Sonia Fleury! Assis Mafort Quverney Quais as caracteristi- & cas das redes de pot cas? Como combinar planeja- mento e coordenagao com a auto- nomia dos participantes? Que estruturas e processos decisérios sao originados neste e contexto? Quais as habilidades necessérias ao gestor de uma rede? Como mobilizar re- ¢ cursos e coordenar interdependéncias? Como gerar megaobjetivos e consensos? Estas e muitas outras perguntas séo respondidas Aestratégia de regionalizacao neste livro e as respostas aplicadas ae - 20.250 concreto do Sistema da politica de sadde Unico de Saude (SUS).ISBN —978-85-225-0616-3, Copyright © Sania Fleury « Assis Mal 1 Ouverney (Lein#9.61098) (0s concetos emits neste liv s80 de intira responsabllidade dos autores Wecicao — 2007 PREPARAGAO DE ORIGINAIS: Luiz Alberto Monjardim EDITORAGAO EterRONICA: FA Eattoragao Revisto: Aleit de Beltran e Fatima Caron! (Cara: Alvaro Magalhies Ficha catalogréfica elaborada pele teca Mario Henrique Simonsen Tetxeira, Sonia Maria Fleury Gestio de redes a estratégia de regionalizacio da politica de saude /Sonia Fleury, Assis Mafort Ouverney.- Rio de Janeiro: Eitora FGV, 2007 208 9 cas pablicas. 3. Sistema Unico de Saude inistracdo. 1. Quverney, Assis Mafort. I. Fun cpp-614 Sumario Apresentacdo 7 Capitulo 1 Redes de politica: emergéncia, conceituacao e gestio 9 meno 10 Conceitos de redes 15 Formagao e gestao de redes 24 Redes de p as sociais: possibilidades e limites 32 Capitulo 2 Redes em administracdo publ yma de gestio 37 interdependéncia como internacional em administragao publica idamentos ¢ processos de estruturagéo 41 coordenacéo 67 Capitulo 3 Construindo uma tipologia para identificacao e analise da interdependéncia em rede 75 Coesto sistémica e a natureza da governanga em rede 79 \cOeS para a composicdo estrutural da rede 86 (© padrdo de interdependencia em rede 90Capitulo 4 0 SUS e a estratégia de regionalizagao da Norma Operacional da Atencio a Salide (Noas): interdependéncia municipal, territorializagao e planejamento integrado 111 jonalidade do SUS 111 cao da Noas 01/02 123 Wzacao 125 \égia de regional © proceso de tertitor 0 processo de planejament Capitulo 5 Analisando a estratégia de regionalizagdo da Noas: qual 0 padrao de governanca? 149 Foco gerencial 152 Atores envolvidos ¢ amplitude de insergao 154 Nivel de formalizagto 156 Recursos envolvidos € foco de poder 160 Foco de controle 164 167 sgicas 170 Espacos internos de pactuagao 173 Canais externos de articulagao 175 Consolidando as andlises: uma governanga em rede? 178 Implicagdes para a dinamica gerencial da regionalizagao 181 Bibliografia 189 ‘Anexo 201 Anexo 3 da Noas — Flen complexidade ambulatorial assistenciais 201 1s de media jos-sede de modulos procedi ser ofertado nos muni Anexo 3B da Noas — Servigos de internagao hospitalar obrigatoriamente disponiveis em municipios-sede de modulos asststenctais 204 Apresentacao iza¢ao da polttica de sauide, partimos da jusio crescente do fendmeno constatagao da emergencia € tura especializada, redes de pol procminéncia como arranj poe inumeros a cas inistérios, secre- as estruturas vem sendo as e reticulares. rias —, mas s, caracterizadas como policént Em vez de a politica ser responsabi cada vez m thos processos de desenho, implementagdo, controle e avaliagao das politicas, en- globando orgaos estatais dese mesmo instituigdes de mercado. Apesar da diversidade de contextos nais, impoe-se esta nova realidade caracterizada pela dependéncia mitua, visto que nenhum ator detém © controle dos recursos ¢ do proceso total. A real ‘mento € coordenagao com a autonomia dos participantes da rede? Que estraturas € processos decisorios sto originados neste contexto? Quais as habilidades ne- \ \a Gestdo de redes cessérias ao gestor de uma rede? Como mobilizar recursos ¢ coordenar interde- pendéncias? Como gerar megaobjetivos e consensos? Estas ¢ muilas perguntas sero respondidas ao longo dos capitulos conceituais e-as respostas serio aplicadas ao caso conereto do Sistema Unico de Satide (SUS). Estc livro busca discutir 0 tema da gestdo de redes, por meio da revisio da literatura internacional mais recente, com o objetivo de ay men- tos a estratégia de regionalizagao do SUS. O modelo do SUS, com uma estrutura policéntrica ¢ articulada entre diversos niveis gover: isee as de reunido do Estado com a sociedade, requer uma abordagem de gestao em rede. Ao mesmo tempo, convivem dentro do SUS outras redes, como ade combate a Aids, a rede de oncologia, a rede de satide mental etc. Assim, torna-se muito ne- cessario difundir os conhecimentos mais recentes sobre a gestao de redes de polt ticas, ja que ela tequer habilidades distintas daquelas do gestor de uma instituigao hierarquica e implica o desenvolvimento de mecanismos proprios de coordenagao das interdependéncias entre 0s atores envolvidos. Para tratar desse tema, o capitulo | discute os fend emergéncia das redes de politicas, sua conceituacdo do pont tes disciplinas e as principais caracteristicas de sua gestao, No capitulo 2 sao discutidas as contribuigdes da literatura internacional sobre este fendmeno ¢ identificada a mudanca do paradigma de gestéo em funcéo da enfase dada a interdependencia. © capitulo 3 trata da questdo da governanca nas redes, elaborando uma tipologia que permite analisar o padrao de interdependéncia que se estabelece concretamente na estruturagao de uma rede particular. © capitulo + faz uma revisao da esiratégia de regionalizagao do SUS contida nna Noas, que avanca na direcdo de uma rede de politicas. © capitulo 5 aplica a tipologia construida para analisar qual o padrao de governanca dessa estratégia, problematizando os impasses ¢ desafios que se apre- sentam para construir uma efetiva governanga em rede. Acreditamos que com esta contribuigao estamos aproximando um tema de ponta da area de administracio — publica ou privada — com as inovacoes gera- das pelo processo de descentralizacio constructo do SUS. Na medida em que as politicas sociais tendem, cada vez mais, a adotar 0 modelo de descentralizacdo ropugnado paraa area de sauide, acreditamos que esta discussio interesse a gestores € especialistas de todas as areas de politicas sociais. Por se tratar de uma revisio bastante atualizada de uma literatura que ndo se encontra cm lingua portuguesa, estamos seguros de que venha a constituir importante material de apoio didatico para os professores dessas arcas, icar esses conhe ns 10s responsiveis pela de vista de diferen- Capitulo 1 Redes de politica: emergéncia, conceituacdo e gestao Fenomeno recente, mas que se faz cada vez mais presente, é a existéncia de redes ou estruturas policéntricas envolvendo diferentes atores, organizacoes ou nédu- los vinculados entre si por meio do estabelecimento-¢ manutencdo de objetivos comuns e de uma dinamica gerencial compativel ¢ adequada Tal fendmeno se observa em diferentes campos gerenciais, sob a forma de redes de empresas, de politicas, cde movimentos sociais, de apoio sociopsicolagico etc Apesar da diversidade de objetivos, instituigdes, atores ¢ recursos envolvi- dos, em todos os casos encontramos elementos comuns, representados pelos de- safios de estabelecer modalidades gerenciais capazes cle viabilizar os objetivos pre- {endidos e preservar a existéncia da estrutura reticular. A proliferacao de redes de gestio é explicada por uma multiplicidade de fatores que atuam simultaneamente, conformando uma nova realidade adminis- tativa. Por um lado, a globalizaca0 econdmica alterou os processos produtivos € administrativos, no sentido de maior flexibilizagao, integracao e interdependén- Cia. Por outro, as transformagées recenies no papel do Estado e em suas relacoes Com a sociedad impdem novos modelos de gestao que comportem a interacao de estruturas descentralizadas ¢ modalidades inovadoras de parcerias entre entes es- 's € organizagdes empresariais ou sociais. No caso da América Latina, esses fatores sto concomitantes com 0 proceso de democratizacdo que alterou o tecido social; com a proliferacao de inumeras organizacdes sociais; e com o desenvolvimento de uma nova consciéncia cidada ivindica maior participacao nos processos de gesto das politicas publicas.10 Gestdo de redes ncia de redes também ¢ fruto de outros fatores relacionados com a trativos em um meio ambiente cuja lar os processos ¢ a veloci- cer redes de gestio Acxi maior complexidade dos processos adm dinamica impossibitica qualquer ator isolado de cont dade das mudancas. Sem divida, a possibilidade de estabel esti igualmente condicionada ao desenvolvimento tecnologico das comunicacoes, ndo interacdes virtuais em tempo real ‘Todos esses fatores tem contribuido para a proliferacao de redes gestoras de as, especialmente no campo das politicas sociais, no qual atuam ntensamente. Assim, a5 redes tem sido vistas como a solucdo adequada para ad- tministrar politicas e projetos onde os recursos sto escassos ¢ 0s problemas, co plexos; onde existem miiltiplos atores envolvidos; onde ha interacao de agentes puiblicos e privades, centrais ¢ locais, bem como uma crescente demanda por he- neficios e por participagao cidada No entanto, a gestio de redes esta longe de ser algo simples, 0 que tem acartetado muitas vezes 0 fracasso de programas ¢ projetos sociais. apesar das boas intengdes dos atores envolvides. ‘A criagdo a manutencio da estrutura de redes impdem grandes desafios vos relacionados a diferentes processos, tais como