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El DESPLAZAMIENTO EN BOGOT Una realidad que clama atencin

LUIS EDUARDO GARZN Alcalde Mayor de Bogot

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIN DISTRITAL

CARMENZA SALDAS BARRENECHE Directora RAFAELHENAO MORALES Subdirector de Desarrollo Social GERARDOCAMACHOLPEZ Gerente Desarrollo Humano y Progreso Social JORGE ENRIQUE LEN TLLEZ Estadstico rea de Desarrollo Humano y progreso social

EQUIPO TCNICO ANTONIO SANGUINO PEZ Director de Investigacin JORGESNCHEZRODRGUEZ Coordinador de Investigacin CARLOSCAICEDOCUERVO Anlisis Estadstico y Evaluacin de Impacto RODRIGO MARTNEZ TRIANA IGNACIO HOLGUN ARDILA Investigadores Principales KATTYADE ORO GENES Asistente de Investigacin

COLECCIN Estudios y Polticas Sociales PROYECTO EDITORIAL Subdireccin de Desarrollo Social COORDINACIN EDITORAL Oficina de Comunicaciones Departamento Administrativo de Planeacin Distrital DISEO Y DIAGRAMACIN Giovanni Moreno Castro FOTOGRAFAS Archivos CNAI - El Espectador Impresin: ARFO Editores e Impresores Ltda. BOGOT., D.C. 2004

PRESENTACIN
En Colombia el desplazamiento forzoso causado por la violencia es uno de los fenmenos que ms dao le ha causado a la sociedad por su magnitud, extensin e impacto sobre las condiciones de vida de las personas y en el proceso de desarrollo del pas en su conjunto. En los aos recientes, el fenmeno del desplazamiento no slo ha aumentado en magnitud sino que gan en extensin territorial, complejidad y en consecuencias sociales y econmicas negativas, profundizndose la crisis humanitaria que genera. El Distrito Capital es receptor del mayor flujo migratorio de poblacin desplazada por causa de la violencia, cerca del 23% del total de personas que en el pas se han visto obligadas a movilizarse y abandonar sus lugares de origen han llegado a la capital con la ilusin de iniciar nuevos proyectos de vida, desarrollar una actividad productiva y generar recursos para poder acceder a los servicios bsicos, as como a una vivienda y condiciones de vida dignas y, lo que les es ms importante, bajo condiciones de mayor seguridad para sus familias. A pesar de que en el Distrito Capital el desplazamiento es, en esencia, familiar e individual y las personas suelen dispersarse en diversos sectores del territorio, se observa una tendencia a su concentracin en las localidades ms pobres y afecta, de igual forma, a los municipios vecinos de la ciudad. Ms all de las estadsticas, algunos problemas adicionales que se plantean con el desplazamiento estn referidos a la dificultad de reubicacin o retorno, los limitados recursos para ayuda humanitaria, el rechazo entre distintos sectores de la poblacin porque los desplazados compiten por los servicios que se prestan a la poblacin receptora donde se asientan y las dificultades de los distintos actores involucrados para encontrar salidas efectivas a los problemas de estas poblaciones. Ante la necesidad de precisar con mayores elementos de juicio estas inquietudes y buscar propuestas de manejo de esta problemtica social, no slo a corto, sino a mediano y largo plazo, el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital adelant una investigacin de campo en las localidades donde se concentra en mayor nmero esta poblacin con el fin de actualizar las variables que la caracterizan; identificar, priorizar y analizar sus principales necesidades, en especial las relacionadas con salud, empleo y educacin; evaluar la respuesta institucional de la ciudad a las necesidades y demandas de esta poblacin; e indagar y analizar la percepcin de la poblacin receptora sobre el impacto que la poblacin desplazada, asentada en su respectiva localidad, ha generado en su entorno y condiciones de vida. Se espera que la informacin y datos resultantes de esta investigacin se conviertan en insumos que aporten a los procesos de seguimiento y evaluacin de las lneas de accin formuladas, para el prximo cuatrenio, por la actual administracin en favor de las familias afectadas por esta problemtica y ayuden a consolidar la poltica de largo plazo con un enfoque integral de los Derechos Humanos, perspectiva propuesta en el Plan de Desarrollo Bogot Sin Indiferencia Un compromiso social contra la pobreza y la exclusin.

CARMENZA SALDAS BARRENECHE

NDICE
CONFLICTO Y DESPLAZAMIENTO CAPTULO 1 PG.
El desplazamiento como estrategia de guerra....................................................................11 Desplazamiento y ciudad regin...................................................................................12 Poltica pblica y desplazamiento..................................................................................16 La perspectiva integral de los derechos humanos como contenido y sentido de las polticas.................17 Desplazamiento y marco normativo...............................................................................18 Aproximacin a la valoracin del impacto del desplazamiento.................................................20

CIUDAD Y DESPLAZAMIENTO
Caracterizacin espacio-temporal del desplazamiento.........................................................25 Dinmica espacial del desplazamiento............................................................................25 Dinmica temporal del desplazamiento...........................................................................26 Tipos, motivos y autores del desplazamiento.....................................................................27 Caracterizacin socioeconmica de la poblacin desplazada..................................................29 Impactos del desplazamiento sobre la poblacin afectada.....................................................35 Demandas de la poblacin y respuesta institucional......................................................... 41 Imaginarios del desplazamiento...................................................................................43 Percepcin del desplazamiento en la ciudad......................................................................43 Percepcin de las localidades receptoras y otros agentes........................................................44 Impacto del desplazamiento sobre Bogot........................................................................46

CAPTULO 2 CAPTULO 3

PROPUESTAS Y RECOMENDACIONES DE ATENCIN A LA PROBLEMTICA

Incorporar un sentido poltico a la poltica........................................................................53 Fortalecer el sistema distrital de atencin........................................................................54 Promover la accin colectiva y mejorar los mecanismos de representacin social............................55 Los contenidos de la poltica........................................................................................57 Relacin de la poltica especfica con la poltica social..........................................................57 La prevencin........................................................................................................57 La atencin de emergencia.........................................................................................58 El restablecimiento..................................................................................................58 Prioridad para los grupos ms vulnerables........................................................................59 Atencin especial a los y las jvenes...............................................................................59 La atencin psicosocial..............................................................................................59

