FUNDAO GETLIO VARGAS Escola de Direito FGV DIREITO RIO Programa de Educao Continuada Ps-Graduao em Direito do Estado e Administrao

Pblica, com nfase em Controle Externo

FRANCISCO EVALDO FERREIRA LEAL

DIVULGAO DAS INFORMAES PORMENORIZADAS DAS CONTAS PBLICAS: Ampliao da transparncia e instrumentalizao do controle social

Trabalho de Concluso de Curso apresentado ao curso de Ps-Graduao lato sensu MPA em Direito do Estado e Administrao Pblica, com nfase em Controle Externo. FGV DIREITO RIO.

Cuiab - MT 2011

FUNDAO GETLIO VARGAS Escola de Direito FGV DIREITO RIO Programa de Educao Continuada MPA em Direito do Estado e Administrao Pblica, com nfase em Controle Externo

Trabalho de Concluso de Curso

DIVULGAO DAS INFORMAES PORMENORIZADAS DAS CONTAS PBLICAS: Ampliao da transparncia e instrumentalizao do controle social

Elaborado por Francisco Evaldo Ferreira Leal.

E aprovado pela Coordenao Acadmica do curso de Ps Graduao MPA em Direito do Estado e Administrao Pblica, com nfase em Controle Externo, foi aceito como requisito parcial para a obteno do certificado do curso de ps-graduao, nvel especializao, do Programa de Educao Continuada da FGV DIREITO RIO.

Data: 18 de julho de 2011.

Coordenador Acadmico da FGV DIREITO RIO

Professor Avaliador

FUNDAO GETLIO VARGAS Escola de Direito FGV DIREITO RIO Programa de Educao Continuada MPA em Direito do Estado e Administrao Pblica, com nfase em Controle Externo

Compromisso de Originalidade A presente declarao parte integrante do Trabalho de Concluso de Curso (TCC) a ser submetido avaliao da Coordenao Acadmica da FGV DIREITO RIO como requisito necessrio concluso do programa de MBA em Direito do Estado e a Administrao Pblica, com nfase em Controle Externo, sem o qual o referido trabalho no produzir quaisquer efeitos. Eu, FRANCISCO EVALDO FERREIRA LEAL, servidor do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, na qualidade de aluno do MPA em Direito do Estado e a Administrao Pblica, com nfase em Controle Externo da Escola de Direito FGV DIREITO RIO, declaro para os devidos fins estar apresentando, em anexo, meu Trabalho de Concluso de Curso, para fins de avaliao, como parte integrante da nota do curso de Ps Graduao lato sensu da FGV DIREITO RIO e que o mesmo se encontra plenamente em conformidade com os critrios tcnicos, acadmicos e cientficos de originalidade. Nesse sentido, declaro para os devidos fins, que: O referido TCC foi elaborado com minhas prprias palavras, ideias, opinies e juzos de valor, no consistindo, portanto, em PLGIO, por no reproduzir, como se meus fossem, pensamentos, ideias e palavras de outra pessoa. As citaes diretas de trabalhos de outras pessoas, publicadas ou no, apresentadas neste TCC, esto sempre claramente identificadas e com a completa referncia bibliogrfica de sua fonte, de acordo com as normas estabelecidas pela FGV DIREITO RIO. Todas as sries de pequenas citaes de diversas fontes diferentes foram identificadas como tais, bem como s longas citaes de uma nica fonte foram incorporadas suas respectivas referncias bibliogrficas, pois fui devidamente informado e orientado a respeito do fato de que, caso contrrio, as mesmas constituiriam plgio. Todos os resumos e/ou sumrios de ideias e julgamentos de outras pessoas esto acompanhados da indicao de suas fontes em seu texto e as mesmas constam das referncias bibliogrficas do TCC, pois fui devidamente informado e orientado a respeito do fato de que a inobservncia destas regras poderia acarretar alegao de fraude.

O(a) Professor(a) responsvel pela superviso de meu trabalho de concluso de curso (TCC) me apresentou a presente declarao, requerendo o meu compromisso de no praticar quaisquer atos que pudessem ser entendidos como plgio na elaborao de meu TCC, razo pela qual declaro ter lido e entendido o seu contedo e submeto o documento em anexo para apreciao da Fundao Getlio Vargas como fruto de meu exclusivo trabalho. Data: 18 de julho de 2011. Assinatura do Aluno: Nome do Aluno: FRANCISCO EVALDO FERREIRA LEAL Identidade do Aluno: 15297144 SSP/MT

FUNDAO GETLIO VARGAS Escola de Direito FGV DIREITO RIO Programa de Educao Continuada MPA em Direito do Estado e Administrao Pblica, com nfase em Controle Externo

Declarao de Autenticidade Eu, FRANCISCO EVALDO FERREIRA LEAL, abaixo assinado, do Curso MPA em Direito do Estado e a Administrao Pblica, com nfase em Controle Externo da Escola de Direito FGV DIREITO RIO, realizado nas dependncias da instituio conveniada Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, no perodo de 04 de junho de 2009 a 04 de abril de 2011, declaro que o contedo do Trabalho de Concluso de Curso intitulado DIVULGAO DAS INFORMAES PORMENORIZADAS DAS CONTAS PBLICAS: Ampliao da transparncia e instrumentalizao do controle social, requisito parcial para a obteno do certificado do curso de ps-graduao, nvel de especializao, do Programa de Educao Continuada da FGV DIREITO RIO, autntico, original e de sua autoria exclusiva. Declaro estar ciente de que ser de minha inteira responsabilidade a obedincia a eventuais exigncias de confidencialidade e/ou preservao de quaisquer dados sigilosos e/ou de acesso restrito, e que sou responsvel por quaisquer prejuzos e/ou danos a terceiros, sejam eles diretos ou indiretos, culposos ou dolosos, provocados pela divulgao indevida, parcial ou total, de dados, estudos, grficos, processos, tabelas, pesquisas ou quaisquer informaes que tenham sido utilizadas no meu TCC. Ademais, declaro que a verso eletrnica do TCC que foi submetida avaliao da Coordenao Acadmica idntica, em todos os aspectos, verso final impressa ora submetida para fins de arquivamento na Instituio Conveniada Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso.

Data: 22 de julho de 2011. Assinatura do Aluno: Nome do Aluno: FRANCISCO EVALDO FERREIRA LEAL Identidade do Aluno: 15297144 SSP/MT

Agradecimentos:

Agradeo a Deus pela minha vida e pelas vidas das pessoas que tive a oportunidade de conhecer e de interagir; minha famlia que por vrias vezes abdicou da minha presena, em prol desse empreendimento; pelo privilgio de ter acesso ao conhecimento por intermdio da FGV, instituio de notvel respeito em nosso pas; ao Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso pela oportunidade de realizar este curso; a cada pessoa que contribuiu para o sucesso deste estudante; pelo meu trabalho; pela minha f ...

RESUMO

O presente trabalho versa sobre a ampliao da transparncia e a instrumentalizao do controle social, por meio da divulgao das informaes pormenorizadas das contas pblicas, conforme determina o inciso II do art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal, alterado pela Lei Complementar n 131/2009. Trata inicialmente do dever da transparncia na gesto dos recursos pblicos, configurando-se a sua busca numa questo de legitimidade e licitude. Apresenta vrios tipos e classificaes do controle sobre a administrao pblica, com destaque para o controle social. Aduz a importncia e o poder potencial do controle social no combate corrupo. Relaciona alguns dos principais interessados nas informaes das contas pblicas. Discorre sobre a qualidade das informaes disponibilizadas ao cidado, inclusive, apresentando sumariamente o resultado de pesquisa nos portais de informaes do Estado de Mato Grosso e alguns dos municpios com maior populao. Ao final conclui sobre quais informaes pormenorizadas devem ser liberadas ao acesso pblico, de acordo com a legislao em vigor.

Palavras-chave: Responsabilidade Fiscal. Transparncia. Informao. Controle Social. Cidado.

