ARTIGOS DE OPINIO / OPINION ARTICLES

Da reforma do Estado reforma da gesto hospitalar federal: algumas consideraes

Da reforma do Estado reforma da gesto hospitalar federal: algumas consideraes

From state reform to the reform of federal hospital administration: some considerations

Lenir Santos1

RESUMO
O presente trabalho tece consideraes a respeito da Reforma Administrativa do Estado inconclusa a partir da EC19/98. Estuda dois institutos ali previstos que so: a possibilidade de o Estado criar fundaes pblicas de direito privado a partir de uma autorizao legislativa art. 37, XIX, e o contrato de autonomia previsto no art. 37, 8 da CF. Prope-se, ainda, criar um regime administrativo para essas fundaes que permita maior agilidade e resultados qualitativos, alm de estabelecer um liame com os hospitais pblicos que poderiam, de maneira mais consentnea com o bem protegido que a vida humana, serem mais efetivos e eficientes ao adotarem esse modelo jurdico fundacional. PALAVRAS-CHAVE: Sade pblica; administrao pblica; fundao estatal.

Recebido: Dez./2006 Aprovado: Mar./2007

ABSTRACT
This paper offers some considerations regarding the unfinished State Administration Reform based on EC19/98. It studies two institutes set forth therein, which are: the possibility of the State creating public foundations under civil law based on legislative authorization - art. 37, XIX, and the contract of autonomy set forth in art. 37, 8 of the Federal Constitution. A proposal is also made for the creation of an administrative regime for these foundations that allow greater agility and qualitative
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Advogada, especialista em direito sani-

results, besides establishing a connection with the public hospitals that could, in a manner that is more coherent with protecting human life, be more effective and efficient by adopting this legal model as a basis. KEYWORDS: Public health; public administration; state foundations.

trio Membro do Instituto de Direito Sanitrio Aplicado IDISA www.idisa.org.br E-mail: santoslenir@terra.com.br

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INTRODUO
A consagrao do direito sade na Carta Constitucional de 1988 foi uma conquista da sociedade brasileira no campo dos direitos sociais, tendo sido o resultado da luta empreendida pelos idelogos da Reforma Sanitria durante muitos anos antes. O direito sade, como direito pblico subjetivo, implica na garantia pelo Estado da adoo de polticas pblicas que evitem o risco de agravo sade, devendo ser consideradas, nesse contexto, todas as condicionantes da sade, como meio ambiente saudvel, renda, trabalho, saneamento, alimentao, educao bem como a garantia de aes e servios de sade que promovam, protejam e recuperem a sade individual e coletiva. Para a garantia dessas aes e servios temos o Sistema nico de Sade. Dentre os servios que incumbem aos rgos e entidades que compem o Sistema nico de Sade esto os servios hospitalares, hoje, um dos problemas do sistema pblico de sade, principalmente no que se refere a sua gesto que no se modernizou nem conseguiu capacitar profissionais para gerir a complexidade de um sistema hospitalar que est fortemente marca-

do pela inovao tecnolgica e prticas empreendedoras. A administrao pblica tem baixa capacidade operacional, fraco poder decisrio, controles essencialmente formais e sem qualidade e influncias polticas externas. Assim, a finalidade da administrao passou a ser os meios e seus processos e no os fins. Tal contexto se reflete na gesto hospitalar pblica dificultando uma poltica de incorporao tecnolgica, informati-

A CRISE DO ESTADO E A SUA REFORMA

importante lembrar que a crise do Estado e a necessidade de sua reforma surgiram, na realidade, nos anos 80, nos pases centrais. Foi a crise do Estado-Providncia ou do Estado de Bem-Estar Social. Era necessrio diminuir custos sociais (porque nesses pases o Estado sempre investiu muito em servios pblicos de sade, educao, habitao etc.), combater a ineficincia pblica e os excessos e rever o tamanho do Estado. No Brasil, a crise do Estado surgiu nos anos 90 e no foi a do Estado-Providncia, porque ele nunca chegou a existir. O prprio direito sade, bem como a garantia de outros direitos sociais, so conquistas mais recentes, datada de 1988, com a Constituio-cidad. A crise do Estado no nosso pas foi muito mais uma crise de gesto e de qualidade, sem se esquecer que o Estado nunca deixou de tentar minimizar os custos da Constituio de 88 com os direitos sociais, muitos deles de carter universal e gratuito, oneroso, pois, para os cofres pblicos. A inteno de enxugar o tamanho do Estado sempre esteve presente, e se iniciaria com a transferncia dos servios no exclusivos, como sade, educao, cultura, para entidades privadas1.

