FORES

POLICY BRIEF: Durbanplattformens betydelse Durbanplattformen tillkom efter att parterna kopplat samman, och hade intressen i, olika delar av verenskommelsen. Till slut hade de stora staterna fr mycket att frlora p att hindra ngon del av

FORES POLICY BRIEF 2012:1

verenskommelsen, eftersom det riskerade att frstra mjligheterna att komma verens

Durbanplattformens betydelse
By Daniel Engstrm Stenson1

ven om andra delar och drmed f frhandlingarna att kollapsa.

Den frmsta framgngen i Durban var att den digitala uppdelningen

I december 2011 samlades vrldens lnder ter inom ramen fr FN:s klimatfrhandlingar, denna gng i Durban, Sydafrika. ter igen verlevde FNprocessen, men stadkom ngot som i bsta fall r ett frsta steg mot ett avtal som faktiskt bidrar till minskade utslpp. Denna policy brief syftar till att sammanfatta de viktigaste resultaten frn Durban, och diskutera vad som behvs fr att Durban i framtiden kommer att betraktas som ett viktigt frsta steget mot en strre verenskommelse. De huvudsakliga slutsatserna r:

mellan vilka lnder som har och inte har ansvar att gra taganden brts. Det var ett ndvndigt frsta steg mot ett avtal som involverar samtliga stora utslppslnder.

Fr att FN-processen efter Durban ska leda framt krvs att den understds av kompletterande processer dr fokus ligger p att f EU, USA och Kina att hitta gemensamma intressen i ett avtal. Tnkbara sdana intressen r utslppsmarknader och energiskerhet.

Daniel Engsrm Stenson r chef fr FORES miljprogram.
1

FORES POLICY BRIEF: Durbanplattformens betydelse Vad var det som hnde? Det r fr tidigt att avgra huruvida Durban var en framgng eller ej. Det kommer att klargras under de kommande ren. Dremot r det mjligt att sammanfatta vilka de viktigaste resultaten i Durban var.2 Hr fljer en kort redogrelse av dessa: 2013, och avslutas 2017, eller 2020. Annex-I-lndernas taganden ska rapporteras innan den 1 maj 2012, och godknnas vid nsta FNtoppmte, i Doha, 2012. Hur mnga lnder som faktiskt kommer att skriva p en andra tagandeperiod terstr att se. Kanada offentliggjorde bara dagar efter 1. Durbanplattformen r namnet p den verenskommelse dr deltagarna enades om att pbrja en process som senast 2015 ska leda till antagandet av ett protocol, another legal instrument or an agreed outcome with legal force under the Convention applicable to all parties som ska trda i kraft senast 2020.3 I praktiken innebr detta att FN-processen nu riktas mot att stadkomma det som inte lyckades i Kpenhamn 2009 att n ett (eventuellt juridiskt bindande) avtal som erstter Kyotoprotokollet. 3. Den grna klimatfonden, som ska administrera finansieringen av klimattgrder i utvecklingslnder r ett steg nrmare att kunna 2. En andra tagandeperiod fr Kyotoprotokollet ska pbrjas 2 UNFCCC (2011) Durban Decisions
Fr vidare diskussion om de juridiska aspekterna av verenskommelsen, se bl.a. Werksman (2011)
3

Durban att de inte mnade skriva under, och Kyotoprotokollet kommer sannolikt inte att omfatta mer n cirka 15% av de globala utslppen. Beslutet om den s kallade varma luften (hot air), det vill sga om de fretrdesvis tidigare Sovjetstater ska kunna slja de utslppsrtter de ftt ver nr de lyckats slppa ut mindre koldioxid n de mycket svaga kraven de blev lagda, skts p framtiden.

pbrja sitt arbete. Efter beslut i Durban kan nu tnkbara styrelsemedlemmar nomineras och styrelsen pbrja sitt arbete.

