2.

3 网络空间安全管理的实践现状解析（5000 字）
重点分析政府、业界在网络空间安全管理方面的实践做法、优劣势及其对
我国/我省网络安全管理的启示。
2.3.1 国外实践现状
2.3.2 国内实践现状
2.3.3 应用实践现状解析
3.新时代网络空间安全管理的对策建议（1.5 万字）
3.1 网络空间安全管理的政策建议
针对我国/我省在网络空间安全管理的政策法规、基础研究、应用实践等方
面存在的问题及挑战，提出相应的对策建议及其依据。
3.1.1 关于消减网络空间谣言治理能力脆弱性的政策建议（3000 字）

2.3 网络空间安全管理的实践现状解析
2.3.1 国外实践现状
（1）战略指引层面：暗含霸权主义特征
以美国为例，美国是世界上第一个制定网络空间安全战略的国家，并将其
纳入国家安全战略中，该战略经历了网络防御、攻防一体再到全球网络威慑的
演变，确立了美国的治网权。美国在网络空间一直采取双重标准，即对内加强
对本国网络基础设施的监管，对外则宣传“互联网自由”。
对内加强监管保护：美国网络空间安全战略的发展经历的三个阶段：
1.克林顿政府时期。美国于 1998 年和 2000 年分别通过了《关于美国关键基础
设施保护的政策》、《保护美国的网络空间：信息系统保护国家计划》，加强
网络基础设施的建设并给予保护。2.小布什政府时期。美国的网络空间安全治
理理念发生变化是在 911 事件之后，《爱国者法案》和《国土安全法》赋予了
美国政府监控本土网络安全的权力。而首部针对网络信息安全的国家安全战略
文件文件《保障信息空间安全的国家战略》在 2003 年颁布。这些体现了美国网
络策略由防守开始转为进攻。3.奥巴马政府时期，作为美国第一位“网络总
统”，奥巴马非常重视网络空间安全。2009 年美国组建了网络战司令部，这是
世界上第一个网络战司令部，主要职能是进行数字战争，防止任何针对美国的
网络安全威胁；2011 年又颁布了《网络空间国际战略》和《网络空间行动战
略》，文件表明要利用一切手段保护美国以及盟国的利益；为了应对国际空间
的网络威胁，美国又发布了《2015 年国家安全战略》报告。美国颁布的一系列
法案、总统令和政策，就是用来保护美国本土的网络安全，充满进攻性的战略
政策要达到威慑效果，从而保护美国本土安全。
对外鼓吹“互联网自由”：一直以来美国政府都公开宣扬网络空间的“自
由、平等”，积极向世界灌输美式社会理念和标准，试图建立一个以美国为中
心的网络世界新秩序。最著名的表现就是美国前国务卿希拉里·克林顿两次互
联网自由演说。美国前国务卿希拉里在 2010 年 1 月 21 日发表了第一次互联网
演讲，在演讲中希拉里阐述了网络自由的种种内涵和我们所面临的网络威胁之
后，重点提到了美国坚持网络空间的自由。言论自由、人权平等、宗教自由和
政府公开等多次在演讲中被提到，体现了美国政府欲借助“网络自由”的名义
来收拢人心，寻求国际支持，进而达到掌握政治、经济、外交等主动权的目的。
而在 2011 年 2 月 15 日，希拉里发表了第二次互联网演说，在演说中希拉里进
一步阐述了网络自由的理论和实践意义，并明确表示要将网络自由纳入到美国
外交政策当中。1
。

（2）法制层面：法律体系完善
美国有着较为完备的管理网络空间的法律体系，大约有 50 多部法律法规对
网络空间安全做出了规定，经整理，美国网络空间立法内容大致在以下几个方
面：
１．对网络关键基础设施的保护。从 1987 年的《计算机安全法》、1996 年
的《国家信息基础设施保护法》到 2000 年的《网络信息安全法》、2002 年的
《关基础设施信息法》，美国对网络关键基础设施的保护一直都不遗余力，法
律都明确提出对网络基础设施、计算机系统、网络数据等给予保护。而在近几
年，随着网络空间安全威胁的不断增加，关于网络关键基础设施的立法和议案
内容而在不断增加。
