Teorias del proceso de las politicas publicas Editado por Paul A. Sabatier Universidad de California, Davis A Member of theTitulo del ediin origina Theories ofthe policy process / edited by Paul A Sabatier. Traduccién y Publicacién del Proyecto de Modernizacién del Estado Tefatura de Gabinete de Ministrs de la Nacién - Repiblica Argentina Av-Julio A. Roca 781 - Piso? (C1067ABP) Ciudad Auténoma de Buenos Ai Replica Argentina ‘wwremodernizacion govt modernizaciongjgm govar Edicion y correceién de la traduccién: Tacovone, Patricia (PME) Diseso de tapa/diseho editorial de I traduecién Andrés Bermejo Fernéndes (PME) Ciudad Auténoma de Buenos Aires, octubte de 2010, 16 Dela traduccion, Proyecto de Modernizacén del Estado, 2010 18 Westview Press, 2007 Publicado por Westview Press, miembro de Perseus Books Group Fecha de catalogacién: ISBN 978-XXX200XX-5-2 ISBN obra completa 978. XXX XXXX-6.9 Queda hecho el depdsito que establece la Ley 11723 La presente edicin ha sido realizada por el Proyecto Modernizacién del Estado, Jefatura de Gabinete de Ministros, Presidencia de a Nacién - Repiblica Argentina Inpreso en ArgentinaIndice Prélogo ala edicién en espatio, Lic. Federico Semeria ParteI Introduccion 1 Senecesitan mejores teorias, Paul A. Sabatier Parte I Perspectivas del rol de la racionalidad en el proceso de las politicas piblicas 2. Eleccién racional institucional Evaluacién del marco del anslisis y desarrollo institucional, Elinor Ostrom 3. Elmarco de las corrientes miiltples. Estructura, limitaciones, perspectivas, Vikola 1s Zahariadis 4 Laconstruccidn social y disefio de politicas, Helen Ingram, Anne L. Schneider y Peter deLeon Parte HIT Redes y subsistemas de pol i. Cambio a lo largo del tiempo Elenfoque de redes, Silke Adam y Hanspeter Kriesi 6 Teoria del equilibrio interrumpido. Explicacién de la estabilidad y del cambio en la formulacién de las politicas piblcas James , True Bryan D. Jonesy Frank R. Baunigartner 7 Elmarco de las coaliciones promotoras Innovaciones y clarificaciones, Paul A. Sabatier 1y Christopher M. Weible 23 o 2B 95 2BParteIV Marcos conceptuales que comparan politicas piiblicas entre numerosos sistemas politicos 8 Modelos de innovacién y difusidn en el estudio de las politicas pablicas, Frances Stokes Berry y William D. Berry 9 Elproceso de las politicas publicas y los estudios comparativos de muchos casos, William Blomquist Parte VConclusiones 10 Comparacién de marcos, teorias y modelos de los procesos de las polticas piblicas, Edella Schlager 11 Fomentar el desarrollo de la teorfa de las politicas piblicas, Paul A, Sabatier Indice tematico y de nombres Indice 223 261 293 3a“ Elinor Ostrom TOULMIN, S. (1974) “Rules and ‘Their Relevance for Understanding Human Behavior enT Mitchel ed, Understanding Other Persons, Oxford: Bail Blackwell, \VARUGHESE, George y Elinor Ostrom (2001) “The Contested Role of Heterogeneity in Collective Action: Some Evidence from Community Forestry in Nepal’, World Develop: ‘ment, 29, mayo, pigs. 747-76. WAGNER, Richard E, (2005) “Self-Governance, Polycentrism, and Federalism: Recur ring Themes in Vincent Ostroms Scholarly Ocuvre’, Journal of Economic Behavior and Or- ganization, $7 (2), pigs. 173-188, ‘WALKER, James y Ray Gardner (1992) “Probabilistic Destruction of Common-Pool Re- sources: Experimental Evidence’, connie Fournal, 102, septiembre, pigs. 1149-1161. WALKER, 5. Tp. (1994a) Crafting a Market: A Case Study of USAID's Fertilizer Sub- Sector Reform Program, Decentralization: Finance and Management Project Report. 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Aunque podria ampliarse ‘para cubrir todo el proceso de las politicas en diversos niveles de gobierno, se exa ‘mina aqui solo en cuanto a su capacidad de explicar Ia formulacion de politicas (definicién de la agenda y toma de decisiones) ‘Una buena teoria de eleccién ofrece respuestas a tres preguntas (Simon 1983): + gCémo se distribuye Ia atencion? + gCémo y dénde se realiza la biisqueda de alternativas? + gCémo se influye en la selecci6n? El enfoque de las corrientes miltiples lo hace suponiendo un orden temporal cs decir, Ia adopcién de alternativas especificas depende del momento en que se formulan las politicas— y proponiendo una teoria de manipulacién politica, Se identifican tres corrientes que fluyen a través del sistema politico: los proble ‘mas, las politicas piblicas y la politica, Cada una se conceptualiza en gran parte independientemente de las otras, con su propia dinamica y sus propias reglas, En ‘puntos criticos en el tiempo calificados de ventanas de oportunidad politica, las corrientes son conectadas por emprendedores de politicas. La combinacién de las tres corrientes en un mismo paquete aumenta drésticamente las oportunidades dde que los formuladores de politicas adopten una politica especifica La primera seccién ofrece una vision general del enfoque presentando sus su ppuestos y l6gica rectora, La segunda seccién describe los principales elementos 67 Nikolaos Zaheriadis estructurales del marco. La tercera seccién trata los diversos procesos por los cuales los elementos se unen para dar respuestas al rompecabezas de la eleccién. a cuarta seccién trata las limitaciones del enfoque, y la dhima seccién propone ‘una agenda para futuras investigaciones. UNA VISION GENERAL El eequema bisico del enfoque de las cortientes miitiples fue presentado por Kingdon (1995) en la tradicidn de Cohen, March y Olsen (1972) del modelo del cesto de basura de la eleccién organizacional, La eleccién colectiva no es mera- mente un derivado de los esfuerzos individuales agrupados de alguna manera sino mis bien el resultado combinado de las fuerzas estructurales y de los proce- s08 cognitivos y afectivos que dependen mucho del contexto, Nivel y unidad de andlisis El enfoque de las corrientes multiples teoriza en el nivel sistémico ¢ incorpora un sistema completo o una decisién independiente como la unidad de anélisis, En forma bastante similar ala teoria de sistemas ve la eleccién como el resultado colectivo formulado por el tira y afloja de varios factores. El enfoque es sensible a la forma en que la informacion afecta la eleccién que est en el centzo de la teori- zacién previa sobre los sistemas y la comunicacién politica (por ejemplo, Deutsch 1966; Steinbruner 1974). Comparte un terreno comin con las teorfas sobre el caos por prestar atencidn a la complejidad, por suponer una cantidad importante de aleatoriedad residual y por ver los sistemas como en constante desarrollo y n0 necesariamente estableciendo un equilibrio (Kingdon 1994: 219) Ambigiiedad El enfoque de las cortientes miltiples trata la formalacion de politicas en condi- ciones de ambigiedad. La ambiguedad ze refiere a “a existencia de muchas for- sas de pensar sobre las mismas circunstanciaso fendmenos” (Feldman 1988: 5). mas pueden no ser conciliabes,creando vaguedad, confusién y tensién diferente de a incertidumbre, un concepto relacionado, en el hecho de que este ‘ltimo se refiere a la incapacidad de predecir un acontecimiento en forma preci- sa, La ambigiedad puede pensarse como ambivalencia, mientras que podemoz referirnos ala incertidumbre como ignoranciao imprecisién (March 1994, pigs. 178.179) Sibien el contar con mayor informacién puede (0 no) reduc a incer- tidumbre (Wilson 1989: 228), una mayor informacién no reduce la ambigiedad. Por ejemplo, mayor informacién puede decirnos cémo se propaga el SIDA, pero no nos dices el SIDA es una cuestin de salud, educacidn, politica 0 moral En el centro del enfoque hay un modelo de eleccin dl esto de basura (Cohen, March y Olsen 1972), La eleccin se conceptualiza como un cestode basura den- two de cua los participants, que cada tanto toman decisiones, arrojan problemas Y soluciones sin ninguna relacin entre si, No hay alguien que controle el procesoEl marco de las corrientes miitiples: Estructura, Limitaciones, Perspectivas n de cleccién, yl asistencia, as oportunidades y la atencién luctuante dan al pro eso cualidades muy dindmicas einteractivas. Kingdon (1995) adapta este modelo alos resultados de las politicas del gobierno federal de los EEUU. Las organizaciones o gobiernos, amados anarquias orga nizadas, en los que prolifera la ambigiiedad, se caracterizan por tres propiedades gencrales: partcipacion fluida, preferencias problemiticas y tecnologia confusa En primer lugar, la participacin en dichas organizaciones es fuida. La rotaién es alta ylos participantes varia de una decision aotea. Los legisladores van y viencn, yy los burécratas, especialmente los funcionasios de alto rango, frecuentemente ppasan de trabajar para el estado a desempesarse en el Ambito privado. Ademés, los actores no gubernamentales, tales como las asociaciones de empleadores, sin dicatos y grupos de consumidores,ejercen una gran inluencia sobre la forma en ue se tomarin determinadas decisiones. La partiipacion en una decisién cambia mucho, también lo hace el tiempo y el esfuerz0 que los participantes le dedican. En segundo lugar, muchas veces la gente no sabe lo que quiere. Decis que quic nes formulan polticas casi nunca muestran sus objtivos en forma clara noes una novedad, pero es cierto que a menudo las restrcciones de tiempo obligan a los politics a tomar decisiones sin haber formulado preferencias precisas. A pesar de esta falta de precision en las preferencias, y quiz4s en algunos casos gracias a ella, las decisiones se toman (Sharkansky 2002) Esta situacién contrastaclaramente con lade ha mayoria de los negocios, donde el objetivo fundamental es claro: obte ner ganancias. Tal como Cohen, March y Olsen (1972: 1) expresan acertadameante las anarquias organizadas ‘pueden describirse mejor como un grupo de ideas que como una estructura coherente.” En tercer lugar, la tecnologia es decit, os procesos de organizaciones que twansforman insumos en productos- es confusa. Los miembros de una anarqula, organizada, tal como una uaiversidad o gobierno nacional, pueden conocer sus responsabilidades particulates pero solo muestran conocimientos rudimentarios respecto de a manera cn que su trabajo se adecua ala misién global dea organiza cin. Los limites jurisdiccionales son confusos y son comunes las luchas de poder centre los distintos departamentos o entidades. Los miembros del poder legislativo se qucjan a menudo de funcionarios ue no rinden cuentas, los cuales, a su vez, con frecuencia expresan su frustracin ante reglas agobiantes relativas ala obligacién de informar y gerentes