Anpri-NoéL RotH DEUBEL POLiTICcAs PUBLICAS FORMULACION, IMPLEMENTACION Y EVALUACION aa Ediciones Aurora Bocots, D.G, sepruknaans b= 2002INVERSIOND NACKOHAL DE COLORRIR VRE Proven EDICION: septiembre de 2002 ( © Andeé-No#l Roth Deubel, 2002 Coote eleeico: roth @unicasesed.co © Euiciones Autos, 2002 Correo electonica:edinurora@mimailcom Pronseciow eDHONAL Martha Paticia Jiméoce Redeiguex Diseso ne 14 rowrans Blograt Las. Preranacon Prottan Elograf Leda ISBN: 958:9136-15- Peaamericana Formas ¢ Impresor S.A Ihanrso Bs COLOMBIA Pree 1s Covonais ott inpice PRESENTACION Inrropuécion : Ta difsion del ands deat pottiens pabicis La consttucin del anilisis de las polities piblitas como ciencia del Capitulo 1 CCONCEPTOS, TEORIAS Y HERRAMIENTAS PARA HL ANAUISS DE LAS PoLfTICAS PUBLICAS 1. Tos conceptos de Estado y de politica pablica 1. BL Estado 1.2 La politica publica 2 Los enfoques tedxicos 2.1 Las teorias centradas en la sociedad 22. Las teorias centeudas en el Fstado. 23, Las teorlas mixtas 23.1. El enfogue neocorpotaivista 23.2. Las teorias de entramado 0 networks theory 233. El enfoque neoinstimucional 3, Herramientas pura el andlss de polticas pablias 3.1 Las tpologies 3.2 Los instrumentos de intervencién del Estado 33, Programas de poltieas pablicas, programas politicos yy complejidad social 34, El policy cicle 35, Consideraciones itcas al policy dele u rT 3BCapitulo UL Toextincactén, cONSTRUOGION DE PROBLEMAS {AGENDA POLITICA 1. Agenda politica y eonstruccién del problema 2. Un esquema analtico para la definicibn de wn problema 3. Los moxios de inserpeién en la agenda politica 4. Modelos para Ia inscripeién en la agenda politica 5. Las respuestas de las autosidades publias Capitulo IL FORMULAGION De SOLUCIONES ¥ DECISION 1. Fl problema de la decisin 2, La formulacin de las decisiones 3. [4 planifieacidn como ayada a la decisiéa polities 3.1. Reduce as inceridumbres y las incobetencias 32. Los obsticuos a a planificacion 3.3. Bvolucién de la planiticacién” 41a toma de decsiia 4.1. Modelos de toms de decisién 42, Un ejemplo cisico de andlisis de toma de decid: ‘Graham Allison y la esisis de los misiles de Cuba 5. Decisién y democrscia 37 sr o 6 64 0 B B 6 78 80 8 3 7 38 7 101 Capitulo TV Ta BeLEMESTACGION DE LAS DECKIONES 1. La implementacién como problema politico 2, Los enfoques ée implementacién 2,1, El enfoque clisico de la administaciéa racional 22. Bl enfoque del «buen gobiesno» 23. Bl enfoque de gestion palblica 2.4 El enfoque consingente 5 25, La implementacién como proceso y como, apreadizaje = 107 tot - 109 110 in na 120 123 | ‘ 2.6. La implemensacida como ambigtedad y simbaksmo 27. Un enfoque bowomup: por setroceso 0 ebackwand mapping? 3. Un marco para los eseudios de implementacioa Capitulo V [La BPALAKCION De Tas poutieas eomLicas 1. El sentido de Ia evalu. 2. Definir ls evaluaciin 3. Tipos de evaluacién “3.1. E] momento de la evalsacién Sil, La evaluaciin a ant 3.1.2. La evaluacién coneomitante 3.1.3. La evaluacin ex post 32. La Gnalidad y el objeto de Ie evaluacin 13.2.1, Evaluacidn secapinulaiva y evaluaciia ‘eadoformativa 3.22, Modos de evaloaciéa, 43.23, Niveles de evaluacin 33, Los evaluadores 4. Un modelo de evaluacién mixta la evaluaciéa phrase, 4.1. Presensaci6n 42. Un dispositivo par ls evaluacién pluralista Capitulo VI [ESTADO ¥ AN@10 DE FOLIICA POBLICA CNA APLICACION DEL MODELO ADVOCACY COALITIONS 1. Presentaciéa 2. Un modelo wien pera el andlisis del cambio de politica 3. El emudio de caso ‘3.1. Tres sistemas de valores y tres politcas ambientales 32. Cambio de politica embienal: de una polities clisica ‘wna politica productvita 124 126 wa 135 135 137 we 2 143 9 150 1st 152 153 155 158 160 16 167 167 168 14 174 732.1, Los factores de cambio de