ANEXOS............................................................................................................... 61

INTRODUCCIN
Bogot ha sido considerada una ciudad sui generis en el contexto del conflicto armado interno que vive el pas: ni es centro de la confrontacin armada, ni sus actores han logrado penetrarla de manera significativa, arraigndose de forma estable en su territorio. Esta percepcin se ha fortalecido con el descenso de los ndices de violencia en Bogot durante los ltimos diez aos. Segn datos del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, la taza de homicidios registrados en 1992 que corresponde a 4.396 muertes, se redujo a cerca de 2.000 en el ao 2002. Tambin, a partir de 1992 es considerable la disminucin en el nmero de reportes por lesiones comunes. Para los estudiosos del tema, los ndices de homicidio que an persisten obedecen a una combinatoria de la violencia instrumental, asociada a la existencia de estructuras de criminalidad comn y que aporta las dos terceras partes del total de homicidios que ocurren en la ciudad; con la violencia impulsiva, que aparece de manera reactiva para contribuir con el 30 por ciento a los mismos. Hasta pocas recientes, el conflicto armado interno no se vislumbra como una variable a tener en cuenta en la valoracin de la situacin de seguridad y convivencia de la ciudad, y mucho menos en la estructuracin de las polticas respectivas. Sin embargo, la confrontacin armada que vive el pas se expresa mediante apariciones espordicas en la ciudad bajo la forma de oleadas terroristas, homicidios selectivos y la presencia de actores armados en sus fronteras cercanas. No obstante y en una dinmica ascendente, el fenmeno del desplazamiento constituye la huella ms visible del conflicto armado en la ciudad. Para el caso de Bogot el estimativo de la poblacin desplazada, de acuerdo a los registros de la Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento -Codhes-, que datan de 1985 hasta Agosto de 2002, es de 480.000 personas, es decir, el 23 por ciento del total de la poblacin desplazada del pas. Segn la Red de Solidaridad Social -RSS-, hasta junio de 2004 han arribado a la Capital 20.888 familias, equivalente a 90.922 personas; mientras que el Sistema de Informacin de la Unidad de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada -UAID-, del Distrito Capital, registra desde mayo de 1999 hasta junio de 2004, la atencin de 13.718 hogares que corresponden aproximadamente a 68.590 personas. Segn la UAID, el Distrito recibe entre el 7 y el 8 por ciento de la poblacin desplazada del pas, lo que representa una presin de apenas el 1.29 por ciento sobre el crecimiento poblacional de la ciudad, de mantenerse el estimativo de 7029.927 habitantes para el 2004 en Bogot. Pero esta distancia entre las cifras oficiales y las de organizaciones no gubernamentales ha disminuido en tiempos recientes mediante el Sistema de Fuentes Contrastadas de la RSS, que reconoce como promedio nacional un subregistro del 35 por ciento, mientras que la Contralora Distrital estima que el 48.9 por ciento de las personas desplazadas que llegan a Bogot estn registradas como tal. Los sitios de procedencia, segn investigaciones de Codhes, en la dcada de los ochenta eran los departamentos del Meta, Guaviare y Caquet. En los aos 90, los flujos migratorios provenan de los departamentos de Antioquia, Crdoba y Choc. Pero en los ltimos aos, Tolima, Huila, y Cundinamarca, se han convertido en fuertes zonas de expulsin. Los registros de la UAID indican que la mayora de las familias atendidas provienen de Tolima, Meta, Cundinamarca, Antioquia y Caquet. Es decir que, adems de constituirse en la principal ciudad receptora del pas, el desplazamiento en Bogot ha adquirido en el ltimo tiempo una especial dimensin regional. Esta realidad, la del desplazamiento en Bogot, por su naturaleza y magnitud plantea mltiples preguntas y enormes desafos respecto al impacto que genera sobre la ciudad, su sociedad y el Estado. Ese es el problema que anima la investigacin Impacto del Despla-

zamiento en el Distrito Capital desarrollada por la Unin Temporal Corporacin Nuevo Arco Iris Economa Regional y Social y contratada con el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital -DAPD-, quien identific este fenmeno como de especial inters para la formulacin de polticas pblicas distritales. Aproximarse al impacto del desplazamiento sobre una ciudad como Bogot implica la pregunta por los efectos de este fenmeno en asuntos que son tambin de inters para los bogotanos: el empleo, las ofertas de salud, educacin y vivienda, el espacio pblico y la seguridad. Implica tambin la pregunta por los impactos directos en las localidades receptoras, su aporte a los indicadores de pobreza y a las situaciones de exclusin social y territorial, y los nuevos conflictos que se generan entre los establecidos, en particular los denominados pobres histricos y los recin llegados. Pero tambin hay que examinar el impacto del desplazamiento sobre la institucionalidad pblica y la capacidad de respuesta del Distrito y la Nacin a las

nuevas y crecientes demandas que un problema de tal magnitud le plantea. All hay que interrogarse por la pertinencia del contenido de las polticas, sus coberturas, la asignacin de recursos y los dispositivos institucionales existentes. Slo un aspecto refleja los mltiples problemas que enfrenta el Estado en Bogot para atender el desplazamiento: los problemas de cuantificacin y registro de la poblacin desplazada que genera una suerte de caos informativo, que impide implementar una metodologa unificada para la cobertura, recoleccin, procesamiento, consolidacin y verificacin de esta informacin sobre el nmero de desplazados1. La investigacin de campo Impacto del Desplazamiento en el Distrito Capital adelantada a lo largo del ao 2004, y cuyos resultados se presentan en este documento, intenta responder estos interrogantes, ofreciendo una mirada actualizada del problema, pero sobre todo, proponiendo unas recomendaciones para la atencin del mismo.

1 SECRETARA DE HACIENDA DISTRITAL. Cuadernos de la Ciudad, Serie Equidad y Bienestar No. 4. Diagnstico, polticas y acciones en relacin con el desplazamiento forzado hacia Bogot. Autores: Mara Victoria Angulo Gonzlez. Mike Nez Lozano. Bogot, D.C., 2004.

CAPTULO 1

CONFLICTO Y DESPLAZAMIENTO

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EL DESPLAZAMIENTO COMO ESTRATEGIA DE GUERRA Es recurrente la prediccin, en un contexto de recrudecimiento del conflicto armado con graves efectos sobre la poblacin civil en materia de violaciones a las normas del Derecho Internacional Humanitario, de una tendencia al aumento de los desplazamientos. Pero ello ocurre no slo porque el desplazamiento sea una de las consecuencias del conflicto armado, sino porque se ha convertido en una poderosa estrategia de guerra con modalidades de copamiento militar de territorios, expulsin violenta de comunidades, repoblamiento con poblacin afecta al actor militar dominante en el territorio, cercos a poblaciones y confinamientos. Aunque tambin el desplazamiento ha sido en muchos casos una estrategia de sobrevivencia de la poblacin en medio de la guerra, de resistencia civil, de huda de las zonas de conflicto o de autoconfinamiento. En efecto, la relacin entre desplazamiento y disputa territorial muestra este nuevo rasgo de la expulsin de poblacin como estrategia de guerra. En tal sentido, los informes hasta ahora realizados mencionan que los escenarios de disputa territorial coinciden con las regiones de mayor concentracin de expulsin de poblacin1.
LAS OCHO MICROREGIONES QUE CONCENTRAN EL 62% DEL FENMENO
DEL DESPLAZAMIENTO