２．严打恐怖主义。恐怖主义一直都是美国的心头之患，也是美国打击的
重点对象，在 911 事件后的两个月内美国迅速通过《爱国者法案》，该法案的
目的是全面打击恐怖分子在美国以及世界其他地区的恐怖活动，加强美国安检
和预防力度，以求彻底消除恐怖主义的威胁。该法案赋予了美国政府在分析和
拦截信息方面有更大的权利，同时财政部加大对金融机构对外放贷等的检查力
度，发现金融腐败问题立刻查处。通过《爱国者法案》美国希望降低恐怖威胁
再次进入本国境内的可能。此后，于 2002 年通过的《国土安全法》又明文规定
了新増国土安全部为美国的行政部门，其主要职责是防止美国本土再次发生恐
怖袭击，加强美国应对恐怖袭击的能力；当恐怖袭击发生时，要最大限度的避
免损失，帮助美国走出困境。
３．网络安全技术的研发。美国于 2002 年通过了《网络安全研发与安全
法》，规定为了加强网络安全技术的核心实力，国土安全部要出资支持计算机
和网络技术的研发。同时，该法案还规定政府每年都要拨出经费用以资助高校
机构和其他非盈利教育机构进行网络安全系统研发，或者由政府出资建立网络
安全研发中心。与此同时，近几年美国对于网安技术的研发投入力度越来越大，
关于网络安全技术研发的提案也越来越多。比如《信息技术管理改革法》要求
美国政府预算管理局要对用于网络安全管理技术的资本进行合理规划和控制等；
而２０１５年的《国土安全部科技改革与提高法案》则对《国土安全法案》进
行了修订，规定国土安全部科学与技术理事会有权管理网络安全技术研发工作。
４．数据泄密与数据保护。2007 年的《信息自由法》明确要求除９种特殊
情况外，公民有获取政府信息的权利。而到了 2012 年，奥巴马总统签发了一份
包含“消费者隐私权保护法案”的政府文件，文件要求对于个人西悉尼的手机
和使用要加大控制力度，第三方分享信息上要有更大透明度，用户有权拒绝提
供个人信息，而对于不遵守规定的网络运营商要加以严惩。而美国对数据泄密
和保护的立法由来已久，1974 年的《隐私权法》、1986 年的《电子通信隐私
法》、1999 年的《网络电子安全法案》等都对数字信息保护和泄密做了规定。
1998 年的《儿童在线隐私权保护法》更是对盗取和使用儿童信息做了相关的处
罚规定。
５．网络知识产权保护。美国一向看中对知识产权的保护，在网络知识产
权的保护上最有代表性的法案是《千禧年数字版权法》。该法案规定了在网络
数字环境下，对网上作品的复制、转载、下载、上传、避风港原则、合理适用
等问题做了较为详细的说明。同时《千禧年数字版权法》希望能够在保护网络
知识产权的情况下，不会过分打击网络服务商的热情，力求保持各方利益。1

2.3.2 国内实践现状
(1）网络空间安全的政策指引逐渐完善
国家互联网信息办公室发布的《国家网络空间安全战略》是我国第一份完
整阐述国家网络空间安全的战略文件，其初步体现了中国建设网络强国的后发
优势，全面、清晰、准确的认识到网络空间对国家安全构成的全面冲击、挑战，
以及内在蕴含的战略机遇，并结合作为发展中国家构建较为完整有效的网络空
间战略布局，同时对推进全球网络空间治理新秩序的建设做出自己的贡献。
《国家网络空间安全战略》除了提出网络安全空间总体发展目标之外，还
分别提出了网络空间安全发展“九大战略目标”和“七大机遇”；网络空间安
全面临的“六大挑战”以及网络空间安全发展应遵循的“四项原则”等。
这一份国家网络空间安全的战略文件，指明了国家网络空间安全工作的发
展方向，是解决政策纲领性问题的重要实践。2
（2）网络空间安全的管理体制逐渐完善
网络空间安全管理体制是网络空间安全管理的体系架构和制度机制的统称，
对网络空间安全具有关键作用。20 世纪 80 年代初，以电子计算机和大规模集成
电路领导小组成立为标志，我国开始信息化领导管理体制建设。2001 年 8 月，
我国在国家层面形成以国家信息化领导小组、国务院信息工作办公室、国家信