politica 18 322. La formaciéa de las coalciones 178 323. La dominacin de la coaliién productvises (1950-1970) 180 32.4, La coaliién produetivsta cuestionada (1970-1974) 183 325. La contriofensiva productvista 0 en cambio de politica fruseredo (1974-1986) 187 33. Cambio de politica ambiental de una politica productvist a una politica de desarrollo sostenble 188, 33.1. Los faetores de cambio de polices 189 33.2. La afirmacin de una nueva politica 191 33.3. La coalicién conservacionista 192 334. La coalicién producsivise i94 33.5. La aparcion del mediador de politica 195 33.6. El eambio de politica inserito en la ley wt 3.3.7. Lecciones del exmbio 200 4. Conclusion 201 4.1. Las condiciones pera ¢ cambio de politica row 4.2, Procetos de decision y régimen politico 206 Concrosiones an Bancrognarta 29 PRESENTACION {Qué es una politica publi? gPor qué y cémo nace una polt- a publica? lncluso ea Europa, la Ipesia Catéic ha so dorante ag tempo una sstructara de poder en competicin con el Estado moderns a ast Poutnessromcas ‘constituidas en ott0s centros de poder. Si nos referimos a los ctterios weberianos de definicida del Estado (Weber, 1987:45), parece ser que paises como Peri, Colombia, México y Brasil, no los cummplen. En efecto, tanto el monopolio de la violencia legit ‘ma como el monopotio del control territorial no son resided. A. veces Ia importacin del modelo del Estado occidental ha podi- do traducirse en una hibridacién ente caracteristicas importadas ¥ caractersticas endégenas que termina en una forma de inven- ‘ide politica (Demelas, 1992). Sin embargo, es comin et hecho de que, més allé de una sipida leetura juridica, las estructuras cestatles estén sobrepuestas o yuxtapuestas a eepacios sociales ue escapan en gran parte a su influencia (Badie, 1992b: 216- 217). Asi que las tendencias desde los aflos ockenta hacia la te duccién del ‘Estado’, debido a la cxsis de la deuda y a la ola neoliberal, restringen todavia més su influencia en estoe espacioe sociales y su consccuencia es que “los aparacos burocriticos insttacionales ain se desfasan mis de los espacios sociales y se encuentran con una creciente ilegiimidad inefcacia” (Badlie, 1992b:218) En estas condiciones Ia crisis del Estado, y su nece- sari redefinicion, se vuelven un fendmeno recurrent. Sewn Badie (1992%:223.224), una de las consecuencias de este ‘debi anclaje de las insttucionesestatales en la socielad es a rediuc- ‘idn de ls costos de la manipulacién de éstas Por a poea infiven- ‘ia eal que cjercen estas insttuciones en las sociedades en desarrollo ‘esultan més ci los cambios institaconales, la bulimia legisladora ya prolifercién de instiaciones: este activism politico adminis- ttativo queda en gran parte iusorio y simbélico. La incapacidad ‘del «stadoe tanto para implementarve realmente como pata eje- ‘cuar eficazmente sus polticas conibuye todavia més a su legi- midad y a sitaarse como exterior -0 mejor como intraso= a la sociedad que pretende regular. Sin embargo, es de anotar que este déficie de implementacin (inplerentaion gat) 90 Una exctusividad de las sociedades en de- sarrollo © no occidentales; es mis bien, en disincos grados, un enémeno universal. Las resistencias ejercas por los actores que se encuentran en los distintes espacios sociales periféxics frente a las intervenciones normativas del Estado central, spacecen tam IVEROIOAD NACIONN. DE COLOMBIA Facultad de Derechope Noe Rom bign en los paises desarollados (Delley, 1993:24-25). Bs probable que ls amplitud de estas distorsiones entre derecho y hechos 20 sea la misma en los dos contextos. Pero la complejidad de los ‘problemas, © mejor, la percepcién actual de su compleidad au: ‘ments la dificulad de implementa soluciones, ya que éstas tam- biga