PAULA ALONSO Y BEATRIZ BRAGONI (EDITORAS) EL SISTEMA FEDERAL ARGENTINO Debates y coyunturas (1860-1910)198 SISTEMA FEDERAL ARGENTINO © £1 Progreso, 1611878. El aticulo 18 de la Constitucién Nacional establecla que pingsin habicante pods ser artextadlo sino en virtud de ovdenescrta de autoridad compe tente, El ariculo 20 de la ley de Justicia Nacional, agregaba que cuando algsn individuo estviera detenida o preso por auoridad nacional, los aces de Seccién estaban ficultados para investiga el origen de la prisién a instancas del preso, de familiares 0 de amigos, y queen caso de que determinare que no habia sido ordenada por una autoridad competen- tee Juez Federal debia mandar poner inmediatamence en liber al detenide. 3 Causa XXIL Interdiceo de habeas corpus”, en Rafuel Gaeia, Flory exritos uri «on Buenos Aires, Coni éhijs, 1888, vo. 2, pp. 189-192, 2 *Decreto 1611 deteminando le forma en que se ha de aplicar la pena por fits de enrolanienw de 25/10/1878", Domngucr Clecén de Lee, pp. 576-577 4 Tamacl Galindes a Julio Roca, 18/11/1878, AGN, FDJR, leg. 1234, 4" “laspector Genera de Armas, Ismael Galle aS. el sedoe Minisro de Geier 10 De.M, Jutez Gelman, Cndoba, 22/4/1879", Archivo Histérco de Cobo, Archivo “de Gobizrn, “lospeccién de Gusrdias Nacionales 1879" f, 8-11. Véaeademis: “Causa XXII. Sobre datos y peruiciosprocedentes de prisién arbitra”, en Garcia Fills yer tas jurdie, ol. 2, pp. 199-155 “Ismael Galinder Julio Roca, 18/11/1878 y 31/1/1879, AGN, FDIR, leg. 1234 y 1235, respectivamente, + MigualJudrez Clana Julio Roca, 31/10/1878, AGN, FDJR, leg, 1348 4 Miguel JaSrex Clean Julio Recs, 2dy 29/10/1878, AGN, FDIR, eg 1348 4 ali Roca a Miguel Juicer Celan, 20/11/1878, AGN, FDJC, lg. 1950. 4 Heenoch Aguias, fel Guta pale, wniverstaro, maitre Cordoba, mp. de Ja Universidad 1945, p29. Zimmermann, *Constuconaismo, hisovia del derecho”, p. 43, desacado en ovginl, Miler, “Cours and the Creation ofa Spirit of Moderation”, p. 235 Sabato, Buenas ain on armas “* “Causa XVID. Salvador Garcia contea D. José L, Agua, soe psn Jnsincnca alos ejeticios doccinals dela Guardia Nacional, Gari, Flos dele Spe ‘ma Cont, XXL, 1879, pp. 134-140. > Mille, “Courts and the Creation of a ‘Spirit of Moderation”, Zimmerman “Consttuionalismo, historia del Derecho" {entina contemponines los gob Capitulo 8 Dindmicas federales en las dos tiltimas décadas del siglo XIX Paula Alonso Los estudios sobre el federalismo disfrucan hoy de un lugar central, tanto en los andlisis histéricos como los que desde las ciencias sociales se concen- tran en los sistemas contemporiincos.' Uno de los contrastes més marcados ‘ener los andlisis sobre la Argentina contemporinea y la historiografla més clisica de fines del siglo XIX, es que mientras que la primera tiende a ca- racterizar al federalismo como uno de los sistemas més descentralizados del mundo, la segunda ha tendido a sefialar su caricter centralizado, Los pri- mmeros basan su apreciacién en la vasta lista de poderes constitucionales, de fiunciones y de prerrogativas administrativas en manos de las provincias. Cada una de ellas puede definir y modificar su propia Constitucién, esta- blecer sus leyes electorales, manejar su calendario electoral, y ejercet com- petencia sobre importantes ércas administrativas, incluyendo educacién y lud. Otra evidencia de la descentralizacién del poder frecuentemente sethalaca reside en que los politicos mantienen sus lealtades ancladas en sus bases provinciales y no en el gobierno nacional, ya que sus carreras depen- tlen de fa politica provincial y no de la nacional. A pesar de diferencias en ietodologias y focos de anilisis, los estudios convergen en que en la Ar- nciales son piezas clave del si tema polltico y que ru wild po negociar con el gobierno n nal les permite (heli definit © implementar politicas nacionales, coneruate, eb ‘le siglo XIX y prineipios del XX ha side—_— 200 —— 1 STROMA gencralmente caracterizado en forma opuesta, AU la Constitueldn 1853 le ororgé a las provincias poderes y facul res a las que dl frucan hoy, el sistema federal generalmente ha sido descrito como fuett mente centralizado. En sus versiones mds extremas, incluso ha sido retrat) do como una farsa, una méscara deerés de la cual el presidente escondia rigido control sobre las provincias.? Hay muy buenas razones por las que el federalismo de fin de siglo XI ha sido principalmente retratado de esta forma. Como ha sido el caso pi ‘otros paises, el tema del federalismo argentino ha sido generalmente dom) nado por constitucionalistas que han tendido a enfatizar su “desviacid) del modelo de los Estados Unidos.> Una de las “desviaciones” marca para cl caso argentino se ha telacionado con las facultades concentradas ¢ el poder ejecutivo, que para muchos derivé en un hiper-presidencialisma, tuna de cuyas consecuencias parece haber sido su capacidad de contro! de politica nacional y la concomicante disminueién de las auronomias provi ciales. Esta yisién también ha sido enfatizada por los enfoques de constr cién estatal que han sobrecargado el acento en la expansidn del Esta nacional y su “penetracién” en las provincias.‘ $i bien dicha visién ha si sujera a revisiones recientes para ol perfudo de la organizacién nacional) aun queda mucho por indagar para los afios siguientes. Asimismo, hay otras razones importantes que colaboran en explicar petsistente retrato de un federalismo centralizado de fin de siglo. Coma tambign ya fue mencionado en la Introduccién, « lo largo del siglo XIX en ‘al Rio de la Plata-Argentina, el concepto de federalismo gox6 de una catre= ra que serfa imposible resumir en estas paginas.* A grandes rasgos, podria decirse que los sucesivos fracasos para lograr la organizacién nacional partir de 1810, tuvieron como una de sus principales fuentes la falta de consenso sobre la distribucién cerritorial y funcional del poder.’ Y aunque las ciudades-provincias no se resignaton a la idea de uninse bajo un Estado central, el rechazo de las propuestas unitarias y a la hegemonia de Buenos Aites euvieron como consecuencia que un consenso sobre las bases de una repiiblica federal solo se lograria cincuenta afios después. En el proceso, el federalismo dejé de ser un concepto equ{voco, escasamente comprendido, yy sostenido por una minorfa, para ser luego definide y mayormente perci- bido como la mejor alternativa para unir catorce provincias. ¥ atin cuando: Ja Argentina finalmente adopté una constitucién escrta, el gobiemno nacio- — i PAULA ALOnso: — OL ‘nal debié sobrevivi a las resistencias de Iideres provinelales poeo acostutt bniclos a acatar diectivas del gobierno nacional. El fracaso en la construcelén tle partidos politicos “nacionales” que pudieran consolidar vinculos y coor dinar acciones durante los “treinta afios de discos ,colabors en acer ‘war la fragilidad del gobierno nacional. smo es sabido, un répido proceso de consolidacién del Estado nae cional y de centralizaci6n del poder tuvo lugar a partir de las dos tltimas lgcadas del siglo XIX. 1880 ha sido sefialado por Ia historiografia como el wo inicial de dicha consolidacién, y de una répida construccién de ine fiaestructura de poder nacional, que incluye medidas claves como la fede ralizacién de Buenos Aires, la creacién de la moneda nacional y la forma cidn del gjétcito nacional bajo el reclamo del monopolio legltimo de la violencia.’ Dichos cambios fueron abruptos, acelerados por el répido cre= cimiento argentino como resultado de su interconexién con las transfor rmaciones transatkinticas, generando un cambio econémico y social con «casos paralelos en el mundo. La consolidacién del Estado argentino fue incluso més abrupta si fa colocamos en el contexto del siglo XIX, ya que ‘avo lugar contra un pasado cercano de intentos fallidos de creacién de un Usuade nacional en las décacas de la post-independencia. Ala tradicional demarcacién de 1880 como inicio de la consolidacién del Estado, cabe sumérscle la emergencia y consolidacién del Partido Au- ténomo Nacional (PAN) durance la década del ochenta y su predominio sobre la politica argentina hasta 1910. Tradicionalmente ignorado 0 desde- fiado como un instrumento en manos de un presidente elector, vértice de un sistema de control politico de sucesién presidencial, el PAN fue centro de las, prédicas opositoras que lo seBalaban, entre otras cosas, como el responsable del fin del sistema federal y de la autonomia provincial.!® Dichas préicas fueron recuperadas ¢ incorporadas en estudios sobre el federalismo para se- falar su desfiguracién de la concepcién original.'" No es de sorprender, por lo tanto, que en contraste con un pasado cercano de fragmentacién regional manifestado en tensiones y guerras entre provincias, o entre provincias y un Estado nacional embrionario, el acelerado proceso de construccién estatal y a consolidacién del PAN como partido hegeménico Hlevaran a diagnésticos tanto de contemporineos como de historiadores sobre el ripido deterioro de Jas autonomfas provinciales, supuestamente subyugadas por el peso de un consolidado sistema institucional y politico."®202, AU AHNHWAUA YHHDHNAL. ANGINA PAULA ALONSO see 203 [La profusién de los estudioe més recienvesdobe al argo siglo Ii lium como ejereiclos de suma cero, es decit se asume que la consolidacién cialsmo bajo ln égida del PAN tuvo lugar a expen- ofrecido un caudal de conocimientos detallados y profundos sobre di shel estado y del presid aspectos vinculados con las autonomias provinciales, y el proceso de sav de las aurtonomfas provinciales. truccién del Estado nacional y de los estados provinciales como ya di win del estado y la cons en fa Introduccién a este volumen.” Sin embargo, no contzings All contribuyeron a la centralizacién del sistema federal. Sin embargo, la exis- trabajos que abarquen todo el siglo XIX, en lugar de concentrarse et al \enela de un Estado nacional fuerte y dotado de recursos es un requisito del, tnos momentos del mismo. La tigida periodizacién adoptada y la con sistema federal, y no necesariamente evidencia de su fin.” Dentro de un siste- tante fiaccionalizacién temporal de los andlisis disponibles nos ha pri 1 de tensiones entre distintos polos geograficos de poder es necesaria la de una mirada longitudinal en la que podamos petcibir el desarrollo itencia de un estado nacional consolidado. Al mismo tiempo, un poder ideas sobre el federalismo en la lenta construccién del Estado naciontl presidencial fuerte, dotado de recursos institucionales, econémicos ¢ infor~ largo de todo el siglo XIX que nos permita, para nuestro caso, col inales pata hacer politica, puede convivir con un sistema politico en el que proceso que tuvo lugar en las tiltimas dos décadas del siglo dentro de las provincias gozan de un significativo grado de autonomia ain bajo un temporalidad més amplia. Dentro de dicho arco longitudinal, al tras sistema de partido hegeménico."* nos desde los afios posteriores a la independencia a las décadas de o1 Propongo en estas paginas que en la Argentina de las dos tiltimas dé- zacién nacional, y de allf al proceso de consolidacidn estatal de las dos ceacas del siglo XIX el poder politico se mantuvo territorialmente fragmen- cadas finales del siglo, quedaria més claro que en esta tltima tra tudo dentro de un sistema federal descentralizado en el que las provincias anilisis deja de ser el de las luchas interprovinciales o de las provit mancuvieron significativos (aunque variados) grados de autonom(a.” Para contra el Estado nacional, cuyo momento de culmi comprender la dindmica politica del sistema federal y comenzar a analizat cidn de 1880. Los conflictos y wusioues enue ol gobi lgunas de sus implicancias, es preciso alcjarsc de visiones rigidas sobic subnacionales no desaparecieron a partir entonces: limicaciones de funciones entre gobierno nacional y gobiernos subnacio- tado que los mismos aumentaron— pero el andlisis de dichas tensiones | inales y desafiar suposiciones sobre el peso abrumador del estado nacional y quiere de un cambio de foco ya que no pueden observarse en aquellas del presidente sobre las provincias. Como en todo sistema federal, la Ar- tensas luchas de antafio.!