Sobre Poltica Antitruste no Brasil e seus Aspectos Crticos1

Carmen Diva Monteiro2

Dezembro 2002

Este trabalho foi escrito em setembro de 2002 e expressa as opinies pessoais da autora, no refletindo necessariamente as posies oficiais da Secretaria de Acompanhamento Econmico SEAE. 2 Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, Mestra em Administrao Pblica pela EBAPE/FGV e Mestra em Engenharia Civil pela PUC/RJ. Atualmente exerce suas funes na Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda SEAE/MF. E-mail : carmen.monteiro@fazenda.gov.br. Av. Presidente Antonio Carlos, 375, sala 1029, 20020-010, Rio de Janeiro - RJ. Tel.: (21) 3805-2073. Fax: (21) 3805-2061.

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Resumo

Este trabalho pretende mostrar a importncia da poltica de defesa da concorrncia, ou poltica antitruste, no conjunto de polticas pblicas levadas a cabo pela agenda governamental brasileira, dado que aquela tem o fim ltimo de garantir o bem-estar da sociedade. Para tanto, aps a introduo do tema perfaz uma breve anlise histrica das polticas antitruste em nvel mundial, em seguida focaliza sua evoluo no Brasil at a construo do atual sistema brasileiro de defesa da concorrncia, destaca os aspectos crticos do modelo brasileiro e por fim tece algumas consideraes julgadas relevantes guisa de concluso.

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1 - INTRODUO
Tudo o que no sei que constitui a minha verdade. Clarice Lispector

Cenrio: anos 40, chove torrencialmente na noite de uma cidadezinha norte-americana 3 . Sobre uma ponte, um homem, desalentado, observa as guas escuras do rio, cogitando que no deveria ter nascido, quando lhe aparece um estranho. Este, na verdade, um enviado dos cus que, para demov-lo de seu intento suicida, mostra-lhe o que teria acontecido s pessoas e cidade se ele no existisse. Cenas que exibiram, em flashback, a vida do protagonista, so lembradas quando ele descobre sua influncia no destino de amigos e familiares, em decorrncia dos papis de filho, irmo, marido, pai, amigo e profissional, por ele assumidos ao longo de sua vida, tanto em acontecimentos individuais como morte, condenao criminal, alcoolismo, solido, quanto coletivos, como condies de trabalho de companheiros, urbanizao de terreno subaproveitado e at na economia local, j que a oposio da pequena empresa cuja administrao ele herdara do pai impediria que o poderoso banqueiro da cidade ditasse sozinho as regras, tomando conta do lugar. Resumindo, esta a mensagem do filme: uma ode importncia de cada vida humana, pois cada indivduo afeta as pessoas com quem convive de um modo que mal se pode imaginar, quanto mais entender completamente, dadas as mltiplas e intrincadas relaes sociais possveis de serem estabelecidas. Analogamente, a matria defesa da concorrncia, ou antitruste4 - como preferem alguns especialistas -, tambm guardando vasta complexidade de relaes, reveste-se de importncia poucas vezes percebida pelo cidado comum, face a sua capacidade de influir no bem-estar social. No obstante sejam diversos e complexos os fatores que afetam as sociedades modernas, o desenvolvimento sustentvel parece tomar seu lugar de destaque entre as preocupaes de todos os governos. Do ponto de vista econmico, a competitividade condio necessria para a viabilidade do desenvolvimento sustentvel a longo prazo. Destarte, os instrumentos de poltica econmica trazem em seu bojo um vis social que, a despeito da possibilidade de passarem despercebidos, no so menos importantes que os que concernem s polticas sociais propriamente ditas, e, portanto, devem ser cuidadosamente considerados. Polticas antitruste tm merecido reconhecimento internacional como um dos instrumentos de poltica econmica indispensveis para garantir a competitividade das economias. Temas relacionados encontram-se amide em pauta em congressos, publicaes e em toda a rede de informaes gerada pela comunidade acadmico-cientfica e, mais diligentemente, so presena obrigatria nos fruns polticos dos governos. Por outro lado, tais polticas no deixam de ser parte do pacote de polticas pblicas a ser administrado pelos governantes e, desse ponto de vista, devem ser entendidas no apenas em termos de suas conseqncias pontuais, mas num contexto macro que identifique e personalize a ao global de cada governo. H um delicado equilbrio a ser mantido entre polticas antitruste
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Aluso a cena do filme de 1946, Its a wonderful life (A felicidade no se compra), de Frank Kapra, estrelado por James Stewart e Dona Reed. 4 O termo antitruste provm do anglicanismo antitrust, muito difundido na literatura especializada, de vez que os EUA tm longa tradio no assunto e influenciaram o estabelecimento desse tipo de poltica em praticamente todos os pases que hoje utilizam mecanismos antitruste, mormente mediante a imposio de seu modelo no perodo ps-2 Guerra Mundial (Salgado, 1992:8).

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propriamente ditas aquelas que promovem a competio no mercado domstico de cada pas e polticas de concorrncia em um sentido mais amplo, que so as que promovem a competio nos chamados mercados abertos, entre firmas estrangeiras. Ademais, a despeito de serem dirigidas s empresas, polticas antitruste tm, em ltima anlise, o fito de melhorar a vida do cidado comum, e nesse sentido refletem particularmente a histria e a cultura de cada povo, da porque podem diferir (e realmente diferem) de lugar para lugar. Assim, conquanto geralmente no seja uma poltica pblica to visvel quanto outras suas congneres, tais como as polticas de sade e educao, as polticas de concorrncia so fundamentais nos tempos hodiernos de economias globalizadas e clere difuso de um volume incontvel de informaes. Contribuir para o entendimento de tal importncia o objetivo despretensioso deste trabalho.

2 VISO HISTRICA

Pode-se dizer que o fenmeno da concorrncia contemporneo da atividade mercantil, existindo, assim, desde a antigidade. Entretanto, a moderna acepo da regulamentao da concorrncia e, portanto, do comportamento dos agentes econmicos como instrumento de implementao de polticas pblicas somente surgiu a partir da crise de 1929, quando o Estado, que j se fazia presente no contexto econmico, foi chamado a desempenhar a nova funo de direo da economia. Visava-se, a partir da, no apenas a mera correo das distores tpicas decorrentes da atividade comercial ou a manuteno do sistema produtivo, mas, precipuamente, a conduo do mercado 5 . H controvrsias sobre a origem dos primeiros atos especficos de polticas antitruste. Autores pesquisados por Forgioni (1998:65) informam que o modelo de legislao de disciplina da concorrncia pode ter seu bero na ustria, na ltima dcada do sculo XIX, e posteriormente se disseminado para a Alemanha e demais pases europeus. Por outro lado, Salgado (1992) menciona no continente americano o Act of Prevention and Suppression of Combinations Formed in Restraints of Trade, do Canad (1889) e o Sherman Act dos EUA (1890)6 , sendo este ltimo, para muitos, o marco inicial da legislao da matria. J Oliveira (1998:6) sistematiza o aparecimento de legislaes de defesa da concorrncia no mundo em ondas, que teriam ocorrido em quatro momentos: (i) entre 1890 e a 2 Guerra, incluem-se Canad, EUA e Austrlia; (ii) do perodo ps 2 Guerra at o incio dos anos 80, encontram-se Alemanha, Comunidade Econmica Europia (CEE), Reino Unido, Japo, Sucia, Frana, Brasil, Argentina, Espanha, Chile, Colmbia, Tailndia, ndia, frica do Sul e Paquisto; (iii) nos anos 80, tem-se Qunia, Sri Lanka e Coria; (iv) finalmente, a partir dos anos 90, tem-se
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Forgioni (1998:30), identifica trs momentos evolutivos do fenmeno da concorrncia, ou da regulamentao do comportamento dos agentes econmicos: (i) Da Antigidade at a Revoluo Industrial (final do sculo XVIII), visava-se a correo de efeitos danosos, pontuais, decorrentes da prtica mercantil; (ii) Aps a Revoluo Industrial at o incio do sculo XX, a correo de efeitos danosos, autodestrutveis do mercado, era empreendida visando a manuteno de um sistema de produo entendido como timo. A concorrncia, aqui, assume o sentido tcnico dado pela cincia econmica, de soluo para conciliar a liberdade econmica individual competio entre os agentes econmicos - com o interesse pblico o bem-estar social; (iii) A partir da crise de 1929, a correo dos efeitos tpicos danosos visa no apenas a manuteno, mas a conduo do sistema, funo esta assumida pelo Estado que, para tanto, vale-se da regulamentao da concorrncia como instrumento de implementao de polticas pblicas. 6 Segundo informa Salgado (1992:1), o carter draconiano da lei canadense tornou-a inaplicvel at sua alterao em 1986, sendo outro fator (alm da supremacia econmica dos EUA) que provavelmente contribuiu para o pioneirismo do Sherman Act.

