CAPITULO I PRINCIPIOS JURIDICOS DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIY, ‘A 1. INTRODUCCION _Los principios juridicos esenciales de la organizacion administrativa constituyen una consecuencia légica de cualquier sistema que procure ins- taurar una organizaci6n juridico-publica '. Habremos de analizar aqui los cuatro principios juridicos que estimamos fundamentales: jerarquia, compe- tencia, centralizacién y descentralizacién. En la doctrina no existe acuerdo, en general, acerca de algunos otros principios como el de unidad? y el de coordinacion. La unidad suele ser consecuencia de la jerarquia, o ai menos, se subsume en ella, aunque puede aparecer como un principio de organizacion entre érganos jerarquicamente independientes. En nuestro Derecho Administrativo, el principio de la uni- dad no ha merecido atin una recepcién adecuada, aunque ha sido reconocido expresa e implicitamente por el Derecho Positivo y la jurisprudencia en reite- radas ocasiones, al abordar el tratamiento de los conflictos inter-organicos *e inter-administrativos *. En cuanto al llamado principio de coordinacién, é1 constituye en rea- lidad un requisito de toda organizacién y su base, no revistiendo caracter juridico §. 2 LA JERARQUIA: CONCEPTO Y CONSECUENCIAS La jerarquia ha sido definida en el siglo XIX como “el conjunto de or. ganos arménicamente subordinados y coordinados” *, aunque en realidad Gauisco ANasrrarre, Alfredo, Derecho general de organizacion, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1971, p. 96. ssc ptticas yan Jorpana pe Pozas, Luis, “El principio de unidad y sus consecuencias pol liticas y a dmi wistrativas’, Estes en homenaje a Jordana de Pozas, I, Instituto de Estudios Politicos, Madrid, 1961, pp. 25 y ss. > LNPA, art. 4°. uy 19.983. ; ; 5 Goa ‘Trevjano Fos, José A., Tratado de Derecho Adiinistrativo,t. Il, Revista de Derecho Privado, id, 1967, p. 380. 4 ee ree conte, Curso de Derecho Administrativo, 4 ed, Madsid 894p Ls Cousin, Manuel, Derecho Administration espaol 3*edTmprenta, José Rodriguez, Madrid, 1865, p. 62. Escaneado con CamScanner266 Juan Carlos Cassagne nce a unidad y la reciproca situaci6n, 7 se trata del principio que los ra a org na entidad : «a pues a estan los 6rganos en u tarquia y autonomla, Pues mientras, Su nocién difiere de las de autaraye : acion entre sujetos, la jerard ica * j a’, rsona juridic en ae a siempre una re , ella se basa ey izados por d ' erie de Organos, caracterizac por dos figuras lips a Barn grado. La linea jerérquica se, eexistencia de una s preexistencia de anos rganizacion: la linea ¥ | I cas de toda orgar gen sentido vertical, mientras que el grado," por el conjunto de Organs que cada uno de los 6rganos ocupa en gi.) eee ee a osicion o situacion juridi i reaciowadenine t linea Sin embargo, existen también en la organ! istrativa e Fi or lo comin desarrollan aes, : eas jerarquicas, que P a ICtiyi. fucra de las Hineas jerérquicoe oe general °. Este tipo de ory. [a ciencia administrativa se denon, a constituye una relacign iy implican una rel Grganos de una misma persona j Si bien la jerarquia implic gan I dades de asesoramiento en el pI constituye una institucién que en staff and line”. ; eon ros principales efectos que se derivan de la relacion jerarquica ta tan para los organos superiores el reconocimiento de importantes facultade. tales como: : | : actividad del organo inferior, dictando normas 1) dirigir e impulsar la r d de cardcter interno, de organizacién o de actuacién y 6rdenes particulares; 7 Jonbana or Pozas, Luis, cit. por Gauusco ANabrrarre, Derecho general... it, p. 95.2 sentido similar, Vituzcas Basavi.easo, Benjamin, Derecho Administrativo, tl © Buenos Aires, 1950, p. 265, quien la define como una relacién de superioridad de rganos superiores respecto de los inferiores; MaRieNHiorF, Miguel, Trail Des Aadministrativo, t. 1, 5* ed. act., Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1995, pp. 6t1 ys Manuel M,, Derecho Administrativo, tI, Bibliografica Omeba, Buenos Aire 52; Menez, Aparicio, La jerarquia, Montevideo, 1950, pp. 19 y ss. Fro Teno Fos, Jone A Tratuo de Derecho Administratico, ci, tt Ale legislative y Se eae ee se da solo en la actividad administrats Podertapbaive iu ti es Hf existe la relacion jerarquica. Los organos que oa congue eeatuen aus matiplesrlaciones, se vineulan por procediniens ise actuator la sul bordi in. Lo mismo ocurre en el orden judicial. Les} es ‘ Srp dentanncer ela erarquicanvente La revision deunprecsoPe haluraleza jeranquica; 6 s6lo tne gan eo completamente ajenoa una Prin de Procainientes doing ra tana ce justicia” (Huron, Tomas, Le Entre nosotros, en el orden a tee Buenos Aires, 1985, p. 107, nota 58)- ie es ministers acional, tal seria la actividad de los asesores Sobre la articulacién de | . i dictamen y la formacion dela caf egt25 OF el staff and line, Daou Jes cl Museo Social Argentina nes 4 administrativa”, RADA. nro. 2, Uai®! Escaneado con CamScanner Shp Sie ° deg! ; R." itPrincipios juridicos de la Organizacion Administrativa oar 2) vigilar y controlar la actividad de an a actos " (por ¢}. pedi Savas ieee organos inferiores a través de ‘jos, investigaciones, etc.) y del sistema de recursos adminiotateng 3) avocarse al dictado de los actos que correspondens Inve. petenci del organo inferior; jponden a la competencia veae a delegae = facultad de emitir determinados actos que correspondan solver lo: i inter- . = oe pete : ea aa inter-organicos de competencia que se susci- _ 6) designar los funcionarios que ejerzan la titularidad de los érganos inferiores. Uno de los problemas mas importantes que plantea la relacién jerér- quica es el relativo al deber de obediencia que tienen los 6rganos inferiores, que se origina precisamente en el vinculo de subordinacion que los une con los 6rganos superiores de la Administracién Publica. El deber de obediencia reconoce sus limitaciones y varias son las teo- rias que se han ocupado de precisar sus cotos. Por de pronto, y sin perjuicio de abordar el tema con mayor detenimiento al estudiar la funcién publica, habida cuenta de la responsabilidad que emerge para el subordinado, puede sefialarse que existen tres orientaciones distintas *: a) la doctrina de la reite- racién, por cuyo mérito el inferior tiene la obligacién de efectuar una obser- vacion si considera que el acto es ilegal, quedando desligado de responsabi- lidad si el superior reitera el acto frente a su observacién; b) Ia doctrina que reconoce al inferior Ia facultad de ejercer un control formal de la orden que recibe (es decir, la legalidad de sus aspectos extrinsecos); ¥ 6) la doctrina que afirma el derecho del subordinado a controlar, también, la validez material de la orden (violaci6n evidente de la ley) ®. Si bien las dos primeras teorias han sido expresamente adoptadas por nuestro Derecho Positivo en alguna Di Matta, Pierre, Essai sur la notion du pouvoir hiérarchique, LGDJ, Paris, 1961, PP- ae y 8s. quien sostiene que el control comprende todas las prerrogativas nero ee corregir el acto del subordinado desde la simple modificacién parcial hasta ta dacién total. : » Maxtor, Miguel S., Tratado de Derecho ‘Administrativo, t II-B, 2 ed. act, ‘Abeledo- Perrot, Buenos Aires, 1978, pp: 231/236. ; ' Martenuorr, Miguel S., aint de Derecho Administrativo, a or ea sae Basavissaso, Benjamin, Derecho Adiinistrativo, ci tL pp.2. o/ 272 Sebasefaado a el érgano subordinado tiene el deber de controlar la lego ad de ren ie imparta alos efectos de verificar si adolece devicios jridicos mt ny ate Co la concurrencia de tales vicios, el inferior queda excep tua dee iided Elcumplimiento de la orden juridicamente jinexistente hace p* al 6rgano ejecutante. Escaneado con CamScanner| | Juan Carlos Cassagne nsagra la tesis son ™, el regimen actual consagi si hag de su evolucion . ; ai ela orden ®. 