cesos de migracin constante. Los informes consideran que las zonas que concentran cultivos de uso ilcito son expulsoras de poblacin y eje central del conflicto armado. Sin embargo, la poblacin desplazada como resultado de operaciones militares en las zonas de fumigacin difcilmente puede obtener la atencin prevista en la Ley 387 de 19972. Otro rasgo que evidencia el desplazamiento como estrategia de guerra tiene que ver con la disputa por corredores estratgicos, puertos y rutas de comercio ilegal de drogas y armas que afectan de manera especial a comunidades indgenas y afrodescendientes establecidas en tales territorios. Esta situacin concuerda con la concentracin del fenmeno en el occidente de Colombia y con las versiones acerca de los intereses de los actores armados en la regin del Pacfico. Segn la informacin oficial del gobierno nacional, se estima que del total de la poblacin desplazada en el pas, el 10,78% es negra y el 7,85% indgena3. Ms recientemente, la grave situacin humanitaria de la Sierra Nevada de Santa Marta y el ataque a la comunidad Way en Baha Portete en la Guajira, dan cuenta de ello. Finalmente, el desplazamiento se ha venido extendiendo a regiones hasta hace poco ajenas al mismo y que empiezan a verse afectadas desde el ao anterior 4, tal y como ha ocurrido en los
1 Las ocho microregiones que, de acuerdo con la informacin presentada por la Red de Solidaridad Social concentran el 62% del fenmeno del desplazamiento reflejan esta situacin. Cuatro de estas regiones, Urab, centro del Choc, sur del Valle y norte del Cauca tienen una clara incidencia sobre el Pacfico colombiano (concentran el 23% del fenmeno), lo que confirma el inters estratgico para los actores armados que adquiri esta regin que en el pasado no era escenario de confrontacin. Defensora del Pueblo. Informe sobre Desplazamiento Forzado en Colombia 2002 Bogot. Disponible en http:// www.defensoria.org.co 2 Es claro que lo que se disputa en estos territorios es la financiacin del conflicto. En este orden de ideas, debe ser comprendida en forma adecuada la relacin entre las acciones del conflicto y la disputa que se da en las reas afectadas por cultivos ilcitos, as como sus implicaciones en trminos de expulsin de poblacin, independientemente de quien origine el proceso migratorio. Defensora del Pueblo. Informe sobre Desplazamiento Forzado en Colombia 2002. Bogot. Disponible en http://www.defensoria.org.co 3 4

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Microregiones
Oriente Antioqueo Montes de Mara Sierra Nevada S/Marta Urab ampliado Centro del Choc Sur del Valle Magdalena Medio Norte del Cauca

Porcentaje de Concentracin del Fenmeno

12,38% 12% 8,49% 6,77% 6,56% 5,89% 5,21% 4,28%

Fuente: Red de Solidaridad Social. Informe de Gestin, enero de 2000- junio de 2001.

Articulada a la dinmica del conflicto armado y la disputa territorial, la confrontacin por las fuentes de financiacin de la guerra, en especial las relacionadas con la produccin y procesamiento de cultivos para uso ilcito, junto a las estrategias de fumigacin de los mismos, han sido en el ltimo tiempo una fuente de pro-

Ibid. Red de Solidaridad Social. SFC.

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departamentos de Quindo y Caldas5, en la zona del Eje Cafetero y del departamento de Atlntico. No obstante, su participacin en el total de la poblacin desplazada es marginal. En el caso del Eje Cafetero, tal y como lo advierte el reciente Informe Regional de Desarrollo Humano del PNUD, la cada de los indicadores econmicos y sociales luego del terremoto, la aparicin de activos y actividades asociadas al narcotrfico y la conexin geogrfica con el Choc, pueden explicar la dinmica de copamiento militar de reciente aparicin en esta regin. El caso del Atlntico, se puede explicar por el intento de dominio total de la Costa Atlntica por parte de las AUC para convertirla en su retaguardia estratgica, eliminando cualquier riesgo de disidencia u oposicin a su proyecto, lo que ha generado una situacin de especial violencia y expulsin de poblacin.
POBLACIN DESPLAZADA EN EL 2001 DE DEPARTAMENTOS QUE NO
REGISTRABAN EL FENMENO Y SU PARTICIPACIN EN EL TOTAL NACIONAL

Con relacin a la poltica pblica, el escenario esta rodeado de dificultades de diverso orden: la dinmica y modalidades del conflicto armado y su incidencia6, los problemas de registro (subregistro y sobreregistro) e informacin de una poblacin que es sujeto de una poltica focalizada, la restriccin de recursos, la desarticulacin y discontinuidad entre los sistemas de informacin y atencin de emergencias y los procesos de reasentamiento o estabilizacin, los dbiles y a veces inexistentes compromisos de actores del sector privado o de autoridades territoriales, adems del debate por los enfoques para el abordaje del fenmeno, resaltan como los ms visibles. DESPLAZAMIENTO Y CIUDAD-REGIN Varias son las razones que obligan a una mirada del desplazamiento en Bogot desde una perspectiva regional. En primer lugar, porque Bogot no slo goza del papel de Capital de la Repblica y de principal rea metropolitana del pas, sino que al mismo tiempo es el polo de desarrollo de la regin central en virtud del flujo de relaciones econmicas, sociales, ambientales y culturales que histricamente ha construido con los departamentos, municipios y entornos rurales ms prximos. Pensar la regin no slo como producto histrico, sino como proyecto y actor del desarrollo en contextos cada vez ms globalizados y competitivos, implican el abordaje de sus problemas y el diseo de sus soluciones desde una perspectiva de interaccin del Distrito con su entorno territorial. Bogot vive la tendencia y transicin de una ciudad aglomerada a la transformacin en un centro urbanoregional de diferentes escalas ligadas a los procesos de transformacin y especializacin de diferentes actividades econmicas. Como ciudad globalizada, se
5 De acuerdo con la informacin recibida por la Defensora del Pueblo, del departamento de Caldas fueron desplazadas cerca de 7.500 personas en el 2002. 6 Segn los datos registrados en el Sistema de Informacin del Desplazamiento Forzado del Gobierno Nacional, 720 mil personas han sido desplazadas forzosamente entre 1996 y 2001. Defensora del Pueblo Colombia, Informe sobre Desplazamiento En Colombia 2001. Disponible en: http://www.defensoria.org.co

1200

1000

Personas Desplazadas

0.55%* 800

600 0.30%* 400 0.11%* 200 0.11%*

0 Caldas Bogot Quindo Atlntico

*Porcentaje del total nacional de personas desplazadas en el 2001

Fuente: Red de Solidaridad Social.

