EL PRESUPUESTO 1. NOCIN GENERAL. Al estudiar la actividad financiera (cap.

. I), vimos que para realizar sus fines el Estado necesita realizar gastos y obtener recursos, manejando importantes cantidades de dinero, que por un principio ineludible de orden deben ser calculadas y autorizadas de antemano. Dice Duverger (Instituciones financieras, p. 219) que en materia financiera, a diferencia de sus otras actividades, los Estados modernos tienen una actividad planificada en forma precisa; el conjunto de sus gastos y sus recursos es previsto con adelanto, generalmente para un ao, segn un cuadro detallado que tiene carcter obligatorio. En principio, ningn gasto puede ser efectuado ni ningn ingreso percibido fuera de los incluidos en el plan. Este programa financiero anual es lo que se denomina presupuesto. Puede decirse, entonces, que esencialmente el presupuesto es un acto de gobierno mediante l cual se prevn los ingresos y gastos estatales y se autorizan estos ltimos para un perodo futuro determinado, que generalmente es de un ao. 2. OBIGEN Y EVOLUCIN. El presupuesto tuvo un origen netamente poltico, y sus primeros antecedentes debe buscrselos en Inglaterra. En 1215 los barones del reino lograron un triunfo sobre el monarca al lograr que se estableciera en la Carta Magna que ningn tributo salvo casos excepcionales poda ser establecido sin el consentimiento del Consejo del Reino. El concepto se reproduce en la Peticin de Derechos de 1628, y culmina en 1689 con la sancin del Bill de Derechos de los Lores y los Comunes, donde se establece que es ilegal toda cobranza de impuestos sin el consentimiento del parlamento, o por un tiempo ms largo, o de otra manera que la consentida por el parlamento. Adems, se separaron las finanzas de la corona de las finanzas de la Nacin, diferencindose los gastos del Estado (lista civil) de los gastos del soberano, y refirindose que ciertos gastos peridicos fuesen aprobados anualmente por el parlamento. Esta originaria versin del presupuesto se desarroll progresivamente en Inglaterra durante los siglos xvii y xvm, aplicndose en Francia y en el resto del continente a partir del siglo xrx. Puede observarse que el presupuesto ha sido el resultado poltico de las luchas por la supremaca entre el soberano y los representantes del pueblo. Estos ltimos consiguieron, primero, hacer admitir al rey que ningn impuesto poda ser establecido sin el consentimiento de los representantes del pueblo, y luego lograron controlar el empleo de los fondos que haban votado, o sea, los gastos pblicos. Posteriormente, se obtuvo como conquista que la percepcin de impuestos fuera autorizada slo por un ao y, por consiguiente, que tanto gasto como recurso debieran ser autorizados anualmente. De all, el agolpamiento de los gastos y recursos previstos para el ao siguiente en un solo documento, que era sometido a la aprobacin del parlamento. Tal, la nocin tradicional del presupuesto. Sin embargo, las nuevas concepciones financieras han trado profundas trasformaciones a la concepcin del presupuesto, a causa de la cada vez mayor participacin que se asigna al Estado en la actividad econmica en general, cualquiera que sea su sistema de gobierno. Segn las nuevas ideas, la accin estatal debe cumplirse conforme a un plan, del cual es manifestacin esencial el presupuesto, cuya nocin tradicional se ampla en el tiempo (presupuestos plurianuales o cclicos) y en el espacio (presupuesto econmico),con alteracin de ciertos principios considerados bsicos por las concepciones clsicas. As, por ejemplo, lo relativo al equilibrio, la unidad, la universalidad, etc. 3. NATURALEZA JURDICA. En los Estados modernos, el presupuesto adopta la forma de una ley, y en consecuencia, para su elaboracin, deben cumplirse todos los requisitos exigidos por la Constitucin y legislacin general de los respectivos pases. Se discute doctrinalmente si el presupuesto es una ley slo formal, sin contenido material, o si se trata, por el contrario, de una ley perfecta con plenos efectos jurdicos, al igual que todas las leyes materiales. La mayora de la doctrina (Jze, Giannini, Sinzde Bujanda, Baleeiro, Bielsa, Ahumada) se inclina por la primera postura, mientras que otros autores (Ingrosso, Mortara, Giuliani Fonrouge) estn en la segunda posicin. sta es una cuestin cuya solucin debe buscarse en el marco del derecho positivo de los distintos pases. Aceptando que fuera vlida la distincin entre "ley material" y "ley formal", lo cual de por s ya es muy discutible, y tomando como base el significado que se atribuye a tales expresiones, el hecho de que la ley presupuestaria sea slo una ley formal, o que contenga, por el contrario, normas sustanciales creadoras de reglas jurdicas generales o especiales, depende del alcance o limitaciones que cada pas asigne a la ley de presupuesto. No cabe duda, por ejemplo, que en Brasil la ley presupuestaria es una ley formal, dado que segn su Constitucin de1967, la ley de presupuesto no puede incluir "disposicin extraa a la fijacin de gastos y a la previsin de ingresos" (art. 63), por lo cual el presupuesto slo debe limitarse a calcular y autorizar, sin que sea lcito incluir disposiciones de otro tipo, y entre ellas, las de carcter sustancial. En cambio, en aquellos sistemas en que el presupuesto incluye la creacin de tributos que para mantener vigencia debe volrselos anualmente, es indudable que la ley presupuestaria no es meramente formal, pues contiene normas jurdicas sustanciales. En relacin a nuestro pas, concordamos con la corriente que asigna al presupuesto el carcter de ley formal. Con respecto a los recursos, el presupuesto slo los calcula, pero no los crea, ya que estn establecidos por otras leyes, con total independencia de la ley presupuestaria. En cuanto a los gastos, la ley de presupuesto tampoco contienenormas sustanciales, pues se limita a autorizarlos, sin obligar porello al poder ejecutivo a realizarlos. ste, por consiguiente, no estforzado a efectuar todas las erogaciones contenidas en el presupuesto; por el contrario, puede efectuar economas de funcionamiento o inversin. La nica obligacin del poder ejecutivo consiste en no sobrepasar el lmite mximo autorizado por la ley, ya que se es justamente el objetivo del presupuesto en relacin a los gastos. Por otra parte, el decreto-ley 23.354/56 (art. 18) tiene establecido que "la ley de presupuesto no incluir disposiciones de carcter orgnico ni derogatorias o modificatorias de leyes en vigor". Esta ley, si bien no tiene jerarqua constitucional, como en Brasil, tiene el claro propsito de limitar el presupuesto a su funcin formal de acto gubernamental, cuyo objetivo es autorizar los gastos a realizar en el prximo ao, y a calcular los recursos probables con que se solventarn esos gastos. Desde otro punto de vista, puede sostenerse que el presupuesto es un plan de gobierno, ya que es la expresin de un programa poltico manifestado en un actuar futuro. La orientacin del gobierno y sus objetivos, quedan reflejados en la forma como distribuye los recursos pblicos en beneficio de la colectividad .Es tambin un plan de administracin, dado que la prestacin de los servicios pblicos y el cumplimiento de otras actividades administrativas que requieren gastos, dependern, tanto en cuanto a su funcionamiento como a su eficacia, de las partidas presupuestaras correspondientes.