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Rssia, Peru, Venezuela, Mxico, Jamaica, Repblica Tcheca, Eslovquia, Costa do Marfim, Bulgria, Kazaquisto, Polnia e outros. No obstante a poltica antitruste tenha adquirido arranjos institucionais diversos, adaptados s especificidades de cada pas, a execuo de tais polticas pode ser administrativa ou judicial. Nessa linha, Boner e Krueguer (1991) vem dois tipos de sistema: (i) o de natureza poltico-administrativa, que confere a um rgo administrativo, mais ou menos independente politicamente, a aplicao da lei; (ii) a de natureza judicial, na qual a aplicao da lei jurisprudencial e consequentemente de interpretao mais estrita. Existem basicamente dois grandes modelos de polticas de concorrncia em nvel mundial, quais sejam, o modelo americano e o modelo europeu, oriundos de contextos scioeconmicos diferenciados7 . O modelo americano enraza-se no carter fortemente ideolgico de preservao das liberdades individuais da sociedade estadunidense, vale dizer, da soberania do consumidor como substituto do poder econmico. Tem como alicerces legais, alm do j mencionado Sherman Act, o Clayton Act (1914)8 , que tipifica condutas potencialmente anticompetitivas. Alm disso, h uma dualidade na conduo da poltica, repartida entre a Federal Trade Comission (FTC) e a Antitrust Division do Department of Justice (DOJ) norte-americano. Cabe, aqui, ressaltar as influncias da Escola de Harvard e da Escola de Chicago no direito da concorrncia norte-americano 9 . A primeira prima pela manuteno ou incremento do nmero de agentes econmicos atuantes no mercado, pulverizando sua estrutura, buscando evitar, deste modo, as disfunes potenciais causadas por excessivas concentraes de poder. Assim, para esta escola, possvel alcanar o estgio de uma concorrncia vivel, ou seja, a concorrncia buscada como um fim em si mesma. A Escola de Chicago, cuja influncia se fez presente nos Estados Unidos a partir da dcada de 80, traz para a anlise antitruste, no bojo de vrias crticas lanadas sobre a matria, o conceito de eficincia alocativa de mercado (ou eficincia de Pareto). Esta ocorre quando os recursos so alocados de tal forma que no h possibilidade de melhora de um dos membros sem que se piore a de um outro membro da sociedade. Do ponto de vista da produo, tal situao tima significa que se est produzindo ao menor custo (portanto, da maneira mais eficiente). Dito isso, a concentrao de poder de mercado em si no um mal, desde que seja vista em termos de eficincia e ganhos para o consumidor. Bork, um dos expoentes dessa corrente de pensamento, identifica o paradoxo do antitruste ser uma poltica em guerra consigo mesma, de vez que simultaneamente preserva e combate a concorrncia 10 . A grande crtica ao pensamento da Escola de Chicago reside justamente na associao que esta faz entre a cincia econmica e o direito antitruste, induzindo ao perigoso hbito de se buscar todas as respostas naquela para o caso concreto tutelado por este. Tal procedimento seria perfeito no fosse o vis reducionista que confere ao antitruste, definindo-o apenas em termos de eficincia econmica, qual se estivesse livre dos conflitos de interesses inerentes aplicabilidade
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Cf. Salgado (1992:36). Cf. Forgioni (1998:75), a FTC foi criada em 1914 pelo Federal Trade Comission Act com funes gerais de fiscalizao e aplicao da lei antitruste. Completam o arcabouo legal bsico norte-americano o Robinson-Patman Act (1936) sobre discriminao e o Celler-Kefauver Act (1950) que refora dispositivos do Clayton Act a respeito de fuses. 9 Para tanto utiliza-se a anlise feita por Forgioni (1998:154-164). 10 Para mais informaes ver BORK, Robert H. The antitrust paradox: a policy at war with itself. New York: Basic Books, 1978.

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da lei. Ressalte-se que tal crtica no significa que, ao contrrio, deve-se desprezar as contribuies que a viso econmica efetivamente pode dar compreenso dos fenmenos da concorrncia. Conquanto os EUA, no perodo ps-2 Guerra Mundial, tenham imposto aos seus aliados e aos pases derrotados a sua viso das polticas antitruste, a soluo dada pelos pases europeus que culminou no modelo europeu, por outro lado, deflui da resoluo dos conflitos de sua herana feudal - que permitiu tanto a formao de grandes conglomerados econmicos quanto o comando do poder pblico no processo de desenvolvimento - com a necessidade de uma poltica estratgica de insero competitiva em nvel internacional. Impende destacar o caso da Alemanha, que conseguiu aliar a ideologia do capitalismo liberal singularidade de sua organizao industrial fortemente concentrada, de modo que seu sistema poltico-institucional de concorrncia serviu de modelo tanto para os demais pases europeus (inclusive a CEE) quanto para pases como o Japo, Canad e Coria do Sul 11 . A concorrncia, aqui, tem um sentido eminentemente instrumental, ou seja, no um fim em si mesma, mas um meio de se atingir o objetivo do bem-estar social, expressamente delineado no Tratado de Roma, de 1957, que deu origem Comunidade Econmica Europia (CEE). A Comisso Europia o agente aplicador da lei antitruste entre os Estados-membros, que admite reviso judicial pela Corte de Justia Europia e pelas Cortes Nacionais 12 . No obstante a busca de um ideal de prosperidade, um dos maiores problemas enfrentados pela Unio Europia recai no paradoxo concorrncia interna/competitividade externa: na medida em que fomenta a concentrao para garantir a competitividade das empresas no mercado internacional (diminuindo a concorrncia domstica), igualmente combate polticas protecionistas dos Estados-membros (aumentando a concorrncia interna), ainda bastante presentes, visto que estes chegam a utilizar as prprias legislaes antitruste com este intuito protecionista 13 . Outra preocupao dos pases influenciados pela interpretao alem reside na conduta das grandes empresas, para que no se iniba a ao das empresas de pequeno e mdio porte; a idia, que passa ao largo da fragmentao do mercado, a de preservar o dinamismo e o foco de inovao deste que so impulsionados pelas firmas menores - alm da pluralidade de ofertantes. Assim, diferentemente da legislao original americana, a concentrao no proibida per se (isto , sempre), qual ocorre com as prticas restritivas e predatrias, mas apenas caso no se comprove nenhum ganho para a sociedade (aplicao da regra da razo: avaliao das eficincias lquidas geradas, isto , se as eficincias econmicas decorrentes da prtica compensam seus efeitos anticompetitivos). Este o modelo mais difundido entre os pases industrializados 14 . Ainda, destaque-se, como fulcro de cada modelo, dois conceitos: o de poder de mercado (ou poder de monoplio), advindo do modelo americano e o de dominncia do mercado ( ou posio dominante no mercado), advindo do modelo europeu15 . Por poder de mercado se entende a habilidade de uma empresa ou grupo de empresas aumentar e manter preos acima do nvel que prevaleceria sob livre competio, e depende do tamanho relativo (market share) e da
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De acordo com Salgado (1992:10). Idem, ibidem, p.40. 13 Para exemplo de utilizao protecionista da legislao antitruste, ver Forgioni (1998:168). 14 Informaes de Salgado (1992:15). 15 Idem, ibidem, p.16.