En tales circunstancias, la superacin definitiva del desplazamiento forzado ocurrir solo en el posconflicto. Pero mientras ello acontece, se requiere explorar frmulas de distensin del conflicto que sobre todo protejan a las poblaciones de las zonas expulsoras, desarrollar estrategias de prevencin del desplazamiento, fortalecer una poltica pblica que corresponda con la magnitud del drama humanitario que ste significa, y comprometer actores pblicos, privados, nacionales, locales e internacionales en su atencin.

articula a relaciones de intercambio y de conectividad con mercados internos y externos, y con localidades especializadas y algunas globalizadas7. Sin embargo, la conciencia de las instituciones, autoridades y actores regionales sobre la necesidad de un proyecto de regin BogotCundinamarca que permitiera el abordaje de temas regionales estratgicos es realmente reciente. Slo hasta la oleada descentralizadora de la dcada de los noventa y posteriormente a instancias del articulo 325 de la Constitucin Nacional se adelant un proceso de construccin regional cuyos episodios ms destacados han sido: La Misin Siglo XXI, El Plan Estratgico Bogot 2000, El Plan de Ordenamiento Territorial de Bogot (2000-2010). Se destacan tambin los proyectos de infraestructura para la internacionalizacin realizados con la concurrencia de la Nacin y la regin, la regionalizacin de la poltica de ciencia y tecnologa y la creacin de los Consejos Asesores Regionales de Comercio Exterior. Ms recientemente, los planes de desarrollo de Cundinamarca y Bogot del perodo 2001-2004 incorporaron estrategias de productividad para la regin; en la misma perspectiva se inscribe el Plan de Gestin Ambiental Regional 2001-2010, el Plan Estratgico Exportador, formulado en el marco del Consejo Asesor Regional de Comercio Exterior, la conformacin de la Mesa de Planificacin Regional BogotCundinamarca en el 2001, y del Consejo Regional de Competitividad en el 2002. El escenario de la Mesa de Planificacin Regional ha permitido, a partir de precisar su rea de estudio e intervencin (el Distrito Capital, sus 20 localidades y los 116 municipios de Cundinamarca organizados en 15 provincias), generar un proceso de dilogo e interlocucin orientado a hacer de la regin un territorio ms productivo, ms competitivo y ms equilibrado, buscando que haya mayores oportunidades de acceso a los beneficios del desarrollo para toda la poblacin, la construccin de bases slidas para la planificacin y ordenamiento territorial regional, la ejecucin de proyectos de beneficio colectivo y el diseo de un marco institucional adecuado para el logro de tales objetivos8.

En un plano ms concreto y como lo afirma la Contralora de Bogot, una perspectiva de construccin de un proyecto de Ciudad-Regin implica, por lo menos, los siguientes desafos: Atender la crisis social evidente en la regin y formular polticas concertadas para estimular la economa, elemento clave para combatir la pobreza, la miseria y el desempleo. El conjunto de polticas que se requieren slo se pueden formular con un nuevo enfoque sobre la economa y la sociedad de las grandes ciudades. Asumir la metropolizacin como un hecho irreversible, cuya organizacin y orientacin adecuadas deben ser asumidas con seriedad y prontamente por las autoridades y la ciudadana de la capital y de los municipios involucrados. Un esfuerzo de gasto pblico adicional de no menos de $600.000 millones anuales en el prximo futuro, particularmente para el fomento de la construccin de infraestructura, vivienda, servicios sociales, de bienes de consumo masivo y la produccin en pequea escala de los bienes y servicios que requiere una zona urbana de estas caractersticas9. Pero, como se reconoce en la reflexiones adelantadas en la Mesa de Planificacin Regional BogotCundinamarca y en el Documento Conpes Polticas y Estrategias para la Gestin Concertada del Desarrollo de la Regin BogotCundinamarca, la construccin de un proyecto de regin no puede avanzar al margen de sus conflictos, de su trayectoria territorial, de los actores en contienda y de la manera como se articulan a las distintas expresiones armadas que hacen presencia en el escenario nacional. Precisamente, la importancia geopoltica de
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Plan de Desarrollo. Bogot, Para vivir todos del mismo lado 2001 2003.

8 Documento Conpes 3256 Polticas y Estrategias para la Gestin Concertada del Desarrollo de la Regin Bogot-Cundinamarca. DNP. Bogot, Diciembre 2003. 9 CONTRALORA DE BOGOT. De Bogot a la Regin, Apuntes para un modelo de desarrollo regional. Direccin Acadmica: Luis Jorge Garay Salamanca. Humberto Molina Giraldo, Bogot D.C., 2002.

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Bogot como capital de la nacin, hace que la disputa en su entorno regional entre guerrillas, autodefensas y Estado adquiera caractersticas particulares. En efecto, el investigador Tefilo Vsquez, seala que para el caso de la regin Bogot-Cundinamarca, mas que la confrontacin violenta de dos modelos de sociedad rural entre paramilitares y guerrilleros, se trata de la importancia estratgica que ocupa en la lgica militar y poltica nacional...hacer presencia en la capital del pas y presionar alrededor de sus periferias10. En virtud de ello, la evolucin de la confrontacin armada en la ltima dcada ha mostrado una enconada disputa territorial entre distintas fracciones paramilitares y las FARC. Estas ltimas, ms all de su arraigo histrico en las provincias de Tequendama y Sumapaz o en las fronteras lejanas de la regin en las zonas rurales de los departamentos de Tolima, Huila y Meta, se han propuesto un copamiento militar de la Cordillera Oriental que los aproxime a la capital como parte del plan estratgico adoptado por esta organizacin en su VII y VIII conferencia. Los paramilitares que irrumpieron en la regin articulados al narcotrfico y la explotacin de esmeraldas, y que desencadenaron una oleada de guerra sucia en la dcada de los ochenta contra las FARC y la Unin Patritica, volvieron a irrumpir pero ahora bajo la gida de las Autodefensas Unidas de Colombia y las Autodefensas Campesinas del Casanare. Esta vez, el copamiento paramilitar busca cortar los corredores de aproximacin de las FARC a la capital, pero al mismo tiempo desarrolla una apropiacin militar, incluso en Bogot, de actividades econmicas legales e ilegales. Ms recientemente y una vez replegadas las FARC, esta disputa por las rentas y negocios ha generado un enfrentamiento militar entre las Autodefensas del Bloque Centauros y las comandadas por Martn Llanos. Para Tefilo Vsquez, esta disputa militar se ha desarrollado bajo dos modalidades: las infracciones al Derecho Internacional Humanitario -DIH-, y las acciones blicas. Con relacin a las primeras, los paramilitares registran el mayor dinamismo para el periodo entre 1995 y el 2001, aumentando en cinco veces sus acciones.

