ATOS ADMINISTRATIVOS SUJEITOS A REGISTRO PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS E A DECADNCIA DA PRERROGATIVA ANULATRIA DA ADMINISTRAO PBLICA

Rafael Da Cs Maffini Advogado em Porto Alegre. Mestre e Doutorando em Direito pela UFRGS. Professor de Direito Administrativo
Sumrio: Introduo - I Atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas e atos administrativos complexos - II A decadncia da potestade administrativa de invalidao de atos e o princpio da proteo da confiana - Concluses Referncias bibliogrficas

Introduo O Direito e a Constituio so o que as Cortes Constitucionais dizem que so. Tal mxima - referida por Hart -1 revela-se absolutamente apropriada num sistema judicirio como o brasileiro, em que o Supremo Tribunal Federal qualificado solenemente na Carta Poltica como o "guardio precpuo da Constituio".2 Demais disso, questes de poltica judiciria, notadamente aquelas pertinentes ao excessivo volume de demandas que desguam no Poder Judicirio,3 germinam uma tendncia cada vez mais acentuada de concentrao decisria de matrias constitucionais no Supremo Tribunal Federal, em bvio detrimento dos mecanismos de controle difuso de constitucionalidade.4 Por certo, a interpretao constitucional oriunda do Pretrio
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"A supreme tribunal has the last word in saying what the law is and, when it has said it, the statement that the court was wrong has no consequences within the system: no one's rights or duties are thereby altered. . ... This leads to another from ofthe denial that courts in deciding are ever bound by rules: "The law (or the constitution) is what the court say it is." (HART, Herbert L.A. The Concept of Law. london: Oxford, 1961, p. 138). 2 "CF, Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio, ...". 3 O prprio Poder Pblico, no se pode olvidar, um dos principais responsveis pelo incomensurvel nmero de demandas que vertem ao Poder Judicirio. 4 A Emenda Constitucional n 45, de 08.12.2004 (publicada no DOU de 31.12.2004) cristalizou ainda mais tal tendncia, ao ampliar ou atribuir vinculatividade s decises oriundas do STF, especialmente com a redao dada aos Artigos 102, 2 ("As decises definitivas de mrito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas aes diretas de inconstitucionalidade e nas aes declaratrias de constitucionalidade produziro eficcia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais rgos do Poder Judicirio e administrao

Excelso merece respeito e impe obedincia, dada a legitimao institucional que lhe imanente. No entanto, o mister institucional cometido ao Supremo Tribunal Federal de ser a boca que pronuncia as palavras da Constituio Federal,5 seu intrprete autntico,6 pois, no o imuniza de crticas. Ao jurista se impe uma avaliao atenta das decises exaradas pelo STF - ou por qualquer outro rgo jurisdicional - seja para revelar e reconhecer a correo dos fundamentos que ensejaram a deciso, seja para apontar eventuais equvocos de premissa ou, em sentido mais amplo, a incorreo inerente ao julgamento analisado. Tal posicionamento crtico, longe de significar afronta ao importante papel desempenhado pelo STF, o coloca em relevo. O produto da atividade jurisdicional necessariamente carece de mediatizao humana e, como tal, apresenta-se suscetvel a erros. Tanto quanto falvel, a condio humana traz consigo a caracterstica da mutabilidade, razo pela qual se permite cogitar de uma alterao de posicionamento,7 mesmo que levado a efeito pelo Supremo Tribunal Federal. Ou seja, o papel da Cincia Jurdica, e pois, daqueles que dela se ocupam, deve visar sempre construo, mesmo que, para tanto, tenha de destruir, no plano terico, os argumentos jurdicos empregados como fundamentos para as decises judiciais. O presente ensaio almeja justamente promover uma anlise crtica de uma orientao intrnseca a decises recentemente levadas a efeito pelo Supremo Tribunal Federal. Tratam-se dos Mandados de Segurana n 24.958, 8 24.997,9

pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal") e 103-A ("O Supremo Tribunal Federal poder, de ofcio ou por provocao, mediante deciso de dois teros dos seus membros, aps reiteradas decises sobre matria constitucional, aprovar smula que, a partir de sua publicao na imprensa oficial, ter efeito vinculante em relao aos demais rgos do Poder Judicirio e administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder sua reviso ou cancelamento, na forma estabelecida em lei"). Antes da EC n 45/04, a referida tendncia j aparecia na legislao infraconstitucional, especialmente na lei n 9.868/99 (Art. 28, pargrafo nico) e na lei n 9.882/99 (Art. 10, 3). 5 Tal considerao no mais do que uma parfrase a Montesquieu (MONTESQUIEU. O Esprito das Leis. Trad. Pedra Vieira Mata. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 1996. p. 176). que obviamente no pode ser interpretada com uma ode endereada a um comportamento autmato e restritivo dos integrantes daquela Corte. 6 Aqui, intrprete autntico expresso utilizada no sentido empregado por Kelsen. Verbis: "a interpretao feita pelo rgo aplicador do Direito sempre autntica. Ela cria Direito. ... Mas autntica, isto , criadora de Direito, -o a interpretao atravs de um rgo aplicador do Direito, ainda quando crie Direito apenas uma norma individual ou execute uma sano" (KELSEN. Hans. Teoria Pura do Direito. Trad. Joo Baptista Machado. 4. ed. Coimbra: Armnio Amado, 1979, p. 472). 7 Traduo de mutabilidade e de humildade a passagem de CARNELUTTI, Francesco. Diritto e Processo. Napoli: Morano, 1958, XXI, pela qual "chi vuol sapere perch, dopo tanti anni, continuo a studiare e a scrivere, sappia dunque che cosi faccio per correggere, fino a che posso, i mieri errori". 8 MS 24.958-7/DF, Rel. Min. Marco Aurlio, j. 02.02.2005. 9 MS 24.997-8/DF, Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005.