SUMRIO

1 2 3 4

INTRODUO ...........................................................................................................1 O DEVER DE ADMINISTRAR COM TRANSPARNCIA.....................................3 OS TIPOS DE CONTROLES SOBRE AS CONTAS PBLICAS............................7 AS INFORMAES PORMENORIZADAS SOBRE AS CONTAS PBLICAS ................................................................................................................ 11 4.1 A utilidade das informaes sobre as contas pblicas para o controle social ...........11 4.2 Os interessados pelas informaes .........................................................................13 4.3 Padres mnimos de qualidade das informaes liberadas ao acesso pblico ..........14 4.4 Informaes que a administrao pblica est liberando ao acesso pblico ............ 17 4.4.1 O portal transparncia do Estado de Mato Grosso..........................................19 4.4.2 O portal transparncia da prefeitura municipal de Cuiab ..............................20 4.4.3 O portal transparncia da prefeitura municipal de Vrzea Grande..................21 4.4.4 O portal transparncia da prefeitura municipal de Rondonpolis ...................21 4.4.5 O portal Transparncia da Prefeitura Municipal de Sinop ..............................22 4.5 Informaes que devem ser liberados ao acesso pblico, segundo legislao atual ...22

5 6

CONCLUSO ...........................................................................................................24 REFERNCIAS ........................................................................................................ 25

1 1 INTRODUO Frequentemente, os meios de comunicao de massa apresentam notcias demonstrando que os gestores pblicos no se portam de maneira condizente com as atribuies dos cargos que ocupam, desviando-se sobremaneira do interesse pblico. Isso tem levado muitos cidados a se interessarem pelas prestaes de contas dos rgos pblicos, por meio de associaes conselhos e outras organizaes civis, isto , pelo exerccio do controle social. No ano de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000) com elevada descrena. Foram inmeras as reaes dos entes afetados pelo rigorismo a que os oramentos e as finanas ficaram submetidos. Especificamente os municpios que naquele ano estavam realizando eleio para a sucesso de seus prefeitos e foram afetados pela Lei. Nas campanhas eleitorais de governadores, em 2002, e de prefeitos, em 2004, inmeras vezes os ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal foram abordados. A situao era muito pior at no ano de 2000, quando a Lei de Responsabilidade Fiscal ainda no havia sido editada (CRUZ, 2009)1. A legislao que trata das responsabilidades dos agentes pblicos durante o perodo que estiverem exercendo o seu mandato ou cargo j existia antes da Lei de Responsabilidade Fiscal, por exemplo: a Lei n 1079, de 1950; o Decreto-lei n 201, de 1967 e a Lei n 8429, de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa). A novidade da Lei de Responsabilidade Fiscal reside no fato de responsabilizar especificamente a parte da gesto financeira a partir de um acompanhamento sistemtico de desempenho peridico (mensal, trimestral e anual)2. As diretivas da responsabilidade fiscal foram delineadas logo no 1 do art. 1 da Lei Complementar n 101/2000, o qual dispe que a responsabilidade na gesto fiscal pressupe ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesa com pessoal, da seguridade social e outras, dvida consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio de restos a pagar.

CRUZ, Flvio da, et. al. Lei de responsabilidade fiscal comentada: lei complementar n 101, de 4 de maio de 2000. 6. ed. So Paulo: Atlas, 2009. p. 2. 2 Cfr. CRUZ, ibid. p. 2.

2 De outro lado tm-se os princpios legais aplicados administrao pblica, os quais so fundamentos de apoio da Lei de Responsabilidade Fiscal, em especial: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficincia, economicidade, planejamento, interesse pblico, razoabilidade, isonomia, continuidade do servio pblico, transparncia, controle e responsabilidade. A nfase deste trabalho o princpio da transparncia, que vai alm da mera publicidade, mas tambm que seja proporcionado e incentivado o conhecimento pela sociedade, de maneira clara e simplificada, do contedo dos atos de gesto pblica, bem como lhe seja assegurada a efetiva participao nas decises polticas, conforme o entendimento de Marques (2009)3. De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal, para haver responsabilidade na gesto fiscal deve, antes existir ao planejada e transparncia. Duas exigncias de difcil assimilao por parte dos gestores pblicos os quais, geralmente, possuem grande motivao e capacidade de fazer poltica, mas de baixa motivao para o planejamento e quase nenhuma disposio para ser transparente. A Lei de Responsabilidade Fiscal dedicou o Captulo IX para tratar sobre transparncia, controle e fiscalizao. Para que os ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal pudessem ser colocados em prtica a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), no uso das atribuies que lhe foram institudas, criou vrios demonstrativos fiscais, agrupados em dois relatrios chamados de Relatrio Resumido de Execuo Oramentria ( 3 do art. 165 da Constituio Federal/1998, artigos 52 e 53 da Lei de Responsabilidade Fiscal) e Relatrio de Gesto Fiscal (artigos 54 e 55 da Lei de Responsabilidade Fiscal). Foram editados manuais instruindo a confeco desses demonstrativos, com atualizaes constantes, medida que os entendimentos vo sendo consolidados em reunies de comits tcnicos. Mas a interpretao desses relatrios no to simples para a maioria dos brasileiros. Mesmo as informaes pormenorizadas sobre execuo oramentria carecem de uma compreenso para que o cidado interessado colha alguma concluso de utilidade sobre as contas pblicas. Diante dessa problemtica, neste trabalho so apresentadas sugestes de utilizao, pelo controle social, das informaes das contas pblicas disponibilizadas em meios eletrnicos pelo controle social, o dever da transparncia, os tipos de controles sobre as contas pblicas, a utilidade das informaes, os interessados, a qualidade das informaes
3

MARQUES, Jales Ramos. Introduo lei de responsabilidade fiscal. Braslia : TCU, ISC, 2009. p. 10. Princpio da transparncia.

3 disponibilizadas, o que est sendo disponibilizado por alguns gestores pblicos e quais informaes que devem ser disponibilizadas para o controle social segundo a legislao atual. Para o embasamento deste trabalho, alm da pesquisa bibliogrfica e documental indireta, foi feito um levantamento das informaes disponibilizadas nos portais transparncia do Estado de Mato Grosso e de algumas das maiores cidades que j esto obrigadas a divulgar as informaes pormenorizadas na internet.

2 O DEVER DE ADMINISTRAR COM TRANSPARNCIA A cada pleito eleitoral os cidados elegem representantes para administrarem, de forma direta ou indiretamente por intermdio de seus nomeados, os recursos pblicos que esses mesmos cidados entregam ao errio, sob as mais variadas formas de arrecadao da receita pblica. Portanto, no sendo esses gestores, os proprietrios desse patrimnio, mas apenas administradores, gerentes que tm o dever de administrar, no mnimo, obedecendo legislao, sendo impessoais, comportando-se de forma moral e perseguindo diuturnamente a eficincia em seus atos de gesto. E, alm disso, serem transparentes para povo (cidados), de onde emanou o poder, demonstrando que esto agindo segundo esses princpios mencionados, com manda o art. 37 da Constituio Federal de 1998. Diferente do que se espera, muitos administradores tm se comportado como donos do patrimnio pblico que colocado sua disposio, no querem dar satisfao para os que solicitam informaes sobre as contas pblicas. Principalmente os administradores mais antigos que exercem atividades pblicas desde antes da vigncia da atual Constituio Federal de 1988, e ainda, alguns outros que, mesmo no sendo veteranos na poltica, ao perceberam que os cidados brasileiros, no geral, no possuem o interesse e a perseverana ainda necessrios para buscar informaes sobre a gesto publica, tm esse mesmo comportamento inaceitvel. Como exemplo, tem-se o de uma empresa e de um cidado residente no Estado de Mato Grosso que tiveram que impetrar com ao na Justia para ter acesso s contas pblicas de determinado municpio, um direito garantido no art. 31, 3, da Constituio Federal de 1998, e o art. 209 da Constituio do Estado de Mato Grosso. Esse exemplo apenas uma amostra da propenso natural de vrios gestores pblicos brasileiros. Evidencia tambm o esforo do cidado para ter acesso alguma informao que deveria ser pblica.

