Derecho Administrative I Grupo 2 Curso 2023/2024. Prof. Ramén Terol Gomez TEMA 1 Administracién Piblica y Derecho Administrativo. Conceptos. Génesis y evolueién bistorica. Caracteres y personificacién de la Administracién Pébliea, en. el ordenamiento vigente. 1. Administracién Publica y Derecho Adm istrative. Aproximacion conceptual Administracion Piiblica y Derecho Administrative son dos conceptos estrechamente felaefonados. No entraremos, ahora, a analizar el término “Derecho”, eoncepto que yase catudia en otras disciplinas, pero si advertiremos que cuando se habla de Dereehe Administrative se est adjetivando una parte del Derecho, se esté haciendo referencia 2 un Derecho particular, un Derecho que es propio de unos detetminados sujetos, esto os cla Administracion Publica y que, como veremtos, se rige por sus propios principios y tiene sus propias reglas. Por es0, Administracién Pablica y Derecho Administrative estén relacionados, es decir, en una primera idea o aproximacién de lo que es el Derecho Administrative se puede afirmar que es el Derecho de las Administraciones Pablicas, GARCIA DE ENTERRIA definfa el Derecho Administrative como “el Derecho propio y especifico de lus Administraciones piblicas en cuanto personas” (eoncepto de personificaciin de las Adninistracién que luego veremos). Por su parte, ZANOBINI afirmaba que el Derecho Administrativo es aquella parte del Derecho piblico que tiene por objeto la organizacion, los medios y las formas de la actividad de las Administraciones piblices y las consiguientes relaciones juridicas entre estas y otros sujetos, También, como apuntaba CUADRA-SALCEDO, la definicién que VILLAR PALAS{ ofiecia del Derecho Administrative ponia de relieve sus notas mis importantes para entender esa primera idea, esto es, que el Derecho Administativo es “cl Derecho propio, peculiar y auténomo de le Administracién piblica en su organizacién y actividad” Qué significan estas notas caracteristicas? Con el calificativo de “propio” intentamos expresar que este Derecho tiene por objeto regular la actuacién y la organizacién de las Administraciones Piiblicas, no la actuacion ni la organizacién de las demas personas o sujetos, Con el calificativo de “pecutinr” queremos expresar que es un Derecho que tiene unos fundamentos distintos a los del Derecho Civil. Es un Derecho exorbitante respecto del Derecho Civil. El principio de la autonomia de la voluntad se sustituye en el Derecho ‘Administrativo por et principio de legalidad (que ya estudiaremos en otro Tema). ~Con el calificativo de “auténomo” se hace referencia a que el Derecho Administrative ¢s un Derecho pleno, en el sentido de que en los supuestos de laguna hay que recutrir al resto del Derecho Administrative o a sus principios, y solo excepcionalmente (ces siempre cuando as{ se establece por la ley) se reourre al Derecho CivilUna vez vistas estas notas previas sobre el concepto de Derecho Administrativo, se deben realizar varias matizaciones que seguidamente enumeramos, para una mejor comprensién, de su concepto 1°, El Derecho Administrative es Derecho _piblico, es el derecho comin de las Administraciones Pablicas, pero no es el tinico derecho por el que se rigen las Administraciones Pablicas. En efecto, el Derecho Administrativo es Derecho Piblico, por cuanto que tiene par objeto las organizacién, actividad y relaciones de las Administraciones Piblicas, cuando éstas actian en uso de sus potestades (lo que se analizara més detenidamente en otro tema). Pero, en ocasiones, las Administraciones Péblicas se comporian en el ejercicio de sus actividades como un sujeto mas, esto es, como una persona privada, por lo que en estos supuestos actian sometidas a otras ramas del Derecho, ya sea al Derecho Civil (por ejemplo, evando alquilan un local) 0 a! Derecho Laboral (cuando celebran un contrato de trabajo). Sin perjuicio de que se vuelva ms adelante sobre Ia distincién ente Derecho piblico y Derecho privado, conviene desde ahora exponer la siguiente idea. En efecto, aunque podemos afirmar, junto 2 SANTI ROMANO, la unidad del ordenamiento juridico, también podemos estar de acuerdo con ¢l planteamiento de JELLINEK al fundamentar, cn cierta medida, la clara diferenciacién de los dos tipos de Derecho. Asi, determiné que Jo que separa a estos Derechos son las relaciones que los rigen: de desigualdad en el caso del Derecho piiblico, porque hay un sujeto que actita con poder, que seria el Estado (la Administraci6n piblica}, y de igualdad en materia de Derecho privado, pues las partes {que intervienen se encuentran a un mismo nivel. Fn la primera de las ramas mencionadas, Jes normas son imperatives; en cambio, en el Derecho de tipo privado, las normas son dispositivas y actéian cuando no hay un acuerdo o un contrato previo entre las partes. 