Por su parte, las FARC tienen un incremento menor y un comportamiento desigual al pasar de 21 acciones contra el DIH en el 95, a 12 en el 96, y 6 en el 97. Aumentando esta cifra a 13 en el 99 e incrementndola a 18 y 19 en el 2000 y 2001 respectivamente. La mayora de las acciones de las FARC son ataques a bienes civiles, asesinatos y secuestros. La Fuerza Pblica mantuvo un comportamiento homogneo en el periodo, salvo en el 2000 cuando registr un aumento relacionado con diversas violaciones al DIH en desarrollo de las operaciones militares contra las FARC en la regin de Sumapaz11.
HECHOS DE VIOLACIONES AL DIH SEGN PRESUNTOS RESPONSABLES CUNDINAMARCA Y BOGOT 1995-2001
40 35 30 25 20 15 10 5 0 ELN PARAS FARC FP 1995 0 7 21 12 1996 1 6 12 8 1997 0 15 6 4 1998 1 9 6 2 1999 4 12 13 6 2000 3 18 18 21 2001 1 36 19 11

Respecto a la distribucin por provincias de las violaciones al DIH para el perodo 1995-2001, la ms afectada es Bogot con 162 acciones que representan el 55.8 %; seguida de la provincia del Tequendama con 21 acciones; Oriente con 19 acciones; Sumapaz con 17 acciones y en menor medida Alto y Bajo Magdalena, junto a Medina. En cuanto a la distribucin de las acciones blicas por provincias, la ms afectada es la provincia de Oriente con 49 eventos que representan el 19.9%; seguida
10 Mesa de Planificacin Regional Bogot Cundinamarca. Anlisis del Conflicto Armado en Cundinamarca y Bogot 1.995-2001. 11 Mesa de Planificacin Regional BogotCundinamarca. Centro de Investigacin y Educacin Popular, CINEP. Anlisis del conflicto armado en Cundinamarca y Bogot 1995-2001. Investigador: Tefilo Vsquez, resumen ejecutivo.

PROVINCIAS DE CUNDINAMARCA - TOTAL HECHOS DE VIOLACIONES AL DIH 1995-2001

180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 Almeidas TOTAL 2 Alto M/lena 9 Bajo M/lena 6 Bogot 162 Gualiv 10 Guavio 2 M/lena Centro 10 Medina 10 Oriente 19 Ro Negro 11 Sabana Centro 2 Sabana Occ 5 Soacha 4 Sumapaz 17 T/dama 21 Ubat 0

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PROVINCIAS DE CUNDINAMARCA - TOTAL ACCIONES BLICAS 1995-2001

60 50 40 30 20 10 0 Almeidas TOTAL 3

Alto M/lena 6

Bajo M/lena 11

Bogot 34

Gualiv 11

Guavio 19

M/lena Centro 16

Medina 14

Oriente 49

Ro Negro 17

Sabana Centro 2

Sabana Occ 0

Soacha 12

Sumapaz T/dama 28 23

Ubat 1

por Bogot con 34 acciones que representan el 13.8%; Sumapaz con 28 acciones que representan el 11.3%; y en menor medida las provincias de Tequendama, Rionegro, Guavio, Medina, Gualiv, Bajo y Alto Magdalena. Cabe destacar la poca presencia blica en las provincias de Ubat, Almeida, Sabana Centro y Sabana Occidental. Este escenario de confrontacin armada ha generado una dinmica de desplazamiento forzado en la regin. Hasta el ao 2000 los desplazamientos o xodos masivos12 tuvieron poca ocurrencia, siendo los de mayor gravedad los registrados en 1997 a raz de los combates entre tropas del Ejrcito y los frentes de las FARC que operan en el Pramo de Chingaza y los

Farallones de Medina, y que ocasionaron el desplazamiento forzado de cientos de campesinos de estas zonas rurales hacia los cascos urbanos de los municipios de San Juanito y El Calvario en el vecino departamento del Meta. Ms recientemente, las evidencias empricas y las informaciones provenientes de distintas fuentes confirman la magnitud de las corrientes migratorias que recibe la ciudad y los municipios aledaos por razones del
12 Aquellos que tienen lugar cuando se realizan xodos o desplazamientos de comunidades enteras en zonas rurales o pequeos cascos urbanos, como consecuencia de graves enfrentamientos militares o blicos de las partes en conflicto, o despus de masacres y violaciones generalizas de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario.

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conflicto armado, pero tambin muestran que estos flujos de poblacin provienen de la regin misma o de sus fronteras cercanas. Prevenir y atender el desplazamiento que llega a Bogot requiere un esfuerzo que sobrepasa la capacidad del Distrito, implica estrategias diversas e integrales que restituya derechos, incluya socialmente y afecte las causas que generan este drama humanitario. Ello pasa por una observancia en detalle de los flujos migratorios que se generan a partir de las dinmicas de violencia, la identificacin de microregiones expulsoras, el desarrollo de estrategias de prevencin, la realizacin de misiones humanitarias, la adopcin de protocolos de atencin en la regin y en los municipios, y la asistencia coordinada de las autoridades territoriales y la Nacin. Se requiere un Pacto Regional que comprometa al sector pblico y privado, la comunidad internacional y las ONGs, las organizaciones sociales y de desplazados, en la atencin integral y desde una perspectiva de los derechos humanos. Este Pacto Regional y el diseo de diversas iniciativas que contribuyan a desactivar el conflicto armado y otras manifestaciones violentas de los conflictos territoriales deben ocupar un lugar central en el proceso, en las agendas y en los escenarios de construccin de un proyecto de Ciudad-Regin. POLTICA PBLICA Y DESPLAZAMIENTO Las polticas pblicas de atencin a la poblacin desplazada constituyen hoy un campo de tensin. Por un lado, se propone un enfoque de derechos que busca garantizar el restablecimiento pleno de la dignidad de las personas afectadas por el desplazamiento, reconocidos por la normatividad nacional e internacional; y por el otro, se plantean e implementan enfoques que tienden a confinar la respuesta en la simple provisin de condiciones materiales para la subsistencia de la poblacin afectada13. Esta tensin conceptual ha sido el marco en el que se estructuran, disean e implementan las polticas de atencin al desplazamiento, tanto en el orden nacional como en los mbitos territoriales.

La investigacin Impacto del Desplazamiento en el Distrito Capital toma partido en este debate conceptual y asume un enfoque que combina y articula tres ideasfuerza o definiciones bsicas: una primera consiste en que una poltica pblica tiene sentido y es til si resuelve problemas y conflictos entre el Estado y la sociedad en un campo especfico de la vida social, lo que para este caso significa la comprensin de la dimensin del problema del desplazamiento y los desafos que ste le plantea a la sociedad bogotana y al aparato pblico distrital y nacional. Reaccionar adecuada y oportunamente a los problemas constituye una primera virtud en la gestin pblica. En segundo lugar, la solucin y gestin adecuada de problemas y conflictos debe inscribirse en una decisin deliberada de los gobiernos por sealar un rumbo, un norte particular que apunte hacia un proyecto de Estado y sociedad, de un ideal de vida y de futuro; y finalmente, en correspondencia con una propuesta de Estado Social y Democrtico de Derecho, las polticas deben corresponder a un enfoque integral de los derechos humanos. Atender problemas y al mismo tiempo sealar un rumbo, convierte las polticas en correas de transmisin entre un proyecto de sociedad y la accin pblica sobre el territorio. Ello implica para la accin de gobierno un diseo organizacional que resuelva adecuadamente las tensiones relacionadas con la colisin de competencias que se presentan en el aparato estatal, o las pugnas de poder propias de las instituciones pblicas, que incluya un escenario de planeacin de la accin para identificar y priorizar los propsitos de la poltica, los indicadores de gestin, los impactos esperados y la asignacin de recursos; una capacidad de respuesta a los problemas y demandas coyunturales que surgen en la operacin de las instituciones o en la ejecucin de las propias polticas, incorporando las variables de incertidumbre, azar y conflicto.
13 FORERO, Edgar. El Desplazamiento Interno Forzado en Colombia. Documento preparado para el Encuentro Conflict and Peace in Colombia: Consequences and perspectives for the Future, Washington USA- September 22, 2003. Kellog Institute, Woodrow Wilson Internacional Center for Scholars y Fundacin Ideas para la Paz.

