CE - Exp. 15001233100120110006401 - Justicia Rogada

1
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

Demandante: María Betsabé Morales de Wilches y otros
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá, D.C, veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023)

Radicación núm.: 15001 23 31 001 2011 00064 01
Actores: María Betsabé Morales de Wilches, Julio Moreno Castelblanco, Marco Tulio
Grismaldo Grismaldo, Tobías Sierra Moreno, Carlos Julio Castillo Duarte, José del
Carmen Vargas Torres, José Laudelino Gómez Torres, Clodoveo Vargas Espinosa,
Israel González González, Abelo Buitrago Ruiz y Luis Alberto Pineda Bilbao.
Demandado: Corporación Autónoma de Boyacá – CORPOBOYACÁ
Tesis: Se configura la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, si
los demandantes afirman que actúan en nombre de unas personas jurídicas, pero no
aportan al plenario el certificado que los acredite como representantes de éstas.
No se configura el fenómeno de cosa juzgada del expediente de la referencia
respecto de la sentencia del 30 de septiembre de 2007, expedida por el Juzgado
Doce (12) Administrativo de Tunja en el marco de la acción popular identificada con
número de radicado 2009 00060, al existir objeto y una causa petendi diferente en
ambos asuntos.
No es cierto que en el estudio de impacto ambiental presentado por Portland Mining
no se identificó cuál era la descripción del proyecto objeto de licenciamiento.
Es nula, por violación de normas superiores, la licencia ambiental conferida a un
proyecto minero, si en el EIA que se aportó para su concesión no se allegó la
información sobre la compatibilidad del proyecto con los usos de suelo establecidos
en los POT de los Municipios que se encuentran en su área de influencia.
No es cierto que en el EIA elaborado por Portland Mining no se identificaron los
recursos naturales que se pretendían utilizar dentro del proyecto minero.
Es nulo el acto administrativo que concedió una licencia ambiental, si en el EIA que
fue elaborado para su concesión, no se identificaron cuáles eran los mecanismos
para informar a la población ubicada en el área de influencia del proyecto minero
sobre la ejecución de éste.
No es cierto que en el acto enjuiciado no existen las consideraciones de orden
ambiental que sirvieron de fundamento para la concesión de la licencia objeto de
controversia.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co
2
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

No es cierto que en el acto demandado fuera necesaria la inclusión de la inversión

forzosa del uno por ciento (1%), pues para su ejecución no se necesita el uso de
aguas.
No es cierto que los requerimientos efectuados por CORPOBOYACÁ a la tercera
interesada en la Resolución 1388 de 2010, evidenciaban que la licencia ambiental
enjuiciada carecía de elementos para su concesión.
NULIDAD – ÚNICA INSTANCIA
La Sala procede a decidir el medio de control de nulidad de la referencia promovido

por la ciudadana María Betsabé Morales de Wilches y otros, a través de apoderado
judicial, contra la Resolución nro. 0860 del 12 de septiembre de 2008, expedida por
la Corporación Autónoma de Boyacá (en adelante CORPOBOYACÁ), “por medio de
la cual se otorga una licencia ambiental”.
I.LA DEMANDA
1.1. Pretensiones
Los ciudadanos Julio Moreno Castelblanco, Marco Tulio Grismaldo Grismaldo, María
Betsabé Morales de Wilches, Tobías Sierra Moreno, Carlos Julio Castillo Duarte,
José del Carmen Vargas Torres, José Laudelino Gómez Torres, Clodoveo Vargas
Espinosa, Israel González González, Abel Buitrago Ruiz y Luis Alberto Pineda Bilbao,
actuando como representantes legales de la Asociación de Usuarios Acueducto
Veredal de Runta Parte Alta sector La Aguadita, la Asociación de Acueducto Vereda
La Hoya Ashavo del Municipio de Tunja, del Acueducto Barón Germania El Origen,
del Acueducto Chorro Blanco, del Acueducto Pijaos, de la Asociación de Suscriptores
del Acueducto El Amarillal Vereda Chorro Blanco Bajo sector El Casadero, del
Acueducto La Lajita, del Acueducto Barón Gallero, del Acueducto Barón Germania
Sector Arrayancitos, de la Asociación de Suscriptores del Acueducto de La Vereda
Pijaos y de la Asociación de Suscriptores del Acueducto de Origen de Malmo
Arrayanes y Agua Blanca Vereda Runta del Municipio de Tunja, respectivamente, en
ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 84 del Código
Contencioso Administrativo (en adelante CCA), solicitaron lo siguiente1:
“DECLARACIONES:
1 Folios 7 a 8 del Cuaderno Principal.

3
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

1.- Que es nula la resolución 0860 del 12 de septiembre de 2008 – del Exp.
OOLA – 022/07, expedida por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá –
CORPOBOYACÁ, mediante la cual se concedió la licencia ambiental a la
Multinacional PORTLAND MINING LTDA, para la explotación de carbón mineral
en la jurisdicción de los municipios de Samacá, Cucaita y Tunja en el
departamento de Boyacá: por haberse infringido por parte de la autoridad que
expidió el acto, las normas en que debería fundarse y haberse desconocido el
derecho de audiencia y defensa en los términos de los artículos 84 del Código
Contencioso administrativo y 73 de la ley 99 de 1993.
2-. Una vez en firme la sentencia que le ponga fin a la presente acción, se
comunique a la autoridad administrativa que profirió el acto demandado, para que
se cumplan los efectos legales consiguientes”.
1.2. El acto cuestionado
La Resolución número 0860 del 12 de septiembre de 2008, expedida por

CORPOBOYACÁ, “por medio de la cual se otorga una licencia ambiental”, es del
siguiente tenor2:
“RESOLUCIÓN 0860
(12 DE SEPTIEMBRE DE 2008)
Por medio de la cual se otorga una licencia ambiental
LA SUBDIRECTORA DE GESTIÓN AMBIENTAL DE CORPOBOYACÁ, EN

USO DE LAS FACULTADES CONFERIDAS POR EL ACUERDO 010 DEL 28
DE JULIO DE 2003 Y LA RESOLUCIÓN 741 DEL 29 DE JULIO DE 2003 Y,
CONSIDERANDO
Que mediante Radicado No. 01578 del 22 de febrero de 2007, el señor HÉCTOR
FERNANDO GARZÓN AGUILAR identificado (…), en su calidad de
representante legal de PÓRTLAND (Sic) MINING LTDA., identificado (…), solicitó
Licencia Ambiental para el proyecto de explotación de carbón mineral, en un área
localizada en las Veredas de Guantoque y Pijaos, jurisdicción de los municipios
de Samacá y Cucaita, respectivamente, proyecto amparado con el contrato de
concesión No. GD1-151 suscrito con INGEOMINAS.
Que mediante Auto No. 0390 de fecha 22 de marzo de 2007, esta Corporación
admitió la solicitud de licencia ambiental presentada por el interesado, se inició el
tramite respectivo, se ordenó remitir la solicitud, junto con el Estatuto de impacto
ambiental a grupo de Licencias y Permisos de la Subdirección de Gestión
Ambiental, para su correspondiente evaluación técnica.
Que mediante Auto No. 0898 de fecha 27 de Julio de 2007, se dispuso declarar
reunida la información requerida dentro del trámite de la licencia ambiental para
la Explotación de carbón mineral, se remitió la información obrante dentro del
Expediente OOLA-0022/07 al Grupo de Licencias y Permisos de la Subdirección
de Gestión Ambiental para que realizaran la respectiva evaluación y concepto
técnico.
Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto 1220 de 2005,

el estudio de impacto ambiental es el instrumento básico para la toma de
decisiones sobre los proyectos, obras o actividades que requieren licencia
ambiental y se exigirá en todos los casos en que se requiera licencia ambiental
de acuerdo con la ley y este reglamento.
2 Folios 38 a 46 ibídem.

4
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

Que el artículo 80 de la Constitución Política de Colombia consagra como deber

del Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para
garantizar el desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución y
tomar las medidas necesarias de prevención y control de los factores de deterioro
ambiental.
Que el Grupo de Licencias y Permisos de la Subdirección de Gestión Ambiental

de la Corporación practicó visita técnica al área minera y allí fueron atendidos por
el ingeniero MARCO FIDEL PEÑA MUÑOZ, asesor del interesado PÓRTLAND
MINING LTDA y por parte de la Corporación por el Ingeniero RAUL TORRES, y
emitió el concepto técnico de fecha 10 de Septiembre de 2008 en el cual se
estableció respecto del Proyecto minero lo siguiente:
“… 2. ASPECTOS TÉCNICOS.
(…)
2.2. DESCRIPCIÓN DEL ÁREA DE INFLUENCIA DEL PROYECTO
(…)
2.2.9 Componente socio económico. El primer renglón de la economía

del sector lo constituye la agricultura; el caserío más cercano es en la
vereda Pijaos el cual cuenta con unas 30 viviendas con una población
aproximada de 150 personas, el área cuenta con una vía de acceso en
condiciones aceptables, sin acueducto, ni servicio de aseo, ni
alcantarillado, con energía eléctrica de total cobertura, comunicación
celular; el servicio de educación es prestado por las escuelas de Guantoque
y Pijaos.
(…)
2.4. EVALUACIÓN DE LOS IMPACTOS AMBIENTALES
Se presenta una matriz de identificación de impactos para minería

subterránea, los cuales una vez identificados son evaluados de acuerdo
con la naturaleza, magnitud, cobertura, plazo de manifestación, duración,
probabilidad de ocurrencia y mitigabilidad; posteriormente se describen los
principales impactos sobre el aire, suelo, agua, flora y paisaje y se hace un
análisis cuantitativo partiendo desde un umbral de 70000 puntos.
2.5. PLAN DE MANEJO AMBIENTAL
El Estudio de Impacto Ambiental se presenta siguiendo la metodología

propuesta en las guías minero ambientales, pero las acciones a desarrollar
se presentan de forma general y por lo mismo no se presentan los diseños
y ubicación de las respectivas obras ambientales, las cuales al consultar el
plano de obras ambientales se puede observar que algunas de éstas
pueden estar ubicadas dentro de la ronda de la quebrada.
El Plan de manejo ambiental se encuentra estructurado mediante las

siguientes fichas:
Ficha 1. EDUCACIÓN AMBIENTAL.
➢ Socializar el Plan de manejo ambiental a todos los trabajadores de la

empresa.
➢ Mantener un estricto control sobre la ejecución del programa de manejo
ambiental
Ficha 2. MANEJO DE ESTÉRILES.

5
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

➢ Adecuación de botaderos
➢ Revegetalización de botaderos
Ficha 3. MANEJO DE AGUAS SUPERFICIALES
➢ Zanjas de coronación.
➢ Canales perimetrales.
➢ Disipadores de energía para los canales.
➢ Tanque de sedimentación
(…)
2.9 EVALUACIÓN USO DEL SUELO
Mediante Resolución No 053 del 16 de Enero de 2.003 esta Corporación

aprueba los Asuntos Ambientales del Esquema Territorial del Municipio de
Cuaita y mediante Acuerdo No. 012 del 28 de julio de 2008 este Municipio
lo adopta, se clasifican y determinan los usos del suelo. De acuerdo a estos
Usos del Suelo y revisando el Mapa de uso recomendado del Suelo, para
el área donde se desarrolla el proyecto minero se tiene como uso AREA
DE PRODUCCIÓN AGROPECUARIA.
Teniendo en cuenta la Resolución No 0276 de Mayo 4 de 1999, a través de

la cual CORPORBOYACÁ expide los Determinantes Ambientales para la
Elaboración de los Planes de Ordenamiento Territorial Municipal, en esta
Categoría de Suelos de Uso Agropecuario semi – mecanizado o semi –
intensivo donde se localiza el proyecto minero, se tienen los siguientes
usos:
➢ Uso Principal. Agropecuario tradicional a sem – mecanizado y

forestal. Se debe dedicar como mínimo el 15 % del predio para uso forestal
protector – productor.
➢ Usos Compatible (Sic). Infraestructura para distritos de adecuación

de tierras, establecimientos institucionales de tipo rural, granjas avícolas o
cunículas y vivienda del propietario.
➢ Usos Prohibidos. Usos urbanos y suburbanos, industriales y loteo

con fines de construcción de vivienda.
De acuerdo a lo verificado en la visita técnica, se pudo evidenciar que el proyecto

correspondiente al Contrato de Concesión No. GD1-151 suscrito con EL
INSTITUTO COLOMBIANO DE GEOLOGÍA Y MINERÍA – INGEOMINAS, se
localiza sobre predios minifundistas que por heredades se han desglosado en
pequeñas parcelas sobre las cuales la intervención antrópica frente al uso y
aprovechamiento de los recursos naturales existentes se caracteriza por la
práctica de modalidades agropecuarias de tipo empírico con bajo grado de
tecnificación.
Teniendo en cuenta lo anterior y los resultados de evaluación del Estudio de

Impacto Ambiental se determina que a través de la implementación de las
medidas de manejo y control ambiental planteadas en el Plan de Manejo
Ambiental, es viable la ejecución del proyecto minero de explotación de carbón.
Revisada y Evaluada la información presentada como E.I.A. y de acuerdo con la

visita Técnica realizada, se emite el siguiente:
CONCEPTO TÉCNICO
Desde el punto de vista técnico se recomienda aceptar la información presentada

por el Señor HECTOR FERNANDO GARZÓN AGUILAR, representante legal de
la empresa PÓRTAL MINING Ltda, y por consiguiente otorgar Licencia Ambiental
para la explotación de un yacimiento de carbón localizado en las veredas

6
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

Guantoque y Pijaos jurisdicción de Samacá y Cucaita respectivamente, proyecto

a desarrollarse dentro del área del Contrato de Concesión Para la Explotación de
un yacimiento de Carbón No. GD1-151 suscrito con EL INSTITUTO
COLOMBIANO DE GEOLOGÍA Y MINERÍA – INGEOMINAS.
En el evento de apertura de un nuevo frente de explotación o cualquier

modificación al EIA, el Titular minero deben informar a esta Corporación a fin de
realizar los ajustes necesarios y poder realizar la respectiva modificación de la
Licencia Ambiental.
(…)
Que de acuerdo con el concepto técnico referido presentado para el proyecto de

explotación de carbón mineral a desarrollarse en un área localizada en las
Veredas de Guantoque y Pijaos, jurisdicción de los municipios de Samacá y
Cucaita, respectivamente, se ajusta a los requisitos estipulados en los términos
de referencia, así como al objeto y contenido establecidos en los artículos 1 y 20
del Decreto 1220 del 21 de Abril de 2005, de la misma forma contienen
información relevante y suficiente acerca de la identificación y calificación de los
impactos ambientales; reúne los requisitos técnicos y ambientales exigidos para
la explotación de carbón mineral y contempla las medidas de prevención, control,
manejo, mitigación y corrección de los impactos ambientales generados, por lo
que se considera procedente otorgar la licencia ambiental solicitada.
Que el Decreto 1220 de 2005, Faculta a las Corporaciones Autónomas

Regionales, para otorgar o negar las licencias ambientales, de los proyectos,
obras o actividades, que se ejecuten en el área de su jurisdicción, igualmente
para la modificación, cesión, suspensión o revocatoria y cesación de actividades
sujetos a licencia ambiental.
Que conforme con el Artículo 9 del Decreto 1220 del 21 de Abril de 2005,
CORPORBOYACÁ, es la autoridad competente para expedir la licencia
ambiental para la explotación de carbón mineral, localizada en las Veredas de
Guantoque y Pijaos, jurisdicción de los municipios de Samacá y Cucaita,
respectivamente.
(…)
Que en mérito de lo anteriormente expuesto,
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Otorgar Licencia Ambiental a la Empresa PÓRTLAND

MINING Ltda. Identificada con el Nit. (…), representada legalmente por el señor
HECTOR FERNANDO GARZON AGUILAR, identificado (…), para un proyecto
de extracción de CARBÓN ubicado en la vereda Guantoque del municipio de
Samacá y vereda Pijaos del municipio de Cucaita, proyecto a desarrollarse dentro
del área del contrato de concesión No.GD1-151, suscrito con el Instituto
Colombiano de Geología y Minería INGEOMINAS.
ARTÍCULO SEGUNDO: El término de duración de la presente Licencia

Ambiental será el del mismo Registro Minero del contrato de concesión No.GD1-
151, suscrito con el Instituto Colombiano de Geología y Minería INGEOMINAS.
(…)”.
1.3. Normas violadas y concepto de la violación

7
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

La parte actora sostuvo que los actos acusados son violatorios de los artículos 29 y
79 de la Constitución Política, el numeral 6 del artículo 1º, el artículo 31 y el parágrafo
del artículo 43 de la Ley 99 de 1993; el literal a) del artículo 35, los artículos 198 y
207, así como el literal a) del artículo 213 de la Ley 685 de 2001; el numeral 1.4 del
artículo 7 de la Ley 1185 de 2008, los artículos 38 y 72 del Decreto 1594 de 1984, el
artículo 3 del Decreto 2201 de 2003, los artículos 3, 10, 15, 20, numerales 4, 5, 6 y
7, 21 y 25 del Decreto 1220 de 2005, el Decreto 1900 de 2006 y la Resolución 1552
de 2005, proferida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible).
1.3.1. En el acápite del libelo introductorio denominado como “HECHOS Y

OMISIONES” sostuvo que el día 22 de febrero de 2007, la sociedad Portland Mining
Ltda. elevó una solicitud de licencia ambiental ante CORPOBOYACÁ, para el
desarrollo de un proyecto minero de explotación de carbón en las veredas Guantoque
y Pijaos, correspondientes a la jurisdicción ambiental de los municipios de Samacá,
Tunja y Cucaita del Departamento de Boyacá.
1.3.1.1. Expuso que dicha solicitud fue admitida por esa autoridad ambiental
mediante Auto 0390 del 22 de marzo de 2007.
1.3.1.2. Afirmó que el día 3 de mayo de 2007, CORPOBOYACÁ realizó la visita

técnica únicamente al predio llamado El Alisal, omitiendo visitar toda el área del título
minero objeto de licenciamiento puesto que dejó por fuera los terrenos comprendidos
en los municipios de Cucaita y Tunja.
1.3.1.3. Arguyó que posteriormente, “con presencia de los interesados y previo

acuerdo entre el consultor Marco Fidel Peña y los funcionarios de Corpoboyacá
Ingenieros Raúl Torres y Edgar Agusto Aldana Rojas”, fue emitido el Concepto
Técnico ME-0037/2007 en el que declaró reunida toda la información para realizar el
estudio de impacto ambiental; sin embargo, reprochó que dicho acto no fuera firmado
por los citados ciudadanos y que se hubieran omitido las diligencias de socialización
del proyecto, al punto que los habitantes del sector sólo se enteraron del mismo el
día que llegaron las máquinas para iniciar la construcción de túneles y tolvas de
explotación, lo que, afirmó, se traduce en una vulneración al derecho al debido
proceso previsto en el artículo 29 de la Carta Política.
1.3.1.4. Arguyó que la entidad demanda acogió dicho Concepto Técnico

mediante Auto 0898 del 27 de julio de 2007.

8
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

1.3.1.5. No obstante, reprochó que trece (13) meses después de la expedición

de ese acto, el día 10 de septiembre de 2008, se emitiera el Concepto de Evaluación
del Estudio de Impacto Ambiental (en adelante EIA), en el que se recomendó aceptar
la información presentada por el interesado y, en consecuencia, otorgar la licencia
ambiental pedida; ello sin tener en consideración que CORPOBOYACÁ se encuentra
certificada bajo la norma ISO -9000, por lo que la decisión definitiva del trámite no
podía superar los noventa (90) días, y sin atender que sólo a quinientos (500) metros
se encuentra la reserva forestal El Malmo.
1.3.1.6. Dijo que tan sólo un día después del anterior hecho, la Oficina Jurídica
de CORPOBOYACÁ analizó los aspectos legales del trámite de licenciamiento y el
12 de septiembre de 2008 expidió el acto demandado, esto es la Resolución 0860,
mediante la cual confirió la licencia ambiental a la sociedad Portland Mining Ltda, por
un término de treinta (30) años, al ser ese el mismo plazo fijado en el Registro Minero
del contrato de Concesión No. GD1-151.
1.3.1.7. Indicó que los días 15 de mayo de 2009 y 9 de septiembre de 2010,

fueron presentadas solicitudes de revocatoria directa en contra del acto enjuiciado
por la presunta afectación de fuentes hídricas suscritas por los alcaldes de los
Municipios de Samacá y Cucaita, las cuales fueron denegadas por CORPOBOYACÁ
mediante Resolución número 1394 del 23 de octubre de 2010.
Indicó que la comunidad afectada presentó nueva solicitud de revocatoria directa, lo

mismo que el Procurador Judicial y Agrario solicitó a CORPOBOYACÁ información
sobre la licencia concedida, ante lo cual ésta respondió aduciendo la Resolución 1394
de 2010 antes citada.
1.3.1.8. Arguyó que posteriormente esa Corporación, en el Concepto Técnico

No. ME-0020/2010, efectuó requerimientos a la sociedad licenciataria, dado que no
había llevado a cabo el estudio hidrogeológico del área de la concesión orientado al
ajuste del EIA, lo que aseguró acredita que la licencia se otorgó con falencias.
1.3.1.9. Aseguró que CORBOYACÁ, mediante Resolución 1388 de 2010,

autorizó la cesión de la licencia ambiental objeto de censura a la sociedad Carbones
de Samacá Ltda. (en adelante CARSAMA). Dijo que en dicho acto se requirió a la
cesionaria para que en un término de noventa (90) días presentara las copias de las

9
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

actas de socialización del plan de manejo ambiental y concertación con la comunidad

y para que precisara la ubicación de los nuevos trabajos mineros.
Aseveró que “nuevamente señores Magistrados la entidad que expidió el acto

administrativo que se demanda (Corpoboyacá), disfraza mediante esta resolución de
autorización de cesión de derechos, el requerimiento de información sobre temas que
no fueron presentados con el estudio de Impacto Ambiental original del 2007, siendo
obligatoria su exigencia en cumplimiento a los a los términos de referencia adoptados
por la autoridad ambiental para ese tipo de licencias”3
1.3.1.10. Afirmó que el estudio hidrogeológico que fue presentado por CARSAMA
da cuenta de la presencia de ciento tres (103) puntos de agua ubicados en el área
de proyecto, en el que se destaca la existencia de un acuífero principal que está
ubicado dentro de la reserva forestal El Malmo, respecto de lo cual manifestó que la
“zona de descarga del acuífero principal se halla fuera del área de concesión, que en
algunos sectores dan origen a varios cauces superficiales la mayoría de régimen
temporal y algunos sectores dan origen a varios cauces superficiales la mayoría de
régimen temporal y algunos de régimen temporal y algunos de régimen
permanente”4, de ahí que señalara que CORPOBOYACÁ hubiera omitido requerir
información de la línea ambiental relevante para otorgar la licencia ambiental
solicitada.
1.3.1.11. Expuso que sólo después de haberse proferido la licencia ambiental

enjuiciada fue convocada la comunidad para socializar el estudio de impacto
ambiental o las modificaciones al mismo.
1.3.2. En el acápite denominado “FUNDAMENTOS QUE SUSTENTAN EL

CONCEPTO DE VIOLACIÓN” la parte actora señaló que el acto enjuiciado se expidió
irregularmente y con infracción de las normas en que debía fundarse pues en su
trámite se presentaron varias anomalías, vulnerando el principio de legalidad, el
debido proceso y el derecho de participación determinado en los artículos 29 y 79 de
la Carta Política.
En ese orden reprochó que en el Formato Único Nacional de Licencia Ambiental

presentado por la empresa Portland Mining Ltda. esa sociedad hubiere omitido su
deber legal de señalar: i) el contrato de concesión para el que presentaba la solicitud,
3 Folios 12 y 13 del Cuaderno del Tribunal.

