UNIDAD III:

EL PRESUPUESTO:

1) EL PRESUPUESTO. Concepto. Función y significado. Contenido y estructura. Régimen legal.

a) El Presupuesto. Concepto. Origen y evolución

b) Contenido
c) Estructura

2) NATURALEZA JURÍDICA. Posiciones doctrinarias. El problema en nuestro país.

a) El Presupuesto como Ley Formal

b) El Presupuesto como Ley Material
c) El Problema en nuestro País

3) PRINCIPIOS GENERALES. Periodicidad, unidad, universidad, no afectación de recursos

especificación de gastos. Concepciones clásicas y modernas.

a) Periodicidad
b) Unidad
c) Universidad
d) No afectación de Recursos
e) Especificación de Gastos

4) EQUILIBRIO DEL PRESUPUESTO. Déficit y superávit. Concepciones clásicas y modernas.

a) Equilibrio
b) TeoríaClásicas
c) Doctrina Moderna

5) MODERNAS CONCEPCIONES PRESUPUESTARIAS. Presupuestos múltiples. Funcionales y por

programas.

a) Presupuestos Múltiples
b) Presupuestos Funcionales
c) Presupuestos por Programas
Unidad III. EL PRESUPUESTO

1) a) CONCEPTO. ORIGEN. EVOLUCION

Al estudiar la actividad financiera del Estado, vimos que para realizar sus fines el Edo. Necesita realizar gastos
y obtener recursos.
Duverger dice que en materia financiera los estados modernos tienen una actividad planificada, determinando
en forma precisa el conjunto de gastos y recursos, estos son previstos con adelanto y generalmente para un año.
CONCEPTO:El presupuesto es un acto de gobierno mediante el cual se prevén los ingresos y gastos estatales y
se autorizan estos últimos para un periodo futuro determinado que generalmente es de un año. (Villegas).
Consiste en la planificación de la actividad financiera del Estado, aprobada por ley y que abarca un periodo
generalmente anual. (Martín).
ORIGEN Y EVOLUCION:El origen del presupuesto es netamente político y tuvo por objeto establecer el
control parlamentario sobre el gobierno.
En Inglaterra en el año 1215 los Barones del Reino lograron un triunfo sobre el monarca al lograr que se
estableciera en la Carta Magna que ningún tributo -salvo casos excepcionales- podía ser establecido por el Rey
sin el consentimiento del Consejo de Estado.
Luego a fines del siglo XVII en 1689, Guillermo de Orange debió aceptar la Carta de Derechos, (Bill of Rights),
preparada por el parlamento. Dicho documento establecía que este además de la atribución de autorizar los
impuestos y contribuciones que ya se le había otorgado se reservaba la facultad de controlar y discutir los
gastos; o sea el destino o empleo de los recursos. El motivo de esta disposición fue político el control
parlamentario sobre el gobierno.
Esta facultad parlamentaria, que en principio había quedado limitada a la inspección de gastos militares, en
1830 fue extendida también a los gastos de la administración civil y finalmente en 1837 durante el gobierno de
la reina Victoria el parlamento además obtuvo el control de todas las erogaciones en forma anual. De tal manera
quedó establecida la costumbre de presentarle al parlamento, anualmente y en un solo documento, el conjunto
de los ingresos y gastos que requerían su aprobación.

b) CONTENIDO. Ley 24156

TITULO II DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO
CAPÍTULO I Disposiciones generales y organización del sistema presupuestario
SECCIÓN I Normas técnicas comunes
ARTICULO 11 a 15 y DECRETO N° 1344/2007

c) ESTRUCTURA. Ley 24156

CAPÍTULO II Del presupuesto de la Administración Nacional SECCIÓN I De la estructura de la Ley de
Presupuesto General ARTICULO 19 a 23 y DECRETO N° 1344/2007

2) a) NATURALEZA JURÍDICA DEL PRESUPUESTO :

