Entrada No. 573-2020
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD INTERPUESTA POR LOS
LICENCIADOS JOSE ALBERTO ALVAREZ Y RUBEN ELIAS RODRIGUEZ,
ACTUANDO EN SU PROPIO NOMBRE Y REPRESENTACION, PARA QUE SE
DECLARE INCONSTITUCIONAL EL DECRETO EJECUTIVO N°490 DE 17 DE
MARZO DE 2020 (QUE DECLARA EL TOQUE DE QUEDA EN LA REPUBLICA
DE PANAMA Y DICTA OTRAS DISPOSICIONES).
MAGISTRADO: CARLOS ALBERTO VASQUEZ REYES.
REPUBLICA DE PANAMA
J
ORGANO JUDICIAL
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
PLENO
Panama, veintiocho (28) de enero de dos mil veintiuno (2021).
visTos:
Los Licenciados José Alberto Alvarez y Rubén Elias Rodriguez, actuando
en su propio nombre y representacién, presentaron Demanda de
Inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo N°490 de 17 de marzo de 2020,
(Que declara el Toque de Queda en la Repiblica de Panamé y dicta otras
disposiciones), por considerarlo infractor del orden normativo de la Constitucién
Politica.
I. ACTO ACUSADO
El acto acusado lo constituye el Decreto Ejecutivo N°490 de 17 de marzo
de 2020, (Que declara el Toque de Queda en la Repiblica de Panama y dicta
otras disposiciones), publicado en la Gaceta Oficial Digital No. 28983-A de 18 de
marzo de 2020, cuya parte medular es la citada a continuacién:
Escaneado con CamScanner DECRETA:
Articulo 1, Se establece TOQUE DE QUEDA en todo of
teritorio nacional, a toda la poblacién de la Republica de Panamé,
desde las 9:00 p.m. horas hasta las 5:00 a.m. horas.
Articulo 2. Se exceptia de lo dispuesto en ef Articulo 1 del
presente Decreto Ejecutivo, las siguientes personas:
1, La Fuerza Pablica,
2. Servidores piiblicos para atender la emergencia, altos
funcionarios, personal de! Ministerio de Salud, personal de fa Caja
de Seguro Social, personel de! Benemérito Cuerpo de Bomberos de
Panamé, personal del Servicio Nacional de Proteccién Civil
(SINAPROC), personal de fa Autoridad de Proteccién al Consumidor
y Defensa de la Competencia (ACODECO), personal de la Autoridad
‘Nacional de Aduanas, personal del Servicio Nacional de Migracién
(SNM), personal del Instituto de Acueductos y Alcantarillados
(IDAAN), personal de la Autoridad de Aseo Urbano y Domiciiario de
Panama (AAUD), personal del SUME 911, Puertos y Aeropuertos,
personal de la Autoridad del Canal de Panamé (ACP), Diputados,
Alcaldes, Representantes u otro servicio piblico indispensable.
3. Hospitales, Centro de Atencién Médica, laboratorios
médicos y veterinarias.
4. Industria farmacéutica, farmacias, droguerias y empresas
dedicadas a la produccién de desinfectantes y productos de higiene.
5. Transporte piiblico por motivo de salud y el contratado por
las empresas dentro de estas excepciones para movilzar a sus
trabajadores,
6. Gasolineras.
7. Mercados, supermercados, mercaditos y abarroterias.
8 Restaurantes con autoservicio, quienes podrén brindar
atencién Gnicamente por ventanilla.
9. Cocinas de restaurantes que tengan servicio a domicilio y
‘empresas que se dediquen al servicio a domicilio.
10. Hoteles para alojamiento y alimentaci6n a la habitacion de
sus huéspedes.
11. Empresas de seguridad y transporte de valores.
12. Bancos y Cooperativas de Ahorro y Crédit.
|
Escaneado con CamScanner 13. Industria agroalimentara, incluidos centros de aistribueién
de alimentos y bebidas.
14, Industria agropocuaria, labores agricolas de recoleccién y
empresas de agro quimicos.
15. Industria dedicada a le produccién de energie.
16. Las telecomunicaciones, empresas proveedoras de
intemet y los medias de comunicacion incluyendo radi, tolevsién,
Cable operarios, daros y sus distibuidores.
17. La industria de carga aérea, maritima y terrestre de
jmportacion, exportacién, suministros y puertos.
18, Transporte humanitario.
Articulo 3, Las sanciones respectivas serén impusstes por les
autoridades correspondientes, de acuerdo a sus competencias.
Articulo 4. El presente Decreto Ejecutivo empezara a regir a
arti de su promulgacién.”
I. DE LA DEMANDA
‘A. DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES QUE SE ALEGAN COMO
INFRINGIDAS.