negociagao € gera nto de regras de atuacao, distribuicao de recursos adminis ‘edo de consensos, estabele: Interacao, constructe de mecanismos decisorios coletivos, estabelecimento de prioridades e acompanhamento. Em outras palavras, os processos de decisio, pla- nejamento e avaliagao ganham novos contornos e requerem outra abordagem quan do se trata de estruturas gerenciais policéntricas. Contexto de emergéncia do fendmeno As transformacoes pelas quais passaram o Estado ¢ a sociedade, devido a0 proceso de modernizagio, se traduziram na crescente diferenciacao do tecido © que gerou novas necessidades em relacao ao processo de coordenacdo Lechner (1997) identifica dois paradigmas tradicionais de coordenacao: por umm lado, a coordenagdo politica exercida pelo Estado de forma centralizada, hierarquica ptblica ¢ deliberada; por outro, o paradigm de coordenacdo atraves do mercado implica acoes descentralizadas, privadas, horizontais ¢ nao delibera- das (equilibrio espontaneo dos interesses) A recente formacdo de estruturas policéntricas advém de um contexto de Tuptura com a concepgio tradicional do Estado como niicleo praticamente exclu- sivo de representacao, planejamento e conducdo da acao publica. No entanto, a | Redes de politica u recente experiencia das politicas de ajuste econémico nos paises em desenvoli- mento é suficiente para demonstrar que “o mercado sozinho nem gera nem sus. tenta uma ordem social”." Ao contrario, le generaliza tendéncias desintegradoras, pois acentua as Iniquidades e promove a exclusio, sendo incapaz de gerar a integracdo social. As redes de politicas representariam uma nova modalidade de coordenagio que se distingue dos dois paradigmas mencionados. A globalizacao se apresenta c: sociedades um elemento de grande influéncia nas tricas, visto que elas se expandem e ultrapassam as fromteiras tradicionalmente fixadas, redimensionando os territories de influencia e agéo.? Esse carater transnac mo, ao vesmo tempo em que favorece 0 ntro, também desvela antagonismos, © contexto econdmico em que se inse- rem as sociedades policentricas ¢ caracterizado pela complexidade e incerteza nas relagdes sociais, refletindo, de um lado, a aproximacao, a integracao e 0 didlogo, e, de outro, 0 individualismo, a competicao e a intolerancia Na America Latina, os processos simultaneos de democratizacao ¢ crise fis- cal conduziram as reformas politica ¢ administrativa do Estado, abrindo espaco ara a profusio de novas formas de relacdo entre Estado e sociedade, e colocando nno ambito da discussao publica os alicerces da esttutura de poder, organizacao € Gestao das instituigdes politicas vigentes Entre as forcas politicas que emergiram nesse periodo sobressaem os novos movitentos sociais, denunciando nao apenas formas de opressio distintas da explo- racao nas relacdes de producdo — ainda que encontrem nesta a experiéncia hist6- rica da dominacdo —, mas tambem, com um radicalismo sem precedente, 05 ex: cessos de regulagzo da modemidade.? Sobretudo, esses novos atores encontram formas inovadoras de organizacao, interferir na politica publica © curso da modernizacao e a correlata diferenciacao no tecido social fazem. emergir conflitos difusos ¢ miiltiplas formas de acordo, cooperacao ¢ solidarieda- de. Em outras palavras, a crescente difereneiagdo social e a expressio de novas ‘utopias politicas reduzem a legitimidade da regulagao burocratica e da centralida- de do Estado na mediagao dos conflitos sociais, ao mesmo tempo em que denun. ciam a predominancia dos interesses mercantis. jiando redes sociais que pretend ® Lechner, 1997.11, 2 Ver Scherer Warren, 1997. 3 Ver Santos, 1986:258.2 Gestdo de redes Segundo Moura (1997), a abordagem de redes como expressao dos novos nais que emergem na atualidade indica o esgotamento da capa- ranjos organizac! dade de integracdo das instisuicoes representativas tradicionais, bem como da icacia das organizagdes burocraticas e do modelo de planejamento centralizado. ‘A multiplicidade de atores sociais influenciando o processo politico, seja na decisao, execucao ou controle de acdes publicas, sinaliza o florescimento de uma ‘sociedade policentrica onde se organizam distintos micleos articuladores, os quais, por sua vez, tendem a alterar 05 nexos verticais entre Estado e sociedade — basea os na regulacao e subordinacto —-, visando relagdes mais horizontais que pri sgiam a diversidade € 0 didlogo. ‘Assim, a formacao das estruturas policentricas que configuram uma nova esfera piiblica plural resulta de um deslocamento nao s6 do nivel central de gover- no para o local, mas tambem da esfera do Estado para a sociedade, Processos 10 a descentralizagao ¢ o adensamento da sociedade civil converge para for- mas inovadoras de gestao compartilhada das politicas publicas. Adquirem relevancia as propostas de descentralizacao das politicas publi- cas, pela qual o poder local se torna protagonista da articulaclo entre organiza- des governamentais, empresariais ¢ sociais, ampliando a rede de acao publica por ‘meio da inclusao de novos atores politicos. © pluralismo politico permeia a composigao da esfera publica na atualida- de, transformando os nexos entre Estado e sociedade por meio dos quais as orga nizagdes sociais buscam simultaneamente preservar a sta autonomia ¢ se inserir nas estruturas politicas de governo." Esse desafio implica a instituigao de espacos publicos de negociacao, para além do mero jogo de interesses, de modo que pos- sam os atores negociar uma interpretagio da realidade ¢ uma conduta apropriada para a resolucao de problemas coletivos.* A esses fatores soma-se a revolugao tecnolégica informacional, estabelecen- do um novo sistema de comunicacdo de alcance universal que promove 0 compar- hamento de palavras, imagens e sons, ao mesmo tempo em que teforca as iden idades individuais e coletivas.* A tecnologia da informaczo revol organizacionais vi- gentes, produzindo solugdes inovadoras no processo de planejamento, coordena- jonou os modelo * Ver Oxhor, 1999, > Ver Cavaleant, 1998, Ver Castells, 1990. Redes de politica a cao € com e das atividades e viabilizando uma articulagao virtual, em tempo real, dos individuos © das organizagoes. Pal (2001) identifica algumas caracteristicas da tecnologia informaci que permitiriam a formacao de redes de politicas ¢ apontariam para um mode sociocibernético de governanca, tais como a inteligéncia distribuida (derrubada dos monopélios de conhec: € distribuigao, com acesso a informacdo para todos 05 atores), a estrutura horizontalizada (substituicao das hierarquias pela conectividade) ¢ a possibilidade de acao simultanea dos participantes. Em suma, a diferenciacao social acarretou maior mimero de atores envolvi- dos na insergdo de seus interesses na arena politica, enquanto a diferenciagao concomitante do aparato estatal implicou uma progressiva setorializacao das pol ticas publics. Tanto a descentralizagao quanto o processo de globalizagao acen- tuaram essas caracteristicas de diferenciagao e autonomizagao. Lechner (1997:13) ita, a respeito, 0 paradoxo de Luhmann segundo o qual a autonomia relativa de cada subsistema funcional aumenta, assim como sua interdependéncia mitua. Histérico do fenémeno Apesar do crescente interesse pelas formas de organizaco em rede, princi- palmente na literatura internacional sobre administracdo publica, a emergencia do con Jes nas ciéncias sociais nao ¢ fenémeno recente. Os primeiros estudos fundamentados na nocao da existéncia de uma estrutura relacional multicentric subjacente a organizacao social remontam aos primérdios do sécu- lo XX, mais precisamente a década de 1930, quando surgiram trabalhos bascados no desenvolvimento da sociometria. A técnica sociomeétriea proposta por Jacob Moreno em 1934 fundamentava-se teoricamente nos estudos de psicologia social © buscava descrever e analisar a estrutura interpessoal presente no comportamen- to de pequenos grupos. Para tanto foi desenvolvido um sistema de composicao grafica no qual cada individuo era representado por pontos numa escala bidimensional que delineavam a estrutura de relacdes do grupo. Os desenvolvimentos posteriores dessa técnica evidenciaram tanto sua so- fisticacao conceitual quanto a incorporacao de diversos instrumentos matemati- Cos € estatisticos, pos: indo sua adog&o em diversas areas de estudos das cién- Clas sociais, como estudos antropologicos, politicos e organizacionais, Numa pers- pectiva proxima aos trabalhos relacionados a sociometria, é possivel identificar os estudos sociolégicos iniciados na década de 1960 na Universidade de Harvard com o desenvolvimento de modelagens matriciais de papéis sociais visando mapear‘ Gestao de redes 4s padroes de homogeneidade subjacentes as relagbes socials em grupo € compar: ios para poder inferir caracteristicas da estrutura social Dentro da tradigao de analise de redes sociais, Keast € outros (2004) desta- cam ainda a importancia dos estudos feitos por antropologos de Manchester nas Miecadas de 1950 ¢ 1960. Diferentemente da perspectiva sociomeétrica, estes tenfatizavam tanto a relevancia dos padrdes estruturais quanto a presenea do con- texto cultural no qual essa estrutura se insere. Assim, a construcdo de papeis S0- ciais consistia num processo inter-relacional, ou seja, que se verifica nas diversas relagoes com outros individuos desempenhando papéis variados, como, por exem- plo, aqueles encontrados nas relacoes de