Atento a que la planificación de la actividad financiera del Estado, se destaca por ser aprobada mediante un
acto legislativoley de presupuesto, nuestra doctrina nacional ha indagado respecto de la naturaleza jurídica.
Se ha discutido si la ley de presupuesto tiene contenido material - normas por las cuales se crean, modifican
o extinguen derechos u obligaciones - o, carece de tal contenido y en consecuencia, es una ley formal, un acto
que cumple con todo el proceso establecido por la Constitución Nacional para la formación y sanción de leyes,
pero que no tiene efectos jurídicos.
EL PRESUPUESTO COMO LEY FORMAL
Esta corriente doctrinal pretende que el presupuesto no contiene norma jurídica alguna: reviste
extrínsecamente la apariencia de ley, pero intrínsecamente es un acto administrativo. Según esta interpretación,
el presupuesto es un plan contable elaborado por el Ejecutivo y que el Poder Legislativo aprueba o autoriza,
facultando para administrar los ingresos y los gastos preestablecidos por aquél.
 Los primeros esbozos de la doctrina aparecen en las obras alemanas entre 1820 y 1840 pero tuvieron
sistematización dogmática encuadrada en la concepción dualista de la ley en una monografía de Laband. Luego
fue aceptada por Jellinek, Mayer en Alemania por Jèze y Duguit en Francia.
DUGUIT :
Para Duguit el presupuesto tan pronto es una ley propiamente dicha, con significación jurídica, tan pronto una
mera operación administrativa; estimando que no puede considerarse como acto unitario sino separando la parte
correspondiente a gastos, de la referente a recursos. En lo que respecta a gastos nunca es ley sino acto
administrativo, en el cual el parlamento desempeña la función de agente administrativo, en cuanto a los recursos
donde no exista la regla de la anualidad de los impuestos no es ley en sentido material; ahora si los tributos son
anuales, el presupuesto en este aspecto adquiere carácter de ley material, por generar obligaciones fiscales de
contenido jurídico para los contribuyentes.
JÈZE:
Para Jèze el presupuesto nunca es una ley propiamente dicha, ni tiene carácter unitario. No se trata de un acto
jurídico simple sino de una mezcla de actos jurídicos reunidos en un solo documento.
Para su análisis debe dividirse en cuanto a:
Recursos:
a) si son de naturaleza tributaria, en el caso de votarse anualmente, el presupuesto contiene autorizaciones para
recaudarlos según reglas jurídicas existentes .Ahora en los regímenes legislativos sin regla de anualidad, no
tiene significación jurídica alguna ;
b) si no revisten carácter tributario (locación o venta de bienes etc), el presupuesto carece de significación por
no surgir del mismo autorizaciones creadoras o recaudatorias.
Gastos:
a) si son preexistentes, como intereses deudas públicas el presupuesto está desprovisto de significado jurídico,
pues el parlamento se halla ante un deber jurídico, su competencia es vinculada.
b) si son futuros el presupuesto contiene autorizaciones para crear deudas, por lo que se trataría de acto-
condición sin significación jurídica.
Vemos en esta posición un criterio restrictivo de las facultades del P. Legislativo que aparecen limitadas al
otorgamiento de autorizaciones. El parlamento desempeñaría una misión secundaria y el voto o sanción, solo le
confiere al documento la exterioridad formal de una ley.

b) EL PRESUPUESTO COMO LEY MATERIAL

En contraposición con la teoría de tipo administrativa, hay una segunda corriente doctrinal que no acepta el
dualismo entre ley formal y ley material y considera al presupuesto como un documento unitario e indivisible,
emanado del P.L. en ejercicio de facultades incuestionables y que por lo tanto es una ley en sentido material.
Estiman que la ley de presupuesto puede y debe tener la fuerza jurídica suficiente para innovar y modificar el
derecho vigente.
En posición análoga Sainz de Bujada afirma que la ley d presupuesto es una ley en la plenitud de su sentido:
material, porque contiene normas jurídicas que vinculan a la administración y a los particulares, y formal,
porque ha de ser aprobada por el órgano al que constitucionalmente corresponda la función legislativa.
Giuliani Fonrouge opina que es una ley perfecta, con efectos jurídicos normales.No puede establecerse una
separación entre la parte que contiene el plan financiero (que sería el acto administrativo) y el texto legal que
los aprueba (ley propiamente dicha), porque ambos constituyen fragmentos de un todo orgánico. La ley
presupuestaria es un acto unitario.
La función legislativa, no se reduce a aprobar o autorizar lo que propone el Ejecutivo. Las cámaras no
reciben un acto concluido, sino un proyecto a considerar; el Ejecutivo coparticipando en la acción de gobierno
sugiere o propone una ley, el legislativo la hace suya rechaza o modifica total o parcialmente sin existir límites
constitucionales.
La acción parlamentaria es Normal, no excepcional; Primordial y básica, no secundaria; Originaria y no
derivada.
El hecho de que en la Arg. la ley de presupuesto se limite a calcular los recursos, sin crearlos , por ser ellos de
carácter permanente y establecidos independientemente, no disminuye la jerarquía del Congreso puesto que no
existe disposición constitucional de carácter limitativo, de manera que nada impide que en cualquier momento
el Congreso establezca o modifique tributos.