4. PRINCIPIOS DE DERECHO PRESUPUESTARIO. UNIDAD. Uno de los principios tradicionales del presupuesto exige que todos los gastos y recursos del Estado sean reunidos o agrupados en un nico presupuesto. Si bien esta regla fue fruto de elaboracin doctrinal, y no de derecho positivo, tuvo mucha acogida en virtud de sus ventajas, consistentes en poder apreciar el presupuesto en su conjunto, permitiendo el debido control presupuestario, y dificultar las maniobras de disimular economas u ocultar gastos en presupuestos y "cuentas especiales". Este principio, aun aceptando las ventajas enunciadas, ha sufrido detrimento al evolucionar el concepto de la accin estatal y al ampliarse sus funciones al campo econmico-social. De all que resulte imposible reunir en un solo documento actividades dismiles y heterogneas entre s. Las nuevas corrientes en materia financiera propugnan la confeccin de presupuestos dobles de capital o inversin y de operacin o explotacin, lo cual ya tiene realidad legislativa en pases como Noruega, Suecia y Dinamarca. En nuestro pas, el presupuesto se confecciona siguiendo en lneas generales el principio de la unidad, y segn las ltimas reformas, se han suprimido las cuentas especiales y se han incorporado al presupuesto general los recursos y gastos de las entidades descentralizadas. No obstante, se han acogido en alguna medida las nuevas tendencias, al dividirse el presupuesto en dos secciones distintas: una en la cual se agrupan los gastos de funcionamiento o de operacin, y otra que agrupa los gastos de inversin o capital. En la primera seccin estn los gastos derivados del normal desenvolvimiento de los servicios estatales y los servicios de la deuda pblica, mientras que en la segunda seccin se hallan los gastos que incrementan el patrimonio nacional mediante la adquisicin de bienes de uso o produccin, y ejecucin del plan anual de obras y trabajos pblicos. Podemos observar que se trata de secciones de contenidos diferentes, pero ambas son integrantes de un presupuesto general nico. 5. UNIVERSALIDAD. Segn este principio, no puede haber compensacin entre gastos y recursos, es decir que tanto unos como otros deben figurar consignados por su importe bruto, sin extraer saldos netos. Duverger da el siguiente ejemplo para explicar el significado de este principio: el cobro de los impuestos aduaneros realizados por la Direccin de Aduanas. La regla de la universalidad obliga a incluir en los ingresos de la aduana el monto total de lo percibido por impuestos aduaneros, y en los gastos deben incluirse los de personal, edificios, materiales, etc.; vale decir, los gastos originados en el funcionamiento del servicio aduanero. En cambio, si no se siguiera el principio de universalidad, cabra incluir en el presupuesto slo el "producto neto", es decir, la diferencia filtre lo ingresado por impuestos de aduana y los gastos que ese ingreso supone. Sin embargo, y tal como ocurre con la unidad, la ampliacin de funciones del Estado ha conducido a poner en duda la utilidad de esta regla, especialmente en lo concerniente a actividades industriales y comerciales realizadas por empresas estatales. En estos casos, se cree conveniente prescindir del principio de universalidad y trasladar al presupuesto nicamente el saldo neto, ya sea positivo o negativo, que resulta de la gestin de tales organismos. Tal es la orientacin de nuestro rgimen presupuestario nacional. En principio, se adopta el principio de universalidad, al establecerse que "los recursos y las erogaciones figurarn separadamente y por su importe ntegro, no debiendo en caso alguno compensarse entre s" (art. 2, decreto-ley 23.354). Pese a ello, se admite la derogacin del principio en lo que respecta a las entidades que desarrollan actividades industriales y comerciales, estableciendo que nicamente se computarn en el presupuesto general los aportes para cubrir los dficit de explotacin, o sea, saldos negativos netos (art. 4, decreto-ley citado). 6. ESPECIALIDAD. Esta regla, llamada tambin de la "especificacin de gastos", significa que la autorizacin parlamentaria de los gastos no se da en forma global, sino que se concede en forma detallada para cada crdito. Se aduce en favor de este principio que se dieran autorizaciones "en bloque", sera prcticamente imposible controlar la materializacin de los gastos con los destinos previstos en la autorizacin. No obstante estas razones, las modernas doctrinas en la materia, sostienen que debe limitarse este principio, atento a que el presupuesto no puede cumplir una funcin orientadora de la economa en funcin de un plan o programa de accin, si el poder ejecutivo no dispone de medios adecuados para adoptar las medidas urgentes y dinmicas que exige la movilidad de la evolucin econmica. Esa accin se dice es obstaculizada por el excesivo detallismo presupuestario. De all las nuevas tcnicas de los presupuestos funcionales por programa que veremos ms adelante. 7. No AFECTACIN DE RECURSOS. Ese principio tiene por objeto que determinados recursos no se utilicen para la atencin de gastos determinados, esto es, que no tengan una "afectacin especial", sino que ingresen en rentas generales, de modo tal que todos los ingresos entren en un fondo comn y sirvan para financiar todas las erogaciones. Esta regla es adoptada en nuestra ley de contabilidad nacional en lo que respecta a los gastos de funcionamiento, pero en la realidad actual existen numerosos e importantes recursos afectados en forma especial (por ejemplo, el impuesto a la primera trasferencia en el mercado interno de automotores, destinado a gastos de Vialidad, contribuciones especiales para fondos diversos, etc.). No obstante haber dado buenos resultados en ciertos casos, la doctrina moderna se inclina en favor del principio de la no afectacin de recursos, y en consecuencia, se pronuncia en contra de tales afectaciones especiales. El profesor Mateo Kaufmann sostiene que cada vez se insiste ms en legislar sobre la base de impuestos con afectacin, resultado final de las pujas de los diversos sectores polticos y econmicos para fijar leyes permanentes de gastos con ingresos fijos que los favorezcan, crendose por ello muchas veces "desperdicios" de recursos y provocando la ineficacia de los mecanismos presupuestarios. 