2, Dada la conexién entre Derecho Administrative y Administraciones piblicas, ¢ ‘oportuno ofrecer una primera aproximacién al concepto de Administracién Pablica, En este punto, haremos referencia a los preceptos legales baisicos que definen este concepto: -Bl articulo 2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrative Comin de las Administraciones Pablicas (LPAC), establece: “], La presente Ley se aplica al sector puiblico, que comprende: a) La Administracién General del Estado, b) Las Administraciones de las Comunidades Aut6nomas, ¢) Las Entidades que integran la Administracién Local. d) BI sector piiblico institucional 2. El sector piblico institucional se integra por: a) Cualesquiiera organismos piblicos y entidades de derecho piblico vineulados 0 dependientes de las Administraciones Piblieas, b) Las entidades de derecho privado vinculadas 0 dependientes de las ‘Administraciones Pablicas, que quedarén sujetas 2 lo dispuesto en las normas de esta Ley que especificamente se reficran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.©) Las Universidades piblicas, que se regitén por su normativa especifica y supletoriamente por las previsiones de esta Ley. 3, Tienen la consideracién de Administraciones Publicas la Administracion General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Auténomas, las Entidades que integran la Administracisn Local, asi como los organismos piiblicos y entidades de derecho piblico previstos en Ia letra a) del apartado 2 anterior. 4, Las Corporaciones de Derecho Pablico se regirin por su normativa especifica cn el ejercicio de las funciones piblicas que les hayan sido atribuidas por Ley 0 delegadas por una Administracién Piblica, y supletoriamente por Ia presente Ley”. Esta Ley, junto con Ia Ley 40/2015, de | de octubre, de Régimen Juridieo del Sector Piblico (LRJSP), han venido a sustituir a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Juridico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrative ‘Comtin, que estuvo vigente hasta el 2 de octubre de 2016. Ambas leyes de 2015 definen en sus respectivos articulos 2 el concepto de Administracién. Pablica, on similares términos a la Ley 30/1992, y asi disponen que tienen la consideracién de Administraciones Piiblicas la Administracién General del Estado, las ‘Administraciones de las Comunidades Auténomas, las Entidades que integran la ‘Administracién Local, asi como los organismos piiblicos y entidades de derecho piblico, vinculados o dependientes de las Administraciones Pablicas. Blarticulo 2 de la LRISP establece lo siguiente: “1. La presente Ley se aplica al sector pitblico que comprende: a) La Administracién General del Estado. b) Las Administraciones de las Comunidades Auténomas. ©) Las Entidades gue integran la Administracién Local 4d) El sector pitblico institueional. 2. EI sector piblico institucional se integra por: 4a) Cualesquieta organismos piblicos y entidades de derecho pablico vinculados o dependientes de las Administraciones Piiblicas, b) Las entidades de derecho privado vinculadas 0 dependientes de las ‘Administraciones Piblicas que quedardn sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que especificamente se refieran a las mismas, en particular a los principios previstos en el articulo 3, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas. ©) Las Universidades piblicas que se regitan por su normative especifiea y supletoriamente por las previsiones de la presente Ley. 3, Tienen la consideracién de Administraciones Piblicas 1a Administracién General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Auténomes, las Entidades que integran la Administracién Local, asi como los organismos pliblicos y entidades de derecho piiblico previstos en la letra a) del apartado 2”-Tambign, desde la perspectiva del control judicial de las Admi ofrece una definicién andloga. Asi, el apartado 2 del articulo | de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiceién Contencioso-administrativa (LICA), establece que se entiende por Administraciones publicas Jas siguientes: a) La Administracién General del Estado. b) Las Administraciones de las Comunidades Auténomas. c) Las Entidades que integran la Administracién local. 4) Las Entidades de Derecho pablico que sean dependientes o estén vineuladas al Estado, las Comunidades Auténomas o las Entidades locales”. Ea conclusién, y como primera aproximacién, es suficiente con retener la siguiente idea: en nuestro sistema juridico-administrative, por Administracién publica entendemos las tres Administraciones tertitoriales bisicas (Estatal, Autonémica y Local), asi como otro (ipo de entidades piblicas no territoriales que dependen de aquellas. En et diltimo punto de este tema se expondrin los caracteres de Ia Administracién Pablica, y en el tercer bloque de este programa estudiaremos cada una de las Administraciones Piiblicas citadas. 