se vuelven cada vez mis complejas (Papadopoulos, 1995), Pero, tal ve, Ins sociedades itinoamericanas no son mis que una ‘aticarura de las sociedades deseeroladas? Bs como wna suerte de ‘ipo ideal (en el seatido weberiano del téemino) realmente existen- te, donde algunas caractersticas de estas iltias sparecen como ampliadas ea las primeras, La acnulidad de temas como la co- rrupcion, prevarcato y clientelismo tanto en Francia, Tali, Espaiia ‘0 Suiza, como en los Estados Unidos angumentacan en este senti- do, América latina bien podela ser este Oude extromo que lleva por tsulo ua libro de Rouguié (1987). De maneea que, ms alla de las diferencias y similitades entre Estados stuados de uno y otro lado del Atlintico, stos se enfrentan a problemas similares, pero con una diferencia de grado, para imponerse en espacios terito- fiales y sociales los cuales pretenden dominar Si se generaliza se podria imaginar que todas las sociedades toman posicida 2 lo largo de un aisinasy en el cual se encont sian, de un lado, las sociedades sin instnaclones separadas sin dife- rendiaciéa socal de cualquier tipo, es decir sin Estado como tal y el oto lado, las sociedades con waa diferenciacién socal mixima yen donde el Estado seria la meiaeibn obligatoria de las tlacio- hes interindividuales'. Cada uno de los conjntos de insttuciones {que constiuyen los Fstados acruales ocupa una posiciéa entre es: tos dos extremos opuestos. Es asi como para América latioa es caro que pot los rasgos histéricos comanes, sus Estados presen _, "Esta iden se acerca alos concept de comunidad y sociedad en Tana © desoldaridadorgincay de solderidad mecca en Dustheim, Sinembar- i eo atsbuimos un sensdo evolusvo global obligatrio del uno hacia el. ‘ : ay aie tan similiudes, Las posiciones de estos Estados a lo largo de este contin, y pesar de tener también historias especficas para la construceiéa de cada Pstado en partcula, estén tan relacvamente ceteanas que permiten que se hable de ua tipo de Estado peculiar a América latina es decir, de un Leviasin csollo (Kaplan, 1989:69) Pero el Estado no es una entidad homogénea. Si se prosigue en Ja misma logica se puede deducir que, més alla de las similrades _generales, la posicién de cada una de las inetiaciones que confor ‘man a cada Estado tampoco seri idéatics. Las miliples segmen- tos estitales ocuparin posciones variables alo largo de este continuum segin las condiciones sociales ehistrcas que han extructurtdo influido Ia preensién de eada poder estaal especiico de ejercer 0 de no cjecer~ su dominacién en un espacio socal en particu lar. De modo que el Estado se encuentra como en el cena de a entrecruzamiento complejo de sistemas de accién. Esto obliga al investigador a mulipicar los anisis para dar cuenta de las eife- rencias yexplicazag TE] Estado ~como ouos actores sociales com los recursos que tiene a su disposicién busca incidic o modifcar en cierto sentido la cegulacibo operanwe en un espacio social preciso, En el marco de un Esuado de derecho, ela adopein de wna reglamentacion ju ica que legitima la implementacion de su estratgia. La definicion Parscularmente Pouluntas quien, en linea del estrocrualins de Alster da inicio wena fee deinvesgnconescobrepolicas wibanas a partir del reconoeimienta de la exstencia de una eatonomiarelses del Estado» para explicardecsione qe, de Jo contain etsan en conrac~ sin con el por mani dl eerie consi 2.3. LAs TEORIAS MOXTAS Para finalizar, existe un tercer grupo de desarrollo mis re- ciente, que trata de stuarse en una posieién mediana frente alos os grupos anteriores. Rechaza de un lado el racionalismo economicista © social que predomina en el primer grupa y, pot Lotro lado, se niega también 2 ver ala sociedad como sometida 