1 control forma’ EL PRINCIPIO DE LA COM NES. CRITICA to Si bien el fundamen! l de eficacia (que conlleva la necesi PETENCIA. DIFERENTES CONCH, de la competencia puede hallarse tanto en hid ‘dad de distribuir las tareas entre 6rganos om una garantia para los derechos individuales s 2* tes diferenciados) como en aria erica fundamentalmente para aa esque ova aioe manera objetiva y muchas veces genérica— el Cumplimien, are aldades pablicas ode bien coméin que la ee Persigue™ “La competencia puede considerarse desde muc 0s Puntos de vista, su significado ha originado grandes desacuerdos doctrinarios "*, EjIz analizarse en su condicién de principio juridico fundamental de toda nizacion publica del Estado y, también, en su faz dinamica y concreta, uno de los elementos esenciales del acto administrativo. Enel plano de las organizaciones ptiblicas estatales constituye el princizio que predetermina, articula y delimita ® la funcion administrativa que desaro- llan los 6rganos y las entidades publicas del Estado con personalidad juridica. Desde otra perspectiva, la competencia puede ser definida como :! conjunto 0 circulo de atribuciones que corresponden a los Organos y sujetos ptiblicos estatales 0 bien con un alcance juridico mas Preciso, como la apt- tud de obrar o legal de un organo o ente del Estado ae Ver, al respecto, Ga Rta Pu 7 - .» télondl, LexisNexis, Buenos ar es ando, Réginen de empleo puiblico en ta Adminsiris bona ) ley 25.164, * 2005, p. 225, 1 yel mismo pred ~ #StA, Rafael, Curso de Precepto del dec, 1421 2002 que la reglamet! {M04 Renato, Sistemy jae Derecho Administ / 2002 que la reg! dec, : 95 Istituzionale del tivo, Tecnos, Madrid, 1970, p.18 . hens ree 179 1pelsionate del Divtty Amministrativo Italiano, 2 ed., Giult® ANG Rafael A, Dee Monteconnt’| A De la competey a. Fort eh 1 Ppa ylation (on espeiatatusn a la manic entionde que ie PP-2Ly s Una delinitacion da TM la Compete " CON (Hons: 1, 1a traduce . | —. » cio de studi SSHOH Eres, Traiada al mismo tiempo una autorizaiy Beare Jan Cartes, prettionales, Madrid, toe." Adiministrativo, trad. del alem a7 HOst0r), Tratedg et Mlninstrating ‘Abo P- 573), ext infine, La mag eter Jluyendo a tog go Y' i ledo-Pe, * ; ms Tocedimiey rot, B a ott py 3g SS Gone ae irate entation Pes tenes Ai set A ‘Onn los al , Depalma 0 Sie L ee REVUANO Fog “ances del principio a los 61g Swine 988. asp Stolome a RE JOSE A, Tyg cel Principio alos spas Ne NS Escaneado con CamScannerPrincipios juridic: ‘0s de la Organi: Banizacion Admini ministrativa En la doctrina italiana Predomina, en cambi i ° utiliza la ciencia procesalista para circunseribir aon TteN similar al que ge ha sostenido que la idea de competencia se define Pea del juez; ast, la testad co oficio 2, ‘ine como aquella medida de Al propio tiempo, otro sector doctrinario ha i competencia y atribucién, sosteniendo cee tado distinguir entre ja emanacidn de los actos como una derivacion directs ern ee Teter a culacion, la segunda se relaciona con el poder genéricamenes seo, 8 atte jmplica el otorgamiento con cardcter necesario y tinico de una denn facultad a un 6rgano *. leterminada En lo que puede considerarse la antipoda doctrinaria se ubican algunos autores espafioles que propician exactamente el criterio opuesto, caracteri- zando a la competencia por su sentido genérico y objetivo y por ser predi- cada en las diversas administraciones como figura opuesta a la atribucién, resultando esta tiltima de las manifestaciones especificas y concretas de los propios Srganos que la ejercen™, También hay quienes, siguiendo a Bonnard, piensan que las atribu- ciones que configuran la materia constituyen las “tareas o prestaciones” que desarrollan los érganos *. Para Sayagués Laso la idea de atribucién se vincula més bien a las fa-' cultades que derivan del cargo piiblico, tratandose de un concepto cercano al de poderes o potestades de los organos administrativos, siendo preferible reservar el término “cometidos” para designar las tareas estatales *. EI panorama doctrinario expuesto demuestra hasta qué punto la bis- queda de una distincion convencional entre competencia y atribucion puede alusin ala municipal), cit. p. 26, en el mismo sentido: Hutcumson, Tomas, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, cit.,t. I, p. 87. . : i D’atsssio, Francesco, Istituzioni di Diritto Amministrativo,t.1, Unione Tipografica Editrice Torinense, Turin, 1939, p. 230; AtEssi, Renato, Istituzioni di Diritto Amministrative cit, ed. italiana, p. 99; la clasificacién de érganos y oficios es peculiaren la doctria a cit, p. 75; GIANNINI, Massimo S,, Diritto Amministrativo, tI Giuffré, Milan, 1970, pp- 219 y ss. 7 ays. Gea Massimo S., Lezione di Diritto Amministrativo, t. 1, Giuffré, a 1 ne 96, y del mismo autor, Diritto Amministrativo, cit. t- 1, pp. 220/ eu is a snes a nosotros ha seguido Fiorini (Fiorint, Bartolomé, Manual de Derecho Admi 7 en it,, p.117. Ace Monzon, cit. por GALLEGO ANABITARTE, Derecho general... cit, P- 4 oe Menpez, Aparicio, Fi teoria del érgano, Amalio M. Fernandez, Montevideo ee ee Savacuts Laso, Enrique, Tratado de Derecho Administration, cit, tL pA iene exacta la palabra cometidos, que significa “comision”, oon E } $e not concepto de tarea o actividad asignada a la entidad estatal , cl © f°" 2 eee ie cindn de Derecho Administrativo, cit, tl, p49» Escaneado con CamScanner” Juan Carlos Cassagne Conducir a resultados radicalmente opuestos, ante la inexistencjg 7 inecanismo que permita diferenciar —con una precision tan siquiera g “Ba tal— dos etapas de un mismo proceso: el reconocimiento de la atribyer Sjercicio de ella, cualquiera fuere la nominacién que convencionalmen ®) les asigne. re El error en que incurren los partidarios de la distincién deriy, deg finir la competencia como la medida de la potestad de un érgano, Siguieng, Un ctiterio similar ala doctrina procesalista que caracteriza ala compete pomO Ja medida de a jurisdiceién 7, mientras que la competencia consge# {a aptitud legal para ejercer dichas potestades y ser titular de ellas, Esa competencia tiene, ante todo, una raiz objetiva, en el sentida ;. que a partir de la formulacién del régimen administrativo napoleénico, i, Ro surge mas de Ia sola voluntad del monarca o funcionario, sino que se hallara predeterminada por la norma. Este principio de objetivacisn de competencia no implica, empero, la eliminacion de la actuacién discreciong| en la elecci6n del criterio 0 de la oportunidad para dictar el pertinente acy administrativo, pero exige que la aptitud legal del ente o del Organo de |g Administraci6n se base en una norma objetiva. 4, COMPETENCIA Y CAPACIDAD En la doctrina del Derecho Administrativo suele afirmarse que la com- petencia se distingue de la capacidad del Derecho Privado (donde ésta cons tituye la regla o principio general) por constituir la excepci6n a Ia regla, que es la incompetencia *. Es lo que se ha denominado el postulado de la permi- sién expresa ®. Pero la comparaci6n no puede realizarse — tratandose de entidades- con la capacidad de las personas fisicas sino con la correspondiente a las per sonas juridicas y, en tal sentido, existe cierta semejanza entre ambas instit- ciones, en la medida en que sus criterios rectores se encuentran regulados por el principio de la especialidad La aplicacion det principio de la especialidad para la interpretacion de los alcances de la competencia de entes y érganos no debe entenderse como un retorno al criterio dela competencia subjetiva. Ello es asi, porque la especialidad del érgano de que se trate no va a Bae desu ——_ puna, Islilivzioni li Divito Ann 7 Aussi, Renato, v4, Miguel S., Trutado de Demenn ntitti?®. cit, t.1, p, 99, rassrort, Mige do de Derecho Adminis : * Me Deresio a ininttnay, 9 cae He Plus Ultra, Bucs te tl B-592; Diez, Manuel Marcel, D' aes ma compeleneig nt?” Paris, 1963, p 150, 1976, p. 40; Waunt Jue el os postulados He 9 LANaReS, Ji del Museo Social Arg nts 0S dle la permieig_» iversida 7 ino, B a Permision”, nro. 2 ee Jaan Carlos, El acto adrenistrating, typ ioe 1971, pp.t4y = " » /p. 191, . Escaneado con CamScannerPrincipio juridicos dela Organizaci BAMizaCION Adm, Iministrati iva avotuntad sino dela norma objet pre nls el organo i ee © bien, de su obje lezca las fj jas ye ese modo, el 4m bits de libertad dey organo sat or el fin que emana dela norma y ng pop of nMistrativ yg n' We surja deta estar voluntad, de sus I ‘a Competenc; S limites, | ancl a veh encia Ta come ee principio de la especialidad, g Pea 88 excepeign, i jue Super . ‘on. rencia est expresa o Tazonablemente implicits esi" de que fa compen relacion alos actos de gravamen partculsaey : icularm: vet . er ver tia, habida cuenta de la prevalencia, en s nte en, Materia : san, ; : caso, dele wn coral penal rl crite nulls pera sine ee de los principios del De se la tipicidad y | ‘ne oe : rantivas Y adjetivas), no rigiendo, en esos casos, la analogia ni Taimterpre sep extensiva. El fundamento para limitar la ex nee a resa en materia de actos de gravamen se encu on tension de la competencia entra en el principio conte- pr elart. 