amizade ou de trabalho, entre outros. Tal concepedo tebrica permitia interpretar o tecido social como um conjunto de par peis (ou redes) que formam ¢ definem suas identidacles num processo interativo ‘com seus respectivos contextos socioeulturais ‘Além da tradigao sociologica, fortemente fundamentada na relagao teoria social ¢ o emprego de metodologias matematicas € estatisticas, os estudos sobre as relacdes politicas dentro de areas especificas de politica publica podem ser considerados um campo a parte devido a sua especificidade tedrica, metodo- Logica e de objeto. Tais estudos originam-se das controversias dos eientistas po- 10s nas décadas de 1950 € 1960, nos EUA, sobre a natureza das relagoes entre os grupos de interesse ¢ a burocracia estatal, tendo como questo centtal 0 deba- te sobre a autonomia do Estado. A observagio de padroes regulares de intercam- bio entre os grupos de interesse — os politicos € as burocratas — suscltou criti- cas tanto ao pluralismo quanto 20 corporativismo como modelos de intermedia- cao de interesses entre Estado ¢ sociedade, na medida em que tais padroes ndo se encaixavam devidamente nos pressupostos teoricos dle nenhum dos dois, seja pelo fato de que tais arranjos interativos poderiam tornar-se dominantes ¢ impe- dir a presenca de outtos grupos, seja pela auséncia de hierarquizacao dos ato- res, As controvérsias deram origem a uma serie de modelos hibridos (“subgover- 10 societario € estatal”, “pluralismo de pressao”, “triangu- los de ferro”, entre outros) que, assim como os modelos puros, ndo se mostra ram suficientes, Segundo Borzel (1998:256), a abordagem das redes oferece uma alternativa tanto ao pluralismo quanto ao corporativismo, ja que @ dicotomia entre os dois ‘muitas vezes impedia a compreensio de que se estava tratando de coisas distintas. Embora a concepcao das redes como padrdes de intercambio de recursos entre atores pitblicos € privados por meio do estabelecimento de relagdes cle interde- pendencia seja predominantemente americana, a literatura britanica também ado- nos”, “corporati Redes de politica 15 q ta abordagens semethantes para aquele conceito. Marsh ¢ Rhodes (1992) tam modelos estruturais para mostrar como as redes, enquanto formes de tron rmediagao de interesses,afetam os resultados das polis publicas, Fit nos estudlos sobre redes em ciéncia politica € posstvel distin: guir as tradigdes centro-europeias, tal como representadas pelas literaturas alema ¢ holandesa, Tais estudos, desenvotvidos sobretudo na década de 1990, confetem as redes um sentido mais amplo, associando-as a una forma de governanca alter- nativa, Seja em relacdo & organizagao burocratica, seja em relacao aquela propor- cionada pelo mercado, ainda que de perspectivas diferentes.” Conceitos de redes termo “rede” tem sido utilizado, por exemplo, na psicologia social para definir 0 universo 1 individuo, ou sefa, 0 conjunto de relagoes € estruturas de apoio socioafetivo de cada um. Sao caracteristicas estruturais das redes, segundo aquela disciplina, 0 tamanho, a densidade, a composicao (distri- beico) a disperss lade/heterogeneidade e os tipos de fungdes por las exercidas A sociologia estuda as redes de movimentos sociais que integram atores diversos, articulando o | autores as redes so € 0 global, o particular ¢ o universal" Para alguns wovas formas de coordenacao intermedisria decorrentes do processo de diferenciacao funcional dos subsistemas’ ou, ainda, novas formas de organizacao social, do Estado ou da sociedad macao e baseadas na cooperacio entre unidades vas em tecnologia da i autonomia Em administragao de empresas a rede ¢ definida como a combinacao de Pessoas, tecnologia e conhecimento que substituiu a corporacdo hierarquizada do ‘modelo fordista, baseado em trabalho, capital e gerenciament _ 14 na gestio intergovernamental ela € vista ou como um tepico oriundo da Jungao das disciplinas de politica ¢ administragdo, ou como um modelo estraté- 1 Ver Borel, 1998: Mars! {Ver Scherer-Warren. 1995:10 Ver Lukmann, 1987. WY 1994-48, Ver Marando e Florestano, 1990, mi “One16 Gestao de redes ico de gestdo de polticas!” ou, ainda, como um novo modelo de governanca que envolve 08 niveis local ¢ global. ‘Todas as disciplinas que trabalham com as redes de politicas compartitham a ideia de que elas sao “um conjunto de relacoes relativamente estaveis, de nature spendente, que vinculam uma variedade de atores que za nao hierdrquica € compartilham interesses comuns em relacao a uma polities € que trocam ente si recursos para perseguir esses interesses comuns, admitindo que 2 cooperacao € & melhor maneira de alcangar as metas comuns*."* Mas nao ha concordancia entre os estudiosos em relacao ao poder tedrico am como metéfora para demonstrar que as plicidade de atores diversos, ouiros 0 véem como do conceito de redes: alguns © politicas publicas envolvem m uma ferramenta analitica valiosa para o estudo das relagdes entre atores € poder ico; outros, ainda, consideram-no um metodo de analise da estrutura social Miller (1994) entende que nem o modelo tradicional de administracao pu- blica, baseado na cultura da racionalidade técnica ¢ do controle ¢ coordenacao hierarquicos, nem a teoria econdmica da escolha racional, frato da motwvacao paseada na racionalidade utilitiria, sto capazes de compreender o atual fenomeno das redes de politica. No caso da teoria tradicional da administracdo publica, 0 pressuposto da separagao entre politica e administracio € francamente contestado por imuimeros estudos recentes, Por outro lado, a hierarquia centralizada é ineapaz de atender as necessidades atuais de coordenacao flexivel de multiplos atores interdependentes. ‘A teoria da escolha racional (rational choice) pressupde que toda acio € motivada por uma decisao racional que maximiza os interesses pessoais. As orga nizagdes sio vistas como entidades racionais que buscam maximizar sua wilidade racional quando se engajam nas redes de trocas. Para Miller (1994:380)., esse pres: suposto, quando chega ao ponto de tomar como interesses egoisias bens intangi Jer, afeto ¢ lealdade, perde qualquer capacidade explicativa nacdo dos pressupostos institucionalistas com aqueles da teoria da 1e conceber as redes como instituicdes informais que se veis como, Aco escolha racional pei baseiam em regras acordadas para se chegar a um objetivo comum — institucto~ Ver Mandel 1 Ver Rhodes, 1986. Boreel. 1997, Redes de politica Vv nalizando um mecanismo de coordenagao horizontal e reduzindo assim 0s custos de informacao © transacéo, criando confianca ¢ reduzindo incertezas."” Para entender o fenomeno das redes, Miller propoe a abordagem do construtivismo social baseado no metodo fenomenoligico. E através da interacao dos participantes na rede de politicas que as impressoes e experiéncias ganham significado, para além dos interesses egoistas individuais. Nesse caso, a énfase deixa de ser na perseguicao dos objetivos comuns para recair sobre 0 processo comunicacional por meio do qual os membros da rede compartilham um conjun- to de valores, conhecimentos e percepcées dos problemas, Para Borzel (1997) as explicagdes tedricas sobre as redes de politicas podem ser divididas em duas correntes distintas, ainda que ndo mutuamente excluden- tes: # escola da imtermediacao de interesses e a esc de governanca. Accorrente que considera as redes uma forma generic de intermediacao de interesses trata de analisar as relagdes entre os grupos de interesse e o Estado. Essa corrente tem origem na critica feita ao pluralismo, que vé a organizacto € a com- peticao dos grupos de interesses como algo externo 20 Estado, Para 0 neocorporativismo, as sociedades modernas criaram inkimeros vin- culos (triangulos de ferro, issue networks, anéis burocraticos, mesocorporativis- ‘mo etc.) entre os grupos de interesse € certos setores do Estado, de tal forma que a organizacao e a competicao desses grupos se dao também dentro do proprio Estado. As redes de politicas indicariam relacoes de dependencia entre governo € ‘grupos de interesses, nas quais se faz o intercambio de recursos. Nos EUA, 0s pioneiros na abordagem das redes de politicas comegaram por perceber as pol decisores, envolvendo padroes de intercambio desenvolvidos entre as agencias executivas, as comissdes do Congresso e os grupos de interesse."” Na Gra-Bretanha, © estudo das redes de politicas partiu do estudo das relacdes intergovernamen- tais," com base na idéia central de que a existéncia de uma rede de politicas ow, mais particularmente, de uma comunidade pol rmita a agenda politica € concretiza os resultados da politica As diferentes tipologias de redes propdem a descrigao delas de acordo com Cettos atributos, como o nivel de institucionalizacao (estaveVinstavel), o numero -as como resultado das estreitas relagoes existentes entre os Bore, 1997 "Ver John, 1990 Yer Rhodes, 1986; Masse Rhodes, 1992:197 PEE Eee ee eee Eee See Ee ee eR EE EL18 Gestdo de redes de participants (cestrto/aberto) a configuracto das politica (setoriaVtransetora!) ton ainda, o tipo de atores sociais envolvidos, a funcdo principal da rede (por texemplo, redes de problemas, redes profissionais,redes intergovernamentals, 1€- ddes de produtores) ¢ 0 equilorio de poder (redes heterogeneas ou homogeneas) Para além das classificagées, pode-se buscar algum valor explicativo nos diferentes tipos de redes supondo que a estrutura da rede delimita a logics da 1 