O Futuro do Mercosul

Como vimos, o Mercosul hoje uma unio aduaneira imperfeita, em processo de consolidao. Cabe aperfeio-la para que se possa alcanar o mercado comum, conforme prev o Tratado de Assuno.

No que concerne Tarifa Externa Comum (TEC), h que se aperfeioar a disciplina tarifria, porm respeitando as assimetrias existentes entre os scios, que impem diferentes ritmos e velocidades. O cronograma de redues tarifrias mantm excees, como os regimes para bens de capital e para bens de informtica e telecomunicaes; permanecem tambm as excees nacionais que foram acordadas quando comeou a vigorar o Protocolo de Ouro Preto. Existem, ainda, os regimes especiais: de um lado, a poltica automotriz, que promove um comrcio administrado, no apenas para automveis, mas tambm para caminhes, tratores, mquinas agrcolas e outros produtos do setor. De outro, h os regimes especiais para as zonas francas e para o acar.

No "Programa de Trabalho Mercosul 2004-2006", adotado em dezembro de 2003 em Montevidu, figuram vrios itens que buscam precisamente o aperfeioamento da unio aduaneira. Por exemplo, como vrias vezes destacamos, fundamental estancar a dupla cobrana da TEC e comear a se trabalhar com o conceito de renda aduaneira, e discutir os critrios a serem adotados para a sua distribuio entre os pases membros. A aprovao das diretrizes para a implementao dessas medidas, conforme j anotamos, somente ocorreu no segundo semestre de 2010, por meio da Deciso n10/10 do CMC. A livre circulao de produtos pressupe, como bvio, no s o fim da cobrana dupla da TEC para produtos extrazona, como tambm o fim da cobrana de tarifas para bens originrios da prpria zona, desde que hajam cumprido com as regras de origem. O reconhecimento da existncia de assimetrias entre os Estados Partes veio, formalmente, com a Deciso n 18/05 do Conselho do Mercado Comum, que criou o Fundo para a Convergncia Estrutural e Fortalecimento Institucional do Mercosul (FOCEM). Trata-se de marco histrico no processo de integrao, porquanto representa iniciativa concreta, h muito reclamada pelas economias menores do bloco, no sentido de diminuir as assimetrias entre seus Estados Partes. J em seu Prembulo, o Protocolo de Ouro Preto, firmado em 1994, mencionava "a necessidade de uma considerao especial para pases e regies menos desenvolvidos do Mercosul".

No caso do Mercosul, bloco em que as assimetrias entre os Estados Partes afiguram-se sumamente marcantes, os Fundos Estruturais destinam-se a corrigir os desequilbrios por meio do financiamento de programas para promover a convergncia estrutural, desenvolver a competitividade e promover a coeso social, em particular das economias menores e regies menos desenvolvidas do bloco, alm de apoiar o fortalecimento de sua estrutura institucional e do processo de integrao.

Para uma correo de rumos no Mercosul seria preciso reformular percepes e paradigmas. Ressurge a ideia de integrao das cadeias produtivas do bloco, o que poder transformar o Mercosul, de simples mecanismo de liberalizao de mercados, em um vigoroso instrumento para a implantao de polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento dos pases membros. Para tanto, poder-se-ia utilizar os acordos setoriais, um dos instrumentos previstos no art. 5 do Tratado de Assuno. A celebrao de acordos setoriais para a integrao das cadeias produtivas da regio poder no produzir resultados imediatos, mas certamente contribuir, no mdio e no longo prazo, para a atrao de investimentos produtivos e para o fortalecimento das economias da regio, tornando-as menos suscetveis aos ventos adversos da globalizao. Nesse contexto, a integrao da infra-estrutura, representada por energia, transportes e telecomunicaes, representa poderosssimo instrumento para a promoo do desenvolvimento da regio em seu conjunto, garantindo expressivos benefcios no plano social, entre eles a gerao de empregos. Nesse processo, o papel da mdia reveste-se de inegvel importncia, pois somente ela detm instrumentos - a imprensa escrita, falada e televisada - capazes de construir uma conscincia, na regio, favorvel ao Mercosul, que entenda que em um processo de integrao possvel haver uma comunho de interesses e unidade de viso entre os pases membros. Em um cenrio internacional caracterizado pela interdependncia, o interesse nacional somente poder ser plenamente atendido se projetos de desenvolvimento forem vislumbrados no marco do processo de integrao, e se os seus frutos forem capazes de trazer benefcios a todos os pases do bloco mediante a adoo, na medida do possvel, de polticas pblicas comuns e integradas. A inexplicvel lentido com que vem se processando a incorporao da normativa emanada dos rgos da integrao ao ordenamento jurdico dos distintos pases do bloco em nada contribui para outorgar alguma segurana jurdica aos agentes econmicos que operam no Mercosul.

