La Accin de Inconstitucionaliad

Ni la constitucin ni la Ley Reglamentaria establecen una definicin especifica de accin de inconstitucionalidad; empero, si sealan sus elementos esenciales a partir de los cuales podemos elaborar una definicin concreta. As procedi el ministro Castro y Castro en su obra El artculo 105 Constitucional, al elaborar y proponer una definicin en los siguiente terminos : Las acciones de inconstitucionalidad son procedimientos planteados en forma de juicio ante la suprema corte de Justicia de la Nacin, por rganos legislativos o por el procurador general de la repblica en los cuales se controvierte la posible contradiccin entre una norma de carcter general o un tratado internacional; por una parte, y la constitucin, por la otra, exigindose en el juicio la invalidacin de la norma o tratado impugnados para hacer Prevalecer los mandatos constitucionales.. Son procedimientos que se llevan, en nica instancia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, por rganos legislativos minoritarios, partidos polticos con registro federal o estatal, o por el Procurador General de la Repblica. A travs de sta, se denuncia la posible contradiccin entre una ley o un tratado internacional por una parte, y la Constitucin por la otra, con el objeto de invalidar la ley o el tratado impugnados para que prevalezcan los mandatos constitucionales.

CONCEPTO DE ACCIN DE INCOSTITUCIONALIDAD: Es la accin que se da ante la existencia de un asunto pendiente de resolver sea ante los tribunales de justicia o en el procedimiento para agotar la va administrativa en dnde se considere que una norma a ser aplicada lesiona un derecho . es ah cuando la accin constituye un medio razonable para amparar el derecho considerado lesionado en el asunto principal, de forma que lo resuelto por el Tribunal Constitucional repercuta positiva o negativamente en dicho proceso pendiente de resolver, por cuanto se manifiesta sobre la constitucionalidad de las normas que debern ser aplicadas en dicho asunto. Procede contra las normas que tienen rango de ley, leyes, Decretos Legislativos, Decretos de Urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales, ordenanzas municipales que contradigan la Constitucin en el fondo, o cuando no hayan sido aprobadas, promulgadas o publicadas en la forma indicada por la Constitucin.

FORMAS DE INCONSTITUCIONALIDAD: La Inconstitucionalidad formal, consiste en que una norma haya sido sancionada sin observarse el procedimiento que la Constitucin seala, o por algn rgano distinto al que tiene la atribucin pertinente. La Inconstitucionalidad material, consiste en el hecho de que el precepto infrinja alguno de los derechos individuales o sociales que la constitucin ampara; esta es la modalidad ms grave y el verdadero objeto del control.

LEGITIMIDAD PARA DAR INICIO AL PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD y SUJETOS QUE LA PUEDEN INICIAR. Al ser el proceso de inconstitucionalidad un mecanismo de defensa de la Constitucin, el tema de la legitimidad para presentar la demanda que inicie este proceso tiene una importancia primordial. Al establecerse quines son los sujetos facultados para presentar una demanda de inconstitucionalidad, se est al mismo tiempo determinando el grado de proteccin de la Constitucin. El nmero de sujetos legitimados para presentar una demanda de inconstitucionalidad son:

El Presidente de la Repblica. El Fiscal de la Nacin. El Defensor de Pueblo. El 25% del nmero legal de Congresistas. 5,000 ciudadanos o, en el caso de las ordenanzas y normas regionales de alcance genera, el 1% de ciudadanos del respectivo mbito territorial. Los presidentes de regin, sobre materias de su competencia. Los alcaldes provinciales, sobre materias de su competencia. Los colegios profesionales, sobre materias de su especialidad.

PLAZO PARA PRESENTAR UNA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD. El artculo 26 de la LOTC establece el plazo para presentar una demanda de inconstitucionalidad, el cual ha sido objeto de diferentes modificaciones, como se aprecia a continuacin: El texto original del artculo 26 de la Ley 26435 (LOTC), publicada el 11 de enero de 1995, estableci que la demanda de inconstitucionalidad poda interponerse dentro del plazo de seis (6) aos contados a partir de la publicacin de la norma. La Ley 26618, publicada el 8 de junio de 1996, redujo el plazo original y seal que la demanda de inconstitucionalidad poda interponerse dentro del plazo de seis (6) meses contados a partir de la publicacin de la norma. La Ley 27780, publicada el 12 de julio del 2002, modific nuevamente el plazo y volvi a establecer que la demanda de inconstitucionalidad poda interponerse dentro del plazo de seis (6) aos contados a partir de la publicacin de la norma. Este plazo es el que actualmente se encuentra vigente. Si bien el plazo para presentar una demanda de inconstitucionalidad se empieza a contar desde la fecha en que fue publicada la norma, la Tercera Disposicin Final y Transitoria de la LOTC dispuso que en el caso de aquellas normas emitidas antes de que el Tribunal Constitucional iniciara sus actividades, el plazo para impugnarlas se contaba a partir "(del) da en que quede constituido el Tribunal", siempre que tales normas no hubiesen agotado sus efectos a esa fecha. El Tribunal Constitucional qued constituido el 24 de junio de 1996. En ese momento se encontraba vigente el texto de la Ley 26618, es decir, el plazo para presentar una demanda de inconstitucionalidad era de seis meses. Por lo tanto, respecto a la normas emitidas antes del 24 de junio, el plazo para impugnarlas empez a contarse desde esa fecha y concluy (luego de seis meses) el 24 de diciembre de 1996. La mencin a este tema se debe a que el Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre normas emitidas antes del 24 de junio de 1996 pero que fueron impugnadas despus del 24 de diciembre de 1996.