entre seus membros, afetando assim o processo politico, ou ainda, que interaca\ centre a natureza de uma rede & se pretenda estabelecer uma vinculacao sistematica © resultado do processo politico, Para a corrente da governanga, as redes de politicas so uma forma particu: Jar de governanca dos sistemas politicos modernos, tomando por base os proces 0s através dos quais as politicas publicas se estruturam. Fica af implicito que as sociedades modernas se caracterizam por diferenciagao social, setorializacao e cres- ‘mento politico, Tais atributos acarretariam uma sobrecarga politica denominada “governanga sob pressao”, segundo Jordan e Richardson (1983).” Para Hall e O'Toole (1992-166), “a governanga modema se caracteriza por sistemas de decisio nos quais a diferenciagao territorial e funcional desagrega a capacidade efetiva de solugéo de problemas em uma colecdo de subsistemas de atores com tarefas especificas ¢ competéncias e recursos limitados” Conseqientemente ha uma tendéncia para a crescente interdependéncia funcional entre atores publicos e privados na implementagao de uma politica, apenas por meio das redes de politicas pode-se garantir a mobilizacao dos recur- 0s dispersos ¢ dar uma resposta eficaz aos problemas de politicas publicas Castells (1998) chega a formular 0 conceito de um Estado-rede para desig- nar o formato atual das politicas publicas, cuja estrutura ¢ funcionamento admt- nistrativo assumem as caracteristicas de subsidiariedade, flexibilidade, coordena- Ao, participacdo cidada, transparéncia, modernizacio tecnoldgica, profissionalt zagio dos atores € retroalimentacdo € aprendizagem constantes. Para alguns autores, as redes sto uma ferramenta itil para explicar a uniao de atores interdependentes, enquanto para outros a inovacao estaria no deslocamento do objeto da analise, passando-se do ator individual ao padrao de vinculos ¢ interacdes como um todo. A énfase, nesse caso, ¢sté na estrutura € nos processos através dos quais a realizagdo conjunta das politicas piiblicas se organiza em governanca. 9 Ver Borzal, 1997. ® Apud Borzel, 1997, eee Redes de politica 9 il Para sgn, ‘mals do que uma nova perspectiva analitica, as redes represen- uma mudanga na estrutura politica da sociedade, ou seja, novas formas de organizagao social em resposta aos problemas politicos de coordenagao ou medi ao social. Miller (1994379) entende que as redes formam um terceiro tipo te estrutura social, distinto tanto do mercado quanto das formas hierétquicas esta i porte qualidade da interacao no mercado ¢ baseada no interesse racional ¢ nas scat ener enquanto nas redes a interacdo ¢ indeterminada, eens ee de gestio o conceito de redes também representa \pesar da vasta contribuicao dos estudos das relacbes intergover- namentais, que tém origem na tradicao do feceralismo e forte conotagio juridica, somente quando o foco muda das relagoes intergovernamentais para a gestdo in- tergovernamental € que se supera a dicotomia entre administracdo e politica,” assa-se entao a considerar 0 contexto decisdria multjursdicional eos varios ‘mixes entre autoridade central e local, as redes de relagdes interpessoais e organi- acon, €o enolvinent dos setores goverment endo govemenental Segundo Rhodes (1986), na concepcdo de redes esta implicito o argument de que a implementacdo ¢ um elemento-chave no processo politico, pais os bie tvos inciais podem ser substancialmente ansformades quando levedos 4 rat «Jaa conepe raion da adminisacio pubes epresentada pelo node lo top-down, pressupde, para uma implementacao perfeita, que as circunstancias, externas nao imponham restrigoes, que 0s recursos ¢ o tempo necessérios contrem dispontveis, que a compreensio do problema esteja numa relacao ecu ee aires com imterferencias, que haja entendimento e acordo sobre os - que as tarefas estejam definidas na seqiiencia correta ¢ que as autorida- lcs possam demandar e obter plena obediéncia it stencet asredes Possuem diferentes estruturas, que vaiam conforme a bial do grupo associado, a interdependéncia ver- f s, a interdependéncia horizontal com outras redes e a distri- tuigao de recursos entre os atores a ee «acts buigao dos recursos na rede influenciam os padroes de de cttnca, Os recurs podem se leas, envolvendo a disibuigh formal raat ¢competncas entre 0 nivels de govero: polos, referents & , resses € a0 setor de atuacdo dos participantes; organizacionais, eee eee cere eee eee eee eee 2! Ver Marando e Florestano, 1990. BEE EEE PEE20 Gestdo de redes relacionados 2 disponibilidade de expertise, pessoal, espaco fico equipamentos: ¢ financeiros, envolvendo a disponibilidade de fundos para a re eal COutra possibilidade de agrupar as abordagens tedricas das redes de petitcas diz respeito a éenfase dada aos vinculos entre os diferentes atores ere das redes, Os autores que trabalham com a abordagem dos vinculos em g baseiam na psicologia social e na sociologia relacional oo 'A visto da psicologia social é assumida por Rovere (1998:30), para qt nas redes sAo constituidas de pessoas, pois somente estas sdo capazes de se ae «vir vinculos ents, o que no corte com os cargos eas instuvdes, AS Tedes seriam entdo a ligagem dos vnculos, Rovere propos ui esque ascendenie de classificagao dos vincules em relasdo ao nivel, as ages a0 valores envOli dos, 0 que permite monitorar os graus de profundidade de a cam comecam com o reconhecimento. seguido do conhecimento, vindo depot , cooperacao ¢. finalmente, a associagao. PPP prima ned eon, exp x cet do OU, po rndo se pode atuar sem reconhecer¢ aceitar a existencia do outro. O segun = do conhecimento, surge do interesse € da necessidade de conhecer esse outr °aque € aceito como um interlocutor vilido. No terceito nivel, esse Sei ie dar ensejo a casos espordidicos de colaboracdo, embora nao se trate de ua nd sstematica, No quart nivel jt exstecooperagto porque existe un problema co- mum € uma forma mais sistematica ¢ estavel de operagdo conjunta No quit ° nivel pode-se falar em associagao, quando essa atividade comin onus de algum acordo ou contrato acerca de como serio compartilhados os cuadeo 1 Niveis de reconhecimento na formacao de redes iis Valor — cojetos Confianca Compartitar objetivos © projetos ota Compartithar atvidades €/0u recursos Seta Prestar ajuda esporaica ; feces 2. Conhecer Contecimento do que o outro € ou fax ee 1. Reconhecer__—Reconhecer que o ouuoexiste__Aceitae Fore: Rovere, 199835 Nessa andlise de reds o foc esta nas relaoes soins, ¢ n80 nos a de grupos ou individuos.& partir das relagdes ¢ possivel compreender o sentido das aces sociais, enquanto 0s atributos dizem respeito apenas aos seus agent Redes de politica a Tambem de acordo com a sociologia relacional, “as instituigdes, a estrutura social cas caracteristicas dos grupos sao cristalizacdes dos movimentos, (os nas mul trocas e encon. las € intercambiantes redes de relagdes ligadas e superpostas”.® A enfase nas relagdes pessoais passa a ser o pressuposto da andlise de redes jd que o “social” € estruturado por inumeras redes de relacionamento pessoal ¢ organizacional de diversas naturezas. A estrutura ¢ as posigdes dos ato- res na rede influenciam suas acbes, preferencias, projetos e visdes de mundo, as- sim como 0 acesso aos distintos recursos de poder. ‘Uma perspectiva distinta, na qual a énfase recai sobre a estrutura, € néo sobre 05 vinculos, pode ser encontrada nos trabalhos de Klijn, que concebe as redes de politicas como 0 contexto mais ou menos estivel no qual se desenvolvem jogos independentes sobre decisoes politicas. Klijn e outros (1995-439) definem as redes de politicas como padrdes mais ou menos estiveis de relacoes sociais ene atores mutuamente dependentes que se estabelecem em fungao de proble- ‘mas politicos ou grupos de recursos e cuja formacao, manutencio ¢ mudanga sio obra de uma série de jogos. Estes sto entendidos como uma série de agdes conti- ‘nuas © consecutivas entre diferentes atores, realizadas de acordo com regras for- mais e informais que se estabelecern em torno de temas ou decisdes nos quais os atores tém interesse. sociai As politicas s4o 0 resultado desses jogos e envolvem: atores em relagio de inter- Aependencia: recursos tais como poder, status, legitimidade, conhecimento, informa- ‘0 € dinheiro; regras prevalecentes ¢ mutaveis que sao fruto das interacoes e regulam © comportamento os atores; percepcdes que S20 imagens da realidade a partir da qual Os atores interpretam ¢ avaliam seu curso de ago ¢ também 0 dos outros atores, Outta possibilidade de compreensio das redes remete a dicotomia entre os ue privilegiam as transformacdes na sociedade e sua capacidade de mobilizagao e 5 que enfatizam as mudancas no Fstado € na gestao das politicas publicas Entre os primeiros, adeptos de uma perspectiva societaria e mobilizadora, encontramos autores como Jacobi (2000:156), para quem as redes se fortalecem como atores politicos transnacionais na defesa de politicas publicas e “represen- lam a capacidade de os movimentos sociais e as organizacdes da sociedade ci explicitarem sua riqueza imersubjetiva, organizacional e politica ¢ concretizatem 8 construgao de intersubjetividades planetarias, buscando consensos, tratados e compromissos de atuacao coletiva” Marques, 1999:3 Peer2 Gestao de redes para Jacobi (2000-134) a5 redes se insereverm numa Topica qe demanda sculagoes e solidariedade, bem como definigto de objetives comuns © reducao “fe auritos