4 Folio 13 ibídem.

10
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

ii) identificar los impactos que su proyecto podría llegar a tener en la reserva
denominada El Malmo, máxime cuando la misma se encontraba a quinientos (500)
metros del área del proyecto según la información reportada por la Corporación
Autónoma Regional de Chivor (en adelante CORPOCHIVOR), y iii) especificar el tipo
de licencia que requería, esto es, global, sin permisos o con estos últimos. Situación,
ésta última, que implicó el desconocimiento de lo señalado en el inciso segundo del
artículo 3 del Decreto 1220 de 2005 y que no se especificaba cuál era la licencia
objeto de modificación.
Expresó que, en virtud de esta última norma en comento, la licencia ambiental debe
llevar implícitos todos los permisos, autorizaciones y/o concesiones para el uso,
aprovechamiento y/o de la actividad que sea necesaria, por lo que era primordial que
los mismos fueran determinados desde el inicio de la actuación y así el interesado
allegara la información respectiva a la autoridad ambiental, con el objeto de que se
definiera en concreto dentro del acto la existencia de los mismos para el normal
desarrollo del proyecto.
1.3.3. Adicionalmente, en lo relativo al EIA, adujo que la entidad demandada omitió

su deber de evaluarlo bajo los parámetros establecidos en el Manual de Evaluación
de Estudios Ambientales adoptado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo mediante Resolución nro. 1552 de 2005, infringiendo con ello lo dispuesto
en el artículo 15 del Decreto 1220 de 2005. Lo anterior, como quiera que dentro de
la actuación administrativa que obra en el expediente 00LA-022/07, contenido del
trámite que dio lugar a la expedición del acto acusado, no aparecen las listas de
chequeo, instructivos, ni tampoco los formatos establecidos en el aludido manual.
Sostuvo que los artículos 1º y 2º de la Resolución nro. 1552 de 2005 adoptaron los
Manuales de Evaluación de Estudios Ambientales y determinaron que éstos son un
instrumento de consulta obligatoria y orientación de carácter conceptual,
metodológico y procedimental por parte de las autoridades ambientales competentes
para la evaluación y seguimiento de los proyectos que requieren la licencia.
Explicó que el artículo 3 ibidem estableció el procedimiento para dar aplicación al

referido manual. Así, indicó que esa disposición contiene una serie de instructivos
para adelantar el proceso de evaluación, cada uno acerca de un aspecto específico,
que no fueron observados por la demandada, dado que el EIA presenta falencias en
la revisión de antecedentes, la revisión preliminar, la preparación de la lista de

11
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

chequeo, la evaluación detallada en la visita de campo para evaluaciones

ambientales y en la elaboración de los conceptos técnicos de impacto ambiental.
1.3.3.1. En cuanto al instructivo A, relativo a la determinación del estudio

ambiental requerido, esto es, si el proyecto necesita un Diagnóstico Ambiental de
Alternativas, un EIA o un Plan de Manejo Ambiental (en adelante PMA).
Dijo que dicho instructivo se había desconocido, toda vez que CORPOBOYACÁ,
mediante Auto 0390 del 22 de marzo de 2007, admitió la solicitud de licenciamiento
presentada por el entonces representante legal de Portland Mining Ltda. e
inmediatamente avocó conocimiento del EIA. Asimismo, refirió que esa entidad
determinó la necesidad de practicar una visita técnica y definió el costo de la
valoración, señalando que se contaba con suficiente información sobre la línea base
ambiental del área de jurisdicción en la que se desarrollarían las actividades, por lo
que se habían diseñado los términos de referencia genéricos para la elaboración del
EIA.
1.3.3.2. El instructivo B, concerniente a la evaluación del documento requerido,

paso en el cual se deben revisar: i) los antecedentes y ii) del estudio ambiental en
forma preliminar, iii) diligenciar la respectiva lista de chequeo, y iv) analizar si el
documento aportado cumple con los criterios específicos relacionados en el listado
del numeral iii), así como con los aspectos solicitados en los términos de referencia.
Adujo que el mismo había sido incumplido en tanto en los antecedentes no se

especificó el tipo de proyecto sobre el que se presentaba la solicitud de licencia
ambiental, no se realizaron consideraciones frente a su localización o el uso del suelo
en el que se realizaría el proyecto, ni se hizo alguna mención respecto de los términos
de referencia tenidos en cuenta por parte del peticionario. Adujo que tampoco se
estudió la posibilidad de requerir un diagnóstico ambiental de alternativas, teniendo
en cuenta la proximidad de proyecto a una zona de páramo y de la reserva El Malmo.
Afirmó que no fueron tenidos en cuenta los usos del suelo del área del proyecto,
particularmente no se analizó que en la vereda Guantoque (Samacá) el POT de ese
municipio adoptado mediante el Acuerdo No. 17 de 2000 prohibía los usos mineros
y que, a su vez, el POT del municipio de Cucaita, determinado en el Acuerdo No. 012
de 2003, estableció que el uso de suelo era condicionado.

12
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

1.3.3.3. Acerca del segundo paso, esto es, la revisión preliminar del estudio,
indicó que, si bien es cierto que el concepto de evaluación presenta un
reconocimiento inicial y de verificación en relación a la estructura y organización del
EIA, lo cierto era que descripción de los planos fue omitida.
1.3.3.4. Adicionalmente, sobre el punto tercero, informó que no se encontraba

evidencia de que el Formato EV-3, es decir, la lista de chequeo para los EIA, hubiese
sido diligenciada.
1.3.3.5. De otro lado, en cuanto a la evaluación detallada, explicó que, aun

cuando se han debido tener en cuenta los conceptos técnicos de otros proyectos del
área, tal circunstancia no ocurrió, ni se consideró que en el área de influencia del
proyecto se encuentra la Reserva Foresta El Malmo, máxime cuando obraba en el
expediente administrativo una certificación del Ministerio en la que se informaba que
aquella no ha sido objeto de sustracción alguna, es decir, mantenía su naturaleza de
zona de especial protección.
Frente a esa área, manifestó que el INDERENA la creó con el propósito de proteger
las fuentes hídricas que alimentan los acueductos veredales y municipales y que de
ahí nacen las corrientes hídricas que nutren el embalse del río Teatinos, del que se
abastece a la ciudad de Tunja, y a la cuenca activa de las provincias de Márquez,
Neira y Oriente, en jurisdicción de CORPOCHIVOR, finalizando su recorrido en el río
Orinoco. Resaltó que, como consecuencia de lo anterior, es falsa la información
obrante en los antecedentes administrativos de la licencia que señala que las aguas
de la quebrada Pijaos desembocan en el río Samacá, cuerpo hídrico que va tomando
el nombre de la municipalidad por la que cruza y llega hasta el río magdalena, lo cual
redunda en la vulneración de lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 1220 de 2005.
1.3.3.6. El instructivo C es referente a la visita de campo para evaluaciones

ambientales, en el que se establecen las directrices y los aspectos que se deben
considerar por los evaluadores; sus objetivos son: la observación de las condiciones
ambientales existentes en el área del proyecto, la verificación de la información
presentada en el estudio, así como la suministrada por algunas entidades,
autoridades y grupos interesados, y recorrer e identificar los posibles impactos
secundarios, pasivos ambientales y otros proyectos en ejecución.
Así, indicó que, de acuerdo con los Instrumentos Metodológicos para la Evaluación
de Estudios Ambientales, debe darse aplicación al mencionado instructivo, con el fin

13
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

de que los investigadores se familiaricen con los datos ambientales presentados en

el estudio y conocer directamente las características más relevantes del proyecto a
evaluar.
Sin embargo, detalló que el formato de visita técnica no se diligenció totalmente, dado
que solo se mencionó la visita a uno de los sectores que conforman el proyecto, esto
es, el denominado como “El Alisal”, ubicado en la vereda Guantoque, dejando de lado
el otro sector objeto del trámite que se encuentra en la vereda Pijaos, pese a que es
allí donde se está haciendo la explotación, según acreditan los registros fotográficos.
Adicionalmente, reprochó que el informe de la inspección no relacionó las posibles

fuentes de suministro de agua y las receptoras, aun cuando en la descripción de la
infraestructura se registró un campamento que requiere abastecimiento.
Igualmente, insistió en la carencia de especificación acerca del uso, aprovechamiento

y afectación de los recursos naturales renovables (en adelante RNR) del área de
afectación de la actividad, “aun cuando en las observaciones menciona que se
abastecerán del recurso a través de un Proyecto de acueducto veredal, además
menciona que en una estación antigua de Portland Mining Ltda., se realizará el acopio
del carbón y el alojamiento de trabajadores, lugar que no fue objeto de visita ni de
verificación sobre las condiciones, ni mucho menos aporta un registro fotográfico
como prueba de apoyo al Concepto Técnico”5.
Por último, en lo atinente al instructivo D, que se ocupa de la elaboración de los

conceptos técnicos de evaluaciones ambientales, en el que se suministran
instrucciones acerca de su elaboración y se proporcionan los criterios para tener en
cuenta en su realización, planteó varios reparos: de un lado, que no se presentaron
evidencias sobre la reunión preparatoria del Concepto Técnico, ni se precisó quien
actuó como Coordinador del equipo evaluador, quienes conformaron ese equipo
evaluador, ni quien fungió como abogado en aquel; no obstante, informó, que
pareciera que la decisión acerca del otorgamiento de la licencia hubiese recaído
únicamente en un Profesional Especializado de nombre Raúl Antonio Torres.
Con todo, siguió planteando reparos al EIA, señalando que presentaba

inconsistencias que hacían imposible adoptar una decisión definitiva, pese a lo cual
la Corporación demandada omitió solicitar información adicional y, en consecuencia,
debió rechazar la solicitud; pero en su lugar, desconociendo el Decreto 1220 de 2005,

14
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

la otorgó, obviando “los Pasos 4 Evaluación Detallada del EIA , Paso 5 Evaluación
del Uso de Recursos Naturales, Paso 7 Solicitud de Concepto de Autoridades, Paso
8 Análisis de Resultados, sin establecer con argumentos técnicos acerca de la
necesidad de requerir información adicional, sino que simplemente se ejecutó de
forma directa el Paso 9 Bases para el Concepto Técnico”6.
1.3.3.7. Sostuvo que, de la comparación de los contenidos del EIA presentados

para la obtención de la licencia ambiental en el acto demandado con los determinados
en la lista de chequeo temática requerida por los términos de referencia para dicha
actividad, se puede establecer que, de los ciento veintidós (122) temas señalados en
tales términos, el EIA sólo cumplió con 70; es decir, sólo el correspondiente al
cincuenta y siete punto cuatro por ciento (57.4 %) del total de estos. Asimismo, trajo
a colación un listado de los términos que no fueron observados siendo estos:
“- Alcance
- Equipo de Trabajo
- Descripción de las labores de investigación realizadas incluyendo:
Afloramientos, sondeos, túneles apliques, trincheras.
- Diseño geométrico de la explotación análisis geotécnico
- Secuencia de la explotación.
- Altura y ancho de los bancos
- Taludes de trabajo y final
- Profundidad máxima a alcanzar
- Análisis geotécnico
- Organización del proyecto
- Hidrológico
- Calidad del Aire
- Ecosistemas terrestres
- Subcomponente arqueológico
- Aspectos Económicos Generales
- Análisis de Impactos – Geología y geomorfología
- Análisis de Impactos – Ecosistemas
- Análisis de Impactos – Contaminación por ruido
- Análisis de Impactos – Aspectos Sociales
- Análisis de Riesgos – la Amenaza
- Análisis de Riegos -La vulnerabilidad
- Guía para medidas del plan de manejo ambiental: las fichas no consideran los
temas causa del impacto, Efecto Ambiental, Tecnologías Limpias, Diseño,
Cronograma de Ejecución, Personal requerido.
- Programas de manejo Ambiental no presenta programas para Vinculación de
Mano de Obra, Estructura de Servicios, Fortalecimiento Ambiental Institucional,
Manejo de posible afectación a terceros e infraestructura, Programas de
Compensación, Programas de aguas residuales domésticas e industriales,
Manejo y control de aguas subterráneas, Control de olores.
- Informes de Avance y Cumplimiento
- Bibliografía
- Fotografías de mayor interés
- Cartografía Temática: Uso del Suelo, Mapa de pendientes, cobertura vegetal,
Localización de sitios de muestreo de calidad de agua y recursos hidrobiológicos,
Zonificación Ambiental, Zonificación de Manejo Ambiental, Mapa de Riegos
- Planos de diseño paisajístico, diseño del sitio de disposición de estériles con
sus respectivos cortes y los sistemas de recuperación o restitución morfológico,
6 Visible a folio 21 ibídem.

15
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

localización en plano y diseños de los sistemas de captación de aguas residuales,

Diseño de los sistemas de tratamiento y disposición de residuos sólidos, Diseño
de obra de saneamiento.”7
Advirtió que los contenidos del EIA con los que sí se cumplió la lista de chequeo,
adolecieron de una calidad eficiente debido a su reducida extensión y profundidad o,
en el caso del componente hidrológico, a su veracidad.
Señaló que lo anterior evidenciaba que los términos de referencia y los Instrumentos
Metodológicos para la Evaluación de Estudios de Impactos Ambientales no fueron
aplicados por CORPOBOYACÁ con la rigurosidad debida y ponen de presente que
el análisis realizado para otorgar la licencia ambiental atacada erradamente se limitó
a estudiar los documentos allegados por la empresa solicitante.
1.3.3.8. En ese orden, precisó que en la evaluación del EIA: (i) el Concepto
Técnico no provee información sobre la localización de todas las actividades y obras
que conforman el proyecto de actividades mineras y las acciones del plan de manejo
ambiental, (ii) en la sustentabilidad del proyecto el análisis es somero y no se hace
mención a los muestreos de vegetación de calidad hidrobiológica y la relacionada con
la fauna terrestre; (iii) en el componente social no se indica la intensidad de afectación
del proyecto de minería a las comunidades de las Veredas de Cucaita y Guantoque,
ni a los cambios en los estilos de vida de esos ciudadanos, tampoco se advirtieron
“las necesidades de recursos naturales, residuos a producir , sistemas de control y
manejo de productos y procesos, áreas a intervenir, demandas de energía y mano
de obra requerida”8, ni fueron señalados la estimación de los caudales a utilizar.
Continuó indicando que en evaluación del EIA: (iv) no se señaló la metodología para
determinar los impactos ambientales, ni se hizo la evaluación sobre las relaciones de
causalidad o de los aspectos de significancia o importancia de los impactos sobre
medios abióticos; (v) en lo relacionado con el PMA, no se especificó si las fichas
corresponden a estrategias de prevención, mitigación, compensación y corrección,
asociados a la magnitud de costos involucrados, no se precisa el tipo de impacto a
mitigar, las actividades que lo causan, sus efectos, entre otros, ni tampoco el
evaluador tuvo en cuenta los mecanismos para la ejecución de dicho plan ni los
indicadores de efectividad del mismo; (vi) sobre el plan de contingencia resaltó que
no se identificó la metodología para la realización de ese plan, ni se mencionan
aspectos administrativos para su puesta en funcionamiento, y (vii) respecto del uso
7 Visible a folio 23 ibídem.

8 Folio 25 ibídem.

16
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

y/o aprovechamiento de los recursos naturales, controvirtió que el equipo evaluador

no hubiera expuesto alguna observación frente al manejo de los residuos sólidos, no
clasificaron la generación promedio diaria en composición, peso y volumen, ni se
hace alusión a la necesidad de manejar aguas de escorrentía y diseño de
infraestructura y su plan de monitoreo y seguimiento, así como un manual de
operación y mantenimiento, ni se dijo si el proyecto requería un permiso de
vertimientos de residuos sólidos.
Lo anterior, indicó, implica una infracción del artículo 21 del Decreto 1220 de 2005,
relacionado con los criterios para la evaluación del Estudio de Impacto Ambiental,
pues en el estudio que en ese sentido adelantó CORPOBOYACÁ no se especificaron
los impactos ambientales y tampoco se consideraron las medidas para su prevención
y mitigación, ni se hizo algún pronunciamiento expreso sobre el PMA, el plan de
contingencia o el plan de seguimiento y monitoreo.
1.3.4. Resaltó que también fue vulnerado el artículo 20 ibidem en sus numerales 4 a
7, así como lo dispuesto en el artículo 207 del Código de Minas, en razón a que los
requisitos allí previstos para la presentación del EIA no fueron observados por la
interesada, ni fueron objeto de evaluación por la autoridad competente. Así, sobre el
EIA reiteró que no se describe la forma en la que serían efectuados los vertimientos
de las aguas residuales, siendo ese uno de los aspectos más relevantes en la
explotación de carbón por su consecuente contaminación del recurso hídrico.
Adujo que la ausencia de alguna medida efectiva para controlar los vertimientos que
genere la explotación minera de carbón es un grave error, toda vez que los líquidos
generados en la misma contienen altas cantidades de metales tóxicos, cuya
concentración se encuentra regulada en los artículos 38 y subsiguientes y 72 del
Decreto 1594 de 1994.
1.3.5. En este punto, resaltó que, para la expedición del acto acusado, la autoridad
ambiental, en cumplimiento del artículo 3 del Decreto 1220 de 2005 y el Decreto 1594
de 1984, debió otorgar el respectivo permiso de vertimientos, de uso de aguas de
dominio público o de aprovechamiento forestal, aspectos estos que no acontecieron,
por lo que fue vulnerado el artículo 198 del Código de Minas.
1.3.6. Adicionalmente, indicó que en el proyecto no se evidencia ningún tipo de ficha

de manejo ambiental o programa de gestión social, esto último en detrimento del
derecho de participación de la comunidad en los proyectos, obras o actividades que

17
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

se realicen en sus territorios, garantía dispuesta en los artículos 29 y 79 Superiores,

así como en el mencionado numeral 7 del artículo 20 del Decreto 1220.
1.3.7. Resaltó la falta de un estudio hidrológico específico para la zona del proyecto,
pues esa herramienta es la que permite determinar con algún grado de certeza cuáles
pueden ser los impactos ambientales a corto, mediano y largo plazo generados sobre
el componente de aguas subterráneas y los posibles riesgos de afectación de los
niveles freáticos. Lo anterior con el fin de indicar que esta carencia debió dar lugar al
rechazo de la licencia en aplicación del literal a) del artículo 213 del Código de Minas
y del Decreto 1220 de 2005.
Reiteró que la evaluación efectuada por la autoridad ambiental enjuiciada fue llevada
a cabo sin ninguna clase de rigor técnico o científico y con abuso de la
discrecionalidad técnica que tanto la Ley 99 de 1993 como el Decreto 1220 de 2005
le otorgaron a CORPOBOYACÁ en punto de valoración de las solicitudes de licencias
ambientales.
1.3.8. Adicionalmente, alegó que el artículo 3 del Decreto 1220 de 2005, así como el
Decreto 2201 de 2003, fueron desconocidos, en tanto no se informó a los Municipios
de Samacá y Cucaita sobre la solicitud de licencia ambiental del proyecto objeto de
censura, por lo que no se surtió el respectivo proceso de concertación, revisión y
ajuste del Esquema de Ordenamiento Territorial con esos entes territoriales.
En este punto, afirmó que, al otorgarse la licencia enjuiciada, se presentó una

intromisión en las competencias de los municipios para reglamentar los usos del
suelo, establecida en el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución, así como en el
literal a) del artículo 35 del Código de Minas, que permite que los concejos
municipales determinen áreas en las que se encuentra prohibida la realización de
actividades mineras, disposición que fue declarada exequible a través de la sentencia
C- 339 de 2002.
Igualmente, cuestionó la autorización para desarrollar actividades mineras en esa

localización, pues se trata de un área considerada como ambientalmente sensible,
objeto de protección y preservación con fines ambientales a la luz del artículo 313
constitucional y de la Ley 388 de 1997.
1.3.9. Sobre la fundamentación del acto demandado, adujo que, debido a que aquel
carece de las consideraciones de orden ambiental que se tuvieron en cuenta para su

18
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

otorgamiento, CORPOBOYACÁ desatendió lo ordenado en el numeral 3 del artículo

25 del Decreto 1220 de 2005.
1.3.10. De otro lado, también discrepó en este punto acerca de programa de

inversiones del uno por ciento (1%) de conformidad con el parágrafo del artículo 43
de la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1900 de 2006, pues, aun cuando la autoridad
ambiental debió exigirlo para otorgar la licencia solicitada, dicho documento nunca
obró en el expediente administrativo con anterioridad a la expedición de la resolución
demandada.
1.3.11. A su vez, la parte actora señaló que la Corporación demandada violó el

numeral 1.4 del artículo 7 de la Ley 1185 de 2008, en el que se exige que todo
proyecto de explotación minera debe contar con un plan de manejo arqueológico y
un aval del Instituto Colombiano de Antropología e Historia, pues el proyecto
licenciado ni siquiera mencionó este requisito, aun cuando su ubicación es próxima
a la del Puente de Boyacá, y que para la fecha en que fue proferido el acto acusado
dicha norma ya tenía una vigencia de seis (6) meses.
Por lo expuesto, solicitó la declaratoria de nulidad de la Resolución nro. 0860 del 12

de septiembre de 2008 cuya legalidad aquí se cuestiona.
II.CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
2.1. La apoderada judicial de CORPOBOYACÁ contestó la demanda y se opuso a

las pretensiones al considerar que el acto acusado se ajusta a derecho9.
2.1.1. En el acápite llamado “A LOS HECHOS” la parte demandada puso de presente

que, contrario a lo manifestado por la accionante, el acto licenciado no se otorgó para
la totalidad del área comprendida por el contrato de concesión minera nro. GD1 151
que la empresa solicitante suscribió con el Instituto Colombiano de Geología y
Minería (en adelante INGEOMINAS), sino que sólo fue expedida en relación con una
mina ubicada en el Municipio de Samacá.
2.1.2. Aseveró que cumplió a cabalidad con los requisitos y etapas contempladas en
la normatividad que regía la materia en la época de la solicitud. Así, sostuvo que el
día 10 de mayo de 2007 emitió el Concepto Técnico No. ME-0037/2007, en el que,
9 Folios 115 a 120 vuelto ibídem.

19
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

desde el punto de vista técnico y ambiental, se consideró reunida la información para

determinar la viabilidad del proyecto minero. Afirmó que el EIA cumplió los términos
de referencia adoptados por esa entidad y que de ello también daba cuenta la visita
técnica realizada el 3 de marzo de 2007.
Aseveró que la parte actora confunde el concepto técnico que declara reunida la
información con el formulario de visita técnica, pese a que se trata de dos documentos
distintos, razón por la que este último va suscrito por quienes asisten a la visita, y el
primero trata de una evaluación técnica elaborada por profesionales adscritos a la
autoridad ambiental.
Expresó que, dentro de las funciones de control y seguimiento otorgadas por la Ley
99 de 1993 a las Corporaciones Autónoma Regionales, se encuentran las
relacionadas con requerir a los beneficiarios de los permisos ambientales únicamente
cuando las circunstancias así lo exijan para evitar daños durante el desarrollo de un
proyecto.
2.1.3. Arguyó que el tiempo transcurrido entre la expedición del Auto 0898 del 27 de
julio de 2007, que declaró reunida toda la información para el estudio del trámite de
licencia ambiental, y el Concepto de Evaluación del EIA de 10 de septiembre de 2008,
se debió al “acaecimiento cotidiano de un sin número de acontecimientos y
requerimientos no sólo de infracciones ambientales sino también de procesos
permisionarios que demandan de la Entidad total atención, y del reducido número de
funcionarios encargados de atender los procedimientos, situaciones que tornan difícil
que la Corporación, pese a esforzarse al máximo, logre dar cumplimiento a los
términos establecidos para cada procedimiento”10.
2.1.4. Dijo que el concepto emitido por CORPOCHIVOR relacionado con la reserva
forestal El Malmo no tiene ninguna validez debido a que la misma se encuentra dentro
de la jurisdicción de CORPOBOYACÁ. Expresó que la distancia determinada en
dicho oficio es errada en cuanto a la afirmación de que el proyecto minero se
encuentra a más de quinientos metros (500 m) de la misma y a que se han enviado
varios requerimientos para que la citada corporación ambiental explique la razón de
su concepto sin que haya recibido alguna respuesta sobre el particular.
10 Visible a folio 115 V.

20
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

2.1.5. Arguyó que el acto enjuiciado no fue revocado directamente debido a que no
fueron demostradas ninguna de las causales determinadas por el artículo 69 del CCA
para su procedencia.
2.1.6. Adicionalmente, en cuanto a la reserva forestal El Malmo, informó que el

Juzgado Doce (12) Administrativo de Tunja, mediante sentencia proferida el 30 de
septiembre de 2011, dentro del trámite de una acción popular, corroboró que el
proyecto no se encontraba en esa área de reserva forestal, dado que indicó “los
trabajos mineros objeto de debate no conllevan afectación alguna a la reserva forestal
“El Malmo”, pues se acreditó que el área de concesión minera se encuentra por fuera
de ésta”11.
Dijo que adjuntaría un plano en el que se identifican el área del contrato de concesión
minera y el de la reserva, en el cual se acredita que la distancia aproximada entre
esas dos ubicaciones es de un (1) kilómetro.
2.1.7. Sostuvo que en el Auto No. 724 del 14 de abril de 2010, se requirió a la
entonces titular de la licencia ambiental para que en un término de treinta (30) días
contados a partir de la notificación de ese acto, adelantara, entre otras, las siguientes
actividades: (i) la restauración y abandono de la zona en la que se construyó una
bocamina, (ii) se precise la ubicación de los nuevos trabajos mineros, para lo cual
debía ajustarse el EIA teniendo en cuenta las nuevas características del proyecto, y
(iii) se presenten actas de socialización del PMA y concertación con la comunidad
sobre las medidas que deben ser implementadas en el desarrollo de los nuevos
trabajos.
2.1.8. Resaltó que en Resolución No. 1388 del 28 de noviembre de 2010, requirió a
la sociedad CARSAMA para que en un término de noventa (90) allegara a esa entidad
la siguiente información: (i) copias de las actas de socialización del PMA y
concertación con la comunidad respecto de las medidas a ser implementadas en los
nuevos trabajos de explotación minera, y (ii) precisara la ubicación de los nuevos
trabajos mineros juntos con los respectivos ajustes en el EIA.
En esa medida, resaltó que dichos requerimientos no fueron efectuados por alguna
omisión en la expedición en la licencia ambiental, sino que, por el contrario,
respondieron a los nuevos trabajos mineros, respecto de los cuales era
11 Folio 116 ibídem.