LOS MOTIVOS PARA DECLARAR INCONSTITUCIONAL UNA NORMA: POR EL FONDO O POR LA FORMA En un proceso de inconstitucionalidad, una norma puede ser declarada contraria a la Constitucin, por razones de forma o por razones de fondo. En este sentido, el artculo 200 inciso 4 de la Constitucin de 1993 seala: "Son garantas constitucionales: La accin de inconstitucionalidad, que procede contra las normas que tienen rango de ley que contravengan la Constitucin en la forma o en el fondo." Por su parte, el artculo 21 de la LOTC dispone: Son inconstitucionales las normas en la totalidad o en parte de sus disposiciones, en los siguientes supuestos: 1. Cuando contravengan la Constitucin en el fondo; o 2. Cuando no hayan sido aprobadas o promulgadas o publicadas en la forma prescrita por la Constitucin. Asimismo el Tribunal puede declarar inconstitucionales por contravenir el artculo 106 de la Constitucin las normas de un decreto legislativo, decreto de urgencia o ley que no haya sido aprobada con el carcter de orgnica, en el caso de que dichas disposiciones hubieren regulado materias reservadas a ley orgnica o impliquen modificacin o derogacin de una ley aprobada con tal carcter" Los argumentos de fondo por los cuales el Tribunal declara inconstitucional una norma se relacionan con diferentes normas constitucionales y diferentes temas, por lo que su anlisis corresponde a textos ms especficos. En este trabajo nos interesa resaltar algunos casos en donde el Tribunal se ha pronunciado sobre la inconstitucionalidad de algunas normas por razones de forma, Como por ejemplo: - Sentencia del Expediente 004-2001-I/TC (publicada el 27 de diciembre del 2001): En este caso se impugn el Decreto Legislativo 900, que modific artculos de la legislacin sobre amparo y hbeas corpus. De acuerdo a la Constitucin de 1993 (artculo 200), ambos procesos deben ser regulados por ley orgnica, siendo en consecuencia materia indelegable al Ejecutivo para su regulacin mediante Decretos Legislativos(15). Por este motivo, el Tribunal declar inconstitucional la norma impugnada. - Sentencia del Expediente 005-2001-AI/TC (publicada el 17 de noviembre del 2001): En este caso se impugnaron los Decretos Legislativos emitidos por el Poder Ejecutivo en uso de las facultades otorgadas por el Congreso mediante ley 26950 para legislar sobre seguridad nacional. De acuerdo al Tribunal, en la ley autoritativa no exista coincidencia entre la materia delegada (seguridad

nacional) y los objetivos de la delegacin, cual era "combatir la delincuencia comn en su expresin de bandas armadas". Para el Tribunal, dicha incongruencia ocasionaba "la irracionalidad de la ley autoritativa y, por lo tanto, en ltimo anlisis, su inconstitucionalidad". Finalmente, se debe mencionar que si una demanda de inconstitucionalidad contra una norma es desestimada por razones de forma, eso no impide cuestionarla posteriormente por razones de fondo. LOS TIPOS DE SENTENCIA EN EL PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD Pero existe adems otro tipo de decisiones que, ante normas que se presentan como incompatibles con la Constitucin, buscan evitar que se declare su inconstitucionalidad, a fin de no crear vacos normativos, garantizar la seguridad jurdica, etc; lo cual se consigue a travs de una interpretacin creativa de las normas impugnadas. Como ha sealado el Tribunal Constitucional del Per, "el uso de ese tipo de sentencias radica en el principio de la conservacin de la ley y en la exigencia de una interpretacin conforme a la Constitucin, a fin de no lesionar el principio bsico de la primaca constitucional; adems, (tienen en cuenta) el criterio jurdico y poltico de evitar en lo posible la eliminacin de disposiciones legales, para no propender a la creacin de vacos normativos que puedan afectar negativamente a la sociedad, con la consiguiente violacin de la seguridad jurdica"(18). 1. Sentencias que condicionan a una determinada interpretacin la compatibilidad de una norma con la Constitucin En este tipo de sentencias se establecen pautas de cmo debe ser interpretada uuna norma para que sea considerada compatible con la Constitucin. En estos casos, la constitucionalidad de una norma queda condicionada a que sea interpretada de una manera determinada; por lo que si es interpretada de otra manera, la norma ser considerada inconstitucional. El Tribunal Constitucional peruano, al referirse a este tipo de sentencias, ha precisado que a travs de ellas se dispone que una disposicin legal no es inconstitucional si es que puede ser interpretada conforme a la Constitucin; como tal, presupone la existencia, en una disposicin legal, de al menos dos opciones interpretativas, una de las cuales es conforme con la Constitucin y la otra incompatible con ella. En tal caso, el Tribunal Constitucional declara que la disposicin legal no ser declarada inconstitucional en la medida en que se le interprete en el sentido que es conforme con la Constitucin. 2.- Las sentencias aditivas Eguiguren define estas sentencias, tambin denominadas "acumulativas", como aquellas que resultan "del examen que realiza el Tribunal Constitucional de una norma cuya redaccin cuenta con un contenido normativo menor del exigible constitucionalmente" Por su parte, Daz Revorio considera que este tipo de sentencias "introducen la regulacin que el legislador ha omitido, o

