972/24, 1327 in Asociacion Internacional para la Gobernanza Instituciones y organizaciones: Desarrollo organizacional y desarrollo institucional comentario / Revista gobernanza #15 / Por agorgsfl Autor: Joan Prats Para emprender las necesarias reformas administrativas en América Latina es preciso tener clara la diferencia entre organizaciones e instituciones. Los reiterados fracasos de los intentos de reforma han tenido su origen frecuentemente en la pretensién de implantar modelos organizativos incompatibles con las instituciones vigentes. En América Latina, como en otras latitudes, la historia de la reforma administrativa y de los programas para fortalecer la capacidad nacional de formular e implementar politicas publicas es una historia de a veces grandes esfuerzos y empefios con escasos o ningtin resultado sostenible. Parece que estamos aprendiendo que los meros cambios en las organizaciones 0 en la capacidad individual de sus miembros no producen resultados sostenibles si no tienen también un impacto positive sobre la evolucién de los sistemas institucionales subyacentes. Esta leccién todavia no es obvia. Aprenderla exige, en primer lugar, captar adecuadamente la distincién entre organizaciones e instituciones. De hecho instituciones y organizaciones no son sélo conceptualmente diferentes, sino que demandan racionalidades 0 métodos intelectuales diferentes para su comprensién, construccién y desarrollo. tips:ti aigob.org/2014/05/2insttuciones-y-organizaciones-desarraio-organizacionaly-desarroleinsitucionalit~text=Instituciones y or, Insituciones y organizaciones: Desarrollo organizacional y desarrollo insitucional ~ Asociac‘én Intemacional para la Gobernarva ane972/24, 1327 Nuestro punto de partida sera la distincién formulada por Hayek entre organizaciones y orden social («taxis» y «cosmos»), pero considerando a las instituciones como las estructuras basicas del orden social (Hayek, 1985, volumen |). Instituciones y organizaciones pertenecen a planos diferentes: las instituciones son el propio orden social, pertenecen al plano de la sociedad; en cambio, las organizaciones, junto con los individuos, son los elementos ‘componentes o actuantes en dicho orden social. Instituciones y organizaciones son érdenes, pero de naturaleza enteramente diferente: las instituciones son érdenes abstractos, independientes de los individuos que las componen, que cumplen la funcién de facilitar a los individuos y las organizaciones la consecucién de sus fines particulares, pero que en si mismas no tienen fines especificos; las organizaciones, en cambio, son érdenes concretos, determinados por los individuos y los recursos que los integran, creados para la consecucién de fines particulares y especificos. En tanto que ordenes, instituciones y organizaciones son sistemas normativos, pero las normas institucionales y las normas organizacionales son también de naturaleza enteramente diferente: las normas de las instituciones son abstractas y proceden normalmente de la evolucién o dindmica social - independientemente de que puedan estar formalizadas y reforzadas por las leyes; las normas de las organizaciones proceden del designio racional atribuidor de posiciones y pueden ser también alteradas por disefio. Compensemos la aridez de las afirmaciones precedentes con algunos ejemplos. Pensemos primeramente en la familia: «la familia» es una institucién; mi familia, o la tuya, lector (que perdonards por mentarla), son una organizacién (si tenemos suerte). La familia-institucién es el conjunto de normas abstractas que en una sociedad determinada permiten reconocer como familia a un determinado grupo social. Tales normas son el fruto de la evolucién histérica y, en una sociedad abierta, se encuentran en permanente reconsideracién y evolucién. La creacién de cada familia-organizacién no es enteramente libre, pues debe darse -para ser familia- respetando el marco 0 fondo institucional socialmente vigente; pero como dicho marco se refiere sdlo a los aspectos de la tips:ti aigob.org/2014/05/2insttuciones-y-organizaciones-desarraio-organizacionaly-desarroleinsitucionalit~text=Instituciones y or, Insituciones y organizaciones: Desarrollo organizacional y desarrollo institucional ~ Asociac‘n Intemacional para la Gobernarva 