25.015,10 25.036,11 25.037,12 25.090,13 25.09514 e 25.192,15 todos impetrados contra atos praticados pelo Tribunal de Contas da Unio. O que assemelha tais decises o fato de que, embora tenham tido um resultado unnime de concesso da ordem pleiteada, deixaram de reconhecer a decadncia da potestade administrativa de invalidao ex officio de atos administrativos, sob o argumento de que a jurisprudncia daquela corte, segundo o Min. Eros Grau, tem "entendido que o ato de aposentadoria configura ato administrativo complexo, aperfeioando-se somente com o registro perante o Tribunal de Contas. Submetido, pois, a condio resolutiva, no se operam os efeitos da decadncia antes da integrao da vontade final da Administrao".16 Em outras palavras, entendeu-se, em relao aos atos sujeitos a registro17 pelos Tribunais de Contas, que, embora tais atos administrativos tenham sido praticados h largo tempo, o prazo decadencial havido para a Administrao Pblica promover a sua invalidao no teria o seu termo inicial, seno aps a deciso de registro do referido ato pela respectiva Corte de Contas, uma vez que somente aps esse momento que se poderia considerar perfectibilizado o ato administrativo. Ora, em que pese o j referido papel do STF de "dizer" a Constituio Federal, bem assim da importncia dos relatores dos ares tos ora criticados - Min. Marco Aurlio e Min. Eros Grau -, que tanto contribuem para a construo do Direito Pblico ptrio, quer parecer que tais decises no se coadunam com a melhor aplicao do princpio da proteo da confiana, o qual se apresenta cada vez mais relevante construo terica do Direito Administrativo. A demonstrao de que a orientao jurisprudencial aqui criticada desgarra-se efetivamente do princpio acima referido (princpio da proteo da confiana), apresenta-se o objeto desse artigo, o qual ser dividido em duas partes. N a primeira delas, tratar-se- do enquadramento - ao que parece equivocado dos atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas como "atos administrativos complexos". Num segundo momento, as decises acima referidas sero critica das luz do princpio da proteo da confiana.
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MS 25.015-1/DF; Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005. MS 25.036-4/DF, Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005. 12 MS 25.037-2/DF, Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005. 13 MS 25.090-9/DI; Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005. 14 MS 25.095-0/DF, Rel. Min. Eras Grau, j. 02.02.2005. 15 MS 25.192-1/DF, Rel. Min. Eros Grau, j. 07.04.2005. 16 Tal passagem encontrada em todos os Acrdos acima referidos, relatados pelo Min. Eros Grau. 17 Em relao categoria dos atos administrativos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas, tem-se a base normativo-constitucional no Artigo 71, III, da Carta Poltica ("Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: ... IIIapreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio;... "). que embora se referia ao Tribunal de Contas da Unio. projeta-se aos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. quando houver, por fora do Artigo 75. tambm da CF/88.

I Atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas e atos administrativos complexos Dispe o Artigo 71, da Constituio Federal18 que compete aos Tribunais de Contas apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, ressalvados para os cargos em comisso, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses. Em outras palavras, uma vez investido um agente pblico em um cargo, emprego ou funo pblica, tais atos de provimento sero apreciados pelos respectivos Tribunais de Contas para fins de registro. Do mesmo modo, uma vez perpetrada a aposentadoria, a reforma ou o pensionamento de algum servidor, militar ou dependente de servidor pblico, esses atos de concesso de benefcio previdencirio sero apreciados pelos Tribunais de Contas respectivos para fins de registro. Tal "apreciao, para fins de registro", cumpre salientar, consiste na verificao, sem carter jurisdicional, da legalidade ou, num sentido mais amplo, da validade dos atos administrativos benficos queles que so investidos em funes pblicas, inativados ou pensionados pela Administrao .Pblica.19 Em face da necessidade de que a investidura e a inativao da maior parte dos agentes pblicos sejam submetidas apreciao e, por fim, ao registro pelos Tribunais de Contas, vrios so os julgados exarados tanto pelo Supremo Tribunal Federal20 quanto pelo Superior Tribunal de Justia21 no sentido de que tais atos seriam "atos administrativos complexos".22 23 Tal concluso, qual seja, a de que os atos sujeitos a registro seriam "atos administrativos complexos", rogando-se vnia tradio e, pois, a quem para ela contribuiu, no parece ser a mais correta. Alm disso, mesmo que se entendesse correta tal premissa - atos sujeitos a registro so atos administrativos complexos -, ainda assim no se poderia chegar concluso de que a decadncia da potestade
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Uma interessante anlise do desiderato e da organizao dos Tribunais de Contas encontrada em BRITTO, Carlos Ayres. O Regime Constitucional dos Tribunais de Contas. In: FIGUEIREDO, Carlos Maurcio; NBREGA, Marcos (Org.). Administrao Pblica - Direito Administrativo, Financeiro e Gesto Pblica: Prtica, Inovaes e Polmicas. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 97-109. 19 Nesse sentido, MEDAUAR, Odete. Controle da Administrao Pblica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993, p. 135. 20 Alm dos julgados acima referidos (vide notas 8-15), que se fazem objeto dos comentrios crticos aqui vertidos, podem ser citados os seguintes precedentes: MS 8.886, ReI. Min. Cndido Motta, j. 06.12.1963; MS 19.861, ReI. Min. Thompson Flores, j. 31.03.1971; MS 19.873, ReI. Min. Amaral Santos, j. 09.06.1971; RE 195.861, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 26.08.1997; MS 24.754, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 07.10.2004. 21 REsp 1.560, ReI. Min. Carlos Velloso, j. 05.02.1990; RMS 693, ReI. Min. Luiz Vicente Cernicchiaro, j. 28.11.1990; RMS 6.777, ReI. Min. Gilson Dipp, j. 11.09.2001; EDcl nos Edcl no RMS 10.983, ReI. Min. Jos Arnaldo da Fonseca, j. 11.12.2001. 22 Embora haja algumas discordncias, algumas inclusive inseridas no presente ensaio, no se pode deixar de considerar interessante a abordagem sobre o plo passivo do Mandado de Segurana quando da negativa de registro de atos de concesso de aposentadoria foi feita por HOMERCHER, Maria Cristina D'Arienzo. Da Autoridade Coatora no Mandado de Segurana em Deciso Denegatria de Registro de Ato de Concesso de Aposentadoria pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul. Porto Alegre, UFRGS, 2003. Monografia (Especializao em Processo Civil - Processo e Constituio). 23 A orientao jurisprudencial dos Tribunais Superiores, ademais, influencia decises exaradas em Tribunais Inferiores, como se pode depreender dos EI 70.010.318.798,2 Grupo de Cmaras Cveis do TJRS, ReI. Desa. Matilde Chabar Maia, j. 11.02.2005 e AC 20020110501444, 2a Turma Cvel do TJDFT, ReI. Des. Mrio Selmiro, j. 22.11.2004.