21
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

responsabilidad de la autoridad ambiental exigir la modificación del EIA y su zona de

influencia, ello en cumplimiento del numeral tercero del acto acusado.
2.1.9. Resaltó que, para la expedición de la licencia ambiental enjuiciada, la Ley 99

de 1993 y el Decreto 1220 de 2005 no exigen que la autoridad ambiental realice
alguna socialización con la comunidad en el lugar donde se pretenda realizar un
proyecto de explotación, ni tampoco indica que los interesados deben efectuar esas
actividades so pena de que sea negada la licencia ambiental.
Sin embargo, precisó que, mediante Oficio 110-00334, requirió a la empresa

solicitante de la licencia para que cancelara la suma de diez mil ochocientos pesos
($10.800) para la publicación del acto y que, de otro lado, el artículo octavo de la
Resolución enjuiciada ordenó la notificación de dicha decisión en el boletín oficial de
esa entidad, en cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución No. 634 del 26 de
mayo de 2006.
2.1.10. En el acápite llamado “A LA PREOCUPACIÓN DE LOS

DEMANDANTES” reiteró que el lugar otorgado para la concesión del proyecto minero
dista en aproximadamente un kilómetro (1 km) de la Reserva Forestal El Malmo, por
lo que no es posible que esta última sea afectada con las actividades de extracción.
Luego de hacer referencia al Concepto Técnico del 10 de septiembre de 2008 y al
artículo 3º de la Resolución enjuiciada, adujo que, pese a que el INGEOMINAS otorgó
una la concesión de un polígono considerable, la autoridad ambiental solamente
licenció un área pequeña del mismo, obligando a que, si lo interesados pretenden
abrir otro frente de trabajo, deban informar previamente de ello a esa Corporación
Autónoma.
2.1.11. Luego de describir las actuaciones que ha adelantado dentro del trámite
de licenciamiento, en el aparte llamado “ARGUMENTOS DE LA DEFENSA DE LOS
INTERESES DE CORPOBOYACA”, resaltó que siempre ha actuado con observancia
de las normas previstas para ese tipo de trámite.
Igualmente, señaló que en el acto demandado se delimitó el área de explotación, se

precisó que en caso de abrirse un nuevo frente de trabajo serían realizados los
requerimientos pertinentes, se informó de la obligación de presentar informes de
cumplimiento de la medidas de prevención, mitigación, control y compensación que
fueron impuestas dentro de los tres (3) primeros meses de cada año, así como el
deber de acatar éstas últimas de manera estricta y las consecuencias en caso de su

22
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

incumplimiento, se definió qué hacer en caso de detectarse impactos y efectos

ambientales no previstos, y que la licencia quedaba sujeta al cumplimiento del EIA y
al seguimiento y control por parte de esa entidad. Aspectos estos que demuestran
que la licencia fue concedida luego de un estudio concienzudo del EIA, su cotejo con
lo evidenciado en el campo, las condiciones ambientales de la zona y la constatación
de que los trabajos mineros se ejecutan atendiendo los lineamientos técnico-
ambientales respectivos.
A su vez, recordó que, en ejercicio de sus facultades de vigilancia y control, puede

realizar visitas a fin de corroborar que la actividad minera se esté efectuando
adecuadamente, y manifestó que se encuentra ejerciendo tal prerrogativa de forma
activa en el área objeto de la licencia demandada. Adicionalmente, consideró
pertinente señalar que, en virtud del artículo 65 de la Ley 99 de 1993, los mandatarios
locales están a cargo de la vigilancia y protección de los recursos naturales, para lo
cual deben trabajar mancomunadamente con las corporaciones ambientales.
Por lo anterior, planteó las excepciones denominadas “ausencia de elementos que

estructuren la responsabilidad de CORPOBOYACÁ”, “legalidad del acto cuya nulidad
se demanda”, “inexistencia de la violación” y “ausencia de causal de nulidad que
invalide el acto demandado.
2.1.11.1. Sobre el primer medio exceptivo dijo que el trámite de expedición de la

licencia ambiental estuvo ajustado a derecho y atendió a los criterios técnico –
ambientales definidos para el área del proyecto. Asimismo, insistió que el área
licenciada es apenas una pequeña parte de la que fue concesionada por
INGEOMINAS.
2.1.11.2. Respecto de la segunda excepción expresó que el acto enjuiciado goza

de presunción de legalidad y que la misma no fue desvirtuada en el proceso de la
referencia.
2.1.11.3. Frente al tercer argumento de defensa planteado a modo de excepción,

dijo que las actividades que desplegó para el otorgamiento de licencia fueron
producto de un trabajo de campo detallado que cumplió todos los procedimientos
previstos en la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1220 de 2005.
2.1.11.4. Concluyó señalando que no se probó ninguna de las causales previstas

para la invalidación del acto enjuiciado y que esa Corporación no utilizó ningún medio

23
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

distinto a los autorizados por la Ley para la expedición de la Resolución No. 0860 de
2008.
2.2. CARSAMA, mediante escrito radicado el 11 de diciembre de 2012, intervino

en calidad de coadyuvante manifestando que, en su condición de cesionaria del
contrato de concesión minera GD1-151 y de la licencia ambiental otorgada por
CORPOBOYACÁ mediante el acto administrativo enjuiciado, le asistía un interés
legítimo en el asunto que aquí se debate y por tanto argumentó lo siguiente12:
2.2.1. Alegó la existencia de cosa juzgada debido a que los accionantes de este
proceso también incoaron una acción popular con número de radicación 2009 00060
00, que fue resuelta negando las pretensiones por el Juzgado Doce (12)
Administrativo de Tunja, respecto de la cual existe identidad de partes e identidad de
objeto.
2.2.2. En cuanto a la socialización con la comunidad, indicó que el proyecto ha sido

ampliamente socializado en las áreas de influencia tanto directa como indirecta, ello
en atención a que el 9 de septiembre de 2010 se efectuó la audiencia pública
ambiental prevista en el Decreto 330 de 2007, en la ciudad de Tunja, reunión en la
cual se hizo una exposición pormenorizada del proyecto, escuchando las inquietudes
de cientos de participantes, con lo cual “se intentó hacer un lobby de fuerza y no de
razones”13.
En esa línea, informó que en el expediente administrativo se encuentran las

actuaciones anteriores realizadas con ese fin, a saber: la primera etapa se adelantó
de octubre a noviembre de 2009 con treinta y seis (36) familias a las que se les
informó que el proyecto minero no se encuentra ubicado dentro de la Reserva
Forestal El Malmo, con base en una información de GPS entre el área licenciada y
dicha reserva en la que pudo determinarse que ambas distan en aproximadamente
en un kilómetro (1 km) y en dos kilómetros (2 km) de la bocamina del lindero más
cercano.
Arguyó que esa información también fue presentada en reuniones con el Concejo
Municipal de Cucaita las cuales contaron con la asistencia de líderes comunales,
concejales, el personero municipal, el alcalde de ese ente territorial y otras personas
interesadas.


24
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

A su vez, la segunda etapa, iniciada en mayo de 2010, incluyó dos reuniones con el
Concejo Municipal de Cucaita y varias copias completas y actualizadas del EIA, las
cuales fueron puestas a disposición de la comunidad en las oficinas de la Personería
y de la Alcaldía de Samacá y Cucaita.
2.2.3. En lo tocante a los aspectos técnicos, señaló i) que existe una distancia de un
(1) kilómetro entre la Reserva Forestal “El Malmo” y la vereda Pijaos del Municipio de
Cucaita, tal como lo informó a la parte actora el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial; ii) que los EIA del proyecto GD1 – 151 se elaboraron con base
en los términos de referencia expedidos por CORPOBOYACÁ; iii) que el área objeto
de dicha actividad no se encuentra en ninguna de las zonas excluidas previstas en el
artículo 34 del Código de Minas y los municipios carecen de competencia para
prohibir o excluir el ejercicio de la minería dentro de su territorio debido a que esa
industria es de utilidad pública e interés social según los artículos 58 Superior y 13
del enunciado estatuto minero, norma en cuyos artículos 37 y 38 también se prohíbe
a los entes territoriales el establecimiento de limitaciones a la actividad minera. En
este punto también señaló que el numeral 2 del artículo 313 constitucional y el
numeral 4 del artículo 7 de la Ley 388 de 1997 autorizaron a los municipios a
reglamentar el uso del suelo más no del subsuelo, pues la facultad sobre este último
recae en el Estado, de conformidad con el artículo 322 de la Constitución. Alegó que
Portland Mining LTDA no es una multinacional, como lo afirma la parte actora.
2.2.4. En un acápite denominado “Confianza legítima, derechos adquiridos

seguridad jurídica y buena fe”14 indicó que, al habérsele cedido la licencia, CARSAMA
es un tercero de buena fe frente a todo el trámite administrativo que dio lugar al acto
atacado, añadiendo que el mismo fue adelantado en cumplimiento de todas las
normas legales y bajo altos niveles de exigencia por parte de la entidad demandada.
Indicó que la viabilidad del proyecto se sustentó en todo el procedimiento efectuado

por CORPOBOYACÁ, en el que reposan los estudios técnicos que presentó esa
empresa, tales como los relacionados con los componentes hidrológico,
hidrogeológico y de modificación del PMA junto con sus planes respectivos, los
cuales, además, acreditan que no existe ningún riesgo de afectación a la reserva
forestal El Malmo.

25
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

Reprochó que en la demanda no se hubiere adjuntado el acto que delimita la citada

reserva forestal y que, por el contrario, se concluya sin prueba alguna, que el área
concesionada se encuentra dentro de la misma.
2.2.5. Acerca del componente hidrogeológico señaló que profesionales idóneos y de

gran experiencia identificaron que el proyecto no afectaría los recursos hídricos en
razón a la profundidad a la que se llevaría a cabo la explotación y que, en todo caso,
esas actividades son planeadas de tal manera que se evite o minimice la interacción
con los niveles de rocas que contengan agua subterránea.
2.2.6. Por último, en cuanto a las alegaciones acerca del incumplimiento de los
términos de referencia, indicó que, de conformidad con el Decreto 1220 de 2005,
esos lineamientos son los que establece de manera general la autoridad ambiental
para la elaboración y ejecución de los estudios ambientales que le deben ser
presentados, razón por la cual señaló que en Resolución nro. 001394 del 23 de
octubre de 2009, por medio de la cual se denegó una solicitud de revocatoria directa
en contra de la licencia objeto de este proceso, se indicó lo que sigue:
“[L]a zona no esta dentro de la Reserva Forestal El Malmo, no existe prueba

sumaria de la afectación del recurso hídrico de la zona, se presentaron fichas de
manejo ambiental y de gestión social dentro del EIA, la licencia no contempla
zonas de recarga hídrica, la decisión tomada por CORPOBOYACÁ no fue
apresurada ni infundada, se adoptó luego de un análisis concienzudo del EIA”15.
Y luego continuó aduciendo que:
“El 8 de febrero de 2010, varios funcionarios de CORPOBOYACÁ y del Ministerio

del Medio Ambiente efectuaron visita técnica del área del Contrato GD1 – 151 y
ratificaron que el proyecto minero es técnicamente viable. Copia del acta fue
allegada a Corpoboyacá mediante radicado 0005848 del 28 de mayo de 2010”16.
III. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
3.1. La parte actora allegó memorial en el que descorrió el traslado para alegar de
conclusión reiterando que la decisión atacada violó las normas en que debía
fundarse, fue expedida en forma irregular al permitir la explotación y exploración de
carbón en esa área y desconoció el derecho de defensa y audiencia que tenía la
comunidad debido a que se le permitió participar ni se le informó del trámite para su
expedición.


26
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

De otro lado, se refirió al principio in dubio pro natura, indicando que se trata de un
precepto precautorio insertado en diferentes legislaciones de América Latina con
sustento en la Declaración de Río, según el cual las decisiones de las autoridades en
materia ambiental siempre deben precaver eventuales riesgos, aun cuando no exista
certeza sobre el punto, para, posteriormente, solicitar su aplicación.
3.2. Las demás partes guardaron silencio en esta etapa procesal.
IV.CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Agente del Ministerio Público, no presentó intervención en este proceso.
V.ACTUACIONES SURTIDAS DENTRO DEL TRÁMITE DE INSTANCIA
5.1. El 17 de febrero de 2011 se presentó la demanda de la referencia17,

correspondiendo por reparto su conocimiento al magistrado Javier Ortiz del Valle del
Tribunal Administrativo de Boyacá18, Despacho en el que se tramitó hasta proferirse
fallo el 7 de marzo de 2017 denegando las pretensiones19. En su contra la parte
actora interpuso recurso de apelación20, el cual fue concedido a través de proveído
del 26 de septiembre del mismo año21.
Sin embargo, encontrándose el asunto para ser admitido en esta Corporación, el

magistrado sustanciador evidenció que el proceso de la referencia debió ser
tramitado en única instancia por tratarse de un acto administrativo proferido por una
autoridad del orden nacional, Corpoboyacá, tal como lo dispone el artículo 128 del
CCA. En consecuencia, por auto del 23 de agosto de 2018 se declaró la nulidad del
citado fallo del 7 de marzo de 2017, manteniendo en firme las actuaciones surtidas
hasta antes de este último.
5.2. A través de proveído del 3 de agosto de 2021, ordenó a Corpoboyacá que,

dentro de los cinco (5) días siguiente a la notificación de dicha providencia, remitiera
copia digital del del expediente administrativo del acto demandado identificado con el
número OOLA-0022/07. Asimismo, se ordenó a la Secretaría de la Sección Primera
20 Folios 390 y 393 a 426 ibídem.
21 Folio 4 del Cuaderno número 2.

27
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

del Consejo de Estado que, una vez fueran enviados dichos documentos, se corriera
el traslado respectivo a las partes22.
5.3. Mediante memorial del 10 de agosto de 2021, Corpoboyacá allegó la copia

digitalizada de citado expediente administrativo. Sin embargo, de la revisión de los
documentos allí aportados, se constató que no fueron adjuntados el Plan de Manejo
Ambiental y el Estudio de Impacto Ambiental elaborados por la empresa Portland
Mining Ltda. Además, se observó que no fueron remitidos los términos de referencia
adoptados por esa autoridad ambiental que sirvieron de soporte para la elaboración
de dichos estudios23.
En consecuencia, a través de auto del 23 de marzo de 2022, le fueron requeridos

dichos documentos.
5.4. En memorial del 31 de agosto de 2021, la parte actora descorrió el traslado

del expediente administrativo de los actos enjuiciados24. En dicho escrito reiteró los
argumentos expuestos a lo largo del trámite procesal y agregó los que pasan a
sintetizarse:
Acotó que una cosa era que el título GD1-151 no se encuentre dentro de la reserva
forestal El Malmo y otro que estuviera en el área de influencia directa del proyecto y
que con su ejecución se podrían afectar los diferentes acueductos veredales que
surten de agua a grandes comunidades.
Dijo que Corpoboyacá no ha realizado el monitoreo de los caudales ni ha hecho

seguimiento a las aguas provenientes de la mina objeto del trámite de licenciamiento,
pese a que han transcurrido más de trece (13) años de la concesión de la licencia
ambiental enjuiciada.
Sostuvo que se desconoció el numeral 4 del artículo 23 del Decreto 1220 de 2005,
toda vez que no se observó el término allí fijado para que la autoridad ambiental
demandada solicitara información adicional. En ese contexto, resaltó que, aunque
ese artículo únicamente le otorga un lapso de treinta (30) días, Corpoboyacá requirió
nuevos documentos después de haber pasado un (1) año de la radicación de la
petición de licenciamiento.
22 Índice 22 del Sistema de Gestión SAMAI.

23 Índice 25 del Sistema de Gestión SAMAI
24 Índice 30 del Sistema de Gestión de SAMAI.

28
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

Expresó que se vulneró el artículo 37 del Decreto 1220 de 2005, pues no se pidió
información a otras autoridades como Corpochivor, respecto de los eventuales
perjuicios que podría ocasionar la ejecución del proyecto, pese a que esa entidad
tiene competencia en el área de influencia directa de la Reserva El Malmo.
Expuso que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en Resolución 1770

del 28 de octubre de 2016, delimitó el Páramo del Altiplano Cundiboyacense y
determinó que las zonas de nacimiento de agua y de recarga de acuíferos eran objeto
de protección especial. Anotó que pese a ello no se exigió ningún estudio sobre los
impactos que el proyecto minero podría ocasionar en el recurso hídrico.
Finalmente, solicitó tener como pruebas las allegadas en el recurso de apelación

interpuesto en contra de la sentencia del 7 de marzo de 2017, emitida por el Tribunal
Administrativo de Boyacá.
5.5. A través de auto del 1 de febrero de 2023, el Despacho sustanciador negó por
extemporánea la anotada solicitud probatoria25.
5.6. En proveído del 28 de junio de 2023, se requirió nuevamente a Corpoboyacá

para que remitiera copia del Plan de Manejo Ambiental y el Estudio de Impacto
Ambiental elaborados por la empresa Porland Mining Ltda, dentro del trámite de la
petición de licenciamiento que derivó en la emisión de los actos enjuiciados26.
5.7. Dicha orden fue cumplida por la citada autoridad ambiental a través de
memorial del 22 de agosto de 202327 .
5.8. El 23 de agosto de 2023, la Secretaría de esta Sección corrió traslado de

dichos documentos28. Sin embargo, la parte actora guardó silencio, como se acredita
en la constancia secretarial visible en el índice 62 del Sistema de Gestión Judicial
SAMAI.
VI.DECISIÓN
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir

el asunto sub lite, previas las siguientes
25 Visible en el índice 43 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

26 Visible en el índice 47 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI

29
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

VII.CONSIDERACIONES
7.1. Competencia
De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo

previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración
de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 129 del Código Contencioso
Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 expedido por la Sala Plena
de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto
de la referencia.
7.2. Hechos
7.2.1. La empresa Portland Mining Ltda. solicitó ante CORPOBOYACÁ licencia

ambiental para el proyecto de explotación minera concesionado a través de contrato
nro. GD1 – 151, el cual suscribió con INGEOMINAS.
7.2.2. Dicha petición fue concedida mediante Resolución nro. 0860 del 12 de
septiembre de 2008.
7.2.3. Por Resolución 1394 del 24 de octubre 2009 se denegó una solicitud de
revocatoria directa del acto demandado.
7.2.4. En Resolución nro. 1388 del 28 de noviembre de 2010, esa autoridad

ambiental autorizó la cesión de los derechos y obligaciones derivados de la Licencia
Ambiental anteriormente aludida a Carbones de Samacá - CARSAMA S.A.
7.2.5. En contra de la decisión que licenció el proyecto cuyo beneficiario es la última

sociedad mencionada se interpuso esta acción de nulidad.
7.3. Planteamiento
En atención al contenido y alcance de la demanda y lo manifestado en los escritos

de contestación al libelo introductorio, se observa que las partes coinciden en que la
Resolución No. 0860 del 12 de septiembre de 2008 confirió licencia ambiental a la
sociedad Portland Mining Ltda. (en adelante Portland) para la explotación de carbón.

30
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

Igualmente, en que, mediante Resolución No. 1388 de 2010, Corpoboyacá autorizó

la cesión de dicha licencia a la sociedad CARSAMA S.A.
Ahora, disienten en los siguientes tres (3) aspectos: el primero, relacionado con el
cumplimiento de los requisitos establecidos en el orden jurídico para la solicitud de
licencia, pues, para la parte actora, la empresa Portland no identificó en el Formato
Único Nacional: (i) a cuál contrato de concesión se encaminaba la petición de
licenciamiento, (ii) la clase de licencia, es decir, si pretendía una global o si buscaba
obtener una con o sin permisos implícito, (iii) cuál licencia ambiental pretendía
modificar, y (iv) los impactos sobre las áreas de manejo especial. No obstante, el
litisconsorte necesario y la demandada aseguran que acataron los lineamientos
expuestos en las disposiciones legales para ese efecto.
El segundo punto en el que se halla discrepancia es en la valoración del EIA por parte
de la autoridad ambiental, dado que, para los accionantes, se desconoció lo
dispuesto en la Resolución 1552 de 2005, expedida por el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, y los artículos 10, 15 y 21 del Decreto 1220 de 2005, como
quiera que la CAR omitió los siguientes deberes: (i) no definió si necesitaba un
Diagnóstico Ambiental de Alternativas (en adelante DAA), un PMA o un EIA, sino que
una vez Portland presentó la solicitud pasó a evaluar el EIA desconociendo los
términos que se establecen para ese efecto, (ii) no especificó el tipo de proyecto en
términos de localización, no requirió un DAA aun cuando el proyecto presenta
afectación de cuerpos de agua, (iii) no se definieron los usos del suelo y su
procedencia para el proyecto, (iv) se omitió la descripción de los planos, (v) no se
diligenció el formato V3, (vi) no se tuvieron en cuenta conceptos de otras autoridades,
como Corpochivor, que adujo que se afectaba la reserva El Malmo, (vii) se indica
erróneamente la ruta de la Quebrada Pijaos para evadir que se está afectando el Río
Teatinos que abastece de agua a la ciudad de Tunja, (viii) se omitió visitar la totalidad
del proyecto, sobre todo el lugar donde se lleva a cabo la explotación, (ix) no se
relacionaron las fuentes de suministro de agua receptoras aun cuando existe un
campamento que lo requiere, (x) no se refirió el lugar de acopio del mineral ni el de
alojamiento de los trabajadores, (xi) no se especificaron los participantes de la
evaluación, el coordinador ni el abogado asignado, (xii) en la sustentabilidad del
proyecto el análisis es somero y no se hace mención a los muestreos de vegetación
de calidad hidrobiológica y la relacionada con la fauna terrestre; (xiii) en el
componente social no se indica la intensidad de afectación del proyecto de minería a
las comunidades de las Veredas de Cucaita y Guantoque, (xiv) no se señaló la
metodología para determinar los impactos ambientales, ni se hizo la evaluación sobre

31
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

las relaciones de causalidad o de los aspectos de significancia o importancia de los

impactos sobre medios abióticos, (xv) en lo relacionado con el PMA no se especificó
si las fichas corresponden a estrategias de prevención, mitigación, compensación y
corrección, asociados a la magnitud de costos involucrados, no se precisa el tipo de
impacto a mitigar, las actividades que lo causan, sus efectos, entre otros, ni tampoco
el evaluador tuvo en cuenta los mecanismos para la ejecución de dicho plan ni los
indicadores de efectividad del mismo; (xvi) sobre el plan de contingencia resaltó que
no se identificó la metodología para su realización, ni se mencionaron aspectos
administrativos para su puesta en funcionamiento, y (xvii) respecto del uso y/o
aprovechamiento de los recursos naturales, controvirtió que el equipo evaluador no
hubiera expuesto alguna observación frente al manejo de los residuos sólidos, no
clasificaron la generación promedio diaria en composición, peso y volumen, ni se
alude a la necesidad de manejar aguas de escorrentía y diseño de infraestructura y
su plan de monitoreo y seguimiento, así como un manual de operación y
mantenimiento, ni se dijo si el proyecto requería un permiso de vertimientos de
residuos sólidos.
Sin embargo, para el extremo pasivo de la Litis, esos reparos no tienen sustento dado
que, tanto el Concepto Técnico ME-0037/2007, como la visita técnica llevada a cabo
el 3 de marzo de 2007, dan cuenta de que se observaron los lineamientos normativos
para el análisis del EIA, advirtiendo que la inconformidad sobre los términos en que
debía ser resuelto lo solicitado obedecían a la cantidad de trámites que debían ser
adelantados por la CAR, lo mismo que se atendieron los términos de referencia para
la adquisición de la licencia y que el componente hidrogeológico fue aportado a la
solicitud; al tiempo que precisaron que dicho instrumento de control ambiental no se
otorgó para la totalidad del área comprendida en el contrato de concesión, que el
proyecto no se encuentra en el área de la reserva forestal El Malmo ni tampoco en
zonas excluidas de la minería y que el concepto de Corpochivor no es vinculante al
haber sido expedido para referirse a un asunto fuera de su jurisdicción.
Por último, en lo que concierne a las omisiones en las que presuntamente se incurrió
en materia de permisos y estudios que debieron acreditarse en el trámite de
licenciamiento, la parte actora indicó que: (i) se desconocieron los numerales 4 al 7
del artículo 20 del Decreto 1220 de 2005, el artículo 207 del Código de Minas y los
artículos 38 y 72 del Decreto 1594 de 1984 al no haber aportado los permisos de
vertimientos que allí se exigen, (ii) se trasgredió el artículo 3 del Decreto 1220 de
2005 y el 198 del Código de Minas al no evidenciar en el trámite permiso de uso de
aguas de dominio público y de aprovechamiento forestal, (iii) se violó el contenido de