3*. El Derecho Administrativo también rige determinada actuacién de otros. sujetos distintos a Jas Administraciones Publicas. En efecto, aunque el objeto de regulacion y ‘alencién prineipal del Derecho Administrative sean las Administraciones Publices, lo cierto es que también rige algunas actuaciones que realizan otros sujetos, nos estamos refiriendo a la actividad sujeta al Derecho Administrativo que realizan los poderes del Estado y determinadas Instituciones de rango constitucional. En este sentido, el parrafo 3 del articulo 1 de la LICA, considera actividad administrative y, por tanto, sometida al Derecho Administrative la siguiente: a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administracin y gestion patrimonial sujetos al derecho piblico adoptados por los érganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, det Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor de! Pueblo, asi como de las Asambleas Legistativas de Jas Comunidades Auténomas y de las instituciones autonémicas andlogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor de! Pueblo, b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los érganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los términos de In Ley Organica del Poder Judicial. ©) La actuacién de la Administracién electoral, en los términos previstos en la Ley Organica del Régimen Electoral General”, 4. Sin adentrarnas, ahora, més alld de lo necesatio en esta primera aproximacién, se deben subrayar dos pilares esencisles del Derecho Administrativo: a) es un Derecho ‘garantizadar de las libertades publicas de los ciudadanos y, 5) es un Derecho que otorga tuna posiciin de privilegio alas Administraciones Publicas en sus relaciones con los ciudadanos, Estos aspectos se tratarén en los Temas 3 y 4'5*, Por tiltimo, con todas estas notas y matizaciones se oftece una aproximacion conceptual del Derecho Administrative vinculada a la Administracién Piblica como sujeto principal de este Derecho. Ctra perspectiva a la hora de definir al Derecho ‘Administrativo es la que ofrece una definicién pluralista como la que aporta. MARTIN MATEO, realizando una descripeién de sus caracteres, Io que se estudiard en el Tema siguiente. 2, Génesis y Evolueién del Derecho Administrativo a) El origen contemporaneo. La Revolucién francesa ‘No es necesario, en este punto, remontamos 2 antecedentes remotos, sino simplemente hacer mencién a la vineulacién existente entre el nacimiento del Derecho Administrative (como disciplina juridica con las notas expuestas anteriormente) y el nacimiento del Estado de Derecho, del imperio de Ia ley y de su vinculacién por parte de los poderes blicos. Es decit, sélo se entiende el Derecho Administrative, con la concepeién que aqui estudiamos, sila Administracin Piblica se encuentra sometida a la Ley, al principio de legalidad Apuntado lo anterior, la mayoria de la doctrina estima que el nacimiento de este Derecho ‘Administrativo tiene lugar, en nuestro continente, con la Revolucién francesa y los principios que enmarcan el nacimiento del Estado de Derecho en su primera version liberal Lo peculiar del Estado de Derecho que surgié en nuestro continente era la posicién de Ja ‘Administracién Pablica dentro del principio de divisién de poderes, y que la diferenciaba de la versin anglosajona. Asi lo demuestran los siguientes textos: Ley francesa de Organizacién Judicial (Ley 16-24 de agosto de 1790): Articulo 13. "Las funciones judiciales son y seran distintas y quedaran siempre separadas de las funciones administrativas. Los jueces no podrin bajo pena de prevaricacién, perturbar en forma alguna las operaciones de los cuerpos administrativos por razén de sus funciones". -Constitucién francesa de 1791 Articulo, 5. "Los tribunales no pueden intervenir en las funciones administrativas ni ante s{a los Administradores, cualquiera que sea su especie". sta primera relacién entre Administracién Pablica y Poder Judicial hizo que apareciera tuna especial rama del ordenamiento juridico, un Derecho Administrative peculiar, distinto al Derecho comtin que se aplicaba a los ciudadanos. Evidentemente, esta primera versin ha sido eliminada de los actuales sistemas continentales, como estudiaremos en esta asignatura,b) La evolucién del Estado de Derecho y la consecuente evolucién del Derecho Administrative La transformacién, a mediados del siglo XX, del Estado de Derecho en un Estado de Derecho social, interventor; la configuracién de lo que fa doctrina alemana denomin6 el “Estado de bienestar”, en el gue la Administracién piblica se fue convirtiendo en una Administracién que prestaba servicios, cada vez. més, y que participaba en multitud de. relaciones juridieas con los ciudadanos, ocasioné que aumentara exponencialmente 1a actividad y Ia organizacién de la Administracién Pablica, lo que conllevé, de manera evidente, el aumento significative de las normas juridica-administrativas, del Derecho Administrativo, para regular todos los nuevos ambitos de actividad de las ‘Administraciones Pablicas. En este sentido, nuestra Constitucién afitma que Espafia se constituye en un “Estado social y democritico de Derecho” (artéculo 1.1). Con ello, el Derecho Administrativo adquirié una importante presencia en el ordenamiento juridico, Hlegando a convertirse en fa rama del ordenamiento que, con diferencia, mis normas la infegran, Inchuso, se afirmaba por la