Noiuni de baz privind administraia public

Cap. I NOIUNI DE BAZ PRIVIND ADMINISTRAIA PUBLIC

Obiectiv fundamental:

s cunoasc coninutul noiunii de administraie public prin prisma accepiunilor date n literatura de specialitate; Obiective operaionale:

Obiective cognitive:
O1 - s defineasc sintagma administraie public; O2 - s specifice modalitile de constituire a spaiului administrativ; O3 - s precizeze accepiunile noiunii de administraie public; O4 - s defineasc noiunea de administraie public din punct de vedere juridic i economico-administrativ; O5 - s descrie organizarea i funcionarea administraiei publice ca structur organizatoric; O6 - s identifice orientrile privind structurarea administraiei publice din punct de vedere metodologic; O7 - s prezinte administraia public ca instituie public; O8 - s caracterizeze birocraia n accepiune clasic;
7

tiina Administraiei O9 - s descrie relaiile ce se pot institui ntre birocraie i democraie; O10 - s prezinte sensurile actuale ale noiunii de birocraie.

Tehnici i procedee didactice:

Metode expozitive: expunerea; descrierea; explicaia. Metode conversative: conversaia; dialogul; problematizarea

Noiuni de baz privind administraia public

I.1. Spaiul de activitate specific administraiei

Constituirea unui spaiu administrativ separat este rezultatul unui proces ndelungat, n dou etape: de diviziune i autonomie. Naterea administraiei este legat, mai nti, de fenomenul diviziunii sociale, prin intermediul cruia, societatea, pn atunci unificat i omogen, devine stratificat i eterogen. Aceast diviziune social se realizeaz prin urmtoarele etape:1 specializarea activitilor i a misiunilor sociale (diviziunea muncii i a funciilor); disocierea ntre diferitele dispoziii cu caracter normativ care asigurau integrarea social (religie, moral, drept); formarea de subansamble, de grupuri pariale, de instituii, fiecare avnd propria logic de funcionare; apariia relaiilor de inegalitate ntre oameni i generalizarea raporturilor de dominare/subordonare care traversau societatea n ansamblul su, antrennd constituirea spaiilor de putere multiple i diversificate. Diviziunea social s-a finalizat prin desprinderea din ansamblul instituiilor, a unei entiti specializate investit cu putere de constrngere asupra membrilor colectivitii. n felul acesta, asistm la emergena spaiului
1 Chevalier, J. Science administrative; Presses Universitaires de France; Paris; 1986; p.125

tiina Administraiei politico-administrativ, cldit n principal pe ordine, simbol al unitii sociale i instrument de coerciie. Totui la nceput, acest spaiu nu s-a difereniat, dect ntr-o mic msur, de celelalte structuri sociale. Deosebirile s-au putut constata, att pe continentul european, n care funciile administrative reprezentau o prelungire a puterii sociale, ct i n afara Europei; astfel, n S.U.A., se constituise o cast a birocrailor, care domina ansamblul societii i superviza integritatea raporturilor sociale. Odat cu apariia statelor moderne, spaiul administrativ a devenit autonom, iar sarcinile administrative au fost ncredinate unor profesioniti ai noului domeniu, remunerai pentru efortul lor i desprini de mijloacele de producie. Apariia pe scara istoriei a spaiului administrativ marcheaz trecerea de la societatea primitiv la cea de tip statal. Societatea primitiv nu a avut un aparat specializat de dominaie, investit cu putere de coerciie, deoarece relaiile dintre membrii colectivitii erau solidare i plasate pe baze egalitariste. i societatea primitiv a cunoscut postura de ef, dar poziia acestuia nu-i conferea nici o autoritate particular n societate i nu reprezenta un loc al puterii. Ales n funcie de priceperea sa i mai ales de calitile sale de rzboinic, eful ndeplinea o funcie tehnic, care excludea ideea de coerciie. nsrcinat cu meninerea pcii sociale i rezolvarea conflictelor interne, el nu dispune n munca sa de dect de prestigiul personal i de propriul cuvnt, care nu are tria legii. Cuvntul efului nu reprezint un semn sau un

10

Noiuni de baz privind administraia public act de putere [] . eful este un conductor fr putere, aflat n serviciul societii, dar nu reprezint o figur proeminent. 2 n societatea modern apare o relaie fundamental de opoziie ntre cei care conduc i cei condui, proces ilustrat de crearea spaiului politicoadministrativ separat. Raporturile de dominare creeaz la toate nivelurile o inegalitate materializat prin redistribuirea produsului creat; oamenii produc, nu numai pentru ei nii, ci i pentru alii, fr a primi o contraprestaie, n schimb. Societatea modern cunoate n acelai timp, dou tipuri de dominaie: raporturi de dominare politic, caracterizate de apariia unei puteri de constrngere i concentrarea sa n minile guvernanilor;

raporturi de dominare economic, aprute n procesul de creare i

repartiie a produsului naional. Sunt asigurate astfel, atributele de putere i ordine, considerate simboluri ale noiunii de stat. Rolul i funciile sale nu sunt definite prin intermediul pieei. El dispune de o total autoritate n acest domeniu3. Pentru a-i realiza obiectivele, statul elaboreaz legi, coordoneaz opiunile individuale, impune o organizare social coerent, ierarhizeaz anumite funciuni i atribuie putere de decizie reprezentanilor si direci din administraia public.