FORES POLICY BRIEF: Durbanplattformens betydelse Dessutom kommer UNFCCC och Vrldsbanken genom GEF att gemensamt upprtta ett sekretariat. Men fortfarande saknas pengar och det lr drja ngra r innan ett frsta projekt genomfrs i fondens regi. misslyckande, bidrog detta till att undvika den kollaps som lurade bakom hrnet. I paketverenskommelsen var Durbanplattformen, Kyotoprotokollets andra tagandeperiod och den grna klimatfonden samtliga viktiga delar. Om ngon av delarna inte verenskommits, skulle troligen inte heller de andra delarna 4. En ny marknadsmekanism ska utvecklas, som ett komplement eller ersttning av det nuvarande systemet CDM (Clean Development Mechanism), dr lnder och fretag kan kpa klimatprojekt i utvecklingslnder. Den nya marknadsmekanismen kommer frmodligen istllet att riktas mot sektorer istllet fr som nu projekt. Merparten av utvecklingslnderna kom till Durban med det uttalade mlet att f till stnd en andra tagandeperiod i Kyotoprotokollet. Trots protokollets brister ansg utvecklingslnder att det var bttre att behlla ett avtal med knt innehll, n att hoppas p ett nytt avtal med oklar ansvarsfrdelning. Sedan lng tid stod det klart att en andra tagandeperiod endast skulle omfatta en Hur gick det till? Ofta framhller diplomater och politiker att inget r klart frrn allt r verenskommet. I Durban var detta inte bara en klich, utan en bra beskrivning av verkligheten och en del av lnders frhandlingsteknik. liten del av de globala utslppen, eftersom bland annat USA, Kanada och Ryssland frkunnat att de inte tnkte skriva under en andra tagandeperiod och att Kinas utslpp inte omfattas. Till slut var det endast EU av de stora utslpparna som hade ngon ambition att f till stnd en andra tagandeperiod. Att lnderna kopplade samman olika frgor, vilket tillsammans med lnders rdsla fr att beskyllas fr ett Men EU:s ppning fr en andra period villkorades av framsteg i diskussionerna blivit av.

FORES POLICY BRIEF: Durbanplattformens betydelse om ett framtida avtal med samtliga stora utslppslnder. Det innebar att de tv frgorna var ttt sammanfltade och att en verenskommelse i bara en av dem framstod som osannolik. Det bidrog i sin tur till att skapa en allians mellan EU och flera av utvecklingslnderna, inklusive de minst utvecklade lnderna i LDC, den afrikanska gruppen och de sm -staterna i AOSIS. Alliansen bidrog till att stta ytterligare tryck p framfr allt USA och Kina, men innebar ocks att EU skulle haft stora svrigheter att backa frn tagandet om en andra tagandeperiod. Sannolikt pverkade det EU att acceptera en frdplan som var svagare n vad de frst siktat p. USA hade i praktiken inget att gra med frhandlingarna om en andra tagandeperiod fr Kyoto. nd var de beroende av att den blev av, fr att kunna n ett av sina ml med frhandlingarna (bortsett frn att sakta ner dem, menar somliga) den grna klimatfonden. Fonden r av amerikanskt intresse, bland annat eftersom det var Hillary Clinton som i Kpenhamn lovade att utvecklade EU hade investerat mycket politiskt kapital i att bygga tillit mellan sig och utvecklingslnderna, vilket illustrerades av EU:s uttalade ambition att n en verenskommelse om Kyoto. Om EU i slutminuterna vnt utvecklingslnderna ryggen i deras viktigaste frga hade sprickan frmodligen blivit svr att verbrygga. Utvecklingslnderna kopplade ocks samman CDM:s framtid och den nya marknadsmekanismen, viktiga frgor fr EU, med en andra tagandeperiod. Det gav EU ytterligare Alliansen mellan EU och utvecklingslnderna satte ytterligare tryck p USA, genom att det ocks satte tryck p lnder r 2020 skulle bidra med 100 miljarder dollar rligen till fonden. Klimatfonden var USA:s strsta mjlighet att uppn ngot i Durban som kunde uppfattas som konstruktivt. Men USA var medvetet om att skulle frhandlingarna om Kyoto kollapsa, d skulle det inte heller bli ngon verenskommelse om klimatfonden. Sammankopplingen mellan Kyotoprotkollet och frdplanen pverkade ven nyckelspelare som USA, Kina och Indien. skl att skriva under fr en andra tagandeperiod.