administrativa de invalidao de atos viciados somente teria o seu termo inicial quando do pronunciamento pelo Tribunal de Contas. Com efeito, a classificao dos atos administrativos no pode ser considerada tema singelo. Isso porque, de um lado, apresenta-se rdua a tarefa de se catalogar uma categoria to vasta e abrangente e, de outro, no se pode olvidar que os critrios taxiolgicos por vezes carecem de cientificidade. Isso porque tais critrios de classificao so demasiadamente voltados noo de utilidade, em detrimento da noo de correo. No se pode olvidar a celebrizada passagem pela qual as classificaes no poderiam ser classificadas como certas ou erradas, mas teis ou inteis.24 Em solo ptrio, j se afirmou que "toda classificao em cincia feita sob o critrio da utilidade: as classificaes so formuladas para servirem a algum fim. Elas no existem por si, isto , no derivam da 'natureza da coisa"'.25 Alm disso, toda a tarefa de classificar e de delinear conceitos jurdicos apresenta-se naturalmente tormentosa. Aos problemas de tcnica jurdica, aliam-se outros - talvez mais complexos - de linguagem, de metalinguagem, de hermenutica.26 Especialmente na classificao quanto formao, ou quanto composio de vontades, a classificao dos atos administrativos apresenta-se ainda mais tormentosa. Com base nesse critrio, costuma-se dividir os atos administrativos em trs espcies: atos administrativos simples, atos administrativos complexos e atos administrativos compostos. Importante referir que uma das razes da j referida dificuldade de serem os atos administrativos classificados quanto formao se d justamente por que a diferenciao entre atos complexos e atos compostos muito sutil, sendo que parte da doutrina se vale de uma classificao dicotomizada (atos simples e atos complexos). Opta-se, no presente ensaio pela diviso tricotomizada supramencionada, porquanto a dita sutil diferena entre atos complexos e atos compostos justamente o cerne de um dos fundamentos pelos quais se poderia considerar equivocada a orientao jurisprudencial aqui criticada. CARRl, Genaro. Notas sobre Derecho y Lenguaje. Suenos Aires: Abaledoperrot, 1965, p. 72-73. A anlise da doutrina brasileira sobre a classificao dos atos administrativos quanto formao h de se iniciar pela compreenso dos ensinamentos de Hely Lopes Meirelles. Para o renomado autor, ato simples seria "o que resulta da manifestao de vontade de um nico rgo, unipessoal ou colegiado". 27 J o ato administrativo complexo seria" o que se forma pela conjugao de vontade de
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CARRl, Genaro. Notas sobre Derecho y Lenguaje. Suenos Aires: Abaledo-perrot, 1965, p. 72-73. SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito Pblico. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 144. 26 Ensina OLIVEIRA. Regis Fernandes. Delegao e Avocao Administrativas. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 21 que "Os termos e conceitos jurdicos no se assemelham aos matemticos. No retratam perfis indeformveis. Por constiturem-se em frmulas verbais, os conceitos so amoldveis linguagem comum, e seu uso, com diversos focos de significao, torna difcil a exata compreenso do conceito. Por vezes, alguns juristas empregam-no em certo sentido; outros usam-no diversamente, separandoo do significado comum. A divergncia terminolgica confunde". 27 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed., atual. Eurico de Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 171.

mais de um rgo administrativo". Assevera Hely Lopes Meirelles, ainda em relao aos atos complexos, que tal categoria possuiria como elemento essencial "o concurso de vontades de rgos diferentes para a formao de um ato nico", razo pela qual "s se aperfeioa com a integrao da vontade final da Administrao, e a partir deste momento que se torna atacvel por via administrativa ou judicial".28 Por fim, o ato administrativo composto seria aquele que "resulta da vontade nica de um rgo, mas depende da verificao por parte de outro, para se tornar exeqvel".29 Conclui, ento, o autor que "o ato composto distingue-se do ato complexo porque este s se forma com a conjugao de vontade de rgos diversos, ao passo que aquele formado pela vontade nica de um rgo, sendo apenas ratificado por outra autoridade".30 Em termos gerais, a classificao proposta por Hely Lopes Meirelles e o conceito de ato administrativo complexo, bem como a diferena entre esses e os atos compostos31 so seguidos pela doutrina brasileira,32 embora sempre com alguns temperamentos.33 O que chama a ateno, entretanto, que justamente esse conceito de ato complexo preconizado majoritariamente pela doutrina levaria percepo de que os atos administrativos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas no seriam enquadrados em tal categoria, embora o entendimento doutrinrio em tela tenha sido empregado para a construo jurisprudencial aqui criticada, notadamente a
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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed., atual. Eurico de Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 172. 29 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed., atual. Eurico de Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 172. 30 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed., atual. Eurico de Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 172. 31 Conveniente recordar que tal diferenciao no seguida por todos os autores que debruaram suas atenes sobre o tema. 32 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 390; BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 1994, p. 109; CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 4. ed. So Paulo: Lumen Juris, 1999, p. 87-88; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17. ed. So Paulo: Atlas, 2004, p. 215; GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2000, p. 74; JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 209; MUKAI, Toshio. Direito Administrativo Sistematizado. So Paulo: Saraiva, 1999, p. 213; OLIVEIRA, Odlia Ferreira da Luz. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 1997, p. 110; SEABRA FAGUNDES, Miguel. O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio. 5. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1979, p. 38-40; TELLES, Antnio A. Queiroz. Introduo ao Direito Administrativo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1995, p. 59. 33 Talvez os mais interessantes deles. pelo aprofundamento, sejam os propostos por ARAJO, Edmir Netto. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 446-448; CAVALCANTI, Themistocles Brando. Tratado de Direito Administrativo. 5. ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1955, v. I, 243-246 e por CRETELLA JNIOR, Jos. Curso de Direito Administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro, Forense. 2003. p. 168172. Demais disso, deve-se apontar que alguns autores, embora no tenham divergncias de fundo, atribuem outras denominaes ao que considerou acima "ato administrativo complexo", como o caso de MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 11. ed. Rio de Janeiro: forense, 1998, p. 107. ao preferir a terminologia "ato administrativo conjunto". resguardando a expresso "ato complexo" para manifestaes bi ou plurilaterais de vontades mediante comunho de interesses.

deciso exarada por ocasio do julgamento ao Recurso Extraordinrio n 195.861.34 Ora, se ato administrativo complexo aquele para cuja formao ou existncia, apresentam-se necessrias vrias vontades conjugadas, os atos administrativos dependentes de registro pelos Tribunais de Contas no podem ser considerados atos administrativos complexos. Isso porque todos os elementos de aperfeioamento de tais atos administrativos j so implementados quando da prtica dos mesmos pela prpria Administrao Pblica. A simples meno constitucional ao fato de que a apreciao realizada pelos Tribunais de Contas tem como parmetro a legalidade (ou validade) dos atos verificados induz, per se, a concluso de que se tratam de atos j existentes. Nesse sentido, no se pode olvidar a passagem j devidamente celebrizada de Pontes de Miranda, no sentido de que a legalidade (ou validade) atributo de atos que existem.35 Ou seja, tendo o Tribunal de Contas o mister de apreciar a legalidade (ou validade) dos atos sujeitos ao seu ato de registro, no se pode considerar tal apreciao uma manifestao volitiva componente ou requisito de sua formao. Demais disso, ainda a contribuir para o no-enquadramento dos atos sujeitos a registro como atos complexos h de ser considerado um aspecto pertinente sua produo de efeitos. Em efeito, tais atos sujeitos a registro (investidura, aposentadoria, pensionamento, etc.) embora tenha a sua legalidade (ou validade) apreciada ulteriormente sua efetivao pelos Tribunais de Contas, j produzem desde sua expedio e publicao todos os efeitos que lhe so imanentes. Isso significa dizer que tais atos administrativos no dependem da apreciao e, ao final, do registro pelos Tribunais de Contas para produzirem a totalidade de seus efeitos, uma vez que os mesmos j so produzidos desde a sua perpetrao pela prpria Administrao Pblica. N esse sentido, tomando-se como exemplo do ato de concesso de aposentadoria de um servidor pblico inscrito no regime prprio (art. 40, da CF/88), percebe-se que uma vez concedida a aposentadoria pela Administrao Pblica, antes mesmo de o ato ser remetido para a apreciao pelo Tribunal de Contas respectivo, j ocorre a produo de todos os efeitos jurdicos decorrentes da inativao. Em efeito, somente com a concesso de aposentadoria pela Administrao Pblica, portanto, j se opera a vacncia do cargo, podendo o mesmo ser prontamente provido por outro servidor.36 Demais disso, no se pode olvidar que a legislao referente ao tema estabelece que a aposentadoria
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Vide nota 20. "Para que algo valha preciso que exista. No tem sentido falar-se de validade ou de invalidade a respeito do que no existe. A questo da existncia questo prvia. Somente depois de se afirmar que existe possvel pensar-se em validade ou invalidade. Nem tudo que existe suscetvel de a seu respeito discutir-se se vale, ou se no vale. No se h de afirmar nem de negar que o nascimento, a morte, ou a avulso, ou o pagamento valha. No tem sentido. To-pouco, a respeito do que no existe: se no houve ato jurdico, nada h que possa ser vlido ou invlido. Os conceitos de validade ou de invalidade s se referem a atos jurdicos, isto , atos humanos que entraram (plano da existncia) no mundo jurdico e se tornaram, assim, atos jurdicos" (PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Tratado de Direito Privado. 3. ed. Rio de Janeiro: Borsoi, 1970, t. IV. p. 7. Do mesmo modo, MELLO, Marcos Bernardes de. Teoria do Fato Jurdico (Plano da Existncia). 7. ed. So Paulo: Saraiva, 1995, p. 79.