2 Chevalier, J. op. cit.; p.127 3 Pondaven, C. conomie des Administrations Publiques Edition Cujas; Paris; 1995; p.72 11

tiina Administraiei Din punct de vedere etimologic, cuvntul administraie provine de la latinescul ad-ministrare4 care nseamn pentru a servi. Folosirea noiunii principale: 1) Administraia neleas ca tip de activitate uman, semnificnd aciunea de a administra, de a desfura, deci, munca de un anumit coninut (administrativ); 2) Administraia privit ca mod de organizare a unor activiti, concretizat printr-o structur organizatoric, indispensabil, pentru nfptu-irea muncii de administraie; 3) Administraia ca instituie sau complex de instituii profilate pe domenii de activitate, cu o structur funcional, care trebuie s corespund cerinelor de a ndeplini sarcini specifice. Totodat, n aceast accepiune, administraia, vizeaz satisfacerea anumitor interese ale colectivitilor uma-ne, cu respectarea drepturilor i libertilor legitime ale membrilor acestora. Cu deosebire, n cazul administraiei publice, este avut n vedere, satisfacerea unor interese ale colectivitilor umane, organizate n forme administrative de tip statal, denumite, adesea, interese generale. Termenul de administraie5 provine din limba latin, administer traducndu-se prin: agent, slujitor, servitor, ngrijitor sau, ntr-un alt sens, instrument. Cuvntul administer s-a format din:
4 Prefixul ad subliniaz direcia spre sau pentru nfptuirea unui obiectiv, iar ministrare vine de la ministris care nseamn servitor. Ministrul este servitorul rii sau statului (Oroveanu, M. Tratat de tiina administraiei, Editura Cerma, Bucureti, 1996, p.25). 5 Alexandru, I. Criza administraiei; editura Allbek; Bucureti; 2001; p. 16 12

de administraie cunoate

trei accepiuni

Noiuni de baz privind administraia public rdcina minus- minor, care nseamn mai puin; prefixul ad, care arat direcia spre sau pentru a nfptui un obiectiv. n ansamblu, cuvntul administer subliniaz starea de inferioritate n raport cu magister, ce se traduce prin cel care comand, superiorul, eful. Dicionarul limbii romne reine pentru verbul a administra explicaia: a conduce, a crmui. n Dictionary of American Government and Politics editat sub coordonarea profesorului Jay M. Shafritz, cuvntul administration are urmtoarele sensuri: conducerea i ndrumarea afacerilor guvernelor i instituiilor; termen colectiv pentru toi oficialii din aparatul guvernamental; executarea i implementarea politicii publice; timpul n care se afl n funcie un ef executiv, precum preedinte, guvernator sau primar; astfel, administraia Clinton nseamn acei ani (19922000), cnd Bill Clinton a fost preedinte al S.U.A.; supravegherea averii unei persoane decedate pentru a se plti taxele, n vederea repartizrii bunurilor i averii ctre motenitori. n limbajul curent, termenul administraie cunoate mai multe sensuri. Astfel, prin administraie se poate nelege: coninutul principal al activitii puterii executive a statului; sistemul de autoriti publice care nfptuiesc puterea executiv; conducerea unui agent economic sau instituii social- culturale;

13

tiina Administraiei un compartiment (direcie, secie, sector, serviciu, birou) din unitile direct productive sau instituii social- culturale, care nu desfoar nemijlocit o activitate direct productiv. Dintre multiplele sensuri ale termenului de administraie, preocuprile teoretice s-au axat, n principal, pe clarificarea noiunii de administraie public, privit ca form de exercitare a puterii executive n stat. Din acest motiv, definiiile din literatura de specialitate, identific administraia public cu ramura executiv a guvernrii6. Astfel, John S. Corson i J.P.Harris definesc administraia public drept activitatea prin care se realizeaz scopurile i obiectivele guvernului. Mai mult, Dwight Waldo releva c, n ansamblul su, procesul administraiei publice const n aciunile de realizare a inteniei sau dorinei guvernului. Aadar, administraia public reprezint o parte a procesului politic, dobndete un rol important n formularea politicilor publice i caut mijloacele de implementare a valorilor politice n societate.

I.2. Administraia tip de activitate uman

n mod obinuit, n aceast accepiune, a administra nseamn a nfptui o activitate specific, care presupune a asigura condiiile prielnice desfurrii diverselor procese social-economice. n acest sens, guvernarea nseamn administrarea realizat de ctre Guvern, alctuind o activitate public

6 definiia lui James Davis, dup Alexandru, I. op. cit.; p. 19 14

Noiuni de baz privind administraia public de administraie, care se concretizeaz prin lucrri, decizii, aciuni n serviciul (interesul) rii, al statului respectiv. n statele democrate funcioneaz principiul separaiei puterilor (legislativ, executiv, judectoreasc), avnd la baz coninutul specific al activitilor desfurate sau funciunilor ndeplinite. n acest context, funciunea executiv (administraia) realizat prin instituiile administrative, este subordonat legislativului i colaboreaz cu acesta. Astfel, activitatea specific administraiei publice const, n principiu, n asigurarea condiiilor i punerea n aplicare a deciziilor (actelor normative) adoptate de puterea legiuitoare. n mod firesc, nu este posibil separarea sau delimitarea guvernrii de administraia statului, ale crei misiuni sunt stabilite de puterea politic. Numai n cazul unor deficiene de funcionare ale organelor sau instituiilor publice, administraia de stat tinde s guverneze prin ea nsi; guvernarea birourilor administrative sau tehnocraia n administraia public semni-fic existena unei crize a societii respective. n orice compartiment al vieii sociale, procesul complex al administrrii, adic administraia ca activitate, const dintr-o aciune chibzuit, raional i eficient de utilizare a resurselor umane, materiale i financiare, n scopul obinerii unor rezultate utile maxime, cu eforturi minime. Administraia statului ca activitate concret, reprezint, deci, aciunea prin care autoritile publice se preocup n a asigura satisfacerea cerinelor de interes general (public) , utiliznd n caz de necesitate prerogativele (atribuiile) de putere public.

