A Educao no Brasil em uma perspectiva de transformao

Simon Schwartzman, Eunice Ribeiro Durham e Jos Goldemberg Universidade de So Paulo Trabalho realizado para o Projeto sobre Educao na Amrica Latina do Dilogo Interamericano. So Paulo, Junho de 1993

Eunice Durham

ndice Resumo 1 - Introduo 2 - Caractersticas gerais do sistema e situao atual 2.1 Caractersticas gerais do sistema 2.2 - Situao atual 3 - A organizao do sistema e os recursos disponveis 3.1 A diviso de responsabilidades 3.2 Os gastos pblicos com educao 3.3 A atuao do governo federal 3.4 Os estados e municpios 3.5 - O ensino privado 4 - Os problemas gerais 4.1 o analfabetismo 4.2 - O funcionamento do sistema: baixa qualidade, repetncia, ineficincia e iniqidade 4.3 - Problemas organizacionais: a burocracia e a instabilidade administrativa 5 - Os problemas dos diferentes nveis de ensino 5.1 Educao pr-escolar 5.2 Primeiro grau 5.3 O ensino mdio 5.4 Ensino tcnico 5.5 O ensino superior 5.6 - A ps-graduao 6 - Polticas governamentais 6.1 - Polticas para o ensino bsico e pr-escolar 6.1.1 - Estados e Municpios

Rio Minas So Paulo 6.1.2 6.1.3 6.2 6.3 - Ensino superior e ps-graduao 7 - Uma perspectiva de transformao Referncias Bibliogrficas Notas

de Governo Ensino

Janeiro Gerais Federal Concluses Mdio

Resumo Apesar de ter expandido seu sistema educacional em todos os nveis, o Brasil encontra grandes dificuldades em melhorar sua qualidade e eficincia. As necessidades da educao brasileira no so muito distintas das do pas como um todo: desenvolver a competncia, o uso eficiente do recursos pblicos, e a criao de mecanismos efetivos para corrigir os problemas de iniqidade econmica e social. A falta de uma populao educada e competente um freio para o crescimento econmico, e a limitao de recursos no o nico fator que afeta a capacidade de resolver os problemas educacionais. O estudo examina a educao brasileira em todos os seus nveis, as polticas educacionais recentes, e sugere alguns tens de uma agenda de transformao: o fim do uso predatrio recursos da educao; a descentralizao radical dos sistemas educativos, levada ao nvel dos estabelecimentos educacionais; e o fortalecimento do papel de integrao e coordenao dos governos centrais e regionais. J existe hoje consenso entre os especialistas e em parcelas significativas das elites sobre a importncia estratgica da educao no mundo atual. Falta, no entanto, que este consenso adquira maior amplitude, de modo a fundamentar aes governamentais cada vez mais decididas e bem direcionadas, com a prioridade que educao exige.

A Educao no Brasil em uma perspectiva de transformao(1) 1 - Introduo A educao brasileira passou por grandes transformaes nas ltimas dcadas, que tiveram como resultado uma ampliao significativa do nmero de pessoas que tm acesso a escolas, assim como do nvel mdio de escolarizao da populao. No entanto, estas transformaes no tm sido suficientes para colocar o pas no patamar educacional necessrio, tanto do ponto de vista da eqidade, isto , da igualdade de oportunidades que a educao deve proporcionar a todos os cidados, quanto da competitividade e desempenho, ou seja, da capacidade que o pas tem, em seu conjunto, de participar de forma efetiva das novas modalidades de produo e trabalho deste fim de sculo, altamente dependentes da educao e da capacidade tecnolgica e de pesquisa. Este trabalho tem por objetivo apresentar, em grandes linhas, as caractersticas do sistema educacional brasileiro, identificar os principais problemas de eqidade, qualidade e eficincia em cada um de seus nveis, analisar as principais transformaes que vm ocorrendo, e caracterizar a agenda emergente de discusso sobre os temas educacionais. 2 - Caractersticas gerais do sistema e situao atual 2.1 - Caractersticas gerais do sistema. O sistema educacional brasileiro compreende os seguintes nveis:

creches para crianas de 0 a 3 anos; pr-escolas para crianas de 4 a 6 anos; primeiro grau ou ensino fundamental, de 8 sries, com ingresso a partir dos 7 anos; segundo grau ou ensino mdio, de 3 sries; nsino superior, com durao de 3 a 6 anos; ps graduao (mestrado e doutorado).

O primeiro grau obrigatrio, e a legislao atribui ao poder pblico a responsabilidade pela oferta de ensino de forma a atender toda a demanda. A legislao estabelece tambm que o poder pblico deve prover creches e pr-escolas para a populao que delas necessite, assim como ampliar progressivamente o acesso ao ensino de segundo grau nas escolas pblicas, com o

objetivo de universalizar o tendimento. Finalmente, deve ainda o poder pblico manter universidades e outros estabelecimentos de ensino superior com o objetivo no s de fornecer formao de alto nvel, como tambm de promover a pesquisa. Por injuno constitucional, todo o ensino pblico, inclusive o de nvel superior, inteiramente gratuito, e a legislao ainda prev o amparo aos estudantes pobres atravs do fornecimento de merenda escolar, material didtico, transporte e servios de sade. A responsabilidade do poder pblico para com a educao inclui tambm a oferta de ensino aos jovens e adultos que no tiveram acesso ao ensino regular na idade adequada, assim como o atendimento especial a crianas excepcionais. Em geral, a legislao existente tende a apontar metas e objetivos ideais, mais do que a retratar a situao real. 2.2 - Situao atual As principais informaes quantitativas sobre a educao brasileira esto resumidas no quadro 1. Da populao global brasileira de 5 anos de idade e mais, 24% no sabiam ler e escrever em 1990. A comparao entre geraes mostra, entretanto, uma evoluo favorvel deste ndice educacional na ltimas dcadas: de 44% de analfabetos na populao mais velha para apenas 14% para os jovens, uma reduo de 30%. Alm disto, ao contrrio de muitos outros pases, a situao educacional de homens e mulheres praticamente idntica. Existem grandes diferenas, no entanto, entre os dados globais e aqueles relativos rea rural, de uma parte, e regio Nordeste, a mais pobre, de outra, nas quais se concentram os problemas educacionais mais graves. No Nordeste o analfabetismo ainda atinge 33% da populao jovem, com uma evoluo entre geraes de apenas 23%.

Quadro 1. Brasil, dados de educao: Populao de 5 anos e mais Brasil Alfabetizao (1990): Sabem ler e escrever (5 anos ou mais) 10 a 14 anos 60 e mais Total um ou mais dois ou mais trs ou mais quatro ou mais cinco ou mais seis ou mais sete ou mais oito ou mais nove ou mais doze ou mais total (milhares) Fonte: Anurio Estatstico, 1992. Os dados mostram que 82% da populao brasileira de mais de 5 anos de idade tem um ou mais anos de escolarizao (srie alcanada), mas somente 41% foi alm dos quatro primeiros anos de educao bsica, que correspondem ao antigo curso primrio. 18% completaram o curso bsico de 8 anos, e somente 0,6% concluram a educao secundria(2). Em todos estes ndices, o contraste com os dados referentes regio rural e ao Nordeste marcante: somente 17% da populao rural foi alm dos 4 anos de escolaridade, somente 4% alm dos 8 anos, e somente 1% terminaram a educao secundria. Os dados para o Nordeste como um todo so um pouco melhores, mas no demasiado: 28% 12% e 3%, respectivamente. Em sntese, ainda que os dados globais sobre a escolarizao da populao nos apresentem um quadro bastante negativo, eles refletem em parte a condio de uma populao adulta que no teve acesso escola 30 ou quarenta anos atrs, condio esta que vem se transformando ao longo do tempo. Hoje, o acesso escola praticamente se universalizou, exceto nas regies mais 0,76 0,86 0,56 1,00 0,82 0,77 0,68 0,59 0,41 0,33 0,29 0,25 0,18 0,06 113629 0,77 0,89 0,53 1,00 0,82 0,77 0,70 0,60 0,42 0,34 0,30 0,26 0,19 0,06 58373 0,58 0,70 0,32 0,99 0,65 0,57 0,46 0,34 0,17 0,11 0,09 0,07 0,04 0,01 28011 0,57 0,67 0,44 1,00 0,65 0,57 0,48 0,39 0,28 0,22 0,19 0,16 0,12 0,03 31614 Mulheres Rural Nordeste

Nvel de escolarizao obtida (anos)

pobres do Nordeste, e o nmero de anos de escolarizao vem crescendo, o que significa uma perspectiva de melhora substancial nestes indicadores para as prximas dcadas. Apesar disto, os dados certamente indicam que a educao brasileira padece de problemas graves, que esto ainda longe de terem sido equacionados. Isto no ser feito sem uma ao mais enrgica e mais eficiente das diferentes instncias do poder pblico responsveis pela educao. 3 - A organizao do sistema e os recursos disponveis 3.1 - A diviso de responsabilidades A responsabilidade pela educao no Brasil se divide entre os governos federal, estadual e municipal, e existe uma grande presena do setor privado. O quadro 2 d a distribuio das matrculas pelos diversos setores. O governo federal se ocupa, fundamentalmente, com o ensino superior, embora exera uma funo redistributiva de recursos para os demais nveis; os governos estaduais se encarregam do ensino pblico de primeiro e segundo graus; os municpios tambm se encarregam do ensino de primeiro grau, e participam de maneira significativa do ensino prescolar; o setor privado predomina no ensino superior e tem participao significativa no segundo grau, com presena relativamente menor na educao bsica de primeiro grau.

Quadro 2: matriculas em diversos nveis, por dependncia administrativa (percentagens) Pblico Pr Escolar(1) 1 grau 2 grau 3 grau Estimativa para 1989 66,01 87,51 69,62 38,70 Federal 0,85 0,51 2,81 20,46 Estadual 25,50 57,17 62,41 12,93 Municipal 39,66 29,82 4,40 5,32 Privado 39,99 12,49 30,38 61,30 Total 3.353.000 27.557.492 3.477.859 1.564.953

3.2 - Os gastos pblicos com educao Em relao aos recursos disponveis, no verdade que se gaste muito pouco com educao no Brasil. A Constituio Federal determina que, da receita de impostos, a Unio aplique pelo menos 18% em educao e os estados e municpios no menos de 25%. De modo geral, esta determinao tem sido respeitada e inclusive responsvel pelo aumento dos recursos para a educao que ocorreu a partir de 1989(3). Em 1990 o montante atingiu a quase 20 bilhes de dlares. Em termos de percentuais do Produto Interno Bruto, o valor mais baixo nos anos recentes ocorreu em 1988, quando mal ultrapassou 3%. Aps a vigncia da nova Constituio, ele subiu substancialmente, atingindo, em 1990, a 4,21% do PIB, o que demonstra claramente a importncia da vinculao constitucional dos percentuais da receita de impostos para a educao como instrumento para aumentar os investimentos pblicos nesta rea. O Brasil um dos pases com maior percentual de despesas pblicas em educao (17,7% em 1988), o que significa que a prioridade da educao como poltica governamental est firmemente inserida nos oramentos. Mas no s o PIB relativamente modesto, como as receitas de impostos o so mais ainda. Acresce a este fator negativo o fato de o PIB ter se mantido aproximadamente constante na dcada 1980/1990, apesar de a populao escolar crescer aproximadamente 2% ao ano, agravando portanto os problemas das escolas pblicas de primeiro e segundo graus.

Quadro 3. Dispndios em Educao em 1990 Bilhes de dlares Unio Estados Municpios Total 5.2 9.0 5.7 19.9 Percentagem 26.1 45.2 28.6 100%

Fonte: Goldemberg, 1993, p. 15. Dados do MEC-SAG-CPS, 1992. No que diz respeito contribuio relativa da Unio, dos estados e dos municpios, a situao retratada no quadro 3. Do total de recursos, 26.1% so oriundos do governo federal, 45.2% dos estados e 28.6% dos municpios(4). Esta distribuio diferencial das contribuies financeiras reflete a importncia, para o sistema educacional, da atuao das diversas instncias do poder

pblico em termos do ensino bsico, que o que consome a maioria dos recursos. So os estados os principais responsveis por este nvel de ensino, e so eles que investem quase a metade dos recursos, enquanto que o governo federal tem a participao menor. No entanto, os recursos estaduais, e principalmente os municipais, esto altamente dispersos, enquanto que os federais esto concentrados em uma nica instncia decisria, e tm, por isto mesmo, um peso muito grande no sistema. 3.3 - A atuao do governo federal O governo federal brasileiro, atravs do Ministrio da Educao, diretamente responsvel pela administrao direta de uma rede de universidades e instituies de ensino superior, que consome a maior parte dos recursos oriundos dos 18% da receita de impostos destinados educao. Alm disso, mantm tambm uma pequena rede de escolas tcnicas de segundo grau. Uma parcela pequena desses recursos dispensada em programas destinados ao apoio ao primeiro e segundo graus. O quadro 4 resume as informaes disponveis sobre os gastos do Ministrio da Educao. Alm da administrao direta de sua rede de estabelecimentos de ensino superior, o Ministrio da Educao responsvel por um programa nacional de apoio ps-graduao, administrado pela Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES), que avalia os cursos de ps-graduao e d bolsas de estudo para o pas e para o exterior, e pelo Programa de Crdito Educativo, que, no seu apogeu, funcionou como uma forma indireta mas bastante significativa de subsdios ao ensino superior privado.