NA MAIORIA DOS HOSPITAIS PBLICOS FALTA GESTO CAPAZ, EFICIENTE, MODERNA E HUMANA; ESSES SERVIOS, MUITAS VEZES,
TEM ALTO CUSTO E BAIXO RESULTADO

zao, modernizao administrativa e gesto de recursos humanos comprometidos com o servio pblico. Na maioria dos hospitais pblicos falta gesto capaz, eficiente, moderna e humana; esses servios, muitas vezes, tem alto custo e baixo resultado.

Pregava-se nos anos 90, a transferncia para o setor pblico no estatal dos servios no exclusivos do Estado, transformando entes pblicos em organizaes sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem fins lucrativos, com autorizao para celebrar contrato de gesto com o Poder Executivo. Propunha-se uma diminuio do tamanho do Estado, com o fim de prov-lo de maior eficincia e como as organizaes sociais seriam diversas geraria entre elas saudvel competio (Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado).

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Contudo, a Reforma Bresseriana dos anos 902 visou muito mais levar para o Terceiro Setor, sob regulao estatal, a realizao de servios pblicos, ao invs de introduzir modernos processos de gesto no interior da administrao pblica, eivada de problemas j identificveis, como excesso de controles, ineficincia, limitados resultados e, ainda, inadequada gesto de recursos humanos, baixos salrios, amarras burocrticas desqualificadas, no capacitao de servidores e fraco engajamento com a qualidade dos servios executados. No se pensou em reestruturar o Estado, com bem assevera Adriana da Costa Ricardo Shier, com a inteno de adequ-lo, tornando-o uma instituio que efetivamente assegurasse os mnimos direitos capazes de garantir a sobrevivncia digna dos cidados; ao invs, preferiu-se, mais uma vez na historia, conceder tal tarefa ao mercado, iniciativa privada. Optou-se pela diminuio do Estado em relao ao atendimento de demandas sociais.(SHIER, 2002 , p. 136) Isso tudo levou a administrao pblica a buscar mecanismos paralelos ao Estado para se safar da imobilidade burocrtica, dos baixos salrios e da retrao de ingresso
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de servidor no servio pblico.Na maioria das vezes, infelizmente, somente as entidades e rgos pblicos que atuaram com entidades paralelas conseguiram manter qualidade nesses servios3. Foi a era das fundaes de apoio, das cooperativas de trabalhadores, das terceirizaes ilegais etc.; o prprio TCU, no recente Relatrio - Acrdo 1193/ 2006-Plenrio reconheceu que o imobilismo e as amarras da administrao pblica empurrou o ges-

aprimoramento da eficincia, eficcia e efetividade, em consonncia com o previsto no Plano Diretor da Reforma do Estado(BRASIL, 2005b). Essas medidas tinham por objetivo adequar o Poder Pblico ao acordo que seria firmado com o Fundo Monetrio Internacional FMI (ajuste fiscal 5.7.99). A medida mais importante, no que diz respeito sade pblica, foi a reduo do gasto com a folha salarial de todo o funcionalismo, fator que contribuiu para a baixa expressiva no quantitativo de profissionais da

...A REFORMA BRESSERIANA DOS ANOS 90 VISOU MUITO MAIS LEVAR PARA O TERCEIRO SETOR, SOB REGULAO ESTATAL, A REALIZAO DE SERVIOS PBLICOS, AO INVS
DE INTRODUZIR MODERNOS PROCESSOS DE GESTO NO INTERIOR DA ADMINISTRAO PBLICA...

rea da sade nos hospitais pblicos federais, situados no Municpio do Rio de Janeiro. (BRASIL, 2005b). O Governo FHC arrochou os salrios dos servidores pblicos federais, no que foi acompanhado pelos Estados; o descalabro de contrataes de consultores por organismos internacionais para atuar na administrao pblica federal, em funes, desde as mais singelas s de maior complexidade, com pro-

tor pblico para aliar-se a mecanismos externos ao Estado para viabilizar-se: 13. Exposto este quadro, percebe-se que h exausto do modelo jurdico adotado para essas unidades, situadas na rbita da Administrao Direta, que impossibilita a adoo de mecanismos de

fissionais com mais de 10 anos atuando mediante contrato de consultoria (que levou o Ministrio Pblico a realizar Termo de Ajuste de Conduta com o governo federal para a realizao de concurso pblico), tudo isso reforou os desvios j existentes na administrao pblica e