* rentina de fin de siglo fue una reptiblica compuesta por caracteres federales El sistema federal supone una dindmica de tensién constante en} y unitarios en constante tensién y en constante fluctuacién entre tenden- centralizacién y la descentralizacién. Dicha tensién, segtin el clésico 1 cias centralizadoras y descentralizadoras. Mientras algunos factores ¢ insti~ jo de William Riker, recientemente revitalizado, emerge mas cl \uciones inclinaron en distintos momentos el péndulo para un lado, otros cuando dejamos de pensar en el federalismo como un sistema rigido lo han hecho en sentido opuesto. divisién de competencias y funciones entre el gobierno nacional y los En el presente andlisis he seleccionado algunos de dichos factores, co- bietnos subnacionales, y lo analizamos como una fluida dindmicaen la nectindolos con las pricticas polticas que tuvieron lugar baja la égida el el grado de ceneralizacién y de descentralizacién de un sistema federal PAN, con el objetivo de arrojar luz sobre la forma en que las mismas afec- pende de una diversidad de factores en juego y en constante movimient ‘ron la tensién enere los distintos niveles de gobierno. Las pricticas poli- Para el caso de Estados Unidos, por ejemplo, Riker sefialé a los parti ‘cas, siguiendo principalmente la definicién de Alberto Diaz Cayeros, se politicos como sus fuerzas descentralizadoras, y analizé otras instituciont tcfieten a las dindmicas dentro de los partidos politicos, a la competencia como el senado nacional, que cendieron hacia la centralizacién.'° entre los mismos, a sus negociaciones y procedimientos internos, a sus Para el caso argentino de fin de siglo XIX, sin embargo, los anslisis ileologias y asu discurso piblico.” Dichas pricticas, como veremos, afec- la construccién del estado y del sistema politico tienden a definir al fe Ja arquitectura institucional y son afectadas por la misma, pero cabe204 - SIN TIUMA HD URAL: ARGIASVINGD notar que mientras el disefio institucional tiende a ser relativamente et ble, las pricticas politicas son escurridizas, cambiantes, y de dificil sisteny tizacién.2" En estas paginas propongo desplegar este argumenco a través de algunos ejemplos que ayuden a iluminar la forma en la que distintos facto res afectaron la tensién propia de! sistema federal en las dos ikimas dé das del siglo XIX: 1) la naturaleza del PAN y sus implicancias sobre la cleccidn presidencial; 2) los estilos de lideraago de los presidentes de wurno} 3) los diferentes estadios de desarrollo econdmico, politico y social de las provincias; 4) las coyunturas econémicass y 5) los debates sobre el sistema federal. q lL Emergente como una apurada coulicién de gobernadores para la eleccién de 1880, cl PAN pronto se consolidé como partido hegeménico, minando en el proceso las posibilidades de formacién de un sistema politico de com= petencia partidaria y alternancia de partidos politicos en el poder. Su natu zaleza le imprimié una particular dindmica a la relacién gobierno nacional. provincias. Sin estructuracién u organizacién interna, el PAN puede ser identificado como un hibrido, ni pura faccién ni partido nacional. Si- guiendo el clésico trabajo de William Nisbet Chambers, las facciones son conexiones inestables, de corta vida, generalmente unidas con motivo de una eleccién para deshacerse luego de la misma, no gozan de patrones de decisidn o de procesos definidos, y no poseen una ideologfa distintiva, Los partidos, en contraste, tienen vidas mas largas,estindares y prorocolos para cumplir cicrtas funciones, una ideologia que los define, atraen segui- dores con ciertafidelidad, y combinan distincos grupos de intereses.** EI PAN, por lo tanto, puede definirse como un hibrido entre estos dos tipos de organizacién politica. Fue mais estable que una faccién, logré ligar politicos de las catorce provincias de una forma perdurable sin precedentes y, aunque con algunas variaciones segiin el lider de turno, esboz6 una ideologia propia que plasmé a través de diatios y discursos y que, atin dentro de un lima general de congruencia sobre principio liberales, goz6 de rasgos dis- tintivos.» Pero las coaliciones dentro del PAN no se tradujeron en una coor dinacin estable y el partido no desarroll6 estindares firmes para scleccionar ‘— PAULA ALONG) 205 ‘eandidatos alos puentos elecivos © procedimientos par har entre el poder ejecutivo y el Congreso, o entre el presidente y las provin- cas" En sus més de trcinta afios como partido dominante, el PAN no se convitié en un partido nacional, es decir en un partido con procedimientos ‘stables y algdin grado de organizacién interna o al menos pautas aceptadas siquiera para la eleceién de su candidato a la presidencia. La sucesiOn presi- dlencial se esolvié con el protagonismo de “notables”, adoptando distineas modalidades. Asi, en 1880 Ja candidatura presidencial se definis a través de tuna apurada coalicién de gobernadores; a través de Ja competencia interna centre facciones dentro del partido en 1886; de acuerdos extra-partidarios en 1892; de acuerdos dentro del mismo PAN “legitimados” en una convencién cn 1898; del resultado de una asamblea de notables (no restringida a miem- bros del PAN) en 1904: y de la presin presidencial en 1910. ¥ a pesar de tres décadas en el poder durante un perfodo de profundas transformaciones, el PAN no logré superar su caracterizacién de hibrido, resistiendo cualquier ‘ipo de estandarizacién de los mecanismos de decisién, atin cuando los mis- ‘mos fuesen inerementalmente demandados dentro del propio partido y adoptados por sus opositores. En centido contrario a lo que generalmente se ha argumenradl, la naturaleza hibrida del PAN favorecié la descentralizacién del sistema fede- ral® Su base geogréfica de poder se encontraba en las provincias, las cuales, junto con el poder del presidente, conformaban el Jocus de la politica na- cional y determinaban Ia eleccién presidencial. Dentro de un sistema de partido hegeménico, la seleccién del candidato presidencial del partido tiene mds televancia que la eleecién misma. Como he analizado en mayor extensién en otra oportunidad, el PAN estuvo lejos de representar un montaje politico a través del cual Ja eleccién de dicho candidato estaba exclusivamente en manos del presidente saliente. Ain con una vatiedad de instrumentos en sus manos para hacer politica, a eleccidn del candidato presidencial