FORES POLICY BRIEF: Durbanplattformens betydelse Kina och Indien. Nr flera av de mest utsatta lnderna stttade EU i kravet p en frdplan mot ett bindande avtal som inkluderade samtliga parter, kunde inte lngre Kina och Indien sga sig vara representanter fr de utsatta i argumentationen fr att hindra frdplanen. Skulle de sga nej till frdplanen vore det inte bara att Kina och Indien inte lngre stod p de utsattas sida, det skulle ocks innebra slutet fr det Kyotoprotokoll som de bda ansg ndvndigt. I synnerhet fr Kina som hade lagt stor kraft p att framst i god dager genom en PR-offensiv, vore det frsmdligt att bli Durbans syndabock. Den viktigaste och mest intressanta r inte vad som skedde i Durban, utan vad utfallet innebr fr framtiden. Som sdan har Durbanplattformen ingen pverkan p de ven USA var angelgna om att inte bli konferensens syndabock. De hade nu att hantera att Kina var beredda till strre uppoffringar n tidigare fr att undvika syndabockstmpeln. Kina var fast beslutsamma att inte tillta en upprepning av efterspelet till Kpenhamn, dr Kina fick den stora skulden fr misslyckandet. Den vsentliga frgan r drfr om Durbanplattformen r ett frsta viktigt steg mot ett avtal, eller nnu ett luftslott som leder till spruckna illusioner? Svaret r naturligtvis avhngigt hur lnderna anvnder mandatet de gav sig sjlva. globala utslppen. Hur blir Durbanplattformen betydelsefull? reservationerna, gllande en eventuell kommande verenskommelses juridiska form. S smningom tvingades EU att acceptera att en svagare skrivning (agreed outcome with legal force) inkluderas i texten fr att f med Indien. Den skrivningens exakta innebrd kommer det att divideras kring fram till 2015, tminstone.

Drmed bedmdes kostnaderna fr att blockera en verenskommelse fr stora fr tv av de stora hindren. Nr konferens gtt lngt in p vertid var det istllet Indien som hade de strsta

Det viktigaste framsteget i Durban var att den digitala uppdelningen mellan lnder med ansvar att ta sig

FORES POLICY BRIEF: Durbanplattformens betydelse utslppsminskningar nu r bruten.4 Det r ett frsta ndvndigt steg mot ett avtal som involverar samtliga stora utslppslnder. begreppens innebrd ska diskuteras, lgger grunden fr mjligheter till ett avtal dr ansvaret frdelas utifrn nuvarande utslpp och frmga.

Uppdelningen mellan Annex-I och ickeAnnex och dess ansvarsfrdelning slogs fast redan i det s kallade Berlinmandatet frn 1995.5 Dr fastlades att det som kom att bli Kyotoprotokollet skulle innehlla taganden om utslppsminskningar inom specificerade tidsramar fr Annex-Ilnder, men inte fr de lnder som inte inkluderades i Annex-I.

I Durban blev ter fr- och nackdelarna med en process som involverar nstan 200 lnder tydliga. ena sidan lyckades EU med sin taktik att bygga allianser och p s vis pressa motstrviga lnder in i en verenskommelse. andra sidan r det svrt att hitta bevis fr att ngot land ndrade stndpunkt under frhandlingarna, eller att ngot land nrmade sig ytterligare

Under en lngre tid har det sttt klart att begreppet gemensamt men delat ansvar behver omdefinieras. Detta grs ocks klart genom Durbanplattformen, som emellertid saknar en ny definition. Den innehller inte heller skrivelser om historiskt ansvar, det p svenska svrversatta equity (ungefr proportionell jmlikhet), eller gemensamt men delat ansvar.

utslppsminskningar. Inte heller framstod det som att de strsta utslppslnderna kom nrmare att ha ngra gemensamma intressen andra n att stra processen. Frhandlingarna r i nuvarande utformning en spegelbild av lndernas nationella ml, snarare n att de internationella frhandlingarna har ngon pverkan p lnders agerande.