Em 1995, foi lanado pelo Ministro Bresser Pereira, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, o qual, buscou, na realidade, criar figuras novas no Terceiro Setor, as quais deveriam se transformar em espao pblico no estatal. Foram criadas pelas Leis ns. 9637/98 e 9790/99 as Organizaes Sociais e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, ao lado das Agencias Executivas.
3 A que preo essas entidades paralelas ajudaram a gerir o servio pblico de maneira mais eficaz? Estamos em plena crise da Fundao Zerbini, tida como modelo de eficincia, modelo de gesto ao custo de uma dvida de mais de R$250 milhes de reais, conforme veiculado pela imprensa nesses ltimos meses (VERBA, 2006).

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ocasionou uma paralisia na modernizao do servio pblico, com graves conseqncias para a populao usuria. No podemos negar que a Reforma do Estado nos dias de hoje no poder deixar de considerar o Terceiro Setor como um espao de interesse pblico fora do Estado, complementar ao Estado, mas no substitutivo dele. Mas no podemos nos esquecer que tambm o Terceiro Setor, na sade, tem suas mazelas, falta de eficincia, qualidade, modernizao, precisando, tambm, se qualificar. Boaventura Souza Santos repor4

es essencialmente no exclusivas (SANTOS, 1998).

implementadas e que sero objeto deste trabalho. Visava a EC 19 amortecer o endurecimento da administrao pblica.

Concluindo, a Reforma do Estado do final dos anos 90 somente cuidou de retirar do Estado atividades consideradas no exclusivas e transpass-las para o Terceiro Setor, principalmente as da rea da sade, sem, contudo, trazer para si a discusso de uma reforma administrativa que desse conta de me-

A REFORMA ADMINISTRATIVA DA EC 19/98

A Reforma Administrativa EC 19/98 trouxe, dentre outras, algumas inovaes, como: a) trmino do regime jurdico nico, possibilitando administrao a escolha do regime da CLT e no apenas o estatutrio; b) garantia de estabilidade apenas aos servidores detentores de cargo pblico efetivo provido por meio de concurso; c) garantia de os rgos e entes da administrao pblica, direta e indireta, gozarem de maior autonomia gerencial, oramentria e financeira mediante contrato firmado entre os administradores e o poder pblico; d) criao de fundao governamental de direito privado, mediante autorizao legislativa. Vamos nos deter apenas no contrato de autonomia, mencionado no 8 do art. 37 e na fundao governamental de direito privado, prevista no inciso XIX do art. 37 da CF,

ta a esse tema ao afirmar que a substituio e a complementaridade entre o Terceiro Setor e o Estado, quando se funda na discusso entre as funes do Estado exclusivas e as no exclusivas, devendo o Estado ser substitudo em tudo aquilo que no for de sua exclusividade altamente problemtica, principalmente pelo fato de que
(...)nenhuma das funes do Estado foi originalmente exclusiva dele; a exclusividade do exerccio de funes foi sempre o resultado da luta poltica. No havendo funes essencialmente exclusivas no h, por implicao, fun-

...A REFORMA DO ESTADO DO FINAL DOS ANOS 90 SOMENTE CUIDOU DE RETIRAR DO ESTADO ATIVIDADES CONSIDERADAS NO EXCLUSIVAS E TRANSPASS-LAS PARA O TERCEIRO SETOR, PRINCIPALMENTE AS DA REA DA SADE...

lhorar o emperramento da mquina pblica, com alargamento dos horizontes de sua gesto. No obstante a pouca ateno aos melhoramentos internos da administrao pblica, a EC 19/98 Reforma Administrativa - introduziu algumas inovaes no Texto Constitucional, as quais no foram

4 A Reinveno Solidria e Participativa do Estado Boaventura Souza Santos artigo publicado pelo Seminrio Internacional Sociedade e a Reforma do Estado. (SANTOS, 1998).

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denominada doravante de fundao estatal5, instrumentos que podem modernizar a gesto da sade.