32
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

los artículos 29 y 79 de la Constitución y el numeral 7 del artículo 20 del Decreto 1220

de 2005 pues no se llevó a cabo la socialización del proyecto con la comunidad
afectada en el área de influencia del mismo, (iv) se quebrantó el literal a) del artículo
213 del Código de Minas y el Decreto 1220 de 2005 dada la carencia de un estudio
hidrológico específico, de aguas subterráneas y del nivel freático, (v) se
desconocieron los artículos 3 del Decreto 1220 de 2005, 35 del Código de Minas,
numeral 7 del artículo 313 de la Carta Superior y el Decreto 2201 de 2003 al no
adelantar el proceso de concertación que esas disposiciones obligan con los
Municipios de Samacá y Cucaita y el consiguiente ajuste de los Esquemas de
Ordenamiento Territorial, (vi) se vulneró el numeral 3 del artículo 25 del Decreto 1220
de 2005 ante la omisión de motivación ambiental en la decisión acusada, (vii) se
trasgredió el artículo 43 de la Ley 99 de 1993 así como el Decreto 1900 de 2006 en
tanto no fue incluida la inversión forzosa del uno por ciento (1%) en el acto que se
censura, (viii) toda vez que no se allegó Plan de Manejo Arqueológico, siendo este
requerido por la proximidad del proyecto con el Puente de Boyacá se presentó
infracción del numeral 1.4. del artículo 7 de la Ley 1185 de 2008, y (ix) que los
requerimientos esgrimidos en la Resolución 1388 de 2010 evidencian que el proyecto
carecía de elementos para ser aprobada la licencia que se cuestiona.
Entre tanto, para las accionadas no es cierto que los requerimientos a los que se ha
aludido en el último numeral hayan respondido a suplir carencias del trámite que se
controvierte, sino que los mismos fueron hechos en relación a los nuevos trabajos
que Carsama solicitó le fueran autorizados. En relación con el cargo por falta de
socialización del proyecto existen posiciones encontradas de las demandadas, pues,
para Corpoboyacá, no era requerido el proceso de socialización, y que, en todo caso,
se ordenó la comunicación de la decisión que confirió la licencia en el diario oficial de
esa entidad, mientras que la coadyuvante afirma que sí se llevó a cabo y evidencia
las reuniones y los lugares en los que se produjo, al tiempo que aduce ser un tercero
de buena fe.
Ahora, tanto el apoderado de Corpoboyacá como el de Carsama aluden a la

existencia de un fallo emitido por el Juzgado Doce (12) Administrativo de Tunja, el 30
de septiembre de 2011 para resolver un proceso adelantado en ejercicio de una
acción popular identificada con número de radicación 2009 00060 00, respecto de la
cual la segunda sociedad invoca la existencia de cosa juzgada al evidenciar identidad
de partes y objeto respecto del proceso de la referencia.
7.4. Cuestión previa. Excepción de falta de legitimación

33
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

Antes de resolver la controversia, advierte la Sala que los ciudadanos María Betsabé
Morales de Wilches, Tobías Sierra Moreno, Carlos Julio Castillo Duarte, José
Laudelino Gómez Torres, Clodoveo Vargas Espinosa, Israel González González,
Abel Buitrago Ruiz, quienes señalaron actuar como Presidentes de los Acueductos
Barón Germania El Origen, Chorro Blanco Alto, Pijaos, La Lajita, Barón Gallero Sector
San Antonio, Barón Germania sector Arranyancitos y del Movimiento Pro defensa de
las reservas del Malmo y Santuario del Agua Pura, confirieron poder a Luis Alfredo
Amaya Chacón para la instauración de la demanda de la referencia.
Sin embargo, con el libelo introductorio no fueron aportados los correspondientes

certificados que acreditaran a esos ciudadanos como representantes de dichas
Asociaciones ni tampoco que tuvieran las facultades necesarias para conferir
poderes a nombres de éstas. Por tal razón, el anotado el profesional del derecho
Amaya Chacón no estaba habilitado para impetrar la presente demanda a nombre de
esas Asociaciones, de modo que se declarará de oficio la excepción de la falta de
legitimación en la causa formal por activa respecto de esas personas jurídicas.
Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 del CPC 29, según el

cual, las personas jurídicas deben comparecer al proceso a través de su
representante legal, circunstancia que consta en los respectivos Certificados de
Existencia y Representación Legal, de conformidad con lo ordenado en el artículo 1
del Decreto 427 de 199630.
29 “Artículo 44. Capacidad para ser parte y para comparecer al proceso. Toda persona natural o
jurídica puede ser parte en un proceso.
Tienen capacidad para comparecer por sí al proceso, las personas que pueden disponer de sus
derechos. Las demás deberán comparecer por intermedio de sus representantes, o debidamente
autorizadas por éstos con sujeción a las normas sustanciales.
Las personas jurídicas comparecerán al proceso por medio de sus representantes, con arreglo a lo
que disponga la constitución, la ley o los estatutos.
Cuando el demandado sea una persona jurídica que tenga varios representantes o mandatarios
generales distintos de aquéllos, podrá citarse a cualquiera de ellos, aunque no esté facultado para
obrar separadamente.
Cuando los padres que ejerzan la patria potestad estuvieren en desacuerdo sobre la representación
judicial del menor, el juez le designará curador ad litem, a solicitud de cualquiera de ellos o de oficio.”
30 “Artículo 1º.Registro de las personas jurídicas sin ánimo de lucro. Las personas jurídicas sin ánimo
de lucro de que tratan los artículos 40 a 45 y 143 a 148 del Decreto 2150 de 1995 se inscribirán en las
respectivas Cámaras de Comercio en los mismos términos, con las mismas tarifas y condiciones
previstas para el registro mercantil de los actos de las sociedades comerciales.
Para el efecto, el documento de constitución deberá expresar cuando menos, los requisitos
establecidos por el artículo 40 del citado Decreto y nombre de la persona o entidad que desempeña
la función de fiscalización, si es del caso. Así mismo, al momento del registro se suministrará a las
Cámaras de Comercio la dirección, teléfono y fax de la persona jurídica.
Parágrafo. 1º. Para los efectos del numeral 8º del artículo 40 del Decreto 2150 de 1995, las entidades
de naturaleza cooperativa, los fondos de empleados, las asociaciones mutuales y las fundaciones
deberán estipular que su duración es indefinida.”

34
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

En consecuencia, se continuará el proceso respecto de la Asociación de Usuarios

Acueducto Veredal de Runta Parte Alta sector La Aguadita31, la Asociación de
Acueducto Vereda La Hoya Ashavo del Municipio de Tunja32, de la Asociación de
Suscriptores del Acueducto El Amarillal Vereda Chorro Blanco Bajo sector El
Casadero33, de la Asociación de Suscriptores del Acueducto de La Vereda Pijaos34 y
de la Asociación de Suscriptores del Acueducto de Origen de Malmo Arrayanes y
Agua Blanca Vereda Runta del Municipio de Tunja35, dado que las mismas sí
aportaron los correspondientes certificados de existencia y representación que
facultaban a sus respectivos Presidentes a conferir los correspondientes mandatos
al abogado Amaya Chacón.
7.5. De la cosa juzgada
Pues bien, como se vio en el planteamiento, Carsama señala que en el presente

asunto aconteció el fenómeno de cosa juzgada debido a la expedición de la sentencia
del 30 de septiembre de 2007, dentro del proceso de acción popular identificado con
número de radicado 2009 00060, por el Juzgado Doce (12) Administrativo de Tunja,
razón por la que se procederá al análisis de ese medio exceptivo.
En ese orden, lo primero que debe advertirse es que la citada figura se encuentra
referida a los atributos de imperatividad, coercibilidad e inmutabilidad de que están
revestidas las sentencias ejecutoriadas. En esa lógica, el artículo 175 del CCA
establece los efectos de dichas providencias, indicando lo siguiente:
“Articulo 175. Cosa juzgada. La sentencia que declare la nulidad de un acto

administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada "erga omnes".
La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada "erga omnes" pero sólo
en relación con la "causa petendi" juzgada.
La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y

cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo
objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad
jurídica de partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho
aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta
declaración a su favor.
Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de

un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte,
quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios.”
31 Visible a folio 61 del Cuaderno del Tribunal


35
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

Así las cosas, en tratándose de procesos de nulidad, los efectos de una decisión
previa que haya controlado las disposiciones que se ventilan en un juicio actual tienen
efectos erga omnes, es decir, afectan incluso a sujetos que no hayan intervenido en
el proceso inicial. No obstante, dependiendo del sentido de la decisión adoptada en
la sentencia se definirá si existe o no cosa juzgada absoluta o relativa 36.
En ese orden, si la sentencia frente a la cual se pretende efectuar el análisis de la

excepción fue estimatoria, el efecto de la cosa juzgada será absoluto respecto de las
disposiciones cuya ilegalidad fue declarada y, en esa medida, es claro que resultaría
improcedente efectuar posteriores análisis de validez de esas mismas normas, en
tanto resultaron expulsadas del orden jurídico al ser contrarias a éste.
Cuestión distinta acontece en el evento de que la decisión fuese desestimatoria de

los cargos de nulidad, pues en ese caso el efecto de la cosa juzgada es relativo, lo
que significa que se predicará únicamente de los cargos en ella analizados y respecto
de las disposiciones acusadas, por lo que la delimitación del objeto y la causa petendi
en esa hipótesis resulta necesaria y por ello el estudio de la figura deberá
circunscribirse a los elementos previstos en el artículo 303 del CGP, aplicable en
36 En lo que se refiere a este punto y en específico, en lo tocante con los procesos de nulidad, esta
Sección, en sentencia del 11 de junio de 2020, precisó lo que sigue:
“26. Esta Corporación36 ha explicado, acerca de la declaratoria de cosa juzgada en el marco de una
acción de nulidad simple, lo siguiente:
“(…) El fenómeno de la cosa juzgada se encontraba regulado en los artículos 332 del Código
de Procedimiento Civil y el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, cuyo contenido
es el siguiente:
(…) De conformidad con la norma transcrita, la sentencia que decrete la nulidad de un acto
administrativo tiene efectos erga omnes de manera plena, por lo que respecto de dicho acto no resulta
posible adelantar un nuevo proceso en el que se solicite su anulación. Sin embargo, cuando se trate
de sentencias en las que se denieguen la nulidad, los efectos de cosa juzgada solo recaen
sobre la causa petendi, razón por la cual es posible que respecto de los actos que son objeto
de la decisión se puedan tramitar nuevos procesos, los cuales deben tener por fundamento
una causa distinta a la resuelta en la sentencia que negó la pretensión nugatoria (…)”(Destacado
fuera de texto).
27. La Sala reitera, de conformidad con la normativa y jurisprudencia citada supra, que en los procesos
de nulidad, si la sentencia accede a las pretensiones de la demanda, producirá efectos de cosa
juzgada erga omnes, “(…) lo cual significa que la decisión judicial en firme que haya declarado la
nulidad de un acto administrativo, se hace extensiva a aquellos procesos en los cuales el acto
demandado sea exactamente el mismo, independientemente de cuál sea la causa invocada para
sustentar la nulidad deprecada (…)” 36; es decir, que la sentencia que declare la nulidad de un acto
administrativo tiene fuerza de cosa juzgada erga omnes, para todo el mundo y sin importar la causa
petendi o los argumentos alegados, situación que impide que pueda presentarse un nuevo
pronunciamiento en relación con el acto acusado.
28. Por el contrario, si se trata de una sentencia desestimatoria de las pretensiones, esta producirá
efectos de cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi que, entendida como
la razón o los motivos por los cuales se demanda, está contenida en los cargos esgrimidos o en el
concepto de la violación que se invoca como sustento de la solicitud de nulidad; de ello se infiere que
la sentencia desestimatoria de las pretensiones de una acción de nulidad hace tránsito a cosa juzgada
erga omnes, solo respecto de los cargos que dan lugar a su interposición” 36. (Paréntesis y negrillas
dentro del texto, subrayas de la Sala). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Primera, Consejero ponente: Hernándo Sánchez Sánchez, sentencia de 11 de junio de 2020,
radicación número 11001-03-24-000-2009-00357-00.

36
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

virtud de la remisión normativa del artículo 267 del CCA, es decir: 1. que el nuevo
proceso verse sobre el mismo objeto; 2. que se funde en la misma causa anterior, y
3. que en los procesos haya identidad jurídica de parte. Requisito este último del que,
debe aclararse, no es aplicable en procesos de nulidad, ya que en éstos la parte
actora no promueve la acción en interés particular, sino todo lo contrario, en interés
del orden jurídico37.
En consecuencia, se procederán a verificar los aludidos requisitos:
A. Similitud de objeto
Al respecto, se evidencia que el objeto de los procesos que suscitan la atención de

la Sala resulta disímil.
En efecto, en el presente asunto se discute acerca de la legalidad de un acto

administrativo, esto es, la Resolución nro. 0860 del 12 de septiembre de 2008,
expedida por CORPOBOYACÁ, “por medio de la cual se otorga una licencia
ambiental”. Mientras que en la acción popular identificada con número de radicación
2009 00060 se debatió sobre la vulneración de los derechos colectivos al goce de un
ambiente sano, al suministro de agua potable y a la seguridad y la prevención de
desastres técnicamente previsibles.
B. Identidad de causa
Ahora, como quedó identificado en el planteamiento, en el proceso de la referencia

se controvierte la validez de la licencia ambiental que fue adoptada en el acto
enjuiciado, por cuanto, para los demandantes, ésta se expidió de forma irregular y
con desconocimiento de normas superiores.
Por su parte, en la acción popular con número de radicación 2009 00060 los allí
accionantes reprocharon que la vulneración de los derechos colectivos invocados con
la demanda se originó con la habilitación a Portland Mining para el desarrollo del
proyecto minero, dado que, a su juicio, ello podría derivar en afectaciones a la reserva
El Malmo, así como al suministro de agua a los habitantes de los Municipios de
Samacá y Cucaita.
37En ese mismo sentido se pronunció esta Sección en audiencia inicial celebrada el 25 de enero de
2021, dentro del proceso identificado con número de radicación 11001 03 25 000 2015 00190 00.

37
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

De este modo es claro que no se reúnen los requisitos definidos en el artículo 303
del CGP para la prosperidad de la excepción de cosa juzgada, pues, como se vio, el
presente asunto tiene un objeto y causa petendi diferente a la estudiada en la acción
popular identificada con número 2009 00060.
7.6. De los reparos relacionados con el incumplimiento del Formato Único

Nacional de Licencia Ambiental
7.6.1. En este punto sería del caso resolver los reproches relacionados con las
omisiones en las que, a juicio de los demandantes, incurrió Portland Mining Ltda. al
diligenciar el Formato Único Nacional de Licencia Ambiental. Sin embargo, lo que
observa la Sala es que en el libelo introductorio no se invocó ninguna norma de rango
superior como infringida, lo que impide realizar el correspondiente estudio de
legalidad.
Al respecto, debe señalarse que, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 170

del CCA, 281 del Código General del Proceso y 55 de la Ley 270 de 1995, esta
Corporación ha indicado de manera reiterada que en la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo tiene aplicación el principio de justicia rogada, lo que
significa que a la parte actora le asiste la obligación de delimitar el alcance del estudio
de validez que pretende plantear ante el Juez, para lo cual deberá indicar cuáles son
las normas que considera vulneradas por el acto enjuiciado y señalar el razonamiento
respectivo para ese efecto38.
38 Sobre el particular, esta Sección en sentencia del 12 de junio de 2014, manifestó:

“Al respecto, cabe advertir que el Juez Contencioso Administrativo no puede realizar el estudio de
legalidad del acto administrativo acusado con base en normas no invocadas en la demanda, ni atender
conceptos de violación no explicados, sino que debe limitarse a estudiar las razones de
inconstitucionalidad o ilegalidad, expuestas en la demanda.
Sobre el particular, es oportuno traer a colación la sentencia de 27 de noviembre de 2003 de esta
Sección (Expedientes Acumulados núms. Rad.: 1101-03-24-000-2002-00398-01 y 1101-03-24-000-
2002-00080-01 (8456 y 7777), Actores: José Darío Forero Fernández, Hugo Hernando Torres y otro,
Consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero), en la que se precisó:
“Respecto de la interposición de demandas de nulidad ante lo contencioso administrativo, es necesario
recordar que la justicia contencioso administrativa es “rogada” es decir, que solo puede pronunciarse
respecto de los hechos y normas que se hayan esgrimido en la demanda de donde resulta que la precisa
y adecuada cita de los fundamentos de derecho y de las normas violadas viene a constituir el marco
dentro del cual puede moverse el juzgador. Así lo ha expresado esta Corporación a través de sus fallos
de los cuales se destaca el siguiente pronunciamiento:
“En atención al carácter de "justicia rogada" que tiene la justicia administrativa, el juez no puede
realizar el estudio de legalidad con normas no invocadas en la demanda, pues la expresión tanto de
los fundamentos de derecho que se invocan como vulnerados, así como el concepto de la violación,
constituyen el marco dentro del cual puede moverse el juez administrativo. Así lo ha señalado en
reiterada jurisprudencia esta Corporación. En distintos fallos se ha dicho: "Esta jurisdicción es por
esencia rogada. Ello significa que es el accionante, en el señalamiento que hace de las disposiciones
transgredidas con los actos administrativos que acusa, quien determina el marco de juzgamiento. No
le está permitido al juez administrativo confrontar el acto impugnado con normas no invocadas en la
demanda ni atender a conceptos de violación diferentes a los expuestos en el libelo En otros términos,
al juzgador solo le es dado analizar el acto enjuiciado a la luz de las disposiciones que se indican como
violadas y por los motivos planteados en el escrito introductorio". (Confr. Sentencia Consejo de Estado,

38
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

Lo anterior encuentra sustento si se tiene en consideración que la demanda es el

momento en el que el accionante delimita el objeto (pretensión) y la causa petendi
(hechos y fundamentos de derecho) que se ventilarán en el proceso, de tal suerte
que los demás sujetos procesales tengan absoluta certeza de que es sobre ello y
nada más que ello, sobre lo que deberán pronunciarse en su respectiva contestación.
Además, lo dicho está ligado al principio de congruencia, que es una garantía del
derecho al debido proceso, cuyo objeto no es otro que asegurar que en la sentencia
únicamente sean abordados aspectos relacionados con los hechos y pretensiones
aducidos en la demanda y su contestación, así como en las demás oportunidades
procesales previstas en el ordenamiento jurídico para que las partes alleguen
argumentos que deban ser tratados en la sentencia. Sobre el particular, el artículo
281 del CGP dispuso:
“Artículo 281. Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con

los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás
oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan
probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. (…)” (Subrayas del
Despacho).
Debe señalarse que dicha interpretación en modo alguno puede lesionar los
derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y el principio de
primacía del derecho sustancial sobre el formal. Por el contrario, la Corte
Constitucional, al estudiar sobre la legalidad del numeral 4 del artículo 137 del CCA,
Sección Segunda. Radicación 8051. C.P. Joaquín Barreto Ruíz. Noviembre 29 de 1995). En otro fallo
se ratifica este criterio en la siguiente forma: "El juez administrativo no tiene competencia para realizar
un control general de legalidad. Está limitado por la demanda que constituye el marco de litis por
manera que no puede analizar un acto que no se acusa". (Cfr. Consejo de Estado. Sección Quinta.
C.P: Miren de La Lombana. Radicación 1468). Cuando la ley habla de citar las disposiciones violadas
no se cumple con este requisito con la simple cita del ordenamiento al cual pertenecen las normas
infringidas, sino que éstas deben señalarse con toda precisión. El control que realiza el Consejo de
Estado no es un control general de legalidad que supondría la confrontación con todos los
ordenamientos superiores relacionados con el acto acusado, labor que resultaría imposible de
ejecutar. Resulta procedente la prosperidad de la excepción de inepta demanda propuesta por la
apoderada del Ministerio de Agricultura”. (Cfr. Consejo de Estado. Sección Primera. M.P. Dra. Olga
Inés Navarrete Barrero. Expediente: 6536. Fecha: 02/04/18).” (Las negrillas y subrayas fuera de texto)
Consecuente con el precedente jurisprudencial enunciado, considera la Sala que el Juez Contencioso
Administrativo no puede realizar el estudio de legalidad del acto administrativo acusado con
fundamento en normas superiores de derecho no invocadas en la demanda, ni atender conceptos de
violación no explicados, sino que debe limitarse a estudiar las razones de inconstitucionalidad o
ilegalidad, expuestas en la demanda, que constituyen el marco de la litis o del juzgamiento.
En otras palabras, al Juez le está vedado pronunciarse sobre cuestiones o asuntos de fondo que no
fueron objeto del debate en el proceso, conforme lo ha sostenido esta Sección en reiterados
pronunciamientos, entre ellos, en sentencia de 7 de junio de 2012 (Expediente núm. 73001-23-31-
000-2007-00153-01, Actor: Ricardo Guarnizo Morales, Consejera ponente doctora María Elizabeth
García González), en la cual se dijo que:
“Reitera la Sala que al juez en cada instancia le está vedado pronunciarse sobre cuestiones o asuntos
de fondo que no fueron objeto del debate procesal, toda vez que su competencia está circunscrita al
ámbito del proceso…”38 (Subrayas de la Sala).