Sostienen los activadores constitucionales, que el precitado Decreto
Ejecutivo N°490 de 17 de marzo de 2020, (Que declara el Toque de Queda en ta
Repiiblica de Panama y dicta otras disposiciones), violenta el contenido del
articulo 27 de la Constitucién Politica, el aticulo 22 de la Convencién Americana
de Derechos Humanos y el articulo 12 del Pacto Intemacional de Derechos
Civiles y Politicos, que a su letra dicen:
“articulo 27. Toda persona puede transitar libremente por el
territorio nacional y cambiar de domiciio o de residencia sin mas
limitaciones que fas que impongan las leyes 0 reglamentos de
{ransito,fiscales, de salubridad y de migracién.”
“piticulo 22. Derecho de Circulacién y de Residencia
4. Toda persona que se halle legalmente en el teritorio de un
Estado tiene derecho a circular por el mismo y a residir en él con
sujecion a las disposiciones legales.
Escaneado con CamScanner “Articulo 12,
* Sipe nen be
‘escoger lbremente en él su residencia
B. CONCEPTO DE VIOLACION DE LAS —NORMAS
CONSTITUCIONALES QUE SE ADUCEN INFRINGIDAS:
Los demandantes manifiestan que el Decreto Ejecutivo N°490 de 17 de
‘marzo de 2020, (Que declara el Toque de Queda en la Repiiblica de Panama y
dicta otras disposiciones), violenta el contenido de las normas aludidas, puesto
que vulnera el derecho que tiene toda persona a transitar libremente por el
teritorio nacional, de acuerdo a lo consignado en estas excertas.
En tal sentido, sostienen que, en todo caso, la restriccién al derecho al
libre transito, y de acuerdo al numeral § del articulo 200 de la Consfitucién
Politica, sélo podia ser suspendido por el Consejo de Gabinete, bajo su
responsabilidad colectiva, debido a las razones preceptuadas en dicha
disposicion y cumpliendo el procedimiento establecido en el articulo 55 de
nuestra Carta Magna.
Debido a lo anterior, arguyen que el Toque de Queda decretado por el
Ministerio de Salud contraviene las normas acusadas como infringidas, pues,
restrnge, limita y suspende el derecho de toda persona al libre trénsito sin que
hhubiese mediado el cumplimiento del procedimiento constitucional contemplado
para esos casos.
Precisamente, sobre este titimo punto, indican que si el propésito de la
medida era o es restringir la moviidad de las personas en el teritorio nacional y
ccon ello, evitar el aumento y la propagacién del Covid-19, el Consejo de
Gabinete debe decretar el Estado de Urgencia y la suspensién de los efectos del
articulo 27 de la Constitucién, temporalmente, de modo parcial o total, y no
Escaneado con CamScanner
i imponer limitacién en el transitar libre de la persona por medio de un Decreto
Ejecutivo, norma de menor jerarquia que nuestra Carta Magna,
Ill, INTERVENCION DEL PROCURADOR DE LA ADMINISTRACION.
Admitida la demanda, se corrid traslado al Procurador de la
Administracién, quien emitié concepto sobre los cargos formulados por el
demandante mediante Vista No.809 de 4 de septiembre de 2020, a través de la
cual solicté que se declare que no es inconstitucional el Decreto Ejecutivo N°
490 de 17 de marzo de 2020.
Sustenta el Sefior Procurador su criterio indicando, primeramente, que la
disposicién juridica acusada de inconstitucional forma parte de un conjunto de |
medidas extraordinarias y especiales que se estipulan por parte del Organo
Ejecutivo para la prevencién y el control de la propagacién del Coronavirus
(covip 19).
En ese orden de ideas, manifesta que si bien, el Decreto Ejecutivo
restringe parcialmente el derecho a la “ibre ciculacién y residencia’, al imponer,
fen su atticulo 1, un ‘toque de queda" obligatorio en todo el territorio de Ta
Repiblica, tal medida se da, retera, para mitigar la propagacién del Coronavirus |
(COVID1G). Ast mismo, maniiesta que ta inciativa encuentra sustento en los |
1s 109 y 110 de la Constitucion Politica que obligan al Estado a velar por |
articulo
la buena salud de la poblacién, asegurando su proteccién, para lo cual puede
‘adoptar medidas de profiaxis que le permitan cumplir tl fin,
Yes que, sefiala que las normas consttucionales aludidas revelan que la
‘salud consttuye un derecho fundamental del individuo y de la poblacién en
goneralarbuyéndosele al Estado una funcion esencial de protegera’ lo que
conlleva la adopcién de acciones que sean recomendadas como necesarias Y
proporcionales para combatir las enfermedades transmisibles.