Entretanto, o contrato de gesto tem sido um instrumento muito mais de controle das organizaes sociais ou de fixao de responsabilidades e metas pblicas do que de expanso da autonomia dos entes e rgos pblicos. O contrato do 8 do art. 37 tem por objeto o alargamento da autonomia como meio para se alcanar a melhoria da gesto de rgo ou ente pblico e fixao clara de responsabilidades do administrador

da Fundao das Pioneiras Sociais, o do Grupo Hospitalar Conceio, cuidam to somente da fixao de metas, avaliao de desempenho e outros compromissos, sem flexibilizao da gesto. O contrato de gesto no amplia a autonomia, mas sim, especifica metas e responsabilidades, critrios de avaliao do ente pblico ou privado, sem, contudo, conferir maior autonomia gerencial, financeira ou patrimonial, muitas vezes, essenciais para a obteno de resultados qualitativos na prestao de

DO CONTRATO DE AUTONOMIA
Nos ltimos anos a administrao pblica vem abrindo espao para atuaes administrativas instrumentalizadas por tcnicas contratuais, decorrentes de consenso, acordo, cooperao, parcerias firmados entre a Administrao e particulares ou entre rgos pblicos e entidades estatais (MEDAUAR, 2005). Tanto que o contrato de gesto que surgiu nos anos 90, no Governo Collor, pelo Decreto 137/916 tem sido amplamente utilizado no mbito da administrao pblica nas relaes que mantm com as Organizaes Sociais, com o Servio Social Autnomo, com as agncias reguladoras, agncias executivas e
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O CONTRATO DE GESTO NO AMPLIA A AUTONOMIA, MAS SIM, ESPECIFICA METAS E RESPONSABILIDADES, CRITRIOS DE AVALIAO DO ENTE PBLICO OU PRIVADO, SEM, CONTUDO, CONFERIR MAIOR AUTONOMIA GERENCIAL, FINANCEIRA OU PATRIMONIAL...

servios pblicos. O 8 do art. 37 da CF que reza que mediante contrato a ser firmado entre o Poder Pblico e seus administradores podero ser ampliadas as autonomias gerencial, oramentria e financeira de entidades e rgos da administrao direta e indireta, devendo a lei definir o prazo de durao do contrato; os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e

pblico; j o contrato de gesto utilizado pela administrao, como o

responsabilidades de seus dirigentes e remunerao de pessoal.

com empresas estatais.

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Em abril de 2005, a pedido de dirigentes do Grupo Hospitalar Conceio, de Porto Alegre, ente federal, realizei estudos para transformar aquelas entidades em fundao governamental de direito privado. Em outubro do mesmo ano, apresentei o resultado dos estudos numa oficina de trabalho organizada pelo Ministrio do Planejamento, Projeto EuroBrasil 2006, Secretaria de Gesto, para discutir novas formas de gesto hospitalar. A partir da, tanto o Ministrio do Planejamento quanto o Ministrio da Sade decidiram aprofundar os estudos sobre o modelo de Fundao Governamental de direito privado (Fundao Estatal) proposta por mim para o Grupo Hospitalar Conceio, criando grupos de trabalho. Tambm venho participando, informalmente, como colaboradora, do grupo de trabalho do Ministrio do Planejamento, Secretaria de Gesto, composto por Sbado Girard e Valria Alpino Bigonha Salgado.

O Decreto 137/91 definia o contrato de gesto como instrumento do Programa de Gesto das Empresas Estatais PGE, no qual se estipulam compromissos reciprocamente assumidos entre a Unio e a Empresa. Esse contrato objetivava o aumento da eficincia e competitividade das empresas estatais.
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Abrindo um parntese, as Agncias executivas, criadas pelo art. 51 e 52 da Lei 9.649/98 so autarquias e fundaes pblicas que podem, por decreto do Presidente da Repblica, ser qualificadas como agncia executiva desde que tenham plano estratgico de reestruturao e desenvolvimento institucional e celebre contrato de gesto com o Ministrio supervisor, gozando, assim, de maior autonomia. Entretanto, nenhum decreto pode ultrapassar os limites da lei que criou o ente qualificado como agencia executiva, garantindo-lhe autonomia maior que a lei que a o criou. Decreto presidencial no pode expandir limites legais. As flexibilidades devem estar previstas em lei, como acontece com a Lei 8.666 que ampliou o valor percentual de dispensa de licitao para as agncias executivas.