Quadro 4: Ministrio da Educao, Oramento Executado em 1990 (em US$ milhes) Recursos do Tesouro Pessoal Instituies Federais de Ensino Superior CAPES Escolas Tcnicas Federais Demais rgos Fundo de Assistnca ao Estudante (FAE) Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) Salrio Educao (repassado aos Estados) Total (em milhes de US$) 3.379 519 325 4.223 2.928 1 205 245 Custeio 217 131 20 151 6 153 Capital 166 Total (%) 78,40 3,13 5,47 13,0 30,43 Recursos de outras fontes (%) Total Geral (%)

53.00 2.11 3.70 8.79 9,86

23,72

7,68

45,85

14,86

2.204

6.427

Fonte: Goldemberg, 1993. Dados do MEC/SAG/CPS. O governo federal tem uma atuao bem mais modesta no que se refere ao ensino mdio. Mais recentemente, o Ministrio da Educao comeou a organizar uma pequena rede de escolas tcnicas, que inclui hoje 19 estabelecimentos tcnicos e 37 agro-tcnicos de segundo grau. Cerca de 100 mil alunos so atendidos nesta rede, por um total de 10 mil professores, e a um custo per capita de US$ 2.300,00 ao ano. A qualidade destes cursos tende a ser superior do ensino mdio convencional, e o ensino gratuito. Por isto, estas escolas tcnicas atraem estudantes interessados em se preparar para as carreiras universitrias, e com isto o objetivo do sistema se desvirtua. Por causa do custo, difcil contemplar uma ampliao desta iniciativa. O ensino superior consome a maior parte dos recursos oramentrios do MEC, e no h, para o ensino tcnico, fundos adicionais, como o caso do Fundo Nacional Para o Desenvolvimento da Educao - FNDE, analisado abaixo, para o primeiro grau. Por outro lado, o tamanho reduzido da rede impede que

ela desempenhe um papel significativo na formao de mo de obra para o conjunto do mercado de trabalho brasileiro. Os 100 mil alunos das escolas federais representam muito pouco quando comparados aos do Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) que atendeu em 1989, nas 270 unidades de ensino que mantm, cerca de 1 milho e 200 mil jovens, isto , 12 vezes mais. O SENAC, por outro lado, com 332 unidades escolares em 1604 municpios matriculou, no mesmo ano, 1 milho e 240 mil alunos, utilizando apenas 8.237 professores, instrutores e agentes de formao profissional. A legislao brasileira atribui aos estados a responsabilidade pela educao tcnica e profissional, e, mesmo se houvessem recursos disponveis, seria difcil esperar que o governo federal se encarregasse da administrao de um sistema nacional deste tipo, que requer, sobretudo, uma vinculao estreita com o setor empresarial junto ao qual a atividade educativa se desenvolve. O Governo Federal no diretamente responsvel pelo sistema pblico de primeiro grau, e a maior parte dos recursos do Tesouro alocados ao Ministrio da Educao destinada educao superior. No entanto, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao/ FNDE, coloca disposio do Ministrio da Educao recursos adicionais vultosos e de aplicao flexvel, que so destinados exclusivamente educao bsica, e redistribudos para os estados. Alm disso, a Fundao de Amparo ao Estudante (FAE), operando basicamente com recursos do FINSOCIAL, financia programas de distribuio da merenda escolar e dos livros didticos. Considerando estas outras fontes, a contribuio do governo federal para o ensino bsico se revela bem mais importante, conforme se pode ver no quadro 4.

Quadro 4: Ministrio da Educao, Oramento Executado em 1990 (em US$ milhes) Recursos do Tesouro Pessoal Instituies Federais de Ensino Superior CAPES Escolas Tcnicas Federais Demais rgos Fundo de Assistnca ao Estudante (FAE) Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) Salrio Educao (repassado aos Estados) Total (em milhes de US$) 3.379 519 325 4.223 2.928 1 205 245 Custeio 217 131 20 151 6 153 Capital 166 Total (%) 78,40 3,13 5,47 13,0 30,43 Recursos de outras fontes (%) Total Geral (%)

53.00 2.11 3.70 8.79 9,86

23,72

7,68

45,85

14,86

2.204

6.427

Fonte: Goldemberg, 1993. Dados do MEC/SAG/CPS. Alm das funes executivas do Ministrio da Educao, o governo federal atua atravs do Conselho Federal de Educao, rgo formado por pessoas indicadas pela Presidncia da Repblica com a misso de supervisionar e regulamentar todo o ensino do pas em seus diversos nveis. No que diz respeito ao primeiro e segundo graus, o instrumento fundamental do Conselho o estabelecimento do currculo mnimo, que deveria garantir uma base uniforme na formao escolar em todo o territrio nacional. No ensino superior, alm do currculo mnimo, o Conselho conta com o poder do credenciamento das instituies e o do reconhecimento dos cursos. No caso de instituies de ensino que no so universidades, o Conselho controla inclusive o nmero de vagas. 3.4 - Os estados e municpios

Cada um dos governos estaduais possui sua prpria secretaria de educao, que contrata os professores e demais funcionrios da rede pblica de primeiro e segundo graus, e administra os recursos provenientes dos oramentos do Estado e dos repasses do governo federal. Os estados possuem ainda seus prprios Conselhos Estaduais de Educao, que desempenham algumas atividades normativas residuais. Nos estados, o sistema escolar est organizado geralmente em distritos educacionais, que funcionam como nveis hierrquicos intermedirios entre as escolas e as secretarias de educao. Nos principais Estados brasileiros, como So Paulo e Minas Gerais, os funcionrios vinculados s secretarias da educao chegam a centenas de milhares, o que torna estas instituies as maiores e mais complexas burocracias do sistema pblico brasileiro. Os municpios dotados de mais recursos, como os das capitais dos principais estados, tendem a administrar suas prprias redes de ensino bsico, com suas prprias secretarias municipais de educao, e as vezes seus prprios conselhos. Apenas dois estados mantm sistemas bastante amplos de ensino superior, So Paulo e Paran. Em So Paulo, que tem o sistema de ensino superior mais desenvolvido do pas, as universidades so vinculadas formalmente Secretaria de Cincia e Tecnologia, mas possuem bastante autonomia administrativa e financeira. Em outros estados as universidades locais dependem diretamente dos respectivos governos. Apesar das deficincias do ensino bsico, muitos municpios, especialmente no sul e no sudeste, fundaram universidades ou outras instituies de ensino superior. Ao contrrio dos demais estabelecimentos pblicos, estas instituies municipais no so gratuitas, subsistindo quase que exclusivamente atravs da cobrana de anuidades. A enorme heterogeneidade do pas, em termos de condies econmicas, scio-polticas e culturais, reflete-se na correspondente heterogeneidade dos diferentes sistemas estaduais e municipais, tanto em termos de extenso quanto de qualidade. A regio mais rica, o Sudeste, apresenta um atendimento mais amplo e de melhor qualidade do que o Nordeste pobre. Mas no se trata somente de uma questo econmica. No sudeste, mas mais especificamente no sul do pas, a influncia cultural de uma colonizao de origem europia mais recente, com preponderncia de pequenos produtores, to importante quanto a prpria disponibilidade de recursos para a manuteno de um sistema de melhor qualidade. 3.5 - O ensino privado O ensino superior privado funciona sob a superviso do Conselho Federal de Educao, enquanto que o ensino bsico e mdio so da responsabilidade dos conselhos estaduais. Na prtica, o papel do Conselho Federal em relao ao ensino superior privado tem se limitado ao processamento burocrtico de pedidos de criao de novos estabelecimentos, e a movimentos espasmdicos no sentido de tentar frear a expanso do ensino naquelas reas que mais afetam as profisses estabelecidas. O controle dos conselhos estaduais sobre as escolas privadas de primeiro e segundo graus tambm formal e burocrtico. No passado, uma parte significativa do ensino privado em todos os nveis era proporcionada por instituies de cunho religioso, que sempre buscaram ser reconhecidas como de natureza comunitria, e por isto merecedoras de apoio governamental. Ainda que as escolas de orientao religiosa (assim como as vinculadas a colnias de imigrantes) tenham permanecido atravs do tempo, a expanso recente do ensino privado de primeiro e segundo graus se deve sobretudo perda de qualidade do ensino pblico, fazendo surgir um espao para uma oferta empresarial de educao diferenciada para os filhos das classes mdias e altas. No nvel superior, ao contrrio, a expanso relativamente pequena do setor pblico, controlada pelos exames de ingresso e pela manuteno de padres de seletividade relativamente altos em muitas instituies, permitiu que o sistema privado se expandisse para atender sobretudo uma clientela cujas condies educacionais prvias no permitiam o acesso s universidades pblicas. 4 - Os problemas gerais O objetivo desta seo assinalar os problemas mais gerais e graves da educao brasileira. Considerando que a questo do acesso escola est em grande parte resolvida, examinaremos os problemas referentes ao analfabetismo na populao adulta, a evaso, a repetncia e os problemas organizacionais. Na seo seguinte examinaremos com mais detalhe os diferentes nveis de ensino. 4.1 - o analfabetismo e o acesso escola O analfabetismo absoluto, ainda existente sobretudo nas camadas mais pobres da zona rural e entre pessoas mais velhas, costuma ser tomado como um dos principais sintomas da iniqidade do sistema educacional brasileiro, e tem sido, por isto, objeto de tentativas sucessivas de

erradicao. Algumas destas tentativas foram feitas por movimentos de educao popular, muitas vezes associados com a Igreja Catlica, e que procuravam transmitir as habilidades educacionais bsicas combinadas com elementos de "conscientizao" poltica e social. Tambm os governos como no caso do Movimento Brasileiro de Alfabetizao, MOBRAL - tentaram resolver a questo do analfabetismo absoluto por campanhas nacionais baseadas no envolvimento comunitrio, por cima ou margem dos sistemas educacionais formais. Estas tentativas de contornar a educao formal se devem, em parte, preocupao com as limitaes do ensino convencional, de ordem material, ideolgica ou pedaggica, principalmente no que se refere a pessoas mais pobres, que no tiveram acesso ou no conseguiram aprender nas escolas convencionais. Mas tambm, no caso do governo federal, busca de um espao prprio de atuao, j que as redes educacionais esto nas mos dos estados e municpios. De uma forma ou outra, os resultados destes movimentos e campanhas de alfabetizao no parecem ter sido muito significativos (ainda que, aqui como em outros aspectos, faltem dados). O nmero de adultos que conseguem se alfabetizar pequeno, e no h nenhuma informao sobre quanto logram utilizar efetivamente o que aprenderam, nem com que velocidade revertem ao analfabetismo anterior. O grande mrito das campanhas educacionais talvez resida menos nos nmeros absolutos de seu sucesso do que na capacidade que tm tido de mostrar como existem alternativas para o contedo das relaes de aprendizagem tpicas da educao formal, e os efeitos importantes que esta alternativas podem proporcionar(5). O analfabetismo absoluto parte de um sndrome social e econmico mais amplo que inclui a pobreza e a marginalidade social, que no poderia ser revertido com a simples utilizao de novas tcnicas pedaggicas ou motivacionais. Isto no significa que no haja lugar para a educao continuada, e para o oferecimento de novas oportunidades educacionais para os que no puderam concluir seus estudos, ou permaneceram funcionalmente iletrados aps anos de escolaridade. Mas estas atividades embora importantes, no podem se desenvolver s custas dos investimentos bsicos na educao formal, da qual depende a mdio e longo prazo a erradicao definitiva do analfabetismo. o que mostra a figura 1, que associa as taxas de analfabetismo e de escolarizao atravs do tempo.