2n6972/24, 1327 vida familiar socialmente relevantes, todos los demas aspectos del orden familiar, que ya no son de interés o relevancia social sino meramente privada, se confian a la decisién o designio organizador de los individuos concretos que integran cada organizacién familiar (y aqui -lector- si, como dice un sabio vallenato, «sélo Dios sabe la mujer que a uno le toca», reconozcamos que sélo a El compete averiguar quign pone orden en cada casa) Lo que acordaremos facilmente es que el problema y los métodos de cambiar a familia-institucién son de naturaleza diferente al problema y los métodos para cambiar una organizacién familiar. Los ejemplos podrian multiplicarse. Y el lector atento seguro que ya es capaz de dar otros muchos. A lo largo de nuestro estudio tendremos ocasién de referirnos més detalladamente a las «instituciones publicas», cuya existencia muchas veces nica no permite captar con la misma facilidad la distincién entre los organizativo y lo institucional, la cual es para ellas igualmente relevante. Instituciones y organizaciones son el producto de la accién humana y pertenecen al dominio de la razén y de la ciencia y no de la religién ni de la naturaleza. Ambas son fruto de la «convencién», aunque de convenciones enteramente diferentes. Si las organizaciones pueden ser estudiadas, disefiadas, construidas y cambiadas por métodos y técnicas pertenecientes al llamado «racionalismo constructivistay, este método resulta completamente inapropiado para las instituciones. Principalmente porque las grandes instituciones que constrifien y facilitan a la vez nuestras vidas (desde el lenguaje hasta las instituciones de! Estado de Derecho) no son el producto de ninguna mente planificadora, sino el de un largo proceso de interaccién histérica. Podemos influir u orientar el cambio institucional en la misma medida en que podemos orientar e influir la accién colectiva. Pero el cambio institucional que concretamente se produzca no esta determinado ni por ninguna supuesta ley historica ineludible, ni por ninguna mente central planificadora (inevitablemente incompetente). Las teorias del fatalismo histérico o las que al confundir la sociedad con una organizacin creen que el futuro de la sociedad puede ser tips:tiaigob.org/2014/05/2insttuciones-y-organizaciones-desarralio-organizacional-y-desarroleinsitucionalit~text=Instituciones y or, Insituciones y organizaciones: Desarrollo organizacional y desarrollo institucional ~ Asociac‘én Intemacional para la Gobernarwa ane972/24, 1327 planificado 0 conspirado no son sdlo intelectualmente erréneas. Su peligro mas grave es que conducen al desarme moral de los pueblos al transferir a la historia oa los planificadores (inevitablemente autoritarios y supuestamente benévolos) la responsabilidad de decidir el futuro de todos. La referencia a la grandeza intelectual y moral de Popper me parece aqui obligada. En particular, su distincién entre la ingenierfa social utépica y la ingenierfa social gradual resulta del todo pertinente a la hora de explorar los métodos intelectuales del cambio Insituciones y organizaciones: Desarrollo organizacional y desarrollo institucional ~ Asociac‘én Intemacional para la Gobernarwa institucional. hitpsstwwwaigob or9/2014/05/2 Vinstituciones-.organizaciones-desarrllo-organizacional-y-desarrllc-institucional#~te «El politico que adopta la ingenieria utopica comienza exigiéndose la meta politica ultima, o estado ideal, antes de emprender accién practica alguna. Sdlo una vez establecida la meta, aclarado el proyecto de sociedad al que se aspira llegar, comienza a considerar el camino y los medios mas adecuados para su materializacién y a trazar el plan de acciones practicas. La ingenieria utopica pretende hacer tabla rasa de la sociedad pasada y presente para reconstruirla integramente. Su supuesto basico es la posibilidad de la planificacion racional del desarrollo total de la sociedad. Y su instrumento necesario el gobierno benévolo, fuerte y centralizado, de un corto numero de personas. E! supuesto basico es intelectualmente incorrecto. El instrumento requerido la fuente de la derivaci6n totalitaria. El politico que adopta, en cambio, la ingenieria social gradual puede haberse trazado o no mentalmente un plano de la