doctrina que nos encontribamos ante un Derecho eon una legislacién “mototizada”, por la rapidez, con la que se aprueban multitud de normas juridico-administrativas, Esta es la nocién prineipal que caracterizaba a ese Detecho Administrative que empieza a consttuitse con la aparicién de Estado Social de Derecho, es decir, multitud de normas y multitud de diferentes sectores objeto de regulacién. Todos aquellos sectores en los que se identifica la presencia del interés piblico. ©) De un derecho defensivo a un derecho eficaz E] Derecho Administrative era un Derecho evencialmente defensivo, es decir, ademés de situar a la Administracién en una peculiar y privilegiada situacién, distinta de la que se encuentran los ciudadanos, también tenia una finalidad: otorgar herramientas juridicas Jos ciudadanos para la defensa de sus derechos ¢ intereses legitimos frente a la actuaci6n de las Administraciones Pablicas. La progresiva conquista de derechos y libertades ciudadanas, asi como la presencia de la Administracién en una gran diversidad de ambitos de actuacién, en Ios que asume obligaciones de hacer, es decir, de prestar servicios a los eiudadanos, planteé al Derecho ‘Administrativo un importante reto: dejar de ser exclusivamente un Derecho defensive para convertirse, también, en un Derecho eficaz, es decir, en un Derecho que articulase ef principio de eficacia respecto de las obligaciones de prestacién de servicios por parte de las Administraciones Publicas, otorgando a los ciuidadanos no silo medios y herramientas para reaccionar contra la actuacién de la Administracién, sino también medios y herramientas para reaccionar frente a un no hacer, a una inaetividad de la Administracién, EL principio de eficacia supuso, por tanto, una nueva dimensién del Derecho Administrativo, supuso un gran reto para cl mismo. De forma pausada, este principio de eficacia, consagrado constitucionalmente (articulo 103 CE) ha ido entrando en el Derecho Administrativo, modificando importantes leyes,4) Elret nguco del Derecho Pablico. La huida del Derecho Administrative Ya se ha mencionado que el Derecho administrative nace como una “excepcidn” al Derecho comin, al Derecho civil, y que se configura como el Derecho comin de las Administraciones piiblicas, aunque éstas también actuaban en ocasiones sometidas al Derecho civil. También se ha citado la importancia que cobra en este Derecho administrativo, el principio de eficacia. Pues bien, precisamente de la mano del principio de eficacia, surge en las tltimas décadas del siglo XX el fenémeno que se denominé “huida del Derecho Administrativo”, {qué se queria decir con ello? El Derecho Administrative es un derecho garantizador, es un Derecho que encorseta Ie actuacion de las Administraciones, estableciendo notables controles; por eso se afirmaba que era un Derecho poco eficaz, mucho menos eficaz que el Derecho privado. Expresado en otrns términos, se decia que Ia Administracién no actuaba eficazmente, precisamente, por estar sometida al Derecho Administrativo (plagado de controles), y que seria mucho mas eficaz que la actuacién de las Administraciones estuviese sometida al Derecho privado, De ahi se dio el siguiente paso, esto es, desde las propias Administraciones Publicas ‘empezaron a crearse Entidades de Derecho privado para realizar determinadas funciones piiblicas que se les encomendaban. Entidades sometidas al Derecho privado, como Sociedades, Fundaciones y otras semejantes, que se escapaban, “huian”, del Derecho ‘Administrative, Cada vez eran mds las Entidades de este tipo que se constituian, y cada vez eran mas las funciones pliblicas que se les encomendaban. El resultado de todo ello fue la existencia de un importante mimero de Entidades, financiadas con fondos piblicos, y que realizaban actividades vineuladas al interés piiblico, pero a las que no se les aplicaban los controles piiblicos exigidos por el Derecho Administrativo, al regir sus relaciones el Derecho privado, Como apunta la doctrina, 1a aplicacién de! Derecho privado dejé de ser marginal para convertitse en una alternativa reguladora de la actividad administrativa, Es mds, puede incluso afirmarse que, en ocasiones, esta huida de los controles pablicos era de dudosa constitucionaliced y, csencialmente, ha dado lugar a no pocos episodios de fraude 2l ordenamiento juridico, incluso al Derecho comunitario, ©) La situacién actual: el nuevo mareo juridico basico de las Administraciones Paiblicas Lasituacién actual del Derecho Administrativo, como no puede ser de otra forma, ¢s fruto de su evolucion, Sigue siendo un Derecho con legislacién “motorizada”, ademés, légicamente, se ha adicionado la necesidad de incorporar la normativa comunitaria (Directivas); y sigue estando presente el reto del principio de eficacia, ademés de seguir siendo, esencialmente, un derecho gatantizador, Lactisis econdmica tambign ha afectado al Derecho Administrativo, y ello esencialmente de la mano de la propia crisis del Estado de bienestat, cuestiondndose la intensidad de la