e confit: elas horizontalizam a articulagao de demandas & se servem “Jas modernas tecnologias de informacao para disseminar 5608 posicionamentos aoe rneenna manelta, Scherer Warren (1997) considera que as Fedes const uem tim nivel intermeditrio crucial para entender os ProcessO® de mobilizacdo, jicque através delas as pessoas imeragem. se nfluenciam ‘mutuiamente e se engajam vm negociagdes, a0 mesmo tempo em que produzem os esduemas cognitivos € jvacionais necessérios & ado colettva. Gracas as tecnologias de informatica, surgem também as comunidades vit- , cada vez mais abrangentes, criadas por atores identificados com causas co- t muns ¢ as que se vao constituindo num novo PO de imaginario coletivo sre cpsionando os tevitoros de fluence de ao e comuamicando-se ema {IP real. Scherer-Warren formula algumas questoes 2 serem incorporadas # metodo- login de analise de redes: por exemplo, quais sho 08 “nos” da rede (lideraneas ¢ tadores); que atores fazer parte da rede ou dela se acham ex dos: como se “is a conectividade da rede: que tipo de imaginario se constr®! € de que natureza sto as interacdes, Nessa perspectiva, os proprios movimentos socials das sociedades comp! vas sto vistos como redes submersas de grupos ou circuitos de solidariedade que diferem profundamente da imagem de um ator politicamente organizado, se na perspectiva societatia prevalece # noyao cas redes como processos mobilizadores que geram conexdes solidarias, na perspectiva que cenfatiza a gestao jonais entende-se que a maior com das redes intergovernamentais ¢ interorganl plexidade do sistema intergovernamental significou om ‘aumento das inter-rela oes em todos os niveis de governo ¢ da sociedade, alterando © modelo de gestdo das politicas publicas. ‘As redesincergovernamentais ¢interorganizacionais sto definidas Por O'Toole (i907a.45) como “estruturas de interdependencia envolvendo mmultiplas organt- aagoes ou partes delas, onde cada unidade nao se acha apenas subordinada for- er mente as outras em algum arranjo hierarquico mais amplo", no importando ge escas estruturas de colaboragao estao vinculadas a organizagdes nao-lucrativas ‘ow a empresas hucrativas. [A proliferacdo das relagdes entre o governo ¢ © chamado terceite setor na execucto de politicas publicas € apontada por Salamon (2995, 22) como uma oa cea enueial nas formas de aca0 governamental, imponde desafios para a ac- Redes de politica 3 countabi 1), a gestdo € a coordenacio das atividades governamentais drao extensivo de governo em associagao com. Insttuiebes nao! ca an de tanto as demandas democraticas quanto as necessidades de corte no oe oe blico, mas cria novos desafios a gestdo publica neni Dai a necessidade de rever o conceito de gestao esttatégica a luz di pecificidade das redes interorganizacionais, Para Mandell (1990), no mod lode igestdo estratégica intra-organizacional o controle é baseado na autoridae legs tima que parte da hierarquia, Com relacdo a estrutura de poder, as estratey : dependem da habilidade da administracao superior para tomar decisdes,d reg responsabilidades e controlar 0 processo de impiementacao, Alem disso, lite do administrador estao limitadas a um determinado contexto organizational mn na rede interorganizacional o controle nao € uma relacéo preponderante. Embo- +a seus membros representem os diferentes niveis de governo, isso nao implica ‘um relacionamento hierérquico entre eles, de modo que cada nivel atua ay unidade semi-autonoma. A posigao de poder esta relacionada @ influéncia d cada membro na viabilidade mesma da rede. Como as organizagées confi : Cams oa prt leaner objets peptos, poder decane dela aumenta a medida que sua participacio se torna essencial para a preservacdo da rede, Além disso, 0 gestor esta envoh 0 gestor esta envalvido em diversas redes que se sobr influenciam mutuamente fede Mandell define algumas variéveis varidveis para analisar as tipo de rede, Essas variaveis sao. eet 1D a “compatibilidade dos. ” resin ilidade dos membros”, ou seja, os niveis de congruencia de valores * seme quanto aos objetivos; nesse aspecto, o desafio esta em conci- . ieee i om rede com os objetivos particulares dos membros; ‘ambiente de mobilizagao de recursos”, ou sej ou seja, a disponibilidade de ft 0 tipo de controle sobre esses recursos; mau Oo “ambi if : : a aed social ¢ politico”, ou seja, as bases de poder e o padrao de. conflit para Mat a (gre nael, © conflito € consequéncia inevitavel da relagao de interdepen- € deve ser aproveitado em seus aspectos construti ‘i aa c Wvos, como 0 “ajusta- mento” de poder e de recursos entre as organizacdes), ” ee complexidade do fenomeno das redes de politicas pode ser constatada liferentes dicotomias (paradoxos) envolvidas na sua analise” Ver Loiola ¢ Moura, 1996:38; John, 1999, PEE SEES Ee he eee ee Eee EEE2% Gestdo de redes, a Organizacdes/individuos — muitos autores concebem as redes como relagoes de interdependéncia entre organizagoes, enquanto outros ressaltam que tais rela~ oes se dao entre 05 individuos que atuam naquelas organizagbes, criando vin riedade/permanencia — as relacdes entre os diferentes atores ou “nos as diferencia tanto culos u ha da rede apresentam padres mais ou menos estaveis, 0 de formas mais casuisticas quanto da formalizagao burocratica do Estado. Essas estruturas flexiveis transformam-se com a dindmica da propria rede. & Cooperacdo/competicao, solidariedade/conflito —as redes se estruturam como agoes conjuntas de cooperacao em torno de um problema ¢ uma solucéo compart dos, 0 que ndo exclui a existencia de singularidades ¢ conflitos. Mais que um consenso prévio, o que existe € a negociacdo de interesses compe! U Igualdadediversidade — os diferentes atores envolvidos em uma rede resguar- quando se igualam como partes de uma mesma dam sua diversidade mes cestrutura, 3 Racionalidade instrumental/racionalidade comunicativa * — a a¢a0 coordenada c interdependente requer a construcdo do consenso comunicativo, mas a gestao das redes de politicas implica a acao instrumental que vincula racional e eficaz- mente 05 meios aos fins acordados. a Construgao/desconstrucao — a dinamica flexivel das redes permite a permanen- te construgao ¢ desconstrugao tanto de padroes de interagdes quanto dos pré- prios nédulos que compoem a rede. Segundo Lotola e Moura (1996:64), a abordagens de redes, tal como empre- endida por diferentes autores, permite superar as limitagdes das abordagens ‘atomistas ou mesmo sistémicas das organizagdes, uma vez que consegue perceber 6s atores/agentes em suas interagdes, ou seja, a dinamica do processo, desfazendo assim as divisoes artificiais entre ator‘e estrutura ¢ entre os ambientes interno € extern. Formagao e gestio de redes A proliferagto das redes de politicas nos leva a refletir sobre suas caracteristi ‘cas, suas vantagens e desvantagens, assim como sobre os problemas especificos en- 2 Segundo a terminologia de Jorgen Habermas. Redes de politica 25 volvidos na sua gestdo. As principais caracteristicas dessas redes sao a horizontalidade a interdependéncia entre seus multiplos nédulos ou participantes, o que as distin. gue de outros formatos de gestao de politicas, como a contratag@o € as parcerias Em geral sao consideradas vantajosas as seguintes caracteristicas 1 a pluralidade de atores envolvidos nas redes possibilita maior mobilizagto de recursos € garante a diversidade de opinides sobre 0 problema em questao; @ gracas a capilaridade das redes, a definigao de prioridades se da de forma mais democratica, envolvendo organizagves de pequeno porte e mais préximas dos problemas," 2 como as redes envolvem simultaneamente governo € organizacdes nao-gover- hamentais, pode-se contar com uma presenga publica sem ter de criar uma estrutura burocratica;** dada a flexibilidade inerente a sua dinamica, as redes podem desenvolver uma gestio adaptativa que esteja conectada a uma realidade social volatil, articulan- do as agdes de planejamento, execugao, reiroalimentagao ¢ redesenho, ¢ ado- tando 0 monitoramento como instrumento de gestao, ¢ nao de controle; © por se tratar de uma estrutura horizontalizada em que os participantes preser- vam sua autonomia, os objetivos ¢ estratégias estabelecidos pela rede sao frato dos consensos obtidos através de processos de negociagao entre seus partici- antes, o que acarreta maior compromisso e responsabilidade para com as me- (as compartilhadas, bem como maior sustentabilidade, Para alguns, no entanto, certas caracteristicas das redes limitam sua eficacia ou criam dificuldades para sua gestao, Por exemplo & por envolverem numerosos participantes governamentais e privados, as redes de politicas tornam problematica a prestagdo de contas (accountability) em rela- Go 20 uso dos recursos publicos: 50 processo de negociacdo e geracao de consensos pode ser demasiado lento, etardando a soluco de problemas que requerem acao imediata, G as metas compartilhadas nao garantem a eficadcia no cumprimmento dos objeti- ¥0s, jé que as responsabilidades sao muito diludas; 8 a dinamica flexivel pode terminar afastando os participantes dos objetivos ini- iais ou mesmo comprometer a agao da rede pela desercio de alguns atores em momentos cruc 2 Ver Salamon, 1995, * Wi26 Gestdo de redes a os eriterios para part pode levar & marginal acao de grupos, ins : ‘aos somente ficando assim a po! nas. «as eificuldades de controle ¢ coordenagao das interdependt rar problemas na gesto das