del sector piblico con mentalidad independiente. La expe: riencia anterior muchas veces guia sus acciones, haciendo que los procedimentos de prucba y ertor sean indispensables herramientas de aprendizae. Orden temporal En tales condiciones extremas, las teorfas basadas en el comportamiento racional son de utilidad limitada, Como ao se conocen bien los problemas y las prefe- rencias, la seleccidn de la alternativa que arroja los mayores beneficios netos se vuelve una tarea imposible. El problema en condiciones de ambigiiedad es que no sabemos cual es el problema; su definicidn es vaga y cambiante. Distinguir2 Nikolaos Zaheriadis entre informacion relevante ¢ irzelevante es problemético, lo que puede levar a interpretaciones falsas y engaiiosas de los hechos. La eleccién va dejando de ser un ejercicio de solucidn de problemas y es cada vez més un intento de darle sentido a1un mundo parcialmente comprensible (Weick 1979: 175). Aparecen con tradicciones y paradojas: se les dice alos organismos estatales que fortalezcan sus funciones de supervisién y al mismo tiempo se recortan considerablemente sus ppresupuestos. Se solicita y produce informacién, pero no se la utiliza en la toma de decisiones (Feldman 1989). Es fundamental observar quién presta atenciéa a qué y cuando. El tiempo es tun recurso nico e irremplazable cuya oferta es totalmente inelistica. Tal como afirma categéricamente Drucker (1985: 26), “no importa cudn alta sea la deman da, su oferta no aumentara. No tiene precio ni curva de utilidad marginal”. Como a mayor preocupacién de los tomadores de decisiones (disefiadores de politicas, gerentes comerciales o funcionarios de primera linea) es administra el tiempo en forma efectiva mas que administrar las tarcas (Drucker 1985; Mackenzie 1997), es razonable buscar un enfoque que le conceda importancia al tempo mis que a lnracionalidad Supuestos ‘Tres supuestos guian el marco. Es muy importante hacerlos explicitos porque tal como observa con agudeza Ruggie (1998: 13), “no es suficiente estar en lo correc- to; en el estudio de las politicas publicas también queremos estar en lo correcto ‘por los motivos correctos” La atencién 0 procesamiento individual es serial, la atencién o procesamiento sistémico es paralelo, Por un lado, debido a limitaciones biol6gicas y cognitivas, las personas colo pueden prestar atencién a un tema a la vex. Esto significa que a cantidad de temas que consideran activamente quienes disefian las politicas es relativamente pequetia. Ademis, la cantidad de proyectos preferidos que determi- nado emprendedor presionara para que se aprueben serd muy limitada, Por otzo lado, la divisién del trabajo en las organizaciones o gobiernos permite ocuparse de varios temas simulténeamente (March y Simon 1958; Jones 2001). Por supuesto ue esta capacidad no es infinita, pero el gobierno puede extinguir incendios en Colorado, llevar adelante negociaciones comerciales con Grecia, investigar esta- fas para las que se utiliza el correo y lamentar la pérdida de soldados muertos en combate, en forma simultinea, Herbert Simon fue el primero en preocuparse por la capacidad de procesamien- to en la toma de decisiones. Lo que el enfoque de las corrientes miltiples com- pparte con el concepto de racionalidad limitada de Simon, e¢ un enfoque sobre la atencidn y las actividades de bésqueda, especialmente en cuanto a su relacién con clorden en que se consideran las alternativas. Ambos sostienen que el orden en que se consideran las soluciones afecta profundamente el resultado dela decision. En lo que difieren es en el nivel de teorizacién y en la secuencia de solucién de problemas. Simon teoriza en el nivel individual y costiene que los individuos po-El marco de las corrientes miitiples: Estructura, Limitaciones, Perspectivas 2 seen solamente capacidades de procesamiento en serie. Sin embargo, los sistemas politicos incluyen muchos subsistemas que facilitan la atencién de muchos temas cn forma simultinea, un fenémeno conocido como procesamiento paralelo. En consecuencia, a atencidn y la busqueda pueden ser bastante abruptas y desorde nadas desde el punto de vista de sistema (Jones 1994). Mientras que Simon en ge neral impone un cierto orden racional sobre el proceso de las politicas, eorizando del nivel micto al macro, el enfoque de las corrientes multiples incenta revelar la racionalidad teorizando del nivel macro al micro. Los formuladores de politicas lo hacen bajo smportantes restricciones de tiempo. Generalmente, estas personas no pueden darse el lyjo de tomarse su tiempo para adoptar una decisién, Mientras que esta observacién no implica que todas las decisiones constituyan una crisis, i sugiere que hay un sentido de uxgencia al tomatlas. Debido a que muchos temas pugnan por la atencién, los formuladores de politicas deben actuar mientras la situacién es propicia. De hecho, las restric. ciones de tiempo limitan el alcance ya cantidad de alternativas alas que se presta atencién. Las corrientes que fluyen en el sistema son independientes, Este supuesto est relacionado con el primero en que, silos sistemas pueden hacer cosas en paralelo, entonces puede pensarse que cada elemento o corriente tiene vida propia. La co: rriente de los problemas incluye las inquietudes que tienen los individuos dentro yy fuera del sistema de politicas, Las politicas (soluciones) son productos de las personas, generalmente generadas en comunidades reducidas de polticas; son respuestas que pueden producirse no solo cuando se necesitan. La politica es una corriente que se refiere al discurso politico mas amplio dentro dei cual se evan, 1 cabo las politicas piblicas, Incluye alos legisladores y alos partidos politicos, el Animo nacional o el clima de opiniéa, etc La légica dela manipulacién politica Si la ambigtedad es dominante y dave para la politica, la manipulacién es el esfuerzo para controlar la ambigledad. Es una lucha politica para crear gana- does y perdedores, proveer significado e identidad y buscar el interés personal Un concepto central es el de la informacién, cuyo valor no es neutral (Jones y Baumgartner 2005). La informacién se manipula esteatégicamente para servir a diferentes objtivos para distintos elementos en el proceso de las politics pibli- cas (Hoyt y Garrison 1997). Aunque la manipulacin desde el puato de vista del emoprendedor podria suponer a busqueda del interés personal, tiene a un prop6- sito distinto desde el punto de vista del sistema, La manipulacién politica apunta, principalmente a brindar significado, claridad cidentidad. En un mundo repleto de ambigtedades, el aspecto més importante dela actividad emprendedora no es la busqueda del interés personal sino clarificar o crear significado para aquellos formuladores de poiticas y para otros que tienen preferencias probleméticas. Tal como lo plantea March (1997.23), “la oma de decisiones puede, de muchas mane- +s, set mejor concebida como una fibrica de significado que como una fibrica dem Nikolaos Zaheriadis accién’. Es precisamente la incapacidad de quienes crean politica para formular intereses lo que convierte alos emprendedores en racionalistas en la busqueda de sus propuestas favoritas pero en proveedores de significado y de identidad en sus esfuerzos por conectas las corrientes. La logica de la manipulacién politica coloca a las corrientes miltiples lejos de otros enfoques, que emplean la racionalidad (eleccién racional) o la persuasién (constructivismo). Los racionalistas asumen que los individuos son maximiza dores de utilidad. Se comportan en forma oportunista en tanto tienen compor tamientos engasiosos para explotar las discrepancias en los costos de transaccién durante el intercambio voluntario (Williamson 1985). Aunque la retroalimenta cién de informacién puede ser inadecuada para permitir a cada individuo con cebir estrategias éptimas, los proponentes de la racionalidad suponen que cada, individuo tiene una forma muy clara ycoherente de llegar ala decisin final (Dixit 1996). Los constructivistas conciben la formulacién de politcas como guiada por la persuasida y la consteuccién social de identidad y significado (Schneider ¢ In gram 1997). Es un proceso de deliberacién entre grupos en competencia, cada ‘uno desarrollando un argumento razonable con el fin de tratar de percuadir ala otra parte o partes. Tal como declara con audacia Majone (1989: 2), "la argumen tacién es el proceso clave por medio del cual los ciudadanos y quienes formulan politicas legan a juicios morales y a elecciones de politicas”. ‘A pesar de algunas similitudes, el marco de las corrientes milkiples difiere de ambos de manera fundamental, A diferencia de la eleccién racional, revela la racionalidad en lugar de asumisla (Zahariadis 2003), El enfoque hace una dife rencia entge dos grupos de individuos: aquellos que manipulan y aquellos que son manipulados. Se supone que quienes formulan politcas tienen preferencias problemticas y estin sujetos a manipulacién, Los emprendedores de politicas son manipuladores que persiguen objetivos claros. Mientras que los racionalistas suponen que los individuos que buscan la satisfacciéa de sus objetivos eligen la mejor opcién bajo determinadas condiciones, el enfoque de las corrientes mit ples seiala que los que determinan politicamente si una solucin es “suficiente. ‘mente buena” son los que formulan politicas yno los emprendedores. La secuencia problema-solucin y la politica de la eleccién se ven afectadas por el grado de fragmentacién en las corrientes dela politica y as politicas, como también por el tipo de ventana de oportunidad politica, ‘La manipulacién politica es més que una simple persuasion y construccién de identidad. La persuasin incluye la generacién de hechos para cambiat las mentes de as personas (Nelson, Oxley y Clawson 1997). El modelo de las cortientes mil tuples supone que los formuladores de politicas no se han decidido, de modo que hay poco que cambiar. En ausencia de objetivos claros, mayor informacién no es la respuesta, La clave es comprender cémo se presenta y procesa la informacién, No es suficiente con especificar simplemente cémo se construyen las identidades 0 significados, tal como hacen los constructivistas. Mientras que la construccién de la identidad o significado es una condicién necesaria, no es suficiente paraElmarco de las corrientes miitiples: Estructura, Limitaciones, erspectivas 7s explicar la luctuacién de las politicas en el tiempo. Los disefiadores y emprende