sociedad y puede o no esperar que la humanidad llegue a materializar un dia ese estado ideal y alcanzar la felicidad y la perfeccién. Pero siempre sera consciente de que la perfeccidn, aunque avance hacia ella, se encuentra lejana y ane972/24, 1327 Insituciones y organizaciones: Desarrollo organizacional y desarrollo institucional ~ Asociac‘n Intemacional para la Gobernarva que su ideal cambia con las generaciones, y que cada generacion, incluida la presente, tiene su derecho. Quizas no el derecho de ser felices, pues no existen medios institucionales de hacer feliz a cada individuo, pero si el derecho a recibir toda la ayuda posible en caso de sufrimiento. La ingenieria gradual adaptaré en consecuencia el método de buscar y combatir los males mas graves y serios de la sociedad, en lugar de encaminar todos sus esfuerzos hacia la consecucién del bien final. Esta diferencia es de la mayor importancia: es la diferencia que media entre un método razonable para mejorar la suerte de la humanidad y un método que, aplicado sistematicamente, puede conducir con facilidad a un intolerable aumento del padecer humano. Es la diferencia entre un método susceptible de ser aplicado en cualquier momento y otro cuya practica puede convertirse facilmente en un medio para posponer continuamente la accion hasta una fecha posterior, en la esperanza de que las condiciones sean entonces mas favorables. Y es también la diferencia que media entre el Unico método capaz de solucionar problemas, en todo tiempo y lugar, segtn lo ensefia la experiencia y otro que, dondequiera que ha sido puesto en practica, sdlo ha conducido al uso de la violencia en lugar de la raz6n.» (Popper, 1985, 157-160) Y se refuerza, ademas, con su advertencia de que la naturaleza convencional de las normas e instituciones no implica su naturaleza arbitraria. «Convencién» no significa «arbitrariedad». Las instituciones son humanas no en el sentido de que han sido conscientemente construidas por determinados hombres, sino en el de hitps:wwaigob or9/2014/05/2 Vinstituciones-.organizaciones-desarrllo-organizacional-y-desarrlic-institucional#~te sn6972/24, 1327 que los hombres siempre podemos valorarlas y modificarlas, que es lo mismo Insituciones y organizaciones: Desarrollo organizacional y desarolo institucional ~ Asociac‘én Intemacional para la Gobernara que decir que la responsabilidad por su vigencia es sdlo nuestra hitps:ivwwaigob or9/2014/05/2 Vinstituciones-.organizaciones-desarrllo-organizacional-y-desarrllc-institucional#~te «Las instituciones y las normas que las expresan pueden ser hechas y alteradas por el hombre, pero no arbitrariamente. E| hombre las hace y las altera por una decision 0 convencién de observarlas o modificarlas. Por eso el hombre es el nico responsable moral de las mismas. No quizds de las normas institucionales cuya vigencia en la sociedad descubre cuando comienza a reflexionar por primera vez sobre las mismas, sino de las normas que se siente dispuesto a tolerar después de haber descubierto que se halla en condiciones de hacer algo para modificarlas. Decimos que las normas son hechas por el hombre en el sentido de que no debemos culpar por ellas a nadie, ni a la naturaleza ni a Dios, sino a nosotros mismos. Nuestra tarea consiste en mejorarlas al maximo posible, si descubrimos que son defectuosas. Esta ultima observacién no significa que al definir las normas como convencionales queramos expresar que son arbitrarias © que un sistema de leyes normativas puede reemplazar a cualquier otro con iguales resultados, sino, mas bien, que es posible comparar las instituciones sociales existentes con algunas otras modelo que, segun hemos decidido, son dignas de llevar a la practica. Pero aun estos modelos nos pertenecen en el sentido de que nuestra decisién en su favor no es de nadie sino nuestra y de que somos nosotros los Unicos sobre quienes debe pesar la responsabilidad por su adopcion. La naturaleza no nos suministra ningun modelo, sino que se compone de una suma de hechos y ene972/24, 1327 uniformidades carentes de cualidades morales o inmorales. Somos nosotros quienes imponemos nuestros patrones a la naturaleza y quienes introducimos, de este modo, la moral en el mundo natural, no obstante el hecho de que formamos parte del