息化专家咨询委员会为核心的信息化领导管理体制，主要通过国家发展和改革
委员会、国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化办公室等部门
来履行网络安全管理的职责，但未成立网络空间安全管理的专职部门。2008 年
7 月 11 日，我国将分散在国务院信息化办公室等部门的信息化工作全部移交至
新成立的工业和信息化部，并赋予工业和信息化部担负网络与信息安全的日常
管理、维护与应对重大事件等职责。但工业和信息化部的成立并没有改变我国
网络空间安全管理体制碎片化的特征，在应对网络空间重大突发事件时仍面临
部门关系难协调、利益难平衡等弊端。期间，我国网络空间安全管理体制呈现
出部门独立、各管一片的特征。2014 年 2 月 27 日，党中央决定成立中央网络安
全和信息化领导小组。该领导小组处于党中央层面，由习近平总书记担任领导
小组组长，致力于改变现行互联网领导管理体制存在的多头管理、职能交叉、
权责不一、效率不高等弊端。为了进一步加强对网络安全和信息化工作的集中
统一领导，中共中央于 2018 年 3 月 21 日做出将“中央网络安全和信息化领导
小组”改为“中央网络安全和信息化委员会”的重大决定。新成立的中央网络
安全和信息化委员会是党中央直属机构，将具备更强的领导、协调职能。
(3)网络空间安全法制建设稳步推进
以 1994 年颁发《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》为开端，
截至党的十八大召开前夕，我国已经形成行政法规为牵引，部门规章、规范为
支撑的网络安全法规体系。在这一时期内，我国网络安全法规的出台呈现出
“先宏观后具体”的特点，具体表现为:1994～2004 年，国家出台的行政法规
虽然数量少，但从宏观层面上初步构建了以计算机网络系统保护、软件著作权
保护、传播权保护等内容为核心的法规体系，具有较强的指导意义。2005～
2012 年，为应对在网络空间出现的数据安全、金融安全、虚拟货币等问题，我
国工业和信息化部、公安部、银监会、商务部以及文化部等部门发布了大量的
规章，呈现出数量上有增长，但以部门规章为主的特征。党的十八大后，基于
网络信息在维护社会稳定、保障国家安全中的重要作用，2012 年 12 月 28 日第
十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《关于加强网络信息保
护的决定》来保障公民、组织的信息安全。该法有效地缓解了以往对个人信息
保护法规相对松散、层级较低的矛盾。之后，《国家信息化发展战略纲要》
《“十三五”国家信息化规划》《网络安全法》《网络空间安全战略》《网络
空间国际合作战略》等关于我国网络空间安全的战略性文件从宏观上构建了我
国今后一段时期内网络空间安全的法规框架。以上述法规为牵引，《工业控制
系统信息安全防护能力评估工作管理办法》《关于加强电力行业网络安全工作
的指导意见》等大量有关网络空间安全的专门法规相继出台。可见，党的十八
大后我国对网络空间安全的法制体系、内容、约束机制等多方面进行了重塑，
具有鲜明的时代特色。
（4）网络空间安全国际合作分歧中有拓展
加强国际合作已成维护网络空间安全的重要途径。近年来，我国在网络安
全领域致力于加强与美国、东盟、上海合作组织以及金砖国家组织之间的合作。
但受多种因素的影响，我国网络空间安全国际合作在不同国家的进展不尽相同。
具体表现为:一是中美两国虽没有在网络空间安全立法、规则制定等方面的合作
取得实质性突破，但合作级别已由部门层级上升至国家层级，先后确立了打击
网络犯罪及相关事项高级别联合对话、执法及网络安全对话等机制，议题广泛
分布在共同制定和推动网络空间国家行为准则、网络案件执法沟通、关键基础
设施网络安全保护方面展开合作等诸多方面，总体呈现分歧与合作共存的基本