8. MODERNAS CONCEPCIONES PREST-JESTARIAS. PRESUPUESTOS MLTIPLES, FUNCIONALES Y POR PROGRA&A. Si bien la tendencia hacia los presupuestos dobles es reciente en la forma como actualmente se concibe, las teoras tradicionales reconocan que los gastos normales del Estado deban distinguirse de los excepcionales, y los gastos productivos de los improductivos. La primera distincin aplicaba el criterio de la regularidad, y entonces, mientras al presupuesto ordinario iban los gastos que se reproducan peridicamente, "el presupuesto extraordinario contena los gastos accidentales e imprevisibles (guerras, catstrofes, terremotos, inundaciones, etc.). La segunda distincin (gastos productivos e improductivos) aplicaba el criterio de productividad, y consideraba que en el presupuesto ordinario deban estar comprendidos los gastos improductivos (aquellos destinados a asegurar la marcha de la administracin y satisfacer las

necesidades corrientes), en tanto que en el presupuesto extraordinario se incluan los gastos productivos como los de inversin. Sin embargo, en la actualidad estas consideraciones han perdido vigencia y han sido reemplazadas. Ciertos gastos aparentemente excepcionales en un perodo breve, llegan a ser peridicos en un mayor lapso de tiempo. Asimismo, el criterio de productividad o improductividad de ciertos gastos es discutible (no todos los gastos de inversin son productivos y, por otra parte, ciertos gastos de funcionamiento pueden ser considerados productivos, por lo menos en forma mediata). Las nuevas concepciones no se atienen a estos criterios, pero estiman necesario que existan, por lo menos, dos presupuestos con contenido diverso, aunque ello no obsta a que estn comprendidos dentro de un solo instrumento. En el presupuesto de explotacin u operacin deben comprenderse los gastos normales para el funcionamiento de la administracin y la atencin de los servicios a su cargo, las cargas permanentes de la administracin, el servicio de la deuda pblica y los gastos de conservacin de los bienes patrimoniales. En el presupuesto de capital o de inversin se incluyen aquellos conceptos que se incorporan al patrimonio del Estado que incrementan su capital, tales como obras pblicas y adquisicin de bienes de uso o de produccin, cuya incorporacin al patrimonio estatal tiene el carcter de inversin. Es decir que los criterios de regularidad y productividad se sustituyen por el de finalidad de los gastos. Carece, pues, de significado que los gastos se produzcan regular o accidentalmente, o que sean remunerativos o no. Lo que interesa es el objetivo que el gobierno procura obtener mediante esos gastos. Pases como Dinamarca, Noruega y Suecia fueron los iniciadores de esta concepcin presupuestaria, que'se expande rpidamente. Otra moderna tcnica presupuestaria es la de los presupuestos funcionales. El sistema consiste en reemplazar la tradicional especificacin detallada de gastos (principio de la especialidad) por un rgimen de asignaciones globales en favor de los funcionarios encargados de los servicios estatales. La ley fija el mximo autorizado para cada seccin, determinando la forma ms eficaz de realizacin segn clculos previos. En este mtodo, n" se presta tanta atencin a la utilizacin de las partidas presupuestarias, como al control de la eficacia de los servicios de la administracin pblica. Como puede verse, el presupuesto funcional prescinde de la especificacin detallada de los gastos y, en cambio, los agrupa segn las funciones que ellos deben cumplir. Se pone de relieve las cosas que el Estado hace, antes que las cosas en que el Estado gasta. Se asignan, entonces, sumas globales a las distintas funciones, y los jefes de las entidades destinadas a cumplir esas funciones deben distribuir las erogaciones segn las exigencias reales. Si bien este sistema dificulta el control presupuestario y requiere mayor responsabilidad de los administradores, se estima que es ms adecuado a la expansin del sector pblico, tanto en cuanto al volumen de los gastos, como a la cada vez mayor participacin del Estado en la vida econmica y social de la Nacin. Un mtodo que consiste en un perfeccionamiento del anterior es el que se consigna con el nombre de "presupuesto por programa". Esta tcnica consiste en que cada una de las grandes funciones del Estado agrupa los gastos segn programas o planes a realizar y segn las actividades concretas que deben cumplirse para ejecutar esos programas. Los programas establecen metas concretas a cumplir y vinculan los gastos con los resultados obtenidos, de manera tal de posibilitar la medicin de la eficiencia estatal segn los fines de la programacin, y no limitndose a una mera contabilizacin de los gastos segn la tcnica tradicional. Conforme a la tcnica de elaboracin presupuestaria que estamos estudiando, se entiende por programa al instrumento destinado a cumplir las funciones del Estado, por el cual se establece un objetivo (cuantificable o no) en trminos de un resultado final que se cumplir mediante la integracin de un conjunto de acciones con recursos humanos, materiales y financieros a l asignados, con un costo determinado y cuya ejecucin queda a cargo de determinada unidad administrativa de gobierno. A su vez, se distinguen dos grandes grupos de programas: los que ponen nfasis en el funcionamiento, o sea, los referidos a la prestacin de servicios pblicos, y los que ponen nfasis en la inversin, referidos a obras y trabajos pblicos. Este mtodo, del presupuesto por programa, ha adquirido gran actualidad y ha comenzado a aplicarse en nuestro pas, tanto en la esfera nacional como en las esferas provinciales. 