15

tiina Administraiei Din punct de vedere juridic, administraia se definete ca ansamblul resurselor umane i materiale, care sub autoritatea Guvernului, are misiunea de a asigura executarea legilor i de a le aplica, la cazurile concrete i la cerinele vieii sociale. Aceast din urm definiie confirm poziia subordonat a administraiei fa de lege, ea, deinnd, totodat, prerogative de putere public care i permit s se impun voinei individului (particularilor). Administraia, ns, nu se confund cu statul nsui. Misiunile administraiei nu sunt niciodat primare, ci secundare; ele constau n a ndeplini sarcinile pe care organele fundamentale ale statului i le ncredineaz. Coninutul administraiei publice, ca activitate concret, trebuie investigat n complexitatea cerinelor vieii social-economice, avnd menirea s satisfac, raional i eficient, exigenele din ce n ce mai mari ale cetenilor. Progresul tiinific i tehnic impune necontenite mbuntiri n desfurarea activitilor specifice, respectiv n structura administraiei, prin utilizarea unor tehnici i metode moderne. n societatea contemporan, administraia nu mai poate soluiona problemele din sfera sa, cluzindu-se dup precedente, bazndu-se numai pe sisteme empirice; ea trebuie s fie dinamic, creatoare i s realizeze operativ obiectivele urmrite. Acest coninut a devenit mult mai complex, deoarece, n accepiunea actual, a administra implic mai nti a prevedea, apoi a organiza, a conduce sau a coordona, precum i a controla. Ca urmare, este necesar punerea pe baze tiinifice a procesului complex al administraiei, mbuntirea coninutului i structurii acesteia, pentru a corespunde diverselor probleme ce reclam o rezolvare prompt i eficient. Acest proces de administrare trebuie s rspund exigenelor mereu
16

Noiuni de baz privind administraia public sporite ale oamenilor, favoriznd reducerea costului diverselor activiti i rmnnd n permanen sub controlul opiniei publice. Un domeniu de interes al administraiei, ca activitate, const n crearea cadrului organizatoric necesar produciei bunurilor materiale i spirituale ale societii, care influeneaz rezultatele obinute i n sectorul privat. Producia, n genere, nu este posibil fr organizarea ei adecvat, iar prosperitatea societii nsi, reflectat de calitatea vieii zilnice a oamenilor, este dependent n bun parte de produsul creat. n general, administrarea se dovedete a fi una dintre cele mai utile activiti umane. Cele mai alese nsuiri intelectuale ale omului, sprijinite pe maini moderne, nu dau rezultatul ateptat dac nu sunt administrate raional i eficient, ntr-un cadru bine organizat. Un exemplu, n acest sens, l constituie societile comerciale, ca verigi organizatorice n cadrul crora se desfoar activiti economico-sociale specifice unui domeniu, n vederea realizrii unor obiective economice prestabilite. Indiferent de tipul de organizare, forma de proprietate sau domeniul aciunii lor, prin activitatea proprie pe care o desfoar, societile comerciale se integreaz n procesele produciei, circulaiei i repartiiei P.I.B., n legtur cu care se manifest un sistem complex de relaii economico-financiare. Aceste relaii constituie premisa esenial, precum i rezultatul procesului reproduciei economice. Asigurarea continuitii acestei reproducii presupune circuitul permanent al capitalului, formarea i utilizarea unei multitudini de fonduri, care se constituie la nivel micro i macroeconomic, gestionarea resurselor i controlul proceselor ce au

17

tiina Administraiei loc; conturnd, astfel, spectrul larg al administraiei ca activitate concret, la acest nivel. Chiar n domeniul funciunilor legiuitoare i judectoreti ale statului, pentru exercitarea competenelor specifice, stabilite de legi, este necesar s se asigure o activitate judicioas de administrare. Aadar, activitatea de administrare se regsete pretutindeni, n toat complexitatea vieii sociale. Se poate afirma c n societatea modern, nu exist persoan care nu a luat contact cu administraia, n general, i cu cea public, n special, i nu a resimit, direct sau indirect, binefacerile sau exagerrile ei (prin supradimensionarea birocraiei i a formalismului). De aceea, oamenii doresc ca administraia public s funcioneze pe baze raio-nale, tiinifice, astfel nct s serveasc eficient interesele generale, iar n relaiile cu publicul, s soluioneze n cel mai scurt timp, cererile acestuia. Pe un plan mai larg, mbuntirea continu a activitii din sfera administraiei, ca i reducerea aparatului administrativ pn la limita strictului necesar, constituie premise ale progresului social, n toat complexitatea sa.

I.3. Administraia mod de organizare

Prin prisma condiiilor de ndeplinire a misiunii sale, administraia este conceput ca structur organizatoric, aflat ntr-o continu transformare, capabil s se adapteze mediului economico-social n care evolueaz. Or, eficientizarea acestei activiti, face necesar studierea structurii admi-nistraiei i a relaiilor ce se stabilesc ntre componentele sale.
18

Noiuni de baz privind administraia public Abordat sub aspect structural, administraia reprezint un ansamblu complex de entiti i funcionari, cu anumite atribuiuni publice, care caut adesea s-i sporeasc autonomia de care dispun, pentru a prevala punctul lor de vedere. Organizarea administraiei publice, ca fenomen social, a aprut odat cu statul. ns teoriile tiinifice despre aceast organizare se contureaz mult mai trziu, n secolul al XIX-lea, odat cu apariia tiinei administraiei i dreptului administrativ. Teorii izolate sau fragmentare cu privire la organizarea administraiei, la guvernare n general, s-au formulat nc din antichitate. Pot fi luai n considerare, att mari filozofi, tribuni ai sclavagismului, ct i mprai creatori ai unor teorii relativ bine structurate, dup care au nfptuit sau au dorit s nfptuiasc guvernarea. Sunt edificatoare, n acest sens, urmtoarele referiri cu caracter istoric:7 domnia lui Marcus Aurelius, ca i cea a lui Titus Antonius Pius sunt dup opinia istoricului englez iluminist E. Gibbon singura perioad din istorie n care unicul scop al guvernrii a fost fericirea poporului; Quintilian este cel mai des citat n lucrrile de tiina administraiei pentru fora metodologic a celor apte intrebri ale sale : CINE? CE? UNDE? CU CE? PENTRU CE? CUM? CND? care i pstreaz i astzi ntreaga lor actualitate i utilitate; Diocleian a lsat lumii cteva principii de guvernare, de exem-plu, aseriunea sa cu privire la izolarea celui care are prima responsabilitate n guvernare, la manipularea sa de ctre cei din anturaj : Adesea este n interesul
19