dores de politicas utilizan etiquetas y simbolos que tienen referentes cogaitivos especificos ¢ impacto emocional (Carroll 1985). El empleo de estos elementos en forma estratégica altera la dinimica de la eleccién destacando una dimensién del problema sobre otras. Es el uso estratégico de la informacién junto con las instituciones y las ventanas de oportunidad politica lo que cambia el contexto, el significado y as politicas en el tiempo. CARACTERISTICAS ESTRUCTURALES El marco consta de cinco elementos estructurales: los problemas, las politica, a politica, as ventanas de oportunidad politica y los emprendedores de politicas (Ggura 3.) Los problemas La corriente de problemas consiste en diversas condiciones que los formulado- res de politcas y los cudadanos quieren que se traten. Algunos ejemplos son los deficits presupuestarios del gobierno, los desastzes ambiental, la inilacién, los costos médicos en aumento, etc. Los formuladores de politicas se enteran de estas condiciones por medio de indicadores, sucesos que captan atencidn y retroali- mentacién. Los indieadores —por ejemplo, el costo de un programa, las tasas de mortalidad infantil las muertes en autopistas— pueden utilzarse para evaluar Inexistencia y la magnitud de una condicién, como también el aleance del cam- bio, Los indicadores pueden controlarse en forma de rutina o mediante estudios especiales. Por ejemplo, los estudios especiales algunas veces buscan estimar la cantidad de estadounidenses sin seguro de salud. Luego, pueden utlizarse ‘poli Licamente” para medir a magnitud del cambio con a intencidn de captarla aten- cién oficial (Stone 1988). Por ejemplo, los Conservadores britinicos utilizaron cl Requisito de Préstamo del Sector Piblico para seBialar grandes desequilibrios fiscaes y crear la condiciones que se requiezen para la accin. Por supuesto que no todas las condiciones se transforman en problemas. Tal como afirma en forma categorica Kingdon (1995: 110), los problemas contienen un “elemento percepti- Xo, intepretativo” Algunas condiciones se definen como problemas y en coase- cuencia reciben mas atencida que otras (Rochefort y Cobb 1994). ;Cémo se hace csto? Una variedad de valores se asocia generalmente con un tema particula. Los cambios en condiciones especificas pueden violas aquellos valores y por lo tanto activar el interés y a atencién, Las personas definen las condiciones como problemas dejando que sus valores y creencias gufen sus decisiones, ubicando a los sujetos en una categoria més que en otra, comparando el endimiento actual con el pasado y comparando también las condiciones de diferentes pases7 Nikolaos Zaheriadis VENTANA Indicadores POLITICA Sucesos que captanatenciin |___y, Retroalimentacioén Lagi decombinacion Reto + Consecuente “Doctrinal jaoneer > |pepontrica, CORRIENTE DE PUBLICA, TaPoutr Entlo de dei Tdeologia party“ | Sosecuene Anima nacional + Doctrinal ‘CORRIENTEDELAS POUTCNSPUBLICAS DEFOLITICAS Aeepablidad de vrs ‘ews ind dene ecass negra |, | Frise + Repesetacin shee Sprstene ‘ode Hae ata ‘Tamas “capacidad {Simbolos {Primacta del afecto FIGURA 3.1 Diagrama del modelo de las corzientes miltiples FUENTE: Adaptado de Zshariadls 2003). Los sucesos que captan atencidn también aumentan el interés por las condi- clones probleméticas (Biskland 1997). Estos sucesos y condiciones diigen la atencida a dimensiones de evaluacién especifcas de determinados problemas quienes fjan la atencidn son los medios o los emprendedores de politcas (Jones 1994). Hay varios tipos de sucesos que captan atencién. Zahariadis (1996) oftece dos ejemplos relacionados con los ferrocarriles biténicos: uelgas prolongadas y dos accidentes ferroviarios. Birkland (2004) ofrece el ejemplo de los atagues del 1 de septiembre La retoalimentacién de informacidn de programas previos es importante en cuanto ayuda a poner de relieve qué funciona y qué puede no funcionas. En este contexto, la implementacion exitosa de una solucin en un drea puede propagarse ‘otra faciitando la adopeién de la misma solucién en un dea aparentemente no relacionada. Son buenos ejemplos los casos de propagacién de privatizaciones del zea del petséleo al dzea de telecomunicaciones en Gran Bretasa a principios dela <écada de los ochenta y en diferentes paises en aos més recientesEl marco de las corrientes miitiples: Estructura, Limitaciones, Perspectivas 7 La atencién depende hasta cierto punto de los otros temas que preocupan a los formuladores de politicas. Los problemas tienden a parecer mis inextricables cuando hay mis de ellos en la agenda. La carga de problemas, es decir, la cantidad de problemas dificiles que llaman la atencién de quienes diseftan politicas, tiene tun efecto negativo considerable sobre la uilizaciéa eficiente de la informacién y tua efecto positivo fuerte sobre la capacidad de predecit la ubicacién del tema en In agenda (Zahariadis 2003, cap. 6) Las politicas La corriente de las politicas ineluye una *sopa” de ideas que compiten para ganar aceptacién en la redes de politicas publicas. Son los especialstas de comunidades de politicas(redes que inclyen burScratas, miembros del personal del congreso académicos,¢ investigadores en grupos de expertos que comparten una misma inquietud en una determinada drea de poitcas tal como la salud ola politica am- bicntal) quienes generan las ideas y son considerados de varias formas y en varios foros, como audiencias articulos yconversaciones. Algunas ideas sobreviven este pperfodo inicial casi sin Sufrir cambios, otras se mezclan con propuestas nuevas, y otras simplemente desaparecen. Mientras que a cantidad de ideas que cizculan es bastante importante, dinicamente algunas se consideran seriamente. Los riterios de seleccidn incluyen viabilidad téenica y congeuencia con los valores de la comu- nidad. Aquellas propuestas que son dificiles de implementar o aparentan seo, Lienen menos posiblidad de sobrevivir a este proceso. Ademés, las propuestas aque no se ajustan a os valores de quienes formulan politicas tienen menor pro- babilidad de ser consideradas para su adopcidn. Por ejemplo, las propuestas para nacionalizar los ferrocarzles de lo Estados Unidos tienen pocas posibilidades de sobrevivir en Washington. No todas las zedes de poiticas son iguales. En la concepeién original del enfo- que de las corrientes miltiples, las ideas se recombinan y legan a la cima solo en forma incremental (Kingdon 1995), pero Zahariadis y Allen (1995) han demos- twado que este no es necesariamente el caso, Las configuraciones institucionales o, para presentarlo de otra manera, el nivel de integracién, difere entre paises, afectando asi el modo y el ritmo de las ideas, es decis la forma en que las ideas germinan en la corriente de ls pollticas y cudn ripido adquieren importancia. La integracin hace referencia a conexiones entre los participantes y se distin- gue por Variaciones en cuatro dimensiones: tama, modo, capacidad y acceso. Sobre la base de estas dimensiones, las redes pueden clasificarse en més o menos integradas. Las redes menos integradas son més grandes en tama y poseen un, modo competitvo, baja capacidad administraiva y acceso menos restringido. Inversamente ls redes mas integradas son mas pequeas en tamaso pero tienen ‘ua modo consensual, mayor eapacidad, y acceso mis restringido.7” Nikolaos Zaheriadis Lapolitica La corriente de las politicas consiste en tres elementos: el inimo nacional, las campadas de grupos de presidn, y la rotacién administrativa o legislativa. El dni- ‘mo nacional hace referencia ala idea de que un nGmero bastante importante de individuos en un determinado pais piensa siguiendo determinadas lineas comu- nes y que el dnimo cambia de vex en cuando. Los funcionarios del gobierno que detectan cambios en este dnimo, por ejemplo a través del conteol de encuestas de opinion pablica, actdan para promocionar determinados puntos de la agenda o, ala inversa, para opacar las perspectivas de otros. Ademas, los politicos gene- ralmente ven el apoyo o la oposicién de grupos de interés como indicadores de consenso 0 disenso en la arena politica general, Por ejemplo, si muchos grupos de interés expresan su apoyo a la desregulacién, lo més probable es que los funcio- narios del gobierno se apresuren a incluir ese punto en la agenda. En el caso de puntos de vista contradictorios, que ocurre con frecuencia, los politicos formulan luna imagen del equilibrio entre el apoyo y la oposicién. La percepeién de que la balanza se inclina hacia un lado o hacia el otro afecta directamente la importancia wolvido del tema. Ademas de los factores anteriormente mencionados, la rotacién legislativa 0 administrativa influye con frecuencia en la eleccién de manera bastante impor- tante. Es probable que la aluencia repentina de nuevos miembros del Congreso ideologicamente predispuestos en contra de un “gran gobierno” dé mucha impor- tancia al tema dela desregulacién. Ademds, la renovacidn del personal clave en la administraciéa posee una influencia significativa ea la politica. El advenimiento de un nuevo presidente o de un nuevo secretario de defenca significa que hay cambios potenciales. Algunas cuestiones, tales como las propuestas de reducir cl presupuesto, pueden recibir més atencién mientras que otras, como el seguro de seguridad nacional global, pueden quedar en la nada. Por ejemplo, laeleceién de Bill Clinton en 1992 elevé el cuidado de la salud nacional en la agenda hasta tun punto nunca visto desde la administracién de Nixon; el fracaso de eu admi- nistraciGn en cuanto a impulsar un cambio considerable en las politicas termind luego con la ventana de oportunidad para el cambio, De los tres elementos de la corriente politica, la combinacién del 4nimo nacional y la rotacién en el gobierno cjerce el mayor efecto en las agendas. Las ventanas de oportunidad politica Las elecciones se realizan cuando las tres cortientes se acoplan o se unen en mo- ‘mentos criticos. Kingdon (1995: 165) lama a estos momentos “ventanas de opor- tunidad politica” y las define como breves “oportunidades para que los defensores de las propuestas impulzen sus coluciones favoritas o inciten la atencida a sus problemas especiales”, Los problemas surgen cuando los emprendedores de polt- ticas utilizan la ventana de oportunidad equivocada para aleanzar sus objetivos. Por ejemplo, “al definir el bioterrorismo como un tema de seguridad mis que deEl marco de las corrientes miitiples: Estructura, Limitaciones, Perspectivas 7 salud