At meados de 2006, apenas 30% desses atos haviam sido internalizados simultaneamente pelos quatro pases membros. Esse baixo ndice de internalizao simultnea contribui para a falta de previsibilidade no bloco, uma das principais queixas do setor privado, o qual deseja ver assegurada a devida uniformidade e consistncia jurdica aplicao das normas do Mercosul nos diferentes Estados Partes. A par de um estreito acompanhamento realizado pelos rgos de coordenao nacional do Mercosul - os Ministrios de Relaes Exteriores dos distintos pases -, seria tambm necessrio adaptar os respectivos ordenamentos jurdicos dos Estados Membros para uma pronta recepo da normativa Mercosul. Ao contrrio da Constituio argentina, cujo art. 75 confere hierarquia superior s normas aprovadas como consequncia dos tratados de integrao, desde que observada a condio de reciprocidade, no ordenamento jurdico brasileiro, as decises acordadas no Mercosul no desfrutam de posio hierrquica superior s leis ordinrias, recebendo tratamento idntico quele outorgado aos demais tratados internacionais. Como se sabe, no ordenamento jurdico brasileiro os tratados internacionais equiparam-se lei ordinria, podendo ser revogados por lei posterior. Duas iniciativas poderiam ser teis, no caso do Brasil, ambas na forma de projetos de emenda Constituio. Em primeiro lugar, cumpriria introduzir a normativa Mercosul entre a tipologia legal conforme enumerada no art. 59 da Constituio Federal, de forma a distinguir tais normas dos tratados internacionais firmados fora do processo de integrao, impedindo a sua derrogao pela via de uma lei ordinria subsequente. Uma segunda iniciativa seria uma emenda ao art. 49, inciso I, da Constituio Federal, que regula a aprovao dos tratados internacionais pelo Congresso Nacional, de modo a outorgar um tratamento diferenciado e mais gil s normas emanadas dos rgos do Mercosul e submetidas aprovao congressual. A prpria Carta Magna brasileira, luz do pargrafo nico de seu art. 4, fornece o princpio programtico para que se procedam as mudanas aqui sugeridas, quando, como j visto neste curso, estabelece que o Brasil "buscar a integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando formao de uma comunidade latino-americana de naes". Caberia tambm mencionar a grande contradio contida no prprio projeto da integrao: o Tratado de Assuno, que criou o Mercosul, faz referncia a um pretendido "mercado comum". Como se sabe, um mercado comum pressupe o livre trnsito de mercadorias e pessoas pelo espao econmico integrado. Deveria envolver, ademais, a criao de alguma instituio incumbida de zelar pelos interesses da regio em seu conjunto. Essa percepo, se existisse de forma clara, muito contribuiria para o fortalecimento da coeso entre os