Detta var uppenbart redan i Kpenhamn. Dessa begrepp kommer nd att vara freml fr svra diskussioner i kommande frhandlingar. Men att
Fr vidare diskussion se bl.a. Stavins (2012) och Bodansky (2011) 5 UNFCCC (1995) The Berlin Mandate
4

Processen som ledde fram till Kpenhamn var viktig fr att mobilisera opinionen och bidrog till att frgan placerades hgt p dagordningen vid flera internationella toppmten. Men i stor utstrckning

FORES POLICY BRIEF: Durbanplattformens betydelse avspeglade det otillrckliga resultatet i Kpenhamn vad som redan verenskommits i andra forum.6 minska de globala utslppen. Delvis kan detta frklaras med att flera av de deltagande lnder r ansvariga fr en s liten del av de globala utslppen att istllet Under processen fram till 2015 kommer den allmnna opinionen ter att spela en viktig roll. Den femte utvrderingsrapporten frn forskningsorganet IPCC publiceras 2014 och kommer troligen pverka opinion.7 Men det r viktigt att inte liksom infr Kpenhamn lgga alla gg i samma korg. Mjligheterna att n en verenskommelse 2015 r sm, svida inte parallella processer kan bidra till att nyckelstater nrmar sig varandra. Kina , USA och EU r ensamma ansvariga fr mer n 55% av de globala utslppen. Ryssland, Indien, Kanada och Japan str fr ytterligare 15%. En verenskommelse mellan dessa sju lnder skulle omfatta 70% av vrldens utslpp och vore mer vrd Ett frsta steg vore att etablera ett forum dr de stora utslppslnderna kommer samman fr att diskutera ml och tgrder fr minskade utslpp. Under FNfrhandlingarna lggs stort fokus p finansieringsfrgor, anpassningstgrder, skogsfrgor och andra frgor som var och en r viktiga, men som riskerar att stjla uppmrksamhet frn huvudfrgan hur 6 Se exempelvis G8:s slutsatser frn juli 2009 7 Nya vetenskapliga bevis tillsammans med allmn
opinion hade en betydande roll nr Montrealprotokollet fr ozongaser gick frn att vara ett avtal med blygsam inverkan till att bli de multilaterala klimatfrhandlingarnas framgngssaga. Se Sprinx, Detled och Vaahtoranta (1994)

fr konkreta minskningstgrder fokuserar de p frgor dr de har srskilda intressen. Stater med stora utslpp ges i och med detta ocks en mjlighet att diskutera annat n sina egna stora utslpp.8

n ngon hittills genomfrd frhandling i UNFCCC. Till och med ett avtal bara mellan de tre strsta utslpparna kan gra mer fr att minska de globala utslppen n Kyotoprotokollet ngonsin kommer att gra.

Ett initiativ, eventuellt frn europeisk sida, att bjuda in till trepartssamtal mellan EU, USA och Kina, skulle kunna gra stor nytta fr mjligheterna att n en betydelsefull verenskommelse inom FN 8 Se Rutqvist, Engstrm, dahl (2010) fr en
diskussion om frdelarna med mindre frhandlingsforum med de stora utslpparna.