redes. das redes ¢ a grande lacuna nos ua fo estrate Para alguns autores, a gestio vr Frendos nesve campo. Os modelos de gestéo foram criados pa : rem das interorganizacionais em aspectos im- estudos te es intra-organizacionais qu portantes, como se pode ver no quadro 2 Quadro 2 Modelos de gestdo intra-organizacional ¢ interorganizacional "_Intra-organizacional 5 Controle baseado em uma autoridade 12 Bxercicio do poder depend da habitidade do chefe pare controlar op tpalizagao de fungoes © acbes). raquo, rocesso (apesar da descen «5 Gestho 2 cargo de um gestorparticlar em um contexto orgarizacional especie | e Interorganizacional | 2 Brerccio do. 1a Poder & diverso, € nao descent 1 Gestoes envolvidos simultaneamente em multas redes funciona, Wades semi-autOnomas ou independentes; rlacbes horizontals. der baseado va confianca nos autos membros para seating as metas de cada um ado, podendo cada uma infiuenc as agdes das outs, Fonte: Fleury, 2002. intergovernamental corresponderia 20 manejo de pol ais, cujas caracteristicas ow e na solucao de “Essas carac A gerenc ei gramas publicos por meio de si see ee segundo Wn! : tualidades principais seriam, segundo loa problemas, ® comportamento esrategico € as redes de comunicasio, sss AE teristicas referem-se as habilidades para alcancar coordenagao ¢ con\sole, PUA desenvelver um padrao de contatos dentro do sistema de redes € para manch interdependencias.”” 2 Mandell, 1990:35. Redes de p 27 Se as redes sao formadas por atores, recursos, percepgoes e regras,2* estes sao elementos-chave a serem considerados nao apenas na andlise dessas redes, como tambem na sua gestao, Quanto aos atores, vale lembrar que esto em situacéo de interdependéncia numa rede, dada a necessidade de compartilhar recutsos para se ulares, mas seria a de suas proprias caréncias ¢ do mero comportamento maximizador para atingir seu objetivo pessoal ou orga- nizacional. A construgao de uma rede envolve mais do que isso, ou seja, a existén- cia de um objetivo maior que se tore um valor compartilhado, para alem dos objetivos particulates que permanecem. A capacidade para estabelecer esse objetivo maior, o que implica uma linha bisica de acordo, tem a ver com o grau de compatibilidade e congruéncia de valo- res entre os membros da rede.” Para se chegar a esse tipo de acordo ¢ necessario criar espacos de barganha, onde as percepcoes, valores e interesses possam ser confrontados negociados. A construgao desses espagos e processos de negociacao faz parte da dimen- sio da rede que diz respeito a institucionalizacao dos padroes de interagao. O estabelecimento de regras formais ¢ informais é um importante instrumento para 4 gestdo das redes porque define a posicao dos atores na rede, a distribuicio de poder, as barreiras a0 ingresso etc.” As regras so pr icas sociais € orientam o comportamento dos membros da rede, devendo ser por eles previamente conhecidas e interpretadas.”' Por serem Produto das interagdes dos atores, as regras devem ser estabelecidas e/ou alteradas em fungao dessa dinamica Aexistencia de siderada tanto do po: zagio de recursos ferentes atores providos de recursos diversos deve ser con- o quanto externo. A capacidade de mobili- os membros da rede depende nao s6 dos recursos que cada lum deles controla, mas também das ligagdes externas que eles estabelecem. O Poder de cada membto dentro da rede vai depender da de suas fun- Ses para ela (ou seja, o controle de recursos), bem como das ligagdes de cada organizagio com um universo mais amplo de organizagoes.28 Gestdo de redes Na gestio das redes, o faco esta voltado para os processos de interacdo dos diferentes atores ¢ para os meios pelos quiais esses processos podem ser estimula- dos, mantidos ou alterados, se necessario. O conflito entre as organizacoes € visto ‘como produto inevitavel de sua interdependencia e deve ser ativamente gerenciado © apoio a uma politica que favoreca os objetivos de varios atores € uma estrategia da geréncia das redes, assim como a ativacao seletiva por meio de incentivos para desenvolver arranjos organizacionais (coalizdes) ¢ interagdes entre os membros. (Os atores agem em fungao de suas expectativas em relagao aos demais ato es e a0 seu comportamento. Com base nesses percepcdes, nos recursos ¢ interes ses existentes e nas regras estabelecidas, cada ator define sua estratégia de agao. As redes se caracterizam por configuragoes espectficas de percepedes que estao rela- clonadas a hist6ria ¢ & natureza de cada rede.” A geréncia das redes frequente- mente deve lidar com questoes relativas a mudanga nas regras de interacdo, nos valores ¢ nas percepcoes, cabendo para tanto promover debates abertos, processos de avaliagdo € aprendizagem e/ou a entrada de novos atores Segundo Agranoff e Lindsay (1983), para uma boa gestao das redes ¢ impor- tante: 1 envidar esforcos para se chegar a um consenso; © criar situacdes em que todos ganham; 4 envolver os decisores politicos ¢ administrativos; 2 focalizar questoes especificas; 12 avaliar permanentemente ¢ negociat as solucdes: criar um marco para a aglo cotidiana Ja Klijn e outros (1995) apontam as seguintes condigdes: ativar seletivamente atores € recursos: 2 limitar os custos da interacto: 2 obter o compromisso des participantes; U dar especial atencao aos aspectos politicos ¢ administrativos, a zelar pela qualidade e abertura da interacio. c as redes sao policéntricas, temos também que a geréncia nao € mais a estratégia exclusiva de um ator. Segundo Klijn (1996:105), © papel do gestor das redes de politicas ¢, pois, um importante aspecto a considerar, jé que > Ver Kin et al, 1995.40. = Redes de politica 29 pode ser desempenhado por um dos atores, por varios deles simul mesmo por um mediador externo ou facilitador, ann (Os padroes tradicionais da teoria e pritica da administracao publica na aplicam a geréncia das redes de politicas, pois os gerentes de redes nao supervision nam 0 desempenho dos difusos participantes das redes. Nesse caso, 0 ae a buscar instrumentos que the permitam conduzir pesquisasrepulares sce as aliay, «as que estabeleceu e identificar os pontos de coordenacao do conjunto de atores. Duas capacidades sto imprescindivets para garantir 0 comportamento mobilizador da lideranca das redes: a de somar forcas a de aleancar metas comuns. Para Mandell (1990), como as redes diferem em relacao aos tipos de meca- nismos de coordenacao, isso requer diferentes estilos compativeis de geréncia, As estruturas dos arranjos interorganizacionais correspondem, basicamente, a trés tipos de interdependéncia cujo desenho tem importante impacto no desempenho futuro ¢ na natureza da gestao, Na rede “nao mediada” ou voluntaria, a coordena- «Ho se inicia com a participacéo das organizagdes, que assumem igual posicao na rede. Na rede “mediada”, a coordenagao se inicia por uma autoridade, podendo ser *imposta” verticalmente pelo responsdvel legal e financiador ou entio “articu- ada” horizontalmente por uma agéncia designada que nao se sobrepde aos de- ‘mais membros, Cada uma das estruturas identificadas requer diferentes papéis do lider, jé que para algumas ¢ vital a construcéo da propria mediacio entre pares, enquanto Para outras essa questio esta resolvida desde a constituicao legal da rede, e 0 que importa € a coordenagao dos processos de negociagao e de gestio das interdepen- dencias. Mandell identifica alguns estilos de gestao estratégica, compativeis com as necessidades de cada contexto, num continuum que vai desde o autocrata bene- volente, que assume o papel de “lider de orquestra”, até o mediador de trabalhos, se mans scp as partes a consumagao do acordo, como um lider laisse2- ta es nts ha 0 lider democratico, que atua como um “pro- 1a", desempenhando papel ativo na obtengao de resultados e na ™motivacéo dos participantes : Em todo caso, no entanto, a gestdo de redes implica a gestdo de interdepen- bend © que termina por aproximar os processos de formulagao e implementa- oliticas € exige o desenvolvimento de formas de coordenacao e controle. ™ Ver O'Toole, 19978No estado de interdependéncia, cada organizacio depende da outra, sem aque isso implique relagao de subordinagao entre elas. Nesse estado, © comporta- mento de cada parte nao pode ser visto isoladamente do das demais, o que aumenta fo grat de incerteza para cada uma delas. A coordenacao das interdependéncias deve levar em conta dois aspectos: a coordenacao das relacdes de causa ¢ efeito ¢ de insumo-produto entre as partes, ¢ a necessidade de reduzir a incerteza para todos, Um aspecto importante da coordenacdo é 0 estabelecimento de processos de decisdo continuos e estaveis, sejam eles partes formais da estrutura da rede ou nao. OS instrumentos de gestio da rede que favorecem a coordenacio podem ser de natureza reguladora, financeira ou comunicacional." No entanto, cumpre evi- tar 0s riscos de desenvolver estruturas formais inadequadas ao problema ¢ cujo desenho altere a estrutura a ponto de ameacar a propria existéncia ¢ 0 equiltbrio dentro da rede Existe um paradoxo inerente indispensivel preservacao da antonamia dos ‘membros da rede, sendo portanto necessario desenvelver mecanismos de coorde- nnacdo interorganizacional para garantir a efetividade de suas acdes, O processo de desenvolvimento da coordenagao interorganizacional contém em si os germes da desimtegragio, pots quanto maior o grau de formalizagao e monitoramento, mator a possibilidade de conflito e dissenso entre os participantes que lutam por autono- mia funcional apesar de sua crescente interdependencia.