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estrutura do mercado, do nmero de concorrentes, das barreiras entrada e da disponibilidade de produtos substitutos. J a dominncia do mercado depende de caractersticas prprias do ofertante, como seu tamanho absoluto, seu relacionamento com clientes e fornecedores e sua habilidade para determinar a viabilidade econmica de parceiros comerciais. O conceito de market share, a partir dos anos 80, foi incorporado para definir dominao de mercado (geralmente considera-se dominante a empresa que detm 40% ou mais de participao de mercado).

3 A POLTICA ANTITRUSTE NO BRASIL 3.1. A dimenso estratgica e o PPA

Desde meados dos anos 80 tm aumentado as presses sobre as empresas que desejam continuar no mercado com xito. As transformaes por que passa a nossa poca so bastante diferenciadas daquelas trazidas no bojo da Revoluo Industrial que motivou a reorganizao das relaes mundiais de produo e trabalho. Vrias foram as foras que delinearam este novo cenrio organizacional16 , dentre as quais pode-se citar a tecnologia, a competio, o excesso de oferta, a globalizao, as expectativas do cliente, a participao governamental, as relaes de propriedade e a dinmica das foras de trabalho. A transformao tecnolgica influiu radicalmente nas atribuies de competncia necessrias manuteno da vantagem competitiva, alm de privilegiar o fator tempo; o acirramento da competio ocorreu devido ao surgimento de um nmero maior de competidores eficientes contrapondo-se ao predomnio monopolista do passado; a oferta da maioria de produtos e servios, exceo feita ao setor primrio, cresceu em maior proporo do que a demanda; a globalizao dos mercados implodiu o modelo domstico onde concorrentes e consumidores eram conhecidos e comparveis; e em conseqncia de todos os fatores anteriores, que proporcionam variedade de escolhas e alternativas de mercado, as expectativas do consumidor em termos de qualidade, valor e servio esto aumentando. Por outro lado, sendo a competio econmica o principal fator de desenvolvimento mundial, a participao dos governos tornou-se ativa no mercado, atravs do apoio implcito ou explcito a polticas industriais. As relaes de propriedade tambm se modificaram, passando de um estgio de alta distributividade e concentrao individual para a propriedade institucional centrada nas empresas, colocando os acionistas como elementos mais militantes em torno de seus interesses nas organizaes. E, finalmente, transformou-se sensivelmente a dinmica das foras de trabalho, devido a fatores como sexo (aumento da participao feminina), raa (minorias raciais mais participantes), nvel educacional (exigncia de maiores qualificaes) e faixa etria (trabalhadores ativos chegando aposentadoria). Neste contexto, fcil perceber que as organizaes para sobreviverem devem enfrentar todos estes desafios, o que pressupe uma capacidade de prever mudanas e administr-las, privilegiando a adaptabilidade, a flexibilidade, a sensibilidade, a deciso e a rapidez; da a crucial importncia do desenvolvimento antecipado de estratgias, ou, dito de outra forma, o que faz a
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Para melhor compreenso acerca dos aspectos que envolvem cultura e mudana organizacional, ver Monteiro, Ventura e Cruz (1999).

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diferena fundamental entre as empresas no mundo moderno a qualidade do seu planejamento estratgico. Os governos e suas instituies, tanto quanto catalisadores das transformaes, so igualmente afetados por elas. Assim sendo, no podem se esquivar de seguir as tendncias mundiais que se impem s organizaes, sob pena de atuarem na contramo do desenvolvimento e sobrevivncia dos Estados que administram. Tem-se visto ao longo das duas ltimas dcadas os movimentos de reforma do aparelho estatal em diferentes pases, tanto nos desenvolvidos como a Inglaterra, os EUA, Frana e Nova Zelndia, como em pases menos desenvolvidos como a Argentina, Costa Rica, Gana e Nigria. O Brasil passa atualmente por um perodo de transformaes deste teor que se iniciou na transio democrtica, legitimou-se na Constituinte de 1988 e tem buscado sedimentar-se nos governos a partir de ento. No por acaso que o instituto do planejamento foi resgatado na Carta de 88, mais precisamente no captulo Das Finanas Pblicas (Captulo II), atravs do Plano Plurianual (PPA), institudo para atuar como elemento superordenador da poltica oramentria do governo federal17 . O PPA compreende um perodo de quatro anos, cobrindo os trs ltimos anos de um mandato presidencial e estendendo-se ao primeiro ano do mandato subsequente. Como elemento estratgico de planejamento de mdio prazo que , tal instituto foi estendido aos outros entes da federao brasileira estados e municpios - estabelecendo de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas pblicas e para as relativas aos programas de durao continuada 18 . A Carta Magna estatui, ainda, que os planos e programas nacionais, regionais e setoriais nela previstos sejam elaborados em consonncia com o PPA e apreciados pelo Congresso Nacional19 . O PPA influencia a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), que por sua vez compreende as metas e prioridades da administrao pblica federal e orienta a elaborao da Lei Oramentria Anual (LO), que o oramento propriamente dito. Para o perodo 2000-2003, o plano apresentado ao Congresso recebeu o nome de Avana Brasil, freqentemente tambm referido como PPA 2000. Adotou-se nele um conceito inovador de programa, segundo o qual as aes e recursos do governo so organizadas e quantificadas de acordo com os objetivos a serem atingidos, atendo-se aos limites de receita previstos no Plano de Estabilizao Fiscal para o perodo. Ademais, buscou-se contemplar um projeto de desenvolvimento nacional, orientado pela definio dos chamados Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento, os quais no somente balizaram a organizao espacial e a seleo das aes, mas sobretudo intentam privilegiar a obteno de resultados estruturais concretos, medidos pela sociedade. Atualmente o PPA conta com um total de 397 programas, do quais 52 so considerados projetos estratgicos do governo 20 . Alm deles, h os planos de ao integrada, cujo objetivo comum, ao focalizar a soluo de problemas complexos, a coordenao dos esforos e recursos nos trs nveis de governo federal, estadual e municipal - em conjunto com a sociedade 21 . Cada programa subdividido em atividades e projetos, que por seu turno so individualmente descritos em termos de um produto e de um cronograma fsico-financeiro que mede o percentual
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Cf. art. 165, inciso I da Constituio Federal, leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o plano plurianual; II as diretrizes oramentrias; III - os oramentos anuais. 18 Vide CF/88, art. 165, pargrafo 1. 19 Vide CF/88, art. 165, pargrafo 4. 20 Para ver lista dos programas, consultar <http://www.abrasil.gov.br>. 21 Como exemplo dos planos de ao integrada tem-se: o Projeto Alvorada, que combate a misria e a excluso social; o Plano Nacional de Segurana Pblica, que combate a violncia e a criminalidade; e o Brasil Empreendedor, um programa de suporte s pequenas e mdias empresas para fomentar a gerao de empregos.

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de realizao no alcance de metas previamente definidas. Para a construo do pretendido modelo de desenvolvimento, norteiam as aes governamentais as seguintes diretrizes estratgicas: i) ii) iii) iv) v) vi) consolidar a estabilidade econmica com desenvolvimento sustentado; promover o desenvolvimento sustentvel voltado para a gerao de empregos e oportunidades de renda; combater a pobreza e promover a cidadania e a incluso social; consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos; reduzir as desigualdades inter-regionais; promover os direitos de minorias vtimas de preconceito e discriminao.