para las elecciones de 1886 y en 1892 fue el resultado de una dura competencia entre gas rivales que reemplazé la competencia inter- partidaria por otra intrapartidaria. Dentro de una dinémica de rivalidad intema, en la cual distincos actores ejercieron distintos grados de poder pero ninguno ejercié un dominio predecible sobre los resultados electora- les, cada provincia actus siguiendo sus preferencias de turno dentro de un riarco que les brindaba distintas opciones,206 — TEL SITUA FEDERAL ARGENTING En parte dicha dindmica fue marcada por el diseho instituclonah, ‘Como seffalé Natalio Botana, fa eleccién inditecta de una férmula dni para presidente y vicepresidente a través de un colegio electoral cuyi Fepie sentacign estaba en la préctica en manos de las provincias, le otorgabaa iy mismas la llave de la eleccién presidencial.2* Mientras que un partido tink co 0 hegeménico ha sido tradicionalmente asociado con centalizacién poe litica, ha sido convincentemente sefialado, en cambio, que un factor my relevante que el nsimero de partidos en dispura en relacién a su impacto sobre la (des)eentralizacién, es el grado de control sobre la nominacién de los candidatos a los puestos electives.” En el caso argentino, por lo tanto, /diseito institucional, sumado a un partido hegeménico sin organizacion, interna ni pautas formales 0 informales para scleccionar al canclidato pre» sidencial, contribuyé a mantener el poder territorialmente fragmentado, 2 El estilo de liderazgo presidencial, aunque poco estudiado, es un factor crucial para el andlisis ele la relacidn entre el gobierno nacional y las provin cias, Las estrategias adoptadas por ls presidentes de turno en sus negocia- ciones vis-a-vis las provincias, tienen un significativo impacto sobre el grae do de centtalizacién del sistema federal." Un escenario en el que la politica nacional se encontraba territorialmente fragmentada entte los catorce po- los provinciales ye ejecutivo nacional, y un marco de acelerada comperen- cia entre distintas ligas por la seleccién del candidato presidencial en el que las alianzas se tejfan y rompfan constantemente, demandé el empleo de cuidadosas estrategias por parte del presidente de turno para controlar la politica nacional e intentar imponer con éxito su voluntad sobre su suce- sin. Dichas estrategias, como dijimos, impactan sobre el grado de centra- lizacién del sistema federal, y el contraste entre los liderazgos de Julio A. Roca y Miguel Juirez Celman ayudan a ilustrar la variada nacuraleza de dicho impacto.” Bajo el slogan de “Paz y Administracién” de su primera presidencia, Roca llevé a cabo una estrategia de centralizacién de poder en manos del gobierno nacional, en particular de las del presidente. Dicha estrategia puede verse a través de varias de sus politicas, como ser, el desarrollo de un ss AULA ALONG ee 207 sinten nal Icio io bajo control estatal, en la promocién de bancos nacio- los bancos provinciales y privados.” En sus re- , Roca tambign opté por concentrar las decisio- suis propias manos bajo una politica que evité los métodos violentos (como la promocién de revoluciones y revueltas) y la intromisién insti al (por ejemplo, las intervenciones federales),privilegiando en cambio tromisién personal, informal y directa del presidente en los asuntos de politica provincial. A través de una copiosa correspondencia privada y del to personal y directo cuando lo estimé necesario, Roca intenté manipu- lar la policica en las provincias a su favor arbitrando en disputas locales, presionando para que triunfaran sus preferencias sobre candidatos al Con- jytes0 Nacional o incluso en los puestos representativos y/o adminiscrativos provinciales, y para bloquear las ambiciones de su principal sival, Dardo Rocha. Bajo su administracién, las provincias experimentaron el liderazgo dle un presidente obsesionado por controlar la politica nacional a través de In intromisi6n en los asuntos provinciales, una estrategia fuertemente re- sentida por varios politicos provinciales, no s6lo por las victimas de dicha cstrategia, Asi, al encontrar cierta resistencia a que sus preferencias politicas triunfaran on su provincia natal, uno de sus més leales conscjeros le hizo saber: “Tucumén ya no es un pueblo al cual se le imponga imprudence- ‘mente un candidato que la voluntad de la mayoria rechaza. Jusrez, por su parte, adopté la estrategia opuesta. Llegado a la presi- dencia con escaso apoyo propio, le debia su posicién al empefioso trabajo realizado por Roca en forjar alianzas que bloquearan a su principal rival, Dardo Rocha, y permitieran el éxito electoral de su eleccién como pr dente. Sin embargo, al cabo de unos meses, una por una, cada provincia rompié su alianza con Roca para proclamar pablicamente su lealtad a Jud re7, desplazando al primera del centro de la escena politica y frustrando sus planes de retornar a la presidencia en 1892. La estrategia de Juarez. consis- {i6 en otorgarles alas provincias lo que més ansiaban: autonomfa politica y financiera. A cambio de que piiblicamente proclamaran su adhesién al presidente, Judrez les brinds las herramicntas para definir sus propios des- tinos econémicos y politicos sin su intervencién. Ejemplos de dichas polt- ticas fueron la Ley de Bancos Garantidos, aprobada poco antes de su llega- dal poder, la cual le otorgé a las provincias la capacidad para fundar sus propios bancos, imprimir moneda nacional y distribuir crédito, mientras, que compitiesen © «con las provineAUTH THHDERAL ARGHINTY que representantes del gobierno nacional voraban la construceién de de kilémetros de vias fétreas por todo el pais daclo que el Presidente h dejado en claro que la politica ferroviatia estaba en manos de ellos, no 4 Durante los cuatro afios de la administracién juatista, las provin disfruraron de un crecimiento econémico sin precedentes dentio de clima de euforia en el que se celebré un progreso que se extendia my de las provincias del Litoral, Sin embargo, el apoyo de las provincias Presidente probs set un matrimonio de conveniencia que se desb cuando el pais se acereé a la cornisa de la bancarrora durante la crisis fi ciera que comenzé a sentirse a principios