extienden la regulacin resultante de la disposicin a otros supuestos" Sobre estas sentencia, el Tribunal Constitucional peruano ha sealado: "mediante las sentencias denominadas aditivas, se declara la inconstitucionalidad de una disposicin o una parte de ella, en cuanto se deja de mencionar algo que era necesario que se previera para que ella resulte conforme con la Constitucin. En tal caso, no se declara la inconstitucionalidad de todo el precepto legal, sino slo de la omisin, de manera que, tras la declaracin de inconstitucionalidad, ser obligatorio comprender dentro de la disposicin aquello omitido". " El Tribunal considera que es inconstitucional la norma implcita que se deriva de la frase "El que provoca, crea o mantiene", en la medida en que no prev la responsabilidad subjetiva, esto es, la intencin del agente como la susceptible de reprocharse penalmente; por lo que tal frase, subsistir con el mismo texto, con el (siguiente) sentido interpretativo : "El que (intencionalmente) provoca, crea o mantiene un estado de zozobra, alarma o temor en la poblacin o en un sector de ella . Las sentencias aditivas no han estado exentas de crticas en el derecho comparado, sobre todo porque se considera que a travs de ellas, los rganos de control constitucional estaran asumiendo funciones propias de los rganos legislativos. Una crtica similar ocurre con las sentencias sustitutivas, que se mencionan a continuacin. 3.- Las sentencias sustitutivas En estas sentencias se declara inconstitucional la norma impugnada y se seala la regla que debe sustituirla para que sea conforme con la Constitucin. Sobre estas decisiones, el Tribunal Constitucional peruano ha sealado que se componen de dos partes: "una que declara la inconstitucionalidad de un fragmento o parte de la disposicin legal impugnada, y otra que la reconstruye". Al igual que en el caso de las sentencias aditivas, las sentencias sustitutivas han sido cuestionadas porque en ellas el Tribunal no se limita a su rol tradicional de controlar la constitucionalidad de las normas sino que adems realiza una labor "normativa". Sin embargo, para el Tribunal Constitucional peruano ambos tipos de decisiones "no innovan el ordenamiento jurdico, si es que con ello se quiere expresar el acto por el cual el Poder Legislativo innova el ordenamiento jurdico "escribiendo" y poniendo en vigencia nuevas disposiciones legales, pues evidentemente, el Tribunal Constitucional no tiene capacidad para hacerlo" 4. Sentencias que exhortan la aprobacin de una nueva legislacin (sentencias exhortativas) El Tribunal Constitucional peruano ha sealado que en virtud de este tipo de sentencias, "al advertirse una manifestacin de inconstitucionalidad en un determinado dispositivo legal, el Tribunal slo declara su mera incompatibilidad y exhorta al legislador para que, en un plazo razonable, introduzca aquello que

es necesario para que desaparezca el vicio meramente declarado (y no sancionado)". En este sentido, se trata de casos en donde existe una norma que es inconstitucional pero la sentencia respectiva no dispone su expulsin del ordenamiento jurdico, dado que tal medida podra originar graves perjuicios, optndose por exhortar al Congreso para que realice las modificaciones normativas respectivas de acuerdo a los lineamientos que se sealen en la sentencia. De acuerdo a Landa, la mayora del Congreso debe ser receptiva a tales directrices, "para que los legisladores configuren mejor la norma cuestionada, que an sigue vigente"(. Como ejemplo de este tipo de sentencias se puede citar el caso de la decisin del Tribunal Constitucional en la que se pronunci sobre la cadena perpetua. En su sentencia, el Tribunal consider inconstitucional esta sancin penal pero entendi que esto no lo autorizaba a declarar la invalidez de la disposicin en cuestin, "pues tal incompatibilidad podra perfectamente remediarse si es que el legislador introdujese una serie de medidas que permitan que la cadena perpetua deje de ser una pena sin plazo de culminacin. Adems porque, so pretexto de declararse la inconstitucionalidad de tal disposicin, podran generarse mayores efectos inconstitucionales que los que se busca remediar". En este sentido, el Tribunal exhort al Congreso para que, dentro de un plazo razonable, dicte una legislacin sobre la cadena perpetua, a fin de que la misma, entre otros aspectos, pueda tener un lmite, dado que su carcter atemporal fue una de la principales crticas en su contra. Con posterioridad a esta sentencia se expidi el Decreto Legislativo 921, por medio del cual el Poder Ejecutivo, en uso de las facultades delegadas por el Congreso mediante la Ley 27913, realiz una serie de cambios al rgimen jurdico de la cadena perpetua, estableciendo un procedimiento de revisin de la pena cuando el condenado haya cumplido 35 aos de privacin de libertad.

EL NMERO DE VOTOS PARA DECLARAR INCONSTITUCIONAL UNA NORMA. El artculo 4 de la LOTC establece el nmero de votos necesarios para que el Tribunal Constitucional declare la inconstitucionalidad de una norma. Este artculo ha sido objeto de diferentes modificaciones. En un inicio se exigieron seis (6) votos conformes de un total de siete (7) integrantes del Tribunal. Actualmente slo se requieren cinco (5) votos para declarar inconstitucional una norma. Describimos a continuacin el trnsito entre una y otra opcin. 1. La disposicin original de la LOTC (y sus problemas de aplicacin) El texto original del artculo 4 de la LOTC estableca que para declarar inconstitucional una norma se requeran seis (6) votos conformes de un total de siete (7) magistrados del Tribunal. De no alcanzarse esos seis votos, la demanda se declaraba infundada.