presencia social y econémica del Estado (y de la Administracién como instrumento principal). Unido a ello, se estén produciendo algunas citcunstancias relevantes para el Derecho Administrative. La primera referida a la citada huida del Derecho Administrativo; aspecto en el que se ha producido una reduccién significativa del ntimerode Entidades de Derecho privado que fueron cteadas por las Administraciones piblicas, es decit, se ha producido una importante reduceién de las Fntidades del sector publico. ‘Aunque la razén ha sido exclusivamente econdmica, lo cierto es que ello ha supuesto un importante avance, de nuevo, en la operatividad de los controles publicos. La segunda cuestign afecta al ordenamiento en general, pero tiene una importante afeccidn al Derecho Administrativo; nos teferimnos a la excesiva e injustificada presencia en el ortlenamiento de Decretos-Leyes, obviando la garantia de la Ley; es una ‘manifestacién més del importante papel del Poder ejecutivo y de Ia Administracién en ‘nuestro sistema, lo que supone una ntotable alteracién del principio de divisién de poderes. En esta situacién de crisis econdmica y de redimensionamiento del sector piblico se ha aprobado un nnevo marco juridico-administrativo bésico, constituido por las ya citadas: Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Provedimiento Administrative Comin de las Administraciones Puiblicas (LPAC), y Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Juridico del Sector Pablico (LRISP). Estas dos normas han sido el resultado del proceso de reforma administrativa que comenz6 hace algunos afios como exigencia tanto de los tradicionales defectos que se han imputado a las Administraciones publicas, como de las exigeneias que impone la economia competitiva en Ia que nos encontramos y ta nevesidad de contar con Administraciones piblicas eficientes, transparentes y agiles, Con estos objetivos, en 2013 se elabors cl informe definitivo de la Comisién para la Reforma de las Administraciones, Pablicas (denominada CORA), y en esta linea, se aprobé el Programa nacional de reformas de Espaiia para 2014. La entrada en vigor de estas dos nuevas se produjo, con caracter general, el 2 de octubre de 2016 -al afo de su publicacién en el Boletin Oficial del Estado (BOE)- aunque algunos aspectos, como el registro electrénico y otros aspectos similares fueron demorando su entrada en vigor tras varias reformas hasta ¢] 2 de abril de 2021. Estas nuevas nonmas constituiran los dos pilates fundamentales del Derecho ‘Administrativo, regulando las relaciones «ad extra» (PAC) y «ad intra» (LRISP) de las, Administraciones Publicas La LPAC establece una regulacién completa y sistemitica de las relaciones «ad extran entre las Administraciones y los administrados, tanto en lo referente al ejercicio de la potestad de autotutela y en cuya virtud se dictan actos administrativos que inciden directamente en la esfera juridica de los interesados, como en Io telativo al ejercicio de la potestad reglamentaria y Ia iniciativa legislative. Por su parte la LRISP, regula, por un lado, la legislacién basiea sobre régimen juridico administrativo, aplieable @ todas las Administraciones Péblicas; y por otro, el ségimen juridico especifico de la Administracién General de! Estado, donde se ineluye tanto la Maada Administraci6n institucional, como la Administracion periférica del Estado, Esta Ley contiene también la regulacién sistemdtica de las relaciones internas entre las Administraciones, estableciendo los principios generales de actuacién y las téenicas de relacién entre los distintos sujetos pablicos.3. Personificacion y caraeteres de la Administracién Publica en el ordenamiento vigente a) Personificacién de la Administracién Piiblica En el ambito de ta teoria general del derecho se construyeron conceptos bésicos, uno de ellos fue el concepto de “persona juridiea”, Dejando ahora al margen la diversidad de teorias que en este Ambito existen, aqui dnicamente sobre este concepto vamos a retener In siguiente idea: “persona juridica” es todo sujeto de derecho, es decir, todo sujeto que, de acuerdo con el concreto ordenamiento juridico, puede ser titular de derechos ¥ “obligaciones; se have referencia, por tanto, a toda individuo o eolectividad (entidad) que costenta derechos y obligaciones. La “persona juridica” es una construccién que remite a la persona humana, al hombre, queerael tinico que se consideraba capaz.de relacionarse con sus semejantes, de ser sujeto de derechos y obligaciones. Por eso, nos recuerda el profesor MARTIN MATEO que ‘cuando se quiere que una organizacién, una comunidad o una colectividad puedan, como tales, relacionarse con otros, se evaca la imagen det hombre y se erea la figura de la denominada persona moral. Por tanto, ademés de las personas fisicas, también los ordenamientos juridicos atribuyen le nocién de “persona”, de “persona juridica”, a entidades 0 colectivos. Es, por ello, una ficcién del Derecho, una creacién del Derecho, atribuit la cualidad de “persona” también