Escaneado con CamScanner Asi las cosas, arguye que la importancia del derecho fundamental 2 la
Salud Publica consagrados en los aludidos articulos 109 y 110 de ta Carta
‘Magna, podria dar lugar, en detenminados casos, a restringir el alcance de otros
‘derechos fundamentales, como lo es el derecho al Libre Trénsito, tal como lo
previd la propia Consttucién Poltica cuando establecé fos limites al acceso 3
dicho derecho. Segiin afima, tal situacion se desprende de la lectura del articulo
27 consttucional, pues, queda evidenciado que la moviidad puede ser
restringida por cuestiones de salubridad, como justamente ha sucedido en este
caso.
Finalmente, expresa que las normas de la Convencién Americana de
Derechos Humanos y del Pacto Intemacional de Derechos Giviles y polticos,
también prevén la posbilidad de ffarrestriciones o limitaciones al “derecho de
circulacién y residencia", que se sustenten en la proteccién de derechos de
alcance colectivo, como la “salud publica’, stuacién que have que lo ordenado a
través del Decreto Ejecutivo sometido al contol de! Pleno no sea
inconsttuciona.
WV, OTROS ARGUMENTOS
Dewelto el expediente, procedié a fjarse el negocio en lista para la
publicacién de los respectivs edictos. Durante el término de Ley, silo
comparecié el Licenctado Julio Emesto Linares Franco, quien, en su propio
nombre, presents argumentos por escrito en apoyo a la demanda,
‘Asi pues, medularmente, manifesta que ha existdo una violacién
consttucional del articulo 27 de la Constiucién, que consigna el derecho a
transitarlbremente por el tentorio nacional, al establecerse un Toque de Queda
omitiendo el procedimiento establecido en el articulo 85 de la Consttucién
Poltca, debiendo ser ésta la tnica via para suspender temporalmente fos
Escaneado con CamScanner efectos del precitado aticulo 27 y demés relacionados con las garantias
fundamentales.
En ese contexto, sefiala que la “libre cireulacién y residencia® constituye
un derecho humano consagrado tanto en nuestra Constitucién Politica, como en
Convenciones Intemacionales ratificadas por Panamé, que si bien, puede ser
limitado, tales restricciones, en virtud de lo aispuesto en la normativa pertinente,
sélo pueden realizarse a través de leyes formales y no mediante “Decretos
Ejecutivos”, como sucedié en nuestra Repiblica. De ahi que considere que el
Toque de Queda impuesto debe ser considerado inconsttucional
En este punto, y a modo de reflexiin, este Pleno aprovecha la ocasién
para resaltar la importancia que posee la etapa de alegatos en los procesos en
Jos que se acuse la inconstitucionalidad de una norma y exhorta a todo aque
{que se encuentre interesado a presentar sus argumentos escritos sobre el cas
a que asilo haga,
En el presente caso, resulta oportuno externar que mediante Comunicado
do 18 de septiembre de 2020, este Pleno inst6 a la presentacion a todas las
personas que asi lo tuvierana bien, a presentar los descargos respectves.
\V. DECISION DEL PLENO.
‘A. CUESTION PREVIA.
a. Estructura doctrinal de la decisién.
El Principio Constitucional del Debido Proceso, consagrado en el articulo
32 de nuestra Constitucién Politica, exige, entre otras cosas, que todas las
decisiones impartidas por fos administradores de Justicia sean debidamente
rmotivadas y fundamentadas. Algunos autores y juristas, partiendo de esta
exigencia préctica, han desarolado diversas propuestas tebricas para explicar
la estructura y e! funclonamiento de las decisiones judiciales, pero también para
al
Escaneado con CamScanner ofrecer criterios de valoracién que permitan determinar si cesta decisién judicial
‘se encuentra propiamente justificada.
Al respecto, concurtimos con los comentarios que la Doctora Lucila Asef,
en su obra Argumentacién Juridica y Semiosis Social, realiza en tomo a las tesis
que deben aplicarse en la argumentacion juridica:
*“t) el discursojuriico no puede moverse autérquicamente en
un universo herméticamente cerrado del derecho vigente, sino que
hha de mantenerse abierto a argumentos de otra procedencia, en
particular a las razones pragmiticas, éicas y morales hechas valer
fen el proceso de produccién de normas, y ligadas, por ende, a la
propia pretensin de leitimidad de las normas juridicas.
2) La correccién o rectitud de las decisiones juridicas, se mide
en itima instancia por el cumplimiento de condiciones
Comunicativas de la argumentacién, que posiblitan la imparcialidad
een la fundamentacién de un juicio.”