pases membros, particularmente quando de suas negociaes com outros pases ou blocos de pases. H necessidade, assim, de instituies fortes, capazes de gerar bens regionais comuns. A consolidao institucional deve vir acompanhada de postura de verdadeiro respeito s regras pactuadas por parte dos atores governamentais, sem a qual o Mercosul tender a ser percebido como uma "integrao fico", onde os esquemas de poder predominam sobre as normas. A criao do Parlamento do Mercosul constitui, sem dvida alguma, o grande salto do bloco em direo ao futuro. O Protocolo que o criou, elaborado pela Comisso Parlamentar Conjunta, contou com o apoio decidido de organizaes no-governamentais, como a Fundao Friedrich Ebert e a Fundao Konrad Adenauer, e dos Parlamentos nacionais, o que o legitima como real conquista da cidadania. Ao Parlamento caber, sobretudo a partir do momento em que se logre instituir em seu seio partidos polticos em mbito transnacional (as chamadas "famlias polticas"), construir uma viso regional da integrao, que transcenda os interesses meramente nacionais. Juntamente ao Tribunal Permanente de Reviso, institudo pelo Protocolo de Olivos, esperase que o Parlamento do Mercosul venha a conferir o necessrio equilbrio aos rgos da integrao, por meio do exerccio do controle democrtico. Contudo, para que o Parlamento funcione preciso que os movimentos sociais, os diferentes setores da sociedade civil e as organizaes governamentais o percebam como espao de demanda e de debate. O espao parlamentar poder tambm, por meio da poltica, antecipar eventuais conflitos em formao entre os pases membros (ou setores destes) e solucion-los antes que alcancem os mais altos nveis hierrquicos, desencadeando a chamada "diplomacia presidencial", que vem fracassando e desgastando a credibilidade do Mercosul. A esse respeito, eloquente o exemplo do recente conflito entre Uruguai e Argentina sobre a construo de fbricas de celulose na fronteira entre os dois pases. A consolidao institucional, com o fortalecimento do Parlamento e do Tribunal, ser o nico caminho vivel para que a construo do Mercosul prospere. O Parlamento do Mercosul representa avano substancial em relao Comisso Parlamentar Conjunta, criada pelo Tratado de Assuno. Em primeiro lugar, porque seu Protocolo Constitutivo atribui um voto a cada parlamentar (art. 18, inciso 2), e no a cada delegao nacional, rompendo assim com a lgica nacional presente no processo decisrio dos demais rgos da estrutura institucional do Mercosul. Esse modelo favorece a formao

das famlias polticas transnacionais, a exemplo do que encontramos no Parlamento Europeu. H, tambm, dispositivo prevendo a eleio direta dos representantes dos pases membros (art. 1). Ademais, como vimos, a composio igualitria, com dezoito membros por Estado Parte, ceder lugar representao proporcional (art. 5), ainda que se trate de proporcionalidade atenuada, com um nmero mnimo de representantes para o Estado Parte com menor populao (Uruguai) e um teto para o Estado Parte mais populoso (Brasil), tambm nos moldes do Parlamento Europeu. A partir de 2011, como j esclarecemos, o Brasil passou a contar com 37 parlamentares e, no segundo perodo da emplementao da representao proporcional cidad, ter 75 parlamentares, nos termos do acordo poltico proposto pelo Parlamento do Mercosul e adotado pelo CMC, por meio de sua deciso n28/2010, em atendimento ao comando do Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul. Cabe recordar que o Grupo Tcnico de Alto Nvel (GTAN), composto por tcnicos e consultores dos Parlamentos Nacionais, funcionrios e consultores da Secretaria do Mercosul e da Secretaria Administrativa Parlamentar Permanente (SAPP) e por acadmicos dos Estados Partes, encarregado da redao do projeto do Protocolo, preocupou-se, antes mesmo de dar incio ao trabalho, em definir a utilidade de um Parlamento para o Mercosul. "Para que serve um Parlamento do Mercosul?", perguntaram-se. A resposta encontrada mostrou que o Parlamento viria, na verdade, a sanar duas grandes debilidades do bloco: 1) permitiria o debate prvio das normas do Mercosul, dando ensejo ao seu aperfeioamento, por meio das sugestes provenientes dos setores envolvidos da sociedade civil; 2) por se tratar de uma instncia de representao direta dos povos do Mercosul, o Parlamento contribuiria para legitimar as normas adotadas pelos rgos decisrios do Mercosul, conferindo-lhes tambm a segurana jurdica e a previsibilidade necessrias. Esses fatores contribuem, por sua vez, para agilizar a incorporao dessas normas ao ordenamento jurdico dos respectivos Estados Partes. Temas da maior relevncia, ora em discusso no Mercosul, como o Estatuto das Cooperativas do Mercosul, a Estratgia Mercosul para o Crescimento do Emprego, as condies e formas de gesto e monitoramento do Aqufero Guarani, a harmonizao das legislaes dos pases membros do Mercosul no que tange ao trabalho infantil, com base nas normas da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), passaro ao debate pblico no Parlamento e contaro com a participao da cidadania. A criao de um Parlamento do