compulsria automtica e to-somente declarada por ato vigente a partir do dia imediato implementao da idade-mxima de 70 anos,37 enquanto que a aposentadoria voluntria e por invalidez vigora a partir da publicao do respectivo ato.38 Ou seja, uma vez implementada a idade-mxima, na aposentadoria compulsria, ou publicado o ato, nos casos de aposentadoria voluntria ou por invalidez permanente, o servidor j possuir o status de inativo, passando a perceber proventos, ao invs de remunerao.39 Importante salientar que nada disso (vacncia, inativao, proventos) exige o dito registro pelo Tribunal de Contas, correspondendo, ao contrrio a efeitos j produzidos em face do simples ato de concesso pela prpria Administrao Pblica. O mesmo ocorre com o ato de investidura dos servidores pblico em cargos de provimento efetivo. Uma vez aprovados em concurso pblico, nomeados e empossados, os servidores gozaro de todos os efeitos decorrentes de sua condio funcional, independentemente de qualquer pronunciamento, verificao ou registro pelo Tribunal de Contas. Assim, o conceito de servidor pblico, 40 a percepo da remunerao,41 a contagem do tempo de servio,42 o prazo para fins de estabilizao,43 o perodo aquisitivo de frias,44 a condio de funcionrio pblico para fins penais,45 a condio de agente pblico para efeitos da Lei de Improbidade,46 ou seja, todas as repercusses decorrentes da condio de servidor pblico, como visto, independem do registro do ato de investidura pelo Tribunal de Contas. Ou seja, deve-se entender que os atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas so formal e materialmente autnomos em relao ao ulterior pronunciamento pela respectiva Corte de Contas. A circunstncia que lhes peculiariza no condiz com o conceito de ato administrativo complexo, uma vez que esse pressupe manifestaes de vontades conjugadas para a formao de um nico ato administrativo. No caso em comento, tem-se duas manifestaes de vontade que no s so autnomas, como so formal e materialmente consistentes em atos (manifestaes de vontade) autnomos. Ainda a demonstrar dita autonomia havida entre o ato sujeito a registro e o registro propriamente dito, alm do fato de que tais atos sujeitos a registro j produzem seus efeitos desde sua prtica/publicao, deve-se recordar que a deciso de registro propriamente dita pressupe, de forma autnoma, toda uma processualidade, na qual h de se observar, por exemplo, os princpios do contraditrio e da ampla defesa. Nesse sentido, deve-se recordar um fato que
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Em relao aos servidores pblicos federais, por exemplo, o Art. 33, VII, da Lei n 8.112/90 preceitua que "a vacncia do cargo pblico decorrer de: ... aposentadoria;...". 37 Vide Art. 187, da Lei n 8.112/90. 3. Vide Art. 188, da Lei n 8.112/90. 38 Vide Art. 187, da Lei n 8.112/90. 3. Vide Art. 188, da Lei n 8.112/90. 39 Vide Art. 189. da lei n 8.112/90. 40 Vide Art. 2. da lei n 8.112/90. 41 Vide Art. 41. da lei n 8.112/90. 42 Vide Art. 100. da Lei n 8.112/90. 43 Vide Art. 21. da lei n 8.112/90 e. especialmente. o Art. 41. da (F/88. 44 Vide Art. 77. da lei n 8.112/90. 45 Vide Art. 327. do CP. 46 Vide Art. 2. da lei n 8.429192.

esclarece tal autonomia de vontade havida nos atos de registro, em relao ao ato objeto de tal verificao. Trata-se do fato de que o prprio STF j se pronunciou, em diversas ocasies, no sentido de que seria invlida a deciso de negativa de registro - independente do ato sujeito a registro - em que no se observou os princpios do contraditrio e da ampla defesa.47 Ora, inquestionvel, pois, a autonomia de tal deciso. Sendo assim, quer parecer equivocado o enquadramento dos atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas como atos administrativos complexos, porquanto esse pressupe vontades conjugadas para a formao de um nico ato, enquanto que no caso dos atos sujeitos a registro o que se tem so duas decises independentes e autnomas, quais seja, o ato propriamente dito e o registro de tal ato. Isso significa dizer que, segundo a definio que se depreende da doutrina majoritria, os atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas no seriam atos administrativos complexos, mas atos administrativos compostos. Para se alcanar tal concluso, destaca-se o ensinamento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, para quem "ato composto o que resulta da manifestao de dois ou mais rgos, em que a vontade de um instrumental em relao a do outro, que edita o ato principal. Enquanto no ato complexo fundem-se vontades para praticar um ato s, no ato composto, praticam-se dois atos, um principal e outro acessrio; este ltimo pode ser pressuposto ou complementar daquele".48 Ao contrrio do que entende o STF, nos atos administrativos sujeitos a registro pelo Tribunal de Contas, a mecnica existente no consiste em uma manifestao de vontade sujeita a uma condio resolutiva, mas de duas manifestaes de vontade - uma principal (o ato sujeito a registro) e uma acessria e complementar (a deciso de registro de tal ato) -, ou seja, de dois atos administrativos, autnomos, seja quanto formao, seja quanto aos efeitos, seja, por fim, quanto aos princpios que orientam suas respectivas perfectibilizaes. Trata-se, pois, de ato composto e no de ato complexo. Tal considerao - a de que atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas so atos administrativos compostos e no complexos - por representar um equvoco de premissa contido nas decises aqui criticadas, j se prestaria a contradit-Ias. Ainda que assim no fosse, ou seja, mesmo que se entendessem tais atos s eitos a registro como complexos, no sentido de que a sua formao somente estaria aperfeioada quando da deciso de registro pelo Tribunal de Contas, um outro
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RMS 23.383, ReI. Min. Gilmar Mendes, j. 17.06.2003; MS 24.268, ReI. p/ Acrdo Min. Gilmar Mendes, j. 05.02.2004; MS 22.357, ReI. Min. Gilmar Mendes, j. 27.05.2004. Em relao necessidade de contraditrio e ampla defesa como condio para a extino de atos administrativos benficos aos seus destinatrios o STF j havia se pronunciado, em especial, nas seguintes decises: RE 158.543, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 30.08.1994; RE 199.733, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 15.12.1998. Todas essas decises vo ao encontro da feio procedimental da proteo s legtimas expectativas depositadas em atos estatais. Nesse sentido, vide: SCHONBERG, Soren J. Legitimate Expectations in Administrative Law. Oxford: Oxford Press, 2000, p. 31/63 e VILA, Humberto. Benefcios Fiscais Invlidos e a Legitima Expectativa do Contribuinte. Revista Dilogo Jurdico, Salvador, n. 13, abr.-maio 2002. Disponvel em: <http:// www.direitopublico.com.br>. Acesso em: 22 novo 2004, p. 2/5. 48 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17. ed. So Paulo: Atlas, 2004, p. 215.