Esta disposicin fue muy cuestionada por parte de la doctrina, tanto nacional como extranjera, pues se consider que constitua un impedimento para el correcto desempeo del Tribunal como rgano de defensa de la Constitucin. Entre otros argumentos, se seal que bastaba con que dos (2) magistrados del Tribunal voten a favor de declarar constitucional una norma, para que esta posicin minoritaria se impusiera sobre la voluntad de los otros cinco (5) magistrados de declararla inconstitucional. Esta argumentacin cobr an ms fuerza cuando se procedi a la primera eleccin de los magistrados del Tribunal Constitucional en abril de 1996, en la que fueron elegidas dos personas consideradas muy cercanas al gobierno del ex presidente Fujimori. Con este hecho, los argumentos jurdicos contra el artculo 4 de la LOTC se vieron respaldados por una situacin poltica concreta. Los problemas del artculo 4 de la LOTC se manifestaron desde las primeras decisiones del Tribunal Constitucional. Si bien se alcanzaron los seis votos conformes, e incluso la unanimidad para declarar inconstitucionales varias normas, los problemas se presentaron cuando el Tribunal tuvo que emitir decisiones sobre normas de especial importancia para la coyuntura poltica de aquella poca. otros". 2. La sentencia del Tribunal Constitucional sobre el artculo 4 de la LOTC El artculo 4 de la LOTC fue objeto de una demanda de inconstitucionalidad, presentada por 36 congresistas, quienes argumentaron que dicha norma restringa "irrazonablemente el ejercicio del control constitucional al exigir seis votos para declarar inconstitucional una norma con rango de Ley e imponer, en caso de no alcanzar la referida mayora calificada, que el Tribunal declare Infundada la demanda".

Para declarar la inconstitucionalidad de una norma legal, es necesario que en la Constitucin exista una disposicin que la contravenga en forma precisa y no a base de interpretaciones o deducciones controvertibles . De un examen de la Constitucin se constat que no exista ninguna disposicin que en forma especfica contravenga lo dispuesto en el artculo 4 de la LOTC, y tampoco existe en forma genrica una disposicin que prescriba la forma de votacin aplicable, como regla general, al caso de los rganos constitucionales colegiados .

3. Las reformas a la LOTC Luego de la reincorporacin de los magistrados destituidos, el Tribunal Constitucional empez a emitir nuevas sentencias en materia de procesos de inconstitucionalidad. A pesar de que la LOTC todava mantena el texto original del artculo 4, los casos en donde se declaraba inconstitucional una norma contaban con el voto favorable de seis (6) magistrados e incluso en varios casos se alcanzaba la unanimidad de votos. Tampoco se registran casos en donde la aplicacin del artculo 4 haya impedido que prevalezca la posicin mayoritaria. Estos datos dejan en claro que el texto original del artculo 4 de la LOTC no configuraba, en una situacin de normalidad institucional, un impedimento para que el Tribunal Constitucional realice sus labores, sino una exigencia calificada establecida por el legislador. Si bien esa norma reflej la intencin poltica de limitar la actuacin del Tribunal, como de hecho ocurri, una vez desaparecido ese aspecto poltico, la norma puede ser plenamente justificada y no necesariamente inconstitucional. El 12 de julio del 2002 fue publicada la Ley 27780, a travs de la cual se modific el artculo 4 de la LOTC. De acuerdo a esta norma, el Tribunal requiere solamente cinco votos conformes para declarar inconstitucional una norma.

SENTENCIA.
EXP. N. 010-2001-AI/TC DEFENSORA DEL PUEBLO SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En Lima, a los 26 das del mes de agosto del ao 2003, el Tribunal Constitucional en sesin de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli Lartirigoyen, Vicepresidente; Rey Terry, Aguirre Roca, Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y Garca Toma, pronuncia la siguiente sentencia ASUNTO Accin de inconstitucionalidad interpuesta por el Defensor del Pueblo, doctor Walter Albn Peralta, contra la Ordenanza N. 290, emitida por la Municipalidad Metropolitana de Lima, con fecha 18 de setiembre de 2000, y publicada el 3 de diciembre de 2000. ANTECEDENTES Con fecha 18 de mayo de 2001, el Defensor del Pueblo (e), doctor Walter Albn Peralta, interpone accin de inconstitucionalidad contra la Ordenanza N. 290, expedida por la Municipalidad Metropolitana de Lima, publicada el 3 de diciembre de 2000, por considerar que vulnera la autonoma municipal distrital reconocida en el artculo 191 de la Constitucin Poltica vigente, alegando que la mencionada norma ha dispuesto la procedencia del recurso de revisin, previsto en el artculo 100 del Texto nico Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, aprobado por Decreto Supremo N. 02-94-JUS, contra las resoluciones emitidas en segunda instancia por las municipalidades distritales de la provincia de Lima; que, conforme al citado rgimen, la Municipalidad Metropolitana de Lima ha establecido una instancia adicional en el procedimiento administrativo municipal, y que dicha circunstancia vulnera la autonoma municipal correspondiente a las municipalidades distritales, prevista tanto en la Constitucin Poltica del Per como en la Ley Orgnica de Municipalidades, N. 23853. La emplazada contesta la demanda solicitando que se la declare infundada, aduciendo que no es verdad que la ordenanza impugnada vulnere la autonoma poltica y administrativa de las municipalidades distritales, pues, su juicio, posee rango de ley, se sustenta en el Acuerdo de Concejo N. 121, de 8 de noviembre de 1996, y, por otra parte, fue dictada tras la expedicin de una sentencia emitida por la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, en la accin de amparo interpuesta por doa Mara Julia Ortiz Chamorro contra el Concejo Distrital de Santiago de Surco, en la que se estim que [...] no teniendo la Alcalda de la Municipalidad Distrital demandada, esto es, la de Santiago de