9. EQUILIBRIO DEL PRESUPUESTO. DFICIT Y SUPERVIT. Un presupuesto es equilibrado cuando durante su vigencia gastos y recursos totalizan sumas iguales; es deficitario cuando los gastos exceden a los recursos, y tiene supervit cuando queda un remanente positivo, o sea, cuando los recursos son superiores a los gastos. A su vez, el dficit es de caja cuando se produce en el trascurso de un mismo ejercicio financiero como consecuencia de momentneas faltas de fondos en la Tesorera. El dficit es material cuando el presupuesto es sancionado de antemano con dficit, y se llama dficit financiero aquel que surge a posteriori, una vez cerrado el ejercicio. El supervit, en cambio, es muy raro en la actualidad, habindose producido en otras pocas en los Estados Unidos y otras naciones desarrolladas, habiendo sido en ese entonces combatido por los tericos, ya que se planteaban problemas derivados del destino de esos excedentes, y se consideraba, por otra parte, que si los recursos eran mayores que los gastos, los ciudadanos estaban soportando una carga fiscal superior a la correspondiente. Los problemas de equilibrio ms importantes de la actualidad se refieren al dficit, y la mayor parte de las referencias que constantemente recibimos sobre el tema "presupuesto" versan sobre su dficit. 9 A. VISIN RETROSPECTIVA. Esto no es slo un problema argentino, sino que se viene sucediendo en otros pases y desde largo tiempo atrs. Haciendo un poco de historia, observamos que hasta la primera guerra mundial, la doctrina del equilibrio coincidi en general con la conducta de los Estados bien gobernados. Los dficit eran excepcionales o caracterizaban a Estados semianrquicos. En 1914 los hacendistas eran optimistas: hacan un dogma del equilibrio y sostenan que no exista hecho exterior alguno que pudiera ponerlo en peligro. Con relacin a la guerra, se sostena que no poda durar ms de tres meses por la imposibilidad de financiarla. Los hechos demostraron la equivocacin de tales concepciones y dieron por tierra estas optimistas previsiones. Se ide nuevas formas de financiacin (emprstitos, emisin monetaria, bonos del tesoro, etc.) que permitieron dficit relativamente duraderos, y como exista absoluta necesidad de hacer frente a los gastos de la guerra y reconstruccin, no haba otro camino que apartarse de la doctrina del equilibrio. Despus de la primera guerra mundial, algunos pases, como Inglaterra, hicieron grandes esfuerzos para restablecer el equilibrio. En cambio, otros pases (por ejemplo, Francia) prolongaron y agravaron el desequilibrio ante la facilidad de encontrar nuevas formas de financiacin. La gran crisis econmica mundial iniciada en 1929 cre nuevas dificultades. Disminuy la produccin y se comenz a extender en forma alarmante un fenmeno casi desconocido hasta entonces: el paro o desocupacin. Esto trajo una reduccin en los ingresos pblicos y la

obligacin del Estado de tomar intervencin en el proceso econmico, incluso haciendo nuevos gastos necesarios que agravaron el dficit. Ms adelante, el rearme y la segunda guerra mundial, hicieron nuevamente imposible conseguir el equilibrio presupuestario en la mayora de los pases. Vemos, as, que en los ltimos cincuenta aos los presupuestos de casi todos los pases han estado ms frecuentemente desequilibrados que equilibrados. La idea clave de la ciencia financiera clsica, que era la del equilibrio, ha sufrido rudos golpes, y las teoras modernas discuten el carcter de sagrado, de absoluto, de ese principio. 10. CONCEPCIONES CLSICAS Y MODERNAS. Segn las teoras clsicas, el dficit presupuestario representa serios peligros para los Estados. a) Si para conjurar el dficit el gobierno recurra a los emprstitos, era muy posible que se produjese la bancarrota. Ello suceda porque al tener que amortizarse los emprstitos, aumentaban los gastos en los presupuestos posteriores, de lo cual surga un dficit cada vez mayor y la necesidad de recurrir a nuevos emprstitos. Pero finalmente poda darse el caso de no encontrar ya el Estado nuevos suscritores para sus emprstitos, y verse obligado a renunciar al pago de intereses y amortizacin del capital, situacin que se conoce con el nombre de bancarrota (ver cap. XVII, punto 16 B). b) Consideraban tambin los clsicos que exista como peligro latente en todo dficit el de la inflacin (ver cap. XIX, punto 6). El Estado encuentra medios de pago imprimiendo nuevos billetes. Es decir que aumenta el nmero de medios de pago sin aumentar el nmero de bienes consumibles. Se deprecia, entonces, el valor real del dinero, aumentan los precios, y ello a su vez aumenta el monto de los gastos pblicos incrementndose el dficit. Se hacen necesarias nuevas emisiones y se produce la llamada "espiral inflacionaria". La concepcin moderna no deja de reconocer los peligros del dficit, pero piensa que esos peligros han sido exagerados en mucha medida. Tanto si se ha recurrido al emprstito como a la emisin, si las sumas as obtenidas son empleadas en inversiones productivas que incrementan la produccin general del pas, se produce el efecto llamado "multiplicador de la inversin", que lleva a un crecimiento de la renta nacional. Se han elaborado teoras al respecto, como aquella que se denomina teora del "dficit sistemtico". Se sostiene que si se produce una situacin deficitaria, el Estado puede cubrir el dficit con emprstitos. Sucede entonces que al aumentar la renta nacional, crece el rendimiento fiscal (a mayores rentas, mayores recaudaciones impositivas), y el peso real de la deuda disminuye, ya que le es ms fcil al Estado asegurar la amortizacin. Tampoco ven un peligro tan grave en la inflacin. Como se efectan inversiones productivas, se afirma segn esta teora que se incrementa la produccin de bienes consumibles, de manera tal que se compensa el incremento del circulante, y en esa forma los precios no aumentan. No obstante el valor tcnico de estas teoras sobre el "dficit sistemtico", debe reconocerse que el dficit presupuestario es un instrumento financiero muy delicado y de cuidadosa aplicacin. Su abuso puede ocasionar verdaderos desastres econmicos. Hay coincidencia doctrinal en que dos lmites, por lo menos, deben siempre respetarse en toda situacin de dficit: 1) El dficit no debe ser permanente. La funcin del dficit consiste slo en poner en marcha una economa estancada, pero una vez reanimada la economa, los gastos excepcionales que desequilibran el presupuesto deben desaparecer, para restablecer progresivamente el equilibrio. El dficit, por consiguiente, siempre debe ser transitorio, y es necesario regresar al equilibrio del presupuesto a partir del momento en que la economa funciona en forma equilibrada. 