aentes, a organizaciones, a conjuntos de individuos o de bienes. Tradicionalmente se utilizan tos términos persona fisica o natural y persona juridica para designar, respectivamente, a la persona individual y a la colectiva. Por otto lado, tenemos la nocién de “personalidad jurfdica”, otra ereacion del Derecho, ‘que hace referencia a la capacidad para ser titular de derechos y deberes w obligaciones; capacidad, por tanto, para relacionarse juridicamente y poder adquirir derechos o ser centro de imputacién de obligaciones. Con esta nocién se conectan los conceptos de “capacidad juridica” y de “capacided de obrac” ‘Apuniadas brevemente estas nociones de la teoria general del derecho, en lo que conciere a Ia Administracién Piblica habia que atribuirle esa ficcién juridica para someteria a la Ley y para facilitar las retaciones con los ciudadanos. Por ello, se aplicd Ia creacion de la “persona juridica” a la Administracion, doténdola de personalidad juridica pata que pudiera actuar en el trfico juridico, relacionindose eon los eiudadanos, para que pudiera ser titular de derechos y obligaciones y, de esta forma, facilitar que los ciudedanos pudieran ir a los tribunales para controlar la actividad de la Administracién La personificacién de a Administracién Pablica no significe que toda la Administracién Piblica participe de la misma personalidad juridica; sino que es compatible con la existencia de tantas personas juridicas como Administraciones Piblicas existan. En realidad, pues, la personalidad juridiea se atribuye a cada organizacién, a cada ‘Administracién Puiblica, que actuard con personalidad juridica tiniea, Asi lo determina el punto 4 del articulo 3 de la LRUSP: “Cada una de las Administraciones Publicas del articulo 2 actia para el cumplimiento de sus fines con personalidad jur10 b) Caracteres de la Administracién Publica en el ordenamiento juridico vigente Se pueden identificar los caracteres de nuestra Administracién Publica a través del examen de los preceptos constitucionales. De esta forma, identificaremos su posicién en, Ia divisién de poderes, su relacién con los otros poderes, asi como los principios que informan su actividad y el control de la misma. Como apunta SANTAMARIA PASTOR, la construccién e interpretacion del Derecho Administrativo ha de hacerse a partir de los condicionantes generales que se derivan del texto constitucional. La Constitucién en st condicién de norma suprema, expresa una setie de principios y valores a los cuales han de adaptarse todas las ramas juridicas y cada ‘una de las disposiciones que fas integran, En lo que afecte al Derecho Administrativo, la Constitucion disefia la ubicacién de la Administracién Péblica entre 10s poderes del Estado y establece sus prineipios de actuacién, esencialmente en su TITULO IV, “Del Gobiemo y de la Administracion”. Ad jinistracion Pablica y Poder Ejecutivo La Administracién Piblica forma parte del Poder Ejecutivo, de hecho no ¢s otra cosa que el instrumento que utiliza este Poder para actuar. Asi, el articulo 97 de la Constitueién establece que “el Gobiemo dirige la politica interior y exterior, la Administracién civil y militar y la defensa del Estado, Ejerce Ia funcidn ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitucién y las leyes”. De manera nftida se desprende de este precepto que el Gobierno tiene, a Ta vez, naturaleza politica (Ja ditige), y naturaleza administrativa (dirige a Ia Administracién). Puede afitmarse, por tanto, que la Administracién Pablica es Poder Ejecutivo, aunque no todo el Poder Ejecutivo es Administracién Publica, por cuanto que el Ambito de la direccién de la politica eae fuera de la Administracién. De ahi el denominado caracter bifronte del Gobierno, caracter politico, pero también carécter administrative, Este precepto se encuentra reproducido en los diversos estatutos de autonomia, Ast, el articulo 29.1 del Estatuto de Autonomfa de la Comunidad Valenciana determina que “el Consell es el drgano colegiado de gobiemo de la Generalitat, que ostenta la potestad ejecutiva y reglamentatia. En particular, dirige la Administracién, que se encuentra bajo la autoridad de la Generalitat Administracion Publica y Poder Legislative La Administracin, y el Gobierno como ciispide de In Administracién Pitblica, actéan bajo el principio de legalidad, bajo el imperio de la Ley. Por tanto, la relacién entre ‘Administracion Piblica y Poder Legislativo, poder que aprucba las leyes y que ostenta la soberania por representacién, es de absoluta subordinacin, No obstante lo apuntado, las complejas relaciones sociales y econdmicas actuales imponen que las decisiones se adopten, en muchas ocasiones, de manera répida; esla celeridad es incompatible con los procedimientos parlamentatios ¢ implica que las mismas sean adoptadas por el Gobierno y la Administracién, asumiendo con ello un papel mucho més importante y protagonista que el que, en teorla, asume en la clasica divisién de poderes. Por otra parte, también |a dindmica politica y electoral, mediante