4.2 - O funcionamento do sistema: baixa qualidade, repetncia, ineficincia e iniqidade

Se os dados mostram uma evoluo importante em termos quantitativos, os aspectos qualitativos, referidos ao funcionamento do sistema educacional, so bastante graves. O seu sintoma mais grave so as grandes taxas de repetncia na educao bsica, que tendem a ser superior a 50% para os alunos de primeira srie de primeiro grau. O estudante brasileiro permanece em mdia 8,5 anos nas escolas, mas s consegue chegar at a sexta srie de escolarizao. Comparado com a repetncia, o problema da evaso escolar precoce relativamente menor, atingindo a somente 2.3% dos alunos de primeiro ano, mas alcanando marcas mais significativas na medida em que os fracassos educacionais se acumulam, chegando a 32% ao final da quarta srie(6). Em 1988, 35% da populao entre 15 e 39 anos de idade haviam completado a oitava srie, outros 10% completariam depois dos 15 anos de idade, e 55% jamais completaria. Embora tenha havido uma significativa melhoria em relao a 1982, quanto os ndices eram respectivamente 28%, 7% e 65%, a baixa taxa de concluso e as altas taxas de repetncia refletem problemas bsicos de qualidade, eficincia e eqidade. Em relao qualidade, no existem no Brasil estudos sistemticos e regulares de acompanhamento sobre o que os alunos que completam os diferentes nveis educacionais efetivamente aprendem. Mas trabalhos isolados sugerem que os resultados obtidos so muito mais problemticos do que aqueles sugeridos pelos altos ndices de repetncia. Pesquisa detalhada feita pela Fundao Carlos Chagas em 39 cidades mostra a existncia de srios problemas relacionados com a alfabetizao, entendimento adequado da lngua portuguesa e capacidade de redao, encontrados at a stima srie; e deficincias no uso de conceitos aritmticos bsicos, relacionados a fraes, equaes de primeiro grau e noes elementares de geometria(7). Explicaes correntes sobre os problemas de qualidade incluem as condies scio-econmicas dos estudantes, a ausncia de equipamentos e materiais educacionais adequados, a m-formao dos professores e a inadequao dos currculos. Todos estes problemas tm sido atacados de uma forma ou de outra atravs do tempo, mas de forma pouco sistemtica, e sem nenhuma avaliao regular de resultados. Tampouco existem avaliaes sobre a eficincia do ensino bsico no uso dos recursos pblicos, exceto no que se refere aos ndices de evaso, repetncia e ocupao dos prdios escolares. Em geral, no entanto, sabe-se que uma parte significativa dos oramentos educacionais so gastos com a administrao das secretarias estaduais e dos conselhos estaduais de educao, que muitos professores se dedicam a atividades burocrticas e administrativas, e que a manuteno fsica dos prdios escolares freqentemente deixa a desejar. A pouca evidncia sugere que, no somente os recursos so escassos, mas eles so geralmente mal utilizados. Existem problemas conhecidos com a distribuio dos recursos no-oramentrios do Ministrio da Educao, e avaliaes mais detalhadas sobre os custos do ensino superior mostram ndices preocupantes de custo por aluno e aluno por professor. Finalmente, est a questo da eqidade. Os ndices de desigualdade de renda no Brasal esto entre os mais altos do mundo, e estas diferenas se refletem tambm na rea educacional. A universalizao do acesso escola no garante a igualdade das oportunidades educacionais, que variam conforme o nvel de renda, a regio em que a pessoa vive, e sua origem tnica e social. O analfabetismo entre a populao de 10 a 14 anos residual nas famlias cuba renda familiar percapita superior a 2 salrios mnimos, mesmo nas regies mais pobres; mas, para a populao de renda familiar inferior a meio salrio mnimo, o percentual de analfabetos de 30%, chegando a 43% entre as famlias mais pobres da regio nordestina(8). Estimativas baseadas na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios de 1988 sugerem que, entre os jovens de 7 a 14 anos, somente 5.3% no teriam acesso educao, mas 70% deles esto concentrados no Nordeste rural brasileiro(9). 4.3 - Problemas organizacionais: a burocracia e a instabilidade administrativa. Ao longo dos anos e em funo da nossa prpria tradio burocrtica, os instrumentos normativos assumiram uma importncia desmesurada, em detrimento de outros, mais geis e mais eficazes. Criou-se, tanto a nvel federal como estadual, um sistema extremamente detalhado de regras e, concomitantemente, uma grande burocracia cuja funo primordial verificar o cumprimento das normas. Os defeitos de um sistema deste tipo so mltiplos. De um lado, privilegia uma forma de atuao do Estado que consiste em verificar a observncia dos aspectos legais e formais, em detrimento de uma avaliao dos problemas e do desempenho do sistema de ensino, da proposta de solues inovadoras, da coordenao de esforos. De outro, torna todo o sistema extremamente rgido, pela multiplicao e crescente detalhamento das normas. Em um sistema como este, que multiplica normas universais, impossvel uma adequao de solues s peculiaridades regionais, locais e mesmo de cada bairro e de cada escola. Estes dois problemas ficam muito claros na questo dos currculos mnimos, que tendem a uma ampliao constante a ponto de no deixar margem para a flexibilidade necessria, que assegurada em princpio. Finalmente, a multiplicao de controles burocrticos estimula uma excessiva concentrao de

recursos e pessoal nos rgos de administrao e fiscalizao, em detrimento daqueles que exercem as atividades-fim(10). Os problemas organizacionais so agravados pela instabilidade administrativa. No Ministrio da Educao, o tempo mdio de permanncia dos ministros tem sido de nove meses. No nvel estadual e municipal, a instabilidade talvez seja menor, mas, na prtica brasileira, a eleio de novos governadores e prefeitos tende a levar ao poder partidos que estavam na oposio, o que promove o abandono de iniciativas anteriores. Por isto, todo o sistema se ressente da ausncia de medidas de mais longo alcance, que possam trazer correes cumulativas. 5 - Os problemas dos diferentes nveis de ensino 5.1 - Educao pr-escolar A educao pr-escolar no Brasil um fenmeno relativamente recente, que est sem dvida associado grande participao das mulheres na fora de trabalho, assim como a seu acesso a oportunidades educacionais(11). Dados os nveis extremamente baixos dos salrios, o trabalho feminino se torna praticamente indispensvel para a renda familiar fato ao qual se acrescenta o grande nmero de famlias de um s cnjuge, normalmente a mulher, principalmente nos setores de pior condio social. Para estas mulheres, a possibilidade de poder deixar seus filhos algumas horas por dia em um ambiente educacional protegido um recurso de importncia inestimvel. Os dados sobre quem financia a educao pr-escolar - os municpios, no atendimento s comunidades locais, e o setor privado, no atendimento s classes mdias - parecem confirmar esta interpretao sobre a funo da educao pr-escolar. Menos claro o significado da educao pr-escolar em termos propriamente educacionais. A interpretao corrente que a educao pr-escolar prepararia as crianas para a alfabetizao e o ensino de primeiro grau, reduzindo as taxas alarmantes de repetncia da primeira srie. No entanto, existem srias dvidas sobre os custos emocionais e intelectuais de uma separao prematura entre mes e filhos. Tudo depende das condies do lar em que a criana habita, e das condies da escola que ela frequenta. Um sistema de educao pr-escolar bem conduzido pode compensar situaes familiares pouco favorveis, enquanto que escolas e creches de m qualidade, que funcionam sobretudo como depsitos de crianas, podem prejudicar o envolvimento das mes com a vida intelectual e emocional e seus filhos, com srias conseqncias para seu desenvolvimento ulterior. As poucas evidncias disponveis parecem sugerir que a educao pr-escolar no tem tido um impacto significativo na reduo da repetncia escolar de primeiro grau, e a faixa etria de muitos dos alunos presentes - 7 anos, inclusive - sugere que o pr-escolar pode estar funcionando como uma forma disfarada de reteno para estudantes que no conseguem progredir na aquisio dos contedos culturais que a escola exige. Estas consideraes sugerem que a universalizao da educao pr-escolar talvez no deva ser uma meta explcita para a educao pblica brasileira, cujos problemas financeiros e administrativos mais cruciais se manifestam no nvel da educao bsica. Seria importante, neste contexto, distinguir com clareza as necessidades de cuidados infantis para os filhos de mes que trabalham das necessidades educacionais propriamente ditas, ainda que estas duas coisas no possam ser totalmente separadas. 5.2 - Primeiro grau Os problemas de eqidade e qualidade relativos ao ensino bsico no Brasil so bastante conhecidos(12). Apesar da ampliao da oferta de escolas pblicas, ainda existem problemas de acesso nas regies rurais e nos estados e municpios mais pobres. Como o ensino bsico depende dos governos estaduais e municipais, o volume de recursos destinados s escolas varia em funo do nvel de renda de cada regio. Os dados do quadro 5 mostram que o Brasil gasta, em mdia, 80 dlares por estudante de primeiro grau, com variaes que vo de US$ 26.40 nas escolas municipais na zona rural do Nordeste, a US$ 228.50 nas escolas municipais urbanas do Sudeste. Nas regies sudoeste e centro-oeste, os gastos per-capita com alunos na zona rural so maiores do que com os das zonas urbanas, o que se explica, provavelmente, pela pouca densidade das redes rurais.

Quadro 5: Custo de aluno/ano no Brasil (custos diretos, em US$), Escolas Pblicas de Primeiro Grau Regio Total Norte Nordeste Centro-Oeste Sul Sudeste

Rede Estadual Urbano Rural Rede Municipal Urbano Rural 96,8 46,9 38,00 34,30 49,30 26,40 56,80 37,90 105,10 109,40 228,50 146,90 111,40 163,3 78,60 56,40 70,80 56,00 80,20 112,80 152,90 135,60 183,40 201,80

Fonte: Antnio Carlos da R. Xavier e Emlio S. Marques, Custo Direto de Funcionamento das Escolas de Primeiro Grau, Braslia, SEB/MEC, 1987. Publicado em Brasil, Ministrio da Educao, A Educao no Brasil na Dcada de 80, MEC/SAG/CPS/SIG, 1990.

Quadro 6: Educao, posio social e cor: matrculas em escolas particulares em relao ao total de matrculas, por educao dos pais e cor. Educao dos pais (anos de estudo) menos de 1 um e dois trs e quatro cinco a oito nove ou mais Total Total 3,38 4,93 7,49 17,41 52,12 Branco 3,65 4,66 6,78 17,53 54,81 11.771.387 Preto 2,62 3,30 7,81 13,61 29,69 1.132.041 Pardo 3,34 5,28 8,55 17,04 47,72 9.404.075 (N) 5.470.153 3.268.871 6.637.127 3.636.701 3.350.549 22.363.401

Exclusive os dados da rea rural da regio Nordeste, chefes de famlia com anos de estudo no determinados e sem declarao, e de raa amarela ou sem declarao de raa. Fonte: IBGE, Participao Poltico-Social 1988 (PNAD 1988), vol. 2, p.2. Alm das diferenas de recursos, existem importantes diferenas quanto competncia das administraes estaduais e municipais, e quanto qualidade do pool de professores e tcnicos que trabalham nas escolas pblicas. A estas diferenas de recursos e competncia das administraes educacionais acrescenta-se uma outra, de tipo social e econmico. Dentro de um mesmo distrito ou regio educacional, as escolas que atendem s populaes de baixa renda tendem a ser piores do que as que atendem s classes mdias. Escolas com estudantes mais pobres e geralmente mais velhos, instaladas em reas e bairros deteriorados, tendem a ter mais problemas de disciplina e desempenho, e por isto so preteridas pelos melhores professores e administradores, que buscam trabalhar em estabelecimentos de classe mdia, onde as dificuldades so menores, e os resultados mais visveis. As dificuldades de aprendizado de um grande nmero de estudantes nas sries iniciais leva criao de diferentes formas de "classes especiais", que terminam por funcionar como depsitos de alunos que recebem, desde cedo, o rtulo de ineducveis. Escolas localizadas em regies mais ricas conseguem muitas vezes o apoio da comunidade local e a participao mais ativa de pais em suas atividades quotidianas, o que mais difcil nas reas mais pobres. Para as classes mdias e altas, existe ainda o recurso de enviar seus filhos para escolas particulares, ainda que, nos ltimos anos, com a crise econmica, esta alternativa parea estar se reduzindo para a classe mdia. O quadro 6 indica que existem diferenas importantes de acesso educao privada em funo da posio scio-econmica (expressa pelos anos de estudo do pai) e da cor (raa), o que coloca a populao negra e parda em situao de ntida desvantagem. Chama a ateno, neste quadro, as grandes variaes que persistem no acesso ao ensino privado em funo da cor, para as posies scio-econmicas mais altas. Um estudo detalhado dos dados de 1982 conclui afirmando que "a proporo de pretos e pardos que no tm acesso nenhum escola trs vezes maior do que a dos brancos. Estas desigualdades no podem ser explicadas nem por fatores regionais, nem pelas circunstncias socioeconmicas das famlias(13) A baixa eficincia da educao brasileira de primeiro grau, que se expressa nas altas taxas de repetncia e baixo aprendizado, est claramente relacionada ao pouco volume de recursos disponveis para as escolas, principalmente nas regies mais pobres (quadro 5). Alm disto, existem problemas com a eficincia no uso destes recursos. Os dados do quadro 5 se referem, somente, aos custos diretos nas escolas (pessoal docente e no docente, material de consumo e permanente e outras despesas), e no inclui os custos da prpria administrao estadual ou municipal, os custos indiretos, que em So Paulo, o estado mais rico, so da ordem de 7% do custo ano dos alunos, mas no Piau, um dos mais pobres, chega a 59%(14). Esta diferena parece indicar que os custos da burocracia indireta tendem a ser rgidos, decrescendo em termos proporcionais se o volume total de recursos aumenta. Mas pode estar indicando tambm que, nas