pblica, los emprendedores de politicas han desaprovechado [recientemen te] la oportunidad de implementar reformas amplias que mejorarian no solo la capacidad de controlar un ataque terrorist, sino también de cumplir con otras necesidades de salud piblica” (Avery 2004: 275). Las ventanas de oportunidad se abren por problemas imperiosos 0 por aconte cimientos en la corriente politica. Por ejemplo, un accidente aéreo llama la aten cid hacia cuestiones relacionadas com la seguridad aérea (Cobb y Primo 2003) En la corriente politica, una nueva administracion podria estar ideoldgicamente comprometida con la desregulacién. Las ventanas de oportunidad politica son de corta duracion (a pesar de que Sharp (1994) considera que en relacidn con las politicas sobre drogas ocurre lo contrario), y pueden ser tan predecibles como las asignaciones del presupuesto anual o tan impredecibles como los terremotos. La unién ocurre mientras las ventanas de oportunidad estén abiertas cuando ddeterminados formuladores de politcas estan en el poder. Su estilo de toma de decisiones, (es deci, la cantidad de informacién que se necesita antes de poder to: mar una decisién) hace la diferencia. Frecuentemente, los efectos son interactivos yno lineales (Zahariadis 2003) Los estilos mas prudentes inicialmente aumentan yy luego disminuyen en forma considerable la disipacién de la informacién. Los problemas dificiles traen aparejados la producciéa y el consumo de mucha infor macidn, Ademés, el estilo de tomar decisiones ejerce un efecto independiente en la capacidad de prediccién, pero la relacién no es lineal. Cuanto més cauteloso sea elestilo, mayor ser la capacidad de predecir a lecci6a defiitiva hasta cierto punto, Luego la situacin se revierte, y la capacidad de pronéstico se reduce a niveles menos prudentes. Los emprendedores de politicas Los emprendedores de politicas son individuas o actores corporativos que in- tentan unir las tres corrientes. Son mas que simples defensores de determina- das soluciones; son intermediarios del poder y manipuladores de preferencias problemiticas y tecnologias poco claras. Cuando las ventanas de oportunidad se abren, lot emprendedores de politicas deben aprovechar inmediatamente la oportunidad para iniciar la accién. De lo contrario, la oportunidad se pierde y os emprendedores de politicas deben esperar la préxima oportunidad. Los empren- dedores deben ser perseverantes y también hébiles para unir las tres corvientes, Deben poder unit los problemas a sus soluciones y encontrar politicos que estén, dispuestos a escuchar sus ideas, Las posibilidades de que se adopte una politica aumentan de manera importante cuando las tes corrientes, los problemas, las politicas y la politica, se unen en un mismo paquete. ‘No todos los emprendedores tienen éxito todo el tiempo. Los emprendedores mis exitosos son aquellos que tienen un mayor acceso alos formuladores de poli- Lucas. Por ejemplo, durante la administracion de Margaret ‘Thatcher en Gran Bre- taf el Instituto Adam Smith tenfa mayor acceso al gobierno porque la ideologia de dicho instituto coincidia mds estrechamente con la de la primera ministra que20 Nikolaos Zaheriadis la de otros grupos. Por consiguiente, las opciones propuestas por los individuos relacionados con el instituto tenian mayor receptividad entre los formuladores de politicas, En segundo lugar, los emprendedozes con mas recursos, es decis, con capacidad de invertir mas tiempo, dinero y energia para impulsar sus propuestas, tenen mayor porcentaje de éxito, En tercer lugat, los emprendedores también eben emplear estrategias de manipulaciéa para alcanzar el objetivo de unit las tres conrientes. PROCESOS {Como se combinan los elementos para generar una cleceidn? El enfoque de las Corrientes miitiples ofrece respuestas a res preguntas relacionadas ala eleccién: {Como se disteibuye la atencién? ;Cémo se realiza la biisqueda? ¥ jc6mo se influ. ye en ka seleceién? Sabatier (1999: 272, nota 5) critica el modelo de las corrientes rmltiples porque no especifica lo suficiente los procetos causales que conducen la clecciéa, Aunque el capitulo de un libro no puede enmendar la situacisa, intenta- sé tratar el tema en los parrafos siguientes. Atencién La atencidn es etcasa. No se puede prestar atencién a todo al mismo tiempo, e¢- pecialmente cuando demasiadas cosas disputan la atencidn. Los formuladores de politicas necesitan distribuir su atencién entre una cantidad limitada de asuntos. Eta clase de limitaciones plantea dilemas a los formuladores de politicas. El mar- co de las corrientes miltiples sostiene que ¢e resuelven mediante la estructura institucional, el tipo de ventana de oportunidad politica que se abre ylos simbolos que ¢e utiizan para llamar la atencidn. La atencidn hacia un asunto en particular depende de a oportunidad, el sesgo, el cargo que se ocupa en una organizacién 0 gobierno, ya cantidad de cuestiones que disputan la atencién de los formuladores de politicas (March y Romelaer 1976) [La estructura institucional tiene un gran efecto sobre la atencién, Debido a que los principales formuladores de politicas con frecuencia estin abrumados por la cantidad y la complejidad de problemas que deben resolver, han disefiado insti- tuciones para reducir la gobrecarga. El sistema entero se ha organizado en secto- res que frecuentemente te denominan comunidades de polticas o subsistemas Actian como filtros en el sentido de que los problemas y las soluciones, por lo general se incuban primero dentro de esas comunidades antes de que los politicos de jerarquia nacional les den prioridad (Jones 1994; Baumgartner y Jones 1993) ‘Talestructura reduce la cantidad de cuestiones a unas pocas que son manejables y actian como primer paso para clarificar las soluciones disponibles. Sin embargo, dado que existen varias comunidades de politicas pero un solo gobierno nacional, se crea un cuello de botella en la atencién cuando demasiadas soluciones y proble- mas disputan la atencidn de un namero muy limitado de tomadores de decisién (Jones 1994). El enfoque de las corrientes miltiples sostiene que los emprende-El marco de las corrientes miitiples: Estructura, Limitaciones, Perspectivas ar dores de potiticasjuegan un papel importante en llamar la atencién de quienes formulan politcas, yen manipulardicha atencién para su propio benefico. ‘Los temas alos quella gente presta atencidn dependen parcialmente dela estruc tura de oportunidades que provocan dicha atencida. En general, la eleccién inclu ye una secuencia problema-solucidn. La teoria de eleccin racional, por ejemplo, supone que los formuladores de politicas primero prestan atencién a los proble sas y luego desarzollan politicas para solucionarlos. El modelo de las corvientes sltiples mejora este argumento al sugerir que las oportunidades racionan la atencién. En los casos en los que la ventana de oportunidad se abre en la cozriente de problemas, el proceso es consecuente; es deci, las soluciones se desasrollan en respuesta a problemas especificos. Por ejemplo, una inundacién o un huracin (problema) llama la atencidn a las fallas en el manejo de posibles emergencias ¥. por lo tanto, ayuda a solucionarlas (solucibn). Sin embargo, silas ventanas de oportunidad se abren en as corrientes de a politica la atencién se enfaca primero cn las soluciones antes de que los problemas puedan definise claramente. En tales casosel proceso es ideoldgico; es decis, que las politica se dsefan en basqueda de tua razonamiento que las justifigue. Lo mas importante es la solucidn que se debe adoptar mis que el problema a resolver. Las privatizaciones en el Reino Unido son un buen ejemplo de una politica en busqueda de un razonamiento que las justiique (Zahaviadis 1996), La atencién tambien esté influenciada por los simbolos que se utilizan para atracrla, Los simbolos poseen funciones tanto emotivas como cognitivas. Trans miten un mensaje simple y despiertan emocién. Tal como dice Simon (1983: 2), los simbolos politicos tienen una influencia particular “en gran parte por [sul poder evocador, la habilidad de despertary fja la atencién’. Los simbolos de un orden mayor, es decir, los simbolos que se aplican a toda la comunidad, tienen sas fuerza para causa un efecto, un significado mis uniforme entee individuos ‘yuna atencién més duradera. Las condiciones de ambigiedad facilitan la mani ppulacion politica por medio de politicassimbélicas. Las oportunidades de asociar con éxito las corrientes del problema, de las politcas publicas y de la politica son. mayores cuando los emprendedores de politicasrelacionan simbolos de un orden ‘mayor con sus propuestasfavoritas. De esta forma los emprendedores de politicas Iegan a mis personas, provocan una teaccién emocional mis fuerte, transfieren ganancias y pérdidas,y le dedican menos esfuerzo a explicar exactamente de qué se trata su propuesta. Por ejemplo, es mis probable que los simbolos que derivan del nicleo dela identidad de wna nacién faciliten la incorporacién de una politica publica que se asocie a ellos. También tienden a hacer que los discursos politicos scan mis emotivos que racionales. El despertar emotivo leva ala incorporacion de politicas de mayor confrontacién Zahariadis 2005 a) En auseacia de preferencias claras y coherentes, la construccién de la identidad se convierte en una importante guia para la accién. La identidad se define como “una concepcién del ser organizada en normas para corzesponder la accién con Jas situaciones” (March 1994: 61) La construccin del ser es en cierta medida2 Nikolaos Zaheriadis impuesta externamente, Somos quienes somos porque el grupo al que pertenece ‘mos comparte una cantidad de reglas, normas y concepciones de historia comin, Estos elementos comunes se resumen en simbolos. Cuando se trata de politica exterior, los simbolos convincentes son aquellos que provienen del nucleo de la identidad de una nacidn, Esto ayuda a explicas la reaccién negativa del gobierno griego hacia el reconocimiento internacional de la Antigua Reptblica Yugoslava, de Macedonia desde 199] ola naturaleza particular de la respuesta estadouniden se alos hechos del 11 de septiembre (Zahariadis 2005a; Birkland 2004), El contexto influye en la eleccién. Las oportunidades ayudan a enfocar la atenciéa en un nimera limitado de dimensiones de un contexto de decisiones en un momento determinado. Pero debido a que los problemas tienen miltiples dimensiones y estan mal estructurados, el cambio de una dimensién