c) EL PROBLEMA EN NUESTRO PAIS

Para responder a la preguntaa quién le compete aprobar los gastos y las fuentes de recaudación y a quien le
corresponde ejecutar el presupuesto aprobado es menester acudir al texto de nuestra carta fundamental.
En su art. 75 inciso 8 se establece que corresponde al Congreso “fijar anualmente, conforme las pautas
establecidas en el tercer párrafo inciso 2 de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de
recursos de la administración nacional…”
La confección técnica del proyecto de presupuesto es competencia del Poder Ejecutivo, debiendo ser
preparado por el Jefe de Gabinete, tratado en Acuerdo General de Ministros y aprobado por el Presidente en
forma previa a su envío al Congreso (art.100 inc.6º). Es decir que por un lado, el Poder Ejecutivo, a través del
jefe de gabinete y en el marco de su plan de gobierno elabora y redacta el presupuesto, que debe ser enviado a la
Cámara de Diputados antes del 15 de setiembre del año anterior (art. 26 de la ley 24.156).
La aprobación y sanción del proyecto de ley de presupuesto enviado por el Poder Ejecutivo, corresponde
como hemos visto al Poder Legislativo. El Congreso puede introducir modificaciones en el marco de su
competencia constitucional. En Inglaterra, no existe la posibilidad de introducir variantes al proyecto enviado
por el jefe de gabinete de ministros: el Parlamento lo acepta in totum o lo rechaza in totum. Sin embargo no se
advierte daño a la soberanía popular, por cuanto, el jefe de gabinetes de ministro integra el Parlamento, a
diferencia de lo que ocurre en nuestro régimen presidencialista, en el cual el jefe de gabinete se encuentra
subordinado funcional y jerárquicamente al titular del Poder Ejecutivo nacional. En nuestro país, el jefe de
gabinete elabora el proyecto de ley que envía al Congreso, ejecuta el presupuesto aprobado por éste último y
ejerce la administración general del país (cfr. CN, art. 100, incs. 7 y 1).
Este cuadro competencial que surge de la Constitución Nacional y de la ley 24.156, sin embargo se ve
afectado en los últimos años por prácticas que devalúan la acción del Congreso nacional, erosionan el principio
de representación y lesionan la institución del Presupuesto.