19 de la CN. ridoen el Gin embargo, el principio de la especialidad no desplaza la posibilidad una norma, no se de que Ia aptitud del 6rgano o ente surja, en forma expresa o implicita, de una norma completa atributiva de competencia y ello es conveniente en cuanto reduce el margen de actuaci6n discrecional de la Administracién, prindando mayores garantias a los administrados. Pero la especialidad sigue siendo siempre la regla, ya que la finalidad puede surgir no ‘s6lo de una norma completa sino también de un principio de normacion o de un principio general del Derecho. ; ; En definitiva, el principio de Ja especialidad se vineula conel fin de la competencia de cada organo © ente, el cual surge no slo de las eee expresas O implicitas (que suponen siempre un desarrollo e eee extensiva de las facultades expresas) sino, Caen eee cién de objetivos, principios de normacién (como jas al \ ne ee ee yde las facultades inherentes, que son aquellas que, Po i ales éstas carecen damentan la creacion y subsistencia del organo, y sin las cw de sentido *, 4 2 Buenos Aires” E lie Sup. Corte Bs. As., “Sciammarella Alfredo en eanirel coated 12, Fi aonje ospecialidad sive PATO OC 1, buenos Aires Para Comadira el principio 6 Oo nisletivo math Deport forslaros ito (cfr, Comapira, Julio R., jendo la critica que ven define el contenido ¢ P 2, En un trabajo posterior: spiode Ta especialidad 12 acion de los service icho autor acepta que el princ Pe «Reflexiones Sobre lo inherente (cfr. Comanina, Julio R- hee A : Pilblicos privatizados y los entes F°B te como una es ee aspecto no puede considerarse tO" cialidad), : Escaneado con CamScannermr Juan Carlos Cassagne Con todo existe una diferencia fundamental entre capacida, ' i « cicio de la primera cae dentro def api m, tencia, pues mientras el ejercicio de la Pp’ incipio, obti arbi io ge titular, el ejercicio de la competencia 5, por principio, obligatorigs ° %s, 5. NATURALEZA JURIDICA Y CARACTERES ura juridicamente un deber-facultag tiendo realmente un derecho subjetivo a su eee cuando alla sarrollada por 6rganos; excepcionalmente ee erenistits sie, invocada por sujetos 0 personas juridicas oo ee “con lage mitaciones propias de las normas que resue famados cong" inter-administrativos *. . Elanilisis de la institucién en Ia doctrina y en el Derecho pos mite deducir sus caracteres fundamentales, que son los siguientes: a) es objetiva, en cuanto surge de una norma que determina la aD tay legal sobre la base del principio de la especialidad i b) en principio, resulta obligatoria, cuando el organo No tenga as, buida la libertad de escoger el contenido de la decisién 0 el momento; dictarla; ©) es improrrogable, lo cual se funda en la circunstancia de hale establecida en interés publico por una norma estatal ”; d) es irrenunciable, perteneciendo al organo y no a la persona fisicagz lo integra *. Los principios de obligatoriedad eimprorrogabilidad han sidorewog en nuestro pais por la Ley Nacional de Procedimientos Administratives La competencia config Este ultimo parecer fue ratificado por el autor en su libro Procedimientos ai! dey Nao ‘te Procedinientos Administrativos, anotada y comentada), con aco Cy ata Monti, La Ley, Buenos Aires, 2002, p. 156. ; Makiestiort, Miguel S,, Tratado de Derecho Administrativo, cit, . 1, p-592 Foxstove, Ernst, T) ¢ i Ley 19.983, art ele de Derecho Administrative, cit, p. 575. Hurcuinson, Tomas, L cic Auien posta en det etl le Procedimientos: Administrations, cits PP oye Val tesis de que la competencia debe surgir del o™4& implicita (nota 27), oe Derecho Administratvo, cit, tI, p. 25% AUS ; vo, cit, t.1, pp. 100/101. bors MARENHOFE, Miguel S, Tratada 9 INPRAEMOV. de Corday, «De Acinistratve, cit, 1, p- SHS 42h 6rpann ene *PPESA SU cletcicin an sataautl Escaneado con CamScanneroes Oe ; Saereeseeneeces eee © Dirz, Manuel M., Derecho ‘Administrativo, cit., t. 11, 1° ed., p. 30. “ Mariennorr, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Poe incipios juridicos de la Organizacion Admi: inistrativa ORIGEN O FUEN’ 6 ORIGEN O FUR rm DELA COMPETENCIA petencia de un ente u 6: trativo debia emanar de una ley formal 0s pod fandara originariamente también en un feplatment debatida. ° De aceptarse que las diferentes especies de r ) ta d species de reglamentos — inclusi denominados “aut6nomos” — integran el llamado “bloque de meee geryente que la competencia puede tener su fuente en el reglamento, Taleo Griterio que surge de la LNPA ® y de la jurisprudencia anterior ® wee raped un acto adminis- fa aceptarse que ella se era una cuestién asaz, 7. CLASES DE COMPETENCIA La clasificacion de la competencia responde a la diferente manera como ella se atribuye y ejerce, teniendo una significacién especial en cuanto se vincula con los criterios que determinaran el grado de invalidez de un acto emitido en violacién de las reglas sobre competencia. Las distintas clases que admitian la doctrina y la jurisprudencia —y actualmente la legislacion— “ permiten separar distintas especies de competencia: A) Enraz6n de Ja materia Su clasificacién reposa en la sustancia o naturaleza del acto conforme al Derecho objetivo (Constitucion, ley y reglamento) que confiere una sé de atribuciones a los 6rganos y sujetos estatales para la realizacion de sus cometidos propios. Rige, en esta cuesti6n, el principio de la especialidad, que permite a los organos y sujetos estatales realizar todos aquellos actos que se tll dted. act, Abeledo-Perrot enerales del 286/287 hace referencia también a los principles 8 Buenos Aires, 1993, pp- Derecho para fundar la competencia. _ ® Art. 3°, ley 19.549, que prescribe: “La competencia de los Organos administeain® ser la que resulte, segdin Jos casos, de la Constitucion Nacional, de las leyes y oe 1% reglamentos dictados en su consecue! ia... ve aie ley 7647, de la prov. Buenos Aires, art. 3°, ley 5350, de la prov. de Cordoba, Af - ® “Comité Radical ‘accion’, Fallos 16681 (1929); idem, “Arjones. Armandoy tes’, Falls 191:197 (1941). En los dos fallos, despues de reconocer el cardcter constitucle derecho de reunién, la Corte Suprema de Jus sia de la Nacion set i alo que de la falta de regul: ; . . e gulacion legal n deducirse que la autoric ad mas directamente responsabl ion legal no podia de quelaa i ‘ Jeny la proteccién de del orden publico estuviera desarmada para en ese ord otecc! derechos Te ees Observé que la reglamentacion se Coa a Sara i Poder Ejecutivo y “con la ‘anuencia del Legislative que no ha dictado Codig ni lev arodnica de la policia...". Escaneado con CamScannerJuan Carlos Cassagne 274 fines que motivaron su creacig, inculados a los ree encuentren vincu 7 i pecificos. : ; tion de la competencia en raz6n de la materia admitg a viola eri - iminacion segtin que el acto emanado del 6rgano administrative ninacion seg ANd a ; on materia propia de Ia ley formal (6rgano legislativo) 0 del 6r, una materia i meee En ambos casos se habla de incompetencia radical a Pero siempre, tanto en el supuesto de Ja incompetencia llama dical” como en el de la autoridad que invade la competencia de oa, misma esfera administrativa, se esta en presencia de una incompetsr. ia razon de Ia materia”. B) Enrazén del grado o jerarquia Se denomina también “vertical y se encuentra vinculada a quia. La organizacion administrativa se integra generalmente sobre |, de una estructura piramidal, en cuya ctispide se ubica el organo constituyéndose ademas por un conjunto de escalones jerarquicos cu go decrece a medida que se alejan del érgano superior. EI grado es as, posicion que cada érgano tiene en la estructura jerarquica ”. Bano C) Enraz6n del lugar o del territorio Se refiere a la determinacién de la competencia sobre la base de cunscripciones territoriales, que limitan geograficamente el campo de a de los 6rganos y sujetos. Puede ocurrir que dos entidades (v.gr., provin tengan atribuidas idénticas competencias constitucionales respecto de lam teria, pero distintas en raz6n del lugar. D) Enrazon del tiempo 5 mre elaciona con el periodo de duracién de la competencia 0 del plazo 4 partir del cual ella se confiere facultades *, prescribiéndose at a initio, 1.1L 6 ed, La Ley, Buenos Aires, 1964-1966, P. a leave ba, acuta de Ingenieria s/ordinario”, 26/7/19 © funcionesy ompleg, att®4 0. 