evaluativa a otra hace que los individuos cambien su modo de pensar respecto del enfoque dde cualquier problema. No es debido al cambio de preferencias que la atencin se focaliza y se fifa, sino porque se activan distintas preferencias (Jones 1994: 77) Biisqueda La busqueda de soluciones y eu disponibilidad, es decir, su evoluciéa, estin muy influenciadas por la estructura de redes de politicas dentzo de las cuales se realiza la busqueda, Dénde buscan las soluciones los formuladores de polticas y eémo germinan las ideas en la “sopa primaria de politicas” para usar la metifora de Kingdon, depende del grado de integracién de las comunidades de polticas (0 redes). Hl periodo de gestacidn de ideas en la corriente de las politicas piblicas varia de un periodo répido a uno gradual. El contenido abarca desde las ideas to- talmente avevas a una ampliacién menor de las viejas. La tipologia que emerge de estos criterias arzoja cuatro tipos: eudntico (propulsién ripida de auevas ideas), cemergente (gestacién gradual de nuevas ideas), convergente (ripida gestacién de Viejas ideas) y gradual (lenta gestacién de ampliaciones marginales de politicas ya existentes) (Durant y Diehl 1989). La integracién fomenta un tipo de evolucin mas que olzo, Las redes menos integradas tienden a facilitar una evolucién de ideas entre cudntica y gradual, y las redes mas integradas Uenden a seguir un ppatrdn de emergente a convergente. Esto no quiere decir que otras combinaciones sean imposibles, sino que la integracién hace que dichas trayectorias evolutivas sean més factibles, Esta hipétesis ayuda a explicar la facilidad con la cual algunas ideas, como la privatizacién, han cobrado impoztancia entre especialistas del Rei- no Unido pero no lo han hecho en Alemania (Zahariadis y Allen 1995). Seleccién La seleccién esté influenciada por las estrategias y habilidades manipuladoras de los emprendedores de politicas que introducen los problemas, las polticas y la politica en un mismo paquete, Las estrategias incluyen la representacién del problema, Ia primacia del afecto, las "ticticas de salami” y el uso de simbolos.Elmarco de las corrientes miitiples: Estructura, Limitaciones, Perspectivas 8 Los seres humanos son “procesadores desproporcionados de informacién’ (Jones 2001: 28) Tienden a sobrecstimar 0 a ignorar la informacién nueva. Las teorias de la perspectiva y de la primacta del afecto imparten la ligica subyacente de la smanipulacién politica al explicar como se procesa la informacién. La representacidn del problema hace una diferencia entre lo que las personas perciben como pérdidas o ganancias (Kabneman y Tversky 1979; Levy 1997; Quattrone y Tversky 1988). La presentaciéa de una opcién como una pérdida relativa al statu quo tiende a influenciar Ia eleccién, Generalmente, la gente e3 reaciaa las pérdidas en el sentido de que las pérdidas pesan més que las ganan. cias. A esta predicciéa Jervis (1992) agrega que la sensbilidadesté relacionada al Ihecho més que ala magnitud de las pérdidas o ganancias, Los individuos tienden a adoptar comportamientos de riesgo al tratar de recuperat la pérdida (Iversky yy Kahneman 1981) Por ejemplo, los politics tienden a tomar medidas dristicas Y riesgosas tales como movilizartropas o ir ala guerra, si piensan que tal accin puede revert las pérdidas percibidas en prestigio y cxedbilidad ‘La manipulacin no solo incluye el league, sino también fa emociéa (Etzioni 1992; Sniderman, Brody, y'Tetlock 1991). Los estados emocionales impulsan pro esos sociales. Tal como expone Barbalet (1998: 65) “la emociéa es fundamental enlos procesos sociales, no solo por ser fundamental para a identidad y la afiia cin, en lacual se reconoce su rol en forma frecuente, sino también por sr la base necesaria de a accién social y por ser responsable del forma que toma la accién’. ‘Uulizando a teoria de la primacia del afecto (Bower y Forgas 2000), Zahariadis (2005a) clabora la hip6tesis de que el Animo nacional afecta de manera vital la conducta del gobierno. El razonamiento es que el Animo negativo iniluye en las valoraciones de a situacién actual al destacat las expectativas negativas de axe accién propia frente alos demés. Es probable que un Animo negative conduaca a politicas de mayor confiontacién, Los simbolos poscen dimensiones afectivas y cognitivas que evocan emocio. nes y también transmiten mensajes relativameante claros pero muy simplifcadas (Elder y Cobb 1983). Centran el debate en aspectos especificos de una cuestin ¢ ingluyen en a selecciéa aumentando el apego emotivo a ciertas opciones y xesal tando la distancia cognitiva desde el statu quo. El quemas la bandera es un buen ejemplo, No solo provoca una respuesta emotiva en la mayoria de las personas, sino que también transmite el mensaje de que su profanacién constituye una pér dida. La implicancia de este punto para el enfoque de las corrientes multiples es que ¢s ms probable que la unida tenga éxito sila solucién propuesta se presenta como una gran desviacin del statu quo y el problema se representa como una ppérdida. Silas opciones representan desviaciones menores o una preservacién del statu quo, el éxito dela unién es mis probable cuando el problema se representa como una ganancia, Debido a que quienes formulan politicas son adversos alas pérdidas, los emprendedores de politicas tendrin mas éxito si las presentan con opciones que recuperan pérdidas. Dado que la teoria de la perspectiva sostiene que los individuos también son buscadores de resgos cuando se enfrentan a péra Nikolaos Zaheriadis didas, los esfuerzos por unit las tres corrientes se intensificarin, y por lo tanto, tienen mas éxito cuando los problemas se definen como pérdidas. Utilizando un cjemplo de la politica exterior, esta observacién ayuda a explicar la politica per sistente, algunos ditian ciega, por parte de Grecia, de mantener el statu quo en Yugoslavia durante la masacte de Bosnia a un importante costo diplomético y econémico. Cuanto mayor la pérdida, més intransigente su defensa de “las viejas formas", incluso cuando eso significaba una ruptura grave con sus aliados euro ‘peos y americanos mas poderosos. Los emprendedores con altos cargos de gobierno, que operan en condiciones de crisis y utilizan “ticticas de salami”, tienen mayor probabilidad de éxito en la unidn de las tres corrientes. Bésicamente, una “tictica de salami” implica la manipulacion estratégica de una toma de decisiones secuencial. Se supone que los emprendedotes tienen un diseio grandioso del resultado deseado. Sin embargo, como estin razonablemente seguros de que su solucién deseada no ser4 imple mentada porque es demasiado riesgosa, dividen el proceso en distintas etapas que se presentan en forma secuencial a quienes formulan politicas. Esta estrategia ‘promueve el acuerdo en etapas. No obstante, la seleccién no depende solo de la percepcidn. También es una cuestién de habilidad. Los emprendedores politicos deben ser habiles para unir las corrientes, Dos variables son importantes: los recursos y el acceso. Los em. prendedores que estin dispuestos a emplear mas tiempo y energia en presionar a los politicos e impulsar sus proyectos favoritos de forma general, tienen mas posibilidades de tener éxito. Ademds, aquellos con acceso a los centros de poder tienen mayor oportunidad de triunfar, La privatizacién del ferrocarril britanico, por ejemplo, era una mejor opcién debido a que quienes presionaban para su apro bacidn eran grupos de expertos con nexos muy fuertes con el partido gobernante. ‘Por qué los formuladores de politicas eigen implementar algunas polticas y otras no? La respuesta del enfoque de las corrientes miltiples puede resumizee de la siguiente manera: cuando las ventanas de oportunidad politica estan abiertas, los emprendedores politicos insistentes, que siempre buscan soluciones a pro Dlemas importantes, intentan unit las tres corrientes. El éxito es més probable cuando se unen las tres corvientes, seg el tipo de ventana que se abre y las ha Dilidades, recursos y estrategias de los emprendedores para enfocat la atenciéa ¢ influir en la eleccién, LIMITACIONES ‘A pesar de su gran atractivo para los analistas de politicas, el enfogue de las corrientes miltiples también se ha ganado algunos detractores. Las criticas han atacado al enfoque por realizar supuestos poco realistas y por no especificar en forma precisa algunos procesos. Por lo tanto, Sabatier (1999: 267) nos recuerda gue el enfoque no ha generado suficientes hipdtesis claras y falsables. Traté este tema en las dos secciones anteriores, Limitaré mis comentarios aqui para poder ocuparme de otras criticas.El marco de las corrientes miitiples: Estructura, Limitaciones, Perspectivas 8 Preocupaciones generales Definitivamente, el enfoque de las corrientes miltiple ha generado mucho movi- rmiento en el campo de las poltias, pero se ha avanzado algo? Cierta vez un co- lega me comenté que el ibro de Kingdon (1995) tiene el dudoso honor de generar laproporcién més aka ente la cantidad de veces en que se lo citaylacantidad de investigaciones académicas posteriores que lo desarrollan en la ciencia politica ‘Por qué? Bl enfoque parece ser un argumento que muchos intelectual citan, ‘pero pocos utilizan explicitamente, Existen dos grupos de respuestas para esta hipérbole. La primera sugiere que, a pesar de las apariencias, hay algo funda- mentalmente erroneo respecto de a estructura subyacentey la ligica. El segundo grupo sefala problemas mis paradigms. En.un controvertido articulo, Bendor, Moe y Shot (2001) crtican la logica y las conclusiones de a simulacién original del cestode basura (Cohen, March y Olsen 1972). Como la conceptualizacién sirvié de inspiracién para el enfoque de las corrientes milliples, si se socava ala primera, se perjudica ambien a esta Ultima. No resumiré aqu‘ la respuesta de Olsen (2001), pero me ocuparé de dos preguntas relevantes. En primer lugar, as conelusiones de las corrientes multiples estin impulsadas ‘por supuestos o mis bien basadas empiricamente? La mayor critica al modelo del cesto de basura es que el modelo verbal es diferente dela simulacin por computa- dora quelo acompasé en el articulo original. Ademés, los resultados patecen Duir directamente hacia fuera de los supuestos del modelo. Por ejemplo, las decsiones tomadas al vuelo o al descuido en el modelo del cesto de basura se atribuyen en forma directa a la estructura del modelo; no son hallazgos sino supuestos. El enfoque de las corrientes