aspecto - j referido - poderia ser empregado para que se conclusse pelo equvoco nuclear das decises aqui criticadas, o de que no se poderia falar em prazo decadencial seno aps a deciso de registro pelo Tribunal de Contas. Trata-se do fato de que, como j mencionado acima, uma vez praticado/publicado um ato sujeito a registro,49 todos os seus efeitos, notadamente os efeitos favorveis aos seus destinatrios, j so produzidos, independentemente de qualquer pronunciamento oriundo da Corte de Contas incumbida de verificar a validade e registrar, pois, tal ato. Em funo disso, como ser demonstrado no prximo item, mesmo que se considerassem os atos sujeitos a registro atos administrativos complexos - o que no o caso - ainda assim, seria possvel concluir que as decises aqui comentadas padeceriam do vcio consistente na inobservncia do princpio da proteo da confiana, consectrio que do princpio da segurana jurdica. II A decadncia da potestade administrativa de invalidao de atos e o princpio da proteo da confiana Um dos consectrios do Estado de Direito, previsto no Art. 1, da CF/88 consiste justamente na exigncia de que toda a atividade estatal deva submisso ordem jurdica - constitucional ou infraconstitucional - por ele mesmo criada.50 Em funo disso, o princpio da legalidade, colocado, por razes bvias, em posio destacada nos estudos de Direito Administrativo51 desde o reconhecimento da autonomia cientfica de tal disciplina, o que coincide, com o surgimento do prprio Estado de Direito em sua feio liberal.52 Depreende-se da legalidade, por seu turno, a potestade atribuda ao Estado, e aqui interessa Administrao Pblica, de invalidar, extinguir, desconstituir os atos, condutas ou procedimentos que se apresentem, direta ou indiretamente,

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Nomeao para cargo efetivo, aposentadoria de servidor inscrito no regime prprio de previdncia, concesso de penso, por exemplo. 50 RE 158.215, Rel. Min. Marco Aurlio, j. 30.04.1996; RE 154.159, Rel. Min. Marco Aurlio, j. 10.06.1996; RE 158.655, Rel. Min. Marco Aurlio, j. 20.08.1996; RE 162.309, Rel. Min. Marco Aurlio, j. 03.12.1996; RE 198.016, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 01.04.1997; RE 170.463, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 16.12.1997; RE 223.230, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 01.06.1999; RE 215.624, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 16.12.1999; RE 194.295, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 07.11.2000; RE 252.245, ReI. Min. Carlos Velloso, j. 14.11.2000; RE 242.064, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 14.11.2000; RE 247.262, ReI. Min. Marco Aurlio, j. 13.02.2001. 51 Diz Celso Antnio Bandeira de Mello que "este la legalidade] o princpio capital para a configurao do regime jurdico-administrativo" (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 90). Tambm nesse sentido, "o Direito Administrativo determinado por toda uma srie de princpios. O mais importante , seguramente, o princpio da legalidade da administrao pblica" (MAURER, Hartmut. Elementos de Direito Administrativo Alemo. Trad. Lus Afonso Heck. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris, 2001, p. 45). Concorda-se com os ilustres autores - e este ao que parece o contexto unicamente cabvel- quanto ao fato de que o princpio da legalidade o mais tratado doutrinariamente e mais diretamente relacionado com a atividade concreta ou normativa da Administrao Pblica. Uma hierarquizao a priori e abstrata que coloca a legalidade em posio de maior importncia em relao aos demais princpios. como se poderia depreender das passagens isoladamente consideradas no se apresenta, todavia, adequada. 52 SRVULO CORREIA, Jos Manuel. Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos. Coimbra: Almedina, 1987, p. 19.

contrrios ao Direito e lei.53 Tais prerrogativas extintivas de atos e condutas contrrios ordem jurdica representam, pois, manifestao da assim denominada "autotutela administrativa", desde h muito reconhecida no Direito Administrativo brasileiro.54 Ocorre que a legalidade, embora extremamente relevante, no deve ser considerada como um "princpio absoluto".55 Trata-se, ao contrrio, de um primado hermenutico necessariamente instrumental, no sentido de que a legalidade no traz consigo um fim em si mesmo. Isto , no se pretende um estado de coisas decorrente da legalidade, por uma simples simpatia legalidade. Como se afirmou, a legalidade administrativa consiste em um instrumento voltado obteno de segurana jurdica para, em conjunto com tal princpio constitucional, conformar a noo de Estado de Direito.56 Da porque se afirmar que "Ia seguridad jurdica no es solamente seguridad en legalidad, sino tambin, seguridad en el Derecho".57 Cumpre salientar que, na maioria dos casos, a legalidade cumpre o seu desiderato instrumental de garantia da segurana jurdica e, assim, de conformao do prprio Estado de Direito. Assim, no seria equivocado asseverar que uma determinada conduta administrativa contrria lei e ao Direito representaria, tambm, contrariedade noo de Estado de Direito, razo pela qual haveria de ser retirada no mundo jurdico, com efeitos retroativos, inclusive. Ocorre que, por vezes, em casos obviamente excepcionais, a legalidade induz a decorrncias que, ao invs de concretizar a segurana jurdica, culmina por contrari-Ia, razo pela qual se impe a ponderao de tais valores, com vistas consecuo do Estado de Direito. Impe-se, pois, como dito em outra poca, que a legalidade seja "temperada" com outros valores no menos relevantes segurana jurdica.58
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Vide, no plano federal, o disposto no Artigo 2, pargrafo nico, I, da Lei n 9.784/99 ("A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade. proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia. ... Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre outros, os critrios de: ... I - atuao conforme a lei e o Direito"). notvel a influncia do Artigo 20.3, da Constituio da Alemanha ("Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmBige Ordnung, die vol/ziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden"). 54 Pode-se reconhecer como marcos da autotutela administrativa a edio, em 1963, da Smula 346 (A Administrao Pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos) e, posteriormente, em 1969, da Smula 473 (A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vicias que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-Ios, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial), ambas do STF. 55 Ora, no dado olvidar que "princpio absoluto", consoante os hodiernos estudos de hermenutica jurdica, consiste em uma contradio em termos, isso porque se algo princpio jurdico no pode ser considerado absoluto e, sendo absoluto, no se lhe pode reconhecer a feio de princpio. Demais disso, para uma crtica perspectiva totalizante e absoluta do princpio da legalidade, contrria, pois, ao seu prprio mister axiolgico, vide OHLWEILER, Leonel. Direito Administrativo em Perspectiva. Porto Alegre: Liv. do Advogado, 2000. 56 Pet 2.900 QO. Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 27.05.2003. 57 LUENGO, Javier Garca. El Principio de Proteccin de la Confianza en el Derecho Administrativo. Madrid: Civitas, 2002, p. 198. 58 O emprego da expresso "temperar a legalidade com outros cnones da estabilidade das relaes jurdicas" deve-se a uma remisso a precedentes de lavra do eminente Min. Humberto Gomes de Barros, no Superior Tribunal de Justia, dos quais se destacam o REsp 6.518, ReI. Min. Gomes de Barros, j. 19.08.1991 e o REsp