de 1890, Luego de la revolucl de julio de dicho ao organizada por la oposicidn, informados por mi bros del gabinete nacional que el pafs estaba en bancatrota, la mayoria los lidetes provinciales le quitaron el apoyo al presidente forzando su nunc El contraste en fos estilos de liderazgo de Roca y de Judrez, a pesar pertenecer ambos al PAN, significativamente movié el péndulo entre centralizacién y la descentralizacién econémica y politica del sistema fedes ral. Adin més, luego de Ia caida de Judirez, el contraste entre su estrategia y la de Roca y sus respectivas implicancias, se convirtié en el centro de una disputa dentro del PAN en vistas alas elecciones presidenciales de 1892, El intent de Roca de forzar a las provincias a aceptar un acuerdo con la Unién Civica secretamente pactado entre él y Bartolomé Mitre, sin cons sultas previas, simbolizaba el retorno a un estilo de liderazgo de centraliza- cién de decisién y de poder que las provincias rechazaron haciéndolo frax casar, En su lugar, un grupo principalmente de ex-juaristas, lamados smodernistas, con lideres de Buenos Aires, Entre Rios, Santa Fe y Cérdoba, desafiaron el estilo politico de Roca y sus intentos de retomar su liderazgo sobre el partido. Bajo una bandera de autonomla politica de las provincias y-de demandas por una mayor institucionalizacién para resolver las candi- dacuras presidenciales dentro del PAN, los modernistas presentaron una dura y exitosa batalla que solo pudo ser finalmente derrotada al forzar la renuncia del candidato modernista, Roque Séenz Pefia, al oftecer a su padre Ja candidatura presidencial. La aventura modernista aunque corta y derto- tada, simboliz6 el intento de un grupo de politicos provinciales por retener 4a auronomia politica gunada bajo la estrategia de descentralizacién ejerci- da por Judrez. PAULA ALONSO see 209 Sin embargo, no todas las provincias se encontraban en la misma situa- ‘iG, tentan los mismos objetivos o coincidtan en sus estrategias de interre- licin en la politica nacional, en especial en su relacién con el gobierno nacional: La asimerrfa econdmica de la Argentina, entre un polo de un ‘manojo de provincias ricas en contraste con diez provincias en menor gra- do de desarrollo, ha sido analizado desde diversos puntos de vista." Cabe subrayar que a medida que el acelerado ritmo de crecimiento se hizo sentir con mayor fuerza durance la década de 1880, dicha asimetria se agudizé 4s ain. Mientras que los estudios sobre el federalismo generalmente se cntran en las variables centralizaciOn vs. descentralizacién, dicha dicoto- resulta demasiado reducida para describir una red de relaciones efecti- vamente més comple. Por lo general, durante la década del ochenta no se observan patrones snibles o previsibles en la formacién de alianzas dentro del PAN, in- cluyendo las alianzas construidas por el presidente. Cada provincia se 1 cioné con la politica nacional de acuerdo a sus conveniencias o decisiones| de wsrno, sin patrones de relaciones de clase, coneviones familiares 0 afini- dades ideol6gicas. Sin embargo, la dramécica situacién resultante de la cri- sis econémica de 1890, cuyos efectos se sintieron al menos por los siguien- tes cinco afios, marc6 algunas diferencias regionales en las alianzas que se formaron entre el grupo modernistay aquellos que estaban més dispuestos ‘ construir una aceitada relacién con el gobierno nacional en vistas a las clecciones presidenciales de 1892. Dicha diferencia se manifest entre las cuatro provincias més présperas Buenos Aires, Santa Fe, Entre Rios y Cérdoba~ y las diez provincias restantes.% Tomando los presupuestos pro- vinciales de 1889 como una aproximacién para rankear el tamafio econd- ico de cada provincia, enconcramos que la coalicién madernista agrupé, principalmente, a las provincias mas ricas. El nimero entre paréntesis se tefiere al rango de cada provincia, siendo 1 la més ria, y 14 la més pobre.” Asi la coalicién modernisa, como dijimos, fue liderada por Buenos Aires (1), Santa fe (2), Cérdoba (3), y Encre Rios (4), a las que pronto se les sumé Corsientes (6) y Salta (10). En contraste, las provincias dispuestas 2 seguir la indicaciones de Roca y no desafir al gobierno nacional fron las provincias més pobres del pats: Jujuy (14), San Luis (13), San Juan (12),— 210 1 iN THMA HHDINAL ANGHNTING Catamarca (11), La Rioja (9) y Santiago del Hstero (8), a las que ve le se maron Mendoza (7) y Tucumn (5). En el caso de estas dos dltimasy se trataba de provincias con inversiones a largo plazo para financiar as indie trias azucarera y vitivinicola que demandaban politicas proceccionistas de parte del gobierno nacional. 4 Los modernistas resistieron la centralizacién politica, recordandole piiblicamente al gobierno nacional que eran las provincias quienes genie raban la riqueza del pals, y exigieron su plena participacién o incluso lie derazgo en la decisién sobre el candidato del partido, Su bandera, come veremos més adelante, fue la de autonomia politica de las provincias ef conera de la centralizacién de las decisiones partidarias en el gobierno nacional. Por su lado, las provincias més pobres o aquellas cuyos desarno= Ios econémicos las hicieron més necesitadas de la proteceién del gobiers no nacional a sus incipientes industrias, estaban dispuestas a canjear si autonomia politica por una aceitada relacién con el gobierno nacional, Por lo tanto, la tradicional asimetria en el desarrollo econémico de las provincias jugé un importante rol en las censiones generadas dentro del sistema federal. Las mismas, sin embargo, no se redujeron a tensiones entre el Litoral y el Interior, o enere Buenos Aires y el gahierno nacional, como generalmente ha sido retratado en cierta historiografia. Tampoco la tinica disyuntiva posible fue entre un estado centralizador y provincia que tensionaban hacia el polo opuesto. Y, como analiza Marfa Celia Brax vo en el presente volumen, la necesidad de una consensuada politica eco» inémica que demandaba leyes de proteccién y requeria de créditos a largo plazo, como era el caso de Tucumén, no implicaba que autométicamente estuviera dispuesta a renunciar a st autonomia en cuestiones politicas, Més bien, distintas provincias, segiin sus particulares eircunstancias, p= taban por la descentralizacién politica; se encontraban més inclinadas por trocar su autonomfa politica por una buena relacién con un gobier- ‘no nacional que protegiera sus intereses econémicos; buscaban esto tlti- ‘mo sin renunciar a su autonomia politica. Por lo tanto, la caracterizacién, de intercambio de auronomfa por “beneficios” no solo era distinta de provincia en provincia sino de gobernacién en gobernacién, coma lo ‘muestran los trabajos de Paz, Bragoni y Bravo en este volumen. — PAULA ALONSO eee ~ a que el apartado anterior se refiere a aspectos més “estructurales” ollo y sus efectos, las coyunturas econdmicas (ya sean momentos dol gran expansién o de contraccién) tambien afectan significativamente el de centralizacién en una repiblica federal.