™ O estabelecimento de canais de comunicagao entre os membros da rede € crucial para o desenvolvimento de valores e objetivos coletivos, uma vez que pos- sibilta a formagao de uma teia de interdependencias e o fortalecimento da coorde- nacao interorganizacional, preservando-se assim o equilibrio da rede. Canais in- formais baseados em relacdes pessoais entre individuos também costumam ser de grande utilidade no desenvolvimento da coordenagio. Para Benson (1975:235) “uma rede interorganizacional € equilibrada na medida em que as organizacdes participantes estao engajadas em interagdes alta- mente coordenadas, ou seja, interagdes cooperativas baseadas no consenso nor- mativo € no respeito mutuo”, Segundo ele, so quatro as dimensbes do equilibrio interorganizacional: 0 consenso em relacao ao campo de atuacdo, 0 consenso ideo- logico (valores compartilhados), a avaliacao positiva dos outros membros € a co- ordenacao do trabalho. % Ver Bruijn e Hewvel Redes de p tica " Muitos autores sugerem a substituicao dos métodas tradicionais de planeja- mento pelo incrementalismo, no qual os administradores, em vez de definir obje- tivos © estratégias para alcaniga-los, refinam seguidamente suas idéias, aprimoran- do ou contrariando a conduta precedente. © intcrementalismo permite manter em foco o tema central da discussio permanente ¢ adaptar meios ¢ fins visando a ‘ages mais operacionais, Para implementar planejamento incremental € neces- sério desenvolver um sistema de informacoes que possibilite o acompanhamento ¢ a avaliagéo periddica das aces, bem como estabelecer canais efetivos de contu- nicagdo e negociagao. Em seu estudo sobre a integracdo regional, Metcalfe (1997238) propde que 6 fortalecimento da coordenagio se faga em etapas: 1a as organizacoes se administram independentemente em suas jurisdigoes; intercimbio de informacdes entre as organizacdes (comunicacdo); 2 consultas entre as organizacdes (feedback); > evitar divergencias de politicas (falar com uma s6 voz); 1 buscar 0 consenso nas politicas (geréncia do conflito); 2 mediacdo e conciliacao; 2 atbitragem de conflitos organizacionais, estabelecimento de parametros comuns, G estabelecimento de priotidades Pata superar os problemas de coordenagao na gestio intergovernamental, a qual envolve elevados niveis de complexidade, diversidade e dependéncia, Agranoff ¢ Lindsay (1983) fazem quatro recomendagdes fundamentais. texto const 4 Oc \cional das diferentes organizagbes envolvidas tem de ser reconhecido e, de alguma maneira, confrontado. S6 assim € possivel reconhe- cer ¢ aceitar as diferencas em relagdo & definigao de missoes, estrutura, pro- cessos ¢ procedimentos, respeitando a autonomia dos envolvidos ¢ definindo as responsabilidades nas acdes de modo compativel com as especificidades de cada membro, 2 O recomhecimento da natureza politica da tarefa ¢ indispensavel num processo que envolve atores com diferentes visdes politicas do problema. Para superar os problemas que podem advir dessa diversidade ¢ necessario estimular um dialo- go franco que permita idenuificar possiveis obstaculos a acdo coletiva. Quando a rede envolve atores governamentais ¢ nao-governamentais, o setor privade deve ser visto como um parceiro € nao como dependente do governo. i32 Gestao de redes oblema relativo as redes de polticas envolve uma dimensao técnica Qe 10 de especialistas e 0 uso de meios técnicos como ponte craze as diferentes perspectivas. Deve-se criar um flux de informagao contine’ cnre o grupo tecnico ¢ os atotes politicos. Cumpre estabelecer diferentes nivel ste reabalho, mantendo porém a administragao das agoes separadamense em @ Todo pr requer a participaca cada organizacao. «2 O lace deve sera solugao de problemas, com o envotvimento de todos 08 atores politicos no processo decisorio, de modo a estabelecer um processo pragmatico re construcao de uma agenda que minimize os conflitos. A definicio de um plano em comum deve levar em conta a necessidade de estimular os membros a hhegociarem esse plano com suas agencias, Mais que usar teemicas de planeja- mento racional, a gestio deve buscar a adaptacao. Redes de politicas sociais: possibilidades e limites [A proliferagao das redes de politicas sociais resulta primeiramente dos dois processos que definem 0 contexto atual dessas politcas, ou self» & des- centralizagao ¢ a democratizagdo observadas nas sociedades latino-americanas vas ultimas décadas, A democtacia gera condicdes de adensamento do tecido vocial, com o surgimento de multiplas formas de organizacdo de sujettos polt- os que cobram um papel de atores na cena politica. A emergéncia de moves stores, orgnizados em torno de demandas sociais insatisfeitas, tornou ainda vnais dinamico o campo das politicas sociais. Por outro lado, as redes nesse campo sio fruto da incapacidade dos atores, governamentals ou nlo-governs mentais, para controlar nao apenas o processo de formacio e implementacio das politicas pablicas, mas também os recursos necessarios para atender as de- mandas social ica evidemte a incapacidade dos governos centrais para dar uma resposta aos problemas sociais, especialmente no contexto atual de reducto do papel das tmuracracias e de escassez de recursos governamentais. A complexidade dos pro~ blemas sociais, a diversidade de atores e interesses conflitantes af envolvidos, a crescente mobilizagao da sociedade civil para cobrar uma atencao diferenciada que respeite as diferencas socials, a organizacio de tm setor nao-governamental {que atua cada vez mais no campo das politicas socials, a tntensificacto da cdo social das empresas, nido isso sao fatores que impulsionam ¢ explicam 0 florescimento das redes de politicas sociais, ‘Se os processos de descentralizacio provocam inicialmente uma fragmenta qao da autoridade politica ¢ administrativa, tambem geram movas formas de co- Redes de politica en 1 ordenagéo visando garantir a eficacta da gestao das poltticas para as autoridades locais € decorrente tanto da perda da coesto stemas centralizados quanto do fortalecimento da autonomia « ds rm on cla funcional das unidades, sem a criagdo de contrapesos para garantie as intra integracao do sistema de politicas ou a agregacio ¢ a coerencia necessarias a0 do seme de Tis a0 éxito dos go- ublicas. © perigo z cielo John (1995), 0 interesse em adaptar 0 conceito de redes de tudo dos padroes de governanea local advém do reconheci : dade dos atores locas que sto dependente uns dos outos eeujeeoope, ragdo pode ajudi-los a enfrentar as presses externas, reduzi as inceenss oo, mentar a eficiéncia de suas ac ee anacionai dos processos ieee ccna regional, por outro lado, existe uma forte tendéncia ‘eee gaido das soleat en ant rg de redes locais que vinculam forte- 2 estos poise tert un popacn especies fietietesia fe de que a descentralizacdo, como transferéncia de poder ara is autoridades locais e mesmo aos usuarios, nao garante a eficacia das peas levado 0s esuctiosos a identficar varias causs para esse pro: F possiveis solucoes. @ A falta de ar : a de articulagae das politicas econdmicas ¢ sociais, Em geral, a po cial tem a a ie operado em areas sem autonomia € sem participacao nas decisoes que a afetam, estando suborclinada as politicas econdmicas.” 3 Com a descentratizagdo os servigos passam a atender aos ma n grupos social cup jm mesmo spc geogrfico, mas sto presiados deforma iolada por ne setorial. Embora os problemas sociais se manifestam seto- ioe eae depende de mais de uma politica, ou seja, de uma agao on 4 populacao de forma integral. Somente através da intersetoriali- 1a acao integrada das po uuniversalidade ¢ a equidade.* 3 A agenda de politicas sociais tende a exc do-se em questoes adminis icas soc is, de modo a garantir a 8 temas conflituosos, concentran- vas de menor importancia, Torna-se pois necessa- % Ver Pratchet, 1994 > Ver Kilcher, 1997 Ver Jun, 200034 Gestdo de redes rio buscar uma abordagem “substancial” que reconheca ¢ resolva os conflites, Conduzindo processos de negociacio por meio de modelos técnicos avancados.” 2 fe necessirio aumentar a flexibilidade na gestao das politicas socials, mas deve- se levar em conta que isso nao representa um alivio da tarefa gerencial. Primeiro porque a expansao das competéncias legais nem sempre se faz acompanha de fim aumento das capacidades gerencizis e, segundo, porque a flexibilidade au menta a complexidade do sistema, exigindo da agao administrativa diferentes bases para diferentes campos de politica” 5 ¥ necessério introduzir uma geréncia soctal adaptativa para tornar eficazes as politicas que lidam com problemas de grande complexidade em contextos de alta turbulencia politica € instabilidade institucional. A nao-separacao entre & formulacdo € 2 implementacao das politicas socizis, assim como a criagao de smecanismos para seu monitoramento s20 tequisitos para o desenvolvimento da imprescindivel aprendizagem institucional. 