39
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

manifestó que no resultaba desproporcionado que se exigiera al demandante en un

procedimiento contencioso administrativo que identificara la norma que fue vulnerada
por un acto enjuiciado e indicara su concepto de violación, puesto que dicha
circunstancia contribuye a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, al
asegurar que la decisión del Juez se enmarcará dentro de la delimitación de la
problemática jurídica a considerar, mediante la determinación del objeto del litigio y
su causa petendi39.
39 Corte Constitucional. Sentencia C- 197 del 7 de abril de 1999. Magistrado Ponente: Antonio Barrera
Carbonell.
“2.3. El numeral 4 del art. 137 del Código Contencioso Administrativo establece, entre los requisitos
de la demanda, el señalamiento de los fundamentos de derecho de las pretensiones y que cuando se
trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse
el concepto de su violación.
A juicio de la Corte, la exigencia que contiene el segmento normativo acusado, cuando se demandan
actos administrativos, encuentra su justificación en lo siguiente:
Los actos administrativos constituyen la forma o el modo usual en que se manifiesta la actividad de la
administración, con miras a realizar las múltiples intervenciones en la actividad de los particulares, que
en cumplimiento de los cometidos que le son propios autoriza el derecho objetivo.
La existencia de un régimen de derecho administrativo como el que nos rige, implica que la
administración a través de dichos actos unilateralmente crea situaciones jurídicas impersonales y
abstractas o define situaciones jurídicas subjetivas, es decir, que imponen obligaciones o reconocen
derechos a favor de particulares.
La administración no requiere acudir al proceso judicial para declarar lo que es derecho en un caso
concreto e imponer obligaciones a cargo del administrado, pues ella al igual que el juez aplica el
derecho cuando quiera que para hacer prevalecer el interés público y dentro de la órbita de su
competencia necesite actuar una pretensión frente a un particular, en virtud de una decisión que es
ejecutiva y ejecutoria.
La necesidad de hacer prevalecer los intereses públicos o sociales sobre los intereses particulares y
de responder en forma inmediata a la satisfacción de las necesidades urgentes de la comunidad,
determina que los actos administrativos, una vez expedidos conforme a las formalidades jurídicas y
puestos en conocimiento de los administrados, se presuman legales y tengan fuerza ejecutiva y
ejecutoria, es decir, sean obligatorios para sus destinatarios y pueden ser realizados materialmente
aun contra la voluntad de éstos.
Los anteriores caracteres que se predican del acto administrativo tienen su fundamento constitucional
en el régimen de derecho administrativo que institucionaliza nuestra Constitución, con fundamento en
los arts. 1, 2, 3, 4, 6, 83, 84, 90, 91, 92, 113, 115, 121, 122, 123-2, 124, 150-2-4-5-7-8-9-19-21-22-23-
25, 189, 209, 210, 211, 236, 237 y 238, entre otros.
Reitera la Corte, que si la administración debe realizar sus actividades con el propósito de satisfacer
en forma inmediata y oportuna los intereses públicos o sociales, ajustada a los principios de legalidad
y buena fe, dentro de los límites de su competencia, observando los criterios de igualdad, moralidad,
publicidad, imparcialidad, eficiencia eficacia, economía y celeridad, y sujeta a un régimen de
responsabilidad, la consecuencia necesaria es que sus actos gozan de la presunción de legalidad y
son oponibles y de obligatorio cumplimiento por sus destinatarios.
La naturaleza y características propias del acto administrativo, que se han puesto de presente
anteriormente, justifican plenamente que el legislador, dentro de la libertad de configuración de las
normas procesales que regulan el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, haya
dispuesto que cuando se impugna un acto administrativo deban citarse las normas violadas y
explicarse el concepto de la violación. En efecto:
Si el acto administrativo, como expresión de voluntad de la administración que produce efectos
jurídicos se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su carencia de
legitimidad, motivada por la incompetencia del órgano que lo expidió, la existencia de un vicio de forma,
la falsa motivación, la desviación de poder, la violación de la regla de derecho o el desconocimiento
del derecho de audiencia y de defensa, la carga procesal de cumplir con las exigencias que prevé la
norma acusada.
Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que
buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, mas aún cuando
dicha búsqueda no sólo dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al
sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo tanto, no
resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante
la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de
justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado

40
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

En consecuencia, los reparos no tienen vocación de prosperidad.
7.6.2. De la controversia sobre la omisión en la identificación del tipo del

proyecto objeto de licenciamiento en el Formato Único Nacional de Licencia
Ambiental
De otro lado, tendrá que absolverse si es nulo, por infracción de normas superiores,
el acto administrativo que otorgó una licencia ambiental, si los demandantes alegan
que la empresa que solicitó su concesión no señaló el tipo de licencia que requería
en el Formato Único Nacional para esa clase de permisos.
Como fundamento de ese cuestionamiento en el libelo introductorio se citó como

desconocido el artículo 3º del Decreto 1220 de 2005, cuyo texto vale la pena traer a
colación:
“Artículo 3. Concepto y alcance de la licencia ambiental. La licencia

ambiental, es la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para
la ejecución de un proyecto, obra o actividad, que de acuerdo con la ley y los
reglamentos pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables
o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al
paisaje; la cual sujeta al beneficiario de esta, al cumplimiento de los requisitos,
términos, condiciones y obligaciones que la misma establezca en relación con la
prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos
ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada.
La licencia ambiental llevará implícitos todos los permisos, autorizaciones y/o

concesiones para el uso, aprovechamiento y/o afectación de los recursos
naturales renovables, que sean necesarios para el desarrollo y operación del
proyecto, obra o actividad.
La licencia ambiental deberá obtenerse previamente a la iniciación del proyecto,

obra o actividad. Ningún proyecto, obra o actividad requerirá más de una licencia
ambiental.”
Como se observa, en la disposición en comento se fijó el concepto de las licencias

ambientales señalando su finalidad e importancia para la conservación del ambiente,
dado que permite la ejecución de proyectos económicos bajo la observancia del
principio de desarrollo sostenible. Asimismo, en dicha norma se alude a que en esos
instrumentos ambientales se entenderán implícitos todos los permisos necesarios
para el aprovechamiento de esos recursos y que ésta deberá obtenerse de manera
previa al inicio de la intervención en el área por parte del interesado.
dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la

determinación de las normas violadas y el concepto de la violación.” (Subrayas de la Sala).

41
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

Por ende, es claro que en esa disposición no se hace referencia a los requisitos que
debe contener el Formato Único de Licenciamiento Ambiental, ni mucho menos se
exige que en éste el interesado indique si requiere una licencia global con permiso o
sin éstos, como se alega en el libelo introductorio.
De esta manera es claro que la fuente que citan los accionantes como trasgredida
por la autoridad ambiental no tiene conexión con el fundamento del cargo planteado,
razón por la cual el cargo no tiene vocación de prosperidad.
7.7. De los cargos relacionados con los requisitos relacionados con la

valoración del EIA.
7.7.1. De los reproches sobre el desconocimiento de los manuales para la

evaluación de los estudios ambientales dentro del procedimiento
administrativo
De otro lado, se tendrá que evaluar si es nula una licencia ambiental, por
desconocimiento de normas superiores, si los demandantes alegan que la autoridad
ambiental que la otorgó no tuvo en cuenta las pautas fijadas en los manuales para la
evaluación de los estudios ambientales que fueron expedidos por el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, al momento de realizar el análisis del EIA que le
fue presentado por la empresa solicitante.
Dirimir dicho interrogante impone referirse al alcance de los aludidos manuales con
miras determinar si allí existe algún mandato imperativo de índole superior que tenía
que ser observado por CORPOBOYACÁ al momento de emitir el acto enjuiciado.
7.7.1.1. Pues bien, lo primero que debe indicarse es que, en el artículo 15 del
Decreto 1220 de 2005, se determinó que era competencia del Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible expedir los manuales para el estudio de los instrumentos
ambientales que sean puestos a su consideración. Igualmente, se expuso que a las
autoridades ambientales les correspondía adoptar los criterios generales definidos en
esos éstos. La norma en cuestión es del siguiente tenor:
“Artículo 15. Del manual de evaluación. Para la evaluación de los estudios

ambientales, las autoridades ambientales adoptarán los criterios generales
definidos en el manual de evaluación que expedirá el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial dentro de los seis (6) meses siguientes a la
publicación de este decreto.”

42
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

Dichos manuales fueron expedidos por la anotada cartera ministerial en la Resolución

1552 de 2005. En ese acto se estableció que éstos eran de consulta obligatoria y que
su carácter era orientativo en aspectos conceptuales, metodológicos y
procedimentales. En efecto, en el artículo 2º ibidem se expuso:
“Artículo 2°. Los manuales que por este acto administrativo se adoptan, son un
instrumento de consulta obligatoria y orientación de carácter conceptual,
metodológico y procedimental, por parte de las autoridades ambientales
competentes, para la evaluación y seguimiento de los proyectos que requieren
licencia ambiental y/o establecimiento de planes de manejo ambiental.”
A su vez, en la presentación de esos manuales, se indicó que con éstos se buscaba

dar orientaciones a las autoridades ambientales sobre la aplicación de los criterios
relevantes al momento de analizar los estudios ambientales que sean allegados
dentro del trámite de licenciamiento y, por ende, facilitar la toma de decisiones por
parte de la administración; veamos:
“PRESENTACIÓN
Consciente del compromiso institucional de hacer de la evaluación del impacto

ambiental una herramienta efectiva para la toma de decisiones, el Ministerio del
Medio Ambiente se impuso el reto de agilizar el proceso de licenciamiento
ambiental, con miras a brindar una respuesta ágil y oportuna hacia el sector
regulado.
En tal sentido, se estableció una estrategia que permitiera el logro de los objetivos
propuestos, la cual significaba acoger y poner en práctica mecanismos expeditos
para reducir los tiempos y trámites del proceso. Tales acciones se expresan,
entre otros, en el establecimiento del cobro por los servicios de evaluación y
seguimiento de los proyectos objeto de licencia, la contratación y asignación de
profesionales con dedicación exclusiva, o bien a proyectos o a sectores
regulados, el establecimiento de una base de datos de expedientes y la
disminución en tiempo de las solicitudes.
Lo anterior permitió establecer procedimientos unificados, que fueron

condensados en el Manual de evaluación de estudios ambientales: Criterios y
procedimientos y el Manual de seguimiento ambiental de proyectos: Criterios y
procedimientos, que ponemos a disposición de usuarios, técnicos y demás
interesados.
Estos manuales constituyen una herramienta de enorme importancia para los

sectores regulados, toda vez que brindan las orientaciones, lineamientos y
marcos de referencia para la toma de decisiones y la aplicación de criterios
durante el proceso de seguimiento a los proyectos licenciados o a aquellos con
Planes de Manejo Ambiental, acordados entre los usuarios y las entidades
involucradas con su actividad.
Los Manuales son el resultado de un conjunto de experiencias compartidas a lo

largo de varios ejercicios de participación y socialización, liderados por el
Ministerio del Medio Ambiente y la Secretaría Ejecutiva del Convenio Andrés
Bello, SECAB, los cuales recogen además la visión técnica de algunos expertos
en el tema consultados.
En este punto cabe destacar el apoyo y trabajo comprometido que ha

desarrollado la SECAB en aplicación del convenio 02F del 2001, suscrito con este

43
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

Ministerio y cuyo respaldo ha sido fundamental para el cumplimiento de los

objetivos de estos manuales.
Seguros de contribuir al fortalecimiento de las capacidades nacionales para

lograr procesos efectivos encaminados al logro del compromiso colectivo del
desarrollo sostenible, nos complace presentar este Manual, como un aporte al
desarrollo de una gestión ambiental eficiente y proactiva.”40 (Subrayas de la
Sala).
Además, en esa norma se determinó que esos manuales comprenden dos (2) tipos
de procedimientos, a saber, el de evaluación de los instrumentos ambientales y el de
seguimiento. En el caso que nos concierne, se aduce que se infringieron las pautas
previstas en el primero de éstos, que valga señalar, cuenta con los siguientes
instructivos:
“I. PROCESO DE EVALUACION
El Manual de Evaluación tiene como objetivo establecer y definir criterios técnicos

y procedimentales para la evaluación de estudios ambientales presentados a las
diferentes autoridades ambientales dentro del procedimiento de licenciamiento
ambiental. Para tal efecto se deben tener en cuenta los siguientes instructivos de
trabajo contenidos en el Manual de Evaluación de Estudios Ambientales:
Instructivo A: Definición del estudio ambiental requerido.
Este instructivo lo debe aplicar el evaluador para atender una petición de trámite
ambiental, con el fin de precisar si para el proyecto, obra o actividad específica
se debe presentar en primera instancia un Diagnóstico Ambiental de Alternativas
(DAA), un Estudio de Impacto Ambiental (EIA), o un Plan de Manejo Ambiental
(PMA).
Instructivo B. Evaluación de estudios ambientales.
Este instructivo tiene como objetivo establecer los pasos a seguir y los criterios
que se deben considerar durante la evaluación de estudios ambientales
presentados.
Instructivo C. Visita de campo para evaluaciones ambientales.
Este instructivo tiene como objetivo establecer los pasos a seguir y los aspectos
que se deben considerar durante la visita de campo practicada por los
evaluadores, así como su planeación, ejecución y documentación.
Instructivo D. Elaboración de Conceptos Técnicos de Evaluaciones Ambientales.
Este instructivo tiene como objetivo establecer los pasos a seguir y los aspectos
que se deben considerar durante la elaboración de los conceptos técnicos como
soporte para cualquier decisión.” (Subrayas de la Sala).
Así, los citados manuales proporcionan pautas y directrices generales que los
funcionarios de las entidades deben seguir al revisar los estudios presentados en el
proceso de concesión de permisos ambientales. Estos criterios son esenciales para
40Extraído de https://www.minambiente.gov.co/asuntos-ambientales-sectorial-y-urbana/manual-de-
seguimiento-ambiental-de-proyectos/, el 25 de septiembre de 2023, a las 11:56 a.m.

44
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

asegurar que las decisiones se tomen de manera coherente y fundamentada en

consideraciones ambientales relevantes.
Por ende, dichos manuales tienen el propósito de estandarizar y uniformar las

decisiones de las entidades estatales respecto a las solicitudes de permisos
ambientales. Es decir, buscan que la interpretación y aplicación de las normativas se
realice de manera consistente, evitando interpretaciones subjetivas y garantizando
un enfoque objetivo en la toma de decisiones.
En efecto, no puede perderse de vista que su objetivo es mejorar el ejercicio de la

función administrativa al punto que, inclusive, pueden ser actualizados en cualquier
momento por parte de entidad competente con miras a reflejar los avances científicos
sobre los estudios ambientales o para incorporar nuevas prácticas en la gestión
ambiental. Dicha flexibilidad permite que la información existente pueda ajustarse a
las nuevas necesidades que surjan para la protección del ecosistema.
Vistas así las cosas, es claro que los aludidos manuales no tienen la connotación de
un acto administrativo pues allí no se crea, extingue ni modifica ninguna situación
jurídica. Se concreta de lo expuesto que no tienen carácter vinculante para la
sociedad, sino que sirven de guía y orientación como parte de una herramienta de
pedagógica que facilita el buen ejercicio de la función administrativa y que permite
que las decisiones sean tomadas con base en elementos objetivos y uniformes.
Esto implica que en esos manuales no haya ningún requisito imperativo que deba ser
seguido por la autoridad ambiental en el trámite de formación de los actos de
licenciamiento. De hecho, los requisitos establecidos para la concesión de una
licencia se derivan de las leyes y de las disposiciones reglamentarias que regulan la
materia, so pena de infringir el principio de legalidad.
En consecuencia, es claro que el cargo se fundamenta en la violación de una decisión

que no tiene el carácter de norma vinculante y por ende no es viable analizar la
validez de la Resolución cuestionada a la luz de lo que el manual establece. En otras
palabras, es imposible efectuar el análisis de legalidad propuesto en la demanda, en
atención a que en los anotados manuales no existe ninguna imposición de orden legal
o reglamentaria que deba ser observada por CORPOBAYACÁ, pues, como se vio,
dichos documentos tienen un carácter eminentemente orientativo y lúdico. En suma,
se negará el reproche objeto de estudio.

45
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

7.7.2. De los cargos relacionados con la ubicación del proyecto de

licenciamiento.
Ahora, tendrá que definirse si es nula una licencia ambiental, por violación de normas
superiores, si los demandantes aseguran que la autoridad ambiental, al evaluar el
EIA allegado por la empresa interesada, indicó erróneamente que en la zona
influencia del proyecto estaba la ruta de la Quebrada Pijaos cuando en realidad el
mismo afectaba al Río Teatinos que, a su vez, abastece de agua a la ciudad de Tunja,
lo que lo enmarca en el concepto de ecosistema especial.
Definir tal aspecto impone determinar si esas fuentes hídricas integran el concepto
de ecosistema especial, habida cuenta que, por demás, esa fue la fuente invocada
por los accionantes para sustentar el problema planteado. En ese orden, el artículo
10 del Decreto 1220 de 2005, dispone:
“Artículo 10. De los ecosistemas especiales. Cuando los proyectos a que se

refiere el artículo 9º del presente decreto, pretendan intervenir humedales
incluidos en la lista de humedales de importancia internacional, la autoridad
ambiental competente, deberá solicitar concepto previo al Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Parágrafo. Igualmente, cuando los proyectos a que se refieren los artículos 8º y

9º del presente decreto, pretendan ser desarrollados en ecosistemas de
páramos, humedales y/o manglares, las autoridades ambientales deberán tener
en cuenta las determinaciones que sobre la materia se hayan adoptado en
relación con la conservación y el uso sostenible de dichos ecosistemas a través
de los diferentes instrumentos administrativos de manejo ambiental.”
De la lectura de la norma en comento lo que se advierte es que, en los trámites de

licenciamiento de los proyectos visibles en el artículo 9º ibidem41 y que son de
41 “Artículo 9º. Competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales. Las Corporaciones

Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos y las autoridades
ambientales creadas mediante la Ley 768 de 2002, otorgarán o negarán la licencia ambiental para los
siguientes proyectos, obras o actividades, que se ejecuten en el área de su jurisdicción.
1. En el sector minero
La explotación minera de:
a) Carbón: Cuando la explotación proyectada sea menor a 800. 000 toneladas/año;
b) Materiales de construcción: Cuando la explotación proyectada de mineral sea menor a 600. 000
toneladas/año;
c) Metales y piedras preciosas: Cuando la explotación proyectada de material removido sea menor
a 2. 000. 000 de toneladas/año;
d) Otros minerales: Cuando la explotación de mineral proyectada sea menor a 1. 000. 000 de
toneladas/año.
2. La construcción de presas, represas o embalses cualquiera sea su destinación con capacidad igual
o inferior a 200 millones de metros cúbicos de agua.
3. En el sector eléctrico:
a) La construcción y operación de centrales generadoras con una capacidad mayor o igual a 10 MW
y menor de 100 MW;
b) El tendido de líneas del sistema de transmisión conformado por el conjunto de líneas con sus
equipos asociados, que operan a tensiones menores de 220 KV y que no pertenecen a un sistema de
distribución local.
4. En el sector marítimo y portuario:

46
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

a) La construcción, ampliación y operación de puertos marítimos que no sean de gran calado;

b) Los dragados de profundización de los canales de acceso a los puertos que no sean considerados
como de gran calado;
c) Construcción de rompeolas, tajamares, canales y rellenos hidráulicos;
d) La estabilización de playas y entradas costeras;
e) La creación de playas artificiales y de dunas.
5. La construcción y operación de aeropuertos del nivel nacional y de nuevas pistas en los mismos.
6. Proyectos en la red vial secundaria y terciaria:
a) La construcción de carreteras;
b) La construcción de nuevas calzadas;
c) La construcción de túneles con sus accesos.
7. Ejecución de obras de carácter privado en la red fluvial nacional:
a) La construcción y operación de puertos;
b) El cierre de brazos y madreviejas en la red fluvial;
c) La construcción de espolones;
d) Los dragados de profundización en canales navegables y en áreas de deltas.
8. La construcción de vías férreas regionales y variantes de estas.
9. La construcción y operación de instalaciones cuyo objeto sea el almacenamiento, tratamiento,
aprovechamiento, recuperación y/o disposición final de residuos o desechos peligrosos.
10. La construcción y operación de rellenos sanitarios.
11. La construcción y operación de sistemas de tratamiento de aguas residuales que sirvan a
poblaciones iguales o superiores a 200. 000 habitantes.
12. La industria manufacturera para la fabricación de:
a) Sustancias químicas básicas de origen mineral;
b) Alcoholes;
c) Acidos inorgánicos y sus compuestos oxigenados.
13. Los proyectos cuyo objeto sea el almacenamiento de sustancias peligrosas, con excepción de los
hidrocarburos.
14. La construcción y operación de distritos de riego y/o drenaje para áreas mayores o iguales a 5.
000 hectáreas e inferiores o iguales a 20. 000 hectáreas.
15. Los proyectos que requieran transvase de una cuenca a otra de corrientes de agua igual o inferior
a 2 m 3 /segundo durante los períodos de mínimo caudal.
16. La caza comercial y el establecimiento de zoocriaderos con fines comerciales.
Parágrafo 1º. Para los efectos del numeral 16 del presente artículo, la licencia ambiental contemplará
las fases experimental y comercial. La fase experimental incluye las actividades de caza de fomento,
construcción o instalación del zoocriadero y las actividades de investigación del proyecto. Para
autorizar la fase comercial se requerirá modificación de la licencia ambiental. Cuando las actividades
de caza de fomento se lleven a cabo fuera del área de jurisdicción de la entidad competente para
otorgar la licencia ambiental, la autoridad ambiental con jurisdicción en el área de distribución del
recurso deberá expedir un permiso de caza de fomento de conformidad con lo establecido en la
normatividad vigente. De igual forma, no se podrá autorizar la caza comercial de individuos de
especies sobre las cuales exista veda o prohibición.
Parágrafo 2º. Las Corporaciones Autónomas Regionales solamente podrán otorgar licencias
ambientales para el establecimiento de zoocriaderos con fines comerciales de especies exóticas en
ciclo cerrado, para tal efecto, el pie parental deberá provenir de un zoocriadero con fines comerciales
que cuente con licencia ambiental y se encuentre debidamente autorizado como predio proveedor.
Parágrafo 3º. Cuando de acuerdo con las funciones señaladas en la ley, la licencia ambiental para la
construcción y operación para los proyectos, obras o actividades de que trata este artículo, sea
solicitada por las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible y las autoridades
ambientales a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 13 de la Ley 768 de 2002,
esta será de competencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Parágrafo 4º. Las Corporaciones Autónomas Regionales y demás autoridades ambientales no
tendrán las competencias señaladas en el presente artículo, cuando los proyectos, obras o actividades
formen parte de un proyecto cuya licencia ambiental sea de competencia privativa del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Parágrafo 5º. Las licencias ambientales de los proyectos relacionados con el numeral 10 y 11 del
presente artículo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, solamente podrán ser
solicitadas y otorgadas a:
a) Empresas de servicios públicos debidamente registradas;
b) Personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o
complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de
servicios públicos;
c) Municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de
los servicios públicos, conforme a lo dispuesto a la Ley 142 de 1994;
d) Organizaciones autorizadas conforme a la Ley 142 de 1994 para prestar servicios públicos en
municipios menores, en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas;
e) Entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante períodos de transición previstos en
la Ley 142 de 1994.