16.804: “En principio el nombramet Porcarecerde 'pleos “uya vacante no se ha producido, nies inmine™ reabelencia ratione tenporis el funcionario que le Para revocar designaci i ignaciones invalidas c in : : a rrincip! Pero sin perjuicio del di toma delet : Savacuts Laso, Enri; entacién dec. 1797, 198 lerecho de avocacién del supet Lauwabene, Andne qlee Prttado de D, ne 1970. mre MEE de, rite Eloinnee P89 Administration Git Ln ae . Escaneado con CamScanner Albe Nac. Apels, anticipado para resulta invélido‘ é Pri 08 juridicos de la Organizacion inistrativa incipios j Baniza ion Admi i Ja Constitucién Nacional algu: : in Cora igunos supuestos, tal como su Surge del art. 99, incs, 8. LA DELEGACION. DISTINTAS ESPECIES, su PROC Como excepcién al principio de la im Boel petencia aparece la figura juridica denominada "doe eidad de ta com. Pistancia, de una técnica que traduce la poubinasa ase prendimiento de una facultad por parte de un 6rgs Sobeod gjercicio a otro ®. No obstante no habérselas distinguido debidamente por la doctr nos atenemos a la realidad, hay que discriminar dos especies fundamentalen 2) delegacién legislativa, y b) delegacién administrativa*. ae La primera es totalmente extrafa a la relacién jerarquica. Se opera cuando el organo legislativo delega, dentro de los limites que le marca la correcta interpretaciOn constitucional, el ejercicio de facultades en el Fjecuti- vo ®, En tal sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nacién ha expresado que “es jurisprudencia conocida de esta Corte la que admite tal delegacion de las facultades del Congreso para que las ejerza mas alla de las ordinarias de reglamentacién que le otorga el art. 99 (ex art. 86, inc. 2), ley fundamental, aunque dentro de los limites previstos en su art. 28” *. La segunda especie de delegacién, que puede o no darse en el terreno dela relacion jerarquica, admite a su vez dos subespecies: 1) delegacion inter- organica, y 2) delegacion inter-subjetiva. Tratase, en lucir el des- un 6rgano que transfiere su © Drom, José R., El acto administrativo, Madrid, 1985, p. 39. Este autor ha seftalade que la competencia es por regla general permanente, en cuanto el organo puede ejerver em cualquier tiempo las atribuciones que le han sido conferidas. Pero en ciertes c280s ¢) organo puede ejercer la atribucién slo por un lapso determinade. Se dice entonees que la competencia es lemporaria. Francuint, Flaminio, La delegazione ani Giuseppe, La delega amministrativa e i rappor Vauuna y Vetakbe, Juan Luis de la, Transfere de Estudios de Administracion Local, Madrid, 1964, pp. Wy Ss. 00 La delegacién entre entes en el derecho espaiiol, Madrid, 1972, PP. 99/ “ ba clasificacon, Fazio, Giuseppe, La delega amministration ¢ ( rapport» cit, pP- an See aide si bien responde a un criterio organico, se justifica por la Se EaEe peice regimenes juridicos. Asi, por ejemplo, la llamada delegacion ea ee tidad. El norma que la autorice, siempre que se acepte, desde luego, su col sistema de responsabilidad también difiere. a desanmiaco, Alfonso (h)- i tivo estudi F Sobre el particular, puede consultarseel exhaustive PT” A Buenos Aires, 2003. Milan, 1950, p. 12) Fazio, ride delegazione, Giutl fre, Milan, L964 pP-7 19; rnuciu de fuenciones adnuinustraticas, Instituto Monett Ocana, Luis, rministrativa, Giuttre, Escaneado con CamScannerJuan Carlos Cassagne 76 «oter-organica mi regina consis amb aT de ggg, La delegacion perio al organo ci re ao al, con por parte del organe trata de wna técnica transi one listribucigy, : oe tencia del primero. produce una creacion organica ni impide dig by, buciones, en cuanto MP sin que sea necesario acudir por ello a la ayes te ; ac por el delegante, ndo al delegante, pero e; in, de ace mpetencia le sigue pertenecie Pere ED COnea A) Delegaci pues la a4 cia con el delegado. nstituto de excepcion * que cre Jegacion es un i ; : UNA copy com oe delegado, ella requiere el dictado de una noma Prutrie principio que recoge el art 3°, Ley Nacional de Procedinni:! tog «st ativos * ‘Administrativos *. la naturaleza de la norma que autoriza la dele, 5 bi ee add al dictado de la ley 19.549 se habia sostenidg qu " an satorizativa debia ser una ley (en sentido formal) ®, tal Postura puede sostenerse si se tiene en cuenta que el reglamento también es fy de la competencia, como se ha visto. Por ello, la norma que autoriza la ¢, gacién puede revestir naturaleza legal o reglamentaria. En concordanciz esta interpretaci6n, el propio RLNPA autoriza a los ministros y a los ¢. nos directivos de entes descentralizados a delegar facultades en los inferior; jerarquicos *. En el sistema nacional, al no hallarse prevista la facultad de dele respecto de los superiores de los érganos descentralizados, éstos se encuer- tran sometidos al nivel de delegacion que estatuyan los ministros ®. B) Delegacién entre entes pablicos Partiendo de la idea de que la separacién absoluta entre el Estadoy entes locales ha sido totalmente superada , la doctrina espaiiola contempe Maries r i AHENHOFE, Miguel S,, Tralado de Derecho Administrativo, cit,, t. 1, p. 599: ‘vauuecss Be SAVILBASO, Benjamin, Dere i : fh f Derecho Adninisiatoe ene cit, t. IL, p. 263; Zanosint, Guido, Cu Cf. Vana y Vi GowzAurz Anza Rate Mea dle a, Transferencia de frcionesachnistratons city p.- : Bartolomé A, Maar te Derg ye 8 6rBanosadministratives", EDS . 2°, dec, 1759/1979 le erecho Administrativo, cit, t. I, p. 131. t.o, Che Govt nate Rac ee 188/159), i agile Lacompetencia de los Srganos administrativ® " Gates Trevyan i 10 Fos, José A, “7 ; espafiol” 7 "Titular; : Meer 2 Revista dela Adminiien tdad y afectacion on of ardenamicn'® Escaneado con CamScannerPrincipios juridicos d le la Organizacién Administrativa ranca® postula su procedencia y efectiva existe ° nociendo no obstante Ia escasa aplicacién qu rs ges que han seguido los lincamientos del seein 202 En Italia, esta modalidad de delegacion, nae oe Bente en Francia = rechazada por la doctrina ®, ha sido expresarnente recyernPi© habia sido Constitucién cle 1947, que la consagra en forma amplia lo nan eek M8, Cambio de criterios que se advierte on las obras de outores sons oPeredo el fda se han cup deanalizar esta natin s* que con posterio- ‘Aunque todavia esta figura no ha sido i ns perecho Pablico argentino en el orden nacional, Coens coe ae Eee ser objeto de regullacién legislativa a los efectos de una pa veatanece se sa regimen juridico, nada se opone a su aceptacién en nuestro sistema constitucional ®. En tal caso, la norma que autorice la delegacién debera pe jgual rango que la norma que atribuya al ente la competencia “ a ia i Como figura propia, reco- ce en aquellos pai- 9. LAS FIGURAS DE LA SUPLENCIA Y LA SUSTITUCION La diferenciacién entre la suplencia y la delegaci6n viene caracterizada por la circunstancia de que en la primera no existe propiamente una transfe- rencia de competencia de un 6rgano a otro sino que consiste en una modifi- cacién de la titularidad del organo, en raz6n de que el titular de éste se halla en la imposibilidad de ejercer la competencia. La suplencia, en principio, no repercute en la competencia del érgano cuyo titular no pueda ejercerla (v.gr., en caso de enfermedad) ”. Ella se efectiia ope legis, en forma automatica, sien- do total, a diferencia de la delegacion, que slo puede referirse a funciones concretas ® y requiere una declaracion de voluntad del delegante. La sustitucin se funda, en cambio, en las prerrogativas de control que tiene el 6rgano superior sobre el inferior, y procede en supuestos de deficien- te administracién o abandono de funciones en que incurra el 6rgano que es a City p- 121. ‘on local y Administracion periférica del espartola, Estudios de cencia Moret Ocanta, Luis, La delegacién entre entes. © Gancta ve Enreneia, Eduardo, “Administracis Estado: problemas de articulacién”, en La Administracio administrativa, Instituto de Estudios Politicos, Madrid, 1961, p. 121. : ® Romano, Santi,“ Comune”, en Primo Trattato Completo sli Diritto Ammunistrative Italiano, t. ILL, Milén, 1932, pp. 602 y 8. Fazio, Giuseppe, La delega amministration e i rapport © Sobre la delegacién en las constituciones provinciale ee Procedbal -trativos, cit., tI, pp- 102 y 55 poe rocedimientos Administrativos, cit Pianae ret Congreso, eneecicio de sus cit,, pp. 2U9y 8s Hyretunson, Tomas, 2 Ley Nacional Vegr, sila entidad descentralizada ha si propias facultades constitucionales, la norma autorizativa ha o ser es er co % Maxienriorr, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, cit, a PP. 588/389. g_ TREVIANO Fos, José A., Tratado de Derecho Administrativo, ee tI, pp. 7 cit, p.21- Francuin1, Flaminio, La delegazione amministratioa, Escaneado con CamScannerarlos Cassagne Juan C 8 igura una excepci6n al Principig siendo necesario que una norma in, Pres” on confi stitucion CO” @.Lasu tencia, sustituido ®. La sisi rrogabilidad de autorice ™. ERVENCION fore ie 40, LAINTERV ue ejercen los superiores jerarquicos, H control ep gilanc, puede acarrear que aquéllos dis _ Cy, secuencia del Fa vinistrativa de un 6rgano © de una entidad juries? intervencion ad ia tipo de intervencion, que no siempre implica os 5 descentsalizad te Tegan intervenidO, Se distingue de la llamas me con ° reine (r gr. intervencion federal a las provincias), de j, we vencion “Bly my adelante nos ocuparemos. jere de norma expresa, aun cuando se. trae ‘ia no ju Ir a Su procedencia n ae de reserva del Poder Ejecutivo (art. 9 un poder que emana de 1°, CN). Empero, la decision de intervenir un 6rgano o entidad To pueden: arbitraria ni discrecional, debiendo obedecer a causas graves” que Origine, una situacién anormal que no sea posible corregir con el empleo de ios 3. dios ordinarios y propios del poder jerarquico. 11, LO ATINENTE A LA DENOMINADA DELEGACION DE FIRMA; SUB-DELEGACION La llamada delegacién de firma no importa una verdadera delegaciin, en sentido juridico, en virtud de que no opera una real transferencia de cox petencia, sino que tan sdlo tiende a descargar una porci6n de la tarea materi del delegante. En este caso, el 6rgano delegado carece de atribuciones p22 dictar actos administrativos por si, limitandose su facultades a la firma & actos que le ordene el delegante, quien en definitiva asume la responsiti dad por su contenido, quiere teeacion de firma constituye un instituto de excepeién que condiciones: a) aan Y procedencia el cumplimiento conjunto de “* siderable; b) el te fratarse de actos Producidos en serie o en cantidad # b) el objeto del acto ha de estar predominantemente reglat0 ” be doctrina ha distinguidi d A doctring guido dos (enna saber: la sustitucon mentacion Ad ae : scritt? modalidades que puede exhibir la téen ; i een lui * subrogacién y la sustitucién por ds , “Los princins ; cininistration, pag, etnSiPi0S de la organizacion acini trative’ oO i ladrid, 1, NO. 267 3 . Pindpin gue 2) . /268, Instituto Nacional de Administracion! Matentiors, Mickel ant.3 LNA, AR Escaneado con CamScannerPrincipios juridicos de la Organizacién Administrati ativa 279 juicio de que reviste carécter discrecional la Pencion de la alternativa escogida. a eecemeeeria Ue En Espafia, la delegacion de firma se halla regulada en la Ley de P pula je Proce- dimiento Administrativo, donde se distingue Ia del i i competencias decisorias de aquellas delega raleridad ostapler nee competencnt deseo aciones referidas a simples trami- En lo que concierne a la sub-delegaci : tuyendo el instituto de la delegacion ri Eee ey ——— mrogabilidad de la competencia— no resulta logico aceptar que la transferor: Ga de funciones pueda ser nuevamente objeto de una segunda delegacion por parte del delegado, lo cual, extendiendo el proceso, podria llegar hasta el brgano de inferior jerarquia de la organizacién administrativa. Por esa causa, la sub-delegacion es, en principio, improcedente, salvo autorizacién expresa de la norma o del delegante originario ”. 12. AVOCACION DE COMPETENCIA. REGIMEN LEGAL La avocacién, que funciona en un plano opuesto a la delegacién”, es una técnica que hace a la dinémica de toda organizacién y que, por tanto, asume un caracter transitorio y para actuaciones determinadas. Ella consiste en la asuncién por parte del 6rgano superior de la competencia para conocer y decidir en un acto o asunto que correspondia a las facultades atribuidas al 6rgano inferior *. Su razon de ser radica en la conveniencia de armonizar el principio de la improrrogabilidad con la eficacia y celeridad que debe caracterizar en ciertos casos a la accién administrativa. 2 Art dl, aps. 2 y 3°, Ley de Procedimiento Administrativo de Espana. Lajurisprudencia de la Corte ha declarado que no existe dbice constitucional para que al Poder jecutivo pueda subdelegar en organismos inferioves de la Administracion las facultades atribuidas por el Congreso para integrar la ley en aquellos supuestes en que la propia ley atribuye al Poder Ejecutivo la po lidad de se i a delegada por el Congreso (Veronica SRI. 8/ apelacion ley 20.680", Pallas, St 12599 [1988}). Similar posicién adopt6 en “Cerdmica San Lorenzo ICSA s/ apel kc ta 20.680”, Fallos, 311:2453 (1988), donde rechaz6 objecion ustentadas en el argume! de que la ley 20,680 delegaba facultades solo en el Presidente de la Nacion, pero no en ae tari Estado. . ‘ . Se . caer res 'A., Principios juriicos de la organizacion administrativa, Instituto de Estudios Politicos, Madrid, 1957, p. 203. . * Eneste sentido, la C, Nac. Cont. Adm. Fed. sala ¥en a caso "Gambon, Mann Secretaria da'Trananorte”, fallado el 8/6/2000, ha sefal lac ont 00 F632). Escaneado con CamScannerJuan Carlos Cassagne 280 iets juridico, cabe consideray damento juridico, t s e 5 En cuanto a su ae de la potestad jerarquica *, Resuly, bag una institucién que Pr las relaci tidy’ itir la avocacin en las relaciones entre Tas ene imposibilidad de ee la a, descentralizadas y el jel jerarquia sino tan s6lo control administra, i laci6n entre organos de te se, entonces, de una relaciO : Una nis, soe ica stl cuya procedencia, si bien no requiere Norma el rsona , Pe . ‘onal ™. : Se casos no procede la avocaci6n? Al respecto, el art, 35, LNpy e contrario. : En doctrina se ha planteado ademas otro supuesto en que la avocacin en virtud de una idoneidad especial ®, ya que en tal caso esta figura no pu: justificar la emisin de actos por parte de quienes carecen precisamente és Ja emision del dictamen del servicio juridico permanente). El propio regiz mento de la LNPA prohibe a los mini: igada consecuencia de dicha fundamentacign 5 ty tro juicio, una obligada ei fe de la Administraci6n, por cuanto ajj; ad, nicamente una completa j v0 ; : ee, presamente la autorice —como la delegaci6n—, posee un indudable cars prescribe que ella es procedente salvo que una norma expresa dispu: no procede: cuando la competencia hubiera sido atribuida al Organo inferise esa idoneidad especificamente reconocida (v.gr., si un ministro se avoca : inistros y Grganos directivos de los entss a ™ Maniewtiorr, Miguel S, Tratado de Derecho Administes4,.. : ; M, Derecho Administratvo, cit, ed eo amistrativo, cit, t I, p. 595; Diz, Manvel ed.,t. 11, Aunque, en el fondo, pueda soste ee nerse que inistrats io amants una relaionjerérqucaatenuada, tl @dministrativa constiuye sist Masiextorr, Miguel S,, Tr risprudencia ha sefalado (ne etecho Administra “Pastor, Ana Maria v. Universi ‘4 Te Bont Adm. Fed, sala 3* causa nv. 137 LS 1286) gue: "En principio enone ees Ales 8/nulidad de veslacon” él pelencig anon oe he PFedtcid, nies nmin Sticipado para funciones y empleo nmi Ho Pat Petenciaratione tempore (Viuinaxe Brsavtnas, ects invlico por carecer decom -310; Mansion, Miguel, Trataa Derecho Admini ee Adina Seracuts Las, Trade De © Adinistratiog cag itstrativo, cit, LLB, n40.877 ininistrativ, 1, Depalma, Buenos Ae 1973. top | FO. 159; Cana, José, Deredio Srganos administrativos debe ser ejrcily entiompo pe: 58)) «La competencia delos [aeiesustraer aribucionescorespondicn Pe Pr0Pio, sinque nin tin funcionario 4a competencia para revocar desigens Nes invalien haya de sume autor Pa ev ivan Suceder en el cargo $, ley 22.140, y su reglam n v0, cit., t. L, pp. 595 y ss, la ju- er0 sin peri entaion doe gpl erecta de geen en principio a al art. 1° de dicha ley). Esta facultad die avocacige ae *plicacion at Gel superior (a Taume expresa disponga lo contrario (art. 95 x." Procede siemprePletoria conform CUECAS Basavttaaso, Benjamin, Derecho Adniy ? 