Surco, la calidad de autoridad de competencia nacional, las resoluciones expedidas por esa Municipalidad en segunda instancia podan ser materia de revisin ante la Municipalidad de Lima Metropolitana y que, siendo ello as, la Municipalidad Distrital de Surco haba vulnerado el derecho de peticin ante la autoridad competente, prevista en el inciso 13 del artculo 24. de la Ley N. 23506, infringindose los principios constitucionales del debido proceso y el derecho de defensa. Agrega que, de acuerdo con la Constitucin y la Ley Orgnica de Municipalidades, tiene un rgimen especial, distinto del resto de municipalidades. FUNDAMENTOS 1. Determinacin del petitorio 1. La presente demanda tiene por objeto cuestionar la constitucionalidad de la Ordenanza N. 290, expedida por la Municipalidad Metropolitana de Lima, con fecha 18 de setiembre de 2000, por considerarse que dicha norma transgrede el artculo 191 de la Constitucin. En esencia, el demandante ha sostenido que el recurso de revisin establecido en la ordenanza impugnada violara la autonoma municipal, por cuanto establece de manera general que cualquier decisin que stas expidan en segunda instancia puede ser impugnada ante la Municipalidad Provincial de Lima va recurso de revisin. La inconstitucionalidad radica en que la norma en cuestin ampla los supuestos de revisin establecidos en la Ley Orgnica de Municipalidades, N. 23853, hoy derogada, norma que, junto al artculo 191 de la Constitucin, conforma un bloque de constitucionalidad. 2. Derecho a la pluralidad de instancias, debido procedimiento administrativo y recurso de revisin 2. La demandada ha justificado la introduccin del recurso de revisin en el procedimiento administrativo municipal, alegando que su inexistencia lesionara el derecho al debido proceso administrativo y, particularmente, los derechos a la pluralidad de instancias y a la defensa, apoyndose para ello en lo que en su momento sostuviera la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima en un proceso constitucional de amparo. 3. El Tribunal Constitucional no comparte tal criterio. En efecto, el derecho a la pluralidad de instancias no es un contenido esencial del derecho al debido proceso administrativo pues no toda resolucin es susceptible de ser impugnada en dicha sede; pero s lo es del derecho al debido proceso judicial, pues la garanta que ofrece el Estado constitucional de derecho es que las reclamaciones de los particulares contra los actos expedidos por los rganos pblicos, sean resueltas por un juez independiente, imparcial y competente, sede sta en la que, adems, se debe posibilitar que lo resuelto

en un primer momento pueda ser ulteriormente revisado, cuando menos, por un rgano judicial superior. A juicio del Tribunal, tras la conceptualizacin del derecho al debido procedimiento administrativo expresada por la demandada, subyace una idea errada de la configuracin y justificacin de la va administrativa. En efecto, llevado al absurdo, con ella implcitamente se termina afirmando que las reclamaciones del administrado contra el Estado tienen su mbito primario y natural de solucin en el procedimiento administrativo y, slo subsidiariamente, en el mbito del proceso judicial, cuando, en principio, toda resolucin administrativa es susceptible de ser impugnada en sede jurisdiccional. Evidentemente, se trata de una interpretacin que no guarda relacin con el principio del Estado de derecho, que, como se ha dicho, garantiza a los individuos que la solucin de sus conflictos con el Estado o con otros particulares puedan dilucidarse ante un tribunal de justicia competente, independiente e imparcial. Es en relacin con el tercero imparcial, esto es, con referencia al rgano judicial, que el legislador debe garantizar la existencia, cuando menos, de una dualidad de instancias de resolucin de conflictos, as como los medios (impugnatorios) apropiados para posibilitar su acceso. Naturalmente, los rganos y tribunales administrativos no satisfacen esas condiciones de imparcialidad e independencia, pues se trata de entes que, o forman parte de la estructura organizativa del rgano cuyo acto administrativo se reclama, o pertenecen, en general, al Poder Ejecutivo. Precisamente porque los rganos administrativos no cumplen esas garantas mnimas que debe observar el ente que resuelva el conflicto, es que, al tiempo de considerarse el agotamiento de la va administrativa como un derecho del particular [derecho que se traduce en evitarle el acceso a la justicia ordinaria si puede resolver su conflicto con la administracin estatal en dicha sede], dicha va, cuando se fija su agotamiento de manera obligatoria, debe contemplarse de manera tal que no pueda considerarse un privilegio del Estado o, acaso, como una medida que, irrazonable y desproporcionadamente, disuada, imposibilite o impida el acceso del particular a un tribunal de justicia. En ese sentido, estima el Tribunal Constitucional que, si el legislador prev la obligatoriedad del agotamiento de la va administrativa, una exigencia derivada del derecho de acceso a la justicia es que ste sea configurado de la manera ms breve como sea posible, pues de ese modo se optimiza mejor el principio pro actione. De ah que si la introduccin del recurso de revisin a travs de la Ordenanza Municipal impugnada no puede justificarse so pretexto de garantizarse el