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V-se, desde logo, a diferena entre o contrato de gesto e o contrato mencionado no 8 do art. 37 o qual claramente refere-se ampliao de autonomia gerencial, financeira e oramentria de uma das partes contratante. No h, ainda, no nosso pas, lei definindo o contrato de autonomia. No direito Portugus, o Decreto-Lei n 115-/988, de 4 de maio, aprova o regime de autonomia, administrativa e de gesto dos estabelecimentos pblicos de educao pr-escolar, ensinos bsico e secundrio. O contrato de autonomia portugus definido como
o acordo celebrado entre a escola, o Ministrio da Educao, a administrao municipal e, eventualmente, outros parceiros interessados, atravs do qual se definem objectivos e se fixam as condies que viabilizam o desenvolvimento do projecto educativo apresentado pelos rgos de administrao e gesto de uma escola ou de um agrupamento de escolas (BRASIL, 1998).

ras de responsabilizao pelo contrato de autonomia. Reza o citado Decreto-lei que

(...) se por um lado, a administrao e gesto obedecem a regras fundamentais que so comuns a todas as escolas, o certo que, por outro lado, a configurao da autonomia determina que se parta de situaes concretas distinguindo os projectos educativos e as escolas que estejam mais aptas a assumir, em grau mais elevado, essa au-

nho para o rgo ou entidade, a sua durao, controles, critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes e remunerao de pessoal. A lei que dispuser sobre o contrato de autonomia, h que disciplinar todos esses elementos e conferir aos administradores pblicos de rgos (por no serem dotados de personalidade jurdica prpria) poderes para firmar o contrato com o Poder Pblico ou uma competncia especial, no dizer de Silva (2007)
(...) que lhes permita celebrar o contrato, que talvez no passe de uma espcie de acordo-programa. Ainda, conforme o ilustre professor, a Constituio criou uma forma de contrato administrativo inusitado entre administradores de orgos do poder pblico com o prprio poder pblico, cabendo ao legislador ordinrio disciplinar a matria.

O CONTRATO DE AUTONOMIA UM
CONTRATO INUSUAL NA ADMINISTRAO DEVER FIXAR METAS DE DESEMPENHO PARA O RGO OU ENTIDADE, A SUA DURAO, CONTROLES, CRITRIOS DE AVALIAO DE DESEMPENHO, DIREITOS, OBRIGAES E RESPONSABILIDADE DOS DIRIGENTES E REMUNERAO DE PESSOAL

tonomia, cabendo ao Estado a responsabilidade de garantir a compensao exigida pela desigualdade de situaes (BRASIL, 1998)9.

Tal lei poder inovar garantindo ao administrador que firmar o contrato de autonomia, dentre direitos e responsabilidades mencionados no texto constitucional, a sua permanncia frente ao rgo (mandato), por um determinado prazo, que pode

Sua finalidade melhorar o desempenho do servio pblico de educao mediante uma srie de autonomias e permitir que a administrao pblica adote regras cla-

O contrato de autonomia um contrato inusual na administrao dever fixar metas de desempe-

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Alterado pela Lei Portuguesa 24/99.

O contrato de autonomia portugus prev duas fases do processo de desenvolvimento da autonomia, conforme negociao prvia entre a escola e a administrao pblica. Na primeira fase, concede-se gesto flexvel do currculo, adoo de normas prprias sobre horrios, tempos letivos, interveno no processo de seleo de pessoal, gesto e execuo oramentria, possibilidade de autofinanciamento e gesto de outras receitas.

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ser o do contrato; poder, ainda, no tocante s responsabilidades, impedir a ocupao daquele administrador de outros cargos de direo, por determinado perodo, no caso de descumprimento injustificado do contrato, com prejuizo publico. Poder, ainda, vincular as questes relativas a remunerao de pessoal economia de recursos oramentrios, os quais podero ser destinados ao pagamento de prmio de produtividade ao seu pessoal, conforme disposto no art. 39, 7 da CF. O legislador haver de inovar ao disciplinar esse dispositivo constitucional, criando um novo modelo de contrato administrativo que garanta melhor desempenho aos rgos e entes pblicos.