12549). HEMDre Fea menos que un Carlos, “La Ley Nacional de Procedimientg natin iermmencs tue ue, Escaneado con CamScanneryi i . ui esototar que Be desaparecido la limitacis uicos y de alzadan ain vos de los entes descentralizados, que r co! Jizé aes eso je hubiera atribuido una compe yn Mo ha sostenido ™ que el dictado de una ye la compe’. estat altima instancia los recursos jerarquic: Ejecutivo mpotencia pare Ts \ rohibicion limitacion para el ejercicio de la facultad de avocar: Principios juridicos de la Organizacis S16n Admini nistrativa jzados avocarse al conocimiento 281 Y decision de e uN as ia exclusi Unto ¢ lusiva al inferios tando * Beneral posterior norma I tenci: “ola com etencia de los ministros del p ver conduce . es) TOS y 6 jamento de la Ley Nacional de Proce, a = de la avocacién eatin entos Admi a Re e se tra H i Nos parece aw ser ta de cosas diferentes, no debiend. ‘inistrativos, ira resi run we nN ia pa recurso administrativo en iam Confundirse la MO grado con |; a flo superior, en principio. Por otra parte, los fundamentos se que tiene que jimitacione’ inspiran las 5 en la avocaci6n responden a garantias sustanciales, tanto , expre- as como implicitas (por ej. competencia atribuida en funcién a una id ina idonei- dad especial 3. ) del ordenamiento juridico ®. CENTRALIZACION Y DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVAS Se puede afirmar que un pais adopta el principio de la centralizacion como su rasgo predominante cuando todas las cuestiones de importancia son resueltas por los 6rganos centrales de la Administracién *, mientras que, por elcontrario, cuando las facultades decisorias se encuentran también adjudica- dasaentidades que constituyen Ja llamada Administracion descentralizada o indirecta ® del Estado, la técnica utilizada se denomina descentralizacion. admiten distintos enfoques de acue’ cen, ya que son susceptibles de utili nados con la libertad de los ciudada Tanto el principio de la centralizacion como el de la descentralizacion do con Ja rama cientifica en ques anali- arse en su significacion politica (relacie- nos e independencia © autonomia de los Dec, 1759/1972, art. 2 (to. por dec. 1883/1991), v8 sanaola comptes SS sido atribuida exclusivamente a un organo desconcentrado. pnivistrati Gonzétez Arzac, Rafael M., “La competencia le los Organos Soa de Derecho Administrativo, t. 1, Buenos Aires, 1975, p92, nota 20° Dec. 1774/1973. wos", Estudios RLNPA, art. 7°, i jos de Adminis- y art. 7°, inc. d). ie ‘tuto de Estudios: Guarra, Aurelio, aie territorial y descentralizacie™ Insti or, Principis » Derecho 2 \FFIODOr yada al ac {momento cin Local, Madrid, 1975, p- 262i VILAGE como ina . . 7 i fa eer) Asuncion, 1981, p- 137, aad como forma exclusiva ves ses entiads Fe ee tiecaian de Ta personalidad COM, cug Gals ANA" Escaneado con CamScannerJuan Carlos Cassagne 282 de el punto de vista desu eficacia (Ciencia de la Adminis : entes), desde is estrictamente jurfdico dela organizacion admin bien, en el aa sus aplicaciones responden al interrogante co ; Sin eee para cumplir los cometidos estatales deben, age de si oe anos de la persona juridica pablica Estado (Admingt eee © si, en cambio, ellas deben ser adjudicadas a Otras Se ersonalidad juridica *. ; des eee de personalidad juridica enel organismo estatal al cu 7 Je encomiendan nuevas actividades 0 Sealer 7 tansfieren las com. petencias ya existentes, constituye un presupuesto e ‘ d escentralizacs, administrativa, mientras que en la centralizacion las facu tades deciso, encuentran reunidas en los organos de la Administracion central. Esta terminologia utilizada por la doctrina argentina oy, comparadg tiene la ventaja de que permite distinguir la descentralizacion de otra ,. ma de transferencia de facultades, que es el instituto de la desconcentraciin, donde la atribucién de facultades decisorias no lleva consigo la creacién de una entidad con personalidad juridica propia. En Francia, pais de una gran tradici6n por el centralismo adminisira:. vo, el concepto de descentralizaci6n se utiliza para significar la transferenca de competencias por parte de Ja Administracién central hacia entes locales, independientes y representativos ®, Resulta peculiar la clasificacién que existe en la doctrina italiana, don- de la descentralizacion y la desconcentracién son dos especies de una misma institucion: “el descentramiento”, Si la competencia se halla asignada a! administracion directa del Estado, la descentralizacion recibe, en talc: fe jerarquica o burocratica, mientras que cuando las facultades ¢ encuentran atribuidas a la administracién indirecta del Estado, Tas sa — ” Cassaan “aren, . ae oie Las. sidades estatales descentralizadas y el caracter publi? que celebran”, LL. 143-1173 i Ditz, Manuel , ‘ 3-173, titucione de Dae jorge inistatva, cil, UU, 2" ed, pp, 80/88; Dros, José R., el Estado, Macchi, eA nittioe, city pp. Ad y 38.; GoRDILLO, Agustin A,, Empr’s® Buenos Aites, tant Buricesbacn, André, Mang) ey 1255: P25, cH *» Manuel de D, ‘i Fernando, Tratulo.fy Daniel de Droit Adninistratif, Beuselas, 1954, p- 88; Garrivo Fatt’, it, de la, Ty vita imistrativo, cit, p. 103: Luis ese ate de funciones Audministratious, cit : ann re ee Fos, tnzacny planifcacran ati strativo, cit, CT pe eyo, 884, GARCIA REVI cat pp-sdy ac met, lnstitode tence Amigo ng ORT: Gasp ra 7 inistraci id, Bivex Pourvesseau, Jeanne, ci6n Local, Madr Francia”, en Decam, ‘Antecedentoc 1.1. « Escaneado con CamScannerPrincipios juridi: ios juridicos de la Organizacién Administrativa es decir, a.una entidad con personatidad jursdien neo. * especificos del Estado ™, se habla de descentraliseiee La influencia de la concepcién italiana tachen sector de nuestros autores que han seguido sus nae on Sravitade En realidad, el empleo de un mismo térmi conceptos que versan sobre distintos contenidos 1. dida la comprension de todo el complejo de principios de la oxy administrativa, especialmente cuando deba interpretarse la natuc’ imen de un rgano 0 ente cuyo acto de creacién no proporcione los datos indispensables para ubicarlo en una y otra especie de descentralizacion La descentralizacion plantea siempre una relacion entre sujetos esta- tales, es decir, se trata de una relacion inter-administrativa, a diferencia de la desconcentracion que implica siempre la configuracién de una relacion inter-orgdnica. Aparte de ello, si se identifica, en el plano de las entidades, ente au- tarquico con ente descentralizado, quedan fuera del grupo de las personas publicas estatales las empresas del Estado, que no son tipicamente entidades autarquicas, excepto que se amplie el alcance de estas tiltimas. : La ausencia de una legislacién nacional en la materia, que sistematice los distintos tipos de entidades descentralizadas y establezca su régimen juri- dico, junto a la diversidad de opiniones doctrinarias, ha provocado una gran confusion, cuando no contradiccién, en las leyes y decretos que disponen la creacion de entidades descentralizadas y 6rganos desconcentrados *. ANE asuMe los fi tarquica si O entre un RO Kenérico para aludir a eales dificulta on gran mo anizacion ‘aleza y re 14 AUTONOMIA, AUTARQUIA Y DESCENTRALIZACION La distincién entre “autonomia” y “autarquia” vinciilase con las dos formas de descentralizacion conocidas: la politica y la administrativa. En su acepcién etimoldgica, la autonomia constituye wna forma supe rior de descentralizacion politica en cuanto traduce el reconocimiento " e entidad autonoma de Ia facultad de darse sus propias normas fundamentales e implica una potestad normativa originaria. Lucirrep}, Roberto - Cou.ern, Giuseppe, Descentramento anuninstratve, Tar fee pp. 4y ss.; Zanosint, Guido, Corso di Diritto Amministrativo, t- IHL 6" ed., 7 ae ey 1958, p. 74; Lanp1, Guido - Porenza, Giuseppe, Manuale di Diritta ee He ake Milén, 1971, p. 79; Virra, Cino, Diritto Amministrativo, t a ey ee pp S17, 585 ss., autor este tiltimo que critica la utilizacion en Italia del ter Por tratarse de un galicismo. . sore, Miguel S, Bietsa, Rafael, Derecho Administrativo, cit, t. L, pp- 236 y ssi MaRriEN! 8 Tratadn da Dasncln A danetwinteatina cit + 1.00. 