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La regulacin internacional de las ONG como una herramienta para la consolidacin del sistema de Gobernabilidad Global.

Por Rafael Tamayo

Resumen La necesidad de Gobernabilidad Global en el sistema internacional parece hoy perentoria. Por una parte, es esencial crear esquemas efectivos de regulacin general para poder fortalecer un sistema internacional seguro y transparente. Por otro lado, el concepto de sociedad global es muy amplio; diferentes categoras como Corporaciones Multinacionales u Organizaciones No Gubernamentales son extensas. Su capacidad financiera y de ejercer presin es considerable, y su regulacin es insuficiente o inefectiva. Este documento apunta a exponer el lugar de las ONG en el Derecho Internacional y a presentar algunas consideraciones relacionadas con la necesidad de regularlas ms all del mbito domstico, y de esta forma, establecer mejores condiciones para el proceso de Gobernabilidad Global.

LLM Derecho Internacional, Profesor de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales y Coordinador del rea de Relaciones Internacionales del Departamento de Negocios Internacionales de la Universidad EAFIT de Medelln, Colombia.

El

rol exacto que juegan los Estados en las Relaciones Internacionales actuales es objeto de discusin doctrinaria. Sin embargo, desde la ptica de los actores que intervienen en las Relaciones Internacionales no debemos entender la construccin de la Gobernabilidad Global como exclusivamente Estadocntrica. La Gobernabilidad Global incluye un amplio rango de actores que influencian en formas diferentes el sistema internacional; las Organizaciones No Gubernamentales (ONG en adelante) son uno de estos actores. Las ONG han crecido dramticamente desde la dcada de los 60 y continan creciendo tanto en nmero como en el campo de accin. Este tipo de organizaciones han creado una red global que conecta a las personas alrededor del mundo, su presupuesto consolidado es enorme, y su trabajo cercano con los gobiernos y con otras organizaciones internacionales es comn hoy en da. El concepto de ONG no implica necesariamente oposicin al gobierno; por el contrario, varias de ellas trabajan activamente en la creacin de polticas nacionales, proporcionan informacin a los gobiernos o estn estrechamente relacionados con las acciones de la Organizacin de las Naciones Unidas, tanto en las oficinas centrales, como en el campo de accin. En el Reporte del Milenio del antiguo Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, se destac la importancia de las relaciones entre la Organizacin y las ONG. No obstante, el concepto de ONG no es totalmente claro; ste puede variar dependiendo del contexto o, inclusive, de la legislacin nacional. El nico elemento que parece ser comn es la carencia de afiliacin gubernamental directa con la organizacin. Sin embargo, la categora puede incluir organizaciones sin nimo de lucro, grupos de oposicin poltica e incluso corporaciones con objetivos de negocios. En cuanto al Derecho Internacional, el problema es similar; ste trmino puede llevar a diferentes interpretaciones, y no hay normatividad internacional suficiente que las regule a todas, a sus acciones o que regule sus relaciones con otros actores del sistema internacional. La escasez de regulacin lleva en s misma a una dicotoma: por un lado, existe cierta libertad de creacin, participacin y accin de las ONG; pero por otro lado, la misma falta de regulacin puede ser la base de argumentos en contra de la legitimidad de estas organizaciones. Por lo tanto, cuando una ONG en particular favorece los intereses de ciertos actores internacionales, estos reconocern la importancia de su existencia y su legitimidad, basados en la experiencia y el apoyo popular con el que cuenta. Pero si, por el contrario, la ONG est en desacuerdo con la posicin particular del Estado, el argumento ser dirigido hacia la debilidad de la institucin, el desconocimiento de los actores que la ONG sirve y la condicin informal de su representacin popular. La construccin de un mejor sistema de Gobernabilidad Global puede verse afectada por esta falta de regulacin; por consiguiente, este documento sintetizar en primer lugar algunas consideraciones legales en relacin con los sujetos del derecho internacional y la eventual personalidad internacional de las ONG (I); para luego analizar en segundo lugar los intentos en el pasado y en el presente de regular a las ONG como herramientas para fortalecer la Gobernabilidad Global (II). I. Sujetos del Derecho Internacional, un llamado por una nueva inclusin. Los actores de las Relaciones Internacionales y los sujetos del Derecho Internacional no son los mismos. La concepcin Estado - centrista heredada de la Paz de Westfalia en 1648, hace del Estado tanto un actor esencial de las Relaciones Internacionales, como