eta fea subordinacién del Poder juego de las mayorias, conlleva que en la préctica esa te cjecutivo al Poder legislativo no exista plenamente. ‘Administracién Piblica v Poder Judicial Superada la peculiar posicién de la Administracién frente a los Jueces y Tribunales que caracterizé la divisién de poderes en el sistema continental francés, en la actualidad esta relacién viene definida por el pleno contro! que el Poder Judicial tienen encomendado respecto de toda actuacién de las Administraciones Péblicas De esta forma, el articulo 106.1 de la CE establece que “los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacién administrativa, asi como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”. No queda, por tanto, actividad de la Administracién Pablica, de naturaleza administrativa, al margen del control de los ‘Tribumales, conerotamente del control que realizan los Juzgados y Tribunales que integran el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Principios constitucionales de la actuacidn de las Administraciones Piblicas ) Principio de legalidad (sometimiento pleno aa ley yal Derecho, (artioulo 103.1 CE) ) Eficacia, jerarquia, descentralizacién, desconcentracién y coordinacién (articulo 103.1 CE) ) Patticipacién ciudadana (artfculo 105 CE). €) Control de su actividad ‘Judicial (el ya citado anticulo 106.1 CE). *Parlamentatio, bien directamente mediante las sesiones de control al Gobierno, bien indirectamente mediante la figura del Defensor de} Pueblo {alto comisionado de las Cortes Generales para la defensa de los derechos constitucionales, a cuyo efecto podré supervisar te actividad de la Administracién ~articulo 54 CE-) ‘Ademés, la CE establece una reserve de ley respecto de Jos aspectos mds relevantes del Derecho Administrativo y de las Adminisitaciones Piblicas (creacién de Srganos de la ‘Administracién, funcién pablica, participacién, procedimiento administrativo, y otros). Concretamente, Jos preceptos constitucionales citados establecen: Axticulo 103 1. La Administracién Publica sirve ean objetividad los intereses generales y acti de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquia, descentralizacién, desconcentracién y coordinacién, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. 2. Los Srganos de la Administracion del Fstada son ereados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley.2 3. La ley regulard el estatuto de los funcionarios piblicos, el acceso a la funcién pliblica de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del cjercicio de su derecho a sindicacién, el sistema de incompatibilidades y las garantias para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones, Articulo 105 La ley regularé: 1) La audiencia de los ciudadanos, direciamente o a través de las organizaciones yy asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboracién de las disposiciones administrativas que les afecten. 'b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en Jo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguacién de los delitos y Ja intimidad de les personas. ©) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado. A estos principios constitucionales habria que adicionar los principios legeles que ‘enumera la normativa basica (atticulo 3 de la LRISP), de esta forma las Administraciones piblicas deberén respetar en str actuacidn y relaciones las siguientes principios: a) Servicio efeetivo a los ciudadanos. b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos, ©) Participaci6n, objetividad y transpareneia de la actuacién administrativa. d) Racionalizacién y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestion, ) Buena fe, confianza legitima y lealtad insti £) Responsabilidad por la gestién piblica. g) Planificacién y direccién por objetivos y control de la gestién y evaluacién de los resultados de las politicas piblicas. bh) Eficacia en el eumplimiento de los objetivos fijados. ’) Economia, suficiencia y adecuacién estricta de los medios a los fines institucionales. |) Eficiencia en la asignacién y utilizacin de los recursos pibblicos. k) Cooperacién, colaboracién y coordinacién entre las Administraciones Pablicas,B ‘Nuevo principio constitucional presupuestario de las Administraciones Publicas La crisis econdmica, presupuestaria y financiera en la que Espafa esta inmersa desde hace algunos aios, condujo a una reforma constitucional, la del articulo 135 CE, aprobada el 27 de septiembre de 2011, que elevé a rango constitucional un principio de aetuacién de las Administraciones Pablicas, el principio de estabilidad presupuestaria. El apartado | del citado articulo 135 dispone que “todas las Administraciones Pablicas adecuarén sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria”, contemplando en sus apartados siguientes rigidos condicionantes respecto del déficit piblico. La. Administracién Pablica y la division territorial La distribucién territorial del poder establecida por la CE contleva la existeneis de una Administracién Pablica en cada uno