Desse fluxo de idias, tem-se como um dos mais importantes instrumentos de ponderao da legalidade e da segurana jurdica a fixao de uma delimitao prazal para que a Administrao Pblica exera potestade que lhe outorgada de invalidar seus prprios atos administrativos. Eis a decadncia administrativa que, em termos gerais, e em relao ao plano federal, prevista no Artigo 54, da Lei n 9.784/99.59 Trata-se de uma ntida manifestao do princpio da proteo da confiana, o qual, dada a tradio eminentemente "legalista" do Direito Pblico ptrio, vem sofrendo indevidas resistncias.60 Com efeito, o princpio da proteo da confiana apresenta-se com uma deduo do princpio do Estado de Direito61 e da segurana jurdica, sendo dessa uma feio subjetiva,62 tendo por precpua finalidade a obteno de um estado de coisas que enseje estabilidade, previsibilidade e calculabilidade dos atos, procedimentos ou simples comportamentos das atividades estatais.
45.522, ReI. Min. Gomes de Barros, j. 14.09.1994. 59 "O direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em 5 {cinco} anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f". 60 "... el principio de proteccin de la confianza legtima tiene un contenido realmente chocante para nuestra mentaldad jurdico-administrativa, formada en el respeto absoluto de la legalidad de la actuacin administrativa, respeto que acta como limite ai juego de otros principias utilizados por nuestra jurisprudncia contencioso-administrativa como el de la buena f o el de los actos proprios, ya que permite mantener los efectos de determinadas situaciones ilegales, mantenimiento que se justifica por la proteccin que merece el particular que confi legtimamente en la estabilidad de la situacin jurdica creada por la Administracin. En tales supuestos, la seguridad jurdica prima sobre el principio da legalidad de la actuacin administrativa e impide a la Administracin remover la situacin favorable ai Administrado por muy ilegal que sea" (MARIN RIAO apud BLANCO, Federico A. Castollo. La Proteccin de Confianza em el Derecho Administrativo. Madrid: Marcial Pons, 1998, p. 99). Almiro do Couto e Silva ensina, ainda, que "A Administrao Pblica brasileira, na quase totalidade dos casos, aplica o princpio da legalidade, esquecendo-se completamente do princpio da segurana jurdica. A doutrina e a jurisprudncia nacionais, com as ressalvas apontadas, tm sido muito tmidas na afirmao do princpio da segurana jurdica" (COUTO E SILVA, Almiro. Princpios da legalidade da Administrao Pblica e da Segurana Jurdica no Estado de Direito Contemporneo. Revista de Direito Pblico, So Paulo, n. 84. out./dez. 1987, p. 62). 61 Nesse sentido, vide: CAlMES, Sylvia. Ou Principe de Protection de la Confiance Legitime en Droits Allemand, Communautaire et Franais. Paris: Dalloz, 2001, p. 63 e H ECK, Lus Afonso. O Tribunal Constitucional Federal e o Desenvolvimento dos Princpios Constitucionais - Contributo para uma Compreenso da Jurisdio Constitucional Federal Alem. Porto Alegre: Safe, 1995, p. 186. 62 COUTO E SILVA, Almiro. O Princpio da Segurana Jurdica (Proteo Confiana) no Direito Pblico Brasileiro e o Direito da Administrao Pblica de Anular os seus prprios Atos Administrativos: o Prazo Decadencial do art. 54 da lei do Processo Administrativo da Unio (lei n 9.784/99). Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 237, jul./set 2004, esp. p. 272-276. Do mesmo modo CANOTllHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 4. ed. Coimbra: Almedina, 2000, p. 256, para quem "o homem necessita de segurana para conduzir, planificar e conforma autnoma e responsavelmente a sua vida. Por isso, desde cedo se consideravam os princpios da segurana jurdica e da proteo confiana como elementos constitutivos do Estado de direito. Estes dois princpios - segurana jurdica e proteo da confiana - andam estreitamente associados, a ponto de alguns autores considerarem o princpio da proteo da confiana como um subprincpio ou como uma dimens,30 especfica da segurana jurdica. Em geral, considera-se que a segurana jurdica est conexionada com elementos objetivos da ordem jurdica - garantia de estabilidade jurdica, segurana de orientao e realizao do direito enquanto a proteo da confiana se prende mais com as componentes subjectivas da segurana. designadamente a calculabilidade e previsibilidade dos indivduos em relao aos efeitos jurdicos dos actos".