As diretrizes estratgicas deram origem a 28 grandes objetivos setoriais, tambm conhecidos como macroobjetivos, que na prtica traduzem os esforos necessrios para que o pas atinja o desenvolvimento sustentvel: melhoria da sade, da educao, da habitao e do saneamento, combate fome, reduo da violncia, desenvolvimento integrado do campo, crescimento das exportaes, reestruturao do setor produtivo, melhoria da gesto ambiental, entre outros. Para os fins colimados por este trabalho, merece destaque o Macroobjetivo 09, promover a reestruturao produtiva com vistas a estimular a competio no mercado interno, visto que ele inclui o programa Defesa Econmica e da Concorrncia. Tal programa visa proteger o mercado e os cidados, prevenindo ou coibindo o abuso do poder econmico. As atividades e projetos (e seus respectivos produtos) do indigitado programa so mostradas no Quadro 3.1. Quadro 3.1 Programa Defesa Econmica e da Concorrncia
Natureza da ao Atividade Atividade Projeto Projeto Atividade Projeto Projeto Atividade Atividade Projeto Outras Aes Nome Produto ANLISES ECONMICAS SOBRE ATOS DE CONCENTRAO E Anlise realizada
CONDUTAS ANTICONCORRENCIAIS

BANCO

DE MATERIAL JURISPRUDENCIAL, LEGISLATIVO DOUTRINRIO SOBRE A DEFESA DA CONCORRNCIA

E Sistema mantido

CAPACITAO E ESPECIALIZAO DE RECURSOS HUMANOS PARA Pessoa DEFESA DA CONCORRNCIA capacitada EDIO E DISTRIBUIO DE PUBLICAES SOBRE DEFESA DA Exemplar CONCORRNCIA distribudo HARMONIZAO DA LEGISLAO DE DEFESA DA CONCORRNCIA COM Norma publicada
OS BLOCOS ECONMICOS

IMPLANTAO

DE BANCO DE MATERIAL JURISPRIDENCIAL, Sistema LEGISLATIVO E DOUTRINRIO SOBRE A DEFESA DA CONCORRNCIA implantado

IMPLANTAO DE SISTEMA DE INFORMAO SOBRE A ESTRUTURA E Sistema FUNCIONAMENTO DOS MERCADOS implantado INSTRUO DE ATOS DE CONCENTRAO E PROCESSOS Processo ADMINISTRATIVOS instrudo JULGAMENTO DE ATOS DE CONCENTRAO E PROCESSOS Processo ADMINISTRATIVOS E CONSULTAS instrudo PROMOO DE EVENTOS PARA DEFESA DA CONCORRNCIA Evento realizado HARMONIZAO DA LEGISLAO PARA DEFESA DA CONCORRNCIA Norma publicada
JUNTO AOS BLOCOS REGIONAIS

Fonte: Homepage institucional do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) <http://aval_ppa2000.planejamento.gov.br.

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O PPA tambm contempla um grupo de programas diretamente atrelados s polticas pblicas priorizadas pela agenda governamental, perfazendo um total de 37 programas os Programas de Gesto de Polticas Pblicas22 . A se incluem importantes aes no campo do gerenciamento de polticas diversas, tais como as sociais - sade, previdncia e assistncia social, trabalho e educao; polticas de valorizao da mquina estatal, como a capacitao de servidores pblicos e melhoria da qualidade dos servios prestados ao cidado; polticas urbanas, ligadas ao desenvolvimento, promoo da cultura, esporte e lazer, transporte e turismo; polticas estratgicas, como o incentivo ao empreendedorismo e o gerenciamento de recursos hdricos e energticos; alm de polticas nas reas patrimonial, financeira, oramentria, econmica, industrial, comercial, agropecuria, entre outras. Nessa lista se inclui o programa Gesto da Poltica de Regulao de Mercados, o qual se encontra diretamente relacionado s questes de defesa da concorrncia focalizadas neste texto, e cujas aes e respectivos produtos so elencadas no Quadro 3.2. Quadro 3.2 Programa Gesto da Poltica de Regulao de Mercados
Natureza da ao Outras Aes Atividade Atividade Nome ACOMPANHAMENTO S ISTEMTICO DE M ERCADO ESTRUTURAO DE R EGIMES TARIFRIOS R EGULAMENTAO DE ATIVIDADES MOLDES CONCORRENCIAIS SISTEMA INFORMATIZADO DA ACOMPANHAMENTO E CONMICO E CONMICAS Produto Boletim editado Regime tarifrio estruturado EM Norma publicada

Atividade

SECRETARIA

DE Sistema mantido

Fonte: Homepage institucional do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) <http://aval_ppa2000.planejamento.gov.br>.

A presena desses dois programas no PPA por si demonstra a importncia que a matria defesa da concorrncia tem para o desenho do modelo de desenvolvimento adequado s necessidades do pas, voltado no somente para o bem-estar de seus cidados, como tambm para sua insero de forma competitiva no cenrio internacional, buscando auferir, de modo geral, os benefcios do processo de globalizao, a includos os investimentos do capital estrangeiro.

3.2. Evoluo legal Forgioni (1998:105) informa que o primeiro diploma brasileiro antitruste - o DecretoLei n 869/38 - nasce sob a gide da Constituio Federal de 1937, regulamentando o art. 141, com a funo expressamente definida de tutelar a economia popular e, portanto, o direito do consumidor. A mesma autora corrobora que tal gnese - diversa da norte-americana mescla-se tambm ao protecionismo caracterstico do Estado brasileiro.

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Para ver lista dos programas de gesto de polticas pblicas, consultar <http://aval_ppa2000.planejamento.gov.br>.

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Oliveira (1998:12-14) identifica duas vertentes distintas, paralelas, e at certo ponto contraditrias, na legislao econmica brasileira 23 , vertentes estas que, coexistindo e influenciando-se mutuamente, subdividem as tendncias de regulao do mercado brasileiro em trs perodos: (i) 1937-1988, em que se observa a prevalncia da defesa da economia popular, marcada pela interveno direta do Estado na atividade econmica, incluindo o controle de preos; (ii) 1989-1994, uma etapa de transio inaugurada pelo marco constitucional de 1988, revelando a opo por uma mudana no modelo desenvolvimentista brasileiro de substituio de importaes em favor da estratgia de insero na economia mundial, iniciando a desregulamentao de mercados e preparando o terreno para as privatizaes que se seguiram no perodo posterior; (iii) 1994 -, marcando a preponderncia da defesa da concorrncia sobre o intervencionismo estatal. O Quadro 3.3 faz uma sntese da evoluo da legislao antitruste no Brasil desde o mencionado decreto. As peas legais foram arroladas partindo do pressuposto de que, a despeito de no serem especificamente de antitruste, guardam relao com ou contm dispositivos tpicos de antitruste. Quadro 3.3 Legislao Antitruste no Brasil
Base Constitucional CF/1937 Art. 141 Legislao Data Ementa Observaes

Decreto-Lei n 869

18/11/1938 Define os crimes contra a economia popular, sua guarda e seu emprego.

CF/1937

Decreto-Lei n 7.666

22/06/1945

CF/1946

Lei n 1.521

26/12/1951

CF/1946

Lei n 1.522

26/12/1951

CF/1946 Lei n 4.137 Art. 148 CF/1946 Art. 146

10/09/1962

Lei Delegada 26/09/1962 n 4

CF/1946 Art. 146 CF/1946

Lei Delegada 26/09/1962 n 5 Decreto-Lei n 52.025 20/05/1963

Nasce para reprimir o abuso do poder econmico e proteger o interesse do consumidor. Dispe sobre os atos contrrios Conhecido como "Lei ordem moral e econmica. Malaia". Cria a Comisso Administrativa de Defesa Econmica (CADE). Altera dispositivos da legislao vigente Conhecida como Lei de sobre crimes contra a economia Economia Popular. popular. Contm dispositivos antitruste. Autoriza o Governo Federal a intervir no Contm dispositivos domnio econmico para assegurar a antitruste. O rgo livre distribuio de produtos executor da lei a necessrios ao consumo do povo. Comisso Federal de Abastecimento e Preos (COFAP). Regula a represso ao abuso do poder Criou o Conselho econmico. Administrativo de Defesa Econmica (CADE). Dispe sobre a interveno no Domnio econmico para assegurar a livre distribuio de produtos necessrios ao consumo do povo. Organiza a Superintendncia Nacional Cria a SUNAB como do Abastecimento (SUNAB), e d autarquia federal. outras providncias. Aprova o regulamento da Lei n 4.137, Regulamenta a Lei n de 10 de setembro de 1962, que regula 4.137.

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A que normatiza a interveno no mercado para defesa da economia popular, presente dos anos 30 at meados dos anos 90; e a que, a partir dos anos 40, embora inspirada na experincia norte-americana, desenvolveu uma legislao antitruste que guarda peculiaridades da jurisdio nacional.