Sem adentrar nesse campo com maior profundidade, como diversos autores j o fizeram exaustivamente, podemos dizer de maneira sinttica que a doutrina se divide entre os que entendem que as fundaes institudas pelo Poder Pblico podem ser de direito privado ou pblico, conforme dispuser a lei autorizativa10 e aqueles que advogam que todas as fundaes quando institudas pelo Poder Pblico sempre sero de direito pblico. H, ainda,

privado como pelo direito pblico, conforme a lei dispuser, passaremos a demonstrar que hoje, as fundaes estatais regidas pelo direito privado podem ser um modelo de entidade governamental com maior autonomia e de grande utilidade para a prestao de servios pblicos no exclusivos do Estado, ou seja, servios pblicos da rea social, em especial, os servios de sade. O inciso XIX do art. 37 da Constituio reza que somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao. (BRASIL, 1988). Antes da EC 19/98 a redao desse dispositivo constitucional mencionava que somente por lei especfica poder ser criada autarquia e fundaes pblicas (grifo nosso). A EC 19 fez duas alteraes no texto anterior,

NO DE HOJE A DISCUSSO
QUE SE TRAVA NO MUNDO JURDICO SOB A PERSONALIDADE JURDICA DAS FUNDAES INSTITUDAS PELO ESTADO

DA FUNDAO ESTATAL COM PERSONALIDADE JURDICA DE DIREITO PRIVADO

No de hoje a discusso que se trava no mundo jurdico sob a personalidade jurdica das fundaes institudas pelo Estado. A Constituio mencionou as fundaes pblicas em vrios dispositivos, tendo causado mais confuso do que soluo para os dspares entendimentos sobre a personalidade jurdica das fundaes.

administrativistas, como Meirelles (1998), que sempre defendeu a fundao estatal como de direito privado. Entendendo que a melhor doutrina est com aqueles que admitem fundaes governamentais ou estatais regidas tanto pelo direito

incluindo ao lado da empresa pblica e da sociedade de economia mista as fundaes, as quais, doravante, dependem apenas de lei autorizativa e no de lei instituidora, tendo ainda, retirado da expresso fundao a qualificao publica. (BRASIL, 1998).

Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Odete Medauar, Jose dos Santos Carvalho Filho, Carlos Ari Sundfeld entendem que as fundaes institudas pelo Poder Pblico podem ser de direito publico ou de direito privado, conforme dispuser a lei autorizativa; Celso Antonio Bandeira de Mello defende posio antagnica entendendo que as fundaes institudas pelo Poder Pblico sempre sero de direito publico. O entendimento do STF de que tanto pode haver fundao governamental de direito pblico como de direito privado, dependendo de como a lei autorizativa ordenou a sua criao. (RE n 101.126-RJ, Relator o Min Moreira Alves - RTJ 113/314; Ellen Gracie Agravo em RE 219.900-1 RS 2002; e Eros Roberto Grau MS 24.427-5 - 2006).
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Trs so as novidades dessa regra constitucional em relao ao texto original (a) criao de fundao por lei autorizativa; (b) supresso da expresso pblica que acompanhava a fundao; e (c) necessidade de lei complementar dispondo sobre o campo de atuao das fundaes. A Constituio ao afirmar que as fundaes somente necessitam de lei autorizativa, cabendo ao Executivo a sua instituio, reconheceu a possibilidade de essas entidades, ao serem criadas pelo Estado, gozarem de personalidade jurdica de direito privado, ou seja, ser instituda de acordo com o regime do Cdigo Civil (mediante escritura pblica registrada no Cartrio competente e regida pelos seus estatutos aprovados por decreto). Quanto necessidade de lei complementar dispondo sobre o campo de atuao das fundaes estatais, enquanto tal lei no for editada, recepcionado est o art. 5, IV, do Decreto-lei 200/67:

ada em virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de atividades que no exijam execuo por rgo ou entidade de direito pblico, com autonomia administrativa, patrimnio prprio gerido pelos respectivos rgos de direo e funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras fontes (BRASIL, 1967). Como tal dispositivo refere-se s fundaes estatais de direito privado, enquanto nova lei complementar no for editada, vigora a lei ordinria anteri-

da fundao para o desenvolvimento de atividades que no exijam execuo por rgo ou entidade de direito publico(BRASIL, 1967).