3) a) PINCIPIOS GENERALES DEL DCHO PRESUPUESTARIO

En el siglo pasado fueron elaborados ciertos principios o reglas con respecto a la confección y contenido del
presupuesto, los cuales tenían por objeto establecer el orden en las finanzas del Estado. Esos principios fueron
respetados como auténticos dogmas financieros hasta después de la primera guerra mundial. Sin embargo a
partir de la década de los años 30 y después de la segunda guerra mundial, fueron puestos en tela de juicio y en
algunos casos reelaborados.
PERIODICIDAD:
A partir del siglo XVII y por influencia de prácticas británicas, el carácter anual del presupuesto llegó a
constituir un principio indiscutido en las finanzas clásicas. Contribuyeron a su afianzamiento argumentos de
orden político, ya que el sistema robustecía la facultad parlamentaria de control al Ejecutivo, de esta forma está
practica de voto anual del impuesto, se transformó en un medio efectivo de vigilar, conocer y limitar la acción
del gobierno en la democracia clásica.
En Francia el presupuesto anual resulto un medio eficaz de poner fin al desorden y despilfarro de antiguo
régimen.
La Constitución de 1853 incorporó el principio de anualidad (art. 67 inc. 5) que fue mantenido por la reforma
de 1994 (art. 75 inc.8), pero las circunstancias han impuestos numerosas derogaciones, como en casi todos los
países.
La doctrina moderna no rechaza en forma absoluta la norma de anualidad ; pues si bien algunos países
implementaron sistemas presupuestarios que cubren un periodo prolongado de tiempo ; no existe unanimidad en
su favor y prestigiosos autores prefieren el régimen tradicional, únicamente que o le atribuyen carácter riguroso
y arbitran procedimientos que permiten flexibilizarlo, es así que aun cuando jurídicamente subsista el
presupuesto con carácter anual, en la práctica sus disposiciones cubren un período de tiempo más prolongado.
Cuando se habla de anualidad está implícita la idea de un período de tiempo equivalente a doce meses, pero
no necesariamente debe coincidir con el año calendario. Generalmente se lo establece dentro de uno de los 3
periodos sgtes; del 01/01 al 31/12 (Arg., España, Holanda, Francia); del 01/ 04 al 30/03 (Inglaterra, India); o del
01/07 al 30/06 (Canadá, E.E.U.U.).
Puesto que su aplicación en forma estricta resulto muy rígida o insuficiente para la ejecución por ej. de gastos
de capital o inversiones patrimoniales. No siempre es posible observar estrictamente el principio de la anualidad
especialmente en materia de erogaciones. Veremos los medios generalmente adoptados par subsanar los
inconvenientes, estos medios son:
Créditos Adicionales: son los votados en cualquier época del año para paliar o cubrir una insuficiencia de la
dotación de recursos presupuestarios iniciales. En Inglaterra estos son utilizados para cubrir la insuficiencia de
las cargas de fondos consolidados que son los intereses de la deuda pública, sueldo de jueces, establecidas por
leyes especiales que mantienen su vigencia hasta que el parlamento dispone lo contrario.
Duodécimos: consisten en una apertura de créditos o autorizaciones mensuales al Poder ejecutivo para realizar
los gastos previstos en el proyecto de presupuesto todavía en discusión, como también para recaudar los
impuestos según las tasas vigentes, hasta tanto se sancione la pertinente ley de presupuesto. Dichos créditos
tienen, el carácter de sumas a cuenta y luego se imputa al presupuesto definitivo. Este sistema es utilizado en
Francia cuando un proyecto de presupuesto no puede ser votado en el término debido.
Reconducción de Presupuesto: consiste en aplicar el presupuesto anterior hasta tanto el P.L. apruebe el
proyecto en discusión.
Es un sistema considerado deplorable desde el punto de vista financiero, por acentuar el problema de la
exactitud de las estimaciones y debilitar las prerrogativas parlamentarias; sin embargo permite asegurar la
continuidad de los servicios y tareas de la administración, evitando que el retardo pueda trocarse en arma
política para dificultar la acción del Ejecutivo, por lo demás será un estímulo para que el P.L. no sea remiso en
el cumplimiento de su obligación de proveer el presupuesto.
La reconducción del presupuesto ha sido establecida por la Constitución Uruguaya y Española. También es el
sistema establecido entre nosotros por el dto. ley 23254/56 “Si al iniciarse el ejercicio no se hubiera aprobado el
presupuesto genera, regirá el que estuvo en vigencia en el anterior, a los fines de la continuidad de los servicios”
y contenía la aclaración de que esa norma no alcanza a los créditos sancionados por una sola vez cuya finalidad
hubiera sido satisfecha.
El sistema de la ley 24.156 mantiene el mismo criterio general en su art. 27. (Leer)
Presupuestos Plurianuales:Es otro medio para atenuar los inconvenientes de la anualidad. Es el sancionado y
aplicado por un periodo superior a los tradicionales de 12 meses. Se lo utilizo por ejemplo en Francia en 1955-
56 conocido como presupuesto bienal.
En nuestro país se pensó en una solución de esta especie al sancionarse la Constitución de 1949, mediante la
inserción de una cláusula que facultaba al congreso a fijar por un año o por períodos superiores hasta un
máximo de 3 años, a propuesta del Ejecutivo, el presupuesto de gastos de administración de la Nación. (Nunca
se aplicó).
A pesar de su aparente semejanza con el sistema de reconducción, se diferencia por que el presupuesto
Plurianual es votado con el propósito deliberado de cubrir un período de tiempo que abarque dos o más años.
En el orden nacional es y ha sido siempre de carácter anual.
Presupuestos Cíclicos:son los aprobados por más de un año con la finalidad de aplicar una política
compensadora de los desequilibrios que se producen en la actividad económica como consecuencia de las
distintas etapas coyunturales.
La influencia ejercida por los conceptos económicos y la ampliación del ámbito de la actividad del Estado , ha
conducido a prescindir de los presupuestos aisladamente considerados en períodos anuales, para reemplazarlos
por otros que, extendiéndose en el tiempo, se ajusten a los ciclos económicos, esto es, a los períodos sucesivos y
alternados de expansión y de depresión. Así nació la teoría de los presupuestos cíclicos, de manera tal que
creándose una solidaridad entre los presupuestos anuales sucesivos, los excedentes producidos en los períodos
de prosperidad son aprovechados en los de depresión, así como también que los gastos postergados en las crisis
sean efectuados en las épocas de bonanza. La realización de esas finalidades se obtiene mediante tres
procedimientos técnicos:
a) Constitución de Reservas: aprovechando los períodos de prosperidad para crear excedentes o reservas,
mediante la intensificación de los tributos y si fuera necesario reducción de erogaciones: las reservas así
constituidas se utilizarían en las épocas de crisis, haciendo posible la reducción impositiva o el aumento de los
gastos.
b) Créditos de anticipación: se propone combatir los efectos adversos de la coyuntura mediante la realización
de grandes obras, financiadas por empréstitos o por anticipos del tesoro (emisión). La deuda emitida sería
amortizada por los presupuestos de los períodos de prosperidad.
c) Amortizaciónalternada: consiste en reemplazar la amortización acelerada de los empréstitos, por un régimen
establecido en función del ciclo económico. Ellos serían atendidos con los excedentes de los períodos de
prosperidad y se paralizaría la amortización, durante la depresión, para no eliminar otros gastos necesarios,
reanudándose en futuros ejercicios favorables.