un sujeto clsico del Derecho Internacional. Para las ONG, el enfoque es diferente; stas son actores claros de las Relaciones Internacionales, pero no son sujetos del Derecho Internacional. La primera parte de esta seccin examina brevemente los sujetos del Derecho Internacional y el lugar de las ONG dentro de estos (a); la segunda parte traza la posibilidad de desarrollo de la personalidad legal internacional de las ONG (b). a. Sujetos tradicionales del Derecho Internacional y ONG. En general, el concepto de personalidad legal se entiende como la posibilidad de gozar de derechos y adquirir obligaciones. En el Derecho Internacional este concepto aplica totalmente para los Estados, sin embargo, gran parte de la doctrina concuerda sobre las limitaciones de la personalidad legal de otros sujetos como Organizaciones Internacionales, la Santa Sede y el Vaticano, la Orden de Malta y eventualmente los individuos como sujetos de Derecho Internacional. De esta manera, la personalidad legal internacional no es una institucin establecida; sta es, como muchas instituciones legales, un concepto dinmico que evoluciona con los cambios fcticos del sistema internacional. En primer lugar, en cuanto a la personalidad legal internacional de los Estados, la discusin es mnima, su capacidad legal internacional est basada en su condicin de estado. La simplicidad del concepto no es tal en ciertas situaciones como las sucesiones de Estado o la creacin de nuevos Estados, en las cuales, no siempre es claro si el Estado existe o no, o desde cuando existe, o quien que Estado lo reemplaza. Algunos ejemplos pueden ser la unin de Tanganyika y Zanzibar como Tanzania, los Balcanes fragmentados o inclusive los problemticos estatus de de Taiwan y Palestina. Para nuestro propsito hay un elemento importante en el desarrollo de la personalidad legal de los Estados: El reconocimiento. Incluso si reconocimiento no significa condicin de estado automtica, es importante reforzar las relaciones externas; si un Estado nuevo es reconocido por la mayora de los Estados del sistema, no est lejos de alcanzar su personalidad legal. En segundo lugar, y haciendo referencia a las Organizaciones Internacionales, ests existen en trminos contemporneos desde el siglo XIX, pero su personalidad legal no fue un asunto a discutir hasta los primeros aos de las Naciones Unidas1, y no fue claramente establecida hasta la Convencin de Viena sobre Tratados Internacionales de las Organizaciones Internacionales en 1981. Asimismo, hoy en da no hay duda de la personalidad legal de las Organizaciones Internacionales, incluso si pueden tener algunas limitaciones en sus acciones principalmente vinculadas con las disposiciones de los tratados constitutivos. En tercer lugar, la personalidad legal de la Santa Sede y del Vaticano es resultado de fenmenos histricos. Los extensos territorios pontificios durante la Edad Media hicieron al Papa tan importante en el sistema internacional como cualquier rey del momento. Los territorios desaparecieron y la unificacin de Italia le dej al Vaticano un pequeo territorio, sin embargo el poder de negociar con Estados y un poderoso sistema diplomtico lo convierten en un sujeto actual del Derecho Internacional.
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El tema fue seriamente discutido por la CIJ en la Opinin Consultativa de 1949 Reparacin de Daos Sufridos en Servicio de las Naciones Unidas en la cual la Corte reconoci la capacidad legal de la OIG de reclamar ante una corte nacional la reparacin de daos de un funcionario de la ONU.