Desse modo, somente atividades que no exijam poder de autoridade, ou seja, pessoa jurdica de direito pblico, podem ser objeto da fundao estatal de direito privado. Na rea da sade, excluda a vigilncia sanitria e outras atividades que exijam funo de autoridade, podero ser criadas fundaes estatais. Na rea hospitalar seria de todo conveniente a adoo do mo-

A CONSTITUIO AO AFIRMAR QUE AS

FUNDAES SOMENTE NECESSITAM DE LEI AUTORIZATIVA (...)RECONHECEU A POSSIBILIDADE DE ESSAS ENTIDADES (...), GOZAREM DE PERSONALIDADE JURDICA DE DIREITO PRIVADO ...

delo diante do esgotamento dos modelos utilizados atualmente. Resolvidas as questes mais polmicas sobre as fundaes (outras podem existir, mas todas pacificadas12), gostaramos de destacar de modo prtico as vantagens desse modelo estatal para a prestao de servios de sade, em especial, os hospitalares. As fundaes estatais13 na rea da sade federal podem ter as se-

or, recepcionada pela Constituio ,

11

guintes caractersticas14 (algumas especficas e outras comuns a outras reas que no a da sade, lembrando, ainda que outras esferas de governo tambm podem instituir

Art. 5. IV Fundao Pblica a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, cri-

com fora de lei complementar; assim, no tocante ao seu campo de atuao prevalece a regra do Decreto-lei acima citado: somente poder ser institu-

11 Nem seria necessrio demonstrar que diversas leis ordinrias foram recepcionadas pela Constituio com fora de lei complementar, sendo os exemplos mais clssicos, o Cdigo Tributrio Nacional (lei ordinria enquanto a Constituio exige lei complementar para matrias tributrias) e a Lei 4.320/64 que dispe sobre finanas pblicas, tambm lei ordinria enquanto a Constituio preconiza lei complementar. 12

Como o disposto no parg. nico do art. 62 do Cdigo Civil que menciona assistncia dentre os campos de atividades das fundaes, devendo ser entendido que a assistncia ali mencionada lato sensu e no strictu sensu.

13 Participei das discusses sobre a elaborao de um projeto de lei complementar, no Ministrio do Planejamento, Secretaria de Modernizao da Gesto dispondo sobre o campo de atuao das fundaes estatais. 14 Caractersticas fundadas no modelo institudo para a transformao dos hospitais do Grupo Hospitalar Conceio e dos hospitais e institutos federais situados no Rio de Janeiro, em estudo, pelo Grupo de Trabalho aqui mencionado, nota de rodap 9.

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fundaes estatais, com as adaptaes necessrias quanto competncia federal para legislar sobre certos temas nem sempre ao alcance do Estado e Municpio, como o caso das normas gerais sobre licitao): 1. gozar de autonomia administrativa, financeira, patrimonial e oramentria no devendo ter oramento pblico, mas sim ser uma prestadora de servios para o Ministrio da Sade com o qual firmar contrato de gesto; 2. ter em sua estrutura organizacional (sistema de governana) um conselho curador e uma diretoria executiva, com mandato, o qual poder ser encerrado antes do seu trmino, no caso de descumprimento do contrato de gesto; 3. ter receitas advindas do contrato de gesto e outros contratos firmados com o poder pblico, vedados contratos que cerceiem ou inibam a universalidade do acesso dos servios de sade (gratuidade e igualdade); 4. reger-se pelo disposto na lei que autorizar a sua instituio e pelos seus estatutos baixados por ato do Executivo; 5. sujeitar-se aos controles dos Tribunal de Contas da Unio e do Ministrio da Sade; 6. submeter-se a regime lei de licitao e contratos quanto ao seu regime de compras de bens e servi-

os, podendo a lei federal que a criar, instituir outras modalidades de disputa pblica, conforme ocorreu com o prego pblico que nasceu no mbito de uma lei especifica, a que criou a Anatel. Advoga-se que a fundao estatal federal da sade realize licitao sob a modalidade do prego e da consulta publica, est ultima conforme vier a ser explicitada em lei especifica, podendo, ainda, contar com regulamento prprio, em razo do disposto no art. 119 da Lei 8666/93 (BRASIL, 1993). 7. submeter-se ao regime financeiro (contabilidade) das empresas estatais (Lei 6.404, 15.12.76) e no o da Lei 4.230/64 (BRASIL, 1964) 8. submeter-se, quanto ao regime de pessoal, CLT, com ingresso mediante concurso pblico; plano de carreira e salrios, dissdios, gesto de pessoal e reajustes prprios; ter limites de contratao de pessoal previsto em lei ou nos seus estatutos; 9. submeter-se ao regime especial de penhora previsto no Cdigo de Processo Civil para as entidades estatais (art. 678) quanto aos seus bens e rendas. 10. inserir-se no sistema loco-regional, sendo entidade integrante do SUS, com observaes de todos os seus princpios, diretrizes e regramentos.