态势。二是中国－东盟在网络空间军事合作上仍停留在防长对话层面，还没有
形成联合声明、行动计划等较为固定的合作机制，但利用“中国－东盟领导人
会议”、“中国－东盟电信部长会议”和“中国－东盟防长级会议”三大重要
机制在打击网络犯罪、网络恐怖主义，共享网络威胁情报，共同发展信息通信
技术等诸多方面拥有合作。三是中国与欧盟主要通过高级别战略对话、经贸高
层对话、高级别人文交流对话机制在网络安全问题上展开沟通和合作。但自
《中欧合作 2020 战略规划》颁布以来，我国明确提出要通过中欧网络工作小组
等平台来促进双方在打击网络犯罪、应对网络安全事件等方面的合作，而欧盟
方面并没有对相关议题做出明确规定。与德国、法国等欧盟成员国的合作主要
集中在联合打击黑客、网络商业犯罪、网络诈骗等普通刑事犯罪方面，在网络
政治安全、文化安全、军事安全等议题上的合作较少。四是我国与金砖国家、
上海合作组织不仅在打击网络犯罪、网络威胁情报共享、网上追逃、摧毁色情
网站等方面合作较为深入，而且致力于在联合国层面推动全球网络空间治理。
（5）网络空间安全关键技术加速研发
网络空间安全离不开重大网络基础设施和关键技术的支持。我国在网络空
间安全领域积极运用先进技术手段的同时，积极通过战略布局，自主研发等方
式部署 5G、IPv6 等下一代移动通信手段，从根本上增强维护网络空间安全的能
力。一是继 1G、2G、3G、4G 等移动通信技术后，我国与欧盟、韩国等移动通信
强国在 5G 研发工作上大体保持了一致。截至 2018 年 6 月，中国移动、中国联
通、中国电信三大移动通信运营企业已发布《5G 助力智能电网应用白皮书》
《中国电信 5G 技术白皮书》《中国联通 5G 网络切片白皮书》等文件，明确了
5G 网络目标、5G 关键技术及组网方案等关键性问题。其中，中国电信率先在雄
安新区及上海、深圳等六城市开展 5G 创新示范网建设。华为公司预计将在 2019
年推出 5G 芯片、5G 智能手机。二是 IPv6 进入全面部署。从国内来看，自 2016
年 12 月颁布的《“十三五”国家信息化规划》做出推进 IPv6 商用进程的部署
以来，我国三大电信运营商实现 IPv6 互通，互联网、通信设备等厂商完成产品
终端、智能应用 IPv6 升级改造，通信业完成 IPv6 技术标准制定。截至 2018 年
6 月，我国 IPv6 地址近 33882 万个，“东中西布局、全国覆盖”的 IPv6 骨干网
网间互联体系初步建立。从国际层面来看，我国积极参与 IPv6 的国际标准制定，
2016 年联合美国、日本等国在全球 16 个国家完成 25 台 IPv6 服务器架设，为争
夺全球网络空间治理话语权奠定了力量基础。三是人工智能成为维护网络安全
的重要力量之一。基于人工智能对安全领域的重要作—18—用，我国已从战略
层面部署人工智能来维护网络空间安全。2016 年 7 月，《“十三五”国家战略
性新兴产业发展规划》中将发展人工智能作为变革信息技术、拓展网络空间的
重要举措。2017 年 3 月，李克强总理在十二届全国人大五次会议上首次将人工
智能纳入政府工作报告。2017 年 7 月，《新一代人工智能发展规划》勾画出未
来几年我国发展人工智能的总体布局。3

2.3.3 应用实践现状解析
（1）体系结构的现状
目前我国绝大多数计算机空间安全体系架构都是属于分布式的书库管理结
构，这样的结构各个模块之间的紧密性不够，这就意味着不用数据分布的节点
之间的独立性太强。从全局的角度，从网络工程全局的设计与建设的角度来思
考，对网络安全模块进行合理且科学的划分或是分配，使其可连接并成为统一
的整体。计算机网络空间安全体系在网络建设中的具体应用中，应用层的主要
内容应为用户身份认证、应用层安全通信协议以及用户授权与访问控制，同时
还包括应用层代理或是应用网管。传输层主要为传输层安全通信协议，以及电
路层网关。网络层处理网络层的通信协议之外还包括数据源认证以及包过滤网