regies mais pobres, os empregos e demais benefcios proporcionados pelas burocracias estaduais so mais importantes para as elites locais do que a qualidade de suas escolas. 5.3 - O ensino mdio O ensino mdio no Brasil tem recebido pouca ateno, comparado com a educao bsica, por um lado, e a superior, por outro. A proporo de alunos da respectiva faixa etria em escolas secundrias de 16%, cifra extremamente baixa em termos relativos(15). Mas, estranhamente, para cerca de 900 mil alunos formados pelo ensino bsico em 1990, haviam 1.730 na primeira srie do segundo grau. Em parte, esta diferena se explica pela existncia no Brasil de um programa de ensino supletivo, que permite que estudantes ingressem diretamente no ensino mdio atravs de exames especiais, sem necessidade de concluir o ensino bsico. Mas a razo principal que, da mesma maneira que no ensino bsico, existe uma grande reteno no primeiro ano do segundo grau. Alm disto$ existe um problema de ineficincia do sistema que vem se agravando progressivamente. Em 1973, a cada 100 alunos matriculados na primeira srie correspondiam 74 concluses trs anos depois. A taxa de concluso vem baixando consistentemente atravs dos afos para atingir apenas 48 alunos, menos da metade, no grupo que, estando matriculado na primeira srie em 1983, deveria terminar o curso em 1986. O que parece ter ocorrido que a expanso das matrculas implicou uma diversificao da clientela, qual a organizao tradicional dos cursos no consegue atender. A diversificao da clientela pode ser comprovada pelo fato de que 50% das matrculas no ensino mdio so no perodo noturno. Isto quer dizer que a expanso verificada se deve, em grande parte, absoro de jovens que trabalham e que anteriormente estavam excludos desse grau de ensino, o que , em si, positivo. Mas, considerando inclusive esta nova clientela, a questo do contedo do ensino mdio nunca encontrou um equacionamento satisfatrio. Existe uma forte suspeita de que a qualidade das escolas pblicas no boa, mas no h nenhuma evidncia de que o setor privado seja muito melhor, com exceo de um pequeno nmero de escolas de elite, parte das quais religiosas ou bilnges, que contam com subsdios e orientao pedaggica de professores de outros pases. A educao secundria no Brasil sempre foi vista, conforme a tradio europia, como orientada para a formao intelectual, humanstica e filosfica, ou para o embasamento cientfico para as carreiras profissionais de cunho universitrio; por isto mesmo era restrita a um pequeno nmero de filhos das classes mdias e altas(16). As reformas educacionais ocorridas na dcada de 30 buscaram implantar, ao lado da formao secundria de cunho propedutico e acadmico, outras modalidades de ensino mdio a partir do 5 ano de escolaridade, voltadas para a formao profissional para a indstria, o comrcio, a agricultura e a educao. Destas, a experincia mais bem sucedida foi o antigo curso normal que conseguiu, atravs de vrias geraes, formar um corpo de professores primrios bastante adequado s necessidades do ensino bsico, e que tambm funcionava como uma espcie definishing school para jovens filhas das classes mdias. O antigo curso normal conseguiu, efetivamente, integrar (e no simplesmente justapor) a formao profissional a uma boa formao geral e nisso residiu, certamente, muito do seu sucesso. O sucesso dessa experincia no se deveu apenas ao seu contedo pedaggico. No havia ainda a aspirao generalizada s universidades, principalmente entre as mulheres, o que facilitava o recrutamento de jovens professores professoras. O prestgio e os salrios razoveis dos professores permitiam o recrutamento de candidatos com um bom desempenho escolar anterior. A prpria restrio do acesso escola fundamental, naquela poca, exclua a parcela mais pobre da populao, que exigiria uma adaptao cultural maior ao ambiente escolar, tornando a tarefa do professor mais fcil e a pedagogia existente menos problemtica. Nenhuma dessas condies existe hoje. O desprestgio da profisso de professor, associado aos baixos salrios, faz com que o recrutamento passasse a se dar exatamente entre a populao mais pobre e de menor aproveitamento escolar. O resultado disso revelado pelas pesquisas sobre desempenho escolar de nvel mdio realizadas pela Fundao Carlos Chagas, as quais demonstram que o pior desempenho ocorre justamente nos cursos de formao do magistrio(17). O outro setor de ensino mdio que se expandiu consideravelmente foi o vinculado ao setor de servios, atravs da expanso as escolas tcnicas de comrcio (do 5 ao 8 ano, correspondente ao antigo ginsio), que conduziam aos cursos de contabilidade de nvel secundrio mais avanado. Normalmente privadas, estas escolas funcionaram como uma alternativa para os setores de classe mdia baixa que buscavam ingresso no setor tercirio das cidades em expanso, sem aspirar s carreiras universitrias mais prestigiosas. Vrias destas escolas se transformaram, mais tarde, em faculdades de economia e administrao, buscando um espao prprio no ambiente universitrio. A expanso gradual do sistema do sistema de educao bsica levou ao crescimento da demanda por educao secundria, ao mesmo tempo em que a expanso do sistema universitrio,

principalmente a partir dos anos 70, promoveu a seu esvaziamento como lugar de formao profissional e intelectual, e dificultou o recrutamento de seus professores. O resultado deste duplo processo foi que a educao secundria de melhor qualidade se transformou, sobretudo, em um canal de preparao e acesso para as carreiras de nvel superior, enquanto que o conjunto do sistema se limitava cada vez mais a uma atividade ritual de certificao e distribuio de credenciais educativas. As dificuldades de acesso s carreiras universitrias mais prestigiosas, principalmente no setor pblico, quando combinadas com o esvaziamento do contedo educacional das escolas secundrias, levou a nveis extremamente altos de ineficincia o ensino de segundo grau, que nem forma, nem garante acesso universidade, e nem profissionaliza. 5.4 - Ensino tcnico A conscincia dos problemas da educao mdia tem levado a diversas iniciativas no sentido de expandir e fortalecer a educao tcnica e profissional. O ensino industrial de segundo grau foi objeto, ainda na dcada de 30, de uma disputa entre o Ministrio da Educao e os representantes da indstria, que terminaram por desenvolver um sistema prprio de formao profissional que atendeu, de maneira satisfatria, s necessidades do setor, permitindo que o setor pblico se restringisse criao e manuteno de um nmero diminuto de estabelecimentos de ensino tcnico. O ensino agrcola de nvel mdio no chegou a se desenvolver, da mesma maneira em que no progrediram os projetos de criar um sistema educacional feminino, voltando para o ensino das virtudes domsticas e das "prendas do lar"(18). A partir de 1971, a legislao brasileira obrigou as escolas secundrias a oferecer aos estudantes uma habilitao profissional, mas a forma ritualista e burocrtica em que este preceito foi obedecido levou a que a exigncia fosse abandonada em 1982(19). Alm das escolas tcnicas federais mencionadas anteriormente, apenas o Estado de So Paulo possui um sistema prprio de ensino industrial. Trata-se do Centro Estadual de Educao Tecnolgica Paula Souza, um complexo de ensino tcnico de segundo grau e profissionalizante ps-secundrio e ligado Universidade do Estado de So Paulo, com 13 escolas tcnicas e quatro Faculdades de Tecnologia. Aqui novamente, a escala da iniciativa est longe do que seria adequado para as necessidades do sistema industrial do Estado. 5.5 - O ensino superior A questo da eqidade no ensino superior diferente da dos demais nveis educacionais, j que nenhum pas tem a universalizao do ensino superior como objetivo, e as ampliaes recentes de matrcula havida em muitos pases - e sobretudo os Estados Unidos - tm sido feitas pela diversificao dos sistemas de ensino superior em uma pluralidade de institutos, escolas de formao profissional e "colleges", dentro dos quais as universidades em sentido estrito so uma minoria. O Brasil, neste sentido, pretende ser mais democrtico, j que todos os cursos de nvel pssecundrio so igualmente considerados "universitrios". No entanto, o fato de que somente 10% da faixa etria consegue entrar em algum tipo de estabelecimento de ensino superior mostra o carter restrito deste sistema. A existncia de um conjunto de universidades pblicas e gratuitas, que selecionam seus alunos pelo mrito, seria um outro aspecto democrtico. No entanto, a chance que tem um estudante de ser aprovado nos exames de seleo dos cursos mais prestigiosos das universidades pblicas depende, primeiro, de que ele tenha conseguido terminar com sucesso o curso de segundo grau; e segundo, que ele tenha feito este curso escolas de qualidade pelo menos razovel, que tendem a ser privadas e caras. Os que no conseguem ingresso nas universidades pblicas terminam por ingressar em instituies privadas, onde os cursos podem ser altos, e a qualidade do ensino nem sempre adequada. Uma indicao do carter seletivo da educao pblica brasileira pode ser vista no quadro 7, que mostra que 36.7% dos formados pela Universidade de So Paulo, em uma amostra obtida em 1991, tinham pais com educao elevada, que um indicador de alto nvel socioeconmico. O quadro mostra ainda que existe uma forte estratificao social entre as diversas carreiras da Universidade, que se correlaciona com a dificuldade de ingresso em cada tipo de curso. Em outras universidades pblicas a elitizao da clientela aparentemente menor, mas, mesmo assim, a iniqidade persiste. A esta iniqidade nas chances de acesso se acrescentam as iniquidades de tipo econmico. O custo de um aluno em uma universidade pblica brasileira oscila entre 4 e 8 mil dlares ao ano, conforme seja feito o clculo, o que deve ser comparado com os cerca de US$ 150.00 para os alunos do curso bsico (incluindo custos diretos e indiretos(20)). Estes custos tm crescido sistematicamente atravs dos anos, sobretudo pelo aumento do nmero de professores em regime de dedicao exclusiva nas universidades federais, que no foi acompanhado, no entanto, por um aumento correspondente de produtividade em termos de alunos formados ou pesquisas

produzidas(21). Como o ensino gratuito, os estudantes de nvel scio-econmico mais alto recebem na prtica um subsdio da populao mais ampla e mais pobre para seus estudos. A inexistncia de sistemas adequados de bolsas de estudo e de crdito educativo para os que necessitam impede que estudantes que tenham que trabalhar possam cumprir de forma adequada as exigncias dos cursos de melhor qualidade, mesmo quando tenham condies de passar pelos exames de seleo. Finalmente, deve-se observar que o sistema pblico no chega a absorver 40% dos estudantes, proporo esta que se reduz ainda mais nos estados mais ricos do centrosul. Em So Paulo, as trs universidades do Estado absorvem cerca de 10% dos recursos tributrios do Estado, mas atendem a somente cerca de 12% dos estudantes de nvel superior.

Quadro 7: Educao dos pais dos formados em diversas carreiras pela Universidade de So Paulo, 1980-1990 (percentagens). Superior Engenharia da Produo Engenharia Eltrica Cincias Sociais Fsica Pedagogia Geografia Enfermagem TOTAL 65.2 50.9 37.5 35.0 31.8 18.5 17.6 36.7 Secundria 21.2 40.5 39.4 41.7 46.7 37.9 42.6 39.7 Bsica ou menos 13.6 8.7 23.1 23.3 21.5 43.5 39.7 23.6

Fonte: NUPES, Pesquisa sobre "a trajetria profissional dos alunos da USP" (n=907), 1991. Por causa dos grandes diferenciais de renda, a educao superior tende a ser extremamente eficaz como instrumento de mobilidade social e incremento de renda. Como indica o quadro 7, a maioria dos formados pela Universidade de So Paulo provem de famlias com educao bsica ou mdia, e passaram, assim, por um ntido processo de mobilidade ascendente; o quadro 8 mostra como a percentagem de pessoas ganhando mais do 10 salrios mnimos sobe dramaticamente com os nveis mais altos de educao. Apesar de que a diferentes carreiras universitrias tenham nveis de prestgio social e rendimentos bastante diferenciados, elas tambm recebem estudantes com aspiraes e origens sociais distintas, e por isto o nvel relativo de mobilidade social tende a ser alto em todos os casos. Isto explica a grande demanda por ingresso nas universidades pblicas, e a persistncia das matrculas nas universidades privadas, mesmo as de menor qualidade, em uma situao de prolongada estagnao econmica como a que existe desde o incio dos anos 80. E mesmo aqueles que no conseguem trabalhar em suas reas profissionais especficas tendem a ocupar posies no mercado de trabalho antes ocupadas por pessoas com menor nvel educacional.

Quadro 8 - Diferenciais de renda mensal por anos de estudo (percentagens, grupos selecionados) Grupos de renda at 1 salrio mnimo Menos de um ano de estudo 3 a 4 anos de estudo 5 a 8 anos de estudo 9 a 11 anos de estudo 12 anos e mais 45,48% 26,21% 21,01% 10,75% 1,87% 3 a 5 salrios mnimos 6,29% 15,99% 18,34% 23,11% 14,9% mais de 10 salrios mnimos 0,49% 3,19% 4,50% 13,15% 44,84%