b) UNIDAD DEL PRESUPUESTO

Consiste en la reunión o agrupación de todos los gastos y recursos del Estado en un documento único. Por
cierto que su enunciación como principio de derecho presupuestario es una creación doctrina, pues no
resultaba de ninguna disposición constitucional o legal y hasta las viejas obras no lo consignan explícitamente,
sino en forma indirecta.
Modernamente este principio ha sido incorporado a algunas Constituciones y leyes presupuestarias; como por
ej. la de España. Las finanzas tradicionales fundamentan esta exigencia en consideraciones de orden técnico y
de carácter político, son:
a) permite apreciar fácilmente el presupuesto esta equilibrado.
b) Facilita el control presupuestario por el parlamento que se vería dificultado con las cuentas fraccionadas.
c) Dificulta la realización de maniobras, como la simulación de economías o la ocultación de gastos en cuentas
especiales.
d) hace posible conocer la magnitud efectiva del presupuesto y la porción de renta afectada por las erogaciones.

Al contrario Inglaterra e Irlanda exponen en documentos separados los ingresos y los gastos.
Las nuevas corrientes en materia financiera aún aceptando las ventajas de este principio propugnan la
confección de presupuestos dobles, 1º de capital o inversión 2º de operación o explotación. (Noruega,
Dinamarca).

Nuestro país en lo que respecta a las finanzas de la Nación, se ha mantenido fiel al principio de unidad
presupuestaria. La reforma del decreto-ley 23.354/56, empero sin apartarse sustancialmente de él, tuvo en
cuenta la moderna tendencia dualista, dividiendo el presupuesto en dos partes o secciones independientes: una
que agrupaba a los gastos de funcionamiento o de operación y otra que reunía los gastos de inversión o de
capital. El art3 de esta ley establecía que el presupuesto general se dividirá en dos secciones: una que
denominaba “presupuesto de gastos” equivalente a lo que en otros países se llama presupuesto de
funcionamiento o de operación;
y otra que es el “presupuesto de inversiones patrimoniales” o de capital.

El primero agrupaba los gastos derivados del normal desenvolvimiento de los servicios en el respectivo
ejercicio incluso los de conservación de bienes patrimoniales afectados a los mismos;

y el segundo comprendía el incremento patrimonial derivado de adquisición de bienes de uso o de producción;

ejecución del plan anual de obras y trabajos públicos.

El presupuesto de gastos se atendía con recursos provenientes de rentas generales; el de inversiones

patrimoniales, con recursos provenientes del uso del crédito, contribuciones especiales, donaciones legados
fondos creados al efecto.
La ley 24.156 comprende la administración financiera y los sistemas de control del sector público nacional
así lo establece en su art.1º. En cuanto a su ámbito de aplicación el art.8 señala su aplicación a todo el sector
público nacional, al que entiende integrado por
a) Administración nacional, conformada por la Adm. Central y organismos descentralizados;
b) empresas y sociedades del estado, S.A. con participación estatal mayoritaria, etc. La nueva ley mantiene el
criterio anterior de unificación sin presupuestos especiales. Pero según lo dispuesto en el art. 19 de la ley, esta
contendrá tres títulos correspondiendo el segundo y tercero al presupuesto de recursos y gastos de la Adm.
Central y de los organismos descentralizados, respectivamente. Es decir que en la misma ley de presupuesto
deben aparecer ambos presupuestos desagregados, tanto el de la Adm. Central como el de organismos
descentralizados.