4 verdade que ao fornecer muitas dessas informaes o gestor estaria demonstrando as irregularidades de sua gesto. Mesmo assim, entende-se que no lhe cabe o direito ocultar informaes sobre contas pblicas, com o intuito de no fornecer provas contra si, pois tais informaes e documentos pertencem administrao pblica. A transparncia um princpio intrnseco Responsabilidade Fiscal, como ficou evidenciado na exposio de motivos de criao da Lei de Responsabilidade Fiscal n 101/2000:
14. [...] os entes federativos, como no poderia deixar de ser, tm autonomia para definir sua poltica fiscal. Estabelece-se, no entanto, que o faam de modo pblico e transparente, assumindo compromissos explcitos com desempenhos fiscais, financeiros e patrimoniais sustentveis. [...] 19. To importante quanto as normas que regulam a aplicao dos recursos pblicos a permanente fiscalizao da sociedade sobre os atos daqueles a quem foi confiada a responsabilidade de geri-los. Por essa razo, o Projeto reserva o Ttulo III exclusivamente ao tema da transparncia fiscal. O tratamento dispensado a essa matria visa consagrar, no plano legal, os princpios da divulgao e acesso amplos a informaes confiveis, abrangentes, atualizadas e comparveis sobre as contas pblicas dos trs nveis de governo [...] a experincia internacional sobre cdigos de finanas pblicas, bem como a literatura a esse respeito, indica ser a transparncia um dos instrumentos mais eficazes para a disciplina fiscal. (Grifou-se) (BRASIL, 1999)

A ideia de transparncia possui a fundamental importncia de fornecer suporte informacional para o debate a respeito das finanas pblicas, o que permite maior fiscalizao das contas pblicas por parte dos rgos competentes e, com maior amplitude, pela prpria sociedade (MENDES in MARTINS, 2011)4. A busca pela transparncia tambm a busca pela legitimidade e licitude. Para Leite (2007)5, A legitimidade a concordncia com a vontade do povo consensualmente manifestado no estado democrtico. A licitude revela-se pela consonncia entre a atividade administrativa e a vontade da moral expressa no Estado de justia. No contexto especfico da Lei de Responsabilidade Fiscal, a transparncia se apresenta como princpio da gesto responsvel ou como um subprincpio da responsabilidade (TORRES, 2000)6.

MARTINS, Ives Gandra da Silva, NASCIMENTO, Carlos Valder do. Comentrios a Lei de Responsabilidade Fiscal. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2011. p. 389. 5 LEITE, Gisele. Princpios constitucionais. Dilogos Jurdicos, 2007. Disponvel em: < http://www.giseleleite.prosaeverso.net/visualizar.php?idt=409174>. Acesso em: 25 jun. 2011. 6 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional, financeiro e tributrio. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000. v. 5. p. 260.

5 Nascimento muito bem lembra que o princpio da transparncia fiscal encontra ressonncia no texto constitucional, emanado de vrios de seus dispositivos, cujas diretrizes evidenciam tal assertiva:
O art. 150, 5, da Constituio Federal de 1998 assevera que a lei determinar medidas para que os consumidores sejam esclarecidos acerca dos impostos que incidem sobre as mercadorias e servios. J o art. 165, 6 dispe que o projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia. (NASCIMENTO in MARTINS, 2011)7.

Nesse contexto, Nascimento tambm entende que no basta apenas o administrador pautar sua atividade dentro do estrito campo da legalidade, embora seja um dos pontos a orientar sua conduta; exige-se ainda um comportamento tico e moral na conduo do negcio pblico, sendo plausvel que o seu agir no deva escapar ao controle social8. Costa expressou a sua compreenso sobre transparncia como segue:
Sem informao no ha transparncia e sem esta no h liberdade. [...] Uma situao de transparncia proporciona um espao de comunicao, facilitando esclarecimentos, sugestes e medidas para o desenvolvimento da economia e prestigio da conduta scio-financeira na comunidade internacional. Uma sociedade transparente exige o reconhecimento a quem o merece. [...] Onde no h Justia no h transparncia e a inversa tambm verdadeira. Uma sociedade que se pretende transparente exige igual oportunidade para todos. (COSTA, 2009)9

Para Evangelista (2010)10 o setor pblico, por sua vez, alm de dar publicidade de suas aes, deve verificar se as informaes disponibilizadas so suficientes ao exerccio do controle social; avaliar se tais informaes apresentam-se em nvel suficiente de entendimento para que o cidado e a sociedade organizada possam avaliar a atuao dos gestores pblicos, proporcionando segurana para que sejam realizadas denncias ou representaes a quem de direito, caso verifique desmandos ou desvios na conduo da coisa pblica. O conceito de accountability identifica-se bastante com o fundamento da responsabilidade fiscal, conforme entendimento apresentado no III Congresso de Gesto

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Op. cit. p. 58. Idem. 9 COSTA, Jos Eduardo Pinto da. O Significado da Transparncia. Disponvel em: <http://cepen.org/portaldacidadania/2009/01/o-significado-da-transparencia/>. Acesso em: 25 jun. 2011. 10 EVANGELISTA, Lcio. Controle social versus transparncia pblica: uma questo de cidadania. 2010. 30 f. Trabalho de Concluso de Curso (Especializao) Tribunal de Contas da Unio. Braslia. p. 15.

6 Pblica realizado pelo CONSAD - Conselho Nacional de Secretrios de Estado da Administrao:

O conceito de accountability extrado, conforme os estudos realizados, : a obrigao do gestor pblico de prestar contas dos seus atos, utilizando mecanismos e ferramentas que possibilitem, com transparncia, alcanar a sociedade e estar disponvel para a avaliao dos procedimentos realizados, observando sempre a legislao vigente. A partir desse conceito, pode-se extrair trs itens que representam o termo accountability na anlise da organizao e que so essenciais para a sua existncia, os quais so: responsabilidade do gestor pblico, transparncia e prestao de contas para a sociedade. (ROCZANSKI, III Consad, 2010)11

Para Anna Maria Campos (1990)12, o exerccio de accountability determinado pela qualidade das relaes entre o governo e o cidado, entre burocracia e clientelas. O comportamento (responsvel ou no responsvel) dos servidores pblicos consequncia das atitudes e comportamento das prprias clientelas. Por fim, depois de nove anos da criao da Lei de Responsabilidade Fiscal, foi editada a Lei Complementar n 131/2009, conhecida como Lei Capiberibe e Lei da Transparncia, com a expectativa de que seja um antdoto corrupo por meio do controle social das receitas e despesas pblicas:
um instrumento preventivo no combate corrupo, pois antecipa informaes detalhadas sobre produtos e servios contratados antes de serem pagos pelos cofres pblicos, tornando assim possvel o cancelamento ou denncia de transaes irregulares. Trata-se do meio mais eficaz, como se v, para controlar a aplicao do dinheiro pblico, cabendo aos responsveis punir com rigor os que cometem desvios. (Portal da Lei Capiberibe, a Lei da Transparncia)13

Essa lei alterou a redao do pargrafo nico do art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal e incluiu no texto da lei os artigos 48-A, 73-A, 73-B e 73-C. A redao anterior mencionava a participao popular e a realizao de audincias pblicas das leis oramentrias. A nova redao mantm a prescrio do caput do artigo, quando determina o incentivo participao popular nas audincias pblicas. Vai alm quando determina a divulgao de receita e despesa em tempo real.

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ROCZANSKI, Carla Regina Magagnin; TOMASI, Marcus. Universidade pblica e accountability. III Congresso Consad de Gesto Pblica. 2010. p. 22 12 CAMPOS, Anna Maria Campos. Accountability: quando poderemos traduzi-la para o portugus?. in Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 24, n. 2, p. 30-50, 1990. 13 Portal da Lei Capiberibe, a Lei da Transparncia. Disponvel em: <http://leicapiberibe.net/2010/05/24 /conheca-a-lei-capiberibe/> Acesso em: 25 jun. 2011)..