O referido mister, por seu turno, encontra concreo atravs de diversos instrumentos, dos quais se destaca a preservao ou manuteno de atos administrativos,63 mesmo que praticados de modo contrrio ordem jurdica, desde que a confiana neles depositada pelos seus destinatrios seja legtima, em funo da boa-f64 e do decurso de um largo espao de tempo. Tal delimitao prazal prevista, no plano federal, no Art. 54, da Lei n 9.784/99, 65 que concretiza a proteo da confiana e a segurana jurdica na medida em que no permite a perpetuao da prerrogativa anulatria da Administrao Pblica, impondo a preservao de atos administrativos mesmo quando invlidos, se ultrapassado, da prtica do ato ou da fruio de seus efeitos patrimoniais, o prazo decadencial de cinco anos. Cumpre salientar que a decadncia da potestade invalidatria que se analisa reclama, basicamente, a conjugao de trs requisitos legalmente previstas.66 O primeiro critrio diz respeito natureza do ato administrativo, porquanto somente se possa falar em decadncia da potestade anulatria da Administrao Pblica quando se tratar de atos que produzem efeitos benficos aos seus destinatrios, ou seja, quando de tratar de um "ato administrativo ampliativo".67
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COUTO E SILVA, Almiro. O Princpio da Segurana Jurdica (Proteo Confiana) no Direito Pblico Brasileiro e o Direito da Administrao Pblica de Anular os seus Prprios Atos Administrativos: o Prazo Decadencial do art. 54 da lei do Processo Administrativo da Unio (lei n 9.784/99). Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 237. jul./set. 2004, esp. p. 274. Antes de tal trabalho, o ilustrado professor gacho j havia tratado do assunto em outros dois trabalhos: COUTO E SILVA, Almiro. Princpios da legalidade da Administrao Pblica e da Segurana Jurdica no Estado de Direito Contemporneo. Revista de Direito Pblico, So Paulo, n. 84, out./dez. 1987 e COUTO E SILVA, Almiro. Prescrio Qinqenria da Pretenso Anulatria da Administrao Pblica com Relao a seus Atos Administrativos. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 204. abr./jun. 1996. 64 PREZ, Jess Gonzles. EI Principio General de la Buena Fe en el Derecho Administrativo. 3. ed. Madri: Civitas, 1999, p. 55, para quem "Y as 10 pane de manifiesto el resumen que se ofrece a continuacin dei rgimen jurdico dei principio de la confianza legtima. Los requisitos para que opere el principio y las efectos no difieren sustancialmente de las que constituyen el rgimenjurdico dei principio de la buena fe". 65 Importante ser dito que, em criticvel providncia, adotou-se o imperial instrumento previsto no Artigo 62, da Constituio Federal, para, atravs da Medida Provisria n 138, de 20.11.2003, convertida na Lei n 10.839/04, inserir-se o Artigo 103-A, Lei n 8.213/91, o qual previu que o "o direito da Previdncia Social de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os seus beneficirios decai em dez anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f". Tal regra, que obviamente no revogou o Artigo 54, da Lei n 9.784/99, trouxe norma especial em relao "Previdncia Social", em que se ampliou o prazo para 1 O (dez) anos. Quanto ao novel dispositivo tem-se a dizer, inicialmente, que o prazo decenrio exagerado e, portanto, no alcana o desiderato de se dar concreo ao principio da segurana. Ademais, "Seguridade Social" consiste em uma expresso deveras ampla e carente de significado, porquanto no denota nenhuma pessoa jurdica ou rgo pblico integrantes da Administrao Pblica Federal. Aps tudo isso, a regra do Art. 1 03-A, da Lei n 8.213/91 foi alterada por outra Medida Provisria, qual seja a MP 242, a qual, por seu 'turno, encontra-se suspensa por deciso liminar exarada pelo Min. Marco Aurlio nas ADIs 3467, 3473 e 3505. 66 A inexistncia de critrios objetivos e previamente determinados quanto ponderao entre a legalidade e a proteo da confiana geraria, por mais paradoxal que parea, um estado de insegurana jurdica. Ensina LUENGO, Javier Garcia. El Principio de Proteccin de la Confianza en el Derecho Administrativo. Madrid: Civitas, 2002, p. 88, que "Ia falta de unos requisitos claros a la hora de determinar la aplicabilidad dei principio de proteccin de la confianza genera, paradjicamente, inseguridad jurdica". 67 Atos ampliativos "constituam direitos na esfera jurdica do destinatrio, eliminem restries ao exerccio de direitos pr-existentes, eliminem ou restrinjam obrigaes, ou, ainda, que constituam na esfera jurdica do particular situaes jurdicas activas diferentes dos direitos subjectivos, designadamente simples poderes ou

O segundo requisito exigido como critrio de ponderao entre a proteo da confiana e a legalidade administrativa, tambm prevista pelo Artigo 54, da Lei n 9.784/99, consiste na boa-f do destinatrio do ato, assim compreendida o fato de que esse no tenha contribudo para a invalidade que eiva o ato.68 Por fim, o ltimo dos requisitos reclamados pelo Art. 54, da Lei n 9.784/99, ou seja, para a decadncia administrativa corresponde ao prazo qinqenrio a contar da prtica do ato viciado ou, no caso a efeitos patrimoniais contnuos, da percepo do primeiro pagamento. Trata-se de um critrio flagrantemente objetivo, cuja aferio se faz, por isso mesmo, singela. O lapso temporal , como no poderia deixar de ser, determinante para a implementao do prazo extintivo decadencial.69 Retomando-se a anlise das decises do STF que se fazem objeto do presente ensaio, tem-se justamente em relao a esse ltimo requisito para a implementao da decadncia administrativa, o ncleo do que parece ser a incorreo cometida pelo Pretria Excelso, na medida em que considerou no caso dos atos sujeito a registro pelos Tribunais de Contas - mal tidos como atos complexos - que o termo inicial do prazo decadencial seria no a prtica do ato administrativo sujeito a registro, mas do registro exarado pelo Tribunal de Contas. Ora, a decadncia administrativa corresponde a uma garantia que ter o destinatrio de um ato administrativo invlido para que, mesmo reconhecida tal vcio, no seja o ato administrativo anulado. No cerne de tal proteo, encontra-se a legitimidade da expectativa depositada pelo administrado. Considerando-se que tal expectativa se inicia no com o registro pelo Tribunal de Contas, mas com a prtica do ato, e desse momento - e no daquele - que h de se iniciar a contagem do prazo de decadncia administrativa. No se pode negar,' pois, que da prtica do ato - e no do registro - que se inicia o "depsito" de confiana do ato administrativo sujeito a registro. Como se afirmou, tal ato apresenta-se formal e materialmente autnomo em relao ao seu ulterior registro. Desde a sua prtica pela Administrao Pblica, tal ato se entroniza no mundo jurdico, porquanto j implementa todos os pressupostos pertinentes ao plano da existncia. Praticado o ato, ademais, seus efeitos j so todos produzidos, como se viu acima, independentemente do registro pelo Tribunal de Contas. Demais disso, o ato administrativo sujeito a registro, uma vez praticado ou publicado, j se v qualificado pela presuno de legitimidade que tambm auxilia na construo da confiana digna de proteo, Nesse sentido, no se poderia
faculdades" (SRVULO CORREIA, Jos Manuel. Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos. Coimbra: Almedina, 1987, p. 290). No texto do Artigo 54, da Lei n 9.784/99, utilizou-se a expresso "atos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios". 68 Nesse sentido, importante referir o REsp. 603.135, ReI. Min. Teori Zavazcki, j. 08.06.2004, no qual se deixou de aplicar a regra em comento em face da m-f comprovada do destinatrio do ato. 69 Nesse sentido, pode-se dizer, tal como faz OTERO, Paulo. Legalidade e Administrao Pblica. O Sentido da Vinculao Administrativa Juridicidade. Coimbra: Almedina, 2003, p. 1069, que o "tempo desempenha em Direito Administrativo, tal como em qualquer outro sector do ordenamento, um papel de facto gerador do 'esquecimento' de situaes jurdicas contrras ou conformes legalidade jurdico-positiva, modificando e invertendo o seu sentido ou os seus efeitos".