mundo. Si bien somos producto de la naturaleza, junto con la vida la naturaleza nos ha dado la facultad de alterar el mundo, de prever y planear el futuro y de tomar decisiones de largo alcance, de las cuales somos moralmente responsables.» (Popper, 1985, 70-71). Las instituciones son el principal patrimonio de cada sociedad. Ellas son el principal determinante del tipo de organizaciones e interacciones permitidas a la libertad del individuo en cada sociedad. Es bien sabido que un simple agregado de individuos brillantes no hace sin mas a una sociedad brillante. La eficiencia y la equidad de un orden social dependen sobre todo de su sistema institucional y, subordinadamente, de la calidad de sus organizaciones. Esta es la verdad elemental expresada en la creciente referencia a la «cultura» como raz6n Ultima del nivel o del tipo de desarrollo. Verdad percibida incluso a nivel popular, como demuestra la siguiente reflexién que nos hacia un indigena, pequefio empresario centroamericano: «Mire Doctor. Si Vd. toma una de aca y lo compara con un japonés, pues como el nuestro no es pior. Pero si toma dos de acd y los compara con dos japoneses, pues ya sabemos porque cada pais esta donde esta». ¢Por qué personas de alta competencia intelectual y moral no rinden en un pais y si en otro? Sencillamente porque las personas se adaptan al medio no en base a sus competencias personales sino al conocimiento y cumplimiento de las normas institucionales. «Donde fueres haz lo que vieres» vuelve a espetarnos el refranero. Y es loco quien no lo considera. Esta sabiduria comtin se corresponde con el revivir del institucionalismo en las ciencias sociales. No corresponde a este estudio dar noticia de las diferencias tips:tiaigob.org/2014/05/2finsttuciones-y-organizaciones-desarraio-organizacionaly-desarroleinsitucionalit~text=Instituciones y or, Insituciones y organizaciones: Desarrollo organizacional y desarolo insttucional ~ Asociac‘én Intemacional para la Gobernanva m6972/24, 1327 entre el viejo y el nuevo institucionalismo ni de la gran diversidad de variantes de éste Ultimo en las distintas disciplinas sociales (sobre el viejo institucionalismo puede verse Prats: 1973 y sobre su contraste con el nuevo Di Maggio y Powell: 1991). Como lo que nos interesa destacar es la correspondencia entre sistema institucional y desarrollo econémico y social, baste ahora con acoger los planteamientos de North, que es quien ha formulado el modelo teérico neoinstitucionalista mas completo que conocemos. North ha formulado la distincién entre instituciones y organizaciones como el supuesto conceptual basico para la comprensién de la historia econémica y, consiguientemente, para la formulacién de una teoria del desarrollo histéricamente fundada. Las instituciones son, para él, las reglas del juego o las constricciones convencionalmente construidas para enmarcar la interaccién humana en una sociedad determinada. Las instituciones son normas, pero no son la «legislacién». Aqui volveria a ser extraordinariamente relevante la distincién de Hayek entre Derecho y legislacién. North se limita a diferenciar las instituciones formales de las informales, insistiendo en la importancia idéntica de unas y otras, pues lo que cuenta, al final, no son las «leyes» formalmente vigentes, sino las pautas de comportamiento interiorizadas por los individuos en su proceso de adaptacién al orden social. En consecuencia, investigar el sistema institucional de un pais es tarea que excede, con mucho, el estudio de sus instituciones formales, ya que exige el averiguamiento de las convicciones, valores, principios 0 creencias que pautan el comportamiento real, determinan la interpretacién de las normas formales, las completan o hasta producen in extremis su inaplicacién. En conclusién, quien no conoce las instituciones informales no puede pretender conocer un pais. Y sélo los locos u oportunistas pueden pretender ayudar a cambiar lo que no conocen. La dificultad esta en que uno de los efectos del subdesarrollo consiste en bloquear la emergencia de lo informal, Pero la dificultad de la tarea no implica su imposibilidad ni desdice su indispensabilidad. tips:tiaigob.org/2014/05/2finsttuciones-y-organizaciones-desarralio-organizacional-y-desarroleinsitucionalit~text=Instituciones