Las polticas por lo dems, ponen de manifiesto un determinado grado de conflicto en la sociedad. Son la expresin de una correlacin de fuerzas entre diversos actores sociales, polticos e institucionales; reflejan una particular dinmica de inclusin o exclusin social. Por ello, una poltica pblica que se precie de democrtica debe sustentarse en una dinmica de fuerzas que favorezca a los excluidos y marginados. Pero las polticas tambin expresan el grado de control que tiene el gobernante sobre el aparato estatal. Ello implica que las decisiones de gobierno tengan la suficiente fuerza como para movilizar los recursos al interior de las instituciones pblicas y de la sociedad, que permita imprimirle velocidad a la maquinaria gubernativa, al mismo tiempo que se logra interiorizar en la sociedad los propsitos de gobierno. Se trata de hacer confluir la razn de Estado con la razn colectiva. En el mismo sentido, gobernar significa direccionar y consolidar los procesos de cambio y construccin de un orden social. El gobierno no es slo un atributo asociado a la legitimidad de las instituciones, ni a un ejercicio de gerencia o administracin de recursos y burocracias. Ni un poder por s mismo. Gobernar es la capacidad de inducir, liderar y dirigir procesos en funcin de una necesidad de adaptacin social e institucional al cambio, y en funcin de movilizar recursos e intereses en una direccin determinada. Garantizar que ello ocurra, constituye el principal papel de las polticas pblicas. Ms all de los saberes tcnicos, las polticas pblicas revelan la capacidad y habilidad gubernamental para identificar y manejar adecuadamente las fuentes formales e informales del poder, para incorporar y gestionar los conflictos o para estructurar una agenda capaz de sealar un norte y de convocar a los actores claves para avanzar en la direccin deseada.
LA
PERSPECTIVA INTEGRAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

de Desarrollo Bogot Sin Indiferencia, pero tambin con las propuestas de modelos de polticas que para el problema del desplazamiento viene haciendo la Defensora del Pueblo, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, ACNUR, y organizaciones no gubernamentales de derechos humanos como Codhes, un contenido y sentido que incorpore la perspectiva integral de los derechos humanos resulta necesario y pertinente. La realizacin de los derechos humanos supone el reto permanente de reconocer la universalidad, indivisibilidad e integralidad de los derechos humanos. La universalidad supone que todos y todas las personas en cualquier circunstancia o lugar son sujetos de los mismos derechos. La indivisibilidad es el atributo que no permite que ningn derecho tenga prelacin sobre el otro, esto es, que los derechos civiles y polticos deben tener el mismo tratamiento que los derechos econmicos, sociales y culturales. La integralidad significa que la realizacin de un derecho se encuentre estrechamente relacionada con la materializacin de otro u otros. Pero esta perspectiva que parecera maximalista, constituye ms bien un principio permanente de accin y debe incorporar el criterio de la progresividad en la realizacin de los derechos, sobre todo en contextos de recursos limitados a los que debe enfrentarse la gestin pblica. Un enfoque de esta naturaleza no significa de ninguna manera la negacin de los ejercicios de priorizacin y planeacin que busquen una mayor eficacia en el cubrimiento gradual, incremental o progresivo del conjunto de los derechos, siempre que conserven el horizonte de reestablecer y garantizar la dignidad de los seres humanos. Con relacin al problema del desplazamiento y como lo dice la Defensora del Pueblo, las polticas pblicas deben dirigirse al restablecimiento de la dignidad de las vctimas del mismo. Reconocer como sujetos de derecho a las personas desplazadas implica para el Estado acciones en, por lo menos, dos direcciones: por un lado, garantizar, reestablecer y proteger aquellos derechos afectados en relacin directa con la condicin de vulnerabilidad que provoca el desplazamiento; por el otro y simultneamente, garantizar, reestablecer y proteger

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COMO CONTENIDO Y SENTIDO DE LAS POLTICAS

Se ha dicho que las polticas tienen como funcin sealar un rumbo para la sociedad y el Estado. Para ello deben concederle un contenido a cada accin de gobierno. En correspondencia con la perspectiva del Plan

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aquellos derechos propios del conjunto de la ciudadana, pero que bajo el principio de la discriminacin positiva, deben ser atendidos mediante programas y recursos especiales. DESPLAZAMIENTO Y MARCO NORMATIVO La perspectiva integral de los derechos humanos en la atencin del desplazamiento cuenta con un importante y favorable marco normativo en el contexto internacional y nacional. Los primeros antecedentes se encuentran en la Convencin Internacional sobre los Refugiados de 1951 de las Naciones Unidas, reconocida por 140 Estados que define en su Artculo 1, el trmino refugiado se aplicar a toda persona. que, como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 y debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religin, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones polticas, se encuentre fuera del pas de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la proteccin de tal pas; o que, careciendo de nacionalidad y hallndose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del pas donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a l14. El derecho internacional establece como derechos de los refugiados: la proteccin contra toda discriminacin, la libertad de religin, el derecho a documentos de identidad y viaje, la preservacin de sus derechos laborales, el acceso a vivienda, educacin y asistencia pblica; la proteccin contra sanciones penales por entrada ilegal, la libertad de circulacin, entre otros. En el mismo sentido, los refugiados deben tener acceso a una solucin duradera para su situacin, que puede consistir en la integracin local en el pas de asilo, su reasentamiento en otro pas, o la repatriacin voluntaria. Si se opta por esta ltima posibilidad, debe hacerse con garantas de seguridad y dignidad, y con pleno respeto a los derechos humanos, dado que la historia demuestra que, si las circunstancias en

un pas no son estables, ello supondr que los afectados volvern a verse obligados a abandonar de nuevo sus hogares. Un segundo referente importante lo constituye la definicin de emigrantes que la legislacin internacional ha previsto. En efecto, el emigrante es, sencillamente, toda persona que se desplaza de un lugar a otro. Tales personas pueden haberse visto obligadas a marchar de sus lugares de origen por miedo, hambre, o impelidas por la desesperacin producto de la inseguridad para ellas y sus familias. Pueden haber tomado esa decisin voluntariamente, pero tambin pueden haberlo hecho por una mezcla de motivos. En consecuencia, los emigrantes tienen derechos que deben ser acatados por los Estados, entre ellos, el derecho a la vida, a no ser detenidos arbitrariamente, a no ser torturados y a tener un nivel de vida adecuado. Hay diversas normas jurdicas internacionales especficas sobre los derechos de los trabajadores migratorios, como los convenios de la Organizacin Internacional del Trabajo -OIT-. Pero de manera ms explcita, las Naciones Unidas han promulgado los Principios Rectores del Desplazamiento, con el objeto de dejar claro que los desplazados internos son sujetos de derechos, y para recordar a los gobiernos las obligaciones que tienen contradas con ellos. Si bien es cierto que estos principios no son vinculantes del mismo modo que los tratados, se fundamentan en el Derecho Internacional Humanitario o derecho de los conflictos, en la legislacin sobre derechos humanos, y en el derecho internacional en materia de refugiados. Estos principios contemplan las necesidades especficas de los desplazados internos de todo el mundo, definen los derechos y garantas pertinentes para la proteccin de las personas contra el desplazamiento forzado, as como para su proteccin y asistencia durante el desplazamiento y durante el retorno o el reasentamiento y la reintegracin.