7 Portanto, a transparncia deve ser incentivada e praticada. Ser transparente no uma opo, mas um dever do gestor pblico. Afinal, transparncia na gesto pblica um anseio da sociedade que contribui para sustento da mquina pblica, que se intensifica a cada dia com os vrios questionamentos sobre a alta carga tributria imposta.

3 OS TIPOS DE CONTROLES SOBRE AS CONTAS PBLICAS Na concluso de Guerra (2005)14, o vocbulo controle tem sua origem no termo francs contrerle, da mesma forma como do latim contrarotulus:
[...], isto , segundo exemplar do catlogo de contribuintes, como base no qual se verificava a operao do cobrador de tributos, designando um segundo registro, organizado para verificar o primeiro. O termo evoluiu, a partir de 1611, para sua acepo mais prxima do atual, aproximando-se da acepo de domnio, governo, fiscalizao, verificao.

A INTOSAI15, no documento denominado Declarao de Lima16, assevera que:

O controle das finanas pblicas no um fim em si mesmo, mas um elemento indispensvel de um sistema regulador, que tem por fim assinalar em tempo til os desvios relativos norma ou o desrespeito dos princpios da conformidade com as leis, de eficincia, de eficcia e de economia da gesto financeira de modo a que se possa, em cada caso, tomar medidas corretivas, precisar a responsabilidade das partes em questo, obter a reparao ou tomar medidas para impedir, ou pelo menos tornar mais difcil, perpetrar atos desta natureza.

Segundo o dicionrio AURLIO controle significa: fiscalizao exercida sobre as atividades de pessoas, rgos, departamentos, ou sobre produtos etc., para que tais atividades, ou produtos, no se desviem das normas preestabelecidas. A teoria de Lima (2011)17 traz vrias classificaes didticas para o controle: quanto ao seu objeto, quanto ao momento de sua realizao, quanto ao posicionamento do rgo controlador, quanto forma de instaurao da ao de controle e quanto amplitude do

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GUERRA, Evandro Martins. Os controles externo e interno da administrao pblica. 2 ed. Belo Horizonte: Edtora Forum, 2005. p. 89. 15 INTOSAI. International Organization of Supreme Audit Institutions (Organizao Internacional das Instituies Superiores de Auditoria). 16 Disponvel em: <http://srvtcsa2.tcontas.ao/portal/page/portal/Tribunal de Contas de Angola/Relaes Institucionais/Relaes Internacionais/INTOSAI-Declaracao_de_Lima.pdf>. Acesso em: 12 jun. 2011. 17 LIMA, Luiz Henrique. Controle Externo: teoria, legislao, jurisprudncia e mais 450 questes. 1 ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008. p. 3. Op. cit. p. 4.

8 controle. Seguindo essa didtica, LIMA leciona que, quanto ao seu objeto o controle pode ser classificado como: de legalidade, de mrito ou de gesto. O controle de legalidade verifica a conformidade dos procedimentos adotados pela administrao com a legislao e normas vigentes, que pode ser desde a norma constitucional com as normais mais restrita editada pelo sistema de controle interno da entidade submetida ao controle. O controle de mrito aprecia a convenincia e a oportunidade da atuao da administrao pblica. O controle de gesto avalia os resultados alcanados pela gesto, comparando-se as metas preestabelecidas com as alcanadas, a eficincia e a eficcia etc. Quanto ao momento de sua realizao, o controle pode ser: prvio ou ex-ante ou perspectivo ou a priori18; concomitante ou pari-passu ou prospectivo ou simultneo; ou subsequente ou a posteriori ou retrospectivo.

Para Lima (2011) o controle prvio tem finalidade preventiva e , essencialmente, realizado pela auditoria interna ou pelos sistemas de controle interno da organizao que orientam os gestores e agentes a corrigir falhas e adotar os procedimentos recomendveis. O controle concomitante exercido ao mesmo tempo em que os procedimentos administrativos vo acontecendo, em suas vrias fases. Por exemplo, na realizao da despesa pblica existem as fases de autorizao, licitao, empenho, liquidao e pagamento. imperioso que as verificaes de controle sejam realizadas, mesmo que por amostragem pelos controles internos e externos. O controle subsequente serve-se mais para emisso de opinio avaliativa de procedimentos passados. Por no, contribuir tempestivamente para a correo de desvios na atuao de agentes pblicos, considerado de menor importncia que os controles prvio e concomitante. Quanto ao posicionamento do rgo controlador, o controle classificado como interno ou externo. O controle interno parte integrante da estrutura da organizao objeto das aes de controle. Tradicionalmente o controle externo refere-se a aquele desenvolvido por rgos que no fazem parte da estrutura controlada. Lima (2011)19 apresenta trs hipteses de controle que caracterizam a situao de exteriorizao: jurisdicional, poltico e tcnico. Explica que:

18 19

Op. cit. INTOSAI e LIMA Op. cit. p. 6.

9
O controle jurisdicional da Administrao exercido pelos Poderes Judicirios (Federal e Estadual) em obedincia ao direito fundamental prescrito no art. 5, XXXV, da CF: a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito. Os instrumentos para o seu exerccio so a ao popular, a ao civil pblica, o mandato de segurana, o mandato de injuno, o habeas corpus e o habeas data. O controle poltico de competncia do Poder Legislativo e o corolrio do regime democrtico de governo. [...] o controle tcnico o exercido pelos rgos de controle externo, em auxlio aos rgos legislativos, nas trs instncias de governo e pelos rgos do sistema de controle interno.

Os artigos 70 a 75 da Constituio Federal de 1998 trouxeram as terminologias e o suporte legal dos controles interno e externo da administrao Pblica:
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. [...] Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: [...] Art. 75. As normas estabelecidas nesta seo aplicam-se, no que couber, organizao, composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios. (grifou-se) (BRASIL, 1998)

Noutro foco, comparando-se os controles interno e externo, a potencialidade da abrangncia da atuao do controle interno maior do que a do controle externo, haja vista que este est prximo das aes do administrador, podendo acompanh-la pari-passu. Agora, quanto independncia, ocorre o contrrio, a independncia do controle interno menor do que a do externo, uma vez que este se encontra sob a hierarquia do chefe da organizao controlada. Finalmente, tem-se o controle social, que o destaque deste trabalho. Na acepo de Santos (Apud LIMA, 2011)20 o controle social uma modalidade de controle externo cujo agente controlador a sociedade civil organizada ou o cidado, individualmente, manifestando-se na participao em audincias pblicas e em rgos colegiados, tais como conselhos gestores de polticas pblicas, alm da utilizao de instrumentos legais como denncias e representaes dirigidas s cortes de contas, as aes populares etc.

20

Op. cit p. 7.