2) El dficit no debe ser cuantitativamente exagerado: el aumento de los gastos pblicos debe efectuarse en proporcin aproximada a los factores de produccin desocupados que deben reintegrarse al sistema econmico. Las inversiones pblicas tienden a aumentar el nivel de produccin, pero el ritmo de su crecimiento no puede sobrepasar cierta velocidad, teniendo en cuenta las posibilidades de mano de obra y de materia prima del pas. Si rebasa ese nivel, la consecuencia ser una inflacin realmente perniciosa y muy difcil de detener. En definitiva, el dficit del presupuesto es una delicada, difcil y peligrosa situacin, pero ello no quiere decir que a veces no exista necesidad de utilizar el dficit presupuestario como recurso extremo. As debieron hacerlo los Estados Unidos en 1933, Francia en 1936 e Inglaterra en 1945. 11. EQUILIBRIO ECONMICO. PRESUPUESTO ECONMICO O NACIONAL. La concepcin moderna considera que el equilibrio del presupuesto est profundamente ligado a la vida econmica del pas. Ante los problemas del Estado moderno, pierde importancia relativa el concepto de equilibrio presupuestario, como mero equilibrio contable entre recursos y gastos en el trascurso de un ao. Se piensa que de nada vale ese equilibrio contable, si toda la actividad econmica de la nacin est desquiciada, por ejemplo, por el atraso y el subdesarrollo. As, puede suceder que un Estado tenga un presupuesto contablemente equilibrado, pero que presenta un grave desequilibrio en su balanza de pago porque las importaciones son superiores a las exportaciones, o porque estas ltimas han perdido valor. En este caso, evidentemente es ms importante aumentar los gastos para tratar de sustituir importaciones, aunque ello traiga dficit, y no tratar de mantener ese equilibrio presupuestario contable. Lo que sucede es que las finanzas modernas se preocupan ms del equilibrio general econmico, y aceptan que ese equilibrio del conjunto de la economa puede a veces requerir el dficit presupuestario. Esto ha llevado a distinguir presupuesto financiero y presupuesto econmico o nacional. El presupuesto financiero es aquel que hemos estudiado hasta ahora en este captulo: es el acto de prediccin y autorizacin de ingresos y gastos estatales. El presupuesto econmico o nacional, en cambio, es aquel que refleja toda la actividad econmica de la nacin. Comprende la contabilidad pblica y tambin la contabilidad privada de la nacin, y de esa manera, el presupuesto financiero pasa a ser una parte del presupuesto nacional. Esto no significa que el presupuesto nacional absorba o sustituya al financiero, sino que lo completa y ampla la nocin. A su vez el presupuesto nacional es parte de algo ms amplio todava: la planificacin (ver cap. XIX, punto 7). Por eso deja de tener vigencia aljsoluta el principio de equilibrio anual, y se tiende a la idea de equilibrio cclico. Se tiene en cuenta que ciertos planes de desarrollo de la economa no pueden limitarse a un ao, y esto obliga a prescindir de ese trmino para igualar recursos y gastos. 12. DINMICA DEL PRESUPUESTO. PREPARACIN. Se acepta actualmente que la preparacin del presupuesto corresponde al poder ejecutivo, y el sistema norteamericano de preparacin por el poder legislativo slo tiene valor como antecedente histrico, ya que fue reformado en 1921, y desde entonces en ese pas, como sucede en el resto de pases del mundo, la iniciativa en tal materia corresponde al ejecutivo. Segn las diversas modalidades de preparacin del proyecto presupuestario por parte del ejecutivo, el papel recae en uno u otro miembro de ese poder.

As, en Inglaterra la intervencin del canciller del Tesoro es preponderante, y ello le confiere una importancia poltica muy grande. En cambio, en los Estados Unidos la responsabilidad, del presupuesto corresponde al presidente de la Nacin, aunque, en la prctica, ste delega la tarea a organismos tcnicos que dependen directamente de la presidencia. En la Repblica Argentina, la responsabilidad de la preparacin presupuestaria recae slo sobre el presidente como jefe del poder ejecutivo (art. 12, ley de contabilidad). El rgano especfico de preparacin es el Ministerio de Economa. En este Ministerio se centralizan las estimaciones y clculos de las diversas dependencias estatales, considerndose todas estas estimaciones luego en conjunto, en funcin de los planes gubernamentales y las posibilidades financieras. Con estos elementos, se elabora el proyecto que es sometido a la consideracin del presidente de la Nacin. En uno o varios acuerdos de ministros se examina el proyecto, y una vez redactado en forma definitiva, se remite al Congreso para su sancin, acompaado de un mensaje explicativo. Como los problemas de preparacin presupuestaria son arduos y complejos, se ha creado, a semejanza del rgimen de los Estados Unidos (Burean of the Budget), un organismo especializado, denominado Oficina Nacional del Presupuesto (decr.-ley 6190/63), dependiente de la Secretara de Hacienda, que en la prctica cumple las delicadas tareas de elaboracin del presupuesto. 