14 Convencin Internacional de Refugiados de 1951. Captulo I: Disposiciones Generales. Artculo 1, Definicin del trmino refugiado, numeral 2.

A efectos de estos principios, se entiende por desplazados internos las personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catstrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida15. Pero tambin en el orden interno, a partir de la Ley 387 de 1997, se defini un marco normativo para atender el problema del desplazamiento. Dicha Ley establece que es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades econmicas habituales, porque su vida, su integralidad fsica, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasin de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drsticamente el orden pblico16. Posteriormente, la Ley 599 de 2000 por la cual se expide el Cdigo Penal Colombiano en el Capitulo 5 De los delitos contra la autonoma personal, en su Artculo 180, penaliza el desplazamiento forzado y establece que, El que de manera arbitraria, mediante violencia u otros actos coactivos dirigidos contra un sector de la poblacin, ocasione que uno o varios de sus miembros cambie el lugar de su residencia, incurrir en prisin de seis a doce .o multa de seiscientos a mil quinientos SMLV y en interdiccin de sus derechos y funciones pblicas de seis a doce aos. Este marco normativo interno ofrece un conjunto de posibilidades y restricciones para abordar el desplazamiento desde una perspectiva integral de los derechos humanos. Respecto a la nocin de restablecimiento, quizs la ms apropiada en una perspectiva de dere-

chos para asegurar la restitucin plena de los mismos, existen adecuaciones, extensiones y homologaciones de otros conceptos. Por ejemplo, la Ley 387 y los Decretos 173/98 y 2569/ 2000, define la consolidacin y estabilizacin socioeconmica como Acciones y medidas de mediano y largo plazo, con el propsito de generar condiciones de sostenibilidad econmica y social para la poblacin desplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento en otras zonas rurales o urbanas. Esta formulacin, genera por lo menos dos problemas: uno, deja de lado asuntos cruciales como la prevencin y la atencin de emergencia; y dos, restringe la accin al plano socioeconmico, soslayando los componentes sociopolticos y socioculturales que constituyen un ncleo duro en una perspectiva integral de restitucin de derechos. Otra nocin que comnmente se homologa con el restablecimiento es la del reasentamiento. Esta nocin muy usada por el Banco Mundial en la implementacin de grandes proyectos de desarrollo, se define como la generacin de condiciones que evite que la poblacin reasentada no empeore su situacin y calidad de vida inicial. Pero, a rengln seguido advierte que el reasentamiento debe facilitar la inclusin social, debe ser un proyecto de desarrollo social. Sin embargo, esta formulacin corre el riesgo de priorizar la reubicacin (rural o urbana) como estrategia para resolver la problemtica socioeconmica de la poblacin afectada. La sola reubicacin no es suficiente para reconstruir proyectos de vida, ni reestablecer derechos vulnerados. En el mismo sentido, el marco normativo y las polticas nacionales establecen un conjunto de criterios y pautas para garantizar en los procesos de retorno, reasentamiento y reubicacin, que la poblacin vuelva a tener, por lo menos, las mismas

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15 U.N DOC. E/CN.4/1998/53/ADD.2. Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, 1998. 16 Ley 387, de julio de 1997. Por la cual se adoptan medidas para la prevencin del desplazamiento forzado; la atencin, proteccin, consolidacin y estabilizacin socio-econmica de los desplazados internos por la violencia en la Repblica de Colombia.

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condiciones que tena antes del desplazamiento. Los artculos 28, 29 y 30 de la Ley 387 de 1997, obligan al Estado a: Establecer condiciones de regreso voluntario, seguro y digno de la poblacin desplazada a su residencia habitual o la reubicacin en otro sitio bajo los mismos presupuestos de bienestar. Garantizar la plena participacin de los desplazados internos en la planificacin y gestin de su regreso o de su reasentamiento. Garantizar la no discriminacin de la poblacin desplazada por su condicin en los asuntos pblicos y disponer de acceso a servicios pblicos. Prestar asistencia a los desplazados internos que hayan regresado o reasentado en otra parte para la recuperacin de las propiedades o posesiones que abandonaron. Ante la imposibilidad de esa recuperacin las autoridades deben conceder indemnizacin adecuada o reparacin justa, o prestarn asistencia para que la obtengan. Conceder a organismos humanitarios internacionales o nacionales competentes, un acceso rpido y sin obstculos a los desplazados internos para asistir el retorno, reasentamiento y reintegracin. As mismo, la Gua de Atencin Integrada a la Poblacin Desplazada de la Red de Solidaridad Social interpreta el restablecimiento como el proceso que se inicia con la atencin humanitaria y culmina cuando se han generado las condiciones para atender su proyecto de vida y lograr la estabilizacin progresiva, en el marco de los recursos y ofertas institucionales disponibles. Este enfoque se centra en la construccin del Plan Integral nico, en el mbito local y en la organizacin de estrategias y mecanismos de gestin para garantizar el restablecimiento. Mas all de esta perspectiva restringida, y situados en un enfoque integral de derechos, el restablecimiento se define como un proceso orientado a reconocer a la poblacin afectada por el desplazamiento como per-

sonas sujetos de derechos y a garantizar que las distintas estrategias, programas y acciones que se diseen y ejecuten, cumplan con la proteccin y realizacin de los derechos de dicha poblacin, y la no repeticin de su vulneracin. APROXIMACIN A LA VALORACIN DEL IMPACTO DEL
DESPLAZAMIENTO

Asumir al Estado como una organizacin de la sociedad compuesta por personas libres e iguales segn la ley, que aceptan cooperar entre s de acuerdo con un contrato social justo, ceden y delegan voluntariamente la gestin de ciertos asuntos de la sociedad, lo convierte en protagonista de la accin colectiva comprometido tanto con objetivos de eficiencia y distribucin justa de bienes, as como en la garanta de los derechos a la vida, libertad y propiedad. Por su parte, el ciudadano que quiere vivir en sociedad, tiene entre sus preferencias la libertad individual y social, libertad ante la ley, libre movilizacin, no discriminacin e igualdad de oportunidades. En virtud de este contexto, el enfoque de impacto parte de la identificacin de los diferentes actores convergentes en la problemtica del desplazamiento forzado y los efectos que cada uno asume, los cuales se traducen en mltiples afectaciones sobre el bienestar individual y social. De un lado, se encuentran las familias desplazadas y desarraigadas de sus territorios de asentamiento cotidiano, que constituyen la expresin directa y ms visible del fenmeno. De otro lado, se encuentra el sector pblico como un planificador central creado por los individuos para desarrollar polticas dirigidas a proveer colectivamente bienes y servicios, y las entidades pblicas, expresin estatal del gobierno y poder central, en cuyas manos recae la mayor responsabilidad directa tanto en la prevencin como en la atencin del desplazamiento. Complementariamente, se hallan los entes territoriales, continentes de convergencia de los anteriores actores as como receptores de poblacin desplazada, que han debido asumir responsabilidades tanto transitorias como permanentes de este fenmeno.