10 J na viso de Evangelista (2010)21, a expresso controle social, considerada de uso recente nos meios sociais e acadmicos, foi introduzida e ganhou fora aps a redemocratizao do Pas e da estabilidade econmica. Vislumbra-se por intermdio de um controle social atuante ser possvel garantir melhores servios prestados pela administrao pblica e melhor qualidade de vida populao, pois a partir do momento em que o Estado cumpre o dever de permitir que os gastos governamentais sejam fiscalizados estar estimulando o controle social direto e a participao da sociedade que lhe financia, ou seja, estar promovendo a cidadania e a otimizao de recursos. Oportunamente destaca-se a inquestionvel legitimidade do controle social, uma vez que exercido diretamente pelo cidado de quem emana o poder no estado democrtico de direito (Pargrafo nico do art. 1 da Constituio Federal de 1998). Apesar de no haver poder sancionador nesse controle, ele induz ao os rgos oficiais de controle, Tribunais de contas, Ministrio Pblico, Poder Legislativo, Poder Judicirio etc. fato que a Constituio Federal de 1998, conhecida como Constituio Cidad, trouxe uma gama de instrumentos para o controle social. O direito de qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato denunciar irregularidades aos rgos de controle externo; o direito de qualquer cidado propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural; a liberao das contas dos municpios durante sessenta dias, anualmente, para o exame e apreciao de qualquer contribuinte, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos termos da Lei (art. 5, LXXIII; art. 31, 3 e art. 74, 2, da Constituio Federal de 1998). A edio da Lei de Responsabilidade Fiscal foi um marco na conquista da sociedade quanto ao acesso s contas da gesto pblica. Todavia, somente esses demonstrativos no atendem plenamente ao controle social, pois, para sua compreenso e anlise, necessrio debruar-se sobre os manuais de elaborao desses demonstrativos, desenvolvidos pela Secretaria do Tesouro Nacional para estuda-los; e ainda, a Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe vrios conceitos que se transformaram em verdadeira confuso jurdica nos tribunais, com vrias interpretaes distintas. Por exemplo, quais gastos considerar como despesa com pessoal, os restos a pagar no final de mandato, metodologia de clculo de aplicao dos limites constitucionais relativos sade e educao, dentre outros. O resultado do

21

Op. cit. p. 8.

11 envolvimento do cidado comum com esses imbrglios certamente canseira e enfado, e sem concluso ideal e acabada. As alteraes na Lei de Responsabilidade Fiscal, trazidas Lei Complementar n 131/2009, a respeito da liberao sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, vieram preencher essa lacuna que faltava ao controle social, isto , no veio substituir o modelo de divulgao at ento existente, mas disponibiliza informaes complementares para serem utilizadas pelo controle social.

4 AS INFORMAES PORMENORIZADAS SOBRE AS CONTAS PBLICAS Em 27 de maio de 2009 foi sancionada pelo presidente da Repblica a Lei Complementar n 131, que trouxe alteraes relevantes Lei de Responsabilidade Fiscal, contribuindo para ampliao da transparncia na gesto pblica, ao dispor que a transparncia assegurada tambm mediante liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico (Seo I do Captulo IX da Lei de Responsabilidade Fiscal). Como ser exposto nos tpicos seguintes, tais informaes so o objeto de lavra do controle social. Em consequncia, os operadores do controle social devem compreend-las e utiliz-las como instrumento de acompanhamento da gesto de seus governantes, em qualquer uma das esferas.

4.1 A utilidade das informaes sobre as contas pblicas para o controle social

O poder potencial do controle social no combate corrupo considervel, pois, em virtude o autor (cidado) ser o beneficirio direto dos vrios servios pblicos, est muito prximo da execuo dessas despesas pblicas. Mas somente isso no basta. Para obter concluses a respeito da atuao de determinado gestor, so necessrias as informaes oficiais de receitas e despesas. Por exemplo, saber quando e quanto foi recebido de recursos financeiros de determinado convnio para construo de alguma obra no bairro, quando ocorreu a licitao, que empresa foi vencedora, quanto e quando as etapas dessa obra foram recebidas (liquidadas); e quanto e quando foram pagas. Esse um exemplo da utilizao das

12 informaes pormenorizadas das contas pblicas para ampliao da transparncia da gesto, sendo tais informaes, instrumentos de atuao do controle social. A entidade Amigos Associados de Ribeiro Bonito (AMARRIBO) elaborou uma Cartilha de Combate Corrupo nas Prefeituras (2003)22, na qual tambm demonstra vrias formas possveis de atuao do controle social. Outra evidncia da agregao de valor do controle social o fato de que ele complementa a atuao dos demais controles externos e dos controles internos de cada Poder, na fiscalizao do cumprimente da Lei de Responsabilidade Fiscal pela administrao pblica nas trs esferas de governo. Segundo dados do IBGE (Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica) existem na esfera estadual, 26 estados e o distrito federal e a esfera municipal composta por 5.565 municpios23. A Lei de Responsabilidade Fiscal prev a emisso de 23 tipos de demonstrativos fiscais24. O Tribunal de Contas da Unio o responsvel pela anlise dos demonstrativos emitidos no mbito da esfera federal, e os tribunais de contas dos estados e municpios so os responsveis pela anlise dos demonstrativos fiscais emitidos pelos estados e municpios, conforme art. 59 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Portanto, h um problema demanda de informaes e demonstrativos da Lei de Responsabilidade Fiscal para serem acompanhadas pelos tribunais de contas dos estados e municpios. As Cortes de contas que exercem o controle externo tcnico esto abarrotadas de processos de contas. O Poder Legislativo, a maior expresso legal do controle externo, o qual exerce, prioritariamente, o controle poltico, no raras vezes est comprometido com interesses polticos diversos que no representam necessariamente o interesse coletivo; para se aprovar uma ao fiscalizadora de algo relevante, como uma Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI), h a necessidade de muitas negociaes, acordos, trocas de favores, anlises verificadoras da afetao da deciso sobre os interesses partidrios etc. Os sistemas de controle interno, em virtude de seu alto grau de dependncia dos chefes de cada Poder, tem seu campo de atuao demarcado por este. Isso perceptvel principalmente na esfera municipal, onde o controle interno nem sempre possui estrutura de

22

TREVISAN, Antoninho Marmo. et. al. O Combate Corrupo nas Prefeituras do Brasil. 4 Ed. So Paulo: Ateli editora. 2003. p. 47. 23 Sinopse do Censo Demogrfico 2010. Disponvel em <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/censo2010/default_sinopse.shtm> Acesso em: 10 jun. 2011. 24 BRASIL. Manual de demonstrativos fiscais: aplicado Unio e aos Estados, Distrito Federal e Municpios: relatrio resumido da execuo oramentria, relatrio de gesto fiscal / Ministrio da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional. 3. ed. Braslia: Secretaria do Tesouro Nacional, Coordenao-Geral de Contabilidade, 2010.

13 material e de pessoal compatveis com suas atribuies. Todavia, merece louvor a atuao do controle interno do governo federal exercido nos ltimos anos por intermdio da Controladoria Geral de Unio (CGU). Por ltimo, apresenta-se o controle social, o qual ultimamente est sendo incentivado, em virtude de sua importncia. Os tribunais de contas atuam na vanguarda desse incentivo ao controle realizado pelo cidado, por meio de palestras sociedade, disponibilizao de informaes das contas de seus jurisdicionados na grande rede mundial de computadores. Dentre muitos casos de sucesso da atuao do controle social, destaca-se o caso da aquisio de automveis de luxo para os vereadores do Municpio do Rio de Janeiro, fato noticiado nos mais diversos meios de comunicao de massa durante o ms de maio de 2011. Nesse caso o controle social atuou sob a forma de presso popular que resultou na desistncia da aquisio e devoluo do dinheiro pblico pelo fornecedor dos veculos. Outro destaque o trabalho desenvolvido pela entidade Amigos Associados de Ribeiro Bonito (AMARRIBO), organizada com a finalidade desenvolver projetos de interesse social e prevenir e combater a corrupo na administrao pblica em todos os nveis da federao; possuem pgina eletrnica25 na grande rede de computadores (internet), possui literatura sobre controle social etc. Para o cidado, no exerccio do controle social, muito importante a compreenso de que se deve estar desprovido de qualquer motivao pessoal (princpio da impessoalidade), de partidarismo, protagonismo ou qualquer outro tipo de vaidade, que no o sentimento de que sua atuao no controle objetiva a correo de rumo de determinada ao da administrao pblica, em benefcio da sociedade. A prtica disso difcil, mas no impossvel de ser buscada. Da mesma forma, o agente pblico autor da ao sob questionamento pelo controle deve receber a demanda com sentimento de impessoalidade e com foco no interesse pblico. Quanto maior a conscincia dos direitos e deveres por parte dos cidados, mais forte e efetivo o controle social.

4.2 Os interessados pelas informaes

A necessidade do controle social sobre as contas pblicas no percepo recente. Em 1789, esse direito ao acesso s informaes para fins de controle social foi includo na Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado (artigos 14 e 15):

25

Disponvel em: <http://www.amarribo.org.br>. Acesso em: 12 jun. 2011.