miltiples comienza desde un punto diferente. Se inspira en el abajo de Cohen y sus colegas (1972), pero también tiene caracteristicas estructurales propias. Por ejemplo, el modelo del esto de basura concibe las deci- siones como el zesultado de fuctuaciones de energia en cada una de las corrientes, que se combinan en forma més o menos fortuita. En contraposicién, en el enfo- que de las corrientes multiples los emprendedores de politicas hacen la unin en. forma intencional (Zahariadis 2008). Ademds, el enfoque de las corsientes ml- Uiplesestd orientado hacia la empirica. Kingdon provee prueba suliciente de las dzeas de transporte y salud de los Estados Unidos para presentar su argumento. (Otros aniliss y ampliaciones en diferentes paises y imbitos de las politicas se han bbasado empiricamente en forma similar. Tal ver los criticas proven un indicio para a respuesta, Mientras que Bendos, Moe y Shott (2001: 186, nota 28) critican duramente a Cohen, March y Olsen por su falta de veriicacin empirica, logian 4 Kingdon (1995), “cuyo trabajo se dstingue por el empirismo cuidadoso ligado a los asuntos teGricos". En otras palabras, sin importar cuales sean las falas del modelo del cestode basurs, el enfoque de las corrientes miltiples std impulsado por teoriay validado empiricamente En segundo lugar incluso si el modelo del esto de basura tiene falls jdeberian abandonarse las consiguientes investigaciones? Bendor y sus colegas lamentan laa Nikolaos Zaheriadis Ligica poco clara y el lenguaje confuso, sugiriendo que no se puede hacer mucho para “salvar” la corriente de investigacion que surge del articulo original. Dado aque esti inspirado en el modelo del cesto de basura, zhabria que abandonar la investigacin sobre el enfogue de las corsientes multiples? La respuesta breve es no. El enfoque ha provisto una percepcién clara y una comprensin cabal del funcionamiento de la formulacion de polticas en diferentes paises y campos de politicas, Por ejemplo, ha tenido éxito al guiar la atencién a las ventanas de opor tunidad politica que actian como catalizadoras para la adopcién de politicas, las que muchas veces pueden ser izelevantes para la cuestién que se esté tratando (Gor ejemplo, Birkland 2004). Claro esti existe una necesidad de mayor claridad yy especificacidn de las hipétess. Pero este consejo deberia ser tenido en cuenta por todos los enfoques sobre las polticas, y dista mucho de diicultar el progreso intelectual del enfogue Sicl enfoque de las cortientes miiltiples no posee fallas estructural, entonces las preocupaciones paradigméticas proporcionan respuesta a la cuestién de ls, citas y del desarrollo académico, El problema puede no estar en el propio enfo aque sino en los modos en que funciona la difusién del conocimiento en el campo de los estudios de politicas publicas. Sabatier afirma en forma acertada que los programas de investigacin progresan Gnicamente silos primeros defensores em. plean tiempo y energia proponiendo, probando, y evisando su trabajo mientras impulsan a otros a adoptar el enfoque y a hacerlo avanzat. Parece que Kingdon hizo poco por animar a otros anaistas a aplicar el marco en diferentes escenarios o fomentar “una red de intelectuales involucrados en un programa de investiga cién compartido” (Sabatier 1999: 269) Para tomas prestada una frase del ibro de Kingdon (1995), elautor no eral sufcientemente emprendedor como para difun dir un programa de investigacién no obstante el impacto de su trabajo. Ademis, cl enfogue se ve casi en forma exclusiva como una explicacin de la definicion de la agenda, Mientras que Kingdon wtlizé el marco para explicar la definicién de Ia agenda en os Estados Unidos, ls estudios posteriores han demostrado que el enfoque puede utlizarseen forma provechosa para explicar el proceso completo de formulacién de politicas. Sin embargo, la mayoria de los analistas continGan considerando el enfoque como algo util Uaicamente para explicar agendas, lo que hha disminuido considerablemente su atractivo como una explicacién mis general de la formulacién de politicas. Finalmente, las investigaciones de las corvientes smltiples se han enfocado en forma casi exclusiva en el imbito nacional, en con twaposicién con enfoques de politicas en competenci, tales como las coalciones ‘promotoras de Sabatie y Jenkins-Smith (1998) yla elecciéa racional institucional de E. Ostrom (1999). Debido a que la mayoria de los analistas de politica, al me nos en los Estados Unidos, ealizan investigaciones en el plano subnacional, la utilidad del enfoque sigue siendo limitada. Al no existir este salto entre niveles (pero véase McLendon 2003; Westervelt 2001), no resulta extrafo que el enfoque sca mis citado que desarrolladoElmarco de las corrientes miitiples: Estructura, Limitaciones, erspectivas 9 Preocupaciones especificas Los criticos también sefalan problemas més especificos. Haré una reflexién sobre dos de ellos aLas corrientes son realmente independientes? El enfoque de las corrientes mi Uiples sostiene que, a pesar de que las corrientes no son completamente indepen- dientes una de la otra, puede considerarse que cada una tiene una vida propia. Los participantes toman y abandonan decisiones, haciendo que algunas elecciones sean mas probables que otras. La importancia de los problemas aumenta y dis- sminuye en la agenda del gobierno independientemente de que puedan resolverse © que hayan sido resueltos. Ea forma similar, las personas generan soluciones no necesariamente porque han identificado un problema en particular, sino porque la solucién resuelve un problema que se amolda a sus valores, creencias 0 bienes- tar potencial. Los cambios en la corriente politica tienen lugar sin importar silos problemas que enffentala nacién cambiaron o no. Porlo tanto, cada corriente pa- rece obedecer sus propias reglas y fluye en gran medida en forma independiente de las otras. Las cortientes interactian solo cuando las ventanas de oportunidad estin abiertas, cuando los emprendedores de politicas asocian los problemas alas soluciones y los presentan a audiencias politicas receptivas Los eriticos no estan de acuerdo. Mucciaroni (1992) y Bendor, Moe y Shott (2001) cuestionan si es apropiado conceptualizar las cortientes como indepen- dientes. Mueciaroni sostiene que las corvientes pueden ser més fructiferas si se las concibe como interdependientes, y los cambios en una corriente pueden disparar o reforzar cambios en otra, haciendo la unién menos fortuita,y el proceso mas es- tratégico y con un objetivo claro. Por ejemplo, el problema de la reforma fiscal de los Estados Unidos estaba ligado alos recortes en el impuesto sobre el suministro ppropuesto por los conservadores en forma simbdlica y sustantiva mucho antes de due la legada de Reagan al poder abriera una ventana de oportunidad politica. Sabatier (1999: 272, nota 5) lo analiza en mayor profundidad. Vela independencia de las corrientes Gnicamente como una relacion contingente sujeta a verificacién empirica. La politica no necesariamente opera en un nivel sistémico, las politicas no siempre se desarrollan en comunidades de politicas, y las soluciones no se desarrollan independientemente de los problemas. El propio Kingdon (1995: 228) presenta la posibilidad de que la unidn, es decir la interaccién, pueda ocusrir en ausencia de una ventana de oportunidad abierta. Laindependencia de las corrientes es un recurso conceptual. Tene la ventaja de que permite alos investigadoresrevelar més que suponer la racionalidad, es decir, lafirmacién que sostiene que las soluciones siempre se desarvollan en respuesta a problemas definidos de forma clara. A veces las politicas buscan un razonamien- to que las justifique o no solucionan ningiin problema (Stone 1988; Zahariadis 1996) Edelman (1988) llega al punto de sostener que las soluciones exean proble- mas. Consideremos, por ejemplo, la decisin de ir ala guerra contra Irak tomada en el afio 2003 por el gobierno de Bush. Mientras que el razonamiento inicial8 Nikolaos Zaheriadis tenia que ver con lo que se alegaba como un peligro claro ¢ inminente presentado por el hecho de que Saddam Hussein poseia armas de destruccién masiva, las razones de ser posteriores pusieron énfasis en las conexiones con los terroristas, laliberacién de Irako la democratizacin y construccién della nacién. La solucién seguia siendo la misma -derrocar a Saddam. mientras que el problema cambié constantemente en busca de un sostén, Tal como seialazon posteriormente algu ‘nos miembros de la administracién de Bush (como Paul O'Neill, ex Secretatio del Tesoro del Presidente Bush, y Richard Clarke, ex zar contra el terrorismo), el gobierno estaba obsesionado con Saddam mucho antes del ataque (Suskind 2004; Clarke 2004). La pregunta no era si hacerlo o no, sino cuindo y como. Resulta imposible elaborar el argumento anterior sin independencia entre corrientes. La clave es especificar cudndo una politica puede estar buscando un razonamiento que la justfique pero no es posible elaborar este juicio en forma logica ni explicar el proceso de por qué esto es asi, a menos que se pueda dife. renciat entze el desarrollo de los problemas y el de las soluciones. Ademds, los supuestas son simplifcaciones de la realidad. Si muchos analistas politicos estin preparados para aceptar el supuesto de que la gente no tiene que ser racional, que solo debe actuar como si fuese racional, también pueden aceptar el hecho de que las corrientes no tienen que ser independientes, solo necesitan fluir como si fuesen independientes. dLas hipétesis generadas por el enfoque de las corrientes miltiples pueden pro- barse estadisticamente? #1 pluralismo metodolégico puede set una virtud, pero cl anlisis estadistico aumenta la relevancia de las predicciones de un enfoque de ‘una manera en que los estudios de caso no lo hacen, Este no es el momento para volver a abrir el debate sobre las ventajas y desventajas del anilisis cuantitativo frente al anilisis cualitativo, pero no es un secreto que la mayor‘a de las aplicacio nes dela corriente de investigacién del cesto de basura, al igual que el enfoque de las corrientes méltiples, han sido estudios de caso cualitativos. Esto ha causado gran descontento entre los criticas que alegan que: “muchas aplicaciones del en foque se imitan a describir algunas partes de una organizacién como cestos de basura, ofreciendo descripciones, generalmente informes etnogrificos que enfa. tizan temas centrales de la teoria del cesto