afirmar que a presuno de legitimidade do ato somente teria incio quando da deciso de registro pelo Tribunal de Contas. Ultima ratio, a confiana digna de proteo j se inicia com a prtica do ato e no to-somente com o seu registro, razo pela qual o prazo decadencial h de ter seu incio quando efetivamente se inicie a produo de seus efeitos.70 Um nico exemplo concreto, extrado justamente das decises aqui critica das, ser suficiente para a demonstrao do que se est sustentando. No caso do Mandado de Segurana n 25.015, tinha-se a seguinte situao: o impetrante, militar reformado desde 1975, acumulava tais proventos com os proventos decorrentes de aposentadoria em cargo civil de auxiliar de informaes da ABIN, desde 1995, quando se inativou na ltima das funes, at que, em 2004, aps negativa de registro pelo Tribunal de Contas, foi suspensa a percepo dos proventos decorrentes do cargo civil. 71 Percebe-se, pois, que do ato supostamente invlido (ato de aposentadoria no cargo civil) at a deciso de registro pelo Tribunal de Contas da Unio operou-se o transcurso de nove anos, nos quais o impetrante se encontrava no pleno gozo dos efeitos benficos decorrentes da aposentadoria. Assim, se o que se pretende com a decadncia administrativa a concretizao do princpio da proteo da confiana e, com isso, a obteno de um estado de segurana jurdica, impe-se concluir que a deciso do STF no cumpre seu desiderato de guarda do Estado de Direito e, pois, da Constituio, ao deixar de reconhecer como termo inicial da decadncia a prtica do ato, para faz-lo em relao to-somente com a deciso de registro pelo Tribunal de Contas respectivo. Concluses No se nega que se mostra extremamente desconfortvel a posio de criticar uma significativa quantidade de decises exaradas pelo Supremo Tribunal Federal, seja pela autoridade que tal corte traz consigo, seja pelo reconhecimento tcnico e pessoal de que cada um de seus membros merecedor. Todavia, buscou-se no presente ensaio, o qual ambiciona incentivar ao debate, contrariar respeitosamente um posicionamento havido na Corte Constitucional, atravs da anlise das premissas tericas nele vertidas, com vistas a alcanar concluses que podem ser assim resumidas: - A destacada posio institucional atribuda ao Supremo Tribunal Federal, na interpretao, aplicao e guarda de Constituio Federal
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Nesse sentido, pensando-se no princpio da proteo da confiana que se referiu anteriormente que, para se demonstrar a incorreo das decises aqui criticadas, seria irrelevante qualificar os atos sujeitos a registro como atos administrativos complexos ou compostos, porquanto de qualquer forma no se poderia negar que o incio da fruio de seus efeitos se d com a prtica do ato sujeito a registro e no com a deciso de registro pelo Tribunal de Contas. 71 Importante recordar que, embora no se tenha reconhecido a alegao de decadncia, a ordem foi concedida sob o argumento de que b "o art. 93, 9, da Constituio do Brasil de 1967, na redao da EC 1169, bem como a Constituio de 1988, antes da EC 20/98, no obstavam o retorno do militar reformado ao servio pblico e a posterior aposentadoria no cargo civil, acumulando os respectivos proventos".

no se presta a imunizar de crticas as decises exaradas naquela Corte, sendo imposto aos operadores do Direito que se promova o exame do contedo decisrio criticado, seja para com ele concordar, seja para dele discordar, sempre com vistas ao aprimoramento da Cincia Jurdica; - Colocou-se sob lentes crticas a orientao jurisprudencial sedimentada por uma srie de Mandados de Segurana julgados pelo STF, nos quais se deixou de reconhecer o incio da contagem do prazo de decadncia da potestade anulatria da Administrao Pblica em atos sujeitos verificao pelos Tribunais de Contas, nos termos do Art. 71, lII, da CF/88, seno aps a deciso de registro; - Ao contrrio do que entende o STF, como premissa terica para a orientao criticada, os atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas no so atos administrativos complexos, uma vez que esses consistem em atos para cuja formao necessria a conjugao de vontades de rgos ou entes diversos; - Isso porque, de um lado, a verificao realizada pelos Tribunais de Contas pautada pela noo de legalidade (ou validade) do ato, o que pressupe a sua existncia e, de outro, porque os atos sujeitos a registro e a deciso de registro propriamente dita so formal e materialmente atos administrativos autnomos; - A autonomia de tais atos, um principal (o ato sujeito a registro) e o outro acessrio e complementar (a deciso de registro), demonstrada pelo fato de que cada um deles surte efeitos jurdicos diversos, bem assim possuem pressupostos e formalidades independentes. Tratam-se, seguindo-se a doutrina majoritria, de atos administrativos compostos; - A juridicidade, assim compreendida a necessidade de que a atividade estatal de administrao pblica seja adequada ordem jurdica, uma decorrncia do Estado de Direito, razo pela qual a legalidade administrativa merece posio de destaque no Direito Administrativo; - Todavia, a legalidade no se apresenta absoluta, na medida em que possui o papel instrumental de garantir a segurana jurdica, outro princpio constitucional no menos relevante ao Estado de Direito. Assim, quando as circunstncias determinadas pelo princpio da legalidade afrontarem a segurana jurdica, a legalidade dever ser ponderada com vistas consecuo do Estado de Direito; - Dentre os mecanismos de ponderao entre a legalidade e a segurana jurdica, coloca-se em destacada posio o princpio da proteo da confiana, o qual tem por precpua finalidade a obteno de um estado de coisas que enseje estabilidade, previsibilidade e calculabilidade dos atos, procedimentos ou simples comportamentos das atividades estatais; - De tal princpio decorre, dentre outros institutos, a decadncia da potestade de invalidao ex officio de atos administrativos quando tais

atos tenham sido praticados em benefcio de seus destinatrios, sem que esses tenham contribudo para a invalidade e j se tenha transcorrido, desde a prtica do ato, um significativo lapso temporal; - Considerando-se que tal prazo decadencial se fundamenta na confiana legitimamente depositada no ato pelo destinatrio, que os atos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas j produzem os seus efeitos desde a sua prtica pela Administrao Pblica, bem como desde esse momento j se encontram portadores do atributo da presuno de legitimidade, a confiana depositada em tais atos apresenta-se legtima desde quando a Administrao Pblica o pratica e no desde quando venha o Tribunal de Contas a se pronunciar quanto ao registro, razo pela qual da prtica do ato que deve ser contado o prazo da decadncia administrativa. Julho de 2005. Referncias bibliogrficas ARAJO, Edmir Netto. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005. VILA, Humberto. Benefcios Fiscais Invlidos e a Legtima Expectativa do Contribuinte. Revista Dilogo jurdico, Salvador, n. 13, abr.-maio 2002. Disponvel em: <http:// www.direitopublico.com.br>. Acesso em: 22 novo 2004. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 1994. BLANCO, Federico A. Castollo. La Proteccin de Confianza em el Derecho Administrativo. Madrid: Marcial Pons, 1998. BRITTO, Carlos Ayres. O Regime Constitucional dos Tribunais de Contas. In: FIGUEIREDO, Carlos Maurcio; NBREGA, Marcos (Org.).Administrao Pblica - Direito Administrativo, Financeiro e Gesto Pblica: Prtica, Inovaes e Polmicas. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. CALMES, Sylvia. Du Principe de Protection de Ia Confiance Legitime en Droits Allemand, Communautaire et Franais. Paris: Dalloz, 2001. ANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constituio. 4. ed. Coimbra: Almedina, 2000. Constitucional e Teoria da

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