47
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales, cuando se pretenda

intervenir humedales incluidos en la lista de importancia internacional, será necesario
que se pida un concepto previo al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Sostenible para esos efectos.
A su vez, en el parágrafo de dicha disposición se contempló que, tanto en actividades

como las fijadas en el artículo 8º ibídem42, cuando se afecten páramos, humedales
Parágrafo 6º. Cuando el aprovechamiento y/o el almacenamiento temporal de residuos sólidos

requieran del uso y aprovechamiento de los recursos naturales, deberán contar con los permisos,
concesiones y/o autorizaciones necesarias. Asimismo, la disposición final de los subproductos no
aprovechables que se generen en desarrollo de estas actividades, deberá realizarse en un sistema de
disposición final autorizado por la autoridad ambiental competente.”
42 “Artículo 8º. Competencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. El Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, otorgará o negará de manera privativa la licencia

ambiental para los siguientes proyectos, obras o actividades:
1. En el sector hidrocarburos:
a) Las actividades de exploración sísmica que requieran la construcción de vías para el tránsito
vehicular;
b) Los proyectos de perforación exploratoria, por fuera de campos de producción de hidrocarburos
existentes, de acuerdo con el área de interés que declare el peticionario;
c) La explotación de hidrocarburos que incluye las instalaciones propias de la actividad y obras
complementarias incluidas el transporte interno del campo por ductos y su almacenamiento interno,
las vías y demás infraestructura asociada;
d) El transporte y conducción de hidrocarburos líquidos que se desarrollen por fuera de los campos de
explotación que impliquen la construcción y montaje de infraestructura de líneas de conducción con
diámetros iguales o superiores a 6 pulgadas (15. 24 cm) , y el transporte de hidrocarburos gaseosos
que se desarrollen por fuera de los campos de explotación y que reúnan las siguientes condiciones:
Longitudes mayores de diez (10) kilómetros, diámetros mayores a seis (6) pulgadas y presión de
operación superior a veintiocho (28) bares (400 psi) , incluyendo estaciones de bombeo y/o reducción
de presión y la correspondiente infraestructura de almacenamiento y control de flujo;
e) Los terminales de entrega y estaciones de transferencia de hidrocarburos líquidos, entendidos como
la infraestructura de almacenamiento asociada al transporte por ductos;
f) La construcción y operación de refinerías y los desarrollos petroquímicos que formen parte de un
complejo de refinación.
2. En el sector minero:
La explotación minera de:
a) Carbón: Cuando la explotación proyectada sea mayor o igual a 800. 000 toneladas/año;
b) Materiales de construcción: Cuando la explotación de mineral proyectada sea mayor o igual a
600. 000 toneladas/año;
c) Metates y piedras preciosas: Cuando la explotación de material removido proyectado sea mayor
o igual a 2. 000. 000 de toneladas/año;
d) Otros minerales: Cuando la explotación de mineral proyectada sea mayor o igual a 1. 000. 000
toneladas/año.
3. La construcción de presas, represas o embalses con capacidad mayor de 200 millones de metros
cúbicos de agua.
4. En el sector eléctrico:
a) La construcción y operación de centrales generadoras de energía eléctrica con capacidad instalada
igual o superior a 100 MW;
b) Los proyectos de exploración y uso de fuentes de energía alternativa virtualmente contaminantes;
c) El tendido de las líneas de transmisión del sistema nacional de interconexión eléctrica, compuesto
por el conjunto de líneas con sus correspondientes módulos de conexión (subestaciones) que se
proyecte operen a tensiones iguales o superiores a 220 KW.
5. Los proyectos para la generación de energía nuclear.
6. En el sector marítimo y portuario:
a) La construcción o ampliación y operación de puertos marítimos de gran calado;
b) Los dragados de profundización de los canales de acceso a los puertos marítimos de gran calado.
7. La construcción y operación de aeropuertos internacionales y de nuevas pistas en los mismos.
8. Proyectos de la red vial nacional referidos a:
a) La construcción de carreteras;
b) La construcción de segundas calzadas;
c) La construcción de túneles con sus accesos.
9. Obras públicas en la red fluvial nacional:

48
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

y/o manglares, se tendrán en cuenta los postulados ambientales que rigen su uso
sostenible y conservación.
Siendo ello así, toda vez que, ni la Quebrada Pijaos, ni el Río Teatinos, son parte del
ecosistema especial a que refiere la transcrita disposición, en tanto que no es ni un
humeral o un páramo o un manglar, este cargo queda desvirtuado.
7.8. De los cargos relacionados omisiones en materia de permisos y estudios

que debieron acreditarse en el trámite de licenciamiento:
7.8.1. De la controversia frente a la descripción del proyecto
En este punto se tendrá que definir si es nulo, por desconocimiento de normas

superiores, el acto administrativo que otorgó una licencia ambiental, si los
a) La construcción de puertos;
b) El cierre de brazos y madre viejas activos;
c) Los dragados de profundización en canales navegables y en áreas de deltas.
10. La construcción de vías férreas y variantes de la red férrea nacional.
11. La construcción y operación de distritos de riego y/o de drenaje con coberturas superiores a 20.
000 hectáreas.
12. La importación y producción de pesticidas y de aquellas sustancias, materiales o productos sujetos
a controles por virtud de tratados, convenios y protocolos internacionales. La importación de
plaguicidas químicos de uso agrícola, se ajustará al procedimiento señalado en la Decisión Andina
436 del Acuerdo de Cartagena y sus normas reglamentarias.
13. Los proyectos que afecten las Areas del Sistema de Parques Nacionales Naturales.
14. Los proyectos que adelanten las Corporaciones Autónomas Regionales a que hace referencia el
inciso segundo del numeral 19 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993.
15. Los proyectos que requieran trasvase de una cuenca a otra con corrientes de agua que excedan
de 2 m 3 /segundo durante los períodos de mínimo caudal.
16. La introducción al país de parentales, especies, subespecies, razas o variedades silvestres
foráneas con fines de reproducción y comercialización para establecerse o implantarse en medios
naturales o artificiales, que puedan afectar la estabilidad de los ecosistemas o de la vida silvestre. La
licencia ambiental contemplará la fase de investigación o experimental y la fase comercial. La fase de
investigación involucra las etapas de importación del pie parental, la instalación o construcción del
zoocriadero y las actividades de investigación o experimentación del proyecto. Para autorizar la fase
comercial se requerirá modificación de la licencia ambiental.
Parágrafo 1º. Se entiende que un proyecto afecta las áreas del Sistema de Parques Nacionales
Naturales, cuando se realiza dentro de estas o en la zona amortiguadora correspondiente,
previamente definida por la autoridad. Los senderos de interpretación, los destinados a la investigación
y aquellos de control y vigilancia, requerirán solamente de la autorización de la Unidad Administrativa
Especial; del Sistema de Parques Nacionales Naturales.
Parágrafo 2º. Los zoocriaderos de especies exóticas o foráneas a los que se refiere el numeral 16 del
presente artículo, no podrán adelantar actividades comerciales con individuos introducidos, ni con su
producción, en ninguno de sus estadios biológicos, a menos que el Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial los haya autorizado como predios proveedores y solamente cuando dichos
especímenes se destinen a establecimientos legalmente autorizados para su manejo en ciclo cerrado.
Parágrafo 3º. No se podrá autorizar la introducción al país de parentales de especies, subespecies,
razas o variedades exóticas o foráneas que hayan sido considerados como invasoras o
potencialmente invasoras por entidades científicas, académicas u organismos ambientales de carácter
internacional o nacional, y declaradas como tal por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial con el soporte técnico y científico de los Institutos de Investigación Científica vinculados al
Ministerio.
Parágrafo 4º. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial señalará las especies
exóticas o foráneas que a la fecha de expedición de este decreto, hayan sido introducidas
irregularmente al país y puedan ser objeto de actividades de cría en ciclo cerrado. Lo anterior sin
perjuicio de la imposición de las medidas preventivas y sancionatorias a que haya lugar.”

49
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

demandantes alegan que en el EIA presentado por la interesada no se identificó cuál

era descripción del proyecto objeto de licenciamiento.
Así, de entrada, lo que se observa de la revisión del anotado EIA es que la citada
empresa sí identificó cuál era la descripción del proyecto. De hecho, allí expuso cuál
era la información general del mismo, la expectativa de la extracción minera en el
lugar, la geología de los yacimientos, la delimitación de las zonas a explotar, los
métodos y sistemas de explotación, los aspectos relacionados con el montaje,
operación, beneficios, producción y costos y los relacionados con la generación de
residuos43.
En consecuencia, como el cargo parte de una premisa fáctica errada, esto es, que
en el anotado EIA no se identificó la descripción del proyecto, el cargo no tiene
vocación de prosperidad.
7.8.2. De la controversia sobre la información de los recursos naturales que se

pretendían utilizar en el proyecto minero
Aquí se tendrá determinar si es nula una licencia ambiental, por violación de normas
superiores, teniendo en cuenta que los demandantes sostienen que en el EIA
elaborado por la empresa beneficiaria no se identificaron los recursos naturales que
se pretendían utilizar dentro del proyecto minero.
Pues bien, de la revisión del anotado estudio ambiental se advierte que sí fueron
identificados los aludidos recursos naturales. En efecto, en dicho estudio se indicó
entre otras, la caracterización ambiental del área objeto de licenciamiento; allí se
profundizó en los aspectos biológicos, lo que incluyó la descripción de los
ecosistemas acuáticos y terrestres ubicados en la zona de influencia del proyecto.
Asimismo, en el acápite de análisis de impactos, se expresaron las posibles

afectaciones sobre el aire, suelo, agua, flora y paisaje44.
Por ende, como el cargo parte de una premisa que no es cierta, esto es, que no se
identificaron los recursos naturales, el cargo será denegado.
43 Visible en el índice 26 del Sistema de Gestión SAMAI.

44 Visible en el índice 26 del Sistema de Gestión SAMAI

50
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

7.8.3. De la controversia relacionada con el desconocimiento de lo previsto en

el Código de Minas
En este punto, tendrá que evaluarse si es nulo, por vulneración de normas superiores,
el acto administrativo que concedió una licencia ambiental, si en el libelo introductorio
se indica que no se cumplieron los requisitos señalados por el orden jurídico vigente
para la elaboración del EIA que sirvió de base para su otorgamiento.
Dicho interrogante se sustentó en el desconocimiento del artículo 207 del Código de

Minas, cuyo texto literal vale la pena traer a colación:
“Artículo 207. Clase de licencia. La Licencia Ambiental para las obras y trabajos
del concesionario se otorgará de manera global para la construcción, montaje,
explotación, beneficio y transporte interno de los correspondientes minerales. La
Licencia Ambiental comprenderá los permisos, autorizaciones y concesiones de
carácter ambiental para hacer uso de los recursos necesarios en el proyecto
minero. La vigencia de dichos permisos y concesiones será igual a la de la
Licencia Ambiental.”
Así las cosas, de la lectura de dicha norma lo que se desprende es que allí el
Legislador simplemente definió el alcance de las licencias ambientales en el sector
minero, indicando que ésta comprenderá todos los permisos para hacer uso de los
recursos necesarios para el proyecto.
En consecuencia, el cargo se explica en una fuente que no le sirve de sustento, de

suerte que no tiene vocación de prosperidad.
7.8.4. De la controversia sobre los permisos de aprovechamiento de aguas y

forestal
De otro lado, se deberá verificar si es nula una licencia ambiental, por violación de
normas superiores, teniendo en cuenta que los demandantes sostienen que en el EIA
elaborado por la empresa beneficiaria no se pidieron los permisos de
aprovechamiento aguas de dominio público y forestal.
Ahora, como sustento de ese cuestionamiento, los accionantes invocaron como

infringidos los artículos 3º del Decreto 1220 de 2005 y 198 del Código de Minas. Sin
embargo, como se vio en el numeral 7.6.2. de esta providencia, el artículo 3º del
Decreto 1220 de 2005 trae la definición de las licencias ambientales, sin referirse al
deber de pedir alguno de los permisos que echan de menos los accionantes.

51
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

Por su parte, el artículo 198 del Código de Minas alude de manera general a cuáles
son los instrumentos ambientales en las labores mineras:
“Artículo 198. Medios e instrumentos ambientales. Los medios e

instrumentos para establecer y vigilar las labores mineras por el aspecto
ambiental, son los establecidos por la normatividad ambiental vigente para cada
etapa o fase de las mismas, a saber, entre otros: Planes de Manejo Ambiental,
Estudio de Impacto Ambiental, Licencia Ambiental, permisos o concesiones para
la utilización de recursos naturales renovables, Guías Ambientales y
autorizaciones en los casos en que tales instrumentos sean exigibles.”
Así las cosas, como las anotadas normas invocadas como desconocidas no
responden al problema jurídico planteado por los demandantes, el cargo será
negado.
7.8.5. De la controversia sobre los procesos de concertación y ajuste de los

Esquemas de Ordenamiento Territorial
A su vez, deberá determinarse si es nula una licencia ambiental, por vulneración de

normas superiores, teniendo en cuenta que los demandantes refieren que, dentro del
trámite de licenciamiento, no se realizó un proceso de concertación con los
Municipios de Samacá y Cucaita, que permitiera que éstos realizaran los
correspondientes ajustes a sus Esquemas de Ordenamiento Territorial.
Los demandantes fundaron ese cuestionamiento en el desconocimiento de los

artículos 3 del Decreto 1220 de 2005, 35 del Código de Minas, numeral 7 del artículo
313 de la Carta Superior y el Decreto 2201 de 2003.
No obstante, en cuanto al artículo 3º del Decreto 1220 de 2005, se debe reiterar lo

expuesto en el numeral 7.6.2. de esta providencia, en el que se indicó que en esa
disposición normativa se adoptó el concepto general de las licencias ambientales, por
lo que es claro que allí no se previó la obligación señalada por los demandantes.
Por su parte, el artículo 35 del Código de Minas, el Legislador reguló las actividades
mineras que pueden llevarse a cabo en zonas restringidas y los respectivos permisos
para esos efectos, sin que en estos últimos se encuentre previsto un procedimiento
de concertación con las autoridades municipales para modificar sus correspondientes
Esquemas de Ordenamientos Territoriales; veamos:
“Artículo 35. Zonas de minería restringida. Podrán efectuarse trabajos y obras

de exploración y de explotación de minas en las siguientes zonas y lugares, con
las restricciones que se expresan a continuación:

52
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

a) Dentro del perímetro urbano de las ciudades o poblados, señalado por los
acuerdos municipales adoptados de conformidad con las normas legales sobre
régimen municipal, salvo en las áreas en las cuales estén prohibidas las
actividades mineras;
b) En las áreas ocupadas por construcciones rurales, incluyendo sus huertas,

jardines y solares anexos, siempre y cuando se cuente con el consentimiento de
su dueño o poseedor y no haya peligro para la salud e integridad de sus
moradores;
c) En las zonas definidas como de especial interés arqueológico, histórico o

cultural siempre y cuando se cuente con la autorización de la autoridad
competente;
d) En las playas, zonas de bajamar y en los trayectos fluviales servidos por

empresas públicas de transporte y cuya utilización continua haya sido establecida
por la autoridad competente, si esta autoridad, bajo ciertas condiciones técnicas
y operativas, que ella misma señale, permite previamente que tales actividades
se realicen en dichos trayectos;
e) En las áreas ocupadas por una obra pública o adscritas a un servicio público
siempre y cuando:
i. Cuente con el permiso previo de la persona a cuyo cargo estén el uso y gestión
de la obra o servicio;
ii. que las normas aplicables a la obra o servicio no sean incompatibles con la
actividad minera por ejecutarse y
iii. que el ejercicio de la minería en tales áreas no afecte la estabilidad de las

construcciones e instalaciones en uso de la obra o servicio.
f) En las zonas constituidas como zonas mineras indígenas siempre y cuando las
correspondientes autoridades comunitarias, dentro del plazo que se les señale,
no hubieren ejercitado su derecho preferencial a obtener el título minero para
explorar y explotar, con arreglo a lo dispuesto por el Capítulo XIV de este Código;
g) En las zonas constituidas como zonas mineras de comunidades negras

siempre y cuando las correspondientes autoridades comunitarias, dentro del
plazo que se les señale, no hubieren ejercitado su derecho preferencial a obtener
el título minero para explorar y explotar, con arreglo a lo dispuesto por el Capítulo
XIV de este Código;
h) En las zonas constituidas como zonas mineras mixtas siempre y cuando las
correspondientes autoridades comunitarias, dentro del plazo que se les señale,
no hubieren ejercitado su derecho preferencial a obtener el título minero para
explorar y explotar, con arreglo a lo dispuesto por el Capítulo XIV de este Código.
Una vez consultadas las entidades a que se refiere este artículo, los funcionarios
a quienes se formule la correspondiente solicitud deberán resolverla en el término
improrrogable de treinta (30) días, so pena de incurrir en falta disciplinaria.
Pasado este término la autoridad competente resolverá lo pertinente.”
En el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política, se determinó como

función de los Concejos Municipales la relacionada con la reglamentación de los usos
de suelo, sin disponer ningún trámite relativo a la concertación de los EOT para la
ejecución de proyectos mineros, como se puede ver enseguida:

53
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

“Articulo 313. Corresponde a los concejos:
(…)
7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y
controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de
inmuebles destinados a vivienda.”
Finalmente, en al Decreto 2201 de 2003, el Gobierno Nacional reglamentó el artículo

10 de la Ley 388 de 1997. En la enunciada disposición reglamentaria se determinó
que las obras o proyectos considerados por el Legislador como de utilidad pública e
interés social cuya ejecución corresponda a la Nación, tendrán que ser adelantados
en todo el territorio nacional. Asimismo, se prevé que en ningún caso los EOT serán
oponibles a la ejecución de los mismos.
En efecto, el Decreto 2201 de 2003, dispone:
“DECRETA:
Artículo 1. Los proyectos, obras o actividades considerados por el legislador de

utilidad pública e interés social cuya ejecución corresponda a la Nación, podrán
ser adelantados por esta en todo el territorio nacional, de manera directa o
indirecta a través de cualquier modalidad contractual, previa la expedición de la
respectiva licencia o del correspondiente instrumento administrativo de manejo y
control ambiental por parte de la autoridad ambiental correspondiente.
Parágrafo. De igual manera, se podrán ejecutar los proyectos, obras o

actividades que sean considerados de utilidad pública e interés social que no
requieran de la obtención previa de licencias o demás instrumentos
administrativos de manejo y control ambiental.
Artículo 2. Los planes, planes básicos o esquemas de ordenamiento territorial

de los municipios y distritos en ningún caso serán oponibles a la ejecución de
proyectos, obras o actividades a los que se refiere el artículo primero del presente
decreto.
Artículo 3. La decisión sobre la ejecución de los proyectos, obras o actividades

a que se refiere el artículo primero, deberán ser informados por la autoridad
correspondiente al municipio o distrito en cuya jurisdicción se pretenda realizar.
Los interesados en los proyectos, obras o actividades deberán entregar a los

municipios y distritos la información pertinente sobre tales actividades, con el fin
de que sea incorporados en el proceso de formulación, concertación, adopción,
revisión y ajuste de los planes, planes básicos o esquemas de ordenamiento
territorial de los municipios y distritos.
Artículo 4. El presente decreto rige a partir de su publicación.”
Por ende, es claro que allí tampoco se fijó el procedimiento de concertación que echa
de menos el accionante.
Bajo tal perspectiva, es claro que ninguna de las mencionadas normas que sirvieron
de sustento al reproche objeto de estudio, establece el requisito de concertación

54
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

alegado en la demanda. Por tal razón, no existe correspondencia entre el problema

planteado y las fuentes usadas por los demandantes para responder al mismo,
circunstancia por la que el cargo no puede estimarse.
7.8.6. De la controversia frente a la inversión forzosa del uno por ciento (1%)
Al respecto, tendrá que establecerse si es nulo el acto administrativo que concedió

una licencia minera, teniendo en cuenta que en la demanda se alega que en éste la
autoridad ambiental no incluyó la inversión forzosa del uno por ciento (1%).
Con miras a resolver dicho interrogante, tendrá que dirimirse en primer lugar si para
la emisión de la disposición censurada era necesaria la inclusión de la anotada
inversión forzosa.
Pues bien, del EIA allegado por Portland Mining lo que se observa es que esa
empresa afirmó expresamente que no requería tomar directamente aguas de ninguna
fuente hídrica para su operación, como se evidencia a continuación:
“7. USO. APROVECHAMIENTO O AFECTACIÓN DE RECURSOS NATURALES

RENOVABLES
7.1 REQUERIMIENTO DE AGUAS SUPERFICIALES El proyecto no establece la

necesidad de utilización de aguas superficiales de uso industrial para procesos
de beneficio, lavado, o cualquier otro tipo de uso que requiera solicitar permiso
de concesión de aguas para tales fines 7
7.2 REQUERIMIENTO DE AGUAS SUBTERRÁNEAS En la actualidad no está

establecido el requerimiento y uso de aguas subterráneas.”45
A su vez, en artículo décimo quinto de la parte resolutiva del acto acusado,

CORPOBOYACÁ señaló que la licencia ambiental no amparaba el aprovechamiento
de ningún recurso natural existente en la zona, tal y como se transcribirá enseguida:
“ARTICULO DÉCIMO QUINTO: La licencia ambiental que se otorga, no ampara

el aprovechamiento de ningún recurso natural renovable existente en la zona, ni
la captura o extracción de especímenes de flora y fauna.”46
Así las cosas, es claro que para la emisión del acto enjuiciado no era necesario que
dejara una orden relacionada con el pago de la aludida inversión forzosa, toda vez
que, conforme a lo establecido en el artículo 43 de la Ley 99 de 1993 47 y el Decreto
45 Ibídem.
46 Ibídem.
47 “Artículo 43. Tasas por utilización de aguas. La utilización de aguas por personas naturales o
jurídicas, públicas o privadas, dará lugar al cobro de tasas fijadas por el Gobierno Nacional que se
destinarán al pago de los gastos de protección y renovación de los recursos hídricos, para los fines

55
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

1900 de 200648, dicha inversión únicamente se requiere para los proyectos que
necesiten licencia ambiental y que para su ejecución demanden del uso de agua
Por ende, es claro que el fundamento de la petición de invalidez no resulta aplicable

al caso, por lo que el cargo no tiene vocación de prosperidad.
7.8.7. Del cargo relacionado con la motivación ambiental
Se tendrá que definir es nulo el acto que concedió una licencia ambiental, por
vulneración de normas superiores, si los demandantes señalan que no se plasmaron
las consideraciones de orden ambiental que sirvieron de fundamento para la
concesión de la licencia objeto de controversia.
establecidos por el artículo 159 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de
Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 de 1.974. El Gobierno Nacional calculará y establecerá
las tasas a que haya lugar por el uso de las aguas.
El sistema y método establecidos por el artículo precedente para la definición de los costos sobre cuya
base se calcularán y fijarán las tasas retributivas y compensatorias, se aplicarán al procedimiento de
fijación de la tasa de que trata el presente artículo.
Parágrafo 1o. Todo proyecto que requiera licencia ambiental y que involucre en su ejecución el uso
del agua, tomada directamente de fuentes naturales, bien sea para consumo humano, recreación,
riego o cualquier otra actividad, deberá destinar no menos del 1% del total de la inversión para la
recuperación, preservación, conservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la
respectiva fuente hídrica. El beneficiario de la licencia ambiental deberá invertir estos recursos en las
obras y acciones de recuperación, preservación y conservación de la respectiva cuenca hidrográfica,
de acuerdo con la reglamentación vigente en la materia.
Parágrafo 2o. Los recursos provenientes del recaudo de las tasas por utilización de agua, se
destinarán de la siguiente manera:
a) En las cuencas con Plan de Ordenamiento y Manejo Adoptado, se destinarán exclusivamente a las
actividades de protección, recuperación y monitoreo del recurso hídrico definidas en el mismo;
b) En las cuencas declaradas en ordenación, se destinarán a la elaboración del Plan de Ordenamiento
y Manejo de la Cuenca;
c) En ausencia de las condiciones establecidas en los literales a) y b), se destinarán a actividades de
protección y recuperación del recurso hídrico definidos en los instrumentos de planificación de la
autoridad ambiental competente y teniendo en cuenta las directrices del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, o quien haga sus veces.
Para cubrir gastos de implementación, monitoreo y seguimiento; la autoridad ambiental podrá utilizar
hasta el diez por ciento (10%) de los recaudos.
Un porcentaje de los recursos provenientes del recaudo de las tasas por utilización de agua se
destinarán de manera prioritaria a la conservación de los páramos, a través de la subcuenta
establecida para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (Fonam), bajo la reglamentación que determine
el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Los recursos provenientes de la aplicación del parágrafo 1 del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, se
destinarán a la protección y recuperación del recurso hídrico, de conformidad con el respectivo Plan
de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca o en la formulación y adopción del Plan.
Parágrafo 3o. La tasa por utilización de aguas se cobrará a todos los usuarios del recurso hídrico,
excluyendo a los que utilizan el agua por ministerio de ley, pero incluyendo aquellos que no cuentan
con la concesión de aguas, sin perjuicio de la imposición de las medidas preventivas y sancionatorias
a que haya lugar y sin que implique bajo ninguna circunstancia su legalización.”
48 En el artículo 1º del Decreto 1900 de 2006, se expuso:
“Artículo 1º.Campo de aplicación. Todo proyecto que involucre en su ejecución el uso del agua
tomada directamente de fuentes naturales y que esté sujeto a la obtención de licencia ambiental,
deberá destinar el 1% del total de la inversión para la recuperación, conservación, preservación y
vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la respectiva fuente hídrica; de conformidad con el
parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993.”