Fonte: Calculado de Fundao IBGE, Anurio Estatstico do Brasil, 1992, p. 291. Algumas qualificaes importantes, no entanto, devem ser feitas a este quadro. A estagnao econmica, as transformaes no mercado de trabalho, e a prpria expanso do sistema educacional na dcada de 70 tornaram os benefcios privados da educao superior mais incertos. O profissional liberal e independente de antes cedeu lugar ao funcionrio de grandes empresas de sade, de engenharia, de advocacia, ou da burocracia do Estado. Carreiras sem perfil profissional bem definido (como as de cincias, tanto naturais como sociais) apresentam taxas extremamente elevadas de evaso. Comparados com os possveis benefcios, os custos do ensino privado de m

qualidade comeam a ser percebidos por muitos como injustificvel. O resultado destas tendncias foi que o ensino superior brasileiro atingiu o atual nvel de aproximadamente 1.500 mil matrculas no incio dos anos 80, e tem continuado neste patamar desde ento, apesar do aumento populacional. Se a eficcia privada do ensino superior permanece alta, a questo de sua eficcia pblica e social mais problemtica. Em termos amplos, uma populao com nveis mais altos de educao universitria mais desejvel para a sociedade como um todo do que uma populao menos educada. Em muitos casos, entretanto, a educao funciona predominantemente como um mecanismo de acesso a credenciais que garantem posies privilegiadas que protegem a renda de algumas camadas da populao e garantem benefcios individuais, mas no redundam necessariamente em benefcio coletivo. Existe no Brasil uma extensa e complexa legislao garantindo privilgios aos detentores de diversos tipos de credenciais educacionais, e uma grande parte da atividade educacional que ocorre desde a escola secundria at o trmino dos cursos universitrios tem muito mais a ver com os rituais de credenciamento do que com a obteno efetiva de habilidades e conhecimentos. Em parte, esta legislao procura garantir reservas do mercado de trabalho no setor privado para os detentores de determinados diplomas, como o caso dos jornalistas e farmacuticos; mas a principal fonte de empregos e promoes garantidos por credenciais escolares o setor pblico. Em um momento em que o pas necessita se capacitar para participar de uma economia internacional extremamente competitiva, caberia examinar se o atual organizao corporativa do ensino e das profisses de nvel superior a mais adequada para este fim. As universidades pblicas brasileiras concentram a maior parte da capacidade de pesquisa cientfica tecnolgica do pas, e os cursos profissionais de melhor qualidade em praticamente todas as reas. No sistema federal, mais de 50% dos docentes possuem titulao de mestre ou doutor; no sistema estadual paulista, este ndice ultrapassa 70%. Estas qualidades, no entanto, so mal distribudas, e no devem ocultar o fato de que o ensino superior pblico brasileiro , em termos gerais, extremamente ineficiente quanto ao uso de seus recursos. Esta situao especialmente grave no sistema de universidades federais, e tem sido revertida em parte no sistema paulista, que ainda est longe, no entanto, de apresentar o nvel de eficincia que seria desejvel(22). Na ausncia de procedimentos sistemticos e regulares de avaliao, impossvel dizer com segurana se o ensino superior brasileiro atual melhor ou pior do que no passado, do que outros sistemas da regio, ou em uma ou outra rea de conhecimento. Existem duas informaes, no entanto, que servem como indicao aproximada de qualidade, que so a titulao dos professores universitrios, e o seu desempenho do ponto de vista da produtividade acadmica. No sistema federal, 61.6% dos professores esto nos nveis mais altos da carreira, mas somente 18.4% do total possuem um ttulo de doutorado. Apesar disto, a grande maioria dos professores trabalha em regime de dedicao exclusiva, o que supe um trabalho permanente de pesquisa e publicaes acadmicas, como indica o quadro 9. A conseqncia que o nmero de trabalhos cientficos produzidos pelos professores universitrios tende a ser, em mdia, muito baixo, e concentrado em poucas instituies e departamentos. Os aspectos negativos se explicam pelo fato de que o ensino superior brasileiro se expandiu com grande rapidez em um perodo extremamente curto, ao longo dos anos 70, a partir de uma base acadmica e profissional precria, e se cristalizou como um segmento rgido do servio pblico, em grande parte imune a incentivos de desempenho. A grande maioria dos professores, principalmente no sistema federal, so estveis, independentemente de terem dado provas de desempenho intelectual e acadmico satisfatrio. Esta estabilidade impede que pessoas menos competentes sejam afastadas, que haja competio e mobilidade entre instituies, e torna praticamente impossvel reformas institucionais mais profundas, que impliquem na reduo, fechamento ou ampliao de determinados departamentos. Os salrios dos professores so fixados de forma conjunta para todo o sistema, e no podem ser decididos no contexto das universidades, e muito menos em negociao direta com o professor. As regras de promoo funcional nem sempre respondem a critrios efetivos de desempenho, e promoes e acrscimos salariais, mesmo por atividades temporrias, so normalmente irreversveis(23). O status jurdico das universidades pblicas no gera estmulos para a melhoria do desempenho por parte das instituies. No h recompensa para a reduo de custos, j que no possvel utiliza, digamos, recursos poupados em pessoal para gastar em equipamento; e como os oramentos anuais tendem a se basear em custos histricos, qualquer reduo de gastos em um perodo dado pode levar a recursos menores no perodo seguinte. Alm disto, como qualquer racionalizao implica conflitos de interesse no interior das instituies, sempre mais conveniente pressionar o governo federal por recursos adicionais, ou critic-lo se os recursos no chegam, do que tratar de resolver os problemas internos s instituies.

Quadro 9. Percentagem de professores com contratos de tempo integral e estabilidade, por tipo de instituio e titulao acadmica USP Graduao Especializao Mestrado Doutorado Professor adjunto ou titular Total (N) 30,8% 40,0% 32,0% 64,3% 85,5% 59,1% (149) Universidades estaduais fora de So Paulo 60,9% 77,5% 82,4% 62,5% 100% 74,5% (106) Universidades Federais 95,2% 97,1% 95,8% 93,6% 96,3% 95,5% (396) Instituies Privadas 16,0% 24,3% 26,9% 29,4% 50,0% 24,0% (287) Total 47,2% 63,4% 70,4% 71,8% 82,9% 65,5% (938)

Fonte: Schwartzman, S., 1993. Um fator que pode contrabalanar a rigidez burocrtica das universidades pblicas a existncia de um forte corpo acadmico no seu interior, cuja carreira profissional dependa de avaliaes de comunidades externas, e que por isto teria um forte interesse e comprometimento com a melhoria das condies internas de suas instituies. Ainda que este corpo acadmico exista em certa medida, ele reduzido, e incapaz de resistir s presses de ordem burocrtica, sindical e muitas vezes poltico-partidria que emanam da maioria dos funcionrios-professores. 5.6 - A ps-graduao

Quadro 10 - Alunos Vinculados a Programas de Ps-Graduao por Regio, 1989. mestrado Regies: Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total N 371 3.236 23.794 4.195 895 32.492 % 1.14 9,95 73,23 12,92 2,75 100% N 61 125 9.379 488 59 9.112 doutorado % 0,66 1,37 91,95 5,35 0,64 100%

Fonte: Durham, 1993, p. 12; dados originrios do MEC/CAPES. O ensino da ps-graduao no Brasil antecede, como atividade regular, ao dos demais pases da Amrica Latina, e abrange cerca de mil cursos, envolvendo aproximadamente quarenta mil estudantes em programas de mestrado e doutorado (quadro 10). A qualidade deste conjunto sistematicamente acompanhada por comisses de pares escolhidos pela Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES) do Ministrio da Educao em consulta com a comunidade, que atribuem conceitos de "A" a "D" para os diversos cursos, e fazem crticas e recomendaes. As avaliaes da CAPES, publicadas periodicamente, servem de base para a distribuio de bolsas de estudo para os diversos programas, e so tambm utilizadas como referncia por outras instituies. difcil interpretar o que significam estes conceitos em termos de qualidade, inclusive porque tem havido uma tendncia histrica ao aumento do nmero de conceitos "A", o que pode significar, no apenas uma melhoria do nvel geral dos cursos, que parece ter efetivamente ocorrido, como talvez uma reduo progressiva dos critrios de exigncia das comisses de pares, principalmente nas reas sem maior tradio cientfica, como nas chamadas "profisses sociais". Em geral, no entanto, supe-se que os cursos "A" tenham um nvel equivalente ao das boas universidades na Europa e Estados Unidos, o que tem justificado, inclusive, uma poltica de limitar a concesso de bolsas para estudos no exterior a nvel de mestrado para os campos em que j existam ps-graduaes bem constitudas no pas. Os alunos de ps-graduao tm caractersticas e provenincias diversas: profissionais nas reas mais tcnicas que buscam aperfeioamento e especializao, como na engenharia e medicina; pessoas interessadas em se dedicar a carreiras acadmicas, como na fsica e na biologia;

professores universitrios das diversas reas, que buscam aumentar seus conhecimentos e melhorar sua titulao; e alunos provenientes de cursos de graduao pouco definidos profissionalmente, e que dependem de uma qualificao mais avanada para se colocar no mercado de trabalho, como a economia e a administrao. Os cursos regulares de mestrado e doutorado esto concentrados nas universidades pblicas e so gratuitos; alm disto, uma parte significativa dos alunos, recebe uma bolsa de estudos. As bolsas promovem a eqidade no sistema, j que, quando so escassas, tendem a ser distribudas por critrios de necessidade. As admisses aos programas de ps-graduao obedecem normalmente a critrios de mrito, entre os quais conta o desempenho nos cursos de graduao, e para algumas reas (como economia e administrao) existem exames de seleo nacionais. Ainda que as bolsas representem um subsdio pblico adicional a pessoas j beneficiadas anteriormente pelo ensino pblico de graduao, sua justificao social muito mais clara, entre outras razes pelo fato de que, neste nvel, o aumento da especializao e da competncia no parece ter a mesma correlao com a renda do que nos nveis anteriores. As medidas usuais de eficincia dos programas de ps-graduao so o nmero de pessoas formadas, em relao aos ingressantes, e o tempo necessrio para a obteno dos ttulos. Nestes dois aspectos, os dados no so muito favorveis. Apesar de as bolsas terem durao limitada (dois anos e meio para o mestrado, e quatro para o doutorado), o tempo para a obteno dos graus acadmicos excessivamente longo, e a percentagem de estudantes de ps-graduao que terminam suas teses pequena. Em mdia, 4 anos e 9 meses se passam entre o incio dos estudos a obteno do ttulo de mestre, e 5 anos e meio para a obteno do doutorado. Como geralmente se exige o mestrado para o ingresso no doutorado, a obteno dos dois ttulos requer em mdia 10 anos de estudos aps o curso de graduao. No de se admirar que poucos terminem esta maratona(24). Em geral, os doutorados so obtidos em idade relativamente avanada, prximo dos quarenta anos. Existem algumas explicaes para estas ineficincias. Ao contrrio de outros pases, os mestrados brasileiros surgiram como os cursos de ps-graduao mais altos que a maioria das instituies poderiam oferecer, pelo seu nmero reduzido de doutores, e no como uma etapa em uma carreira acadmica mais ampla, ou como uma preparao intensiva de curto prazo; e por isto tenderam a se transformar em cursos longos, de dois a trs anos de durao, aos quais se acrescentam outros anos para a elaborao de teses. Na medida em que os departamentos se qualificavam para oferecer doutoramentos, a tendncia era de fazer destes um programa adicional ao de mestrado. Em alguns casos esta tendncia tem sido revertida, mas a reduo do tempo e dos requerimentos formais dos mestrados tende a ser percebida como um rebaixamento dos cursos, encontrando por isso resistncias, que se localizam principalmente em instituies sem condies para desenvolver programas de doutoramento prprios. Uma outra explicao para a ineficincia da ps-graduao que ela tende a obedecer, de maneira geral, ao formato acadmico, com a realizao de pesquisas experimentais e defesa de tese, o que no adequado para as reas onde a ps-graduao tem uma funo de preparao profissional complementar. O resultado que muitos estudantes, embora se beneficiem de uma formao acadmica mais avanada e completem os crditos exigidos, deixam de apresentar suas teses e monografias, o que se reflete nas altas taxas de abandono. Finalmente, o principal mercado de trabalho para os ps-graduados o sistema universitrio e os centros de pesquisa, ambos estagnados desde o incio da dcada de 80. Sem perspectivas profissionais claras, os alunos de ps-graduao no tm estmulos para terminar seus cursos em pouco tempo, e podem se valer da condio de estudante, e do apoio de bolsas de estudo, para postergar o momento de sua entrada no mercado de trabalho. 6 - Polticas governamentais O perodo iniciado com a democratizao em 1985 foi frtil em mobilizaes pela educao em vrios nveis, assim como tentativas de formulao de polticas educacionais pelo governo federal e em muitos estados. No incio, houve uma tendncia a atribuir a maioria dos males da educao s polticas restritivas do regime militar, o que tinha como corolrio a expectativa de que haveriam grandes melhorias com o aumento da participao de professores e alunos na formulao e gesto das instituies, e uma atitude governamental mais favorvel educao. Hoje, h uma conscincia crescente de que os problemas so mais complexos, e possvel que um certo consenso esteja se formando a respeito do que deve e no se pode fazer. 6.1 - Polticas para o ensino bsico e pr-escolar 6.1.1 - Estados e Municpios Dado o carcter descentralizado da educao bsica e mdia, nos estados e municpios que