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CF/1967

Decreto n 63.196 Decreto-Lei n 92.323

29/08/1968

EC n1/1969

23/01/1986

CF/1988

Decreto n 99.244

10/05/1990

CF/1988

Lei n 8.137

27/12/1990

CF/1988

Lei n 8.158

09/01/91

CF/1988 Lei n 8.884 11/06/1994 Art. 170 e Lei Antitruste 173

CF/1988 Lei n 9.021

30/03/1995

CF/1988 Lei n 9.069

29/06/1995

CF/1988 Lei n 9.470

10/07/1997

CF/1988 Lei n 10.149

21/12/2000

a represso ao abuso do poder econmico. Dispe sobre o sistema regulador de Conselho Interministerial preos no mercado interno e d outras de Preos (CIP). providncias. Aprova o Regulamento da Lei n 4.137, Revoga DL n 52.025 e de 10 de setembro de 1962, que regulamenta a Lei n disciplina a represso ao abuso do 4.137. poder econmico Dispe sobre a reorganizao e o Cria a Secretaria funcionamento dos rgos da Nacional de Direito Presidncia da Repblica e dos Econmico (SNDE). Ministrios, e d outras providncias. Define crimes contra a ordem tributria, econmica e contra as relaes de consumo, e d outras providncias. Institui normas para a defesa da concorrncia e d outras providncias. Transforma o Conselho Administrativo Configura o atual de Defesa Econmica (CADE) em Sistema Brasileiro de Autarquia, dispe sobre a preveno e Defesa da Concorrncia a represso s infraes contra a (SBDC), composto pela ordem econmica e d outras Secretaria de providncias. Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda (SEAE), Secretaria de Direito Econmico do Ministrio da Justia (SDE) e pelo Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE), autarquia vinculada ao Ministrio da Justia. Dispe sobre a implementao da Permite que a SEAE autarquia Conselho Administrativo de investigue possveis Defesa Econmica (CADE), criada pela violaes lei de Lei n 8.884, de 11 de junho de 1994, e concorrncia. d outras providncias. Dispe sobre o Plano Real, o Sistema Altera a Lei n 8.884/94. Monetrio Nacional, estabelece as regras e condies de emisso do REAL e os critrios para converso das obrigaes para o REAL, e d outras providncias. Acrescenta pargrafo 5 ao art. 4 da Lei n 8.884, de 11 de junho de 1994, e d outras providencias. Altera e acrescenta dispositivos Lei n Cria programa de 8.884, de 11 de junho de 1994, que lenincia e aumenta transforma o Conselho Administrativo poderes de investigao de Defesa Econmica CADE em da SDE e SEAE. autarquia, dispe sobre a preveno e represso s infraes contra a ordem econmica, e d outras providncias.

Fonte: Homepages institucionais: CADE <http://www.cade.gov.br>, SDE/MJ <http://www.fazenda.gov.br/sde>, e SEAE/MF <http://www.fazenda.gov.br/seae>; Base de Dados do Senado Federal <http://wwwt.senado.gov.br/legbras>; Informaes de Forgioni (1998) e Oliveira (1998).

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Em 1962 a Lei n 4.137 - uma lei especfica de concorrncia - foi decretada, criando uma agncia para aplic-la. Todavia somente nos ltimos dez anos a defesa da concorrncia galgou lugar de destaque na agenda poltica brasileira, mormente pelo fato de que as condies da economia at ento forte intervencionismo estatal, proteo indstria nacional altamente concentrada, altos patamares inflacionrios, alheamento da poltica econmica nacional disciplina antitruste impediam ou obstavam uma poltica eficaz nesse campo. A Lei n 8.884/94, conhecida como Lei de Defesa da Concorrncia ou Lei Antitruste, no por acaso contempornea das reformas econmicas que trouxeram a estabilizao de preos (Plano Real) 24 , inaugura a era moderna da poltica de concorrncia no Brasil 25 , revigorando as atribuies do CADE e transformando-o em uma agncia independente para efetivamente proceder a aplicao da legislao da concorrncia.

3.3. Do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia e sua atuao

Atualmente o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC), que composto pela Secretaria de Acompanhamento Econmico (SEAE), vinculada ao Ministrio da Fazenda, pela Secretaria de Direito Econmico (SDE) e pelo Conselho Administrativo de Defesa da Concorrncia (CADE), ambos vinculados ao Ministrio da Justia., tem como objetivo principal a promoo de uma economia competitiva por meio da preveno e da represso de aes que possam limitar ou prejudicar a concorrncia, com base na aludida Lei de Defesa da Concorrncia. Ao CADE, ltima instncia decisria na esfera administrativa, cabe julgar os processos em matria concorrencial, aps receber os pareceres da SDE e SEAE, que detm funes de anlise e investigao, levando em conta os aspectos jurdicos e econmicos dos fatos ocorridos, respectivamente. A atuao dos rgos do sistema subdivide-se em trs tipos: preventiva, atravs do controle de estruturas de mercado, via apreciao de atos de concentrao (fuses, aquisies e incorporaes de empresas); repressiva, atravs do controle de condutas ou prticas anticoncorrenciais, que busca verificar a existncia de infraes ordem econmica, das quais so exemplos as vendas casadas, os acordos de exclusividade e a formao de cartel; e educacional, que corresponde ao papel de difuso da cultura da concorrncia, via parceria com instituies para a realizao de seminrios, palestras, cursos e publicaes de relatrios e matrias em revistas especializadas, visando um maior interesse acadmico pela rea, o incremento da qualidade tcnica e da credibilidade das decises emitidas e a consolidao das regras antitruste junto sociedade 26 . O controle de estruturas est expresso no art. 54 da Lei n 8.884/94, que reza que os atos que possam limitar ou prejudicar a concorrncia, ou resultar na dominao de mercados relevantes de bens e servios devem ser submetidos apreciao do CADE. Os atos devem ser apresentados para exame previamente ou em at 15 dias teis aps sua realizao 27 , quando a empresa ou grupo detiver participao igual ou superior a 20% do mercado, ou quando seu

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Na verdade ela faz parte das reformas empreendidas na ocasio, j que a estabilizao mudou o foco da poltica econmica de aspectos estruturais para os conjunturais. 25 Vide Clark (2000:5). 26 Vide Guia Prtico do CADE (2000). 27 Lei n 8.884/94, art. 54, 4.