En ese contexto, segin Ia autora citada, una teorla discursiva del derecho
«hace depender la aceptabiliad recional de las sentencias judlciales no solo
de la calded do los engumentos sino también de la estructura del proceso de
argumentacién, y que se apoya en un concepto fuerte de racionalidad
procedimentel, conforme al cual las propiedades que son constituivas do la
validez de un juicio, no solo han de buscarse en la dimensién légico-seméntica
de la estructura de los argumentos y del enlace de enunciados sino también en
a dimensién pragmética del proceso de fundamentacién mismo donde ef
procedimieno argumentato es en el fondo una busqueda cooperatva de la
verdad.”
En otras palabras, las reflexiones y valoraciones del juzgador deben darse
distnguiendo la argumentacion sobre la noma, y diferenciéndola de la
argumentacin sobre el caso. Método al cual docrinalmente muchos autores
‘denominan “e! lexto y contexto” de los debates juridicas; 0 de la materializaciin
el derecho como concepio abstracto-normativo (que apunta al deer ser) frente
Escaneado con CamScanner a la realidad socioligica a la cual se aplica y que pretende regular (existencia
real o concreta de la actividad humana).
En el tema sxioligicowalorativo, el uzgador debe analizar cémo llega a
una sentencia justa. A fa pregunta *Cudndo una ley 0 medida os juste?” El
reconocido jurista y filésofo del derecho Carlos Santiago Nino, en su enjundiosa
obra Introduccién al Analisis del Derecho, responde: “un fomista contestaria que |
cuando ella es consistente con los principios que reflejan la verdadera |
neturaleza humane, un uilterista responderfa que cuando sus consecuencias
contibuyen a promovor la mayor felicidad del mayor ndmero, un kanfiano |
sostendfa que una ley 0 medida es jusia cuando es consistenta con los
princpios fundamenteles de la raz6n préctica y un partderio de Rawls
ccontestarfa que una ley 0 medida es juste cuando se conforma a los principio
{que elegirian los hombres si estuvieran en la posicién originaria.”
Desde esta perspectiva, se podria decir que, respecto de los Fallos |
judtcales, nuestra normatia consigna las siguientes cblgaciones @ Ios
‘administradores de justicia: a) que debon resolver las controversias jurcioas que |
legen a sus tibunales; b) que para resolverias deben hacer a través de la
emisién de una resolucién que contenga la decisién particular; c) que dicha
decisién particular debe contar con una motivacion legal.
Bajo ese prisma, debemos indicar que la presente Sentencia sora
fundada en la construccién de razonamientos deductivos, siendo la resolutva
una consecuencia necesaria de nuestra Norma Fundamental, para lo cual
realizaremos un andlisis integral de ella, lo que permits al lector reconstruir
racionalmente fa estructura bésica de nuestra decision judicial mediante un
razonamiento sencillo, siguiendo una estructura I6gico-deductiva,
Escaneado con CamScanner 2.2. Sobre of CovID-19 (causado por of viTus SARS-CoV-2}, su
avanco, madidas adoptadas intornacfonalmente y sus feporcusiones on la
Ropiiblica do Panama.
Como quiera que el presente pronunciamiento so ‘encuentra
eatechamente igado a la Enfermedad COVID-19 (causada por el vtus SARS-
CoV-2), consideramos. muy oportuno para los fines del presente andisis,
efectuar un sucinto recuento de su impacto y repercusiones globales y
racionales, a efectos de entender lanaturaleza yaleance de cha enfermedad.
4 Sobre ol COVID 19.
Iniciamos este apartado destacando que, de acuerdo a la Organizacion
Mundial de la Salut’, ‘La enfermedad por Coronavirus (COVID-19) es una
nfermeded infocciosa causada por un coronavirus recientomente descubierto.*
Este mismo organismo sefiala cual es su forma de propagacién, segtin
pasamos a transcribir:
“El virus que causa la COVID-19 se transmite principalmente
a través de las goliculas generadas cuando una persona infectada
tose, estomuda 0 espira. Estas goticulas son demasiado pesadas
para permanecer suspendidas en el aire y caen répidamente sobre
| suelo o las superficies.”
4 Avance en su propagacién.
La enfermedad por Coronavirus (COVID 19) tuvo su origen en Wuhan,
Chine?, en diciembre de 2019, cuando fueron detectados los primeros casos.
EIT de enero de 2020, los cientificos chinos identiicaron la existencia del
entonces nuevo virus, laméndolo Sars-Cov-2 (COVID-19), diagnosticado en un
principio como una neumonia de origen desconacido causante de flebre, tos y
diffcultad respiratoria
Pe eee
“ovgnizcin Munda de Sad isle, vo inmecenie asta Reporte dela Organzacién Mundial dela Salud-bpsvorw. ho insrden/4janury-2020-n0re-
soconayins-allnd-c-
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