacié: 4.2.2.7.1. La inexisteneia de la Camara Federal 0 Sena- Nacional exprese su voluntad soberana, ¢ igualmente participa al do. La primera y la més importante de esas deficiencias fue el formar parte del Parlamento del control de la Administracién producto de la obstinada negativa de la mayoria de la Asamblea Pablica a través de las investigaciones, las interpelaciones, las Nacional Constituyente a aprobar la Cémara Federal prevista en el preguntas, las autorizaciones y las aprobaciones, asi como cual- anteproyecto de Constitucién, decanténdose por un parlamento 4quier otro mecanismo legal o reglamentario. unicameral, Quizds sea conveniente destacar que la votacién fue 70 a 49 a favor de la unicameralidad, pero sobre todo es necesario Precisamente en eso consiste la indicada grave deficiencia del Estado federal disefiado en la Constitucién de 1999, al faltarle uno subrayar que los partidarios de la proposicién ganadora recurrieron de sus elementos esenciales, como es la Camara Federal o Senado, a argumentos coyunturales y casi banales, como los siguientes: que el funcionamiento de un Parlamento bicameral era més costoso, que omisién que sélo resulta explicable en los “términos de la Constitu. propiciaba la corrupeién; que retardaba el procedimiento de forma- cidn”, y que desde luego ha dado pie a que algunos autores ién de las leyes; que mantener la bicameralidad no era una posicién contintien hablando del “Estado federal descentralizado centraliza- que no entendian como podia una Camara Federal do”, algo asi como un circulo cuadrado. set factor de igualitarismo, asi como otros de similar tenor. : : 4.2.2.7.2. La lesién a la autonomia organizativa y a la Por supuesto que dichos constituyentes, entre los cuales pue- autonomia en general de los Estados, La lesidn referida en el den mencionarse a Valera, Istiriz, Ortega, Garcia Ponce, entre epigrafe es otra deficiencia més que afecta la autonomia de los otros, no lograron, no quisieron, 0 no pudieron entender los argu- tados, y acentita la supremacia del Poder Nacional, la cual es ‘mentos tedricos esgrimidos por los partidarios de la Cémara Fede- posible inferir tanto del marco teérico sobre el Estado federal Tal obviemente ne inventados por ellos, sino tomados de la delineado supra, como de la Constitucién de 1999. En efecto, en doctrina construida a través de afios en el marco del Derecho ¢sa orientaci6n argumental se observa que el articulo 164 numeral 1, Constitucional, acerca del cardcter fundamental de la Cémara bajo Genstitucional, otorga la competencia exclusiva a los Estados para examen, en la creacién de un Estado federal, al punto que al parecer ictar sus Constituciones a los fines de organizar los poderes publicos, obviamente estadales, conforme a lo dispuesto en la no existe ni ha existido en el mundo ningan Estado que adopte esta p 0 ‘onstitucién. Pero cuando se examinan los “términos de ésta” en forma, que earezca de Camara Federal.