Mercosul visa a fazer com que as decises tomadas pelos rgos da integrao reflitam no apenas a vontade dos governos, mas tambm a vontade da cidadania. Alm disso, o Parlamento confere coerncia interna ao Mercosul, pois ao receber o Presidente Pro Tempore quando assume, para que esse apresente o seu programa, e tambm quando sai, para que relate ao Parlamento os resultados de sua gesto (art. 4, incisos 6 e 7 do Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul), o Parlamento permitir ao pblico interessado uma viso de continuidade das iniciativas tomadas e aes realizadas no mbito do bloco. O Parlamento servir, portanto, de vnculo entre as Presidncias Pro Tempore que se sucedem e contribuir para dar maior efetividade ao Mercosul. O Parlamento dever trabalhar em estreita articulao com foros e reunies especializadas, muitas delas criadas recentemente por Deciso do Conselho do Mercado Comum, que tm forte capilaridade, em alguns casos, e interface com a sociedade civil, em outros. Entre esses, o Foro Consultivo Econmico-Social; o Foro Consultivo de Municpios, Estados federados, Provncias e Departamentos do Mercosul; a Reunio Especializada da Mulher; a Reunio Especializada de Cooperativas; o Projeto Somos Mercosul. Outro ponto de importncia para que a integrao prospere a adequada abordagem da questo das assimetrias entre os Estados Partes, que obteve expressivo avano com a Deciso n 18/05 do Conselho do Mercado Comum, que criou o Fundo para a Convergncia Estrutural e Fortalecimento Institucional do Mercosul (FOCEM). Ao longo de sua existncia, o Mercosul, imerso nos louros de seu sucesso comercial, parece ter perdido de vista a prpria lgica que inspirara a sua criao. Essa estava muito mais voltada para a busca de sinergias entre as estruturas produtivas dos pases membros e para as eventuais parcerias e alianas de interesses, com vistas a uma insero mais vantajosa dos produtos da regio no mercado internacional, do que para a viso concorrencial que finalmente prevaleceu. Essa viso, de vis competitivo, que objetivava apenas as trocas comerciais dentro da regio, impediu uma utilizao mais ousada daquele que tem sido um patrimnio j conquistado pelo bloco: a marca Mercosul, objeto do interesse e das atenes de pases e blocos no cenrio internacional. Por esse motivo, afigura-se extremamente promissora a iniciativa do Conselho do Mercado Comum, que, pela Deciso n 23 de 2002, criou o Programa de Foros de Competitividade, que busca aproveitar as vantagens comparativas dos Estados Partes do Mercosul por meio da integrao de suas cadeias produtivas, com o objetivo de melhorar a competitividade dos produtos do bloco no mercado global e de ampliar as suas exportaes a terceiros pases. Essa iniciativa j est em marcha no setor de madeiras e mveis.