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faturamento for de R$ 400 milhes ou mais 28 . O pargrafo 1 do mesmo artigo prev que sero aprovados os atos que atendam as seguintes condies: (i) cujo objetivo seja aumentar a produtividade, melhorar a qualidade de bens ou servios ou propiciar a eficincia e o desenvolvimento tecnolgico ou econmico; (ii) cujos benefcios decorrentes sejam distribudos eqitativamente entre os seus participantes, de um lado, e os consumidores ou usurios finais, de outro; (iii) no impliquem eliminao da concorrncia de parte substancial de mercado relevante de bens e servios; (iv) sejam observados os limites estritamente necessrios para atingir os objetivos visados. As infraes ordem econmica so definidas no art. 20 da Lei n 8.884/94, e consistem em atos que produzam, ou objetivem produzir os efeitos de (i) limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrncia ou a livre iniciativa; (ii) dominar mercado relevante de bens ou servios; (iii) aumentar arbitrariamente os lucros; (iv) exercer de forma abusiva posio dominante. Neste ltimo caso, presume-se a posio dominante quando uma empresa ou grupo de empresas controla 20% ou mais de mercado relevante, como fornecedor, intermedirio, adquirente ou financiador de um produto, servio ou tecnologia a ele relativa. O art. 21 da mesma lei arrola, no exaustivamente, condutas que caracterizam infraes ordem econmica na medida em que configurem as hipteses previstas no art. 20. A Resoluo 20/99 do CADE define as prticas restritivas consideradas infraes ao tempo em que explicita os passos bsicos para a sua anlise. As prticas restritivas horizontais consistem na tentativa de eliminar ou reduzir a concorrncia. Dentre elas destacam-se: (i) a formao de cartis, que so acordos explcitos ou tcitos entre concorrentes do mesmo segmento que envolvem parte substancial do mercado consumidor, em torno de itens como preos, quotas de produo e distribuio e diviso territorial, na tentativa de aumentar preos e lucros para nveis mais prximos dos de monoplio; (ii) a prtica de preos predatrios, que consiste em fixar preos abaixo do custo varivel mdio, visando eliminar concorrentes para posteriormente praticar preos de monoplio 29 . Por seu turno, as prticas restritivas verticais so restries impostas por produtores/ofertantes de bens ou servios em determinado mercado (de origem) sobre mercados relacionados verticalmente ao longo da cadeia produtiva (mercado alvo). As restries verticais so anticompetitivas quando implicam a criao de mecanismos de excluso dos rivais, seja por aumentarem as barreiras entrada para competidores potenciais, seja por elevarem os custos dos competidores efetivos, ou ainda quando aumentam a probabilidade de exerccio coordenado de poder de mercado por parte de produtores/ofertantes, fornecedores ou distribuidores, pela constituio de mecanismos que permitem a superao de obstculos coordenao que de outra forma existiriam. Dentre elas, destacam-se: (i) a fixao dos preos de revenda, na qual o produtor estabelece, mediante contrato, o preo (mnimo, mximo ou rgido) a ser praticado pelos distribuidores/revendedores; (ii) os acordos de exclusividade, em que os compradores de determinado bem ou servio se comprometem a adquiri-lo com exclusividade de determinado vendedor (ou vice-versa), ficando assim proibidos de comercializar os bens dos rivais; (iii) a venda casada, ato em que o ofertante de determinado bem ou servio impe para a sua venda a condio de que o comprador tambm adquira um outro bem ou servio; (iv) a discriminao de
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Lei n 8.884/94, art. 54, 3. A Resoluo CADE 20/99 menciona, ainda neste grupo, os ilcitos de associaes profissionais, que so quaisquer prticas que limitem injustificadamente a concorrncia entre os profissionais de uma associao, principalmente mediante conduta concertada de preos.

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preos, na qual o produtor utiliza seu poder de mercado para fixar preos diferentes para o mesmo produto/servio, discriminando entre compradores, individualmente ou em grupos, de forma a se apropriar de parcela do excedente do consumidor e assim elevar seus lucros30 . Em geral, as anlises tanto das prticas restritivas verticais quanto das horizontais pressupem a existncia ou a busca de poder de mercado sobre o mercado relevante, como tambm no prescindem da aplicao do princpio da razoabilidade ou regra da razo, visando a avaliao da gerao de eficincias lquidas, caso as eficincias econmicas delas decorrentes compensem seus efeitos anticompetitivos. Recentes modificaes na Lei de Defesa da Concorrncia foram promovidas pela Lei n 10.149/00, que conferiu maiores poderes de investigao SDE e SEAE e instituiu o programa de lenincia brasileiro. As principais caractersticas do acordo so: (i) configura uma faculdade e no uma obrigao; (ii) somente a SDE, representando a Unio, poder celebr-lo com pessoas fsicas ou jurdicas que tenham praticado infraes contra a ordem econmica sem lider-las; (iii) no se sujeita aprovao prvia do CADE, cabendo a este declarar o ato final de extino ou reduo da pena; (iv) o acordo busca a efetiva colaborao com a investigao (que resulte em identificao dos demais autores e obteno de provas) em troca de extino ou reduo da penalidade administrativa da infrao denunciada em at 2/3; (v) a proposta de acordo sigilosa, salvo no interesse da investigao; (vi) a proposta rejeitada no ser divulgada, no importar confisso quanto matria de fato nem reconhecimento da ilicitude da conduta analisada; (vii) a celebrao do acordo determina a suspenso do prazo prescricional e impede o oferecimento da denncia, nos crimes contra a ordem econmica, tipificados na Lei n 8.137/90; (viii) o cumprimento do acordo extingue a punibilidade dos crimes contra a ordem econmica, tipificados na Lei n 8.137/90.

4 ASPECTOS CRTICOS DO MODELO BRASILEIRO De acordo com Considera e Corra (2001), mormente quatro elementos presentes na recente histria poltica e econmica brasileira influenciam diretamente a definio e aplicao de polticas antitruste no pas: (i) o clima ideolgico 31 prevalecente; (ii) os efeitos lquidos esperados (anlise custo-benefcio) da atividade de lobby praticada por grandes grupos locais; (iii) a existncia de ineficincias econmicas e (iv) as demandas por igualdade, ambas decorrentes do regime de substituio de importaes. O clima ideolgico dominante tem preterido a competio como regra do jogo econmico em favor da negociao entre empresas, do intervencionismo estatal e de uma orientao para o mercado interno. A estratgia do nacionalismo pr-desenvolvimentista 32 , que adotou o modelo de substituio de importaes, privilegiou o produtor industrial em detrimento dos demais grupos, especialmente os consumidores. J o benefcio lquido de fazer lobby contra a poltica
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A Resoluo CADE 20/99 inclui neste grupo: (i) as restries territoriais e de base de clientes, que ocorrem quando o produtor estabelece imitaes quanto rea de atuao dos distribuidores/revendedores, restringindo a concorrncia e a entrada em diferentes regies; (ii) a recusa de negociao, quando o fornecedor ou comprador, ou conjunto de fornecedores ou compradores, de determinado bem ou servio estabelece unilateralmente as condies em que se dispe a negoci-lo, em geral a um distribuidor/revendedor ou fornecedor, eventualmente constituindo uma rede prpria de distribuio/revenda ou de fornecimento. 31 Entendido, segundo os autores, como as preferncias sociais direcionadas ao melhor estado de coisas (ou ao melhor dos mundos). 32 Cf. os autores, predominante no perodo 1945 1964 e desenvolvida principalmente nos governos de Getulio Vargas e Juscelino Kubitscheck.

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antitruste tende a ser alto porque: (i) vale-se de um clima ideolgico tradicionalmente desfavorecedor da livre competio e da observncia do bem-estar do consumidor; (ii) as medidas de controle entrada no mercado praticadas reduziram o nmero de indstrias em muitos setores, gerando menores grupos de interesse de produtores (portanto mais facilmente organizveis); (iii) a institucionalizao de mercados oligopolizados diminuiu os custos de transao relativos organizao dos interesses dos produtores, aumentando, consequentemente, os potenciais ganhos advindos da troca de favores (rent-seeking) via ao poltica; (iv) o acesso dos grupos de produtores ao governo foi facilitado pela concentrao de poder decisrio sobre poltica econmica no executivo; (v) em um cenrio de transio para uma economia de mercado, a atividade de lobby tem um valor residual maior para as firmas existentes (aumentando a expectativa de retorno), visto que elas perdem outros privilgios anteriormente concedidos. Em relao s ineficincias econmicas derivadas do regime de substituio de importaes, duas so apontadas pelos autores mencionados como relevantes: (i) o retorno lquido esperado da atividade de lobby relativamente alto constitui um desincentivo para o investimento em atividades produtivas, o que desfavorece a competio; (ii) a pretrita entrada ineficiente de firmas em um mercado insulado da competio externa impe a necessidade de reestruturao durante o perodo de transio, o que aumenta o custo da competio. Quanto s demandas por igualdade, elas tendem a ser altas, no apenas por objetivos sociais (como uma poltica de gerao de empregos) mas tambm por mercados mais justos - conceito que pode variar bastante dependendo da tica do grupo demandante (por exemplo, pequenos produtores ou consumidores) -, dificultando a tarefa de se organizar os interesses que preservam a competio ou o bem-estar do consumidor. Destarte, qualquer anlise do modelo brasileiro atual no prescinde da observncia deste cenrio, sob pena de distorcer a compreenso de suas implicaes. Mattos (1997), usando a classificao de Khemani e Dutz, identifica trs escolas de pensamento em poltica de concorrncia: (i) a estruturalista, que valoriza um ambiente econmico competitivo, priorizando a interveno do estado para manter ou reforar a estrutura do mercado, via poltica de concorrncia; (ii) a de Chicago, que embora reconhea a importncia da concorrncia, no acredita na interveno estatal para tal fim, preferindo direcionar a ao do Estado na busca da eficincia econmica; (ii) a estadista ou de poltica industrial que, ao contrrio das anteriores, no prioriza um ambiente competitivo (consequentemente no desenvolve nenhuma poltica antitruste), focalizando a ao estatal no fomento indstria nacional, incentivando, inclusive, a concentrao em todos os setores. O modelo brasileiro dos anos 70 ao incio dos anos 90 era muito prximo ao da escola estadista. A transio iniciada a partir de ento para um modelo hbrido nos moldes do norteamericano (cuja poltica de concorrncia pode ser vista como seguidora da escola de Chicago, porm com uma ilha estruturalista coordenada pela ao do FTC e do DOJ no controle de estruturas de mercado) incompleta, visto que necessita, para eliminar a ainda forte influncia da escola estadista presente no atual modelo brasileiro, segundo o citado autor: (i) diminuir o tempo gasto no controle de estruturas em detrimento da anlise de condutas anticoncorrenciais, j que esta deve ser a principal tarefa do CADE, aliada ao incremento de sua funo de educar a sociedade para formar uma cultura da concorrncia; (ii) rever a aplicao de clusulas de compromisso de desempenho - CP33 , evitando aquelas eivadas do rano intervencionista 34 ; (iii)
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As clusulas de compromisso de desempenho so previstas no art. 58 da Lei n 8.884/94. O estudo de Mattos (1997), baseado na experincia brasileira aps 1994, divide tais as clusulas em dois tipos: (i) estruturais, que envolvem renncia de ativos, licena de uso de tecnologia, leasing de equipamentos etc.; (ii) comportamentais, que se subdividem em garantias de eficincia