13. SANCIN1 Y PROMULGACIN. As como se reconoce al poder ejecutivo la facultad de preparar el presupuesto, tambin es unnime el reconocimiento de que en los Estados de derecho y en pocas de normalidad constitucional, su sancin corresponde al poder legislativo (arts. 68 a 73, Constitucin nacional). Nuestra Constitucin nacional no establece en cul de las cmaras que constituyen el Congreso debe iniciarse la consideracin del proyecto, pero ello est resuelto por la ley nacional de contabilidad, cuyo art. 12 dispone que el proyecto debe ser remitido a la Cmara de Diputados, que actuar como cmara de origen. Segn la misma ley, el ejecutivo debe remitir al Congreso el proyecto antes del 15 de setiembre de cada ao (ley 16.662). Si asi no lo hace, la Cmara de Diputados debe iniciar la consideracin del asunto tomando como anteproyecto el presupuesto en vigencia. Esta disposicin tiene por objeto evitar que por omisin del ejecutivo se genetetv dificultades fmaacieras pata el pas. Dentro de la legislacin comparada existen dos sistemas en cuanto al procedimiento de consideracin del presupuesto: a) La mayora de los pases (Francia, Italia, Estados Unidos, Brasil, Argentina, etc.) establecen que el poder legislativo puede modificar el proyecto del ejecutivo. b) Segn el sistema ingls, en cambio, el parlamento slo puede aceptar o rechazar en bloque el proyecto, sin poder establecer modificaciones. Debe destacarse, no obstante, que en lo que respecta al primer sistema, las facultades parlamentarias encuentran, por lo general, limitaciones para evitar abusos del Congreso atinentes especialmente al incremento de gastos. En algunos pases, estas limitaciones estn contenidas en la Constitucin (por ejemplo, el caso de Francia e Italia); en otros casos, los lmites derivan de leyes ajenas a la Constitucin (caso de la Repblica Argentina). En nuestro pas, la ley de contabilidad establece que toda ley que autorice erogaciones debe determinar el recurso correspondiente (art. 15, ley de contabilidad), y que en el presupuesto no puede incluirse disposiciones ajenas a l (art. 18, ley de contabilidad). Una vez sancionado, el presupuesto pasa, como todas las leyes, al poder ejecutivo para su aprobacin y promulgacin (art. 69, Constitucin nacional). Si el presidente no observa lo sancionado en el plazo de diez das, el presupuesto se considera aprobado y adquiere fuerza obligatoria (art. 70, Constitucin nacional). Segn lo establecido en el art. 72 de la Constitucin, el presidente tiene el derecho de "veto", que consiste en la facultad de desechar, en todo o en parte, el proyecto sancionado, devolvindolo con sus objeciones a la cmara de origen para una nueva consideracin. Si al tiempo de iniciarse el ejercicio no tuviese an vigencia legal el presupuesto, debe regir el que estuvo en vigencia el ao anterior, a los fines de la continuidad de los servicios, lo cual no se refiere a los crditos sancionados por una sola vez, cuya finalidad estuviera satisfecha (ley de contabilidad nacional, art. 13). 14. DURACIN DEL PRESUPUESTO. En la generalidad de los pases, y por influencia de las prcticas inglesas, se adopt el trmino anual del presupuesto. El afianzamiento de esta prctica surgi de la circunstancia de que el plazo de un ao no es arbitrario, sino representativo de una unidad de tiempo natural, y corresponde a la medida norma] de Jas previsiones humanas. Aunque las teoras modernas se inclinan, segn vimos, por la ampliacin de este trmino, el principio de anualidad conserva vigencia, aunque sin el carcter riguroso de otros tiempos, y complementado con procedimientos que permitan flexibilizarlo. De tal manera, aunque jurdicamente subsista el presupuesto anual, en la prctica sus disposiciones cubren un perodo de tiempo ms prolongado. En nuestro pas, la Constitucin nacional establece expresamente la anualidad en el art. 67, inc. 7. Conforme a lo dispuesto por la ley 16.662, de 1965, el ao financiero coincide con el ao calendario, es decir, comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre. 15. CIERRE DEL EJERCICIO. SISTEMAS. La complejidad de las funciones estatales torna imposible comprender todas las operaciones presupuestarias (gastos y recursos) dentro del lapso de tiempo que l comprende. Existen dos sistemas para referir los gastos y recursos a determinado ejercicio presupuestario. El presupuesto de caja o de gestin y el presupuesto de competencia. En el presupuesto de caja se consideran nicamente los ingresos y erogaciones efectivamente realizados durante el perodo presupuestario, con independencia del origen de las operaciones. Segn este sistema, las cuentas se cierran indefectiblemente en el trmino del ao financiero y, por lo tanto, no puede haber "residuo". Lo que no se cobr o pag durante el ao, pasa al ejercicio siguiente. En consecuencia, el ejercicio financiero coincide con el ao financiero. En el presupuesto de competencia se computan los ingresos y gastos originados en el perodo presupuestario, con prescindencia de momento en que se hacen efectivos. Conforme a este sistema, las cuentas no cierran al finalizarse el ao, pues deben quedar pendientes hasta que se liquidan las operaciones comprometidas. El "residuo" que resulte al final del ao se imputa al mismo ejercicio en lugar de pasar al siguiente, y se fija un perodo de tiempo adicional para que se contabilice. El ejercicio financiero no coincide entonces con el ao financiero, ya; que el primero es ms extenso. El sistema argentino, establecido por el decreto-ley 23.354/56, es de caja en cuanto a los recursos, dado que stos se contabilizan en el momento en que se perciben materialmente, y no cuando se devengan. En cambio, en cuanto a los gastos se adopta un sistema que Giuliani Fonrouge llama de "competencia atemperado". Consiste en que las erogaciones se contabilizan en el perodo en que son comprometidas, y no materializadas. A su vez, esos gastos comprometidos, pero sin libramiento durante