derecho a la pluralidad de instancias, este Tribunal considere que el anlisis de su validez constitucional debe efectuarse, por un lado, en relacin con la garanta de la autonoma municipal y, por otro, frente al contenido constitucionalmente protegido del derecho de acceso a la justicia. 3. Recurso de revisin, rganos administrativos con competencia nacional y autonoma municipal 4. La autonoma municipal constituye, en esencia, una garanta institucional, esto es, un instituto constitucionalmente protegido que, por su propia naturaleza, impide que el legislador pueda desconocerla, vaciarla de contenido o suprimirla; protege a la institucin de los excesos que pudieran cometerse en el ejercicio de la funcin legislativa, y persigue asegurar que, en su tratamiento jurdico, sus rasgos bsicos o su identidad no sean trastocados de forma que la conviertan en impracticable o irreconocible. La autonoma municipal supone capacidad de autodesenvolvimiento en lo administrativo, poltico y econmico de las municipalidades, sean stas provinciales o distritales. Ciertamente, la garanta de la autonoma municipal no impide que el legislador nacional pueda regular su rgimen jurdico, siempre que, al hacerlo, se respete su contenido esencial. En este contexto, respetar el contenido esencial de la institucin constitucionalmente garantizada quiere decir no sujetar o condicionar la capacidad de autodesenvolvimiento pleno de los gobiernos locales a relaciones que se puedan presentar como injustificadas o irrazonables. Por consiguiente, ha de tratarse de relaciones que sean, en lo fundamental, de coordinacin y, slo excepcionalmente, de subordinacin, en aquellos casos en que la Constitucin expresamente lo permita, a fin de que la capacidad de autodesenvolvimiento no termine vaciada de contenido. Autonoma no significa autarqua; por ello, cuando a un rgano se le reconoce tal garanta institucional, se le impone implcitamente que dicha capacidad de autonormacin y administracin deba realizarse dentro del ordenamiento jurdico y, en particular, dentro de los lmites constitucionalmente establecidos. Y es que la capacidad de autogobierno, esto es, el desenvolvimiento con libertad y discrecionalidad, no significa dejar de pertenecer a una estructura general de la cual se forma parte en todo momento, que est representada por el Estado y por el ordenamiento jurdico que lo rige. Por su propia naturaleza, la autonoma hace referencia a un poder limitado, en el que se ejercita un conjunto de atribuciones, pero respetando el principio de unidad del Estado, al que se refiere el segundo prrafo del artculo 43. de la Constitucin. El demandante ha sostenido que se viola esa autonoma municipal, pues con la introduccin del recurso de revisin en el procedimiento administrativo municipal, se posibilita que la Municipalidad de Lima Metropolitana pueda

revisar las decisiones de las distritales, ms all de las estrictamente necesarias y de las que se encontraban reguladas por la Ley Orgnica de Municipalidades, N. 23853, producindose de ese modo un vaciamiento del contenido esencial de la autonoma municipal distrital, puesto que cualquier decisin de dichos gobiernos locales podr ser revisada por la Municipalidad Provincial de Lima. 5. En opinin del demandante, el recurso de revisin no es inconstitucional per se, pues ya el artculo 11 de la Ley Orgnica de Municipalidades, ahora derogada, lo haba previsto, al prescribir que las municipalidades provinciales son competentes [...] para pronunciarse en forma previa o para revisar, segn sea el caso, toda disposicin que las municipalidades distritales adopten sobre las materias a que este artculo se refiere. Dicha disposicin, a su juicio, prev mecanismos de armonizacin de las decisiones de la administracin municipal distrital, respecto a materias que eventualmente podran incidir ms all del mbito territorial de los distritos. Por ejemplo, en cuestiones de urbanismo, turismo, servicios pblicos, determinacin de los linderos de los distritos, entre otras. Lo inconstitucional, a criterio del demandante, es que se haya establecido un recurso de revisin fuera de los alcances contemplados por la Ley Orgnica de Municipalidades, en analoga con el recurso previsto en su momento en el artculo 100 del Decreto Supremo N. 02-94-JUS. 6. Por lo que hace a la segunda motivacin, el Tribunal comparte los criterios expresados por el demandante. En efecto, en el ordenamiento administrativo comn, el recurso de revisin (al cual remite el artculo 1 de la Ordenanza Municipal N. 290, esto es, al artculo 100. del Decreto Supremo N. 02-94-JUS, hoy regulado por el artculo 210. de la Ley N. 27444) ha sido configurado como un medio impugnatorio de carcter excepcional, en virtud del cual se permite que una decisin pueda ser revisada, en tercera instancia, por una autoridad administrativa de competencia nacional. Se trata de un medio impugnatorio de carcter excepcional, pues su procedencia se ha previsto contra actos administrativos firmes emanados de las entidades descentralizadas del poder, a fin de que, con criterio unificador, una autoridad superior, de competencia nacional, verifique la legalidad de las actuaciones de las autoridades subalternas. Tiene su ambiente natural en aquellas estructuras organizacionales que han seguido tcnicas de descentralizacin y desconcentracin territorial creando dependencias con competencias sujetas a tutela a cargo de otros funcionarios con autoridad de nivel nacional (Juan Carlos Morn, Nueva Ley del Procedimiento Administrativo General, Gaceta Jurdica, Lima, 2001, 460-461).