tiina Administraiei a patru sau cinci minitri s se neleag intre ei pentru a-l putea nela pe suveranul lor. Fiind izolat de oameni prin nalta sa demnitate, adevrul i este ascuns. Vede numai cu ochii lor i nu aude altceva dect relatrile lor mincinoase. El confer posturile cele mai importante viciului i slbiciunii i i dezonoreaz pe cei mai virtuoi i merituoi dintre supuii si. Prin astfel de artificii infame, cei mai buni i mai nelepi dintre monarhi, cad prad corupiei venale a curtenilor lor .8 n principiu, nu putem vorbi despre o organizare de stat n general, ci despre organizarea unui stat anume sau a unui tip de stat; astfel, devine logic i necesar referirea la organizarea administrativ a acestuia. Altfel spus, existena tipurilor istorice de state, a impus conturarea unor tipuri difereniate de organizare administrativ. Fiecrui tip de stat i este proprie o anumit structur administrativ care a fost influenat de aspecte de natur militar, geografic, politic i chiar psihologic (capriciile mprailor) . n societatea antic, organizarea oraelor se caracteriza prin suprapunerea a trei elemente9 :

sistemul de rudenie (familiile i ginile, ale cror integrare ddea

natere cetii);

elementul religios (n sensul c oraul se constituia n jurul unui

cult religios comun);

7 Iorgovan, A. Drept administrativ. Tratat elementar; Editura Actami; Bucureti; 1994; p.7 8 Iorgovan, A. op. cit.; p.8 9 Chevalier, J. op. cit.; p.130 20

Noiuni de baz privind administraia public

factorul politic; nainte de a fi un teritoriu, cetatea era o comunitate

politic, alctuit din ceteni unii prin legturi esenialmente politice. n acele condiii, funciile administraiei erau limitate. Ele vizau aprarea, justiia, ordinea intern, efectuarea recensmntului i perceperea impozitelor. Uneori, administraia proceda la intervenii sociale, urmrind garantarea egalitii i corectarea inegalitilor de avere, ct i la intervenii economice: perceperea drepturilor de vam, instituirea de monopoluri asupra minelor, olritului i esturilor sau controlul exporturilor. Asemenea funcii erau rezervate anumitor membri ai oraelor. Astfel, n cetile oligarhice magistraii erau alei din interiorul familiilor nobile i bogate (Atena) sau dintre patricieni (Roma antic). Spre deosebire, n cetile democratice, toi cetenii puteau s accead n funcii publice, dac erau alei de popor, cu excepia sclavilor i metiilor. n plus, funciile administrative erau temporare i colegiale, deoarece erau interzise cumulul i realegerea. Dei administraia era legat intim de viaa social-politic a cetii, nu putem vorbi, la acea dat, de o structur administrativ specializat i profesionist. Imperiul Roman, constituit de Alexandru cel Mare, reprezint cea mai vast structur administrativ a antichitii. Caracterizat de o centralizare puternic, acest imperiu a beneficiat de toate instrumentele i modalitile necesare exercitrii dominaiei: armat, administraii financiare, ministere i birouri. Exemplul Imperiului Roman este semnificativ n planul structurii administraiei, datorit urmtoarelor argumente :

21

tiina Administraiei mprirea riguroas a teritoriului; Roma era divizat n regiuni i cartiere care exercitau controlul asupra provinciilor, iar Italia n dousprezece regiuni i apoi n patru districte; apariia unei birocraii ierarhizate la nivel central. Cancelaria era centrul unui enorm aparat administrativ, divizat n patru birouri, condus de un ef de serviciu asistat de adjunci, iar finanele erau complet centralizate; emergena unei doctrine de stat, ca persoan juridic, abstract, independent de mijloacele de gestiune i titular de prerogative. Republica constituie prima conturare a diferenelor dintre stat i societatea civil. n societatea feudal, a existat o confuzie ntre funciile administrative i puterea social. Proprietatea funciar este sursa, att a puterii economice i administrative, ct i a bogiei i autoritii, a drepturilor private i politice. Figura central este monarhul, seniorul care administreaz propriile domenii, deinnd n acelai timp drepturi regale. Administraia nu este dect o putere domestic , aflat n serviciul regelui. Structura administraiei nu se difereniaz de celelalte structuri sociale. Criza feudalismului i creterea puterii monarhice au determinat procesul de autonomizare al administraiei, legat de edificarea statului modern. n acest context, este de semnalat faptul c, organizarea modern a administraiei de stat are ca suport modelul organizrii birocratice, sistematizat de Max Weber. n opinia sa10, birocratizarea constituie un proces ireversibil, deoarece cerinele economiei i tehnicii impun existena unui corp de funcionari de profesie, specializai. Prin comparaie este de remarcat c n doctrina marxist s-a apreciat eronat c organizarea birocra-tic este necesar
10 Oroveanu, M. op. cit.; p.32 22