®* El contraste entre el thom de los afias ochenta con la crisis que le sucedié a partir de 1890, puede iluminar dicho impacto. Ya hemos hecho referencia a la tendencia entralizadora en materia econémica del presidente Roca y al perfodo de utonomia provincial que tuvo lugar bajo fa administracién juarista. Mien- {que las politicas centralizadoras de Roca fueron resistidas principal- ‘mente por la Provincia de Buenos Aires y su poderaso Banco, dicha resis {cncia se vio significativamente debilitada por la crisis econémica de 1890. A su vez, la aventura modernista de rechazar el liderazgo centralizador de Roca para la campafia presidencial de 1892, cave como bandera, como dlijimos, la auronamia politica de las provincias y su ambicién de ser ellas quienes debian definir las candidaturas del partido. Sin embargo, dicha bandera de federalismo politico tuvo como contrapartida un significativo silencio en materia econdmica en momentas en que las provincias reque- sian del rescate del gobierno nacional para hacerse cargo de sus deudas. La politica de centralizacién econémica pudo ser llevada a cabo con ‘mas éxito en momentos en que las provincias se encontraron més vulnera- bles, Ast, las ambiciones centralizadoras de Roca pudieron ser llevadas a cabo por Carlos Pellegrini durante su corta administracién entre 1890 y 1892. Al tiempo que el gobierno nacional absorbia las deudas provinciales, los ferrocarriles eran nacionalizados, el sistema de Bancos Garantidos era abolido, y el Banco Nacional era liquidado y reemplazado por el més po- deroso Banco de la Nacién, el cual monopoliz6 la impresién de la mone- da.” Al absorber las deudas provinciales el gobierno nacional argumenté que el control fiseal de las provincias era incompatible con sus autonomias financieras, poniendo fin a estas tiltimas. Por lo tanto, momentos de ex- pansién econémica pueden dar fmpetu a las demandas de descentraliza- cién econémica, mientras que momentos de crisis favorecen una mayor centralizacién de poder en manos de! gobierno nacional. ‘tin asi, cabe mencionar que la centralizacién econémica fue de més ficil ealizacién que la centralizacién politica ya que la primera no necesatia-aa i a1 —_— Il SHV1MA THDERAL ARGENT mente deriva en la segunda. Es mds, las disparidades entre una y otra age una veta de complejidad en la tensién dentro del sistema federal, Cot mencionamos, entre 1891 y 1892 los modernistas prestaron una dina y cosa batalla a los planes de Roca levantando la candidacura de Roque Si Pefia y, a pesar de ser derrotados con maniobras de tiltimo momento, la rministraci6n de su padre fe quizés la més inestable del periodo 1880-191 La debilidad del presidente agudiz6 la fragmentacién de la politica tertitot yla comperencia entre distintas coaliciones dentro del PAN, Mientras que! cctisis econdmica le dio a los partidarios de la centralizacién la posibilidad: que el gobierno nacional obeuviera un mayor control econdmico sobre provincias, el PAN no logr6 minar la faccionalizacién intema que contin caracterizéndolo durante los siguientes aos en parte sustentada pot la aut nomia politica que gozaban las provincias." 5. El clima ideolégico, aunque menos estudiado que otros factores, también afecta la dindmica federal. La forma en la que el federalismo es definido en momentos dados, ¢! modo en que es interpretado por los diferentes cons tendientes al poder y cudl es la suerte politica de quienes colocan al rope de sus banderas la defensa de las autonomias provinciales, tienen un significa~ tivo impacto sobre la tensién centralizacién-autonomia. Mientras que al lima idcolégico merita un anilisis més detallado y completo de lo que aqui es posible dedicarle, podemos sefialar algunos momentos claves de las dos tiltimas décadas del siglo XIX en el que el federalismo fue adoptado como principal bandera por un grupo o facci6n. La adopcién de un siste- ‘ma federal o unitario fe, como sabemos, uno de los temas més controver- tidos del largo proceso de organizacién nacional desde la post-independen- cia, Atin luego de adoptar el sistema federal en 1853, las controversias sobre su implementacién no se aplacaron como lo demostr6, por ejemplo, ¢l violento contexto en que tuvo lugar la federalizacién de Buenos Aires, y también evidencian varios de los cjemplos compilados en este volumen, Luego de 1880, los principales debates sobre el federalismo tuvieron lugar alrededor de las pricticas polfticasy la forma en que las mismas violaban o compartéan el espiricu federal de la Constitucién Nacional. i ~— PAULA ALONSO sees 213 Hinire las diferentes voces que invocaron el principio de la auronomia provincial y denuneiaban su violacién, podemos distinguir cuatro mo- ‘nentos en las dos tikimas décadas del siglo, en que la defensa del feeralis- ino ve convittié en la principal bandera de un partido 0 de una faccién, dominando el debate piblico." El primer momento tuvo lugar durante los debates por la federalizacién de Buenos Aires en la Legislatura de la Provin- cia en 1880, cuando Leandro Alem liderd a un pufiado de representantes {que se oponian al proyecto. Su alegato se basé principalmente en la ace~ Jeracién hacia la centralizacién en manos del gobierno nacional que ten- Avia lugar una vez que la peavineia més rica y con una posicién tinica para cjercer el poder de contralor, quedara