El ejercicio de la accin colectiva descansa en el sector pblico o gobierno, y en su funcin equitativa de materializar polticas pblicas correctoras y restitutivas, debe garantizar que los integrantes de la sociedad puedan cubrirse ante todo tipo de contingencias, entre ellas, el desplazamiento forzado. La consecucin de tales objetivos ofrece una justificacin para la intervencin pblica en procura de hacer efectivas las metas colectivas de equidad e igualdad de oportunidades, haciendo posible una distribucin de recursos que maximice el bienestar social o general. Aunque, en trminos ideales, un sistema slo podra maximizar el bienestar social bajo circunstancias de eficiencia y equidad, es decir, suponiendo que no se presentan fallas de mercado17 ni de gobierno o pblicas18 , una aproximacin general a ste cdigo de valores colectivos o funcin objetivo podra formalizarse mediante la siguiente expresin: W = ( U1, U2,......., Un) (1)

causados sobre un individuo o grupo de poblacin, derivadas de las fallas privadas y pblicas ocasionadas con motivo tanto de la accin de individuos, como de grupos de individuos o agentes colectivos, que modifican todos y cada uno de los elementos que integran la regla de valores colectivos. Bajo el supuesto de un escaso control por parte del Estado sobre el entorno regional, poltico y social, afectado por un ambiente de confrontacin armada, que provoca desplazamiento forzado de poblacin, se propicia una falla gubernamental o pblica perceptible en distorsiones del sistema social, generando costos incrementales a por lo menos tres tipos de agentes: familias, entidades pblicas y entes territoriales. Esta situacin justifica acciones colectivas orientadas a la correccin, compensacin o restitucin de la situacin original: IDs = CDf + CDep + CDet (3)

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Donde, W = Bienestar social. U = Utilidad de las personas que integran la sociedad. Sin embargo, es preciso aclarar que dicha maximizacin del bienestar social, est sujeta al hecho de compartir de una manera colectiva preferencias similares, y disponer o tener acceso a todo tipo de bienes -materiales y meritorios-, utilizar eficientemente los recursos productivos a los que se tiene alcance, y beneficiarse de la redistribucin del ingreso y la riqueza, es decir, contar con posibilidades de reunir mayores dotaciones y as mejorar el bienestar: W = ( Bs y Ss; BM; URP; SRP; RY) Donde, Bs y Ss = Bienes y servicios. BM = Bienes meritorios. URP = Utilizacin de recursos productivos. SRP = Ahorro de recursos productivos. RY = Redistribucin del ingreso y la riqueza. En consecuencia, se entiende por impacto del desplazamiento forzado sobre la sociedad, las afectaciones (2)

Donde, IDs = Impacto del desplazamiento para la sociedad. CDf = Costos del desplazamiento para las familias. CDep = Costos del desplazamiento para las entidades pblicas. CDet = Costos del desplazamiento para los entes territoriales receptores. A. Costos del desplazamiento para las familias Las familias al encontrarse en medio del conflicto armado y ser objeto de manipulacin por parte de sus promotores, se constituyen en un grupo bastante vulnerable que contrae una serie de costos que le restan posibilidades al mejoramiento y afianzamiento de su bienestar: CDf = CT + CAB + CS + CF + CRE Donde, CT = Costos de transporte.
17 Monopolios, externalidades, mercados incompletos, carencias de informacin e inequidad. 18 Carencias de informacin que dificultan la medicin de costos y beneficios sociales, comportamientos burocrticos y estratgicos, ineficiencia, existencia de grupos de presin e inters, y bsqueda de rentas.

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CAB = Costos de activos abandonados o ingresos dejados de percibir. CS = Costos de salud. CF = Costos de fallecimiento. CRE = Costos de reconocimiento y estabilizacin. Estos costos ocasionados con motivo de su expulsin de los sitios donde habitan y realizan todas sus actividades tradicionales, se presentan porque el desplazamiento implica movilizacin, sacrificio de bienes materiales y meritorios, y exploracin de territorios desconocidos, que requieren de aprendizaje para consolidar de alguna manera su nuevo asentamiento. B. Costos del desplazamiento para las entidades pblicas. Las entidades pblicas del orden nacional respondiendo a las consecuencias del conficto mediante la asistencia humanitaria, incurren en una serie de costos que marginalmente le permiten a las familias afectadas hacer frente a su drama, por lo que: CDep = AI + AHE + AR +GO Donde, AI = Ayuda inmediata. AHE = Atencin humanitaria de emergencia. AR = Apoyo para el retorno o reasentamiento. GO = Gastos operacionales. Estas soluciones, aunque gozan a priori de justificacin si tienen como consecuencia un aumento en el bienestar social, fallan por ser incompletas, es decir, apenas atienden muy parcialmente la problemtica, trasladando su responsabilidad a otros en(5)

tes y actores, y reduciendo la agilidad en los mecanismos de adopcin de las decisiones. C. Costos del desplazamiento para las entidades territoriales receptoras Las entidades territoriales receptoras de poblacin desplazada incurren en una serie de costos que pueden asumir la forma de transitorios y permanentes, dependiendo de la decisin de las familias de retornar a su sitio de origen o asentarse definitivamente en el sitio receptor: CDet = L + S + E + V + SP + GO Donde, L = Empleo. S = Salud. E = Educacin. V = Vivienda. SP = Servicios pblicos. GO = Gastos operacionales. Estos costos, aluden a una serie de dotaciones de las cuales gozaba la familia en el territorio de origen con anterioridad al desplazamiento forzado, y un cmulo de necesidades que se configuran como insatisfechas dada su condicin. Este conjunto de poblacin es digna del diseo de intervenciones pblicas territoriales de tipo integral que trasciendan la ayuda inmediata y asistencia humanitaria, restituyan sus condiciones de vida, y adems, potencien el uso de los escasos recursos con que cuentan, mediante la creacin de facilidades para el acceso a determinados satisfactores bsicos considerados como prioritarios. (6)