de basura "(Bendos, Moe y Shott 2001: 186). Ademis de utilizar simulaciones por computadora que restringen y forma. lizan el enfoque verbal afin de extraer mas consecuencias (Zahatiadis 2003), seria Util evaluar el enfoque de las corrientes miitiples en forma estadistica. ;Se puede hacer esto? ¥ ses asi, como? ‘Travis y Zahariadis brindan una prueba de este tipo (2002). No es la nica for sma de evaluar el enfoque de las corzientes multiples, pero debido a la lemtitud de los estudios, sirve como un buen primer intento. Los autores adoptan una version cibernética del modelo y realizan dos supuestos. En primer lugar, dejan de lado Innocién de los emprendedores que manipulan el proceso utilizando estrategias cognitivas o afectivas. En segundo lugar, conceptualizan en forma explicita laElmarco de las corrientes miitiples: Estructura, Limitaciones, erspectivas s inercia incorporada en el modelo en forma de financiacién inicial, Al examinar las asignaciones estadounidenses de ayuda a otros paises, alegan que la ayuda exterior es el resultado de interacciones entre los problemas, las politicas y la politica. El modelo sigue un proceso de anclaje y ajuste donde los resultados de ppoliticas o los niveles de financiacién se anclan a ua nivel especifico sujeto a aus: tes periddicos causados por factores expecificados previamente, Los formuladores de politicas anclan las asignaciones al nivel de las asignaciones del aso anterior, el cual representa el punto de acuerdo en la comunidad de politicas para la ayu da exterior. Pueden realizarse ajustes a los anclajes en respuesta a los problemas externos o politicas internas, y se hacen mientras las ventanas de oportunidad politica estin abiertas, que son cambios en la cozriente de problemas o en la co. rriente de la politica, Uilizando la idea de retroalimentacién negativa y positiva, los autores ven los problemas externos como medidos por preacupaciones sobre seguridad, actividades econémicas y necesidades de los receptores. Del mismo modo, las politicas domésticas se conceptualizan como si fuesen medidas por el control del poder ejecutivo y el control de una o ambas cAmaras del Congreso. La unin hace referencia a las interacciones entre las tres corrientes, pero Tra vvis y Zahariadis (2002) optan por modelar Unicamente las interacciones entre los problemas y las politicas, y ente la politica y las politicas publicas por dos razones. En primer lugar, la idea de anclaje y ajuste supone que no puede haber dos ventanas de oportunidad abiertas en forma simultinea. Esto implica que los ajustes se hardn en respuesta a problemas externos, como por ejemplo el terro: rismo, mientras que la corriente de la politica continda constante; es deci, tanto los Republicanos como los Demécratas ven al terrorismo como un problema importante y, por lo tanto, es probable que reaccionen en forma similar. En este caso, agregar la interaccién con la cozriente de la politica en el mismo término es redundante. Lo mismo ocurte en el caso de ventanas de oportunidad que se abren en la corriente de la politica. En segundo lugar, no esta garantizada una interaccién independiente entre los problemas y la politica, dado que ambos representan ajustes. A menos que uno modele su interaccién con el anclaje, es decis, la financiacién inicial, es imposible especificar a qué se estan ajustando. La ecuacién final incorpora una serie de términos independientes y multiplicativos ‘para capturar toda la esencia del modelo. Los hallazgos concuerdan en gran me dida con las expectativas tedricas,ilustran la naturaleza interactiva del proceso de ayuda exterior y la habilidad para implementar pruebas estadisticas del enfoque de las corrientes miltiples PERSPECTIVAS El enfoque de las corrientes miltiples estudia el proceso de las politicas en con- diciones de ambigiedad. Adaptando un modelo de eleceién del cesto de basura, John Kingdon y sus colegas han desarrollado un marco que explica la formulacién, de politicas por parte de los gobiernos nacionales. Aunque la aplicacién original de Kingdon se referia solo ala definicién de la agenda en un Unico escenario na-90 Nikolaos Zaheriadis cional, es claro que el alcance del marco ¢s mas amplio, Constituye un enfoque del proceso de las politicas que es itil en casos individuales o en aplicaciones compa radas entre paises, tiempo, temas y campos politicos. En los plrrafos siguientes trazo implicancias para las teorias del proceso de las politicas y diagramo un camino para futuras investigaciones. Implicancias para la teoria B] enfoque de las corrientes miltiples es itil para relacionar las diversas etapas del proceso de las polticas ala luz de una Gnica lente. Los estudis actuales sobre formulacién de politcas muchas veces adoptan una heuristica por etapas que divide el proceso en subprocesos 0 etapas, por ej. la definicidn de la agenda o la implementacién. Aungue se reconoce que los limites de las etapas son arbitrarios y que as etapas no necesariamente se siguen unas a otras (Anderson 2000), ha ha- bido pocos intentos de construir un enfoque que las relacione en un todo causal La politica (formulacién de politicas) y la administracién (implementacién) no estin tan estrictamente divorciadas (March 1994: 109; Olsen 1988). El enfogue de las corrientes multiples puede tratar este tema con las revisiones y los requisitos adecuados (Skok 1995). Por ejemplo, Matland (1005) utiliza la ambigiedad como tuna dimensién por medio de la cual categoriza diversos estudios de implemen- tacién. Zahariadis (2005b) extiende el debate a la Unién Europea, desarrollando hipdtesis respecto de la ambigiiedad y el rendimiento sistémico. Por ejemplo, su teoria es que los niveles ms altos de ambigiiedad en los sistemas de implementa- cidn de la UE reducen drasticamente la eficiencia de la entrega pero aumentan la rendicién de cuentas democritica Bl enfoque de las corrientes miliples modifica los argumentos relativos al estudio de politicas piblicas desarzollados en forma explicta en referencia @ comunidades de politicas cerradas (ejemplo, Hayward 1991). Los hechos politi- cos amplios estan relacionados con desarrollos sectoriales cerrados de maneras especificas. Si bien uno no determina al otro, los sucesos politicos fuera de los sectores especificosinfluyen en los tipos de soluciones que se examinarin cuando las ventanas de oportunidad se abran. Kingdon (1995) usa el concepto de derra- me para describir este proceso. La conceptualizacién permite una prueba de la hhipdtesis de Freeman (1985) que sostiene que las politicassectorialesestin menos influenciadas por sucesos o estilos nacionales y mas por las caracteristicas de los propios sectores Bl enfoque trata el tema de ideas en la politica publica, Mientras que no niega la importancia del interés personal, sefiala la trascendencia de las ideas de dos maneras. En primer lugar, Kingdon sostiene que las soluciones no se desarrollan simplemente sobre la base de la eficiencia o del poder, sino también de la equi- dad. En segundo lugar, a ideologia politica es una buena heutistica en un mundo ambiguo que cambia ripidamente (Kingdon 1993: 79). Le otorga significado @ la accidn, da entrada a la votacién de los asistentes o sirve como guia (en forma imprecisa) hacia los temas que son importantes. Los politicos pueden utilizar lasElmarco de las corrientes miitiples: Estructura, Limitaciones, erspectivas a ideas no solo para definis a los otros sino también para definirse a si mismos, Sin embargo, las personas no necesitan estar motivadas exclusivamente por las ideas. Los emprendedores, cuyo propésito es unis las txes corrientes, inclinarin ocasionalmente sus tendencias ideolégicas a fin de sacar ventaja de oportunida des breves (Zahariadis 1996, 2003). El enfoque de las corrientes mltiples es una buena manera de explorar el impacto de las ideas sin negar necesariamente la importancia del interés propio. Por dltimo, el enfoque de las corrientes miltiples tiene implicancias importan. tes para los reclamos relativos al papel de los individuos y de las instituciones en Ia formulacién de las politicas. El enfoque de las corrientes miitiples suscribe ala nocién de que las instituciones hacen las cosas posibles pero las personas hacen que las cosas sucedaa, Sefala la importancia de los emprendedores de politicas y de la cognicién y emocién humanas como la base de la manipulacién politica. Es ands, las insttuciones son importantes (Weaver y Rockman 1993) pero su impor tancia es mitigada en gran medida por los individuos, la oportunidad y el con texto. Aun en el caso de sistemas mas pequedios (en relacién con los EEUU), con mucho control ejecutivo y disciplina partidaria, como aquellos del Reino Unido yy Grecia, debe haber una unién de las tres corrientes independientes antes de que se adopten nuevas politicas. Recomendaciones para futuras investigaciones La investigacién futura puede continuar en torno alas siguientes ineas, que estin redactadas en forma de consejo para contribuir al deeazrollo tedrico. Investigar la aplicabilidad en diferentes condiciones, {Por qué algunas deci- siones tienden a volverse cestos de basura? ;Hay caracteristicas que hacen que ciertos asuntos sean més candidatos que otfos? Las respuestas circunscribirin avin mas cuidadosamente los limites del enfoque de las corrientes maltiples y e- vardn a una mejor comprensidn del proceso de las politicas. Mientras Kingdon, (1995) insinuaba al principio que todo el proceso de las politicas constitufa un recepticulo gigante debido a las caracteristicas de la formulacién de politicas en el nivel nacional, otros han explorado la importancia de las propiedades de problemas especificos. Rommetveit (1976) cugiere que los principales candidatos ppara los cestos de basura son los temas que implican cambios en las estructuras normativas —valores prioritarios bésicos de un estado— y aquellos en las que ningiin participe activo domina el proceso de las politicas. Cuando una sociedad estd en proceso de reordenar sus valores, se desaflan las normas establecidas que subyacen en las relaciones estado-sociedad. Como resultado, la sabiduria con- vencional es cuestionada ubicando a los grupos disidentes a la vanguardia del cambio. La activacién de nuevos grupos y el amplio desacuerdo en cuanto a los valores relevantes sabre los cuales basar la decisién sobre una politica a su vez au- smentan la ambigiledad y permiten la evocacida o apaticién de nuevos problemas y soluciones. Dicho quiebre