Noiuni de baz privind administraia public numai n sistemul capitalist. Realitatea a confirmat exactitatea teoriei lui Weber, cu att mai mult, cu ct organizarea birocratic s-a meninut i n societatea de tip socialist. n practic, organizarea administraiei publice i a funcionarilor publici pe entiti i birouri este universal aplicabil i capabil s atig randamente maxime. Fr ndoial c organizarea birocratic realizat pe baza reglementrilor legale fundamentate pe coninutul i caracterul obiec-tiv al activitilor, este superioar celei anterioare, tradiionale care avea caracter subiectiv, fiind ntemeiat pe inspiraia conductorilor i pe calit-ile personale ale funcionarilor publici. n raport cu orientrile privind structurarea administraiei publice se pot distinge trei direcii metodologice11 principale: orientarea strict tehnico-juridic (promovat de lucrrile franceze actuale de drept administrativ), prin care structurarea administraiei de stat echivaleaz cu organizarea puterii executive. n aceast concepie se organizrii administrative (ale centralizrii i disting i se cerceteaz probleme ca: principiile descentralizrii); activitatea preedintelui republicii, ca ef al statului sau, dup caz, a regelui; activitatea Consiliului de Minitri (Guvernului), ministerelor (minitrilor), departamentelor ministeriale;

11 Iorgovan, A. op. cit.; p.9

23

tiina Administraiei activitatea organelor administrative locale, inclusiv ale conducerilor acestora (prefect, guvernator, primar, consilier); activitatea stabilimentelor (instituiilor) publice i respectiv a serviciilor publice. orientarea filozofico-juridic, care are la baz teoria asupra organizrii sistematice a statului, prin care se evideniaz superioritatea raporturilor, a interrelaiilor dintre autoritile publice. Aceasta, la rndul su, este bazat pe principiul unicitii puterii de stat, avnd n vedere unicitatea suveranitii, adic o autoritate politic exclusiv (unic). n aceast optic, organizarea de stat este axat pe trei elemente: organele statului sau formele organizatorice prin care se realizeaz puterea de stat; modul de formare a instituiilor statului; principiile fundamentale de organizare i funcionare a entitilor publice. Este ns de remarcat c, n acest caz, dei exist i funcioneaz autoritatea politic i administrativ suprem, nu toate organele administraiei publice trebuie s se subordoneze Guvernului, care exercit conducerea general n acest domeniu. Concomitent, sunt create i funcioneaz organe autonome de administraie, ca cele ale entitilor administrativ teritoriale (de stat) locale. Aa se explic faptul c, n literatura occidental, noiunea de administraie de stat este utilizat pentru a evoca administraia public care ine de Guvern sau de eful de stat. Spre deosebire, activitatea administrativ a primriior (primarilor) i consiliilor locale este evocat prin sintagma administraie public local. n acest mod, nu se mai poate vorbi despre un
24

Noiuni de baz privind administraia public sistem administrativ unic (unitar), axat pe ideea subordonrii, ci despre un sistem de organizare a administraiei publice, care pe lng subordonare, presupune cooperarea ntre organele administrative i exercitarea controlului de ctre Guvern, fie direct, fie prin alte autoriti care i sunt subordonate. orientarea axat pe tiina administraiei care abordeaz problemele organizrii administraiei de stat, n acord cu cerinele acestei tiine, alturi de cele ale altor entiti, inclusiv a celor economice din sectorul privat. n prezent, exist n numeroase ri, curente i coli orientate cu precdere pe aspectele organizrii tiinifice a administraiei publice, incluznd aici i organizarea muncii funcionarilor. Structura puterii n interiorul administraiei i logica funcionrii sale, depind de intensitatea relaiilor pozitive sau negative pe care le realizeaz cu mediul nconjurtor. Trecerea de la conceptul limitat de organizare, considerat ca mediu interior, nchis i omogen, la acela deschis de sistem, scoate n eviden importana mediului nconjurtor extern n derularea activitilor de administraie public. Importana relaiilor cu mediul este explicat, att de necesitatea stimulrii organului administrativ de a-i amplifica eficiena aciunilor sale, ct i de voina sa de a-i pstra caracteristicile structurale fundamentale. Relaiile dintre administraie i mediul nconjurtor social au o mare importan, deoarece condiioneaz modul n care ea i ndeplinete funcia n societate. Administraia public poate alege ntre posibilitatea deschiderii sau cea a nchiderii fa de mediul nconjurtor, dar aceast alegere determin, n

25

tiina Administraiei practic, dinamica structurii administraiei i gradul ei de eficien, ca activitate.

I.4. Administraia instituie public

n accepiunea de instituie, administraia este considerat o structur de funcionare, o form organizatoric sau chiar o organizaie social, deci o entitate sau un complex de entiti publice, care constituie aparatul administrativ public. Administraia privit ca instituie are trsturi proprii, care i determin funciunea (noiunea de funciune fiind utilizat n sensul de misiune social) i i modeleaz structura. Cercetarea administraiei ca aparat instituional public, presupune studierea interrelaiilor care o integreaz n societate i ncercarea de a nelege logica social care i fundamenteaz funciunile. n acest sens, administraia public are misiunea social de executare (aplicare) a legilor; ea este centrul de exercitare a puterii statului. Astfel, problema funciunilor cu sensul de misiuni, este indisolubil legat de aceea a funciilor statului, cu sensul de activiti ce se realizeaz prin instituiile de stat. n aceast accepiune, instituiile administrative ale statului au competena legal de a emite decizii executorii, fa de care persoanele particulare i colectivitile umane au obligaia de a se supune sub imperiul sanciunilor. Teama de sanciune este fundamentul cel mai simplu al supunerii fa de coninutul acestor decizii, menite s slujeasc interesul general. Pe de alt parte, n caz de nesupunere, folosirea metodei constrngerii, cu aplicarea de sanciuni de ctre aparatul de stat, permite respectarea ordinii legale. Dar,
26