y or, Insituciones y organizaciones: Desarrollo organizacional y desarrollo institucional ~ Asociac‘n Intemacional para la Gobernarva ane972/24, 1327 Las instituciones son importantes porque de ellas depende en gran medida la estructura de incentivos de la interaccién humana. Los sistemas institucionales difieren entre si por el tipo de comportamientos individuales y organizativos que incentivan. Los incentivos que influirén el comportamiento de los individuos y las organizaciones y, al final, el rendimiento global de la sociedad, no son los mismos en Haiti, en Cuba, en Chile o en Estados Unidos. Plantearse el desarrollo institucional equivale a plantearse el cambio del sistema de incentives vigente en una sociedad. En otras palabras, el potencial de eficiencia econémica y equidad social de cada sociedad viene en gran parte determinado por la clase de conformacién institucional en ella vigente. Y toda mejora de eficiencia y equidad que desborde el potencial y no se corresponda con el avance institucional requerido, esta condenada de antemano al fracaso inmediato 0 a la fugacidad de resultados. Pero la interaccién humana y el correspondiente sistema de incentivos no sdlo vienen condicionados por las instituciones. Las organizaciones también son muy importantes en este sentido. En efecto, la interaccién humana no solo viene influida por las reglas del juego sino por los equipos u organizaciones que estan en él. Las reglas del juego son un dato clave para explicar no sélo el comportamiento de las organizaciones sino el dato, a veces mas fundamental, de quiénes son los que pueden entrar en el juego, quiénes quedan excluidos de ély cémo se promociona, se desciende o sale de! mismo. Dadas unas determinadas reglas de juego, la preocupacién y la responsabilidad de los managers sera la de establecer la combinacién 0 combinaciones de arteglos internos, conocimientos, habilidades y destrezas, estrategias y tacticas, finanzas, moral y motivacién, y otros aspectos pertinentes (siempre considerando el dato clave de la suerte) que se crea resultan los mds adecuados para vencer o permanecer en el juego. Esta es la inquietud y responsabilidad de los managers. Y no otro es el objeto de las Ilamadas ciencias del management, nacidas con una vocacién declaradamente de reforzamiento y legitimacién de la direccién profesional de las organizaciones. tips:ti aigob.org/2014/05/2insttuciones-y-organizaciones-desarraio-organizacionaly-desarroleinsitucionalit~text=Instituciones y or, Insituciones y organizaciones: Desarrollo organizacional y desarrollo institucional ~ Asociac‘én Intemacional para la Gobernarva ane972/24, 1327 Las ciencias del management, y el desarrollo organizacional que constituye su objeto, han sido elaboradas desde el constructivismo racionalista. Ciertamente ya se ha abandonado la imagen de la organizacién como maquina, incluso refetida a las llamadas burocracias maquinales. Pero las organizaciones siguen siendo visualizadas y conceptualizadas con razén como érdenes no abiertos sino concretos y finitos, creados para la consecucién de fines o misiones especificos, consistentes en normas que no son abstractas ni fruto de la evolucién social, sino concretas y fundamentalmente consistentes en la asignacién de cometidos, recursos y responsabilidades a los miembros de la organizacién. Conviene distinguir entre la organizacién en si y el entorno organizativo. Los datos del entorno organizativo actual, ni siquiera tratandose de los entornos mas estables, no pueden desde luego preverse con certeza, por mas esforzado y meritorio que resulte el obligado esfuerzo de previsi6n. De ahi la crisis de las politicas empresariales basadas en el modelo de planificacion normativa y su sustitucién progresiva por modelos de planificacién 0, mejor, de gestién estratégica. Pero el orden de una organizacién si puede ser conocido y cambiado mediante planificacién. Aun tomando en cuenta supuestos clave de la teoria organizativa actual como la autonomfa de los agentes y el desarrollo de organizaciones y culturas informales, la mente humana y la tecnologia que la apoya pueden captar y procesar el conjunto de aspectos de la vida organizativa relevantes para el cambio organizacional. En este sentido podemos