de lazos establecidos previamente entre las ventanas92 Nikolaos Zaheriadis de oportunidad, los problemas y la politica complica el proceso, al tiempo que elementos nuevos y quizas no relacionados se descartan en el cesto. Desde esta perspectiva, la privatizacién o la reforma de gobierno son buenas opciones para, aplicar el enfoque de las corrientes multiples (Brunsson y Olsen 1993; March y Olsen 1983). Otras caracteristicas de las cuestiones, sostiene Mucciaroni (1992), alteran el comportamiento del sistema de maneras predecibles. Zahariadis (2008, 2005a) se refiere a este tema y concluye que lo que marca la diferencia es la im portancia de la cuestién mas que sus caracteristicas inherentes. Se requieren més trabajos empiricos para resolver este problema Investigar la aplicabilidad en diferentes campos. La mayoria de los trabajos que utilizan el enfoque de las corrientes multiples han investigado la politica de formulacién de politicas internas. Al adherir a limites disciplinatios rigidos y obsoletos disefiados hace varias décadas, os analistas de politicas descuidan sisteméticamente el drea de la politica exterior. Sin embargo, Allison (1971) de rmostrd que las diferencias entre politica interna y externa son més imaginarias que reales, ;Pueden ampliarse los enfoques desarrollados en un contexto para prover explicaciones crefbles en otto? Zahariadis (2003, capitulo 5; 2005a) y Durant y Diehl (1989) tratan esta cues tién. Ambos concuerdan en que el enfogue de las corrientes miitiples es una buena opcidn para tender un puente entre la politica interna yl externa. El pro: blema central es vincular las variables internas y externas (Caporaso 1997). A pesar de las diferentes habilidades de los grupos de interés y actores corporativos para acceder ala elite de la politica exterior de un pals (especialmente a aquellos que representan o tienen lazos estrechos con intereses extranjeros),los intereses y actores internos evalan yfiltran las amenazas externas al tiempo que persiguen sus propios proyectos internos favoritos. En hima instancia, los resultados de la politica exterior deben ser aceptables para las audiencias internas que ratifi caran las soluciones. El ambiente externo juega un papel, pero los problemas 0 soluciones generados desde el exterior siguen necesitando ser interpretados inter rnamente. Los emprendedores de politicas cumplen una funcién muy importante nla unién, tal como en el caso de las pollticas internas. Los estados pequeiios no se caracterizan por acatar las reglas del modo en que sugiere la literatura. (Hey 2003; Rosenau 1971). Bl enfogue de las corrientes miltiples, que empez6 como cxplicacin de la politica interna en una democracia presidencial “desordenada’, ¢s tl aun en democracias parlamentarias pequefias, como la de Grecia, y en la politica exterior, donde la participacin es menos fluida. A diferencia dela sabidu fa convencional, as teorias sobre la formulacion de politica internas, tales como cl enfogue de las corrientes miltiples oftecen explicaciones de politica exterior sélidas y bien fundadas tedricamente. ‘Cambiando ligeramente de tema, los andlisis pueden investigar la aplicabilidad del enfoque de las corrientes miiltiples como una forma de explicar la formula cin de politicas en dcas distintas de las organizaciones educativas o gobiernos nacionales completos. En el nivel interno subnacional, McLendon (2003) utilizaEl marco de las corrientes miitiples: Estructura, Limitaciones, Perspectivas 93 1 marco para estudiar a formacién de la agenda para la descentralizacion de la educacién superior en tres etapas: Arkansas, Illinois y Hawai. Westervelt (2001) Jo usa para examinar la definicidn de la agenda en la politica educativa para la educacién inicial, primaria y secundaria, En el Ambito internacional, Gordenker tal. (1995) aplica el modelo original del cesto de basura al rca de cooperacién internacional, que es un drea mayor que un tinico ambiente organizacional. Uti lizando la epidemia de SIDA como un estudio de caso, exploran la aplicabilidad del enfoque en dreas mucho més fluidas de las que han sido tratadas hasta ahora, a las que denominan regimenes. La ambigiiedad es por cierto un factor en esos casos. Ademis, e trabajo en la definicion de la agenda en la Unién Europea ha demostrado que el proceso es muy complejo y ambiguo; es un firme candidato para los cestos de basura (Peters 1994: 20; Richardson 2001). Si se investiga atin iis, se extender provechosamente la aplicacidn al mismo proceso de toma de decisiones. Uso de miitiples marcos. Desde el influyente trabajo de Allison (1971), los ana listas de polticas han sido sensibles alas limitaciones del uso de un solo enfoque yy del valor agregado al explorar las cuestiones de polticas desde muchas pers pectivas. Sin embargo, casi todo el trabajo sobre politicas continGa realizandose utilizando un solo enfoque, ya que los analistas subestiman el valor de las expli caciones alternativas y sobrevaloran el poder explicativo del enfoque que estén utilizando. Al igual que otros enfoques, el enfoque de las corrientes miitiples entra en esa categoria, pero algunos trabajos recientes han tratado de mejorar la situacién, ‘Alinvestigar a politica exterior griega, Zahariadis (2005a) explora a utilidad y cl poder explicativo de tres enfoques, las corrientes mltipls, el internacionalis ‘mo racional y los juegos de dos niveles. El autor parte de la observacién hecha por Allison (1971: 251) que dice que las perspectivas en un nivel constituyen explica ciones competitivas del mismo acontecimiento y en otro nivel “producen distin tas explicaciones de acontecimientos bastante diferentes”. De ser asi —pregunta Zahariadis—, jcuales son los limites del potencial explicativo del enfoque de las corrientes miltiples en relacin con otros enfoques? Bl andlisis revela algunos resultados fascinantes. Al conceptualizar la variable dependiente como grado de politicas de confrontacin o politicas cooperativas a fin de evitar explicaciones idiosincrésicas, el autor descubre que si bien el enfoque de las corrientes miitiples prove la mejor explicacién general porque analiza con més precisién una ma yor cantidad de casos, sisteméticamente analiza en forma insuficient la politica cooperativa. Si bien es dificil discernir la razén por la que esto sucede, surgen dos implicancias del andlisis. En primer lugar, los factores que levan a la coope racidn no son necesariamente los mismos que los que explican la confrontacién. En segundo lugar, los enfoques sintéticos que integran variables de diferentes perspectivas son de una utilidad limitada. Un curso de accién preferible es la especificacién meticulosa de las limitaciones de cada enfoque y la elaboracién94 Nikolaos Zaheriadis dde un mend para elegir dstintas perspectivas a fin de explicar acontecimientos diferentes (Zahariadis 1998). ‘Ofrecer consejos sobre el gobierno democrético. ;De qué manera deben enfen tar un mundo ambiguo quienes formulan polticas? ,Qué lecciones tiene para ofrecer al gobierno democrstico el enfoque de las corrientes miltiples? March y Olsen (1995) sugieren algunas implicancias, pero lo hacen sin prestar atencién sutficiente alos procesos causales. Brunsson (1985) adapta algunas ideas del enfo que de las corrientes miltiples y construye un modelo de administracién basado en expectativas, motivacion y compromiso. Un estudio anterior en universida des propone, entre otras cosas, que los lideres deben persistir porque si se hacen muchas propuestas, algunas serin aprobadas (Cohen y March 1974). Con una mirada especifica a las jerarquias burocraticas que exhiben caracteristicas del cesto de basura, Padgett (1980) concluye que serfa mejor que los administradores aplicaran un método de “no intervencién’, siempre que se inclinen alas politicas de personal y de disefo estructural. Crecine (1986: 116) agrega a esta estrategia la apertura deliberada de ventanas de oportunidad, que altera el contexto de la cleccién, Algunas ventanas de oportunidad estin sujetas a control, o al menos @ influencias, como por ejemplo aquellas relacionadas con presupuestos, contrata ciones publicas o elecciones en democracias parlamentarias. Claramente se nece sita mucho més trabajo para descubrir todas las implicancias con una precision adecuada y coherencia logica CONCLUSION Lejos de ser una aberracidn, la ambigiedad es un hecho de la vida politica. Hace aque la formulacién de politicas sea desordenada, compleja y menos comprensible La informacion yla parcialidad afectan la eleccibn, Los descubrimientos ortuitos juegan un papel importante, disminuyendo la hablidad de predecir hechos futu- ros. Perola ambigiiedad también fomenta la innovacién y difunde el conflicto po- litico (Hull 1988; Sharkansky 2002). El enfoque de las corrientes miltiples ofrece tuna forma fructifera de explicarel modo en que las organizaciones y ls sistemas politicos dan sentido a un mundo ambiguo (Weick 2001). La lente suministra las hherramientas analiticas para explorar de qué forma y en queé condiciones los em- prendedores manipulan el proceso de las politias, no solo para buscar su propio interés, sino también para proveer de sentido a los formuladores de politicas que poseen preferencias problematicas Los buenos enfoques de eleccién de politicas utlizan mucha informacién para explicar varios sucesos. Los mejores enfoques son aquellos que logran explicar mas con una menor cantidad de informacién. La tarea es enorme y la investiga- cin empirica futura determinard si el enfoque logra ir mas allé de ser un buen enfoque y transformarse en un mejor enfogue del proceso de las poiticas pablicas,El marco de las corrientes miitiples: Estructura, Limitaciones, Perspectivas 95 NOTAS Quiero agradecer a Tom Birkland y a Spicos Protopsaltis por sus ile y detallados comentarios sabre la versén anterior del capitulo, BIBLIOGRAFIA ALLISON, Gram (1971) Bence of Deon: sponng the Cuban Mie Cris Bow ton itl, Brown, ANDERSON, ames E,(200) Pale Poy Making An Inodution, de, Boston: oupiton titin "AVERY, George (200) “Bioterroris, Fess. and Poli Healt Reform Matching Policy Seta othe Wang Window: Puc Adminstration Reve. pige 27428 BARBALET. 1M, (958) Emotion Saal Thy and Soa Sractre A Macrsoiagal Approach Cambrige: Cambrige Unies Pc BAUMGARINER, Frank Ry Bryan D Jones (199) Agenda and ntabity in American rls, Chicago University of Cag Bes BENDOR, Jonathan, ety M, Moe y Reanth W. 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