podemos encontrar as iniciativas mais significativas de reforma educacional, algumas fracassadas, outras mais promissoras. Aps o regime militar, organizaram-se tentativas de reforma que partiam de ampla consulta e de mobilizao dos professores da rede pblica, que de alguma maneira buscavam reverter os problemas educacionais existentes os quais, eram nessa poca, em grande parte atribudos ao perodo autoritrio que se encerrava. Esta seo apresenta uma sntese de iniciativas tomadas no Rio de Janeiro, Minas Gerais e So Paulo(25). Estes trs estados no esgotam as experincias inovadoras que tm ocorrido mais recentemente, de forma descentralizada, em todo o pas. O Estado do Paran desenvolveu um processo de municipalizao considerado muito bem sucedido. Existem experincias municipais muito interessantes, como por exemplo em Contagem, Minas Gerais, e Maring, no Paran, que ainda esperam um registro e uma avaliao mais sistemtica(26). Rio de Janeiro A mais visvel destas iniciativas talvez tenha sido o projeto dos Centros Integrados de Educao Popular, os CIEPS, iniciado pelo governo Leonel Brizola no Rio de Janeiro a partir de 1984, idia mais tarde retomada pelo governo Fernando Collor. A anlise da experincia do Rio de Janeiro difcil pela ausncia de dados sobre resultados, pela intensa politizao que sempre cercou o projeto, que se transformou na principal bandeira poltica do governador, e pela resistncia que encontrou entre os professores da rede pblica do Estado. A idia principal era criar um nmero significativo de escolas de educao bsica de qualidade para a populao mais pobre, que pudessem reter os estudantes oito horas por dia, proporcionando educao, esportes, assistncia mdica, alimentos e atividades culturais variadas, em instituies colocadas fora da rede educacional regular. Estas escolas deveriam obedecer a um projeto arquitetnico uniforme, cuja principal caracterstica era sua grande visibilidade ao longo dos principais pontos de passagem de todo o Estado. Independentemente de suas intenes, o projeto recebeu muito mais crticas do que apoios. Um dos problemas que os CIEPS procuravam resolver, o da falta de escolas, era na realidade um falso problema, j que a rede educacional do Estado suficiente para atender sua populao. Escolas de qualidade poderiam resolver um problema muito mais grave, que o do fracasso escolar. No entanto, os CIEPS no tiveram um programa pedaggico dirigido para este problema. Os documentos que existem expressam a adeso aos princpios da educao liberal do movimento escolanovista, orientados para o desenvolvimento da livre expresso de sentimentos e emoes, a atividade grupal e a criatividade. A alfabetizao deveria ser baseada na linguagem efetivamente falada pelos estudantes, e no na "norma culta". Estas orientaes constam de documentos elaborados pelo governo do Estado(27), mas no existem evidncias sobre sua efetiva aplicao. O nmero de CIEPS construdos foi muito menor do que o planejado inicialmente, e mesmo na melhor das hipteses seus resultados no afetariam significativamente o estado como um todo(28). Existem crticas sobre os custos dos prdios, a qualidade de sua arquitetura, sua localizao, o sentido de um perodo letivo de oito horas, e assim por diante. Tudo indica que o projeto arquitetnico tinha primazia sobre o pedaggico, sobretudo pela ausncia de equipes tcnicas de qualidade envolvidas no projeto, no s pela carncia de quadros da Secretaria de Educao do Estado, mas tambm pela dificuldade que sempre houve em envolver educadores mais qualificados em um projeto educacional onde a motivao poltica sempre predominou. Minas Gerais O Estado de Minas Gerais desenvolveu, durante o governo de Tancredo Neves em 1982-1984, um projeto ambicioso de reforma educacional, baseado na mobilizao de professores, tcnicos e das comunidades locais, que culminou em um grande Congresso Mineiro de Educao(29). O programa desenvolvido pela secretaria da educao buscava, entre outras coisas: fortalecer os colegiados existentes nas escolas, reduzindo as influncias poltico-partidrias na designao de professores e diretores; mudanas de tipo pedaggico, incluindo a implantao do ciclo bsico de alfabetizao de dois anos; a ampliao da educao pr-escolar; e a revitalizao dos cursos de formao de professores (escolas normais). De uma maneira geral, buscava-se revalorizar a educao pblica, a partir da percepo de que ela havia se deteriorado em benefcio da expanso da educao privada, por influncia do governo militar. Os dados existentes mostram uma grande expanso da educao pr-escolar e da rede de escolas estaduais no perodo, em detrimento das escolas municipais de primeiro grau. O nmero de alunos matriculados no se alterou, nem no primeiro nem no segundo graus. No existem efeitos mensurveis sobre resultados pedaggicos. O Secretrio de Educao, no entanto, foi eleito deputado federal com expressiva votao, e foi o responsvel pela elaborao de um projeto de lei para a educao brasileira em discusso no Congresso (Lei de Diretrizes e Bases da Educao). A partir de 1987, o Governador Newton Cardoso se dedicou a desmontar a estrutura montada pelo

governo anterior, transferindo escolas para os municpios, cortando recursos e demitindo professores da rede estadual. Um novo projeto educacional teve incio em Minas Gerais a partir de 1990, centrado no fortalecimento da autonomia e capacidade de iniciativa da escola, como a base do sistema educacional. As prioridades deste projeto so, pela ordem, a autonomia da escola, o fortalecimento da direo da escola atravs da eleio da diretora (entre candidatos previamente qualificados) e do colegiado, o programa de aperfeioamento e capacitao de professores e funcionrios, a criao de um procedimento regular de avaliao de resultados, e a integrao da atuao estadual com os municpios(30). Embora ainda no existam avaliaes dos resultados deste projeto, ele tem sido objeto de muito interesse em todo o pas, na medida que prope uma profunda transformao nas tradies burocrticas e clientelsticas da Secretaria de Educao, criando um verdadeiro mercado de competncia dentro do sistema educacional, e fazendo dos diretores de escola lderes comunitrios fortemente envolvidos com a obteno de resultados pedaggicos de qualidade. So Paulo Tal como em Minas Gerais, os projetos educacionais em So Paulo desenvolvidos a partir do governo Franco Montoro (1982-1986) tinham por base o envolvimento e a mobilizao da comunidade, e mais especialmente da comunidade educacional. Do ponto de vista administrativo, criaram-se conselhos de escola, buscando descentralizar o sistema, e foi estabelecido um sistema de incentivos para os professores, baseado na qualificao e no exerccio efetivo do magistrio. Do ponto de vista pedaggico, a grande experincia foi a introduo do ciclo bsico, unificando as duas primeiras sries do primeiro grau. Alm disto, foi estabelecido um Programa de Formao Integral da Criana (PROFIC), que tinha por objetivo implantar a escola de tempo integral no Estado de forma gradual, que encontrou grande resistncia entre os professores. Com algumas correes de rumo, os projetos implantados no incio da dcada de 80 tiveram continuidade no governo Orestes Qurcia, exceto na cidade de So Paulo, onde as iniciativas de racionalizao e aumento de participao desenvolvidas pelo governo Mrio Covas foram interrompidas na gesto Jnio Quadros. Na administrao Fleury Filho o estado se voltou para um ambicioso programa de criao de escolas padro, com professores de dedicao plena, cinco horas de aula dirias e recursos financeiros, didticos e pedaggicos adequados, que tem se estendido progressivamente para todo o Estado. Tal como em Minas Gerais, este programa procura dar autonomia administrativa e financeira aos conselhos escolares, e comea a contemplar a implantao de um sistema regular de acompanhamento de resultados. Segundo alguns observadores, ele padece da falta de um projeto pedaggico que preencha efetivamente o tempo adicional dos alunos nas escolas, e sofre com a rigidez burocrtica da secretaria de educao, assim como da resistncia e oposio da corporao de professores do Estado. 6.1.2 - Governo Federal Embora no administre diretamente a educao bsica, o governo federal tem tido papel importante neste nvel pela redistribuio de recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento Educacional - FNDE(31). O FNDE foi criado como fonte adicional ao financiamento do ensino: uma contribuio patronal (2,5% da folha de pagamento das empresas) destinada ao financiamento do ensino de primeiro grau, suplementando os recursos pblicos oramentrios regulares. Esta contribuio chama-se de salrio-educao e constitui um fundo que tem recursos considerveis: cerca de 1,5 bilhes de dlares por ano 1/3 dos quais constitui a quota federal, (cerca de 500 milhes de dlares) e utilizado pelo Ministrio da Educao, que pode repass-lo a municpios, estados e at a entidades privadas, devidamente credenciadas. Nos estados mais pobres, a quota federal muito superior estadual, e portanto decisiva para a manuteno e melhoria do ensino fundamental. O Ministrio da Educao tem, assim, um instrumento potencialmente poderoso para focalizar os recursos aonde eles so mais necessrios. com estes recursos, tanto da quota estadual quanto da Federal, que se constroem e reformam escolas, se compra equipamento escolar e se treinam os professores. com os recursos do FNDE que se constroem por ano cerca de 10 mil salas de aula, o que corresponde ao crescimento necessrio para absorver o aumento anual da populao escolar brasileira (cerca de 2% ao ano) e corrigir as distores na distribuio das escolas e do nmero de salas de aula que decorrem da movimentao da populao. O problema fundamental com a distribuio dos recursos do FNDE que a demanda por recursos muito superior (cerca de 2 a 3 vezes) sua disponibilidade. Alm disto, a prpria flexibilidade na aplicao dos recursos do Fundo, assim como o seu volume, tornam-no alvo de presses clientelistas. Deputados e polticos em geral tentam direcionar a aplicao dos recursos de acordo com os seus interesses, seja obtendo do Ministro da Educao boa acolhida para suas propostas, seja incluindo no oramento da Unio emendas para beneficiar determinados municpios. Muitas vezes os recursos so orientados para municpios e estados de

aliados do Governo, que no so necessariamente os que apresentam maiores "dficits" de escolarizao. A racionalizao no uso destes recursos buscada pela gesto Goldemberg visava, primeiro, atender aos municpios mais pobres; segundo, direcionar recursos para a formao de professores; terceiro, associar a liberao dos recursos do FNDE ao aumento dos salrios dos professores por parte dos estados e municpios. Os programas de merenda escolar e do livro didtico so os outros dois instrumentos importantes utilizados pelo governo federal em sua atuao em relao ao ensino bsico. Nos dois casos, tratase de distribuir um grande volume de produtos para todo o pas, a partir de estruturas centralizadas responsveis pela compra das mercadorias e sua distribuio nacional. Estes programas tm sofrido grande instabilidade, pela precariedade de sua fonte de recursos (o FINSOCIAL teve seus recursos diminudos no incio da dcada de 90 por uma srie de questionamentos jurdicos), e sempre sofreram problemas de ineficincia administrativa e de vulnerabilidade poltica de patronagem e corrupo associados a grandes programas distributivos. A tendncia recente, em relao merenda escolar, tem sido a de descentralizar o programa, transferindo os recursos diretamente s escolas. Em relao ao livro didtico, o programa sofre de gigantismo (220 milhes de livros foram distribudos entre 1986 e 1991), excesso de ttulos (3.500 em 1992), nenhum sistema de avaliao de qualidade, e do marketing agressivo de algumas editoras interessadas em obter grandes contratos de distribuio. O governo Collor instituiu um programa de Centros Integrados de Atendimento Criana (CIACS), que era muito semelhante, em inteno, ao do Estado do Rio de Janeiro, e estava sujeito s mesmas crticas, inclusive a do potencial de corrupo e clientelismo poltico implcito em um projeto de construir 5 mil escolas em todo o pas a um custo de dois milhes de dlares por unidade, sem que o governo federal dispusesse de meios financeiros e humanos para oper-las. Na gesto Goldemberg no Ministrio da Educao houve um esforo no sentido de alterar o projeto inicial, reduzindo seus custos, buscando associaes com as secretarias de educao e outros setores da comunidade, e abrindo a possibilidade de utilizar o programa como mecanismo para melhorar a infraestrutura das redes educacionais dos estados. O fim do governo Collor no significou o fim do projeto dos CIACS. Para no perder os investimentos j realizados, da ordem de um bilho de dlares, o Ministro Maurlio Hingel decidiu dar continuidade ao programa em outros termos, inclusive pela alterao de sua sigla (CAICS, Centros de Ateno Integral Criana), com gastos previstos de 3 bilhes de dlares para o perodo 1993-1995(32) Em junho de 1993 o Ministrio da Educao divulgou o Plano Decenal de Educao Para Todos, elaborado em cumprimento das resolues da Conferncia de Educao Para Todos de Jomtien, Tailndia, de 1990. e formalmente apresentado V Reunio do Comit Regional Intergovernamental do Projeto Principal de Educao na Regio da Amrica Latina e do Caribe da UNESCO em Santiago de Chile no mesmo ms. A declarao foi precedida de um "compromisso nacional de educao para todos", assinado por representantes do Ministrio, das secretarias de educao estaduais e municipais e de associaes profissionais de vrios tipos. O plano incorpora os objetivos gerais da Declarao de Jomtien, retomando e ampliando iniciativas anteriores. A lista das medidas propostas inclui: o programa nacional de ateno integral criana e ao adolescente, (os CAICS); o Projeto Nordeste de educao, realizado com o apoio do Banco Mundial; a criao de um sistema nacional de avaliao bsica; um programa de capacitao de professores, dirigentes e especialistas; um programa de apoio a inovaes pedaggicas e educacionais; uma estratgia de equalizao no financiamento de educao; a descentralizao dos programas de assistncia ao estudante; um programa de assistncia e agilizao do sistema de financiamento; e participao no Pacto pela Infncia, que busca desenvolver o atendimento estudantil nas reas de educao, sade e combate violncia(33). Em seu conjunto, o plano marca a aceitao formal, pelo governo federal brasileiro, das teses e estratgias que vm sendo formuladas nos foros internacionais mais significativos na rea da melhoria da educao bsica. Ainda que sua implementao efetiva dependa de recursos econmicos, institucionais, tcnicos e polticos ainda incertos, sua importncia estratgica deve ser enfatizada. 6.1.3 - Concluses O quadro 11 revela que as reformas estaduais tiveram como principal resultado o crescimento extraordinrio de um novo setor educacional, o da educao pr-escolar, enquanto que a educao de primeiro e segundo graus cresceu pouco ou at mesmo regrediu, como no caso de Minas Gerais. Este padro foi observado em todo o pas, como mostra o quadro 12. Os dados disponveis sugerem que a principal inovao pedaggica, que foi a introduo do ciclo bsico para os dois primeiros anos do primeiro grau, falhou em seu principal objetivo, que era o de reduzir as altas taxas de repetncia no incio da vida escolar; os alunos que eram reprovados antes ao final de um ano passaram a ser reprovados ao final de dois. Do ponto de vista administrativo e institucional, a principal meta em alguns dos estados foi reduzir o poder centralizador e burocrtico das secretarias de educao, e devolv-lo comunidade. Este projeto encontrou,

naturalmente, resistncia por parte das administraes, que em muitos casos restabeleceram seu poder mais tarde. Mas elas serviram tambm para mostrar que este processo de descentralizao pode significar, simplesmente, a transferncia de poderes para os municpios, de uma parte, ou para as associaes e sindicatos de professores, por outra, e que de nenhum dos dois possvel esperar, necessariamente, um envolvimento com reformas que signifiquem uma transformao mais profunda das prticas educacionais. Prefeituras podem ser to ou mais clientelsticas e burocrticas, quanto os governos estaduais; e professores, freqentemente frustrados por baixos salrios e pouco reconhecimento, tendem a resistir implantao de sistemas de avaliao, assim como a projetos experimentais e inovadores que introduzam diferenciaes nos sistemas educacionais. A existncia destes problemas nas tentativas de descentralizao no significa, no entanto, que a educao possa ser conduzida de forma centralizada ou burocrtica, ou a partir de grandes projetos de impacto poltico e alta visibilidade, em busca de dividendos eleitorais de curto prazo.