639 Y SS- Escaneado con CamScannerN“N 284 Juan Carlos Cassagne La autarquia consiste en la atribucién que tienen las Personas Pub estatales de administrarse por si mismas, lo cual no es dbice para que sentido lato, se consideren éstas como componentes del Estado %. Esun cepto eminentemente administrativo _ ; En nuestro régimen constitucional las provincias son entidades ayy, nomas, mientras que las municipalidades que carezcan de potestades roy, mativas originarias poseen una autonomia restringida que, précticamente .. encuentra a mitad de camino entre Ia autonomia plena y la autarquia. Quizs, podria llegar a sostenerse que se trata de una autonomia de segundo grado, que debe respetar tanto Ia supremacia federal (art. 31, CN) como las normay de la Constitucion provincial correspondiente que determinan su compete. cia y atribuciones. Desde el punto de vista exclusivamente terminoldgico, si la descen. tralizacin consiste en la asignacién de funciones estatales a entidades con personalidad juridica propia, separadas de la Administraci6n central (admi- nistraci6n estatal indirecta), toda descentralizacion de naturaleza administra- tiva lleva insita la autarquia o facultad de autoadministrarse. Sin embargo, en el plano técnico, el concepto de entidad autarquica, que histéricamente ha sido una de las primeras formas de descentralizaciin administrativa, se apoya en un conjunto de notas peculiares que tipifican la entidad y configuran un régimen juridico diferenciado respecto de otras en tidades descentralizadas (v.gr., empresas del Estado). La autarquia, en este tltimo sentido, constituye una especie de la des- centralizacion, que no es ni serd la tnica, dada la contingencia que caracteriza a las situaciones y necesidades que el Estado debe resolver y satisfacer a t- vés de sus entidades sin desconocer que, actualmente, las entidades autirqui- cas han vueltoa cobrar trascendencia en nuestra organizacion administrative a raiz de la creacion de los entes reguladores de servicios puiblicos que la mayoria de la doctrina encuadra en dicha categoria juridica. en Con. 15. DESCENTRALIZACION Y RECE! I'TRALIZACION La recentralizacion es un proceso inverso al de la descentralizacion ®, que consiste en la absorcién o atraccion por parte de los entes superiores 42 competencia asignada a entes inferiores %, _———— % Garnivo Fatt, Fernando, Administracién inutirecta del Es zacién funciontl cit, p-35. del Estado y descentralizacién funciont!, os Maxtextiort, Miguel S, Trutado de Derecho ss HieenAnpe2, Belisario, “La recentralizaciox para designar personal”, LL 143-1192, Garcia TREVUANO POS, Jose A., Tratado de Derecho Adu Administrativo, cit, tL, pp. ; n administrativ, Pp. 398 y ss ‘a en materia de competenci@ Escaneado con CamScannerPrincipios jurf i Pios juridicos de la Organizacién Administrativa 285 Para precisar mejor el c i i P = ej ‘oncepto de recentralizacién pensamos qui debe hacerse referencia a la relacién superior-inferior, que aie b 7 - a n , pes i tipicamente jerarquica o inter-organica, sino a la devolucién o tran oar de facultades a la Administracién central aneierencis En lo atinente al acto que dispone la recentralizacién ha de observa el principio del paralelismo de las formas y de las competencias por aa yo mérito, si la descentralizacin fue dispuesta por ley, la recentralizacin debe estatuirse mediante normas del mismo rango. La recentralizacion puede ser total 0 parcial ” y, a diferencia de la avo- cacion —que se refiere siempre a un acto determinado—, tiene un caracter general respecto de la materia para la cual se ha establecido, 16. TIPOS DE DESCENTRALIZACION: FUNCIONAL Y TERRITORIAL La descentralizacion, en sus inicios y durante el transcurso del siglo XIX, fue concebida exclusivamente como la transferencia de funciones de la ‘Administracion central a las entidades locales (sobre la base del territorio). Era la descentralizacion territorial. Su caracteristica esencial la configuraba la presencia del principio de eleccion de las autoridades por parte de los administrados ”, no obstante que en algunos periodos de la historia los cargos fueron cubiertos por el gobierno central, Como opuesta a la descentralizacion territorial y sin la carga politica que ella trasuntaba, aparece en Francia y en Espajia, a fines del siglo XIX, la denominada descentralizacién por servicios ® o descentralizacion funcio- nal ™ o institucional "”. La descentralizacion funcional comprende no sdlo a los organs que se separan de la Administracion central mediante la técnica juridica de atribu- cién de personalidad a entidades institucionales de caracter fundacional ", 7 Unejemplo de recentralizacion en materia de designacion de personal fue, entre neso- tr0s, el de la ley 17,063, que recentralizé en el Presidente de la Republica lacompetencia para designar a los agentes de Jas entidades descentralizadas (HexnAnvez, Belisario, “La recentralizacin administrativa...", cit., pp. 1192 y a ” Nharizonte de ka descentralizacidn, Instituto de Estudios de Marri’ Matzo, Ramon, Administracién Local, Madrid, 1969, pp. 66 y 88- : . | ” Vepe, Georges, Droit Administratif, Presses Universitaires de France, Paris, 1968, pp- 561/562. Sobre esta forma de descentralizacion en Uruguay, Sitva CENce, Jorge, La des- centralizacién por servicios en la Constituci6n dle 1967, 2 ed,, Montevideo, 1971, pp. 20y ss °® Garnibo Fatta, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, city Py 102, aunque este autor separa luego ambos conceptos. 2 Maranon, Miguel, Tratado de Derecho ‘Administratvo, cit, t.1, pp. 410/411 y 613 y ss. Como lo postula GARRIDO FALLA, Fernando, Administracién indirecta del Estado y descen- Escaneado con CamScanner286 Juan Carlos Cassagne sino que incluye también la creacién ex novo de personas juridicas Pi; estatales a las cuales se les asignan cometidos que no estaban econo, anteriormente a los érganos de la administraci6n directa ™, Esta nueva forma de descentralizacion trasunta en la realidad yng nera encubierta de mantener la unidad del poder estatal, en la medida en” existen vinculos entre la entidad y la Administracion central, que aunque rs | revisten una relacion jerarquica tipica entre 6rganos permiten desplegar yp control bastante intenso sobre la entidad descentralizada, lamado con administrativo 0 de tutela ", : lias dog | | ma. 17. LOS PRINCIPIOS DE CONCENTRACION Y DESCONCENTRACIOy En un plano distinto de la centralizacion y descentralizacién, aparecen también como técnicas de agrupacién o distribucién permanente de compe. tencias la concentracién y la desconcentracién. Mientras la descentralizacién tiene como presupuesto la idea de atribuci6n de personalidad juridica y una relacion inter-subjetiva, la desconcentracion entrafia una tipica relacién inter- orgénica en el marco de la propia entidad estatal. Tanto la concentracién como la desconcentraci6n constituyen princ- pios organizativos que se dan en el marco de una misma persona publica estatal, por lo que bien pueden tener lugar en la Administraci6n central como dentro de algunas de las entidades descentralizadas. Existira concentracién siempre que las facultades decisorias se encuer- tren reunidas en los érganos superiores de la Administracién central, o bien cuando esa agrupacién de facultades se opera en los érganos directivos de as entidades que integran la llamada Administraci6n indirecta. A la inversa, cuando las competencias decisorias se asignan a organs inferiores de la Administraci6n centralizada 0 descentralizada (en el sent do que asignamos a este vocablo), el fenémeno recibe el nombre técnico de “desconcentracién” ™, "Chr Brana pe. AuckzAts Mariano, “Los enes funcionalmentedescentralizadcs¥ relacién con la Administracién central”, Revista de Administracién Piiblica, nro. 1 ttuto de Estudios Politicos, Madrid, 196, p- BL Administracién Puiblica, neo. 101 Rivero, Jean, Droit Adiinistratif, Dalloz, Paris, 19 : Droit ‘Adiinistratif cit., pp. 563 y ss, 5, 1968, pp. 283/287; Vevet, Georges: ° soe, Pi a ‘rt hi dle la, Transferencia de funciones administraioas, city P- Braselas, 1962, p. 43; Di eee principes généraux, 4° ed., Editions Bruylat Meena lates wel M,, Derecho Adn eats Oy ss. En Suiza, como equivalente del conceptode desconcentracintae Ce as aoc Andee, rot mine Pete como una modalidad de a descentralizacs® pp. 105/106). if Suisse, Editions Ides et Calendes, Neuchatel, 197% Escaneado con CamScannerPrincipios juric ‘IPIOS juridicos de la Organizacié cin Admini inistrativa _ La posicién de la doctrina francesa gencia de rigot metodolégico, ha conducide Ja concentracion a la centralizacion ", vo Ca algunos autores i Rivero— la desconcentracién implica ‘ane teeegarid® tue como expr voon™ cuya ulilidad reposa en la convenienels de fg descentation con ia de descongestionar el poder Quizas el origen del desacuerdo provenga de | : sistema francés, caracterizado por una Administracion wee aces del sonde cl fendmeno de la desconcentracién se relaciona prelan et ta Mtecon Ja Administracién central francesa, cya isa eae eer bao ti administrativas "°. ‘arac terizada aqui por una at. as 18, DELEGACION, DESCENTRALIZACION Y DESCONCENTRACION LALLAMADA IMPUTACION