de los niveles territoriales, existiendo, por tanto, una pluralidad de Administraciones Piiblicas de carécter territorial. Asi, el articulo 137.1 CE establece que “el Estado se organiza territorialmente en munieipios, en provineias y en las Comunidades Auténomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomia para Ja gestién de sus respectivos intereses”, por lo que, como ya se ha mencionado, ademés de la Administracién estatal, nos encontramos con otras, Administraciones territoriales, la autonémica y la local (municipios y provineias). ©) Las Administraciones piblicas. Clasifieac sector piiblico in y distinci6n con el concepto de De acierdo con todo Jo expuesto hasta ahora, en virtud de un criterio territorial tendriamos, el siguiente esquema en cuanto a las clases de Administraciones piblicas (ver articulo 2 de la LPAC, y articulo 2 de la LRISP). contre es [ore [AGI isthucionan™ 7] SEbendientes de alguns cielpea4 Sin computar las Administraciones pitblicas no territoriales, en nuesteo pais existen mas de ocho mil Administraciones piblicas territoriales: la Administracién General del Estado. (una tinica Administracién publica); las Administraciones publicas autondmicas (17 Administraciones piblicas una por Comunidad Auténoma-, mds las dos Administraciones piblieas de las Ciudades auténomas ~Ceuta y Melilla-) y las entidades que integran la Administracién local (mas de 8.100 municipios ~casi la mitad con menos de 500 habitantes-, 50 provincias, ademas de los cabildos y consejos insulares, y otras centidades locales como mancomunidades, comareas, consorcios, etcétera), Por diltimo, en cuanto a este esquema de las Administraciones piblicas se debe hacer una breve referencia a las denominadas Conporaciones de Derecho pitblico, ote aunque no sean en sentido estticto Administraciones pubticas si cjercen funciones piiblicas, Estas Corporaciones se rigen se rigen por su normativa especifica en el ejercicio de las funciones publicas que les hayan sido atribuidas y solo supletoriamente por la LPAC. Se std aqui haciendo referencia a los Colegios profesionales y a otro tipo de Corporaciones de Derecho piblico que se regulan en la legislacién administrativa sectorial (como pot ejemplo a las Comunidades de Usuarios reguladas en la Ley de Aguas), Administracién pitblica y sector piblico EL conjunto de Administraciones publicas también constituyen parte de lo que se denomina sector piiblico, concepto que procede del ordenamiento juridico presupuestario. No obstante, este concepto tiene un aleance subjetivo mucho més amplio, ineluyendo también @ aquellas entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Pablicas. Estas entidades se regirén por el Derecho privado, y solo ‘cuando utilicen potestades administrativa (concepto central del Derecho administrativo como se estudiard més adelante) se sujetaran a las normas establecidas respecto del régimen jurfdico del sector pablico (LRISP). Ademds, por tanto, de as propias Administraciones piiblicas, el concepto de piiblico hace referencia tambign a todo un conjunto de personas juridicas privadas creadas ppara satisfacer determinadas necesidades colectivas y sobre las que las Administraciones pablicas ejercen un control sobre sus decisiones. Por ello, a estas personas juridicas también se les aptica las reglas y controles propios del Derecho publica (por ejemplo, en ‘materia presupuestaria, contratacién 0 patrimonio). Por ello, también a este grupo de entidades se les apliea las normas que especificamente establece la LRISP, asi como los principios legales antes enumerados, Estamos hablando de lo que también se denomina al sector piblico empresarial y fumdacional, es decir, un conjunto de empresas y fundaciones (personas juridicas privadas) a las que también se les aplica en parte el Derecho piiblico, y des No deben confundirse, por tanto, los conceptos de Administracién pi lor pliblico, siendo el primero més estrieto y englobado dentro del segundo.15 Para finalizar, queda indicar algunos ejemplos a fin de clarificar los conceptos: -Administraciones publicas tertitoriales: el Municipio de Alicante, o la Administracién publica autonémica valenciana, -Administtaciones piblicas_no_tertitotiales: Servicio Pablico de Empleo Estatal, organismo auténomo de la Administracién General del Estado, o el Instituto Valenciano de Competitividad Empresarial (IVACE), que es una entidad de derecho piiblico de la Generalitat Valenciana (formarian parte del sector pliblico institucional) -Bntidades_de derecho privado_que_forman parte del_sector_piiblico_(pero_no_son Administraciones phiblicas)- la Sociedad Anénima Estatal Correos y Telégrafos, S.A, o la Fundacién Espafiola para la Ciencia y la Tecnologia (forman parte del sector pitblico del Estado), 0 Valenciana de Aprovechamiento Energético de Residuos, $.A. (sector piiblico valenciano). bida In eesién, reproduccién, retvan Ieuier medio, si in, copia ylo redifusién, total o parcial del inacién expresa y por escrito del antor. wn pro ido de estas paginas, po