el ejercicio, no pasan al ejercicio siguiente, sino que se mantienen en una "cuenta de residuos pasivos". A esta cuenta se imputan los libramientos posteriores, y perime a los dos aos del cierre de cada ejercicio. 16. EJECUCIN DEL PRESUPUESTO. Una vez en vigencia legal, el presupuesto comienza la fase de su ejecucin, tanto en cuanto a los gastos como a los recursos. Las operaciones de ejecucin en materia de erogaciones, son las que revisten mayor importancia jurdica desde el punto de vista presupuestario, mientras que en lo relativo a ingresos, la funcin que cumplen otros organismos estatales es de gran trascendencia y complejidad, pero ajena al presupuesto. 16 A. EJECUCIN EN MATERIA DE GASTOS. ETAPAS. Las etapas de la ejecucin en esta materia dentro de nuestro rgimen legal y segn las tendencias modernas son cinco: la orden de disposicin de fondos, el compromiso, la liquidacin, el libramiento y el pago. 1) Orden de disposicin de fondos. Una vez en vigencia legal el presupuesto, el poder ejecutivo debe dictar una orden de disposicin de fondos para cada jurisdiccin, hasta el importe de los crditos otorgados en favor de los respectivos directores generales de administracin o funcionarios que hagan sus veces (ley de contabilidad nacional, art. 30). Mediante esta norma, el poder ejecutivo emite una sola orden de disposicin en favor de los funcionarios correspondientes, quienes quedan facultados para disponer de los fondos concedidos a sus reas de accin por el presupuesto. Este sistema es de muy conveniente aplicacin, pues evita el burocrtico trmite anterior, segn el cual cada entrega de fondos a acreedores del Estado o a agentes de la administracin, requera orden escrita del presidente de la Nacin, refrendada por el ministro respectivo. 2) Compromiso. Una vez puestos los fondos a disposicin de los jefes de servicios administrativos, stos se hallan en condiciones de llevar a cabo las erogaciones previstas en el presupuesto, pero antes de realizar el gasto, ste debe comprometerse. El "compromiso" es el acto por el cual se afecta el gasto al crdito pertinente autorizado por el presupuesto. Es una medida de orden interno administrativo que produce el efecto de inmovilizar el importe, respectivo, a fin de que no pueda utilizarse para fines diversos de los previstos en el presupuesto. La doctrina habla de autolimitacin (Ingrosso) o de autoembargo (Bielsa), ya que una vez comprometido el gasto, los fondos quedan imputados a l, con prohibicin para el ejecutor de darle otro destino. El compromiso tiene gran importancia en los presupuestos de competencia, ya que basta que los gastos estn en esta etapa para que sean imputados al ejercicio en que el compromiso se produce, con prescindencia de la fecha de su materializacin. 3) Liquidacin. La erogacin calculada a los efectos del compromiso, se torna concreta y fija mediante la liquidacin, acto a travs del cual se establece con exactitud la suma de dinero a pagar. Es decir, se constituye la deuda liquida. Como hace notar Ciuliani Fonrouge, en ciertos casos la liquidez ya existe en el momento del compromiso, pero en gran nmero de situaciones el importe exacto slo puede determinarse con posterioridad a esa operacin, una vez cumplidas las prestaciones o realizados los servicios. 4) Libramiento. El libramiento consiste en la emisin de orden o mandato de pago para que la tesorera general haga efectivas las erogaciones comprometidas y liquidadas. Se trata de un documento que deben emitir los jefes de los servicios administrativos y que debe reunir una serie de requisitos enumerados por la ley de contabilidad. El libramiento puede ser de pago directo a terceros, o de entrega de fondos a los propios libradores para que realicen los pagos correspondientes. 5) Pago. El pago es el acto por el cual la Tesorera hace efectivo el importe de la orden de pago. Se da a esta operacin la jerarqua de etapa diferenciada, porque el tesorero no es un ejecutor ciego de la orden de pago, sino que obligatoriamente debe examinarla para comprobar si ha sido correctamente emitida. Es decir que dicho funcionario asume el carcter de verificador de la regularidad jurdica del libramiento, estando comprometida su responsabilidad. Si el documento no rene las formalidades legales, la Tesorera tiene la obligacin de rehusar el pago. 16 B. EJECUCIN EN MATERIA DE RECURSOS. La diversidad de recursos del Estado, y su distinto rgimen de percepcin, hace que los procedimientos de ejecucin en esta materia carezcan de la uniformidad de procedimientos que rigen en relacin a los gastos, no siendo del caso estudiar en esta oportunidad el rgimen jurdico de determinacin y recaudacin de los diversos ingresos estatales. Slo cabe recordar la norma del art. 19 de la ley de contabilidad nacional, segn la cual se atribuye a los agentes competentes designados por el poder ejecutivo la recaudacin en las oficinas, tiempo y forma que determinen las leyes y reglamentos de las entradas de cada ejercicio. 17. CONTROL DEL PRESUPUESTO. SISTEMAS. El control de la ejecucin del presupuesto tiene principalmente una finalidad tcnico- legal, vinculada a la comprobacin sistemtica de la regularidad de cumplimiento de los actos de gestin y el adecuado manejo de los fondos pblicos. Existen dos sistemas principales de control en los diversos pases: el legislativo o tipo ingls, y el jurisdiccional o tipo francs, aunque estas expresiones no deben tomarse en trminos absolutos, por cuanto ambos presentan caractersticas variadas. A stos se agrega un tercer sistema, practicado en la Unin Sovitica, en la cual existe un control de tipo partidario practicado por el partido comunista. a) Sistema legislativo. En Inglaterra, el control del presupuesto lo realiza directamente el parlamento, pero ello es slo en principio, ya que la complejidad de tareas obliga en la prctica a delegar la funcin en otros organismos. b) Sistema jurisdiccional. El sistema francs se basa en una "Corte de Cuentas", tribunal independiente del poder ejecutivo, con funciones jurisdiccionales. Adems existen organismos administrativos que practican el control interno y subsiste el control final ejercido por el parlamento. 18. CONTROL PRESUPUESTARIO EN LA ARGENTINA. Conforme al rgimen de nuestro pas en el orden nacional (decreto-ley 23.354/ 56), que en principio sigue la doctrina francesa mediante la creacin de un Tribunal de Cuentas, el control es administrativo, jurisdiccional y parlamentario. A su vez, el control administrativo se divide en control interno y externo.