关。同时应用层与传输层、网络层都应该有第三方公证，一般采取数字签名的
方式。还需进行基于主机以及网络的入侵检测。物理层在应用内容主要为相邻
节点认证以及点到点数据加密机、子网划分或物理隔。以及线管数据完整性、
保密性、抗抵赖、可用性等。4
（2）高校网络空间安全现状
目前，高校网络空间涉及以下几个方面：一是高校门户网站及各级部门二
级网站及教育管理子网站等高校校园门户网站，高校各部门、各团体宣传公众
号等对外宣传平台；二是高校智慧化管理应用系统 OA、CRP、一卡通、考勤管
理等校园内部各级管理系统、子系统；三是高校教育资源共享平台，网络教学
综合平台、学生作业管理平台等各类教育资源共享平台；四是高校教职工内部
互联、学生管理 QQ 群、微信群等内部互联互通平台。但是，高校网络空间安全
问题形势严峻，安全隐患主要存在以下几个方面：一是数据存储传输安全，阻
止漏洞、病毒传播和攻击，防止个人隐私泄露，保障重要教学管理信息不致丢
失或外泄，防止恶意破坏应用系统，信息管理系统传输通畅，保障学校的正常
运转；二是宣传安全，门户主页不被篡改或攻击，不被贴上反动标语，不发布
不实信息，营造一种有利于学校正常发展的氛围；三是信息监管安全，网络信
息的快速传播性、信息发布渠道的多样性和复杂性、大学学生群体思想的活跃
性给信息监管带来极大的难度。5

3.1.1 关于消减网络空间谣言治理能力脆弱性的政策建议
（1）通过法制体系保障网络空间谣言治理
对于网络谣言的治理，当前所坚持的分散立法模式方便及时修订，显得机
动灵活，能够对分散的法律法规及时快速修正、完善，以便协调法律法规之间
的冲突、及时更新法律法规内容。但是对于网络谣言的系统治理，因网络谣言
危害巨大，扩散迅速，应尽快研究制定专门法律，系统规定网络谣言的概念、
行为性质、法律责任认定、损害赔偿等，同时对于管理主体、程序、法律监督
等进行规定，以便在保障社会公众言论自由的情况下，完善对网络造谣者、传
谣者民事、行政和刑事等多层次法律责任追究体系。针对网络谣言治理进行专
门立法，可以借鉴《反有组织犯罪法》《反电信网络诈骗法》的立法模式，以
已有法律法规和司法解释为基础，制定一部专门治理网络谣言的法律规范，增
强通过法律治理网络谣言的针对性和权威性。在此过程中，要注意网络谣言治
理专门法律与其他相关法律法规和司法解释之间的协调性。6
（2）制度性创新支撑网络空间谣言治理
信用评价体系从德治视角有助于推进社会治理体系和治理能力现代化，在
实现网络谣言治理制度创新的同时也为其提供了必要的道德支撑，是对党的十
九大报告中提出推进诚信建设强化社会责任意识与规则意识的具体实践。治理
体系与治理能力现代化不仅体现在治理理念上，也体现在改进具体治理方法收
获治理实效上。通过信用评价体系对行为人实施联合惩戒，可以对政府与社会
等各方主体进行整合，依据各方主体权限合理划定监管范围，提高主体间信息
共享比例，对潜在网络谣言进行事前预防。首先，联合惩戒措施有助于增强政
府间部门合作。在网络谣言治理过程中，各部门可以通过联合惩戒实现信息共
享，简化部门间沟通程序缩减沟通成本，依据共享信息对网络谣言源头进行重
点监控实现事前预防。其次，联合惩戒有助于激活社会主体参与网络谣言治理
的主动性。有学者认为，失信联合惩戒机制主要通过整合社会力量和执法机关
来进行合作治理。一方面，失信联合惩戒的公示功能可以向行业组织、征信机
构等社会主体传递行为人失信信息，增加行为人失信成本，对行为人产生威慑
效果；另一方面，“一处失信，处处受限”的联合惩戒措施，可以督促互联网
内容服务提供者等社会主体积极履行信息监管义务，封堵网络谣言传播路径，
减少相关法益侵害。7
（3）协同共治理念扩大网络空间谣言治理范围
对网络谣言治理不能仅依靠政府一方力量，随着互联网技术的普及和升级、
迭代，我国人民的生活将日益与网络技术应用深度融合，如果继续采取以行政