Outro ponto interessante a ser desenvolvido a realizao de iniciativas de promoo comercial conjunta. J foram criadas misses do Mercosul para promover conjuntamente, em pases como frica do Sul, Mxico, Alemanha e China, bens produzidos na regio. Outros temas que certamente devem ser levados em conta em qualquer reflexo sobre o futuro do Mercosul so: a adeso da Venezuela e, possivelmente, tambm a da Bolvia ao bloco; as conseqncias que j vm se fazendo sentir no interior do Mercosul, e que comprometem a sua coeso, advindas de eventuais conflitos como aqueles em torno da construo de fbricas de celulose na fronteira entre Uruguai e Argentina e das reiteradas declaraes de membros do governo do Uruguai a respeito de possvel assinatura, por aquele pas, de um Tratado de Livre Comrcio (TLC) com os Estados Unidos da Amrica, em desrespeito a regras vigentes no bloco. Se, por um lado, o "alargamento" do Mercosul para abrigar outros pases da Amrica do Sul, reveste-se de incontestvel importncia geopoltica e estratgica, por outro preciso que as novas adeses sirvam tambm para a consolidao do Mercosul, e no para a destruio de sua identidade, j construda junto comunidade internacional. No que tange aos conflitos e possveis defeces, os primeiros refletem a ingente necessidade de aperfeioamento do mecanismo de soluo de controvrsias do Mercosul. Os segundos, por sua vez, ao colocar em relevo o descontentamento dos scios menores com os poucos ganhos que julgam haver obtido como membros do bloco, podem estar apontando para a necessidade de se adotar instrumentos que permitam, nas palavras de Flix Pena, "institucionalizar a flexibilidade", por meio da utilizao de instrumentos de geometria varivel e de mltiplas velocidades. Outro desafio para os pases membros do Mercosul fazer com que o processo de integrao penetre em profundidade nos planos poltico, social e cultural de cada nao, transcendendo a simples dimenso econmico-comercial. Nesse sentido, cabe s lideranas nacionais ter em vista que a integrao deve estar unida no apenas agenda do desenvolvimento, mas tambm agenda legislativa. Com efeito, os processos de integrao implicam, no plano interno, a modificao de instituies e de legislaes nacionais. Veja-se, por exemplo, que os pases membros da Unio Europeia alteraram as respectivas Constituies e adotaram novas leis para possibilitar a sua participao no processo de integrao. Da mesma forma, os Parlamentos Nacionais criaram Comisses, antes inexistentes, destinadas ao acompanhamento dos temas europeus, a exemplo do Parlamento da Espanha ("Comisso Mista para a Unio Europeia"), do Parlamento Britnico (European Scrutiny Committee, da Casa dos Comuns), e do Parlamento Italiano ("Comisso para Polticas da Unio Europeia", da Cmara dos

Deputados). Outro aspecto que no pode ser desprezado, e que tambm exigir diversas reformas a integrao dos poderes judicirios. Em todos os estados membros do Mercosul, os judicirios vm assumindo um papel de relevo na definio de polticas pblicas, inversamente , a sua atuao como participes ativos no processo de integrao ainda insignificante. preciso levar em considerao que a integrao regional, de uma maneira ou de outra, passar pelos juizes. Ainda que os Parlamentos promovam medidas para agilizar a internalizao dos atos do Mercosul nos respectivos direitos internos, caso os judicirios sejam refratrios insero de tais normas, o processo de integrao pode sofrer profundos reveses. Nesse sentido, importante que a integrao tambm chegue ao nvel dos poderes judicirios. Um passo importante foi dado pelo Protocolo de Olivos e pelo Conselho Mercado Comum. Permitiram que as mais altas cortes dos Estados Membros solicitem opinies consultivas ao Tribunal Permanente de Reviso, sobre matrias que digam respeito aplicao das normas do Mercosul. No Brasil, essa tarefa ficou a cargo do Supremo Tribunal Federal, que deve brevemente regulamentar a solicitao dessas opinies consultivas. Iniciativas como essa, porm, no surtiro qualquer efeito se ocorrerem de maneira isolada. preciso que outras medidas sejam tomadas, como o incentivo aos encontros de juizes do Mercosul, a participao do judicirio na elaborao de tratados sobre integrao e o estmulo a medidas que promovam a educao e atualizao dos juizes no que concerne normativa do Mercosul - afinal os juizes somente podem aplicar bem o direito do Mercosul se o conhecerem profundamente. Tais reformas exigem, obviamente, o comprometimento de atores polticos e sociais. So, no entanto, sumamente necessrias, porquanto contribuiro para a segurana jurdica e a transparncia do processo.