18 A. CONTROL ADMINISTRATIVO INTERNO. Consiste en el registro de las operaciones econmico-financieras, mediante una contabilidad central, y en el ejercicio de un tipo de control que se denomina interno, porque es efectuado por la propia administracin por intermedio de la Contadura General de la Nacin. Esta reparticin, dependiente del Ministerio de Economa, acta en la faz preventiva y durante la ejecucin del presupuesto, ejerciendo algunas funciones controladoras aunque limitadas, ya que las principales funciones de este tipo corresponden al Tribunal de Cuentas. 18 B. CONTROL ADMINISTRATIVO EXTERNO. TRIBUNAL DE CUENTAS. El Tribunal de Cuentas de la Nacin, creado por decreto-ley 23.354/56, lleva el control externo de la marcha general de la administracin nacional y de las haciendas paraestatales, fiscaliza y vigila las operaciones financiero-patrimoniales y fiscaliza las empresas estatales y las entidades de derecho privado en las cuales tiene intervencin el Estado. A este efecto, el Tribunal de Cuentas debe analizar los actos administrativos de carcter financiero, observndolos dentro de los sesenta das de su conocimiento cuando contraren o violen disposiciones legales o reglamentarias. En caso de formularse observacin, se comunica al organismo de origen y se suspende el cumplimiento del acto objetado. Sin embargo, el presidente de la Nacin puede insistir en el acto, bajo su exclusiva responsabilidad, en cuyo caso el acto impugnado se ejecuta, y el Tribunal de Cuentas (en pocas de normalidad constitucional) debe comunicar inmediatamente al Congreso su observacin y la insistencia del ejecutivo, acompaando copia de los antecedentes del caso. Puede observarse que el control ejercido por el Tribunal de Cuentas es sobre la legalidad de los actos, tanto desde el punto de vista formal como sustancial. El citado organismo, sin embargo, debe limitarse a examinar si los actos son acordes con las disposiciones legales o reglamentarias vigentes, sin poder entrar al anlisis de la poltica financiera del gobierno. 18 C. CONTROL JURISDICCIONAL. Es tambin ejercido por el Tribunal de Cuentas, y alcanza a todos los agentes de la administracin nacional y a los estipendiarios del Estado, desarrollndose mediante dos formas: el juicio de cuentas y el juicio de responsabilidad. El juicio de cuentas se lleva a cabo contra los agentes, organismos, o personal que tiene a su cargo el manejo de los bienes del Estado, as como contra los terceros que tomen injerencia en tal funcin. Esas personas estn obligadas a rendir cuentas de su gestin ante el Tribunal, el cual las examina, y en caso de no aprobarlas, formula los reparos correspondientes y emplaza al interesado a contestar tales reparos en determinado plazo. As se inicia el juicio de cuentas, que finaliza con la sentencia fundada del Tribunal, aprobando o rechazando total o parcialmente la cuenta, pudiendo en este ltimo caso aplicar sanciones. El juicio de responsabilidad tiene por objeto investigar circunstancias ajenas a rendiciones de cuentas, que causen o puedan causar perjuicios econmicos al Estado, estableciendo la responsabilidad en que pudieran haber incurrido los estipendiarios. Son estipendiarios todos aquellos que reciben del Estado remuneraciones o estipendios de cualquier naturaleza, o sea, funcionarios, empleados, obreros, pensionados, etc. Cuando existan denuncias de irregularidades, o cuando el Tribunal adquiera la conviccin de la existencia de ellas, el juicio se inicia con un sumario a cargo del organismo del cual depende el responsable, realizndose en ese sumario todas las diligencias conducentes al esclarecimiento de los hechos. Clausurado el sumario, se eleva al Tribunal de Cuentas, que en caso de no declarar la ausencia de responsabilidad, debe citar al acusado para que produzca su descargo. Una vez tramitado el juicio, el Tribunal dicta resolucin fundada, absolviendo o condenando al acusado, en cuyo ltimo caso fijar la suma a ingresar y el trmino en que debe hacerlo, as como las sanciones, si stas correspondiesen. Las irregularidades que pueden dar origen al juicio de responsabilidad deben estar concretamente referidas a la recepcin o utilizacin errnea o indebida de los estipendios. Esto significa que la competencia del Tribunal de Cuentas en el juicio de responsabilidad no alcanza a cualquier actuacin de los agentes de la administracin pblica o terceros que perjudique al Estado, sino tan slo aquellas actuaciones conectadas o referidas a la administracin de la hacienda pblica. Conforme a tal postura, el Tribunal de Cuentas de la provincia de Crdoba resolvi, por ejemplo, su incompetencia en actuaciones motivadas en daos producidos a un automvil oficial por el chofer de la reparticin. Se sostuvo acertadamente en esa oportunidad: "Es cierto que deben juzgarse conductas personales, pero slo en cuanto ellas tengan vinculacin con la actividad financiera estatal" (resolucin 30 del 29 de julio de 1971). Tanto en el juicio de cuentas como de responsabilidad, las sentencias pueden ser objeto de recursos de revisin ante el propio Tribunal, o pueden los interesados iniciar demanda ordinaria contra la Nacin, solicitando la devolucin de lo pagado o la declaracin de ilegitimidad del cargo formulado en su contra. 18 D. CONTROL PARLAMENTARIO. El poder legislativo tiene la facultad de control que le otorga el art. 67, inc. 7, de la Constitucin nacional ("aprobar o desechar la cuenta de inversin"), siendo este control a posteriori, es decir, una vez realizado el ejercicio y a los efectos de comprobar si las disposiciones presupuestarias sancionadas han sido respetadas por el poder ejecutivo. En la prctica, sin embargo, este control a posteriori es muy dificultoso, atento a la magnitud y complejidad del presupuesto. De all que en algunos pases, como Francia e Inglaterra, se haya creado organismos dependientes del parlamento, que controlan el presupuesto durante su ejecucin. Nuestro rgimen legal en el orden nacional faculta al parlamento a realizar este tipo de control mientras se ejecuta el presupuesto, al disponer el art. 87 del decreto-ley 23.354/56 que el Tribunal de Cuentas debe comunicar inmediatamente al Congreso los actos observados. No obstante, y ante la disposicin del art. 67, inc. 7, de la Constitucin nacional, cabe preguntarse si realmente tiene el Congreso tal facultad o si slo puede ejercer el control al finalizar el ejercicio, en cuyo caso la citada norma del decreto-ley 23.354/56 sera inconstitucional.