1b Somente utilizando-se instrumentos como o planejamento estratégico € @ and lise dos atores envolvidos e dos processos de negociacao € possivel dar consis~ tencia ¢ sustentabilidade aos programas € projetos sociais. As negociacoes 50 serao efetivas s¢ se basearem em relagdes de confianga entre todos 0s atores envolvidos. © A participagao da populagao na formulacdo e gestdo das politicas sociais cra as ccondigdes para o desenvolvimento da cidadania ¢ @ emancipagae dos setores populacionais mais marginalizados, ao mesmo tempo em que transforma a5 ‘estruturas autoritarias do Estado, gerando formas de co-gestio publica © papel de lideranga dos governos locais na articulacao de atores publicas ¢ privados mostra que as redes locals sto um indicio nfo do enfraquecimento do Estado, ¢ sim de sua transformacao. Na gestdo das politicas sociais, as redes viabilizam a otimizacao dos recursos disponiveis ¢ a democratizacao na tomada de decisaes, gerando a0 mesmo tempo conhecimentos que Thes s4o proprios, numa perspectiva transetorial."" 2.0 gestor publico deve deixar de ser urn cumpridor de planos para tornar-se um negociador capaz de incentivar o didlogo, coletivizar idéias, formular alternat- vvas e articular a ado conjunta. “O gerente negociador, que traballa com a par » Ver Kliksberg, 1997 Ver Metcalfe, 1997, * Ver jungueira, 2000, Redes de politica 35 ‘i © didlogo ¢ cor : vest com didlogo e com autonomia, tem, na informagao, o instrument fundamental de sua acto. Essa perspectiva requer do gerente a capacidade de captar, transferir, disseminar ¢ utilizar a informacio de forma proativa 7 i lizar a informaca ° sant rativa € ___ As redes de politicas sio uma tentativa de criar novas formas de coord cao capazes de atender as necessidades e caratersticas do contexto atual em ae 6 poder se apresenta como plural e diversificado. Constituem-s, pos, umn ins: trumento fundamental para a gerencia das pottias sociais em cartentos demo. eratcos, permitindo a construo de novas formas de coletiieaca, so lane, onganizaciosoliditiaecoordenacdo social E, ness sentido, tanscendem | Sah de mero instrumento gerencial, na medida em que ensejam relacdes basead: confianca (capital social) e processos gerenciais horizontalizados e pl Stee fera publica democratica). Sei ul eee fang imagina-las ingenuamente como solugio para tees 5 pob campo das politicas publicas. Elas podem ser compativeis orientagoes politicas em relacio aos direitos sociais ¢ a0 papel d tsado, do mercado ¢ da sociedade na garantia dos direitos ¢ na premacio de 2 a Fortano : neces levar em conta as limitagoes das redes de politicas ae certas fangoes publicas de cardter nitidamente estatal, como, mplo, a garantia dos direitos sociais e a regulacio. i: Em outras palavras, a existéncia de estruturas policéntricas nao pode esca- ae a desigualdade ainda persistente na distribuigao do poder, nem as dificul: dades ineremte a gesto publica numa estratara reticular em sociedadescaractr- por processos de fragmentagao e exclusdo social que impedem a geragdo de onsensos ¢ ameagam as condigdes de governabilidade. oa * Junqueirae Inojosa, 1992:29,Capitulo 2 Redes em administragdo public interdependéncia como novo paradigma de gestao O. cai aa administragdo publica como arena legitima no processo de evolu- cio das democracias contemporaneas no Ocidente se intensificaram de forma notavel durante a década de 1990, com o surgimento de diferentes tendencias € estrategias de reformulacao dos processos de insercao do Estado nas esferas publi- ae privada ou, em outras palavras, de redefinicdo das relacdes e da dinamica de intercambio de recursos entre o Estado, a sociedade ¢ o mercado. Essas transfor- macbes trouxeram a baila novas quesides € impasses no que diz respeito as dife- rentes manifestades da acao estatal nos campos social, economico e politico, dando ainda mais destaque a problematica da eficacia e eficitneia do Estado. Surgem, ois, questdes fundamentais, como a persisténcia dos impasses relativos a prote- sto social, os impactos no mercado de trabalho provenientes da reorganizacio produtiva provocada pela crise do modelo fordista-taylorista, a énfase na necessi- dacle de entender o principio de mercado como mecanismo de orientacio da eco- Nomia em detrimento da condugao estatal, o intenso movimento de internaciona- lizacdo das economias, os desafios da reconstrucao das bases da cidadania, a redefinicdo dos sistemas politicos em busca de formatos mais horizontalizados ¢ Fragmentados de governanca, a necessidade de reformular as bases da democracia liberal representativa, ¢ assim por diante.” Ver Fleury, 2004; Sorensen, 2002; Gilpin, 2004; Castells, 1999, Pree BEE38 Gestao de redes tem resposta a esses desaios, tem lugar uma série de transformagoes mas mals versas dimens6es da atuagao do Estado, incluindo reformulacbes nao apenas 1° srranjos de provisto de bens pablicos, nos sistemas de prote¢to social e regulagao namental € na cultura organizacional econdmica, nos paradigmas de gestio gs ncepgao € coordenacae do ciclo de po~ subjacente, mas também nos modelos de ¢ Tticas publicas, nas estratégias de conducio do processo decisorio, nas relagdes, fenne as esferas governameniais, nas formas de intermediacao de interesses ¢ HOS ‘necanismos de mobilizacao do apoio politico necessario 2o exercicio da governan fa democritica num ambiente de crescente interdependencia, Assim, @ ade esta subjacente aos movimentos de redefinigao da esferaestatal € no apenas uma &OS* vtacionada aos aspectos operacionais ¢ miicroeconOmicos das estruturas Organi2 vont mas tamer a necessidade de compreender as novas possibilidades de cons: trueao institucional do Estado como ator ¢ arena politica, uma vez ave alem das estratégias de modernizagio gerencial, também se observam tendencies de realocacdo dlo poder do Estado em nivel internacional, com & reducdo de soa soberania, € de redefinigao de suas relagoes com a comunidade interna, Esta ultima tendencia se vramnifesta nos novos arranjos de poder presentes nos sistemas politicos de gover: rhanga, que se mostram mais fagmentados ¢ organizades de forma dispe'st, ¢ Wane rem nag relagdes com os individues que compoem a comunidade de cidadaos, sranto os novos desafios quanto os novos caminkos possiveis tém sido apon- tados por diversos ramos das citncias socias, tratando dos aspectos & dimensbdes «que interessam a0 seu objeto de estudo. Esse processo de conscientizacao da crise ddo Fstado pela academia vem originando novas ideias¢ teorias em busca de novos paradigmas.* Como reflexo setoral amplamente visivel desse proceso. 8 itera tina internacional sobre administracao publica tem apresentado significativas ine- vagbes, sugerindo inclusive a revisto de seus pilares classicos ¢ 4 formulacdo de rnovos paradigmas. Da mesma forma, as décadas de 1980 ¢ 1990 assistiram £0 aprofundamento do processo de internacionalizacao das questOes € 1eOriS que constituem 0 objeto de estudo da administracao publica como area de estudo specifica, uma vez que, historicamente, ela se desenvolveu quase due isolada- mente no ambito das escolas americana, britanica ¢ centro-curopela, cada qual ‘com suas abordagens particulares. 4 emergencia da crise financeira do Estado nos paises desenvolvidos mot vow a difusao de estratégias de restrigao dos gastos publicas e, consequentemente, “Ver Aberhach e Christensen, 2003; Sorensen, 2002; Fleury. 20013. Redes em administracéo publica 39 da ago estatal. Tal processo, cor adocao gener F , conduzide por coalizdes politicas de dieita, levou a oct ee eae ee € técnicas do novo gerencialismo ou new .” tendo como seus princi mt N pais patrocinadores as agén- poet de fomento, como OCDE, FMI EID outa. A usea de ei encia € de do na to ‘ responsabilizacao na administraceo publica conduziu a implementagao fe inovacdes gerenciais que, m: ae is que, malgrado a resistencia de outras correntes, se inseri- ran en versos processor de reforma do Estado nos paises desenvolvidos. O senvolvimento do NPM como estraté A igia de modernizacao do E: movimentos de reforma estatal voltarem sua atencao par . a a oe jiitiduebruaiig en 4 0S aspectos internos e cost sto at . 0 que se explica pelo seu contetido ideologico & reo ) identificou os fundamentos das estratégias do NPM ¢ 0s sintetizou num nucleo doutrinario com sete pontos capitais: a formagao de uma elite profissional de gerentes cor i r ete = re 1m liberdade de agdo € respon- utlizagao exp! de padroes e medic: Ides e medidas de desempeniho (definicao d : indicadores), instituindo uma administragao por objetivos; en ar énlase no controle de resultados do que no de procedimentes, rlacio iia alocagdo de recursos com a mensuracao do-desempenho; transformacdes visando & . ee ido & desagregacao das unidades que compoem 0 setor public, para romper com a exrutrs monolitica e centralizada de provisto de ao lescentralizando-a, separando as fungdes de producéo ¢ provisio, ¢ ihe ganhos de eficiencia por meios de instrumentos de contratualizaca twansformacdes visando a ampliaca publ, inna 's visando @ ampliagao da competica eee ipetigao no setor puiblico, instituin- ncorrencia como forma de reduzir custos e obter melh qualidade; sre paoes 2 en ot estilo privado de praticas de gestao mediante © emprego de inst ntos de mercado, buscani in aan merc buscando maior flexibilidade na alocagao de recursos; iplina maximizadora de utilizagao constante dos recursos publi os, envolvendo o desenvolvi de sistemas de custos ¢ de ferramentas que envolvimento de sist istemas de custos dé ‘ossibilitem realizar “mais com menos’ Todavia, a manifestagdo de fenomeni ti eee lem dos aspectos gerenciais — nsformagdes na estruura das telagoesinterpovernamentis, nas as de amentais, nas formas de "Ver Barzelay, 2000. 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