Quadro 11. Evoluo de alguns sistemas estaduais de educao, 1983-1987 (taxas de crescimento do nmero de alunos no perodo). Educao Pr-escolar So Paulo Minas Gerais Rio de Janeiro Paran 32,6 86,0 23,0 48,8 primeiro grau 12,5 0,3 -9,5 4,0 segundo grau 12,8 0,2 3,6 9,1

Quadro 12: ndices de Expanso da Educao Brasileira, 1980-1989 (1980=100). Ano 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 pr-escola 100,00 115,58 139,78 156,10 185,84 189,06 230,94 246,89 255,36 264,42 primrio (1-8) 100,00 99,44 104,40 108,66 109,70 109,61 112,21 113,76 118,69 122,31 secundrio 100,00 100,04 101,95 104,43 104,68 106,99 112,31 113,73 118,48 122,06 superior 100,00 100,65 102,18 104,43 101,60 99,27 102,98 106,75 109,15 110,24

Fonte: Ministrio da Educao, A Educao no Brasil na Dcada de 80. Em relao ao governo federal, a experincia confirma que a legislao foi sbia ao restringir o papel do Ministrio da Educao nas questes da educao bsica. Todas as aes centralizadas do governo federal padecem dos mesmos problemas de gigantismo, patronagem poltica, ineficincia no uso de recursos, e possibilidades de corrupo. Parece claro que o governo federal deveria concentrar seus esforos no desenvolvimento de sistemas adequados de avaliao e acompanhamento do ensino bsico no pas, na redistribuio de recursos por critrios estritamente tcnicos, baseados em diferenciais de renda e projetos pedaggicos de qualidade, e no apoio direto a regies de carncia extrema, que no tenham condies de gerar e administrar minimamente seus prprios recursos. 6.2 - Ensino Mdio O ensino mdio, que para efeito desta anlise pode incluir tambm os quatro ltimos anos do ensino bsico (o antigo ginsio) a parte mais negligenciada de todo o ensino brasileiro, tanto do ponto de vista de polticas quanto, inclusive, de reflexes e discusses sobre seus problemas e necessidades(34). Quase toda a ateno no ensino bsico se concentra nos problemas de acesso, repetncia nos primeiros anos e aquisio das habilidades bsicas de escrita, leitura e aritmtica. No outro extremo, existe a preocupao sobre se os cursos secundrios esto formando pessoas em quantidade e nveis adequados para as universidades, assim sobre a falta de cursos de formao tcnica e profissional.

Talvez a nica questo de poltica educacional que tenha sido discutida com mais veemncia, em relao ao ensino mdio, a do eventual papel deformador que as demandas do sistema universitrio exercem sobre ele. De fato, a maioria dos cursos secundrios se organiza em funo dos procedimentos de seleo para as universidades, e a generalizao das provas de mltipla escolha, ocorrida nos anos 70, foi interpretada por muitos como responsvel por dificultar a formao mais qualitativa e complexa nas escolas secundrias. A soluo encontrada foi a de reintroduzir as provas de redao nos exames vestibulares, na esperana de que, com isto, o ensino da lngua nas escolas secundrias melhorasse. No h nenhuma evidncia, no entanto, de que esta relao de causalidade exista. A probabilidade de um estudante ingressar na Universidade depende, sobretudo, da qualidade de sua escola secundria, independentemente do sistema de vestibular adotado, e os estudantes melhores formados so tambm os que tm mais facilidade no domnio da lngua. O problema mais grave da educao secundria brasileira, depois das questes de acesso, o da inadequao de seu currculo realidade contempornea, e prpria vida dos estudantes. Esta inadequao, quando combinada com professores mal formados e pouco estimulados, transforma o ensino em um ritual burocrtico e vazio de contedo, que poucos tm interesse e motivao em seguir. O fato de que no existam no Brasil discusses e propostas mais aprofundadas relativas ao currculo da educao secundria em s um problema srio, e de difcil soluo. O normal seria esperar que estas discusses e propostas surgissem das faculdades, secretarias estaduais e Ministrio da Educao, e sua ausncia um indicador grave da falta de pessoas e instituies envolvidas de forma permanente e profissional com a problemtica educacional. As nicas excees so alguns grupos dedicados ao ensino da cincia, amparados pela CAPES e contando com o apoio do PADCT(35), que existem em alguns departamentos universitrios, e que desenvolvem um trabalho de criao de livros e materiais pedaggicos. Apesar da contribuio positiva destes esforos, eles no chegam a substituir a necessidade de tratar da questo do currculo da educao secundria como um todo, considerando-se, inclusive, a necessidade de ampliar as oportunidades de formao profissional neste nvel. No existem solues simples para este problema, que depende da situao profissional dos professores, da qualidade da educao recebida pelos estudantes nos anos anteriores, dos recursos fsicos e pedaggicos de que as escolas dispem. Alm disto, no entanto, necessrio desenvolver um contexto intelectual e acadmico onde as questes educacionais possam ser vistas e discutidas com a profundidade e o alcance necessrios. Esta uma tarefa para as Universidades, mas que no pode ficar restrita s faculdades de educao, que refletem em grande parte as dificuldades do sistema educativo, e tendem a se isolar de outras fontes possveis de reflexo sobre as questes educacionais, no mbito das cincias sociais, da psicologia, da filosofia e mesmo da economia. Desenvolver este espao para a reflexo permanente sobre os contedos da educao brasileira deveria ser uma questo de primeira prioridade na poltica educacional. 6.3 - Ensino superior e ps-graduao Dada a importncia da atuao governamental no ensino superior, a atuao do Ministrio da Educao de grande importncia neste nvel de ensino. O governo federal vem se debatendo em uma prolongada crise institucional e econmica, que tem tido como conseqncia nveis cada vez maiores de pobreza e deteriorao urbana na maior parte do pas. compreensvel que, neste contexto, urgncias de curto prazo ocupem toda a agenda governamental, e deixem pouco espao para o desenvolvimento de polticas de longa maturao e alto potencial de conflitos e divergncias a curto prazo, como so, inevitavelmente, as polticas educacionais em um contexto de escassez. O Ministrio da Educao responsvel tanto pela administrao do sistema federal pblico como pela superviso do setor privado do ensino superior em todo o pas. Aps uma tentativa inicial frustrada de formular um grande projeto consensual para o ensino superior, o governo federal abandonou por vrios anos qualquer pretenso de uma reforma mais profunda(36). Durante a gesto Jos Goldemberg no Ministrio da Educao, no perodo 1991-1992, surgiram diversas iniciativas de uma reforma mais profunda do ensino superior federal, que no entanto se frustraram com a crise poltica do governo Collor. Um dos principais projetos foi o de substituir os atuais procedimentos de controle centralizado e burocrtico das universidades pblicas por mecanismos fundados em um sistema que associasse a autonomia das universidade na definio de seus objetivos e autonomia de execuo, com procedimentos permanentes de acompanhamento e avaliao de resultados. Um primeiro passo neste sentido foi a elaborao de uma frmula para o clculo dos oramentos das universidades, baseada em indicadores como o nmero de vagas preenchidas, o nmero de alunos formados anualmente, a proporo de docentes com titulao acadmica, a proporo de docentes em dedicao exclusiva e o nmero e qualidade dos cursos

de ps-graduao. Exerccios preliminares mostraram que esta frmula permitiria comparar e detectar distores importantes nos oramentos das universidades, apontando necessidades de ajustes e correes(37). A implantao deste sistema depende, no entanto, de reformas legislativas de grande alcance, que chegaram a ser objeto de propostas, mas no receberam do governo o necessrio empenho poltico. Estas reformas deveriam substituir o atual sistema pelo qual os oramentos de cada universidade so aprovados individualmente pelo Congresso, e por isto sujeitos a presses e manipulaes polticas, pela aprovao de um oramento global para o ensino superior federal, a ser administrado pelo Ministrio da Educao; dar s universidades autoridade par administrar um oramento global, com liberdade de transferir recursos entre diferentes finalidades e estabelecer sua prpria poltica salarial (terminando, assim, com o atual sistema de isonomia); e eliminar os atuais mecanismos de controle burocrtico das administraes universitrias, e substitu-los por avaliaes de desempenho. O modelo que se buscou implantar para sistema federal foi inspirado naquele adotado alguns anos antes pelo governo do Estado de So Paulo, que atribuiu s suas trs universidades uma percentagem fixa dos impostos estaduais, e lhes deu total autonomia na gesto de seus recursos. Este sistema teve como conseqncia benfica transferir para as universidades as decises sobre como melhor utilizar estes recursos, e proporcionar-lhes grande flexibilidade administrativa. Um outro efeito importante foi o de eliminar a necessidade de negociar anualmente os oramentos universitrios com o governo e com a cmara de deputados estadual. Apesar de seus mritos, o sistema paulista ainda bastante rgido, j que a percentagem de recursos atribuda a cada universidade fixada politicamente, sem nenhuma relao com qualquer mecanismo objetivo de acompanhamento e avaliao de resultados, e os salrios de professores e funcionrios so negociados globalmente pelos sindicatos com o Conselho de Reitores das Universidades do Estado de So Paulo, CRUESP, o que retira das universidades a autonomia neste aspecto crucial. Finalmente, apesar da autonomia concedida, os professores continuam sendo funcionrios da administrao estadual, com as garantias de estabilidade e aposentadoria precoce da decorrentes. A proposta federal procurava exatamente corrigir alguns desses problemas. O objetivo das reformas propostas para o sistema federal, e daquelas j implantadas no sistema estadual paulista, o de aumentar a eficincia e melhorar o desempenho das universidades, ao coloc-las dentro de um ambiente competitivo em que seus recursos dependam de seus resultados. Uma conseqncia no desprezvel das reformas propostas seria o de aumentar a capacidade das universidades pblicas de obter e administrar recursos prprios, a partir de diferentes formas de interao com a sociedade mais ampla. Estas medidas no afetam, no entanto, a questo da eqidade na educao superior. Em relao a este aspecto, a cobrana de anuidades na universidades pblicas tem sido proposta com frequncia, mas proibida pela Constituio de 1988. Um sistema adequado de cobrana de anuidades escolares, devidamente acompanhado de mecanismos de crditos e isenes, poderia contribuir para reduzir a iniqidade hoje existente no subsdio generalizado formao para carreiras de alto rendimento econmico, mas encontraria certamente grandes resistncias e teria um custo poltico elevado. A cobrana de anuidades no teria como substituir a presena do Estado no financiamento da educao superior, j que no seria possvel cobrar mais do que um valor anual aproximado aos US $ 1.300,00 por estudante (o custo mdio do crdito educativo para o sistema privado), que corresponderia no mximo a 25% dos atuais custos, nas estimativas mais conservadoras, sem falar que parte deles teria que ser utilizada para subsidiar os que no podem pagar. O efeito benfico destes recursos adicionais sobre as universidades pblicas no seria negligvel, no entanto, e haveriam tambm outros efeitos importantes, eliminando, por exemplo, a ocupao de vagas pblicas por alunos pouco empenhados em seus estudos. As propostas apresentadas pelo MEC, entretanto, se orientaram muito mais no sentido de obter uma economia atravs da racionalizao do uso dos recursos do que no de ampliar os recursos introduzindo o ensino pago. Uma outra poltica relevante questo da eqidade a do acesso s universidades pblicas. Os dados sobre oramento, relao professor/aluno e ocupao do espao fsico sugerem que as universidades pblicas brasileiras poderiam absorver muito mais estudantes do que o que fazem atualmente, e existem presses para que o ensino noturno, que tpico do sistema privado e tambm adotado pela Universidade de So Paulo, seja generalizado para as demais universidades paulistas e para sistema federal. Uma das principais objees a esta ampliao de vagas no sistema pblico, e criao dos cursos noturnos, parte do corpo docente das instituies federais e a de que eles implicariam na admisso de alunos pouco qualificados, e em uma baixa generalizada da qualidade. No entanto, a ampla oferta de cursos noturnos na Universidade de So Paulo, a partir da dcada de 50, no provocou a deteriorao do ensino, nem impediu o progresso da pesquisa.