debilitada al amputirsele la ciudad capital. Su-vor solitaria representaba las ideas tradicionales de su parti, el Autonomista, fundado afios antes para oponerse a los intentos de hacer de Buenos la capital de la Reptiblica. Pero ahora, unido al PAN para la elec- cidn de 1880, el liderazgo del autonomismo portefio abandonaba st insig- nia fundadora® Un segundo momento tuvo lugar dos aftos més tarde, cuando el go- ernador Dardo Rocha peleaba desde la Provincia de Buenos Aires la pre- sidencia de 1886 en nna ardia disputa contra Roca. y el federalismo, una ver mis, retornaba al centro del debate paiblico. La campatia publica lide- rada por El Nacional, el periédico al servicio de la campafia rochista, euvo como uno de sus pilares el arrepentimiento por haber apoyado la federali- zacién de Buenos Aires. En sus paginas, el federalismo portefio adoptaba cierta peculiaridad. Mientras que en los debates del 80 Alem habfa esgri- rmido una arquiteccuta ideolégica amplia para defender su posicién, en ‘manos del periédico rochista, el federalismo quedaba geogréfica ¢ ideol’- gicamente restringido a una lucha ya ancicuada entre Buenos Aires y el gobierno nacional, retornando sin pudor a un discurso que colocaba a Buenos Aires en el centro civilizatorio del pats ya las provincias en el lugar ‘puesto. Un tercer momento en el que el federalismo se i26 como bandera de una faccién o partido tuvo lugar durance la ofensiva madermista en. 1891 1892, Esta vez, el federalismo emergfa con una vor. distinta, con la que se dfendia la autonoma politica de todas las provincias (no sélo la de Buenos Aires) contra los incentos de centralizacién politica desde la presencia. El federalismo, ademis, no se definfa ya por lo que rechazaba a ceneraliza-— 2¢ Ti, ott HHUA AN ién— sino por lo que demandaba: “Queremos el adelanto consti que ya llega; a Nacidn tan federal como dice la ley eseritas tan respetadas como impone su natural autonomia’.** chos objetivos, los modernistas propontan la construccién de fuertes dos provinciales como base de su soberania politica, tanto para proce de los intentos de intromisién del poder ejecutivo nacional como pari ‘mar las riendas de la sucesién presidencial. Nacuralmente, el discutso dernista sobre cl federalismo se circunscribia al contexto de rechaz acuerdo que Roca intentaha imponerlea ks provincias, asi como dentro. tun contexto de crisis donde, como vimos, los modernistas limitaban discurso piblico a la soberania politica de las provincias pero hacian sil cio sobre cuestiones de federalismo econémico, Un var momento av lar dante 1890, cuando Fede se convirtis en pieza clave de los discursos oposicores de la recientem fundada Unién Civica Reda. El federalism radical no se redajo cn «aso, como hubiera podido esperarse, a reiterar Los conceptos que su dador, Leandro Alem, habia expresado durante los debates por la federal vacién de Buenos Aires en 1880. Es cierto que Alem no pudo conten de denunciar piblicamente que él habia tenidla rari, y que el liseado males que habia anunciado una década anterior sobre las consecuenci negativas de fedcralizar la ciudad de Buenos Aires se habfa cumplido. Pero mientras que en 1880 habia anunciado el final de la era de ls revoluciones, en 1890 el radicalismo izaba la bandera de lucha armada legitimada, decia, por la violacién del gobierno de la carta constitucional. En manos de los radicales, el federalismo no solamente se relacionaba con la defensa de las autonomias provinciales arrolladas por el gobierno nacional y su partido, sino que cra vinculado con la proteccién de los derechos civiles y con la defensa del sistema democritico. Ast en el discurso radical, el federalismo no era reducido al rechazo de la federalizacién de 1880, a la mera defensa dela autonomia de Buenos Aires, 0 ala demanda del control de la sucesién presidencial por parte de las provincias. En manos del radicalismo el fede~ ralismo eta reconfigurado para incorporarlo a un discurso doctrinario en defensa del derecho a la rebeli6n.? Nacuralmente, estas no fueron las tinicas voces ni los tinicos momen- tos en que se levanté la bandera federal. Largos debates parlamentarios, generalmente durante las discusiones sobre intervenciones federales, re- PAULA ALONSO ees 25 flexiones de autores en libros y revistas, ademas de tesis desarrolladas por estudiantes de derecho, cuvieron al federalismo como foco de anilisis de ‘fs largo aliento que lo que puede verse en los latiguillos dela prensa par- tidavia.** Los cuatro momentos aqui seleccionados lo fueron en base a ha- ver constituido situaciones en las que el federalismo tuvo un rol singular como bandera de un grupo, de una faccién o de un partido politico. De- Jando de lado las diferentes interpretaciones y usos del concepto federal, lo {que estos momentos tienen en comin es que cada uno de los grupos que hizo del federalismo una de sus principales banderas, perdié la contienda contra el adversatio, Alem sabfa de antemano que no podria convencer ala Legislacura de rechazar la federalizacién de Buenos Aires; Rocha fue derro- ado por Roca en su carrera a la presidencia; los modernistas perdieron la contienda al intentar dominar la sucesién presidencial de 1892; y los radi- cales entraron en tna crisis profunda luego de la muerce de Alem y cuando ‘emergieron de ella a principios del siglo XX, el federalismo ces6 de set 1 del discurso del partido. Indudablemente, la bandera del federalismo, aunque con algunas excep- es, perdi centralidad en los debates del siglo XX. Lo que estos cuatro ‘momentos aqui sefialados sugieren, sin embargo, es que a fines del siglo anterior el federalismo ocupaba todavia un sol central en el debate puiblico y en las luchas partidarias. Luego de un consenso alcanzado en torno a la reptiblica federal por parte de las catorce provincias, las vijas batallas sobre la divisbilidad de la soberania fueron reemplazadas por debates sobre la forma en que, en la prictica, la soberanfa debfa ser compartida entre las provincias y la nacién, La nacuraleza de las pricticas politicas y su impacto sobre las instituciones republicanas definieron los debates a parti de 1880, tuna vez que las provincias dejaron de desafiar al gobierno nacional através de les armas. De ahi en mas, los debates en materia federal se cernfan sobre la tensién entre la cenwralizacién y la descentralizacién, cs decir sobre el Jacusde un sistema federal puesto en préctica. La relevancia de estos deba- tes radica en que evidencian que la autonomia provincial, definida y defen- dida de diferentes formas, era todavia un elemento crucial del sistema po- litico, y en que el federalismo, lejos de desaparecer bajo el peso del poder del Estado 0 del partido hegemsnico, cumplia el rol para él definido, es decir, el de tensionar cericorialmente al sistema institucional.