命令和执法打击为主的管控手段，不仅会增加人力管控成本，造成财政负担，
还会影响政府公信力。因此，发展和完善网络谣言的市场治理机制对于克服政
府规制失灵、保障言论自由、促进互联网健康发展具有重要意义。可采用政府
指导、市场主体、公众参与的治理模式，政府可以指导互联网行业主体成立行
业自治组织，制定行业行为规范，发挥行业自律。由各个网站发挥主体责任，
负责谣言的巡控、管理，行业协会发挥监督、奖惩作用。同时鼓励广大网民积
极揭发、检举网络谣言，营造全民参与的社会氛围和全社会协同共治局面。8
（4）技术支持网络空间谣言治理能力的提升
政府在治理突发公共事件中的谣言时，谣言虽然集中出现在事件发展的进
程中，但也会随着事件的结束而结束。由于谣言来的突然，并且还会多点发力，
很可能还会有较高的技术含量而产生短时间的冲击力。比如，美国在 2013 年之
前，既可以用其他国家和地区没有掌握的技术通过本国互联网公司的数据监控
全球，同时又建立了影响较大的价值观输出平台，即社交媒体在全球范围内定
向推送特定的谣言。在这种情况下，一些在技术上、舆论掌控能力上远远弱于
美国的国家和地区的人民很容易受到影响。当出现突发事件时，如果没有采用
系统化的应对方法，没有政府、企业和广大人民群众的通力协作，很容易陷入
混乱动荡的局面。这种情况提醒我们，在互联网核心技术的问题上，针对互联
网新闻信息和谣言传播以技术作为内驱力的情况下，注重新技术、新应用的安
全评估及安全审查问题。除此之外，还可构建更加综合、更加体系化的信息安
全长效机制，通过落实实名制等措施，加大监管力度，逐步完善平台内部责任
体系。9
（5）公众意识教育与社会道德建设支持网络空间谣言治理
实施以学校和其他公共机构为重点的互联网伦理教育。青少年学生是网民
的主体，同时由于他们社会经验不足，阅历不深，年轻冲动，因此，更易成为
网络违法行为的实施者和受害者，也更容易成为有害网络谣言的轻信者和传播
者。提高他们的互联网辨识和控制能力，是互联网伦理教育的基础内容。公职
人员代表国家行使公共权力，同时又有自己的私人空间和交往平台，互联网为
他们言论表达提供了便捷平台，同时也容易使他们的个人言论被社会和公众所
误读，进而损害公共机构和国家权力的公信力，因此，针对公职人员的互联网
伦理教育更是具有特殊重要的治理意义。
互联网伦理教育与现实社会的道德建设相结合。互联网伦理教育是现实社
会道德和伦理建设的一部分，同时，现实社会的整体伦理水平又会给互联网伦
理教育带来重大影响。尽管现实社会的道德与网络空间中的伦理并不完全一致，
但是前者是后者的基础，网络空间伦理在是现实社会道德的镜像。“网络治理
的治理机制在于信任机制和协调机制的培育。信任机制是网络的运作基础，其
地位类似于市场的价格机制或科层的权威机制，而信任机制的落实，又需要回
到协调机制的构建上。”一个缺乏社会诚信、信任基础的现实社会，就无法提
升公众的互联网伦理水平，也难以支撑广大网民的网络自律意识。
（6）建立公众监督举报机制
鼓励和支持公众对相对封闭网络空间的违法行为的监督与举报。开放性虽
然是互联网的本质特征，但是通过一些技术手段，互联网服务提供者可以对自
己的网络平台进行访问和服务的限制，从而形成相对封闭的网络空间。“就某
种程度来说，网际网路亦具有私密性，可以形塑为一个非开放空间，只有特定
人士方能参与讨论，最明显的例子是采取会员制的网站，透过权限管理的方式，
使具有一定资格者方能加入该网站，成为会员，读取信息和参与讨论，形成小
众论坛。”当前，我国互联网教育的重点都是针对开放网络空间的监督和举报。
完善举报激励机制，发展举报方式和平台，加强公众对封闭网络空间的监督，
是未来我国互联网教育的重要内容和发展趋势，也是全面实现互联网自我净化
不可回避的挑战。10
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