14
Art. 14. Todos os cidados tm direito de verificar, por si ou pelos seus representantes, da necessidade da contribuio pblica, de consenti-la livremente, de observar o seu emprego e de lhe fixar a repartio, a coleta, a cobrana e a durao. Art. 15. A sociedade tem o direito de pedir contas a todo agente pblico pela sua administrao. (FRANA, 1789)26.

A partir do momento em que o cidado necessita de um determinado servio pblico e observa que a administrao pblica no atende s suas expectativas, sem perceber, deseja saber como funcionamento daquele setor da administrao: quais servios que deveria existir para melhor atend-lo, se havia servidores que no prestaram um bom atendimento ao pblico etc. De forma geral todo cidado tem interesse pelas informaes sobre as contas pblicas, mesmo que inconscientemente. Nos ltimos anos so noticiadas, com frequncia, vrias informaes sobre o caos na educao e na sade pblica. A reao dos cidados das mais diversas possveis: que pode est havendo desvios de recursos pblicos, que os hospitais pblicos esto sucateados, que falta investimento, desvalorizao dos profissionais dessas reas, que h m gesto etc. Provavelmente todas as opinies so verdadeiras, at certa medida. Nesse momento germina o desejo de realizar algum procedimento de controle social por parte do cidado comum. Alm dos cidados e dos rgos oficiais de controle, existem outros grupos sociais que tm efetiva e/ou potencial necessidade de obter informaes da gesto fiscal: servidores pblicos, associaes de bairros, conselhos, fornecedores de produtos e servios, pesquisadores, bancos, investidores etc.

4.3 Padres mnimos de qualidade das informaes liberadas ao acesso pblico

O legislador foi oportuno ao introduzir no texto da Lei de Responsabilidade Fiscal a exigncia de padro mnimo de qualidade das informaes das contas pblicas, conforme transcrito a seguir:
Art. 48. [...] Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante: [...] III adoo de sistema integrado de administrao financeira e controle, que atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio e ao disposto no art. 48-A. (BRASIL, 2000)

26

FRANA. Declarao dos direitos do Homem e do Cidado. Frana, 26 de agosto de 1789. Disponvel em: <http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Documentos-anteriores--criao-da-Sociedade-das-Naes-at1919/declaracao-de-direitos-do-homem-e-do-cidadao-1789.html>. Acesso em: 12 jun. 2011.

15 Essa exigncia necessria e lgica, pois anualmente as informaes oramentrias e financeiras de todas as esferas de governo so remetidas para consolidao das contas pblicas nacionais. No adianta fornecer informaes de qualquer jeito, da maneira que o gestor pode fornecer, mas informaes que atendam aos fins propostos do controle social. As normas que tratam com efetividade e relevncia da qualidade da informao da contabilidade pblica so recentes e advindas da necessidade de internacionalizao das normas contbeis. No setor pblico destacam-se: a Resoluo CFC n 1132, de 21 de novembro de 200827, que aprovou a norma que estabelece critrios para o registro contbil dos atos e dos fatos que afetam ou possam vir a afetar o patrimnio das entidades do setor pblico; a Portaria n. 184, de 25 de agosto de 2008, do Ministrio da Fazenda, que, dentre outros assuntos, ressalta a importncia de os entes pblicos disponibilizarem informaes contbeis transparentes e comparveis, que sejam compreendidas por analistas financeiros, investidores, auditores, contabilistas e demais usurios, independentemente de sua origem e localizao28.

Em decorrncia dessa ltima alterao da Lei de Responsabilidade Fiscal pela Lei Complementar n 131/2009, foram editados: o Decreto n 7185, de 27 de maio de 2010, que dispe sobre o padro mnimo de qualidade do sistema integrado de administrao financeira e controle, no mbito de cada ente da Federao29, nos termos do art. 48, pargrafo nico, inciso III, da Lei de Responsabilidade Fiscal; e a Portaria n 548, de 23 de novembro de 2010, do Ministrio da Fazenda, que estabelece os requisitos mnimos de segurana e contbeis do sistema integrado de administrao financeira e controle utilizado no mbito de cada ente da Federao, adicionais aos previstos no Decreto n 7185/2010.

A Resoluo Conselho Federal de Contabilidade (CFC) n 1132/2008 estabeleceu vrias diretrizes com a finalidade de melhorar a qualidade e a utilidade das informaes das contas pblicas, entre as quais destacam-se: a uniformizao dos procedimentos e registro contbeis;
27 28

Conselho Federal de Contabilidade. Cfr. Portaria n. 184/2008 do Ministrio da Fazenda. 29 Esse decreto visa alcanar todos os entes e esferas de governo.

16 a definio das caractersticas do registro e da informao contbil no setor pblico: comparabilidade, compreensibilidade, confiabilidade, fidedignidade,

imparcialidade, integridade, objetividade, representatividade, tempestividade, uniformidade, utilidade, verificabilidade e visibilidade; a definio dos atributos mnimos do plano de contas; e as determinaes de procedimentos para o setor pblico que antes s existiam para o setor privado.

Da mesma forma, no Decreto n 7185/2010, destacam-se as diretrizes seguintes: as informaes todas as entidades da administrao direta, as autarquias, as fundaes, os fundos e as empresas estatais dependentes devem ser disponibilizadas em um nico sistema, inclusive de modo consolidado (art. 4, I); a apresentao dos significados de termos da lei que poderiam ser objeto de interpretaes diversas;
Liberao em tempo real a disponibilizao das informaes, em meio eletrnico que possibilite amplo acesso pblico, at o primeiro dia til subsequente data do registro contbil no respectivo sistema, sem prejuzo do desempenho e da preservao das rotinas de segurana operacional necessrios ao seu pleno funcionamento. Meio eletrnico que possibilite amplo acesso pblico: a Internet, sem exigncias de cadastramento de usurios ou utilizao de senhas para acesso. Unidade gestora a unidade oramentria ou administrativa que realiza atos de gesto oramentria, financeira ou patrimonial, cujo titular, em consequncia, est sujeito tomada de contas anual (art. 2, 2). (Grifou-se).

o sistema deve possuir mecanismos que possibilitem a integridade, confiabilidade e disponibilidade da informao registrada e exportada, alm de permitir o armazenamento, a importao e a exportao de dados pelos usurios (art. 4, II e III); sejam aplicadas solues tecnolgicas que visem simplificar processos e procedimentos de atendimento ao cidado e propiciar melhores condies para o compartilhamento das informaes; e o detalhamento das informaes mnimas que devem ter acesso liberado, nos termos da lei.

Houve preocupao quanto segurana das informaes digitais disponibilizadas. Em 22 de novembro de 2010, o Ministrio da Fazenda editou a Portaria n 548/2010, a qual

17 estabelece os requisitos mnimos de segurana e contbeis do sistema integrado de administrao financeira e controle utilizado no mbito de cada ente da Federao, adicionais aos previstos no Decreto n 7185/2010, dentre os quais se destacam: o cadastramento de responsveis pela administrao e incluso, excluso ou alterao de dados no sistema que sero disponibilizados ao acesso pblico, com controle de acesso por parte desses; a base de dados do sistema deve possuir mecanismos de proteo contra acesso direto no autorizado; deve ser realizada cpia de segurana peridica da base de dados que permita a sua recuperao em caso de incidente ou falha, sem prejuzo de outros procedimentos; deve ser desenvolvido em conformidade com as normas gerais para consolidao das contas pblicas editadas pelo rgo central de contabilidade da Unio, relativas contabilidade aplicada ao setor pblico e elaborao dos relatrios e demonstrativos fiscais; e deve conter rotinas para a realizao de correes ou anulaes por meio de novos registros, assegurando a inalterabilidade das informaes originais includas aps sua contabilizao, de forma a preservar o registro histrico de todos os atos.