FUNCIONAL : Una primera distincién entre estas figuras se apoya en que la delega- ion constituye, en lo esencial, una técnica transitoria de transferencia de facultades de los érganos superiores hacia los inferiores. Ella hace, por lo tanto, a la dinémica de la organizacién, y no implica la creacién de un nuevo organismo. En la descentralizacion y desconcentracién, en cambio, la técnica de transferencia o asignacién de nuevas competencias se opera en forma perma- nente, teniendo el respectivo acto que las dispone un caracter constitutivo, ya que produce el nacimiento de un ente (dotado de personalidad juridica propia) o de un organo (en la desconcentracién) con facultades decisorias, que antes no existia. Otra diferencia puede advertirse en lo siguiente: una vez producida la delegaci6n, el delegante puede retomar la facultad de la que se ha desprendt do temporalmente, mientras que en Ja desconcentracion se genera una as Sirey, Paris, 1935, pp. 271/272: Beno Dalloz, Paris, 1968, pp. 98/99; Rivero, uy Andee ce, Truité Elémentaire de Droit 196. Este aitinno autor senala que la des- nitralizacion siendo totalmente ™ Bowaro, Roger, Précis de Droit Administratif, Francis Paul, Le Droit Administratif Frangais, Jean, Droit Administralif, cit., p. 279; Laupavel ‘Administratif,t. 1, 5* ed., LGDJ, Paris, 1970, p- concentracién se sitiia dentro del cuadro mismo de lace opuesta a la descentralizacion. Tal como ocurre con el criterio que ado cit,, p. 25, al definir la centralizacion como Rivero, Jean, Droit Administralif, cit, p. 279. Lausapine, André de, Traité Elémentaire de Di Butaupor, Frangoise, “Evaluacion de la desconcen! tratioa, México, 1976, p. 203. Empresas del Estado, . pta Gorouito, Agustin Ay equivalente a la concentracion. p95. i inistratif, cit., tL, : eas i itracién Adminis- tracion”, Desconcent! 109 10 Escaneado con CamScanner288 Juan Carlos Cassagne nacién de competencia propia en un 6rgano inferior, que excepciong podrd corresponder al superior mediante el instituto de la AavOcaci6n, ee no procede en la descentralizacién. “cu De todo ello se sigue que en materia de responsabilidad existen bién reglas diferentes. Xn, En la delegacién, el superior es responsable por la manera en que funciones transferidas sean ejercidas por el inferior. Por el contrarit descentralizacin y desconcentracion hay una verdadera limitacién ponsabilidad del superior, que queda restringida al campo en gue ejercitar un contralor normal y razonable sobre los actos del ente desce zado y organo desconcentrado. En la doctrina también se hace referencia a Ia imputacion fun como una instituci6n distinta de la delegacion. Se afirma que ella Consiste en Ja distribucion de funciones que hace el Poder Ejecutivo a organos adminis. trativos, que se encuentren vinculados a él a través del “control adminis. tivo”, segtin los casos ™, La llamada imputacién funcional va siempre ligada a la creacién de un ente u organo y, en este sentido, puede considerarse como una de las conse. cuencias tanto de la descentralizacién como de la desconcentracién. En materia de desconcentracién, la facultad de distribuir cometidos 0 imputar funciones es una facultad propia del Poder Ejecutivo (por extensiin también de cada persona publica estatal dentro de sus competencias), int grante de la zona de reserva de la Administracion "2, Respecto de la descentralizacién, dicha facultad se vincula con las atr- buciones para crear la entidad descentralizada, que puede pertenecer al Po der Legislativo 0 al Poder Bjecutivo, de acuerdo con lo que determinen lcs textos constitucionales y la interpretacion que de ellos se realice. en ing Pued, tral. coal 19. CONVENIENCIA O INCONVENIENCIA DE LA CENTRALIZACION Los regimenes de descentralizacion bles de ser analizados desde una perspectiva no juridica, propia de la den minada Ciencia de la Administraci6n, que pone el acento en la eficacia del obrar administrativo y en los procesos técnicos que lo llevan a cabo. Como ventajas de la centralizacién administrativa se sefalan: a) Ia unidad de accién en la gestién estatal, al eliminarse las contradic- ciones que pueden presentarse en un régimen de descentralizacién, donde otras entidades pueden actuar con similares Prerrogativas que la Adminis- y desconcentracién son suscepti- eT a ae m renniort, Miguel S., Tratado de Derecho Ady : * Apario Lajeraraut, city pp. ayaa, "eo. cit, 1, pp. 634/695; Meso sa Masnnor? Miguel. Trulado de Derecho Administratvo, ct, t.1, pp. 635/636. | Escaneado con CamScannerPrincipios juridicos de la Organizacion Administrativa 289 traci6n central sin la necesaria regularidad y uniformidad de procedimientos nila adecuada coordinacién; b) mejoramiento de las condiciones de prestacién de aquellos servicios publicos que satisfacen una necesidad mas general, dividiendo la retribucion entre todos los administrados del pais. En el mismo sentido, al adecuarse el factor de escala de la actividad prestacional, se pueden producir mayores economias presupuestarias; c) se asegura el cumplimiento y celeridad de las decisiones a través del control jerérquico y, consecuentemente, de las prerrogativas que derivan de éste: avocacién, impartir instrucciones, érdenes, etcétera. La centralizaci6n presenta también serios inconvenientes, tales como: a) Ileva a un “centralismo burocratico” impropio de un buen régimen politico administrativo, que se traduce en la extensin de un verdadero for- malismo procesal que retarda la accién expeditiva que puede alcanzarse den- tro de la practica administrativa "; b) se dificulta el llamado “acceso externo” que consiste en la posibi- lidad de que los administrados puedan acceder a la estructura jerarquica- mente centralizada para obtener o brindar informacion, propiciar decisiones administrativas e impugnarlas "4; 20. VENTAJAS E INCONVENIENTES DE LA DESCONCENTRACION La desconcentracion tiene en la doctrina administrativa partidarios y detractores, que han adoptado diferentes posturas en torno a su convenien- cia. En general, se reconoce que Ja desconcentracién favorece a la organiza- cién administrativa en cuanto permite: a) descongestionar el poder, originando una mayor celeridad en la re- solucién de los asuntos administrativos "; b) acercar Ja Administracién a los administrados adecuando la ac- tuacién de los érganos a las necesidades que debe satisfacer la accion administrativa "5; 0) afirmar la idea de responsabilidad y la iniciativa de los cuadros inter- medios de la burocracia al atribuirseles la resoluci6n o direccién de asuntos importantes "”, haciendo posible que quien deba decidir posea un conoci- "3 Byrisa, Rafael, Ciencia de la Administracién, 2' ed. act, Depalma, Buenos Aires, 1955, p.228. ™ Mosure, Frederick C. - CIMINO, Salvatore, Ciencia de la Administracién, trad. espanola, Rialp, Madrid, 1961, pp. 162 y ss. : a rmntcare André de Traité émentaire de Droit Administratif, cit., t. 1, p. 95. 16 Vauuiwa y VetarDe, Juan Luis de la, Transferencia de funciones administrativas, cit, p. 35. ™” Diz, Manuel M., Derecho Administrativo, cit.,t. 1, p. 86. ns Escaneado con CamScannerJuan Carlos Cassagne 290 specifico y directo de los problemas Societe satisfacer la Adlministy joe resolver y las necesidaces que debe sat dminiseacge nat Sie embargo, no dejan de advertirse algunos inconvenient ‘cti lizad resentar su practica general ; P a)si mchas cuestiones de la misma naturaleza pudicran en forma conjunta, se operaria una mejor racionalizacion de rec ios 1; nos y presupuestarios '"; b) pérdida de la unidad de criterio en la tesolucion de cu ministrativas, acentuando el favoritismo al dejarse influir por las particulares de cada asunto ™. ; En conclusion, puede reconocerse que el sistema de Ia desconceng, cién administrativa resulta ventajoso cuando se lo utiliza en forma ae a y su necesidad se encuentra justificada, no discutiéndose su conveniencins: aquellos casos en que por ella se asignan funciones de importancia secunis, ria, en forma predominantemente reglada ™. miento més profun $ WUe Dye, e Set resy, 'UrSOs hy elas mM. lestiones aq. Condicions Lucirrep1, Roberto - c, ” Diez, Manuel M,, De ‘OLETN, Giuse PPe, Manuale di Divi saiatratna‘ell recho Ay ‘ale di Diritto Aj it, pe? mst, Tne Adtinstrativo, cits t I's a p erecho Sa ‘ales Aesconcentradag ministrativo, cit., p. 592, quien se refiere 4 las de la, Transforenci sferencia de funciones administrativas, cit. P37" ca Escaneado con CamScanner |