d) UNIVERSALIDAD :
Principio de universalidad también conocido como del producto bruto exige que no haya compensación
entre gastos y recursos; que tanto unos como otros sean consignados en el presupuesto por su importe bruto sin
extraer saldos netos. Así por ej. las erogaciones de funcionamiento del correo deben ser consignadas por su
cantidad total en el presupuesto general de la Nación, sin descontar la cantidad de recursos recaudados por esa
misma entidad.
Este principio ha sido expresamente reconocido por la ley de contabilidad que en su art. 2 dispone que los
recursos u los gastos públicos figurarán en el presupuesto separadamente y por su importe íntegro, no debiendo
en caso alguno compensarse entre sí. El art.4 del decreto-ley 23354/56 constituía una posible excepción al
principio de universalidad, al establecer que el régimen contable de las entidades que desarrollan actividades
comerciales o industriales, estableciendo que solo se computan en el presupuesto general los aportes para cubrir
sus déficits de explotación, o sea, saldos netos.
El art. 12 de la ley 24.156 mantiene la vigencia del principio de universalidad. Expresa el art. que los
presupuestos “comprenderán todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio, los cuales figurarán por
separado y por sus montos íntegros sin compensaciones entre sí”.

e) NO AFECTACION DE RECURSOS
El principio de no afectación de recursos tiene por objeto que determinados recursos no se utilicen para la
atención de gastos determinados, esto es que no tengan una “afectación” especial, sino que ingresen a rentas
generales ; de manera que todos los ingresos, sin distinción entren a un fondo común y sirvan para financiar
todas las erogaciones.
Nuestra anterior ley de contabilidad lo adoptaba al establecer que el presupuesto de gastos (pres. de
funcionamiento) se cubría globalmente con rentas generales, sin afectación particular de recursos especiales a
gastos determinados.
La normativa actualmente vigente, establece que “no se podrá destinar el producto de ningún rubro de
ingresos con el fin de atender específicamente el pago de determinados gastos”. Pero seguidamente establece
algunas excepciones al sistema que como se nota no presenta un aspecto férreo.
Las excepciones son: a) los provenientes de operaciones de crédito público;
b) los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado nacional, con destino específico;
c) los que por leyes especiales tengan afectación específica.
A pesar de las ventajas de orden político y financiero que se atribuyen a esta regla, no puede desconocerse que
la afectación de recursos a determinados gastos ha dado buenos resultados y que las modernas exigencias
económico-sociales tienden a acentuar las derogaciones a ella. Podemos citar lo que ha ocurrido con el
impuesto a las herencias y donaciones, cuya afectación a los fastos de educación primaria durante muchos años
hizo posible que no sufriera menoscabo, dignificando la condición de los educadores.

f) ESPECIFICACION DE GASTOS
Como resultado de una prolongada lucha entre el parlamento y el P.E., desarrollada durante el siglo XIX,
llegóse a la formulación del principio llamado de especificación de gastos generalizándose pronto e
incorporándose a las prácticas presupuestarias de casi todos los países. Conforme este principio la sanción
parlamentaria no debe traducirse en sumas globales libradas a la discrecionalidad de la administración, sino
consistir en importes detallados para cada tipo de erogaciones.
Se aduce a favor de este principio que en la autorización global sería prácticamente imposible controlar la
materialización de los gastos y puede afirmarse que en países con sistema de gobierno de tipo presidencial y
más aún en democracias recientes no es aconsejable el procedimiento de partidas globales porque se presta a
mayores abusos.
Pese a ello en los últimos años se ha acentuado la tendencia hacia la adopción de normas limitativas del
principio de especificación, considerando que el presupuesto no puede cumplir su finalidad orientadora o
directiva de la economía en función de un plan o de un simple programa de acción, si el P.E. no dispone de
medios adecuados para adoptar las rápidas medidas que exigen la movilidad y variabilidad de la evolución
económica. En este sentido se ha orientado la reforma presupuestaria Francesa al autorizar los créditos globales
para hacer frente a gastos eventuales o accidentales y para gastos cuya distribución por partidas no pueda fijarse
en el momento de su sanción.
La ley 24.156 en su art 24, dispone que “en los presupuestos de gastos se utilizarán las técnicas más
adecuadas para demostrar el cumplimiento de las políticas, planes de acción y producción de bienes y servicios
de los organismos del sector público nacional, así como la incidencia económica y financiera de la ejecución de
los gastos y la vinculación de lo mismos con sus fuentes de financiamiento” dejando librado a la
reglamentación el establecimiento de las técnicas de programación presupuestaria y de los clasificadores de
gastos y recursos que serán utilizados.