As normas bsicas de funcionamento dos sistemas que disponibilizaro as informaes sobre as contas pbicas esto sendo implementadas pela Secretaria do Tesouro Nacional, rgo subordinado ao Ministrio da Fazenda, que vanguarda na operao de sistemas informatizados de contabilidade pblica. Conhecimento adquirido em vrios anos de operao do SIAFI (Sistema Integrado de Administrao Financeira) do governo federal. Essa normatizao centralizada importante para que se consiga uma padronizao de procedimentos em todo pas. A falta de padronizao dos procedimentos contbil um dos problemas enfrentados hoje. Como por exemplo, a no padronizao do plano de contas nas trs esferas de governo que prejudica o fechamento e a consolidao das contas pblicas nacionais.

4.4 Informaes que a administrao pblica est liberando ao acesso pblico

As informaes que devem ser disponibilizadas ao acesso pblico so vrias, conforme normas constitucionais e infraconstitucionais. Este trabalho foca apenas a

18 divulgao de informaes preconizadas no inciso II do art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal, a partir das alteraes feitas pela Lei Complementar n 131, em 2009. Ficou estabelecido no art. 73-B da Lei de Responsabilidade Fiscal que a liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico deve ser feita nos seguintes prazos: a partir de 27 de maio de 2010 para a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes; a partir de 27 de maio de 2011 para os municpios que tenham entre 50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes; e a partir de 27 de maio de 2013 para os municpios que tenham at 50.000 (cinquenta mil) habitantes. No caso do Estado de Mato Grosso e seus municpios, de acordo com os dados do Censo de 2010 da Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), apresentada na tabela abaixo, desde 27 de maio de 2010 tinham a obrigatoriedade de publicar as informaes, alm do prprio Estado de Mato Grosso, os municpios de Cuiab, Vrzea Grande, Rondonpolis e Sinop; a partir de 27 de maio de 2011 os municpios de Cceres, Tangar da Serra, Sorriso, Barra do Garas e Primavera do Leste; e os demais municpios a partir de 27 de maio de 2013.

Tabela 1 Municpios de Mato Grosso com populao acima de 50.000 hab. Municpio Populao (hab.) Publicar a partir de Cuiab 551.098 Vrzea Grande 252.596 27/05/2010 Rondonpolis 195.476 Sinop 113.099 Cceres 87.942 Tangar da Serra 83.431 Sorriso 66.521 27/05/2011 Barra do Gara 56.560 Primavera do Leste 52.066 Fonte: Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica.

No perodo de 09 a 30 de junho de 2011, pesquisou-se na internet os portais de informaes da Lei de Responsabilidade Fiscal, de acesso aberto a qualquer pessoa (conhecidos como portais transparncia), do Estado de Mato Grosso e dos municpios de Cuiab, Vrzea Grande, Rondonpolis e Sinop, obtendo-se as constataes que seguem.

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4.4.1 O portal transparncia do Estado de Mato Grosso

O portal das informaes da Lei de Responsabilidade Fiscal do Estado de Mato Grosso est disponvel no endereo eletrnico <http://web.fiplan.mt.gov.br/html/>, (atalho Consultas Pblicas - LC 131/2009). As informaes so originadas de consultas ao Sistema Integrado de Planejamento, Contabilidade e Finanas (FIPLAN). Foram divididas em seis grupos: realizao da receita, realizao da despesa, despesa por credor, pagamentos, empenhos e liquidao. A consulta Realizao da Receita traz as informaes: cdigo e nome da conta de receita, valores do oramento inicial; previso, realizao e a diferena no ms e acumulado. Agrupadas por ms, ano e unidade oramentria. O demonstrativo apresenta a receita prevista, acumulada at o dia consulta e a receita do ms, por unidade oramentria. No existe a opo de consulta consolidada de todas as unidades oramentria. A consulta Realizao da Despesa traz as informaes: cdigo e especificao da despesa e os totais empenhado, liquidado e pago. Na consulta Despesa por Credor possvel verificar as liquidaes de despesas pelo nome dos credores (fornecedores) do Estado. Na tela de acesso deve-se informar quais meses do ano, o nmero do Cadastro de Pessoal Fsica (CPF) ou o nmero do Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica (CNPJ) ou nome completo ou parcial do credor. A consulta Pagamentos traz as informaes: data, nmero do documento no sistema, nome do credor, nmero do empenho, valor, nmero da liquidao e o cdigo da fonte de recurso. No acesso devem ser informados o perodo da consulta e a unidade oramentria. A consulta Empenhos traz o nmero do empenho e sua movimentao, com as liquidaes e pagamentos. Na tela de acesso devem ser informados o dia e a unidade oramentria. No apresenta a descrio da despesa empenho. A consulta Liquidaes traz as informaes das liquidaes, inclusive o nome do credor, mas tambm sem a descrio. Para saber a descrio da despesa somente pela consulta Despesa por credor. Mesmo assim a descrio do empenho no informada, o que informado a descrio das liquidaes e pagamentos, nmeros de notas fiscais, de processo, de contrato.

20 Foram verificadas descries de liquidaes e pagamentos incompletas, conforme transcrio abaixo30:

LIQUIDAES - Pagamento referente ao processo n xxx/2011 de acordo com a NF n xxx/2011. - Nota Fiscal n xxx. - ref. processo xxxxxx/2010 conforme autorizao superior e Ordem de servio xx/2011 - Ref. NF xxxx, xxxx, xxxx, xxxx, contrato xx/09. PAGAMENTOS Pagamento do Empenho xxxxxxxxxxxxxxxxx e Liquidao xxxxxxxxxxxxxxxxxx.

De forma geral, existem muitos cdigos e abreviaes nos relatrios, o que prejudica o entendimento das informaes pelos cidados. At o ms de junho no estavam disponveis ao acesso as informaes anteriores a maio/2011 do Poder Legislativo.

4.4.2 O portal transparncia da prefeitura municipal de Cuiab

O portal das informaes da Lei de Responsabilidade Fiscal da Prefeitura de Cuiab est disponvel no endereo eletrnico <http://www.cuiaba.mt.gov.br/transparencia/>. As consultas das receitas apresentam os valores acumulados da arrecadao, deduo e orado. Podem ser agrupadas por unidade gestora, por natureza da receita ou por fonte de recurso. No apresenta detalhamento que explique as dedues da receita. As consultas das despesas apresentam os valores empenhados e liquidados. No so apresentados os valores pagos. Apresentam individualmente a descrio da despesa e o nmero do empenho. Podem ser agrupadas por unidade gestora, por fonte de recurso, por elemento, por ao de governo ou por programa de governo. No h opo de pesquisa diria ou por perodo mensal, mas so apresentados os valores acumulados durante o ano at a data da consulta. Foram verificadas algumas despesas sem nenhuma descrio e outras com descrio incompleta, conforme transcrio abaixo:31
- 2011NE000xx- 2011NE00xxx-Prego Presencial n xxx/2010 - 2011NE00xxx-Convnio n xxx

30

Disponvel em: < http://web.fiplan.mt.gov.br/html>. Acesso em: 09 jun. 2011. Os nmeros dos empenhos, liquidaes, pagamentos, contratos e processos foram substitudos pela varivel x. 31 Disponvel em: http://www.cuiaba.mt.gov.br/transparencia/>. Acesso em: 9 jun. 2011. . Os nmeros dos empenhos, liquidaes, pagamentos, contratos e processos foram substitudos pela varivel x.