En cuarto lugar, la personalidad legal internacional de los individuos es mucho ms reciente y complicada. Principalmente hay dos posibilidades para que estos ejerzan derechos o se les exijan internacionalmente obligaciones derivadas de su personalidad jurdico internacional. Una es la solicitud de la proteccin de los Derechos Humanos ante cortes internacionales como la Corte Interamericana o la Corte Europea de Derechos Humanos. Esta posibilidad no es automtica; los individuos deben demostrar el agotamiento de recursos nacionales relacionados con su reclamacin, y luego, mas tarde, tener xito su reclamacin, la corte internacional recomendar al Estado un mayor control en el comportamiento del sistema judicial para la proteccin de los Derechos Humanos de acuerdo con los instrumentos internacionales. Una segunda posibilidad est basada en el desarrollo del Derecho Penal Internacional, en el cual los individuos pueden ser culpables de comportamientos particulares que no slo afecten al Estado, sino a todo el sistema internacional, como el genocidio o los crmenes en contra de la humanidad. b. La posibilidad de la personalidad legal internacional de las ONG Hoy en da las ONG no se alejan de la naturaleza o funciones de las Organizaciones Internacionales Gubernamentales. Un primer argumento para asignar a las ONG personalidad jurdico-internacional se apoya en las estrechas relaciones entre estos dos tipos de entidades. Histricamente, las Naciones Unidas y el Banco Mundial han involucrado a las ONG en sus operaciones en numerosas reas y niveles, desde operaciones de accin hasta dilogos en las oficinas centrales. El punto de partida para la relacin de las Naciones Unidas con las ONG es el Artculo 71 de la Carta de la ONU. Esta proporciona al Consejo Econmico y Social de la ONU (ECOSOC) el mandato de establecer acuerdos consultivos con las ONG2. Igualmente el Banco Mundial ha tratado tradicionalmente con dos tipos de ONG nacionales e internacionales: aquellas envueltas en actividades operacionales, y aquellas involucradas en trabajo legal las ONG son importantes para el Banco Mundial, tal como el Banco Mundial es importante para muchas ONG, dado su apalancamiento poltico y su control sobre una cantidad significativa de recursos de desarrollo Entre 1973 y 1988, 6 por ciento de los proyectos financiados por el Banco involucraban ONG. En 1993, alrededor de un tercio de todos los proyectos aprobados incluan alguna forma de participacin de las ONG En los 80s el Banco estableci el Comit ONG-Banco Mundial.3 Como cualquier generalizacin, es difcil hablar de todas las ONG sin distincin, pero es bastante claro que muchas de ellas cuentan con el apoyo de poblacin civil en diferentes Estados. La velocidad de las comunicaciones actuales y la plataforma tecnolgica de nuestro tiempo le han brindado a las ONG una poderosa herramienta en trminos de apoyo popular, el cual es al mismo tiempo una herramienta de presin y un escudo de legitimacin4.
Ann C. Hudock, 1999, NGOs and Civil Society, Democracy by Proxy?, Cambridge: Polity Press, p 47. 3 Ibd, p 48. 4 Aqu no es importante definir a las ONG directamente como una sociedad civil internacional. Ms. Hudock considera correctamente que es cuando las ONG del sur usurpan el rol de sus beneficiarios en el proceso de desarrollo que stas comprometen el desarrollo de la sociedad civil en lugar de contribuir a ste. Y cuando las ONG del norte apoyan a organizaciones intermediarias para las exclusiones de sus beneficiarios o crear la antigua capacidad
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Estudios diferentes sobre ONG no slo enfocan su atencin en el creciente nmero de estas instituciones y el alcance exhaustivo de sus actividades, sino tambin en el poder de proponer y de ejercer presin en las conferencias internacionales y de influenciar la creacin de regulacin internacional. Dentro de este contexto se puede presentar una propuesta inicial: Dada la naturaleza de las acciones de las ONG, es claro que el desarrollo de su personalidad legal internacional no es accesoria sino una necesidad de todo el sistema internacional. II. La necesidad de esquemas reguladores para fortalecer la Gobernabilidad Global La regulacin de las ONG presenta algunas dificultades como el mtodo de participacin de ONG representativas en la creacin de regulaciones internacionales generales; igualmente, la extensin de la participacin de los Estados y las Organizaciones Internacionales Gubernamentales en la creacin de normas y, tal vez el asunto ms importante, la naturaleza de la regulacin. La primera parte de la seccin presente, examina los intentos de regulacin de las ONG (a); para luego pasar, en una segunda parte a presentar los efectos de una posible regulacin en la Gobernabilidad Global (b). a. Intentos de regular a las ONG. En el periodo entre guerras del siglo XX -1919 1939-, la relacin entre las ONG y la Sociedad de Naciones (SDN) ya era muy fuerte, pero no se produjo ninguna regulacin en la materia. La SDN mantuvo un Manual de Organizaciones Internacionales con el registro de organizaciones sin nimo de lucro5, y as saber a cuales ONG se les permitira trabajar en alguna medida con la Organizacin. Desde la creacin de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), el artculo 71 de la Carta de la ONU es la norma general que menciona a las ONG; no obstante, La Carta no tiene ninguna intencin de regular las ONG, sino simplemente permitirle a la ONU trabajar con ellas6. La resolucin 1996/31 establece algunos requisitos para que las ONG puedan ser consideradas como organismos de consulta, algunos de ellos son: tener una constitucin democrtica, una oficina central establecida, un rgano y oficial ejecutivo, independencia financiera y la autoridad de hablar por los miembros. Estas condiciones fueron utilizadas tambin en el sistema de la ONU como elementos para definir las ONG. Desde el final de la Primera Guerra Mundial, las voces pro codificacin han sido constantes, principalmente por la Unin de Asociaciones Internacionales y el Institut de
desproporcionalmente con el del posterior, estos estimulan la democracia por la delegacin en lugar de verdadera democracia. Ann C. Hudock, 1999, NGOs and Civil Society, Democracy by Proxy?, Cambridge: Polity Press, p 13. 5 Lyman Cromwell White, 1951, International Non-Governmental Organizations: Their purposes, Methods and Accomplishments, New York: Rutgers University Press, p 252. 6 Carta de la ONU, Articulo 71. El Consejo Econmico y Social puede hacer planes de consulta adecuados con organizaciones no gubernamentales, las cuales se preocupan por asuntos dentro de su competencia. Estos arreglos pueden hacerse con organizaciones internacionales y, donde sea apropiado, con organizaciones nacionales despus de consultarlo con el Miembro de las Naciones Unidas concerniente.