seguir afirmando que el desarrollo organizacional puede seguirse propiamente basando en el racionalismo constructivista. El problema esta en que la organizacién no puede cambiar més alla de sus limites institucionales. Si nos empecinamos, por ejemplo, en convencer a un gobierno para que cambie el sistema de reclutamiento y seleccién de sus funcionarios, para conseguir su profesionalizacién en base al mérito, prescindiendo del marco institucional real vigente en el pais, podemos sencillamente estar operando de aprendices de brujo. Si, siguiendo con los ejemplos, diagnosticamos la excrecencia injustificada de la némina del servicio tipsitinww aigob.org/20 14/052 instiuciones-y-organizacionas-desarralo-organizacionaly-desarrolcinsitucional#~toxt=nstituciones y 0 Insituciones y organizaciones: Desarrollo organizacional y desarrollo institucional ~ Asociac‘én Intemacional para la Gobernarwa s0n6972/24, 1327 civil como un problema de inexistencia de medios informaticos para controlar la entrada y distribucién del personal, sin cuidarnos de analizar el sistema politico- electoral vigente, seguro que nos estamos equivocando. Y nuestro error puede llegar al sarcasmo cuando convencemos al gobierno correspondiente para que endeude a su pueblo adquiriendo el utillaje y entrenamiento informatico necesario, que quedard al poco tiempo inutilizado 0 distorsionado ante su inadecuacién o contradiccién con las reglas de juego institucionales profundas que son las que gobiernan y explican los desarreglos organizativos del pais en cuestién. Por este camino se ha ido desacreditando no poca cooperacién internacional. Aunque lo més grave no es tal descredito, sino los comportamientos y hasta la cultura oportunista que asi se incentiva en los paises. La justa critica realizada tantas veces a la reforma administrativa en América Latina se basa en que se han postulado soluciones cémodamente tecnocraticas a problemas que no eran organizativos sino institucionales. La clara conciencia de la distincién entre organizacién e institucién ayuda a que las estrategias de reforma o desarrollo organizacional: (a) puedan ignorar las constricciones institucionales si los cambios propuestos caben o son tolerados por los arreglos institucionales vigentes; (b) tengan que presionar, ademds, sobre el marco institucional cuando los cambios pretendidos sobrepasen las reglas del juego existentes. En el primer caso estamos ante un problema puramente gerencial; en el segundo ante un problema gerencial e institucional a la vez. Sélo que los problemas importantes de desarrollo casi nunca son sélo organizacionales 0 gerenciales. Casi siempre son organizacionales e institucionales _y, consiguientemente, su tratamiento adecuado demanda estrategias combinadas de desarrollo organizativo y desarrollo institucional (Kliksberg: 1982) Una hipétesis fundamental que desarrollamos en este trabajo es que en la distincién y combinacién adecuada entre institucién y organizacién, desarrollo organizacional y desarrollo institucional estriba la clave para la renovacién de la gestién publica y la gobernabilidad y para la cooperacién internacional a la misma en América Latina. tipsitinww aigob.org/20 14/052 instiuciones-y-organizacionas-desarralo-organizacionaly-desarrolcinsitucional#~toxt=nstituciones y 0 Insituciones y organizaciones: Desarrollo organizacional y desarrollo institucional ~ Asociac‘én Intemacional para la Gobernarwa nie972/24, 1327 Insituciones y organizaciones: Desarrollo organizacional y desarrollo institucional ~ Asociac‘én Intemacional para la Gobernarva Bibliografia HAYEK, F. A. 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FACULTAT DE DRET UNIVERSITAT + BARCELONA ENTIDADES VINCULADAS ntipsitiww aigob.org/20 14/052 instiuciones-y-organizacionas-desarralo-organizacionaly-desarrolcinsitucionallt~toxt=nstituciones y o 196972/24, 1327 Insituciones y organizaciones: Desarrollo organizacional y desarrollo institucional ~ Asociac‘én Intemacional para la Gobernarva & CEPAD ‘BOLIVIA | eto cate ana Copyright © 2024 Asociacién Internacional para la Gobernanza | Powered by Tema Astra para WordPress tipstinww aigob.org/20 14/05/21 finsttuciones-y-organizacionas-desarraio-orgarizacionaly-desaroleinstiucionalit—tex=Instituciones y or... 16/16