21 4.4.3 O portal transparncia da prefeitura municipal de Vrzea Grande

O portal das informaes da Lei de Responsabilidade Fiscal da Prefeitura Municipal de Vrzea Grande est disponvel no endereo eletrnico:

<1.10.151.107/prefeituradevarzeagrande/site/ConteudoArvorePastas.php?idMenuSecretaia=9 7&idPastas=37,40,41,34&idLocal=15>. Na consulta das receitas so apresentadas a rubrica e a descrio da receita, os valores orados, os valores da arrecadao acumulada anual e do ms da consultado. A consulta aberta no agrupamento de receita de mais sinttico, mas se pode adentrar nos detalhamentos de cada receita. Devem ser escolhidas as entidades ou rgos, o ms e o ano. As despesas podem ser consultadas pelos seguintes critrios: por credor, por programas de governo, por entidade ou rgos etc. Existem os seguintes tipos de consulta: gastos diretos de governo, por favorecido, por despesas, por rgos, por projeto/atividade, e transferncias intragovernamentais. De forma geral so apresentados os valores estimados, liquidados e pagos. No consta a descrio das despesas, nem as informaes dos nmeros nem as datas dos empenhos. Sem essas informaes no possvel saber se foram disponibilizadas em tempo real.

4.4.4 O portal transparncia da prefeitura municipal de Rondonpolis

At o dia 30 de junho de 2011 a Prefeitura Municipal de Rondonpolis no havia disponibilizado as informaes em seu portal. Portanto, est atrasada no cumprimento desse dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal. Alguns rgos de controle j esto alertando seus jurisdicionados sobre o no cumprimento das determinaes trazidas pela Lei Complementar n 131/2009, como o caso do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo que emitiu seguinte comunicado:

Comunicado SDG 18, de 2010. O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo alerta que, para efeito da Lei Complementar n 131, de 27 de maio de 2009, devem o Estado e os Municpios com mais de 100 mil habitantes, sob pena de corte de transferncias voluntrias, franquearem sociedade, via Internet, at 27 de maio de 2010, informaes pormenorizadas, em tempo real, sobre a execuo oramentria e financeira, nisso atendidas as peculiaridades ditas nos incisos I e II do art. 48-A da Lei de Responsabilidade Fiscal. A Auditoria desta Corte verificar o atendimento dessa norma fiscal. SDG, em 19 de maio de 2010.

22
SRGIO CIQUERA ROSSI - Secretrio-Diretor Geral32

4.4.5 Portal Transparncia da Prefeitura Municipal de Sinop

O portal das informaes da Lei de Responsabilidade Fiscal da Prefeitura de Sinop est disponvel no endereo eletrnico: <http://www.prefeituravirtual.com.br/home/>. Em consulta realizada no dia 24 de junho de 2011 constatou-se que foram liberadas as informaes at o ms de abril de 2011, portanto, no esto sendo divulgadas em tempo real. Na consulta receita a gesto disponibilizou o Anexo 10 da Lei n 4320/64, que compara os valores acumulados, at o ms da consulta, da receita orada com a arrecadada com valores acumulados at o ms consultado. Na consulta da despesa foi disponibilizado o Anexo 11 da Lei n 4320/64, que compara os valores acumulados da despesa autorizada com a despesa empenhada, liquidada e paga, at o ms da consulta. So permitidas outras opes de consulta: por rgo, por fonte de recurso, por programa e rgo, relao de despesas empenhadas e relao de liquidadas.

4.5 Informaes que devem ser liberadas ao acesso pblico, segundo legislao atual

A legislao que trata da disponibilizao de informaes para a sociedade ampla, desde a constituio federal, as leis e demais normas infralegais. Neste trabalho limita-se disponibilizao das informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico. De acordo com o atual texto do inciso II do art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal, entende-se que devem ser divulgadas a execuo oramentria e a execuo financeira, ou seja, todos os ingressos e dispndios oramentrios e extraoramentrios. Por exemplo, no caso dos dispndios, devem ser divulgados, inclusive os pagamentos de restos a pagar, consignaes, recolhimentos extraoramentrios etc. No caso dos ingressos, devem ser disponibilizados tambm os ingressos de natureza extraoramentrios. Em todos os portais consultados no foram localizadas as informaes da execuo financeira, ou seja, no constam os pagamentos dos restos a pagar33, consignaes, recolhimentos extraoramentrios34 etc.

32

Publicado no Dirio Oficial do Estado de So Paulo, de 30 de junho de 2011. Poder Legislativo. p. 49.

23 Sobre as receita, devem ser divulgados os valores de todas as receitas da unidade gestora (art. 7, II, do Decreto n 7185/2010), compreendendo no mnimo sua natureza, relativas a: previso; lanamento, quando for o caso; e arrecadao, inclusive referente a recursos extraordinrios.

Sobre a despesa devem ser divulgadas (art. 7, I, do Decreto n 7185/2010): o valor empenhado, liquidado e pago; o nmero do correspondente processo da execuo, quando for o caso; a classificao oramentria, especificando a unidade oramentria, funo, subfuno, natureza da despesa e a fonte dos recursos que financiaram o gasto; a pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento, inclusive nos desembolsos de operaes independentes da execuo oramentria, exceto no caso de folha de pagamento de pessoal e de benefcios previdencirios; o procedimento licitatrio realizado, bem como sua dispensa ou inexigibilidade, quando for o caso, com o nmero do correspondente processo; e o bem fornecido ou servio prestado, quando for o caso.

No h disposio nas normas para a divulgao pormenorizada dos valores fixados das despesas. Todavia, essas informaes j so divulgadas noutros demonstrativos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Para uma melhor compreenso do processo de despesa por parte do cidado, entendese que todas essas informaes deveriam ser apresentadas em uma nica tela, consulta ou relatrio, e no de forma estanque, em vrias telas, consultas ou relatrios, como se verificou nos portais de informaes consultados. Entende-se que em nenhum dos portais houve atendimento integral dos parmetros estabelecidos na legislao e normas da Secretaria do Tesouro Nacional. Diante disso, esperase a atuao dos rgos oficiais de controle, fiscalizando e determinando o cumprimento da legislao.

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Despesas empenhadas, mas no pagas, at 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas (liquidadas) das no processadas (no liquidadas). 34 Valores de terceiros retidos, os quais devem ser recolhidos (transferidos) a esses terceiros dentro dos prazos legais.

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5 CONCLUSO Diante de todo o exposto neste trabalho conclui-se que o exerccio da transparncia dever de todo gestor pblico. Portanto, no podendo deixar de disponibilizar o acesso a qualquer informao sobre as contas pblicas, nos termos preconizados na legislao vigente. Principalmente, quando a lei manda disponibilizar o acesso livre ao cidado, de onde emana o poder conferido aos seus representantes poltico, e que, direta ou indiretamente, sustentam a mquina pblica com o pagamento de tributos. Foram apresentadas as principais normais legais e infralegais que fundamentam esse dever de transparncia. Constatou-se o quanto importante o controle social, o seu poder potencial no combate corrupo, haja vista que o cidado beneficirio direto est presente, ou est muito prximo da obra ou dos servios prestados pelo poder pblico em seu bairro ou comunidade. E, na sequncia, comprovou-se que o acesso pelos cidados s informaes das despesas pblicas, em todas as suas fases, primordial para o exerccio efetivo do controle social. Apresentou-se exemplo de utilizao das informaes dos portais transparncia como instrumento pelo controle social. Evidenciou-se que o controle social no substitui as demais formas de controle, mas complementa-os. Foram apresentados alguns dos principais interessados nas informaes das contas pblicas, alm dos cidados em geral. Demonstrou-se a importncia da qualidade e a utilidade das informaes disponibilizadas ao controle social. Por intermdio de pesquisa nos portais de informaes da Lei de Responsabilidade Fiscal, de acesso pblico, do Estado de Mato Grosso e de seus maiores municpios, constatouse que ainda no se atende completamente legislao vigente. Inclusive, no stio eletrnico de um dos municpios pesquisados no se encontrou tais informaes pormenorizadas da receita e despesa. Diante disso, ficou configurada a necessidade de atuao dos rgos oficiais de controle, no combate a essas atitudes de descumprimento da legislao. Por derradeiro, com base na normatizao da Secretaria do Tesouro Nacional, foram demonstradas quais informaes devem ser disponibilizadas, em atendimento ao art. 48, II, da Lei de Responsabilidade Fiscal.

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6. REFERNCIAS

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