Noiuni de baz privind administraia public constrngerea presupune consumul unei energii nsemnate i utilizarea ei este n mod necesar, limitat. n acelai timp, administraia statului are i misiunea de a educa i convinge oamenii de avantajele ordinii sociale existente la a crei meninere ea contribuie i de legimitatea aciunilor sale. Metodele de constrngere i de educare-convingere se mpletesc n activitatea de administraie public. Astfel, cu ct se amplific metoda convingerilor, cu att mai puin se utilizeaz constrngerea, iar procedeele de convingere, n societile evoluate, tind s nlture constrngerea. n fapt, cele dou metode se completeaz reciproc: pe de o parte, existena autoritii i a posibilitii constrngerii contribuie la situarea statului deasupra societii; pe de alt parte, diminund numrul activitilor coercitive i punndu-se accentul pe formarea i cultivarea unei mentaliti favorabile ndeplinirii misiunii administraiei, se asigur creterea nsemntii metodei convingerii. Constrngerea devine cu att mai eficient, cu ct este utilizat mai rar i inspir (atunci), mai mult team. Ca instituie, administraia public se definete nu numai prin funciunea pe care o ndeplinete n societate, dar i prin organizarea sa juridic i material. Sub cel din urm aspect, administraia este aparatul de stat care se prezint sub forma unei ierarhii de funcionari publici, executani ai unor activiti i supui unei discipline identice. Organizarea instituional, ca expresie a administraiei publice, prezint, din punct de vedere social, o serie de caracteristici i anume :

27

tiina Administraiei administraia public, n ipostaza de instituie, nu funcioneaz ntrun spaiu nchis; ea se afl n strns legtur cu celelalte instituii sociale i este influenat de evoluia i transformrile caracteristice vieii sociale; administraia reproduce, n organizarea sa, caracteristicile eseniale ale sistemului social n care se integreaz; administraia ca instituie are o unitate specific care i confer o relativ autonomie structural, dei instituiile publice, nu sunt ntr-o perfect armonie. Interdependena lor este relativ i evoluia lor rareori este sincron, existnd decalaje i distorsiuni care alctuiesc elementele fundamentale ale dinamicii sociale; supus influenei mediului nconjurtor, administraia cunoate un ritm de dezvoltare propriu; particularitile i configuraia sa organic influeneaz exercitarea funciunilor sale, (ndeplinirea misiunilor ce-i revin), precum i locul pe care l are n societate. n dinamica instituional a administraiei publice se manifest i este necesar s se studieze problemele generate de fenomenul birocratic indus de funcionarea instituiilor administrative, n scopul gsirii soluiilor de ameliorare a eficienei i de raionalizare a activitii respective; inclusiv a semnificaiilor sale n contextul dezvoltrii societii pe baze democratice. La rndul su, birocraia poate fi interpretat din mai multe unghiuri, iar literatura de specialitate consemneaz opinii diferite despre fenomenul birocratic. Astfel, n anii 30, Harold Laski definea birocraia ca o form a guvernrii n care efectiv, domin funcionarii publici12, n timp ce F. Lane

12 Lane, F. Current Issues in Public Administration; St. Martins Press; New-York; 1982; p.190 28

Noiuni de baz privind administraia public afirma c birocraia nseamn un mod de administrare complex, la scar lrgit, un anumit comportament organizaional. Dintr-un alt unghi de abordare, Michael Croazier caracteriza birocraia francez prin formalism i lips de personalitate. Spre deosebire, Max Weber considera c birocraia reprezint tipul ideal de organizare instituional spre care tinde societatea modern, datorit calitilor13 sale, care pot fi sintetizate astfel : a) birocraia este caracterizat de competen, ierarhie i o diviziune a muncii pe birouri; b) organizarea birocratic faciliteaz progresul sistemelor economice i contravine stilurilor primitive de munc, contribuind la dezvoltarea tiinei administraiei; c) birocraia reprezint modul cel mai eficient de organizare al colectivitii, n vederea atingerii anumitor scopuri. Eficiena birocraiei este rezultatul modului de cooperare dintre om i main. Este de real interes tratarea birocraiei n literatura german, care a pus problema legturii dintre birocraie i democraie, formndu-se dou curente; unul care consider cele dou fenomene ca fiind compatibile i un altul care susine c acestea nu au nimic n comun. n opiniile pro se afirm c birocraia are nevoie de competen, or numai democraia asigur promovarea talentelor, formarea de specialiti i recunoaterea valorii. n plus, n perioada modern, ambele concepte au

13 idem. 29

tiina Administraiei promovat progresul societii (de exemplu, facilitarea accesului burgheziei la putere, n defavoarea nobilimii). n opiniile contra se consider c, aceast legtur dintre birocraie i democraie va genera permanent o stare conflictual, din dou motive i anume : disciplina i controlul specifice birocraiei lezeaz pricipiul libertii umane caracteristic democraiei; regulile ierarhiei birocratice contravin principiului democratic al egalitii n drepturi. Cu toate rezervele exprimate, birocraia ca expresie a funcionrii instituiilor publice apare ca fenomen normal, obiectiv datorit caracterului de ordine pe care-l imprim activitii administrative, fapt evideniat i de Figura nr.1 :