O problema da deteriorao real, e em muitos pases da Amrica Latina as universidades pblicas se transformaram em grandes sistemas de qualidade duvidosa, mantidos e operados sobretudo por critrios polticos, e deixando para o setor privado a tarefa de formao de alto nvel. Ainda que algo desta situao j exista em muitas universidades brasileiras, h uma evidente preocupao em evitar que ela se acentue. Dadas as limitaes da educao secundria, o pool de estudantes qualificados que no conseguem espao nas universidades pblicas pequeno, e qualquer ampliao significativa de matrculas sem um esforo adicional sistemtico em prover educao complementar e supletiva aos novos estudantes poderia ter um efeito desastroso sobre a qualidade. Uma terceira poltica de reduo da iniqidade no ensino superior pblico seria a de aumentar de forma significativa seu papel na formao de professores para o ensino bsico e de segundo grau. A formao de professores tende a ser vista nos departamentos acadmicos das universidades brasileiras como uma atividade menor, e os baixos salrios afastam do ensino os estudantes de maior talento e potencial. A grande maioria dos professores se formam em cursos privados de menor qualidade, como segunda ou terceira alternativa de carreira. Os cursos proporcionados pelas faculdades de educao (educao especial, administrao escolar, orientao educacional e outras), procuradas predominantemente por professores formados em nvel secundrio, tm como principal resultado transferir os mais talentosos das atividades pedaggicas para atividades administrativas ou especializadas. Existem propostas de transferir para as faculdades de educao, que hoje se encarregam somente dos cursos pedaggicos, mas no substantivos, toda a tarefa de formao de professores, transformando-as em "teaching colleges". Esta proposta teria o mrito de colocar a formao do professor em um contexto em que ela seria prioritria, mas a isolaria dos departamentos onde a esto a pesquisa e os melhores professores universitrios. De uma forma ou de outra, a questo do papel das universidades pblicas na formao do professor de primeiro e segundo grau est longe de ter sido sequer equacionada, apesar se representar um dos pontos de estrangulamento mais graves para a melhoria do sistema educacional brasileiro como um todo. Mas o problema da formao de professores mais qualificados no pode ser resolvido somente pela universidades, se no houver uma alterao no padro de remunerao que beneficie os docentes melhor preparados. Sem isso, os professores melhor formados no ingressaro no sistema pblico de ensino, mas se dirigiro para empregos melhor remunerados. E isso, alis, que ocorre hoje. Em relao ao ensino superior privado, o principal instrumento de poltica educacional do governo federal seria o Conselho Federal de Educao, que atua sobretudo na tentativa de controlar e coordenar sua expanso. Sua poltica tem oscilado atravs do tempo entre perodos de restrio e de liberalidade na autorizao de novos cursos e criao de novas universidades. Esta alternncia se explica pela presso de interesses existentes no setor privado, que busca aumentar o nmero de cursos e diminuir as exigncias para seu funcionamento, e a das associaes profissionais mais atuantes, na rea da medicina, direito, engenharia e outras, que tratam de restringir a oferta de novos profissionais e aumentar sua qualidade. No passado, o Conselho desempenhou papel importante no estabelecimento de normas para a implantao da ps-graduao e para o funcionamento do sistema como um todo, mas nunca chegou a exercer um papel efetivo no controle da qualidade, por falta de mecanismos adequados de acompanhamento e de vontade poltica para cri-los. Existe tambm uma iniciativa do Conselho Estadual de Educao de So Paulo de assumir a responsabilidade pela superviso do sistema privado em seu estado, que contribui para o esvaziamento do C.F.E.. Desde 1985, diversos projetos tm sido apresentados para alterar o Conselho Federal de Educao, seja no sentido de torn-lo mais qualificado, e mais representativo da comunidade cientfica, acadmica e profissional, seja para torn-lo mais permevel aos interesses corporativos dos sindicatos de professores e funcionrios e outros grupos de interesse, seja, enfim, de reduzir ou aumentar seus poderes em relao ao Ministrio da Educao. Esta questo deve encontrar alguma deciso na aprovao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, h anos tramitando no Congresso Nacional, sem que exista no pas, ou no governo federal, uma noo clara sobre o rumo a tomar. O segundo instrumento do governo federal em relao ao ensino privado o sistema de crdito educativo, que at a Constituio de 1988 era financiado com recursos de um Fundo de Assistncia Social, derivado de rendimentos de loterias. A partir da Constituio de 1988 o crdito educativo passou a ser operado com recursos diretos do Ministrio da Educao, administrados pela Caixa Econmica Federal, e em 1991 chegou a atender a 75 mil alunos de nvel superior, a um custo mdio de US 1.300,00, entrando a partir da em crise por falta de recursos. Os recursos do crdito educativo eram utilizados para o pagamento de mensalidades escolares, e funcionavam como um subsdio governamental ao sistema privado, j que, na inexistncia de mecanismos adequados de correo dos dbitos pela inflao e de cobrana, no havia efetivamente devoluo dos recursos concedidos. A nova sistemtica elaborada pelo Ministrio da Educao previa o

estabelecimento de critrios, at ento inexistentes, para a concesso do crdito, privilegiando as instituies no lucrativas de carter comunitrio, a qualidade dos cursos, as regies desprovidas de instituies pblicas, a escolha de carreiras de maior interesse social, a fixao de valores uniformes para as anuidades, e mecanismos adequados de cobrana dos dbitos, levando em devida conta as condies dos alunos depois de formados. Com estas medidas, se esperava que o crdito educativo se transformasse, de um programa meramente assistencial, em um instrumento eficaz de poltica educacional. A implementao deste projeto depende, no entanto, da definio de uma nova fonte de recursos estveis para o sistema de crdito educativo, que ainda no foi estabelecida(38). Em relao ps-graduao, existe uma preocupao em distinguir com maior clareza os programas orientados para o aperfeioamento profissional daqueles orientados para a formao cientfica e a carreira universitria. Enquanto que os primeiros terminam tipicamente no nvel de mestrado, e deveriam ter um contedo prtico e aplicado mais intenso, os segundos deveriam conduzir com rapidez ao doutorado, e ter uma orientao mais acadmica. Em ambos os casos, os programas de mestrado excessivamente longos devem ser enxugados, e o acesso ao doutorado incentivado. O sistema de avaliao da CAPES est sendo revisto, para garantir padres mais estritos de qualidade, e ser capaz de tratar diferencialmente os programas de orientao profissional e de orientao acadmica. Finalmente, existe um amplo espao para programas de ps-graduao "lato senso", que deveriam ser ampliados e estimulados(39). 7 - Uma perspectiva de transformao Este quadro sumrio mostra que o Brasil tem sido capaz expandir seu sistema educacional atravs do tempo, aumentando as oportunidades educacionais em todos os nveis, mas tem encontrado grandes dificuldades em melhorar sua qualidade, e, em tempos de recursos escassos como os atuais, de aumentar sua eficincia. O crescimento extensivo e desigual foi tambm a caracterstica dominante da economia brasileira at o incio da dcada de 80, quando os problemas de eficincia, qualidade e eqidade assumiram o primeiro plano, e colocaram o pas em uma depresso econmica ainda sem perspectivas de soluo. Neste sentido, as dificuldades pelas quais passa a educao brasileira no so muito distintas das que afetam o pas como um todo: a dificuldade em desenvolver a competncia, a ineficincia no uso de recursos pblicos, e a ausncia de mecanismos efetivos para corrigir os problemas de iniqidade econmica e social. A falta de uma populao educada e competente um freio para o crescimento econmico, e a limitao de recursos afeta a capacidade de resolver os problemas educacionais. necessrio romper este crculo vicioso, e a anlise dos dados mostra que, apesar das evidentes dificuldades financeiras, a educao brasileira ainda se debate com graves problemas no uso dos recursos disponveis, de descontinuidade institucional e administrativa, e de falta de uma agenda razoavelmente consensual de transformao. O primeiro tem desta agenda aparentemente simples: a educao depende de governos competentes e seriamente envolvidos com as questes educacionais. Independentemente dos problemas estruturais, sociolgicos e pedaggicos que existem na educao brasileira, j haveria um grande avano se os governos federal e estadual abandonassem o comportamento predatrio em relao os recursos da educao. Os mecanismos que podem permitir esta transformao poltica so demasiado complexos para serem discutidos aqui, mas o fato que j existe no Brasil uma safra de governantes estaduais seriamente envolvidos com a melhoria da educao em seus estados, e obtendo resultados satisfatrios. Alm dos exemplos de Minas Gerais e So Paulo, vrios outros estados, entre os quais alguns dos mais pobres, como Cear, Paraba e Rio Grande do Norte, vm apresentando resultados extremamente significativos na melhoria da competncia administrativa, com impacto importante na educao, como mostra o quadro 13.

Quadro 13 - Indicadores de desempenho dos governos do Cear, Piau e Paraba Nmero de Funcionrios 1986 Cear Piau 145.000 112.000 1992 90.000 65.000 75.000 Mortalidade infantil (mortos por 1.000) 1986 102 64 127 1992 65 55 71 Matrculas na rede estadual de ensino 1986 352.000 233.000 287.000 1992 666.000 450.000 425.000

Paraba 91.000

Fonte: "Um soco na Pobreza", Veja (26) 18, 5 de maio de 1993, p. 26-27. Os demais tens desta agenda podem ser vistos nas propostas contidas no documento

CEPAL/UNESCO sobre a educao na Amrica Latina, que reune o consenso existente entre os especialistas a respeito dos caminhos necessrios para superar os problemas educacionais na regio(40). Resumindo de forma extrema, o documento CEPAL/UNESCO prope, como objetivos estratgicos da reforma educacional, o desenvolvimento da cidadania e o aumento da competitividade econmica dos pases; para isto, duas linhas de poltica governamental devem ser desenvolvidas de forma simultnea: uma voltada para e eqidade, e outra para o desempenho dos sitemas educacionais. Duas linhas de reforma institucional so consideradas indisensveis, a descentralizao radical dos sistemas educativos, levada ao nvel dos estabelecimentos educacionais, e o fortalecimento do papel de integrao e coordenao dos governos centrais e regionais. Estas noes esto tambm presentes nos projetos que o Banco Mundial vem desenvolvendo em colaborao com treze estados brasileiros, com nfase especial na regio Nordeste. Em termos de educao bsica, a experincia brasileira mostra que existem avanos importantes no caminho da descentralizao, mas ainda muito pouco no que se refere s atividades de coordenao e integrao dos governos estaduais e federal. Estas atividades devem desempenhar duas funes essenciais: a correo das iniquidades sociais, pela redistribuio de recursos e apoio tcnico e financeiro a comunidades ainda incapazes de gerir seus sistemas educacionais de forma adequada; e o estabelecimento de padres de desempenho, a partir de mecanismos permanentes de avaliao e acompanhamento de resultados. At o presente, o governo federal tem insistido em executar diretamente atividades no nvel da educao bsica e tcnica, sem desenvolver de forma adequada sua competncia na rea de avaliao de resultados e aperfeioamento de contedos. Quanto aos critrios de repasse dos recursos do salrio-educao, apesar de iniciativas recentes, eles continuam longe de serem transparentes. No existem ainda, nem a nvel federal, nem a nvel dos estados, sistemas gerenciais que disponham de indicadores adequados de desempenho que possam balizar estas mltiplas atividades. Os resultados extremamente preocupantes das pesquisas sobre a qualidade da educao bsica parecem ter comeado a sensibilizar as autoridades educacionais e os setores empresariais, embora no ainda a ponto de produzir resultados significativos. Finalmente, h que se considerar a questo fundamental da integrao entre os governos estaduais e municipais, que so os efetivamente responsveis pela educao bsica. Apesar da desejabilidade de uma descentralizao maior, os municpios so muito heterogneos quanto sua capacidade de efetivamente administrar seus sistemas de ensino, o que torna crucial o papel dos governos estaduais. Alm disto, seria necessrio que os municpios fossem efetivamente responsabilizados pela universalizao do acesso, ao contrrio do que ocorre hoje, quando assumem em geral uma funo meramente complementar dos governos estaduais. Existe uma ltima tarefa importante para os governos estaduais e federal, que o de fortalecer a competncia do pas na anlise e entendimento das questes educacionais. Passada a fase inicial de expanso quantitativa, os problemas do ensino se tornam cada vez mais complexos, exigindo competncias pedaggicas, gerenciais e econmico-financeiras que so escassas, e que precisam ser desenvolvidas e implantadas em suas universidades e centros de pesquisa. Uma parte importante deste trabalho de aumento de competncia consiste em tomar conhecimento das experincias de outros pases, e entender em que medida elas permitem balizar os caminhos do futuro. Neste aspecto, iniciativas de cooperao internacional, como a do InterAmerican Dialogue, podem dar uma contribuio inestimvel. J existe hoje um forte consenso entre os especialistas e em parcela importante da elite poltica e econmica sobre a importncia estratgica da educao como elemento fundamental para a modernizao industrial, e, conseqentemente, para sua participao plena no mundo do sculo XXI(41). Existe tambm um consenso razovel a respeito dos caminhos pelos quais a educao pode ser melhorada e tornada mais equitativa e produtiva. O que falta, sobretudo, que este consenso adquira maior amplitude, e que se construam instrumentos eficazes para a realizao desses objetivos, de modo a fundamentar aes governamentais cada vez mais decididas e bem direcionadas, com a prioridade que educao exige. Aqui tambm, o papel de instituies formadoras de opinio pblica, como o Inter American Dialogue, pode ser muito importante.