11. sujeitar-se ao controle dos conselhos de sade, conforme situao geogrfica e vinculao governamental. Ressalte-se, ainda, que: a) a imunidade tributria prevista na Constituio para as fundaes institudas pelo poder pblico alcana a fundao estatal (art. 150, 2 da CF) (Lembramos que o art. 150, VI,c, da CF, alcana, ainda, as entidades privadas sem finalidades lucrativas das aras de educao e assistncia social, latu sensu); b) a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000) s ter incidncia sobre a fundao estatal se a mesma receber recursos pblicos para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital (entidade dependente). Quando suas rendas advierem de servios prestados a rgos ou entidades do SUS, em especial, do Ministrio da Sade, conforme contrato de gesto, a LRF no incidir sobre a fundao, como regra geral (lembramos que a LRF adotou como principio para a sua aplicabilidade s entidades pblicas de direito privado, a sua dependncia financeira). O Professor Carlos Ari Sundfeld, no Parecer mencionado anteriormente, destaca que As fundaes governamentais privadas que recebam do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio ou de capital devem, contudo,

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SANTOS, Lenir

ser entendidas como fundaes dependentes, semelhana do que ocorre com as empresas estatais na mesma situao (lei complementar n. 101, de 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal, art. 1, 3,I, b c/c art. 2, II) (FIOCRUZ, 200?). c) podero ser firmados contratos com o Estado e Municpio (as fundaes estatais federais), no mbito da regionalizao, alm de poder ter outras rendas advindas de servios voltados para a pesquisa cientfica e formao de pessoal, para os hospitais que tiverem essa finalidade, tambm.

controle social exercido pelos conselhos de sade, prestadora de servios universalizados e responsabilidade explcita de seus dirigentes no contrato de gesto; recursos humanos comprometidos, os quais devero ( o que se advoga) ter parte de seus vencimentos atrelados ao desempenho identificado com a qualidade dos servios prestados, tudo em nome do interesse pblico.

o prestado; adequao dos recursos aos resultados que se pretendem ser um instrumento inovador de gesto pblica, em especial para a rea da sade. Finalizando, podemos afirmar que existe hoje possibilidade, ainda no explorada, no mbito da administrao pblica direta e indireta, de promoo de uma reforma da gesto, com sua modernizao, sem que se tenha o olhar apenas voltado para o Terceiro Setor, desqualificando-se a administrao pblica como ineficiente e incapaz sem, contudo, introduzir no seu in-

A FUNDA O ESTATAL E O CONTRATO DE

CONCLUSO
A Fundao Estatal hoje sem dvida, o melhor instrumento de gesto hospitalar (e para outras reas da sade pblica, como tambm para a educao, cultura, meio ambiente, turismo, assistncia social da Unio, dos Estados e dos Municpios) dada a sua caracterstica de ser uma entidade integrante da administrao pblica indireta, com autonomia administrativa, financeira, oramentria e patrimonial. A Fundao estatal, como entidade hospitalar da administrao pblica federal, ser uma entidade integrante do SUS, com insero loco-regional, hierarquizada, com Por outro lado, se o contrato de autonomia observar princpios como: subordinao da autonomia aos objetivos do servio pblico e qualidade de sua prestao; compromisso dos rgos e entes pblicos na gesto de um servio de qualidade; consagrao do controle social; reforo da responsabilizao dos dirigentes pblicos mediante o desenvolvimento de instrumentos de avaliao do desempenho do servi-

terior instrumentos inovadores da gesto pblica. A fundao estatal e o contrato de gesto so modelos que possibilitam modernizar o Estado acabando com a viso dos anos 90 de que isso somente seria possvel fora do Estado, como se o Estado pudesse ser substitudo pelo setor privado ao invs de complementado em algumas aes e servios, quando e se necessrio. Sem que se resolva internamente os problemas do Estado, o simples transpasse de servios pblicos para o Terceiro Setor levar consigo as mazelas no eliminadas da rea pblica e, num espao curto de tempo, perderemos a iluso de que o setor privado poder substituir o setor pblico, com qualidade, eficincia e economicidade, to apregoadas nos ltimos anos.

GESTO SO MODELOS QUE POSSIBILITAM MODERNIZAR O ESTADO ACABANDO COM A VISO DOS ANOS 90 DE QUE ISSO SOMENTE SERIA POSSVEL FORA DO ESTADO ...

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Da reforma do Estado reforma da gesto hospitalar federal: algumas consideraes

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