Droit International en Francia. Se presentaron algunos borradores en 1910, 1912, 1923, 1950, 1956 y 1968; en todos estos casos la independencia de la influencia gubernamental es una afirmacin comn, y hasta el momento ninguno de estos intentos ha alcanzado el consentimiento de los Estados participantes en las conferencias internacionales. La necesidad de regulacin busca un campo de accin ms seguro y transparente para las ONG. Normalmente, stas estn subordinadas a las prerrogativas presentadas por la ley domstica dentro de la cual estn constituidas. En los pases desarrollados, un marco legal general podra ser suficiente para actuar dentro del pas, pero en aquellos en desarrollo, estas instituciones legales son casi inexistentes. El sistema legal de Blgica reconoce la personalidad legal de ONG extranjeras en su territorio, por lo cual es una de las regulaciones ms avanzadas en la materia. Se debe resaltar que un importante nmero de acciones de las ONG tienen lugar en los pases en va de desarrollo, y particularmente en los pases menos desarrollados (LDCs), en los cuales las ONG internacionales son entidades sui generis y sealadas negativamente como organizaciones con una alta tendencia poltica. Algunas consideraciones legales a fin de continuar los esfuerzos de codificacin pueden ser: En trminos de la constitucin de la organizacin: la regulacin debe ser flexible y permitir a cualquier organizacin con las condiciones generales de la resolucin 1996/31 ser considerada como una ONG internacional con personalidad legal. En relacin con el objeto de la organizacin: algunas normas generales basadas en el orden pblico internacional y el ius cogens deben controlarlas. Este asunto puede ser complementado con la legalidad del objeto de la organizacin dentro de la ley domstica, siguiendo el principio de trato nacional. En otras palabras, la legalidad del objeto social de las ONG internacionales no debe ser particularmente diferentes de la legalidad del objeto social de las ONG o corporaciones nacionales. En cuanto a la proteccin de la organizacin: La codificacin debe incluir la obligacin de Miembros Estados si sta es normatividad convencional de proteger a las ONG internacionales en la misma forma que protegen a las ONG o corporaciones nacionales. En trminos de control de las acciones: Las normas deben ser domsticas basadas en acuerdos Internacionales. Eventualmente este asunto puede ser discutido directamente a nivel internacional en un tipo de jurisdiccin para las ONG. En cualquier caso, ste debe basarse en normatividad convencional con la participacin de ONG representativas. Con respecto a la naturaleza de la regulacin: Debe ser de carcter convencional con una alta participacin de OIG y ONG, las diferentes partes deben firmar (y ratificar en el caso de los Estados), y la eventual convencin debe estar abierta para posibles adhesiones. b. Los efectos de la regulacin de las ONG en la Gobernabilidad Global Globalizacin y Globalismo dejan claro que Gobernabilidad no es un asunto para ser tratado exclusivamente por los Estados. Varias escuelas han comenzado a explorar el