7. Evidentemente, de la existencia de autoridades administrativas con alcance nacional y de que las mismas puedan conocer recursos de revisin, con objeto de controlar la legalidad de la actuacin administrativa subordinada, no sigue que toda la Administracin Pblica tenga el mismo tipo de estructura, pues existen instituciones que, por su propia naturaleza, como los gobiernos locales, no slo tienen una competencia espacial ms restringida, sino, incluso, gozan de autonoma administrativa, econmica y poltica. No es ese el caso, desde luego, de las municipalidades, pues cualquiera que sea su naturaleza (municipalidad provincial, distrital o de centro poblado menor), entre ellas no existen relaciones de subordinacin, sino, como indica el reformado artculo 194 de la Constitucin, una garanta de desenvolvimiento autnomo en lo administrativo, econmico y poltico. En ese sentido, el Tribunal Constitucional considera, prima facie, que cualquier analoga que se haga del recurso de revisin establecido en el artculo 1 de la Ordenanza N. 290 con el que se encontraba previsto en el artculo 100 del Texto nico Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, aprobado por Decreto Supremo N. 02-94JUS (hoy regulado por el artculo 210 de la Ley N. 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General), resulta sencillamente inadmisible, dada su manifiesta irracionalidad y violacin de la autonoma municipal. Sin embargo, ello no autoriza a que se declare la inconstitucionalidad de toda la disposicin, sino slo de aquella parte de la disposicin (del artculo 1 de la Ordenanza N. 290) que seala: [...] previsto en el Artculo 100. del Texto nico Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos aprobado por Decreto Supremo N. 02-94JUS. 4. El recurso de revisin y la ley orgnica de municipalidades 8. Como se ha indicado anteriormente, el demandante ha alegado que el recurso de revisin regulado en el artculo 1 de la Ordenanza impugnada, tambin inconstitucional, porque se haba contemplado como un medio impugnatorio que escapaba a los alcances de lo previsto en el artculo 11 de la Ley Orgnica de Municipalidades derogada. Desvinculado del recurso de revisin regulado por la Ley del Procedimiento Administrativo General, cabe ahora que este Tribunal analice si es inconstitucional que en sede del procedimiento administrativo municipal se haya previsto el recurso de revisin cuestionado. El demandante ha aducido que es inconstitucional el establecimiento del recurso de revisin no tanto porque ste se prevea en el procedimiento administrativo municipal, sino por los trminos generales en los que se ha establecido. En efecto, dice el demandante que es inconstitucional, por

cuanto establece de manera general que cualquier decisin que stas expidan en segunda instancia puede ser impugnada ante la Municipalidad Provincial de Lima va recurso de revisin [...]. El artculo 1 de la Ordenanza N. 290 prev: Declarar que procede el recurso extraordinario de revisin [...], contra las resoluciones emitidas en segunda instancia por las Municipalidades Distritales de la provincia de Lima. 9. Evidentemente, del tenor del artculo 1 de la Ordenanza N. 290 se podra inferir que, con carcter general, se ha habilitado una va e instancia superior de impugnacin de cualquier clase de decisiones administrativas emitidas en segunda instancia por las municipalidades distritales. Tal interpretacin, y su eventual aplicacin, ciertamente comprometeran la autonoma administrativa de las municipalidades distritales. Y la afectaran porque, despus de la entrada en vigencia de dicha disposicin con fuerza de ley, un problema como la sancin a un servidor de la municipalidad distrital, luego de ser resuelto por las instancias competentes de la municipalidad distrital, debera revisarse en sede administrativa por la Municipalidad Metropolitana de Lima, la que revocara o modificara un acto expedido por aqulla. Pero no slo se trata de un problema relacionado con la autonoma municipal, ya que tambin se encuentra estrechamente vinculado al derecho de acceso a la justicia, pues sucede que, vistas las cosas desde la perspectiva del particular, con la exigencia de interposicin del recurso de revisin para agotar debidamente la va administrativa municipal, se limita la posibilidad de acceder a un tribunal de justicia a fin de que determine la legitimidad o no del acto que eventualmente le caus agravio. 5. Derecho de acceso a la justicia y recurso de revisin 10. El Tribunal Constitucional ha sostenido en innumerables oportunidades que el derecho de acceso a la justicia es un componente esencial del derecho a la tutela jurisdiccional reconocido en el inciso 3 del artculo 139 de la Constitucin. Dicho derecho no ha sido expresamente enunciado en la Carta de 1993, pero ello no significa que carezca del mismo rango, pues se trata de un contenido implcito de un derecho expreso. Mediante el referido derecho se garantiza a todas las personas el acceso a un tribunal de justicia independiente, imparcial y competente para la sustanciacin de cualquier acusacin penal formulada contra ella, o para la determinacin de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carcter, como lo seala el artculo 8.1 de la Convencin Americana de Derecho Humanos. Sin embargo, su contenido protegido no se agota en garantizar el derecho al proceso, entendido como facultad de excitar la actividad jurisdiccional del

Estado y de gozar de determinadas garantas procesales en el transcurso de l, sino tambin garantiza que el proceso iniciado se desarrolle como un procedimiento de tutela idneo para asegurar la plena satisfaccin de los intereses accionados. En este sentido, su contenido constitucionalmente protegido no puede interpretarse de manera aislada respecto del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, pues, como lo especifica el artculo 25.1 de la Convencin Americana de Derechos Humanos, debe garantizarse el derecho de acceder a un recurso efectivo, lo que supone no slo la posibilidad de acceder a un tribunal y que exista un procedimiento dentro del cual se pueda dirimir un determinado tipo de pretensiones, sino tambin la existencia de un proceso rodeado de ciertas garantas de efectividad e idoneidad para la solucin de las controversias. 11. Como sucede con todos los derechos fundamentales, el de acceso a la justicia tampoco es un derecho ilimitado cuyo ejercicio no pueda restringirse; sin embargo, siendo posible establecer restricciones a su ejercicio, ellas no pueden afectar su contenido esencial. La exigencia del respeto del contenido esencial de los derechos fundamentales no se deriva de la existencia de una clusula que, ex profeso, lo seale as, sino, bsicamente, del diverso nivel en el que opera el Poder Constituyente (que los reconoce en normas constitucionales) y los poderes constituidos (que slo pueden limitarlos en virtud de leyes cuya validez depende de su conformidad con la Norma Suprema del Estado). 12. De primera intencin, debe empezarse por afirmar que el establecimiento de cualquier requisito para poder iniciar un proceso judicial importa, per se, una limitacin del derecho de acceso a la justicia. Este derecho, como se ha dicho, garantiza, en su contenido inicial, el poder de acceder a un tribunal de justicia. Sin embargo, la garanta de acceso a un tribunal de justicia no comporta obtener una decisin acorde con las pretensiones que se formulen, sino el derecho a que se dicte una resolucin en Derecho, siempre que se cumplan los requisitos procesales (Jess Gonzlez Prez, El derecho a la tutela jurisdiccional, Editorial Civitas, Madrid 2001, pg. 73). Los requisitos procesales o las condiciones legales que se puedan establecer a fin de ejercerse el derecho de accin, constituyen, prima facie, lmites al derecho de acceso a la justicia. Para que stos sean vlidos, como se ha adelantado, es preciso que respeten su contenido esencial. Evidentemente, no estn comprendidos en los lmites justificados por el ordenamiento, aquellos requisitos procesales que, so pretexto de limitar el derecho de acceso a la justicia, introduzcan vas y mecanismos que impidan, obstaculicen o disuadan, irrazonable y desproporcionadamente, el acceso al rgano judicial. Lo que significa que, si el derecho de acceso a la justicia no comporta obtener una decisin acorde con las pretensiones que se formulen, sino el