1 un Estido que se encuentra, ademés, cautvo de una minoria (segundo grupo) (Mény, Thoenig, 1992:46), Ba este tereer grupo se ubican posturss y opciones teérieas y politicas muy variadas ‘como el neocorporativismo, el neoinstitucionalismo, el anilsis de redes y a teoria de Ia acci6n, entre otros. Estos enfoques tedricos intentan tomar en consideracién, con todas las distincio- res y varizciones que existen al interior de ellos, tanto Factores lnternos (stafecentend) como extesnos (ciyr (aay enon "En estos enfoqess proponen modelos de interseiba ext los diferentes acres de la politica pblica, nadeos que pueden tomar dstinas formas ein el tipo de paripantes(actores pi bios o actorespuvdor)ysogin cl tema del police. Se permi- tensilaamplacin del campo de andi ators noinainecoales Uno de lov principales puntos en comin de ext enfoguce 32 encuentra en el reciar9 aa ditincion tradicional nee proceso de Secs y proceso de implemeatacién. ‘Una primera definicon considers que lat reds de plea poly mtworks soa mecanismos de movlisaciin de recurs pol ticos en smaciones en as eal la expaciad pra tomar decisio= nes, formulas o implementar programa es ampliamente stra odspersa entre ditineos crores tanto bli como privaos, Una rd de poltca ¢ define por ss scores, rlicio~ bes azos y wis ites. Una ted est conformada por wa nécleo feluivamenteestable de acores piblicos y de orpanivaciones Privadas; son errucarashibrias de colboracion, de ealace y de apoyo ala sesvdad policaguberaamental (pela eran) (Gfanin, Mays, 19914142) PoLicY NETWORK POLICY COMMRINETY Distinguir los concepts de network y de commity noes sempre ‘evident. Sin embargo, se puede retoma Ia diferencaciSn propues- ‘ta por Rhodes (en Faure yal, 1995:112). Este autor ha esablecido ‘una Gpalogia con base en vn vorfinn en el cual de un lado te én ‘contraian Ist ime mesons y del otxo las policy communities, Las prime fs se aproximan mucho a lator pluralist, y se caraeterizan pot ser redes de intercambio de infocmaciones en las cuales cada orga- nizacién queda relativarente sunoma de las demas; mientasque _x. ( «en las Seguadas ls econanidades de politica se establocen rela: “en un demands (crear la demanda)- Estas cltimas observaciones indian 2 la vez los limites para Aistinguit entre «oferta y wdemandas. En realidad, existe una im- bricacién compleja entre estos dos polos. Cada uno condicions y responde al otro en el marco de lo que se podria llamar una ‘causalidad circular (Chevallier, 1986:452) en la construccn de los problemas a inserbiren ln agenda. Esta presentaciin, que permite dar cuenta de la complejidad el tema, hace evidente los esfuerzos necesarios para clarificar y poder comparse procesos. En la misma logica de idenifiae dis fintoe modelos de incusidn de problemas en la agenda pola, Garraud (1990) va un poco mis alé de las tipologias antetiozes Si Cobb y Eller se centran en los objetivos de los wempresatiow» politicos y Chevallier en la posicidn social de los emediadores, ‘Garraud (1990) psopone la construccién de cinco modelos a par tir de una combinaciSn de wn cierto aimero de variables y actors, oe Boumcasn § entre los cuales el autor considera a los grupos organizados, la cexistencia ono de tna wéernanda social, la presencia de coaictos ¥ de proceso’ de movlizacion social, ls estrategia de creacién le tuna opinién publica, el papel de la woferta politica y la meditiza- cin del tema y su dimension como evento inesperado (Garraud, 1990;30-31), Por lo general la mayeria de etos fatotes se encuen tsa atwando en gran parte de los casos, per, sein los procesos, !NWVERSIDAD NACIONAL DE Featod de DarioAron Noe Rom Jos partidos de oposicién que buscan temas que les permiten con: ‘qustarelectotes,aparecer como actvos