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mudar o arcabouo legal relativo a preos abusivos, buscando dissociar a imagem do CADE do rtulo de rgo controlador de preos, tais eram aqueles existentes no modelo precedente 35 ; (iv) definir o escopo do CADE nas medidas anticompetitivas tomadas nos trs nveis de governo (federal, estadual e municipal); (v) aumentar a influncia da liberalizao do comrcio no processo de anlise do CADE, vencendo a resistncia de se considerar o mercado relevante internacional. Cysne (1997), baseando sua anlise sobre trs artigos do emrito professor Simonsen, ressalta a necessidade de se contemplar fatores de ordem macroeconmica nas anlises antitruste o que vai ao encontro das propostas de Mattos (1997) descritas nos itens (iii) e (v) do pargrafo precedente - bem como a de se questionar a atuao do governo, seja como produtor ou regulador. A propsito deste ltimo item, acrescenta que so fatores polticos que revelam a fragilidade das nossas instituies para tal ousadia. Entretanto, nesse sentido, o Brasil no est s, j que mesmo pases em cuja lei de defesa da concorrncia h essa previso hesitam em usar este poder, preferindo evitar os riscos de embarao ou de possibilidade da agncia ser completamente ignorada 36 . Pittman (2001) concentra suas crticas e sugestes em quatro itens: (i) obrigatoriedade de notificao prvia dos atos de concentrao, dado a demonstrao emprica de que, alm de incentivar tanto a cooperao das empresas no fornecimento de informaes requeridas quanto a celeridade na anlise por parte da agncia, tal procedimento evita o alto custo de desfazer os efeitos de uma operao j realizada, no caso da mesma no ser aprovada ou s-la com restries 37 ; (ii) ilegalidade per se para comportamentos associados formao de cartis clssicos 38 , tais como fixao de preos, ao combinada em mercados de leiles (bid-rigging), e restries territoriais e de base de clientes, ao invs de submet-los a anlise pela regra da razo, o que, segundo o autor, colocaria o Brasil no rumo de outras jurisdies antitruste 39 ; (iii) aumento do mandatos dos conselheiros do CADE de dois para cinco anos, sem reconduo, com vistas a fomentar o desenvolvimento de convices prprias em matria de defesa da concorrncia; (iv) simplificao da estrutura do sistema de concorrncia brasileiro, reunindo os
tcnica (por sua vez, subdivididas em: introduzidas pela empresa, presente a assimetria de informaes; introduzidas pela empresa, ausente a assimetria de informaes; no introduzidas pela empresa), garantias de eficincia social (ligadas ou no a decises econmicas das empresas) e compromissos de conduta. 34 O que se daria mediante o foco nas garantias de eficincia social no ligadas a decises econmicas das empresas e nos compromissos de conduta, visto que o alto nmero de ocorrncias das garantias de eficincias tcnicas e das garantias de eficincia social ligadas a decises econmicas das empresas evidenciam, segundo o autor, a forte influncia da escola estadista nos CPs. 35 O autor se refere ao Conselho Interministerial de Preos CIP e Superintendncia Nacional de Abastecimento SUNAB. A reviso sugerida na linha de aproximar o conceito de preos abusivos do entendido pela escola de Chicago, corrigindo suas trs falhas: (i) foco exclusivo no lado da oferta, negando o lado da demanda; (ii) restringindo-o a setores onde existem falhas de mercado (como planos de sade, mensalidades de escolas particulares e alguns setores de infraestrutura) devido assimetria de informaes, posio dominante e forte inelasticidade da curva de demanda; (iii) considerao da contestabilidade de mercados particulares (baseada na idia de que, em mercados com determinadas caractersticas inexistncia de barreiras entrada/sada e de assimetria de informao sobre preos, acessibilidade tecnologia de produo os preos sero mantidos em nveis prximos ao competitivo devido ameaa de potenciais entrantes). 36 Cysne (1997:14) transcreve informao de Russel Pittman, citado por Mattos (1997:19). 37 E tambm pode proporcionar uma fonte relativamente no distorcida de financiamento na medida em que seja acompanhada da taxa de uso, paga pelos requerentes da anlise. Atualmente a taxa processual prevista de R$ 45.000, 00 (Art. 5, inc. I da Lei n 9.971/99, modificado pelo art. 3 da Lei n 10.149/00). 38 O mesmo autor alerta, entretanto, para a preocupao de que tal regra poderia conflitar com a Constituio Federal brasileira, que no art. 173, 4o prev que a lei reprimir o abuso do poder econmico que vise dominao dos mercados, eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros. Por definio, infraes per se prescindem de qualquer prova de existncia de poder econmico, j que so sempre consideradas danosas concorrncia, requerendo apenas a demonstrao da existncia da violao. 39 Sobre definio de cartis clssicos e seus efeitos danosos, consultar o relatrio da OCDE, NEW Iniciatives, old problems: a report on implementing the hard core cartel recommendation and improving co-operation (2000).