FORES POLICY BRIEF: Durbanplattformens betydelse processen. En av de frsta dagordningspunkterna br vara utvecklingen och lnkningen av utslppsmarknader. I Europa finns det mest utvecklade marknaden fr handel med utslppsrtter. I USA finns flera regionala initiativ, frmst Kalifornien, och i Kina har regeringen pbrjat arbetet med att utveckla utslppsmarknader genom testprojekt i flera provinser. frnvarande diskussion i Europa, men kan vara en viktig ingng fr att hantera frgan ur amerikansk och synvinkel. Energiskerhet r ven en uppenbar oro fr det kinesiska ledarskapet. Huruvida tgrder fr att minska anvndandet av fossila brnslen baseras p en nskan att hantera klimatfrgan eller skra energitillfrsel r av underordnad betydelse. Det viktiga r att tgrderna genomfrs i lnderna med strst utslpp. Det vore av stor vikta att utbyta kunskap om hur utslppsmarknaderna bst utformas och diskutera frdelarna med att koppla samman utslppsmarknaderna. ven vilka institutioner en sdan lnkning krver r en viktig frga. Diskussionerna om utslppsmarknader kan eventuellt utkas till att omfatta ven lnder som Australien och japan, dr arbetet med utslppsmarknader r i full gng. Sammankopplade och fungerande utslppsmarknader skulle knyta samman dessa lnder p ett stt som ett internationellt avtal om utslppsml inte skulle gra och diskussionerna kan drfr utgra ett viktigt komplement till FNfrhandlingarna. Diskussioner om konkreta minskningstaganden r i stort sett frnvarande i nuvarande FNfrhandlingar och kommer s troligen frbli. Drfr mste de fras i andra forum, av de som r ansvariga fr den situation dr vi nu befinner oss. Och de mste fras, om FN-frhandlingar ska kunna leda fram En ytterligare tnkbar dagordningspunkt r energiskerhet. Det r en ofta till ett avtal som fr en faktisk inverkan p de globala utslppen. En annan tnkbar frga i skuldkristider r mjligheten att anvnda ett koldioxidpris om en intktsklla. En ytterligare r utfasningen av subventioner av fossila brnslen. Det kan naturligtvis finnas fler omrden dr parternas intressen om inte sammanfaller s tminstone r i nrheten av varandra.

FORES POLICY BRIEF: Durbanplattformens betydelse Referenser:

Bodanysky, Dan (2011) The negotiations that would not die. Opinio Juris. Available online via: www.opiniojuris.org G8 summit conclusions (2009) Responsible leadership for a sustainable future. Available online via: http://www.g8italia2009.it/static/G8_Allegato /G8_Declaration_08_07_09_final,0.pdf Rutqvist, Engstrom, dahl (2010) A Bretton Woods for the climate. FORES. Sprinz, Detled and Tapani Vaahtoranta (1994) The Interest-Based Explanation of International Environmental Policy. International Organization, Vol. 48, No.1, 77-105 Stavins, Rob (2012) The platform opens a Window: An unambiguous consequence of the Durban Climate Talks. An Economic View of the Environment. Available online via www.robstavinsblog.org. UNFCCC (1995) The Berlin Mandate Available online via http://unfccc.int/resource/docs/publications/c op_decisions.pdf UNFCCC (2012) Durban decisions. Available online via http://unfccc.int/2860.php Werksman, Jacob (2011) The legal aspects of the Durban Platform Text. World Resource Institute. Available online via http://insights.wri.org/news/2011/12/qa-legalaspects-durban-platform-text

FORES POLICY BRIEF: Durbanplattformens betydelse Om FORES

FORES Forum fr reformer och entreprenrskap r en grn och liberal tankesmedja som vill frnya debatten i Sverige med tro p entreprenrskap och mnniskors mjligheter att sjlva forma sina liv. Milj och marknad, migration, fretagandet i civilsamhllet, integritet, jmstlldhet, global demokratisering och moderniserad vlfrd det r ngra av de frgor vi jobbar med. Vi r en ppen och oberoende mtesplats fr samhllsengagerade, debattrer, akademiker och beslutsfattare i hela Sverige. Tillsammans med personer i hela Sverige ska vi hitta lsningar p hur Sverige kan mta de utmaningar som globaliseringen och kliamathotet innebr. Vi fungerar som en lnk mellan nyfikna samhllsmedborgare, debattrer, entreprenrer, beslutsfattare och seris forskning. FORES producerar bcker och arrangerar seminarier och debatter.

Kontakt Daniel Engstrm Stenson Programchef, milj daniel.engstrom@fores.se www.fores.se

10