56
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

Sobre el particular, de la revisión de las consideraciones expuestas en el acto

enjuiciado, lo que se observa de entrada es que la CORPOBOAYACÁ sí explicó en
el acto censurado cuáles eran las consideraciones ambientales que la llevaron a
acceder a la petición de licenciamiento. Para el efecto, hizo referencia al concepto
técnico del 10 de septiembre de 2008, en el que se evaluó el EIA de la sociedad
Portland Mining Ltda., como se verá a continuación:
“Que mediante Radicado No. 01578 del 22 de febrero de 2007, el señor HÉCTOR
FERNANDO GARZÓN AGUILAR identificado (…), en su calidad de
representante legal de PÓRTLAND (Sic) MINING LTDA., identificado (…), solicitó
Licencia Ambiental para el proyecto de explotación de carbón mineral, en un área
localizada en las Veredas de Guantoque y Pijaos, jurisdicción de los municipios
de Samacá y Cucaita, respectivamente, proyecto amparado con el contrato de
concesión No. GD1-151 suscrito con INGEOMINAS.
Que mediante Auto No. 0390 de fecha 22 de marzo de 2007, esta Corporación
admitió la solicitud de licencia ambiental presentada por el interesado, se inició el
tramite respectivo, se ordenó remitir la solicitud, junto con el Estatuto de impacto
ambiental a grupo de Licencias y Permisos de la Subdirección de Gestión
Ambiental, para su correspondiente evaluación técnica.
Que mediante Auto No. 0898 de fecha 27 de Julio de 2007, se dispuso declarar
reunida la información requerida dentro del trámite de la licencia ambiental para
la Explotación de carbón mineral, se remitió la información obrante dentro del
Expediente OOLA-0022/07 al Grupo de Licencias y Permisos de la Subdirección
de Gestión Ambiental para que realizaran la respectiva evaluación y concepto
técnico.
Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto 1220 de 2005,

el estudio de impacto ambiental es el instrumento básico para la toma de
decisiones sobre los proyectos, obras o actividades que requieren licencia
ambiental y se exigirá en todos los casos en que se requiera licencia ambiental
de acuerdo con la ley y este reglamento.
Que el artículo 80 de la Constitución Política de Colombia consagra como deber

del Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para
garantizar el desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución y
tomar las medidas necesarias de prevención y control de los factores de deterioro
ambiental.
Que el Grupo de Licencias y Permisos de la Subdirección de Gestión Ambiental

de la Corporación practicó visita técnica al área minera y allí fueron atendidos por
el ingeniero MARCO FIDEL PEÑA MUÑOZ, asesor del interesado PÓRTLAND
MINING LTDA y por parte de la Corporación por el Ingeniero RAUL TORRES, y
emitió el concepto técnico de fecha 10 de Septiembre de 2008 en el cual se
estableció respecto del Proyecto minero lo siguiente:
“… 2. ASPECTOS TÉCNICOS.
(…)
2.2. DESCRIPCIÓN DEL ÁREA DE INFLUENCIA DEL PROYECTO
(…)
2.2.9 Componente socio económico. El primer renglón de la economía

del sector lo constituye la agricultura; el caserío más cercano es en la
vereda Pijaos el cual cuenta con unas 30 viviendas con una población

57
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

aproximada de 150 personas, el área cuenta con una vía de acceso en

condiciones aceptables, sin acueducto, ni servicio de aseo, ni
alcantarillado, con energía eléctrica de total cobertura, comunicación
celular; el servicio de educación es prestado por las escuelas de Guantoque
y Pijaos.
(…)
2.4. EVALUACIÓN DE LOS IMPACTOS AMBIENTALES
Se presenta una matriz de identificación de impactos para minería

subterránea, los cuales una vez identificados son evaluados de acuerdo
con la naturaleza, magnitud, cobertura, plazo de manifestación, duración,
probabilidad de ocurrencia y mitigabilidad; posteriormente se describen los
principales impactos sobre el aire, suelo, agua, flora y paisaje y se hace un
análisis cuantitativo partiendo desde un umbral de 70000 puntos.
2.5. PLAN DE MANEJO AMBIENTAL
El Estudio de Impacto Ambiental se presenta siguiendo la metodología

propuesta en las guías minero ambientales, pero las acciones a desarrollar
se presentan de forma general y por lo mismo no se presentan los diseños
y ubicación de las respectivas obras ambientales, las cuales al consultar el
plano de obras ambientales se puede observar que algunas de éstas
pueden estar ubicadas dentro de la ronda de la quebrada.
El Plan de manejo ambiental se encuentra estructurado mediante las

siguientes fichas:
Ficha 1. EDUCACIÓN AMBIENTAL.
➢ Socializar el Plan de manejo ambiental a todos los trabajadores de la

empresa.
➢ Mantener un estricto control sobre la ejecución del programa de manejo
ambiental
Ficha 2. MANEJO DE ESTÉRILES.
➢ Adecuación de botaderos
➢ Revegetalización de botaderos
Ficha 3. MANEJO DE AGUAS SUPERFICIALES
➢ Zanjas de coronación.
➢ Canales perimetrales.
➢ Disipadores de energía para los canales.
➢ Tanque de sedimentación
(…)
2.9 EVALUACIÓN USO DEL SUELO
Mediante Resolución No 053 del 16 de Enero de 2.003 este Municipio lo

adopta, se clasifican y determinan los usos del suelo. De acuerdo a estos


58
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01


usos:




tecnificación.

Ambiental, es viable la ejecución del proyecto minero de explotación de carbón.
Revisada y Evaluada la información presentada como E.I.A. y de acuerdo con la

visita Técnica realizada, se emite el siguiente:
CONCEPTO TÉCNICO
Desde el punto de vista técnico se recomienda aceptar la información presentada

por el Señor HECTOR FERNANDO GARZÓN AGUILAR, representante legal de
la empresa PÓRTAL MINING Ltda, y por consiguiente otorgar Licencia Ambiental
para la explotación de un yacimiento de carbón localizado en las veredas
Guantoque y Pijaos jurisdicción de Samacá y Cucaita respectivamente, proyecto
a desarrollarse dentro del área del Contrato de Concesión Para la Explotación de
un yacimiento de Carbón No. GD1-151 suscrito con EL INSTITUTO
COLOMBIANO DE GEOLOGÍA Y MINERÍA – INGEOMINAS.
En el evento de apertura de un nuevo frente de explotación o cualquier

modificación al EIA, el Titular minero deben informar a esta Corporación a fin de
realizar los ajustes necesarios y poder realizar la respectiva modificación de la
Licencia Ambiental.
(…)
Que de acuerdo con el concepto técnico referido presentado para el proyecto de

explotación de carbón mineral a desarrollarse en un área localizada en las
Veredas de Guantoque y Pijaos, jurisdicción de los municipios de Samacá y
Cucaita, respectivamente, se ajusta a los requisitos estipulados en los términos
de referencia, así como al objeto y contenido establecidos en los artículos 1 y 20
del Decreto 1220 del 21 de Abril de 2005, de la misma forma contienen
información relevante y suficiente acerca de la identificación y calificación de los
impactos ambientales; reúne los requisitos técnicos y ambientales exigidos para
la explotación de carbón mineral y contempla las medidas de prevención, control,
manejo, mitigación y corrección de los impactos ambientales generados, por lo
que se considera procedente otorgar la licencia ambiental solicitada.
Que el Decreto 1220 de 2005, Faculta a las Corporaciones Autónomas

Regionales, para otorgar o negar las licencias ambientales, de los proyectos,

59
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

obras o actividades, que se ejecuten en el área de su jurisdicción, igualmente

para la modificación, cesión, suspensión o revocatoria y cesación de actividades
sujetos a licencia ambiental.
Que conforme con el Artículo 9 del Decreto 1220 del 21 de Abril de 2005,
CORPORBOYACÁ, es la autoridad competente para expedir la licencia
ambiental para la explotación de carbón mineral, localizada en las Veredas de
Guantoque y Pijaos, jurisdicción de los municipios de Samacá y Cucaita,
respectivamente.”49 (Subrayas de la Sala).
En consecuencia, es claro que en el mencionado acto sí se establecieron las

motivaciones ambientales que llevaron a la concesión de la licencia, cosa distinta es
que los actores no estén de acuerdo con lo allí dispuesto, sin que por ese solo hecho
se infrinja lo previsto en el numeral 3 del artículo 25 del Decreto 1220 de 2005.
En tal escenario, el fundamento de la tesis de los accionantes carece de certeza,

pues, de acuerdo con las pruebas, las decisiones que se enjuician no carecen de la
motivación que se echa de menos.
7.8.8. De la controversia sobre los estudios hidrológico específico de aguas

subterráneas y del nivel freático.
En este punto se tendrá que determinar si es nula una licencia ambiental conferida a
un proyecto minero, teniendo en cuenta que se alega que, dentro del EIA que fue
presentado por la interesada dentro del trámite de licenciamiento, no se realizó un
estudio hidrológico específico de aguas subterráneas y del nivel freático
Con miras a resolver dicho interrogante, es pertinente establecer si esos estudios

eran necesarios, toda vez que la parte accionada es del criterio que los mismos no
se requerían para la concesión de la licencia demandada, en tanto con la ejecución
del proyecto no se afectaban aguas subterráneas.
Pues bien, de la revisión del EIA efectuado por Portland Mining se advierte que en
efecto no le era exigible a esa empresa realizar el estudio hidrológico específico de
aguas subterráneas y del nivel freático, pues indicó expresamente que para la
explotación minera no se demandaba de esa clase de agua; veamos:
7.2 REQUERIMIENTO DE AGUAS SUBTERRANEAS
En la actualidad no está establecido el requerimiento y uso de aguas

subterráneas”50


60
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

Asimismo, del examen de los posibles impactos en el agua no se advierte que se

haya indicado alguna posible afectación a afluentes subterráneos que ameritaran la
realización de los anotados estudios:
“Agua.
Sobre esta variable, no se presenta en la actualidad efectos negativos diferentes

al grado actual de contaminación por agroquímicos provenientes de lavado y
lixiviación sobre las zonas agrícolas, circunstancia que se mantiene en las
labores de operación.
Con el proyecto en operación se presenta un efecto negativo de cobertura parcial

de moderada mitigabilidad debido a la contaminación que puedan presentar las
aguas efluentes de la operación minera.
Con la aplicación del Plan de Manejo Ambiental se presenta un impacto de

carácter positive de cobertura parcial y moderada mitigabilidad debido a las
actividades que se ejecutan con las piscinas de sedimentación propuestas con el
fin de decantar los sólidos suspendidos y realizar las actividades de
neutralización si es necesario.”
Además, es importante señalar que los demandantes no presentaron pruebas que

rebatieran las afirmaciones establecidas en el mencionado EIA. Por el contrario, se
limitaron a indicar que CORPOBOYACÁ, en el trámite de cesión de la licencia, sí
exigió un estudio de esa naturaleza a Carsama para llevar a cabo nuevas actividades
mineras en la zona, sin que ello guarde relación con el asunto objeto de controversia,
pues dichos requerimientos son posteriores a la emisión de la decisión impugnada y
se efectuaron en un contexto diferente al que dio origen al acto enjuiciado.
Por ende, como de la información obrante en el plenario lo que se concluye es que

no era necesaria la realización del aludido estudio para la concesión de la licencia
ambiental enjuiciada, el cargo será negado.
7.8.9. De la controversia sobre el Plan de Manejo Arqueológico
Sobre el particular tendrá que definirse si es nula una licencia ambiental, por violación
de normas superiores, teniendo en cuenta que los accionantes aseguran que no fue
elaborado un plan de manejo arqueológico de manera previa a la concesión del
permiso ambiental, pese a que éste se encuentra ubicado cerca al Puente de Boyacá.
Con el fin de resolver ese cuestionamiento, tendrá que definirse en primer lugar si es
cierto que el proyecto se encuentra en proximidades del anotado lugar histórico.

61
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

Al respecto debe indicarse que, en el EIA del proyecto, se expuso que la mina se
localizaba en el sector oriental del Municipio de Samacá y que a ésta se accedía
desde un carreteable que se desprendía de la vía que conducía de Samacá al Puente
de Boyacá; veamos:
“2.3. DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO 2.3.1 Localización y vías de acceso. La

mina se encuentra ubicada en el sector oriental del municipio de Samacá y a ésta
se accede por un carreteable que se desprende de la vía que de Samacá
conduce al Puente de Boyacá y se encuentra dentro de las siguientes
coordenadas:
A su vez, como se vio en el numeral 7.8.4. de esta providencia, el área de influencia

del proyecto se circunscribe a las Veredas Guantoque del Municipio de Samacá y
Pijaos del Municipio de Cucaita. Lo dicho sobre el particular en el EIA vale la pena
traerlo nuevamente a colación:
“2.2 ASPECTOS SOCIALES
Procesos Demográficos
Población. Geográfica y políticamente el área del proyecto se circunscribe a las

veredas Guantoque municipio de Samacá y Pijaos municipio de Cucaita, sector
rural de ambos municipios, su influencia abarca unidades de explotación
agropecuaria, cuyos propietarios en su mayoría habitan en la región y en menor
proporción en los municipios mencionados.

62
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

El caserío más cercano es la vereda Pijaos, el cual cuenta con aproximadamente

30 viviendas para una población aproximada de I50 personas, la mayoría de ellas
dedicadas a laborar en la agricultura y en el cuido de ganado”51
De este modo, es evidente que el Puente de Boyacá no está dentro del área de
influencia del proyecto minero objeto de controversia y que, al parecer, los
demandantes confunden este hecho con la mención que se hizo en el aludido EIA,
donde se indicó que la mina en cuestión se encontraba cerca de una carretera que
conduce de Samacá al anotado puente.
Se agrega a lo expuesto que en el libelo introductorio tampoco se aportó ningún

elemento material probatorio que permita concluir que efectivamente el proyecto se
encuentra en las cercanías del citado Puente o que pueda afectarlo.
Por ende, es claro que el sustento de la acusación de invalidez no resulta pertinente

para el caso y por consiguiente el cargo no tiene vocación de prosperidad.
7.8.10. De los cuestionamientos sobre los estudios y la socialización que

fueron impuestos en el acto que aprobó la cesión de la licencia demandada
En relación con este cargo, se tendrá que resolver si es nulo un acto administrativo
que concedió una licencia ambiental, teniendo en cuenta que los demandantes
sostienen que, con posterioridad a su emisión, la autoridad ambiental encontró que
hicieron falta elementos para su otorgamiento, de modo que, para subsanar esas
falencias, en el acto que aprobó la cesión de la licencia requirió a la cesionaria para
que realizara nuevos estudios ambientales y socializara el proyecto.
Ahora, los demandados refieren en sus respectivas contestaciones que dicho

cuestionamiento es falso, pues, a su juicio, no es cierto que con los aludidos
requerimientos la autoridad ambiental pretendiera corregir algún yerro existente al
momento de emitir la decisión censurada, sino que en realidad esos pedimentos
fueron efectuados en el marco de las nuevas actividades mineras que pretendía
desarrollar la empresa beneficiaria de la citada licencia.
Así las cosas, es necesario resolver un juicio de hecho de manera previa a absolver
la controversia de fondo, esto es, si los anotados estudios fueron pedidos para
subsanar alguna falencia del acto definitivo, como afirman los accionantes, o si se

63
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

realizaron en el marco de las nuevas actividades que se planteaban ejecutar con el

acto de cesión de la licencia ambiental, como aseguran los demandados.
En ese orden, debe indicarse que, a través de la Resolución 1388 de 2010,

CORPOBOYACÁ aceptó la cesión de los derechos mineros de Portland Mining Ltda.
a Carsama S.A. Igualmente, allí se dispusieron las siguientes obligaciones para que
ésta última sociedad pudiera adelantar nuevos trabajos en el proyecto minero:
“ARTÍCULO NOVENO: Informar a la Sociedad CARBONES DE SAMACÁ S.A. a

través de su representante legal, que en el término de noventa (90) días,
contados a partir de la notificación del presente acto administrativo, allegue la
siguiente información:
• Presentar copia de las actas de socialización del Plan de Manejo Ambiental y

concertación con la comunidad respecto de las medidas de manejo ambiental a
ser implementadas en el desarrollo de los nuevos trabajos.
• Precisar la ubicación de los nuevos trabajos mineros, para lo cual, deberá

realizar el ajuste al Estudio de Impacto Ambiental de acuerdo con las nuevas
características del proyecto, haciendo énfasis en la oferta hídrica de la zona,
análisis hidrogeológico, zonificación ambiental, zonificación de manejo ambiental
y programa de gestión social, teniendo en cuenta los términos de referencia
adoptados por esta Corporación”52 (Subrayas y negrillas de la Sala).
Dado este contexto, resulta evidente que los mencionados requerimientos se

realizaron en el contexto de las nuevas tareas que Carsama S.A. tenía previsto llevar
a cabo dentro del marco de la licencia ambiental sujeta a controversia, pues, en
criterio de CORPOBOYACÁ, estas actividades implicaban la necesidad de ajustar el
EIA inicialmente presentado por Portland Mining Ltda.
De esta manera, queda claro que esas labores estaban dentro del ámbito de dichas
nuevas tareas. Por lo tanto, los estudios y la socialización que se requirieron debían
llevarse a cabo en relación con estas actividades y no respecto de las que
inicialmente fueron autorizadas por la entidad demandada.
Así, no es cierto que en la anotada resolución se buscaran subsanar elementos que

no fueran observados por la autoridad ambiental censurada, lo que conduce a negar
la estimación del cargo por que nuevamente el fundamento carece de veracidad.
7.8.11. De la controversia frente a los usos de suelo
Se tendrá que absolver si es nula, por violación de normas superiores, la licencia

ambiental conferida a un proyecto minero, si se alega que en el EIA que fue aportado
52 Ibídem

64
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

para su concesión no se expuso la información sobre la compatibilidad del proyecto

con los usos de suelo establecidos en los POT de los Municipios que se encuentran
en su área de influencia.
7.8.11.1. Resolver dicho interrogante se traduce en la necesidad de definir si es

cierto que en el anotado estudio ambiental no se analizó la compatibilidad del
proyecto minero con los respectivos planes de ordenamiento territorial, para lo cual
es pertinente acudir a lo dispuesto en el artículo primero del acto enjuiciado, según
el cual el proyecto de extracción de Carbón autorizado por parte de CORPOBOYACÁ
a Portland Mining Ltda., se localiza en la vereda Guantoque del Municipio de Samacá
y en la vereda Pijaos del Municipio de Cucaita, ambos pertenecientes al
Departamento de Boyacá.
En el artículo primero del acto censurado se expuso:
“ARTÍCULO PRIMERO: Otorgar Licencia Ambiental a la Empresa PÓRTLAND

MINING Ltda. Identificada con el Nit. (…), representada legalmente por el señor
HECTOR FERNANDO GARZON AGUILAR, identificado (…), para un proyecto
de extracción de CARBÓN ubicado en la vereda Guantoque del municipio de
Samacá y vereda Pijaos del municipio de Cucaita, proyecto a desarrollarse dentro
del área del contrato de concesión No.GD1-151, suscrito con el Instituto
Colombiano de Geología y Minería INGEOMINAS.” (Subrayas de la Sala).
En el siguiente mapa obrante en los antecedentes administrativos del acto enjuiciado

y que fue elaborado por CORPOBOYACÁ se constata que el área de influencia del
proyecto está en los Municipios de Samacá y Cucaita:
“53 (Resaltado en rojo de la Sala).
7.8.11.2. Ahora, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 20 del

Decreto 1220 de 2005, el interesado debe suministrar la información sobre la
53 ibídem

65
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

compatibilidad del proyecto con los usos de suelo de las áreas a ser intervenidas
dentro del EIA; veamos:
“Artículo 20. Del estudio de impacto ambiental. El estudio de impacto

ambiental es el instrumento básico para la toma de decisiones sobre los
proyectos, obras o actividades que requieren licencia ambiental y se exigirá en
todos los casos en que se requiera licencia ambiental de acuerdo con la ley y
este reglamento. Este estudio deberá corresponder en su contenido y
profundidad a las características y entorno del proyecto, obra o actividad, e incluir
lo siguiente:
(…)
5. La información sobre la compatibilidad del proyecto con los usos del suelo
establecidos en el POT
Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el Decreto 2201 de 2003.” (Subrayas

de la Sala).
De este modo, en el EIA presentado por Portland Mining tendría que existir un estudio
de la compatibilidad de las normas de usos de suelo de los Municipios de Samacá y
Cucaita con la ejecución del proyecto objeto de licenciamiento, circunstancia que
conduce a la Sala a examinar si tal requerimiento fue cumplido.
a. De la revisión del estudio que fue aportado por esa empresa y que se
encuentra visible en el índice 26 del Sistema de Gestión SAMAI, lo que se evidencia
es que allí esa sociedad únicamente se refirió al POT del Municipio Samacá y pasó
por alto el estudio frente a las normas de uso de suelo en Cucaita.
Particularmente, en el EIA se expuso que la zona en la que se planteaba efectuar el

proyecto era de uso agropecuario y que en esta no estaba prohibida la minería, pues,
según “se conocía”, el Municipio de Samacá tenía una amplia vocación minera;
veamos:
“5. ZONIFICACIÓN DE MANEJO AMBIENTAL DE LA ACTIVIDAD
Según el Plan de Ordenamiento Territorial de Samacá, el uso actual del terreno

es agropecuario, considerando que la mayor actividad del sector específico es de
ganadería extensiva y no se tiene establecido la prohibición de proyectos
mineras en la zona, debido a que como se conoce ampliamente este
municipio es de vocación minera de diferentes clases de minerales como
carbón, materiales de construcción, etc.
En atención al literal "d)" del artículo 83 del Código Nacional de Recursos

Naturales. se dejará una faja de protección mínima de 30m de la quebrada Pijaos,
a partir de la línea de aguas máximas medidas alcanzadas por la corriente
hídrica. Además, no serán intervenidos, los cauces de los drenajes naturales con
corriente de agua continua o canal con tránsito de agua.”54 (Subrayas y negrillas
de la Sala).
54 Ibídem.

66
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

Nótese que no se identificó siquiera el Acuerdo del ente territorial que definía los usos
a que alude.
b. También se advierte que en Auto No. 0898 del 27 de julio de 2007, expedido
por CORPOBOYACÁ, aún sin contar los documentos que refirieran de manera
precisa los usos de suelo en Samacá y Cucaita, declaró reunida la información dentro
del trámite ambiental, y posteriormente, en el concepto de evaluación del 10 de
septiembre de 2008, que sirvió de fundamento para la emisión de la decisión
enjuiciada, se limitó a revisar de oficio los usos del suelo del Municipio de Cucaita,
pero esta vez ignorando que éste también tenía influencia sobre la vereda Guantoque
de Samacá; veamos:
“2.9 EVALUACIÓN USO DEL SUELO
Mediante Resolución No 053 del 16 de Enero de 2.003 esta Corporación

aprueba los Asuntos Ambientales del Esquema Territorial del Municipio de
Cuaita y mediante Acuerdo No. 012 del 28 de julio de 2008 este Municipio
lo adopta, se clasifican y determinan los usos del suelo. De acuerdo a estos

usos:




tecnificación.


67
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

Ambiental, es viable la ejecución del proyecto minero de explotación de carbón.”55

(Subrayas de la Sala).
c. Obra también el documento suscrito por los señores Francisco José Grijalva
Silva y Óscar Alba Niño, actuando en sus calidades de Alcaldes de los Municipios de
Samacá y Cucaita, respectivamente, mediante el cual presentaron una petición de
revocatoria directa en contra del acto enjuiciado, aportando, entre otras, copia de la
constancia del uso de suelo emitida por la Secretaría de Planeación del Municipio de
Samacá, en la que se indica que en la Vereda Guantoque Sector la Escuela está
prohibido el uso minero, tal y como puede verse a continuación:
” 56(Resaltado en rojo de la Sala)
7.8.11.3. Es entonces claro que Corpoboyacá accedió a otorgar la licencia

ambiental al proyecto objeto de controversia, pese a que, ni en el correspondiente
EIA, ni el expediente administrativo, reposaba la totalidad de la información sobre la
compatibilidad del proyecto minero con los usos de suelo del Municipio de Samacá,

56 Ibídem.

68
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

la cual resultaba obligatoria para definir la procedencia de la solicitud de

licenciamiento, conforme a lo señalado en el numeral 5 del artículo 20 del Decreto
1220 de 2005.
Ahora, para la Sala la afirmación dispuesta en el EIA elaborado por Portland Mining,
según la cual el proyecto sí era compatible con los usos de suelo de Samacá debido
a que en ese ente territorial se practica de forma usual la minería, no resulta suficiente
para entender satisfecho el requisito dispuesto en el citado numeral 5 del artículo 20
del Decreto 1220 de 2005, pues no se haya respaldo a una aseveración de ese
calibre en normas concretas del POT de ese ente territorial y, por el contrario, se
evidencia en el expediente que en la vereda Guantoque es prohibido el uso del suelo
para actividades mineras.
Al respecto, es oportuno destacar que la identificación de los usos de suelo en el EIA

no responde a un mero capricho dispuesto en la regulación. Por el contrario, con ello
se busca que se respete la autonomía de los entes territoriales para definir la forma
en que debe efectuarse el desarrollo y organización de sus territorios, atendiendo las
normas de ordenamiento que son adoptadas para esos efectos.
En efecto, dicho principio se encuentra contenido en el artículo 311 de la Constitución

Política, en los siguientes términos:
“Articulo 311. Al municipio como entidad fundamental de la división politico<sic>-

administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que
determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el
desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento
social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen
la Constitución y las leyes.” (Subrayas de la Sala).
A su vez, el artículo 313, numeral 7º, de la Constitución Política, establece la

competencia de los concejos para reglamentar los usos del suelo:
“Artículo 313. Corresponde a los concejos:
(…)
7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y
controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de
inmuebles destinados a vivienda.”.
Tal disposición fue objeto de desarrollo a través de la expedición de la Ley 388 de

1997 57 , pues se expidió previendo, entre otros objetivos, los de establecer los
57 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”.