ante la opin plies y teatar de que las auoridades estén en la obligacién de responder © cle desplazar los debates al terseno de los opositores, De hecho, se "busca entrar en conilicto con el pobiezn para debiltco. "BL Monet De 1A NeDIATIZNCION _ Los medios masivos de comunicacin, a través de la peesenta- in selectva de informaciones (o su ocutaciéa}, sa sepeticin, ka ‘onstruccién dramatizada de Is noticia, etc, logran condicionar ‘sin que haya realmente demancla social inicial. Las estrecho lazos cexistentes entre prensa, radio y televisin, orpanizaciones polities Y grupos econémicos explican el caricter machas veces parcial y ‘onstruido (0 manipulado) de la informacin, Aders, la necesi- dud econémica de mantener la audiencia (l rai) favorece toda- via mis el sensacionalismo y el periodismo de reverencia (ver Bourdieu, 1996; Halim, 1997) Beste caso igualmente se tata de crear una demanda socal 0 de obligar a has autoridades a actu, por medio del uso de intermediasios, conscientes 0 0, para | problematizar un tema. Es de anotar que los problemas constr os (0 amplifieados) por los medios de comnicacion tienden a ser efimeros 0 pasajeros debido a las exigencas estructuales del medio periodistca, en un sistema de competenca capitaietay de buscar pezmanentemente la enovedad» para mantener la cusiosi- dad del pilico. De hecho, cuando el piblico empieza a desintere- sarse por el tema (caida dl rating), los medios de comunicacién lo abandonan. Pos ejemplo, el zatamiento meditice-poiia del caso “Lewinsky y Bill Clinton” ilasea este fenémen. Siien los wes modelos presentados te caracterizan por bus- car una modiicacién de la agenda a través de la controversa, el contficto y la mediti2aciin del problema como estrategia cons- cient es de resaltar la existencia de otos mecanismos mis dis- cretos pero no menos efcaces. Los dos siguientes modelos, de la antiipaciéa y de la acciéa corporativstaslenciosa,pertenecen & esta ultima categoria, a \ : Este modelo podeia ser la anttesis del modelo de la moviiza- ibn, En este ato son las antoridades plies las que decide. fctuar sobre un ema que anlizan como problemético. Pot e30 lo laman también emovilizacin por el centro» (Garraud, 19906). Se trata de la inserpcin en la agenda gubernamental de ters que ‘una administacién piles, por su capacidad de antcipar los pro- blemas,detectay dsefa estraregias de prevencién o de mitigacion. Se puede pensar en problemas graves pero muy difvsos social- ‘mente, como las campaias de vacunacion o la peeveacin de en fermedades, e alcoholismo o la seguridad vial. Los medios de ‘omunicaciin pueden también jugar un papel importante de pro ‘motor o difusor del problema en este cis0. 1a accion componntivsta slenciosa representa una posiilidad de - organizaos priviegindos. _autoridades pics, Por lo general estos propos no buscaa a publi ‘ida de sus eproblerasy justamente para evitarcontroversay deba- te Ta dserecin aparece como condicin de éxito, Se puede entender el uso de ese tpo de modelo para disefar wna estategin militar 0 programa Ie compra de armamento. Tiene seguramente mucho menos legitimidad en el caso de enegociaciones> entre grupos eo rmicos y gobiesno para conseguir un respaldo de los primerot al segundo. Igualmente se puede pensar en el papel de la instuciones Jntrnacionales (en particule, el Banco Mandi y el Fondo Monets- to Internacional) para obliga la ncusin de reformas econdemicas ¥ politicasen ls agendas de rauchos gobiernos de loe paises en dest- stall como condiciones pars obtener spoyo econémica, Como lo indica Gasraud (1990: 40), estos modelos peivilgan por lo tanto, no se precende con estos cinco modelos cubri a totaidad de la roblerstica dela construcidin de ls agendas pablicas, En pact- i @