30

Noiuni de baz privind administraia public

Figura nr.1 Aezat pe baze raionale, tiinifice, ea poate fi deplin compatibil cu valorile democraiei: securitate naional, sigurana individului, productivitate, eficien; practic orice organizaie - de la o fabric de confecii la o uzin constructoare de maini, de la o organizaie religioas, la un guvern va fi ntotdeauna birocratizat. Totodat, se constat c, n prezent, noiunea de birocraie are trei sensuri principale, semnificnd : puterea sau activitatea birocratic; categoria social a birocrailor; modul de organizare birocratic. Puterea birocratic apare ca un fenomen inevitabil, innd seama de elementele generale ale exercitrii puterii n societile moderne i de trsturile caracteristice ale sistemelor administrative pe care le genereaz.
31

tiina Administraiei Astfel, pentru a ndeplini n mod eficient sarcinile care i sunt repartizate, orice organizare birocratic a administraiei urmeaz s-i dezvolte trsturile caracteristice care favorizeaz manifestarea propriei puteri. O dat ce este instituionalizat, administraia stabilete cu mediul n care acioneaz relaii care i amplific autonomia i i confer o competen de iniiativ i legitimitate proprie, independent de aceea pe care o are puterea politic. De asemenea, perenitatea organizrii birocratice a administraiei se explic prin necesitatea unei structuri ierarhice n societate. Factorii organizaionali opereaz n dou moduri : ntr-un mod pozitiv, ei asigur superioritatea relativ a serviciilor administrative asupra autoritilor politice care urmeaz s le controleze activitatea; ntr-un mod negativ, ei tind s scoat administraia de sub orice influen exterioar, astfel nct s prevaleze propriile scopuri ale acesteia. Noiunea de birocraie nu poate fi conceput n afara categoriei sociale a birocrailor. Funcionarii publici contribuie la ndeplinirea misiunilor administraiei, beneficiind de drepturi, dar i de ndatoriri. Astfel, ei trebuie s aib stabilitate i s fie aprai mpotriva presiunilor interne sau externe, supunndu-se riguros reglementrilor juridice. Administraia trebuie s dispun, totui, de dreptul de apreciere, de aa numita putere discreionar asupra momentului i modalitilor de aciune. De asemenea, administraia are controlul mijloacelor juridice, materiale i umane ale conducerii, precum i a concepiei i aciunii sale. Modul de organizare birocratic este o condiie a autonomiei statului nsui, asigur tradiia n domeniul funciei publice i ntrete disciplina
32

Noiuni de baz privind administraia public reglementat de actele normative. Fa de un personal politic schimbtor, instituiile administraiei reprezint continuitatea, permanena i stabilitatea, astfel nct ea i sporete influena asupra societii. Organizarea birocratic are o legitimitate proprie, fiind adevrata aprtoare a interesului general fa de interesele oamenilor politici.

I.5. Alte abordri ale conceptului de administraie public

Administraia este o activitate veche, ntlnit n toate rile i la toate nivelurile de guvernare. Cu toate acestea, exist o anumit confuzie n ceea ce privete terminologia utilizat, astfel: unii folosesc sintagma tiina administraiei; alii prefer s vorbeasc despre tiine administrative, la plural, lsnd s se subneleag faptul c, nu exist nc o tiin a administraiei n sens propriu, ci numai discipline multiple care au ca punct de sprijin, administraia; n fine, alii folosesc expresia administraie public, echivalentul termenului englez Public Administration, care abordeaz obiectul specific al disciplinei, dar las n suspensie problema de a ti dac avem sau nu de a face cu o nou tiin. Aceste incertitudini de vocabular cuprind divergenele asupra coninutului tiinei administraiei, ceea ce se explic prin extrema diversitate a curentelor pe care le gsim la originea acestei discipline.
33

tiina Administraiei n sens tradiional, administraia public reprezint un ansamblu de activiti implicate n susinerea politicilor i programelor gruprilor aflate la putere14. Ea include anumite responsabiliti de execuie, care difer de la un departament la altul, fiind focalizat ndeosebi n domeniile planificrii, organizrii, coordonrii i controlului operaiilor guvernamentale. Literatura de specialitate a abordat i problema asemnrilor sau deosebirilor dintre administraia public i cea privat. Expresia public are legtur cu publicul, poporul, comunitatea sau societatea. Adjectivul respectiv evideniaz caracterul public, n opoziie cu cel privat al subiectului, avnd se pare cea mai adnc rezonan din forma de proprietate (public, respectiv privat, dup caz). n acest sens au fost lansate dou teze15 i anume: administraia public se distinge de administraiile private; administraia public se identific cu administraiile private. Prima tez, avnd caracter clasic, apr natura specific a administraiei publice, deoarece acioneaz n serviciul general, este un aparat de aciune al puterii politice i deci nu poate fi confundat cu administraia privat, dup cum se poate observa i din Figura nr.2. Aceast tez a fost forat pn la extrem, n administraia francez, care a fcut o distincie tranant ntre administraiile publice i cele private. Administraiile de stat dein monopolul de gestiune asupra funciilor considerate ca publice, prin natura lor. Spre deosebire, alte servicii sunt de natur privat i chiar dac le presteaz statul, acest fapt este doar ocazional, accidental; statul nu ntreprinde

14 Lane, F. op. cit.; p.4 15 Debbasch, CharlesScience administrative. Administration publique; Prcis Dalloz; 1976;p.4

34

Noiuni de baz privind administraia public activiti individuale particulare iar dac i se impune acest lucru, trebuie s o fac pentru satisfacerea interesului general, public.
TIPURI DE ACIUNI 1) ORIENTARE 2) RELAII INTERUMANE 3) MANAGEMENT STRATEGIC 4) MARKETING PUBLIC OPIUNE PUBLIC FIXAREA IMPOZITELOR 5) PROCESUL BUGETAR 6) STRATEGII DE DISTRIBUIE 7) PROCESUL POLITIC INEVITABIL NU ESTE NECESAR CERERE PRODUCIE PARTICIPARE PRIVAT OPIUNEA PIEEI VENITURI-CHELTUIELI CERERE = PRODUCIE CLIENTEL DIFICIL POSIBIL