— 216 —— 1. ASTRA HHDLRAL ARGHNTING Conclusiones ‘Un répido proceso de construccién estatal y de centralizacién del poder tuvo lugar en las dos titimas décadas del siglo XIX, al mismo tiempo que el PAN emergié como un partido hegeménico, afianzindose durante los afios ochenta y sobreviviendo a la crisis de 1890. Dicho proceso, sin em= Dargo, no significé la erosién dal sistema federal sino que fueron momen: tos en que dicho sistema se fue acentuando, y en el que los elementos unitarios y federales que en él cocxistfan continuaron empujando en direc iones opuestas. El foco sobre algunos de dichos elementos nos ha permi- tido analizar la forma en que algunos factores tensionaron en distintas di- recciones en un determinado contexto histérico: desde los factores mis contingentes relacionados con el estilo presiclencial y con los debates ideo= légicos, a Factores ms “estruccurales” como fuc la asimetria econémica centre las provincias; desde las pautas establecidas por las institucionales y el sistema de partido hegeménico, a los momentos criticos dados por las co- yunturas econémicas, tanto por los momentos de expansién como de con- traccién El hecho de que el federalismo es afecrado por distintos Factores en dife- rentes formas en distintos momentos lo convierte en un t6pico poco epro- piado sobre el cual puedan hacerse grandes generalizaciones y comparacio- nies, Mientras que los sistemas federales tienden mayormente hacia la centralizacién, dicha trayectoria dista de ser lineal y su reconocimiento poco ros aclara sobre la dinémica del sistema federal. Naruralmente, centraliza- ci6n y descentralizacién son términos relativos,resistentes a ser “medidos”. La incensién de estas paginas no es argumentar que el sistema federal en la ‘Argentina de fines del siglo XIX fue més © menos centralizado que otros {aunque fue menos centralizado de lo que se ha asumido), sino proponer que al federalismo puede ser un lente importante para analizar la politica nacio- nal. Una ver abandonados los andliss binarios que incerpretan a la consoli- dacién del gobierno nacional con el fin del sistema federal 0 con la dramsti- ca erosién de las auronomias provinciales, el federalismo se convierte en un. lente multidimensional que colabora en comprender la complejidad de la dindmica de la politica nacional, Dicho dngulo de andlisis puede ser particu- Jarmence fructifero en una historiografia como la de la Argentina que hasta afios recientes ha tendido a prestarle escasa atencién al rol de las provincias St — PAULA ALONSO esse 27 ‘0 la politica nacional dentro de un Estado nacional consolidado, ofteciendo unidimensionales que gravitaban del centro a las par- demanda tna extensa investigacién dentro del relativa- mente poco conocido mundo de las relaciones entre el gobierno nacional y los yobieinos subnacionales afin de siglo XIX, y seguramente asistiré en di- sipar visiones rigidas sobre dicha relacién atin persistentes. por lo general mir tes, Dicho andlis Notas ' Sobre la reciente ola de estudios sobre el federalismo véase Kent Eaton, "Federalism in Europe and Latin America. Conceprualzation, Causes, and Consequences", en World Politics, vo. 60, 2.4, julio 2008, pp. 665-698. Véase eambin, Baward Gibson, *Federa- lism and Democracy. Theoteical Connections and Cautionary Insights", en Edward Gib- son (ed, Federalism anal Democracy in Latin America, Balimore, MD, Johns Hopkins University Press, 2004, pp. 1-28. Una resea sobre dichos anliss puede verse en Marcin Ardaéiée, Marcelo Leiras y Mariano Tommasi, “The Polities of Federalism in Argentina and is Implications for Governance and Accountability”, en World Development vol. 54, eneso 2014 pp. 26-55. Véase tambida, Jorge PB Gouin, “Testing Rikers Party-Based Theory of Federalism: The Argentine Case’, en Publius, vol. 34, n.” I, invierno, 2004, pp. 21-34; Alejandro Bonvecchi y German Lodola, “The dual logic of Incergovernmental Transfers Presidents, Governors andl the Politics of Coalition Building in Argentina’, en Publius, vol. 1, n.° 2, 2010, pp. 179-206. * Rodolfo Rivarola, Del régien fedevatvo al unitario. Estudio sobre la onganizacn politica argentina, Buenos Aites, Jacobo Péuser, 1908; y también su anterior, Partidespot- ‘ico: Unitary Federal. Ensey de politics, Buenos Aites, Félix Lajoune 8 Cia 1905, ‘Vease cambién el trabajo de Dario Roldin en este volumen. Gabwiel L. Negreto y José Antonio Aguilar Rivera, “Rethinking che Legacy of the Liberal Stae in Latin America: The cases of Argentina (1853-1916) and Mesico (1857- 1910)", en Journal of Latin American Stadies, n° 32, 2000, p. 377. La resis de la “desvia- cin” cambign fue aplicada para otros pases, Veae, por ejemplo, J. Lloyd Mecham, “Mexican Rederalism-Pact ot Fiction?”,en American Academy of Political and SacalScion- «6 vol, 28, marzo, 1940, pp. 23-38, Una revision de dicha interpretacia puede verse en ‘Timoxhy F. Anna, “Early Mexican Federalism and the Multiple Origins of Nationhood”, en National Tenses, vol. 1, no 2, 1999. Oscar Osa, La formaién del exado argentine: onden, progres y organizacién nacio- nil, Bucnos Aire, Prometeo, 1993; “Reflesiones sobre la formacign del Fstado ya construc- cin dela sociedad argentina’, en Desurolo Ezonémice, vol. 21,0. 84, enerormarzo 1982. » Beatin Bragoni y Eduardo Migues, “Dela perifria al centro: la formacién de un sistema politico nacional, 1852-1880", en Bragoni y Miguer, Un nuevo orden politic, pp. 9-28; Ariel de la Puente, Children of Faewndo. 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