efecto de las instituciones formales e informales en la formacin de la identidad del Estado o en la modificacin de su comportamiento. En estas discusiones, el creciente rol de las redes polticas al interior del Estado y los actores no estatales han sido destacados7. Jessica Mathews presenta el cambio en el poder ligado al Globalismo8. Los Estados asumieron el control sobre los recursos, territorio y poblacin, pero la globalizacin cambia la forma en la cual los Estados controlan estos elementos. Hoy, debido a las TICs, el monopolio de informacin ya no es exclusivo del poder de los Estados. Esta condicin no debe ser considerada buena o mala por s misma; el cambio de poder podra llevar a la Gobernabilidad Global o a la anarqua, dependiendo del uso del poder llevado a cabo por los actores no estatales. Adicionalmente, el cambio de poder es un proceso y no un momento aislado en la historia. En algunas esferas de autoridad, los Estados comparten el poder con actores como corporaciones multinacionales y las ONG. La existencia de una codificacin general homognea para las ONG podra evitar en gran medida la anarqua en el sistema internacional. El constructivismo est conectado con el debate de gobernabilidad incluso ms que el institucionalismo liberal. Normalmente, los eruditos en Relaciones Internacionales interesados en Gobernabilidad no parecen estar muy interesados en el derecho, pero la conexin entre ambos (gobernabilidad y derecho) es inevitable, y el constructivismo explicativo del comportamiento del Estado es crucial9. En resumen, la regulacin de las ONG no garantiza un sistema de Gobernabilidad Global automtico, pero ayuda dramticamente al menos en estos tres circunstancias: primero, la posibilidad de las ONG de actuar fcilmente en diferentes pases sin un choque directo con los sistemas legales domsticos; segundo, la regulacin propuesta podra controlar las acciones de las mismas ONG; no todas ellas estn preparadas para ser organizacin internacional con prerrogativas internacionales que podran hacerles ms dao que bien; y finalmente, un marco regulatorio puede hacer mas transparentes a las ONG, pues la regulacin implementa sistemas de responsabilidad frente a la sociedad civil global que tendra elementos para conocer mejor las acciones de las ONG que representan algunos de sus intereses individuales y grupales. Conclusiones Los asuntos tradicionales del Derecho Internacional no incluyen a las ONG, sin embargo la importancia de estas organizaciones en el sistema internacional hace clara la necesidad de una nueva inclusin. sta es posible debido al carcter dinmico de la personalidad jurdico internacional y la condicin evolutiva del Derecho Internacional. Hasta el momento, los esfuerzos por regular a las ONG no han sido efectivos; consideraciones en el cambio de poder del sistema internacional hacen que un nuevo intento por regularlas sea una necesidad de todo el sistema. Del mismo modo, el
Stephen J. Toope, 2000, Emerging Patterns of Governance and International Law in Michael Byers, Ed. The Role of Law in International Politics, Essays in International Relations and International Law, Oxford: U Press, p 92. 8 Jessica T. Mathews, 2003, Power shift in David Held and Anthony McGrew, The Global Transformations Reader, Cambridge: Polity Press and Blackwell Publishing Ltd, pp. 204-212. 9 Ibd.
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objetivo de regular a las ONG es doble; de una parte, la regulacin pretende proteger a las ONG de acciones gubernamentales arbitrarias y brindarles la posibilidad de actuar fcilmente en diferentes pases; de la otra, esta misma regulacin busca una depuracin del alto nmero de ONG y un mejor sistema de comunicacin con la poblacin que es representada por estas instituciones. Las ventajas de una convencin internacional que tenga por objeto las ONG con participacin de los Estados, OIG y ONG pueden ser resentidas por todos los actores de las Relaciones Internacionales y en consecuencia por el sistema de Gobernabilidad Global. De este modo, (i) los Estados mejorarn sus relaciones con las ONG y estarn ms conscientes de los intereses de sus poblaciones; (ii) las OIG contarn con mejor informacin de campo y con un aliado perfecto para las operaciones de construccin de paz, adems de un vnculo directo con la poblacin mundial; (iii) las ONG tendrn la capacidad de actuar y ser transparentes, a fin de legitimar sus acciones internacionales; y finalmente, e inclusive ms importante, (iv) los individuos de diferentes Estados tendrn una mayor representacin a nivel internacional y por lo tanto podrn reforzar el concepto de sociedad civil global. El Derecho Internacional no son solo reglas, es un proceso de toma de decisiones, el cual tiene como beneficiarios reales del sistema tanto a los Estados, como a las Organizaciones Internacionales y a las comunidades de individuos alrededor del globo.

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