SECTORUL PUBLIC NONPROFIT COOPERARE

SECTORUL PRIVAT PROFIT COMPETIIE

8)RESPONSABILITATE

STAT-SOCIETATE FR POSIBILITAI DE SOLUIONARE N CONTEXTUL SOCIAL

PRODUCTORCONSUMATOR

9) PRESIUNI/ RECLAMAII 10) CONTRACT/ ANGAJAMENT

POSIBILE DE SOLUIONAT N CONTEXTUL PIEEI

Figura nr.2 Privire comparativ asupra sectoarelor public i privat

35

tiina Administraiei Totui, administraia public eman din puterea politic i beneficiaz de puterea rezervat conductorilor. Astfel, ea dobndete prerogative particulare i privilegii, determinnd ca interesele sale s devin unilaterale i anume: putere de aciune unilateral i realizarea unilateral a contractelor administrative. Apare astfel un dezechilibru profund, justificat de prpastia care exist ntre interesul privat i cel public. Exist pericolul ca administraia s acioneze numai n folosul su i de aceea este necesar instituirea unor norme juridice specifice crora s li se supun funcia public. Acest cadru legal trebuie s cuprind privilegiile, dar i constrngerile lucrtorilor din administraia public, necunoscute per-sonalului din ntreprinderile private. Departajarea ntre public i privat se efectueaz n funcie de sarcina pe care o ndeplinete interesul general prin proprii salariai, i care face ca serviciile publice s nu poat fi asimilate activitilor private, altfel spus, s nu poat fi privatizate. Or, realitatea a dovedit c multe dintre activitile considerate prin excelen publice (educaie, sntate, gospodrire) au devenit mai eficiente printr-o privatizare corespunztoare. Privatizarea serviciilor publice a fost, de fapt, elementul generator al celei de-a doua concepii, potrivit creia administraia de stat se identific cu afacerile private. n aceast optic, administraia public nu este altceva dect o ntreprindere, ale crei structuri organizatorice sunt identice cu cele aparinnd unei instituii private. Un asemenea punct de vedere triumf cu precdere n S.U.A. i este justificat chiar de ctre orientrile doctrinare, conform crora procesul de asimilare public-privat se supune imperativelor democratice.

36

Noiuni de baz privind administraia public Astfel, dac se dorete aprarea drepturilor i libertilor individuale i autonomia administrativ este necesar ca serviciile publice i ageniile corespunztoare acestora s fie supuse regulilor de drept comun. n felul acesta, administraia public trebuie s-i ndeplineasc sarcinile, la aceleai standarde de calitate ca o instituie particular. Apropierea aparatului administrativ public de cel privat are la baz raiuni de eficientizare a activitilor sectorului public. Regulile de gestiune aparinnd ntreprinderilor private, pot fi i trebuiesc aplicate i serviciilor publice. Preocuprile de reducere a costurilor i de sporire a randamentului trebuie s ptrund i n sectorul public. Aceste imperative conduc la identificarea administraiei publice cu administraiile private i la refuzul de a delimita funcia public, de restul pieei muncii. Creterea rolului statului n viaa economic a dus la asumarea de ctre administraia public a numeroase activiti, comparabile cu cele ntreprinse n sectorul particular. i, totui, prerogativele multiple atribuite administraiei au aprut ca tot attea obstacole n calea democratizrii sale. Ele sunt, n egal msur, contrare unei bune gestiuni a afacerilor administrative. Regulile derogatorii de la dreptul comun i crearea unei legislaii specifice au ncurajat lipsa de iniiativ i adoptarea unei atitudini pasive n administraia public. De exemplu, un ntreprinztor dintr-o instituie privat va studia cu mult atenie i minuiozitate documuntele necesare ntocmirii unui contract, deoarece aceste operaiuni i vor afecta propriul patrimoniu. ntr-o instituie
37

tiina Administraiei public, dimpotriv, un contractant poate recurge la privilegiile administraiei prevzute de lege, pentru a modifica clauzele contractuale. De aceea, funcionarii publici vor avea mai puin grij fa de documentele elaborate, deoarece gradul lor de rspundere este mult mai redus dect ntr-o situaie similar, din sectorul privat. Pe acest fond, a fost lansat ideea caracterului incompatibil ntre activitile publice i cele private, fapt care a servit drept acoperire pentru numeroasele greeli de gestiune comise n serviciile publice. Alinierea necesar a administraiei publice la regulile juridice atribuite particularilor i la regulile de gestiune aplicate sectorului privat, nu trebuie s duc la ignorarea specificului administraiei publice. Aceasta reprezint un instrument de aciune finanat din fonduri publice, un mijloc prin care statul i exercit propriile funcii. Administraia public contribuie la realizarea de utiliti sociale, fie prin ea nsi, fie prin controlul i orientarea iniiativelor private. Aceast finalitate specific serviciilor publice, nu poate fi contestat chiar dac administraia public este ncurajat s se inspire din virtuile sectorului privat.

Termeni cheie: spaiu administrativ, administraie public, structur organizatoric, birocraie, democraie, putere birocratic, fenomen birocratic.

Teste de autoevaluare:

38

Noiuni de baz privind administraia public 1. Artai care sunt modalitile de constituire a spaiului de activitate a administraiei publice. 2. n ce const administraia public ca tip de activitate uman? 3. Definii din punct de vedere juridic administraia public? 4. Prezentai administraia public din punct de vedere a organizrii structurale. 5. Prezentai noiunea de birocraie n accepiunea lui Max Weber. 6. Reliefai abordrile noiunii de administraie public n literatura de specialitate. 7. Modul de organizare birocratic: a) genereaza schimbarea in domeniul functiei publice b) intareste disciplina reglementata de actele normative c) este aparatorul interesului particular fata de interesele oamenilor politici 8. Metoda constrangerii: a) este mai eficienta decat metoda educarii- convingerii b) contribuie la situarea statului deasupra societatii c) permite respectarea ordinii legale si presupune consumul unei energii insemnate 9. Mediul politic: a) exercita o influenta functionala asupra administratiei, deoarece confera organismelor de drept privat, prerogative de putere publica b) este principalul instrument al puterii politice de mentinere a ordinii de drept
39

tiina Administraiei c) nu exercita nici o influenta asupra administratiei, deoarece functionarul public este numit si nu ales

40