derecho a que se dicte una resolucin en Derecho, siempre que se cumplan los requisitos procesales, no todos los requisitos procesales que la ley prevea, por el solo hecho de estar previstos en la ley o en una norma con rango de ley, son de suyo restricciones ad initio plenamente justificadas. 13. Evidentemente, la disposicin impugnada intensifica la limitacin de ese derecho de acceso a la justicia; y la intensifica, pues con el establecimiento del recurso de revisin se posterga en el tiempo el acceso del administrado a un tribunal de justicia para dirimir sobre la legitimidad o no del acto expedido por una municipalidad distrital. Y es que el establecimiento de dicho recurso de revisin supone que, una vez agotada la ltima instancia administrativa de la municipalidad distrital, el vecino todava tenga que recurrir a la Municipalidad Metropolitana de Lima, haciendo ejercicio obligatoriamente del recurso de revisin, con la consecuencia de que, si no lo hace, el juez no podr expedir una sentencia sobre el fondo de la cuestin litigiosa, precisamente porque no se ha satisfecho una condicin de la accin. 14. Pero lo hace irrazonablemente? El Tribunal Constitucional considera que el recurso de revisin regulado en el artculo 1 de la Ordenanza N. 290 no se justifica de cara a las sustanciales modificaciones que, en este mbito, se han efectuado en la nueva Ley Orgnica de Municipalidades, N. 27972, cuyo artculo 50, en armona con la exigencia sealada en el penltimo prrafo del fundamento 3 de esta sentencia, ha previsto que La va administrativa se agota con la decisin que adopte el alcalde, con excepcin de los asuntos tributarios y lo estipulado en el artculo siguiente. 15. Y es que si el establecimiento del recurso de revisin no se deriva tanto de que con l se garantice el derecho a la pluralidad de instancias en sede administrativa (que, como se ha dicho, no es extrapolable al caso del procedimiento administrativo), la obligacin de tener que interponerse necesariamente, slo puede justificarse cuando con l se persigue alcanzar fines constitucionalmente legtimos, que, adems, han sido previstos en un acto legislativo que goce de las caractersticas de generalidad y de igualdad en el tratamiento del ejercicio de los derechos fundamentales. Ausente el artculo 11 de la Ley Orgnica de Municipalidades derogada, que permita el recurso de revisin con carcter excepcional y sobre materias de competencia compartida, este Tribunal considera que es inconstitucional que el artculo 1 y, por extensin, los artculos 2, 3 y 4 de la Ordenanza N. 290, expedida por la Municipalidad de Lima Metropolitana, restrinjan el derecho de acceso a la justicia. 16. De otro lado, no escapa a este Colegiado que, conforme al artculo 154 de la Ley N. 27972, la Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce jurisdiccin, en las materias de su competencia, sobre las municipalidades distritales ubicadas en la provincia de Lima, y que, en concordancia con el artculo 161 de la

citada ley, tales competencias en modo alguno estn referidas a la posibilidad de que la Municipalidad Metropolitana conozca, en va de revisin, de los recursos impugnativos que se interpongan contra los actos administrativos de las municipalidades distritales de su circunscripcin. 17. En tal sentido, cabe tener presente no slo el precitado artculo 161 (respecto de las competencias y funciones metropolitanas especiales), sino tambin el artculo 124 de la Ley N. 27972, que establece que entre las municipalidades existen relaciones de coordinacin, cooperacin o asociacin para la ejecucin de obras o prestacin de servicios, dentro del mbito de sus competencias. Tales dispositivos son plenamente concordantes con el contenido del primer prrafo del artculo 194 de la Constitucin, en tanto que la precitada norma especifica que las municipalidades provinciales y distritales tienen autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones conferidas por la Constitucin Poltica del Per y su Ley Orgnica, FALLA Declarando FUNDADA la demanda interpuesta y, en consecuencia, INCONSTITUCIONALES los artculos 1, 2, 3 y 4 de la Ordenanza N. 290, expedida por la Municipalidad Metropolitana de Lima, de fecha 18 de setiembre de 2000, y publicada en el diario oficial El Peruano el 3 de diciembre de 2000. Dispone la notificacin a las partes y su publicacin en el mencionado Diario Oficial. SS. ALVA ORLANDINI BARDELLI LARTIRIGOYEN REY TERRY AGUIRRE ROCA REVOREDO MARSANO GONZALES OJEDA GARCA TOMA