69
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

mecanismos que permitan a los municipios ordenar su territorio con miras a preservar
el patrimonio ecológico y proteger el medio ambiente:
“Artículo 1º.- Objetivos. La presente Ley tiene por objetivos:
(…)
2. El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio

de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y
racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural
localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos
de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes.
3. Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a
la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos
constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por
la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio
ambiente y la prevención de desastres. ”. (Subrayas de la Sala).
A su vez, el artículo 5 de la Ley 388 de 1997 define el ordenamiento del territorio

municipal y distrital así:
“Artículo 5o. Concepto. El ordenamiento del territorio municipal y distrital

comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación
física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas
metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los
límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos
eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la
utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las
estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y
las tradiciones históricas y culturales”. (Subrayas de la Sala).
Entonces, el ordenamiento del territorio a nivel municipal hace referencia a un

conjunto de acciones concertadas, cuya realización se encuentra en cabeza de esos
entes en virtud de las funciones constitucionales y legales que tienen a cargo. Con
esto se busca establecer pautas que orienten de manera adecuada y ordenada el
desarrollo a nivel local, armonizando las estrategias del crecimiento socioeconómico
con la defensa del ambiente y las tradiciones históricas y culturales. En otras
palabras, la ordenación actúa como una herramienta clave para alcanzar un equilibrio
adecuado entre el aumento de las actividades económicas en esos entes territoriales
y el respeto y cuidado del ambiente.
De este modo, el principio de autonomía de los entes territoriales juega un papel vital
en la promoción de estrategias de desarrollo que integren consideraciones
económicas, sociales y ambientales a nivel. De hecho, el artículo 2º de la Ley 388 de
1997 prevé que el ordenamiento del territorio responde, entre otras, a la necesidad

70
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

de garantizar la función social y ecológica de la propiedad, de modo que se concrete

el principio de prevalencia del interés general sobre el particular58.
Ahora, en este punto resulta de suma relevancia indicar que tratándose la

convergencia de competencias de la Nación en relación con el uso del subsuelo y las
funciones que ejercen las entidades territoriales, tanto la Corte Constitucional como
el Consejo de Estado se han pronunciado sobre la necesidad de concertar el
desarrollo de los proyectos mineros de acuerdo a las funciones asignadas a las
autoridades del nivel nacional y las autoridades territoriales.
En efecto, en la sentencia C-273 de 2016 la Corte Constitucional, al estudiar la

constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 de 200159, expuso que existe una
tensión entre las competencias designadas a los entes territoriales, en lo que tiene
que ver con las funciones de planeación y ordenamiento territorial, que pugna con la
necesidad de las entidades del orden nacional de aseguras la explotación de los
recursos del subsuelo en aras de garantizar el bienestar general. Así, señaló que
para alivianar esa pugna deben ser respetados los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad; veamos:
“33. En esa medida es necesario concluir que el ejercicio de la competencia que

le corresponde al legislador ordinario para regular determinadas actividades
económicas, como en este caso lo es la explotación de recursos naturales del
subsuelo, confluye con otras competencias asignadas a las entidades territoriales
de diverso orden, como la de definir los usos del suelo. En tales casos, están de
por medio, por un lado, la autonomía de las entidades territoriales para
desempeñar sus funciones de planeación y ordenamiento territorial,
competencias que constituyen elementos fundamentales de su autonomía, y por
el otro, la necesidad de garantizar que la explotación de los recursos del subsuelo
beneficie a todas las entidades territoriales, incluyendo aquellas que no poseen
dichos recursos.
34. Para garantizar que cuando confluyan el ejercicio de competencias de

entidades de diverso orden el resultado de la voluntad legislativa corresponda a
una decisión ponderada entre los diversos bienes jurídicos que están en tensión,
el constituyente dispuso una serie de principios de carácter sustantivo. Es así
como las leyes que toquen temas atinentes a las competencias de las entidades
territoriales deben respetar los principios de coordinación, concurrencia y
subsidariedad.”60 (Subrayas de la Sala, negrillas dentro del texto).
Mientras que esta Corporación, a propósito de los citados principios, en fallo del 27
de enero de 2020, indicó:
58 “Artículo 2o. Principios. El ordenamiento del territorio se fundamenta en los siguientes principios:
1. La función social y ecológica de la propiedad.
2. La prevalencia del interés general sobre el particular.
3. La distribución equitativa de las cargas y los beneficios.”
59 “Por el cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”.
60 Corte Constitucional, sentencia C-273 de 2016. Magistrado Ponente: Gloria Stella Ortiz Delgado.

71
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

“La Constitución Política en el título XI dispone lo relacionado con la organización

territorial y en la cual fija la división territorial y funcional del Estado, de tal manera
establece una dualidad en el funcionamiento de los entes territoriales, esto en
atención a que, de un lado, les otorga autonomía para la gestión de sus intereses
pero aquella debe estar acompasada por los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad, de tal manera, en sus artículos 287 y 288, la
norma primigenia consagra:
«[…] Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus

intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud
tendrán los siguientes derechos:
1. Gobernarse por autoridades propias.

2. Ejercer las competencias que les correspondan.
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones.
4. Participar en las rentas nacionales.
ARTICULO 288. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la

distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.
Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán

ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad en los términos que establezca la ley. […]»
En tal sentido, en Sentencia C-889 de 2012, la Corte Constitucional como máxime

interprete de los preceptos constitucionales, sostuvo:
“[…] se tiene que el artículo 287 C.P. reitera que las entidades territoriales
gozan de autonomía para la gestión de sus intereses. Sin embargo, el
mismo texto señala que ese grado de autonomía está circunscrito a los
límites previstos en la Constitución y la ley. Este grado de autonomía se
expresa, entre otras facetas, en los derechos de las entidades territoriales
a (i) gobernarse por autoridades propias; (ii) ejercer las competencias que
les correspondan; (iii) administrar los recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (iv) participar en las
rentas nacionales. // Nótese que la Carta Política refiere a derechos, como
la categoría teórica que agrupa los anteriores ámbitos constitucionalmente
protegidos de las entidades territoriales. A partir de esta consideración, la
jurisprudencia de esta Corte ha considerado, tanto que esos derechos son
exigibles judicialmente, entre otros mecanismos a través de la acción
pública de inconstitucionalidad, como que los mismos conforman el núcleo
esencial del grado de autonomía de los entes territoriales, el cual opera
como límite a la actividad legislativa referida a la definición concreta de las
competencias de esos entes. […]”.
Visto lo anterior, resulta evidente la tensión que surge a partir de dos conceptos
de plano contradictorios, la cual debe ser sopesada en distintos contextos, pues
es necesario fijar la distribución de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales. Lo anterior, en atención a la concepción de estado unitario que
adoptó el país, bajo el que deben seguirse algunos postulados generales, más
allá del ámbito de autonomía de cada autoridad territorial, supuestos que hacen
necesaria la unificación de algunos criterios en cuestiones de interés nacional
(…)
En vista lo anterior, es posible concluir que aún cuando la Constitución Política

otorgó autonomía a las entidades territoriales para la gestión de sus intereses,
esta se encuentra supeditada a la norma fundamental y la ley, de tal forma que
aquella debe ejercerse con arreglo a los principios de coordinación y
concurrencia, especialmente, en matería de exploración y explotación minera.

72
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

Es por lo anterior que se mantiene incólume la interpretación efectuada por la

Corte Constitucional en la Sentencia C-123 de 2014, pues anque con la
Providencia C-273 de 2016, se declaró inexequibilidad del artículo 37 de la Ley
685 de 2001, no es posible omitir que esto se hizo por vicios de forma y, en todo
caso, en el mismo pronunciamiento se reconocieron las interpretaciones
realizadas previamente, es decir que para la autorización de actividades de
exploración y explotación minera las autoridades nacionales y territoriales deben
actuar con sujeción a los principios de coordinación concurrencia y
subsidiariedad.
Tan es así que los postulados previamente referidos fueron reafirmados por la
Corte Constitucional en sentencia C-389 de 2016, en la que se estudió la
exequibilidad de los artículos 16, 53, 122, 124, 128, 270, 271, 272, 273, 274, 275,
276, 277 y 279 de la Ley 685 de 2001, por violación a los principios de la función
pública, la planeación ambiental y la prevalencia del interés general; el ambiente
sano, el desarrollo sostenible y los derechos de las generaciones futuras; y el
derecho fundamental a la participación ciudadana.
Al respecto, la referida corporación judicial indicó al mencionar el concepto de

territorio, que «[…] se ha evidenciado una tensión, al menos potencial, entre el
ejercicio de las competencias de los ámbitos local y nacional, especialmente, en
lo que tiene que ver con la potestad para definir el uso del suelo, la pertenencia
de los recursos naturales a la nación y la potestad conferida al Congreso para
regular el aprovechamiento de los recursos en armonía con su deber de
planificación ambiental. Estos aspectos comprometen también las vertientes
participativa y representativa de la democracia […]».
Por su parte, se refirió a la participación ciudadana en asuntos de carácter

ambiental (artículo 79 de la Constitución Política61), para señalar que este es un
derecho fundamental, de carácter universal, amplio y garantizado a través de
mecanismos como la consulta popular. De tal forma, recalcó que existe un “sólido
cuerpo jurisprudencial”, en el que se ha defendido la idea de que las decisiones
ambientales de importancia, como aquellas relacionadas con el uso,
explotación y aprovechamiento del subsuelo no pueden adoptarse de forma
centralizada, sino que exigen la participación de los entes territoriales, en
desarrollo de los principios de concurrencia, subsidiariedad y
coordinación, que definen el contenido de la autonomía territorial y su
relación con el principio de unidad nacional.”62 (Subrayas y negrillas de la
Sala).
En consecuencia, es de vital importancia que, como parte integral del EIA, los
proyectos susceptibles de afectar un territorio incorporen una evaluación de los usos
de suelo en la zona donde se prevé su ejecución. Esto garantiza la explotación
responsable de los recursos naturales con base la planificación territorial que haya
sido adoptada por los respectivos entes y que se respeten los mencionados principios
de subsidiariedad, concurrencia y coordinación.
61Constitución Política, artículo 79 “ARTICULO 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente
sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.
Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia
ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.
62Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección “B”.
Sentencia del 27 de enero de 2020. Proceso radicado número: 11001 03 15 000 2019 00352 01.
Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez

73
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

En suma, es claro que con la emisión de la decisión censurada se vulneró lo

dispuesto el numeral 5 del artículo 20 del Decreto 1220 de 2005, razón por la que el
cargo tiene vocación de prosperidad.
7.8.12. De la controversia sobre los mecanismos utilizados para informar

a la comunidad afectada de la realización de proyecto minero
En este punto, se definirá si es nulo el acto administrativo que concedió una licencia
ambiental, teniendo en cuenta que en la demanda se alega que no se informó a la
población ubicada en el área de influencia del proyecto minero sobre la solicitud de
licenciamiento.
Como se vio en planteamiento, los accionados alegan que no existía ninguna

disposición normativa que los obligara a socializar el proyecto minero. Asimismo,
resaltaron que, en todo caso, sí informaron a la comunidad del trámite de
licenciamiento, como quiera se ordenó la publicación en el boletín oficial de esa
entidad del auto que dio apertura al mismo y de la decisión que resolvió la concesión
de la licencia ambiental
De otro lado, Carsama sostiene que de manera posterior a la emisión del acto
enjuiciado sí socializó el proyecto con la comunidad en el año 2009, ello en
cumplimiento de los requerimientos realizados por la autoridad ambiental en el auto
que aceptó la cesión del citado permiso ambiental.
7.8.12.1. Vistas así las cosas, como la parte actora advierte falencias en el deber
de información, pero los accionados indican que no debían socializar el proyecto a la
comunidad, la Sala tendrá que verificar, a la luz del procedimiento vigente para la
época de los hechos, cuál era la obligación le asistía al licenciatario en ese escenario.
Pues bien, debe señalarse que el numeral 7 del Decreto 1220 de 2005 prevé dos (2)
obligaciones a cargo del peticionario en el respectivo EIA. La primera de ellas,
relacionada con la identificación de la comunidad que se encuentra en el área de
influencia del proyecto, y la segunda, concerniente a establecer mecanismos para
informar a éstos últimos cuáles son las actividades que se desarrollarán en sus
territorios. La norma es del siguiente tenor:
“Artículo 20. Del estudio de impacto ambiental. El estudio de impacto

ambiental es el instrumento básico para la toma de decisiones sobre los
proyectos, obras o actividades que requieren licencia ambiental y se exigirá en
todos los casos en que se requiera licencia ambiental de acuerdo con la ley y

74
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

este reglamento. Este estudio deberá corresponder en su contenido y

profundidad a las características y entorno del proyecto, obra o actividad, e incluir
lo siguiente:
(…)
7. Identificación de las comunidades y de los mecanismos utilizados para

informarles sobre el proyecto, obra o actividad.” (Subrayas de la Sala).
En tal contexto, pese a que asiste razón a las accionadas frente a que en esa norma
no se obliga a socializar los proyectos objeto de licenciamiento, también es cierto que
allí sí se busca garantizar el derecho a de acceso a la información de la población
respecto de proyectos de licenciamiento que puedan afectarlos directa o
indirectamente, de modo que, de un lado, puedan tener acceso a los datos relevantes
de éstos que les permita conocer los beneficios e implicaciones que podrían derivar
de un proyecto, y de otro, tengan facilidad de acudir al procedimiento administrativo
con el objeto de exponer las preocupaciones o reclamos que tendrán que resolverse
por la autoridad ambiental al momento de emitir el acto definitivo.
De este modo se logra la concreción del principio 10 dispuesto en la Declaración de

Río sobre el Ambiente y el Desarrollo, que, frente a la participación en materia
ambiental de la población, refiere:
“PRINCIPIO 10. El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la

participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda.
En el plano nacional, toda persona deber tener acceso adecuado a la información
sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la
información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus
comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción
de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la
participación de la población poniendo la información a disposición de todos.
Debe proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y
administrativos, entre estos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.”
Además, el mandato dispuesto en el numeral 7º del artículo 20 del Decreto 1220 de

2005 está en consonancia con el principio de democracia participativa previsto en la
Carta Política del 91, que busca que los ciudadanos puedan intervenir activamente
en la toma de las decisiones de la administración y en la formulación de las políticas
públicas. Es por ello que el Constituyente otorgó al derecho de acceso a la
información el rango de fundamental, precisamente para que la comunidad en
general pueda enterarse de los distintos procedimientos que adelanta el Estado y en
consecuencia se le permita formar opiniones; y, en caso de que algún ciudadano lo
considere necesario, participe e incida en el proceso de formación de la decisión
respectiva.

75
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

Dicho en otras palabras, lo que se pretende es que la población no sea apartada de

la toma de decisiones que puedan afectarlas directa o indirectamente, lo que implica
que el interesado en la concesión de la licencia la informe de manera veraz e
imparcial de los posibles impactos ambientales que podría ocasionar un proyecto
ambiental en la zona que habitan y que se permita que intervengan oportunamente
al trámite administrativo en el que se resuelve si se concede o no el permiso
ambiental solicitado.
De esta forma, se observan los postulados fijados en los artículos 69 de la Ley 99 de

1993, según el cual, es derecho de cualquier particular intervenir dentro del trámite
de licenciamiento; veamos:
“Artículo 69. Del derecho a intervenir en los procedimientos administrativos

ambientales. Cualquier persona natural o jurídica, pública o privada, sin
necesidad de demostrar interés jurídico alguno, podrá intervenir en las
actuaciones administrativas iniciadas para la expedición, modificación o
cancelación de permisos o licencias de actividades que afecten o puedan afectar
el medio ambiente o para la imposición o revocación de sanciones por el
incumplimiento de las normas y regulaciones ambientales.”
Con esto se promueve la transparencia en ese tipo de procedimientos, ya que se

permite a los ciudadanos conocer las razones que dieron lugar a las decisiones
adoptadas y a hacer seguimiento a la implementación de los respectivos estudios
ambientales.
En esa medida, y habida cuenta de la importancia de esa etapa en la construcción

del EIA y dado que, se repite, las entidades accionadas alegan haberla cumplido, la
Sala procederá a verificar si efectivamente ello fue observado del análisis de los
documentos que obran en el plenario:
Pues bien, de la revisión del EIA efectuado por Portland Mining en el año 2006 y que
sirvió como sustento para la emisión del acto enjuiciado, se observa que se identificó
la comunidad que habitaba el área de influencia de proyecto minero, así:
“2.2 ASPECTOS SOCIALES
Procesos Demográficos
Población. Geográfica y políticamente el área del proyecto se circunscribe a las

veredas Guantoque municipio de Samacá y Pijaos municipio de Cucaita, sector
rural de ambos municipios, su influencia abarca unidades de explotación
agropecuaria, cuyos propietarios en su mayoría habitan en la región y en menor
proporción en los municipios mencionados.

76
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

El caserío más cercano es la vereda Pijaos, el cual cuenta con

aproximadamente 30 viviendas para una población aproximada de 150
personas, la mayoría de ellas dedicadas a laborar en la agricultura y en el
cuido de ganado”63 (Subrayas y negrillas de la Sala).
No obstante, en ese estudio no se previó ningún mecanismo dirigido a comunicar del

trámite de licenciamiento a la comunidad que podría verse afectada con su ejecución
y, por el contrario, según se refiere en la demanda, éstos apenas se enteraron de la
emisión de la decisión enjuiciada con la entrada de maquinaria al lugar de
explotación.
Agréguese a lo dicho que, ni en el Concepto de Evaluación de la Licencia Ambiental

emitido por CORPOBOYACÁ el 10 de septiembre de 2008, ni en el acto censurado,
se expusieron consideraciones respecto a si Portland Mining efectivamente informó
a la comunidad de la realización del proyecto minero.
7.8.12.2. Despejado el anterior interrogante y teniendo en cuenta que no se

informó a la comunidad que residía en el área de influencia sobre la petición de
licenciamiento del proyecto minero, la Sala resolverá si tal deber se entiende
cumplido con la publicación que hiciera Corpoboyacá en su respectivo boletín oficial
del auto de apertura de la actuación de la decisión definitiva.
Lo primero que se advierte frente al anterior cuestionamiento es que el numeral 7º

del artículo 20 del Decreto 1220 de 2005 impone un mandato a la empresa solicitante,
pues se trata de un requerimiento del EIA que debe ser elaborado por el interesado
en obtener el permiso ambiental; de tal suerte que, siendo una carga de Portland
Mining, no puede entenderse observada por la autoridad ambiental.
Se agrega a lo expuesto que el boletín oficial publicado en la página Web de

CORPOBOYACÁ tampoco constituía un mecanismo idóneo para informar a la
comunidad sobre el trámite de licenciamiento del proyecto minero, habida cuenta de
que siendo espacios rurales los que se hallaban comprometidos (Vereda
Guantoque), el acceso a los medios tecnológicos para la época y aún hoy en día,
eran absolutamente restringidos, circunstancia que impedía que la sociedad afectada
pudiera enterarse de la intención de explotar recursos en el área en el que se
encontraban domiciliados.

77
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

Así, es claro que fue vulnerado el derecho de acceso a la información dispuesto en

el numeral 7º del artículo 20 del Decreto 1220 de 2005, el cual, valga señalar,
constituye un requisito indispensable para la formación de un acto administrativo,
pues con éste se busca garantizar el respeto de derechos de rango fundamental y
colectivos asociados con el goce de un ambiente sano.
En efecto, la inobservancia de esa norma implica el incumplimiento del deber de

garantizar el derecho de información de la comunidad que habitaba el área de
influencia del proyecto, presupuesto esencial para una correcta determinación,
estimación y valoración sistemática de los efectos o consecuencias negativas que
para el hombre, los recursos naturales renovables y el ambiente se pueden derivar
de las acciones destinadas a la ejecución de un proyecto, obra o actividad, que
requería de la aprobación de la licencia ambiental.
7.8.12.3. Finalmente, no es de recibo el argumento expuesto por la tercera

interesada en su escrito de contestación de la demanda, según el cual en el trámite
de cesión de la licencia ambiental realizó actividades de socialización del proyecto
minero con la comunidad que habita la zona de influencia del mismo, dado que dichas
actividades son posteriores a la emisión del acto enjuiciado.
En efecto, las mismas fueron adelantadas por Carsama dentro del trámite de cesión
de la licencia ambiental para el desarrollo de nuevas actividades en la zona objeto de
explotación, aspecto este que, como se vio en el numeral 7.8.10. de esta providencia,
es distinto al objeto del presente asunto, máxime cuando dicho acto de cesión no fue
objeto de impugnación.
Por ende, el cargo tiene vocación de prosperidad.
7.9. En suma y al acreditarse la prosperidad de los cargos relacionados con la

omisión del estudio de compatibilidad de los usos de suelo del Municipio de Samacá
con el proyecto objeto de controversia. Así como a la falta de inclusión de un
mecanismo en el EIA para la información a la población afectada sobre el proyecto,
la Sala accederá a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, declarará la
nulidad de la Resolución nro. 0860 del 12 de septiembre de 2008, expedida por la
Corporación Autónoma de Boyacá (en adelante CORPOBOYACÁ), “por medio de la
cual se otorga una licencia ambiental”, por las razones antes expuestas.

78
Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de
la ley,
FALLA
PRIMERO: DECLARAR PROBADA DE OFICIO la excepción de falta de legitimación

en la causa por activa respecto de los Acueductos Barón Germania El Origen, Chorro
Blanco Alto, Pijaos, La Lajita, Barón Gallero Sector San Antonio, Barón Germania
sector Arranyancitos y del Movimiento Pro defensa de las reservas del Malmo y
Santuario del Agua Pura, por las razones previstas en la parte considerativa de esta
providencia.
SEGUNDO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de cosa juzgada propuesta

por Carsama Ltda., por las razones expuestas en la parte considerativa de este
proveído.
TERCERO: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución nro. 0860 del 12 de

septiembre de 2008, expedida por la Corporación Autónoma de Boyacá (en adelante
CORPOBOYACÁ), “por medio de la cual se otorga una licencia ambiental”, por las
motivaciones señaladas en la parte motiva de este proveído.
Cópiese, notifíquese y cúmplase,
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del
26 de octubre de 2023.
OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Presidente Consejero de Estado
Consejero de Estado
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejera de Estado Consejero de Estado
La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en
la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad,
integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.


CE - Exp. 15001233100120110006401 - Justicia Rogada

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

CE - Exp. 15001233100120110006401 - Justicia Rogada

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

1

Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C, veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023)

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

No es cierto que en el acto demandado fuera necesaria la inclusión de la inversión

NULIDAD – ÚNICA INSTANCIA

La Sala procede a decidir el medio de control de nulidad de la referencia promovido

1 Folios 7 a 8 del Cuaderno Principal.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

1.2. El acto cuestionado

La Resolución número 0860 del 12 de septiembre de 2008, expedida por

LA SUBDIRECTORA DE GESTIÓN AMBIENTAL DE CORPOBOYACÁ, EN

Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto 1220 de 2005,

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

Que el artículo 80 de la Constitución Política de Colombia consagra como deber

Que el Grupo de Licencias y Permisos de la Subdirección de Gestión Ambiental

2.2. DESCRIPCIÓN DEL ÁREA DE INFLUENCIA DEL PROYECTO

2.2.9 Componente socio económico. El primer renglón de la economía

2.4. EVALUACIÓN DE LOS IMPACTOS AMBIENTALES

Se presenta una matriz de identificación de impactos para minería

2.5. PLAN DE MANEJO AMBIENTAL

El Estudio de Impacto Ambiental se presenta siguiendo la metodología

El Plan de manejo ambiental se encuentra estructurado mediante las

Ficha 1. EDUCACIÓN AMBIENTAL.

➢ Socializar el Plan de manejo ambiental a todos los trabajadores de la

Ficha 2. MANEJO DE ESTÉRILES.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

Ficha 3. MANEJO DE AGUAS SUPERFICIALES

2.9 EVALUACIÓN USO DEL SUELO

Mediante Resolución No 053 del 16 de Enero de 2.003 esta Corporación

Teniendo en cuenta la Resolución No 0276 de Mayo 4 de 1999, a través de

➢ Uso Principal. Agropecuario tradicional a sem – mecanizado y

➢ Usos Compatible (Sic). Infraestructura para distritos de adecuación

➢ Usos Prohibidos. Usos urbanos y suburbanos, industriales y loteo

De acuerdo a lo verificado en la visita técnica, se pudo evidenciar que el proyecto

Teniendo en cuenta lo anterior y los resultados de evaluación del Estudio de

Revisada y Evaluada la información presentada como E.I.A. y de acuerdo con la

Desde el punto de vista técnico se recomienda aceptar la información presentada

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

Guantoque y Pijaos jurisdicción de Samacá y Cucaita respectivamente, proyecto

En el evento de apertura de un nuevo frente de explotación o cualquier

Que de acuerdo con el concepto técnico referido presentado para el proyecto de

Que el Decreto 1220 de 2005, Faculta a las Corporaciones Autónomas

Que en mérito de lo anteriormente expuesto,

ARTÍCULO PRIMERO: Otorgar Licencia Ambiental a la Empresa PÓRTLAND

ARTÍCULO SEGUNDO: El término de duración de la presente Licencia

1.3. Normas violadas y concepto de la violación

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

1.3.1. En el acápite del libelo introductorio denominado como “HECHOS Y

1.3.1.2. Afirmó que el día 3 de mayo de 2007, CORPOBOYACÁ realizó la visita

1.3.1.3. Arguyó que posteriormente, “con presencia de los interesados y previo

1.3.1.4. Arguyó que la entidad demanda acogió dicho Concepto Técnico

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

Radicado: 15001 23 31 001 2011 00064 01

1.3.1.5. No obstante, reprochó que trece (13) meses después de la expedición

1.3.1.7. Indicó que los días 15 de mayo de 2009 y 9 de septiembre de 2010,