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trs rgos existentes em um nico rgo. J Clark (2000), alm do controle prvio dos atos de concentrao, recomenda: (i) maior coordenao e consolidao das funes das trs agncias (CADE, SDE e SEAE), para que no desperdicem seus parcos recursos; (ii) maior nfase na represso a cartis, pois embora reconhea que o percentual de fuses sujeitas interveno do CADE seja compatvel com padres internacionais, estima que o controle de estruturas esteja ocupando indevidamente um alto percentual de recursos dos trs rgos do sistema 40 . Tal nfase poderia ser dada, alm da adio de recursos, pelo desenvolvimento de tcnicas para obter as evidncias diretas (documental e testemunhal) da presena de cartis e pela efetiva imposio de multas s condutas danosas, de modo a conferir ao CADE (bem como SEAE e SDE), credibilidade e visibilidade para educar tanto o empresariado quanto o consumidor; (iii) ateno a possveis casos de condutas anticompetitivas por parte de empresas recm privatizadas, potencialmente dominantes no mbito das indstrias de rede; (iv) estudar restries concorrncia impostas pelos governos estaduais e municipais, com eles interagindo no sentido de promover a concorrncia em tais mercados 41 ; (v) buscar a efetivao de uma equipe permanente para o CADE, uma vez que j existe previso legal para tanto, observando que esta lacuna agrava os efeitos da alta rotatividade no conselho ao tempo em que provoca falta de conhecimento institucional; (vi) promover a advocacia da concorrncia, tanto em outros segmentos do governo (incluindo o executivo, o legislativo e outras agncias regulatrias independentes estabelecendo, neste caso, canais de comunicao com estas) quanto entre a sociedade. Conquanto o programa de lenincia recm-lanado traduza a disposio de reforar o controle de condutas, a prtica de mecanismos similares alhures mostra que o mero incremento dos poderes de investigao dos rgos no suficiente para garantir-lhe a eficcia. Primeiramente, tal resultado depende da disponibilidade de pessoal capacitado para a realizao de inspees e buscas 42 . Ademais, o sucesso do programa vincula-se, em grande parte, credibilidade da ao antitruste no Brasil medida pelo grau de prioridade conferido represso de condutas anticoncorrenciais , expectativa de punies baseada no histrico de condenaes, bem como observao rigorosa da lei nos primeiros acordos celebrados, mormente no que tange delicada questo do sigilo de propostas aceitas ou rejeitadas. Alm disso, a falta de independncia da autoridade celebrante (o secretrio da SDE) pode suscitar desconfiana no seio da sociedade quanto suscetibilidade da conduo do acordo a injunes polticas43 . O impacto na ao penal tambm questionado, visto que autores como Fonseca (2000) defendem que, para validar a renncia da ao penal provocada pela celebrao de acordo administrativo qual o acordo de lenincia, o Ministrio Pblico (detentor da competncia privativa de promover a ao civil pblica) deveria dele participar.
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A respeito Oliveira (1998:23) argumenta que o consumo de razovel parcela dos parcos recursos disponveis pelo controle dos de concentrao era esperada no momento imediatamente posterior sua introduo, mormente devido pouca experincia do quadro tcnico confrontada com a alta exigncia dos agentes privados. O mesmo autor acrescenta que o procedimento de anlise foi simplificado pela Resoluo CADE n5/96 (posteriormente substituda pela Resoluo CADE n15/98), conferindo mais celeridade ao processo. Para mais informaes acerca do assunto, conferir tambm Oliveira (2000:28). 41 O autor relata que, aparentemente, governos estaduais e locais preservam regras que interferem no funcionamento eficiente dos mercados locais. O uso do art. 7, inc. X da Lei n 8.994/94, atravs da requisio para que as autoridades de tais esferas tomem medidas para o cumprimento da lei pode ser benfico para promover a concorrncia. 42 Rocha e Tavares (2000) exemplificam que nos EUA , alm do corpo tcnico, as autoridades antitruste contam com o apoio do Federal Bureau of Investigations (FBI) para a realizao da investigao. Na Frana, a Direction Gnrale de la Concurrence, de la Consommation et de la Rpression des Fraudes (DGCCRF) dispe de rede de investigadores especificamente treinados na rea de antitruste, distribudos por todo o pas. 43 Cf. Fonseca (2000).

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5 GUISA DE CONCLUSO

Como se viu, nada obstante o Brasil possuir uma legislao em matria de concorrncia relativamente antiga, fatores diversos contriburam para que, somente em passado recente, a opo por um arcabouo jurdico-institucional nos moldes dos padres internacionais se tornasse realidade. um caminho sem volta, at porque est em jogo a sobrevivncia do pas neste cenrio. Por todo o mundo tem se refletido como parte fundamental de quaisquer polticas antitruste, tanto em documentos e atividades das entidades oficiais, quanto na legislao relativa matria, a preocupao com aes adicionais capazes de dar maior combatividade uma poltica que, no dizer de Salgado (2000), resume-se em restringir o abuso de poder econmico, preservando, como fim ltimo, o interesse do consumidor. Embora quaisquer acordos ou prticas concertadas entre concorrentes que resultem na fixao de preos, na diviso de mercados, no estabelecimento de quotas ou na restrio da produo e na adoo de posturas pr-combinadas em licitaes pblicas sejam prejudiciais economia de um modo geral, os chamados cartis clssicos, por implicarem aumentos de preos e restrio de oferta, de um lado, e nenhum benefcio econmico compensatrio, de outro, causam graves prejuzos aos consumidores tornando bens e servios completamente inacessveis a alguns e desnecessariamente caros para outros. Por isso, essa conduta anticoncorrencial considerada, universalmente, a mais grave infrao ordem econmica existente. De todas as prticas lesivas conhecidas, a formao de cartis a mais exemplar para que se possa aquilatar as dimenses deste problema. Cartis so considerados danosos para a economia como um todo, no apenas por causarem ineficincia nos mercados, mas por lesarem o bem-estar do consumidor, e constituem tambm a infrao que oferece maior dificuldade para ser detectada. Hoje, dada a globalizao da economia, os limites dos mercados que sofrem tais efeitos ficam progressivamente mais difusos, de vez que no raro os cartis tm abrangncia internacional. Dentro deste contexto que podem ser vistas as recentes alteraes promovidas pelo Brasil sua legislao em matria de concorrncia. Preservar a concorrncia significa garantir no apenas pluralidade de escolhas para o consumidor, mas incentivar a diversidade da produo e manter a dinmica do mercado que permite a inovao tecnolgica e gera emprego e renda. A pretenso do governo de modificar o sistema brasileiro de defesa da concorrncia e do consumidor tambm evidencia-se em proposta de criao da Agncia Nacional de Defesa do Consumidor e da Concorrncia (ANC). J houve um projeto recente submetido consulta pblica, conquanto no tenha sido encaminhado ao Congresso. A agncia preservaria a finalidade de promover e defender a concorrncia no Brasil, resguardando os interesses dos consumidores e fazendo com que a economia brasileira funcione de forma eficiente e livre de prticas comerciais abusivas e enganosas. O mencionado projeto previa significativa reestruturao institucional, integrando os rgos que hoje compem o SBDC, quais sejam a SEAE, a SDE e o CADE, e absorvendo as suas competncias concernentes defesa da concorrncia e do consumidor. A maior crtica a esse projeto refere-se ao excesso de poderes concedidos ao diretorgeral da agncia, argumento que terminantemente rebatido por Corra (2000) porque: (i)

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qualquer deciso terminativa do diretor passvel de reviso pelo Tribunal da Concorrncia; (ii) ao Tribunal caber o arbitramento de litgios entre as empresas requerentes e as representadas. Outra crtica que reputa indesejvel o vnculo entre o presidente da Repblica e a diretoria da agncia pode ser ponderada pela experincia internacional, que tem na Diviso Antitruste do Departamento de Justia (DOJ) norte-americano, autoridade vinculada ao executivo, a maior responsvel por mudanas significativas no cenrio antitruste das ltimas duas dcadas. Por outro lado, o aumento dos mandatos dos conselheiros do Tribunal para cinco anos e a no coincidncia destes com o mandato presidencial preservaro a autonomia do rgo judicante, embora se reconhea que as preferncias do cidado quanto interveno antitruste devem se manifestar atravs das diretrizes do governo eleito. Atualmente, um novo projeto para a agncia encontra-se em discusso nos bastidores do governo trazendo em seu bojo algumas modificaes importantes, entre elas o fato de a ANC aambarcar as funes da SDE e da SEAE, vale dizer, a instruo dos processos em matria concorrencial, remanescendo o CADE tal como se encontra hoje na sua funo judicante, portanto preservando sua independncia como autarquia vinculada ao Ministrio da Justia. Espera-se que a agncia consiga atuar exitosamente em vrias das lacunas que o atual sistema tem apresentado, entre elas a excessiva nfase em atos de concentrao em detrimento represso de condutas anticompetitivas, alm das demais j mencionadas ao longo deste trabalho. De qualquer modo, cabe aos agentes envolvidos, quais sejam as autoridades constitudas, o empresariado e a sociedade brasileira corroborarem a legitimidade da prtica antitruste, no apenas via transparncia de procedimentos, como tambm atravs da cooperao na aplicao e no uso dos mecanismos de denncia das infraes previstas.

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6 - Referncias Bibliogrficas

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