4) a) EQUILIBRIO
El principio del equilibrio consiste en que la cantidad total de los gastos autorizados sea igual a la suma total
de los recursos estimados para ese mismo año financiero. Si la cantidad total de los gastos supera la suma total
de recursos, el resultado es negativo denominado déficit ahora bien si el la situación es inversa, los recursos
son superiores a los gastos, hay superávit.
Déficit es de caja cuando se produce en un mismo ejercicio financiero como consecuencia de momentáneas
faltas de fondo en la tesorería.
Déficit material cuando el presupuesto es sancionado a priori con déficit.
Déficit financiero es aquel que surge a posteriori es decir una vez cerrado el ejercicio financiero.

a) TEORIA CLASICA
La posición antigua hallo ambiente en los medios populares por estar muy generalizada la idea de identificar
las finanzas públicas con las privadas, considerando que el Estado al igual que los particulares, no debe gastar
en un período determinado más de lo permitido por los ingresos obtenidos.
La teoría clásica no se limitaba a condenar el déficit presupuestario, sino también el superávit de ingresos. En
cuanto al déficit y la forma de extinguirlo -empréstitos y emisión de moneda- pueden concretarse en las sgtes.
proposiciones : a)el desarrollo del crédito público sustrae fondos a las actividades privadas productivas ; b)
como los déficit son menos dolorosos que los impuestos normales, los presupuestos desequilibrados son
propicios para expandir las actividades estatales y para la irresponsabilidad gubernativa ; c) el uso del crédito
determina el aumento futuro de las cargas por la acumulación de intereses, estos son costosos y al acumular
intereses a la amortización , determinaría la necesidad de recurrir a nuevos empréstitos que, al no ser atendidos
por su magnitud, podrían conducir a la bancarrota del Estado. Otra consideración estimable es el peligro de
inflación por el emisionismo de papel moneda, que aumenta los medios de consumo sin un incremento
equivalente de los bienes de consumo.
Sin embargo no rechazaban el déficit en forma absoluta, lo consideraban un mal admisible únicamente en
situaciones excepcionales, de lo cual resultaba que el uso del crédito público debía ser limitadísimo y
concretado a esos casos excepcionales.
Respecto al superávit tal situación denunciaba que el Estado había detraído de la economía privada, una
porción mayor de riqueza que la realmente necesaria para cumplir sus funciones; y les había restado el natural
desarrollo de ella.

b) DOCTRINA MODERNA
Parten de la idea de que los problemas financieros son inseparables de la vida económica y social, la doctrina
moderna considera que en determinadas circunstancias el equilibrio nacional sólo puede lograrse mediante el
déficit presupuestario, y de aquí su denominación teoría del déficit sistemático sin que ello signifique que el
presupuesto siempre deba estar en déficit, ni que este siempre resulte conveniente ; se trata de propiciar un
método activo para estimular la economía y combatir la crisis.
Fue Beveridge, quien impresionado como Keynes por la desocupación, quien desarrolló ésta teoría
sosteniendo que el estado tiene la obligación de suprimir los males sociales, (ej. enfermedades), mediante los
gastos públicos. Según él debe gastarse hasta que todas las fuerzas humanas, sean utilizadas productivamente; y
puesto a seleccionar los medios para realizar el equilibrio del presupuesto humano, en lugar del presupuesto
financiero, prefiere incrementar los gastos antes que los impuestos y cubrir el déficit con empréstitos, así
aumenta la demanda global de bienes de los particulares y es posible realizar inversiones productivas, lo que
facilitará el desarrollo de las empresas y el aumento de la producción.
Una vez desaparecida la emergencia nacional y restaurado el equilibrio económico, deben disminuir
progresivamente las erogaciones excepcionales para volver al equilibrio financiero, que es consecuencia del
primero; por otra parte no se debe exagerar el déficit, para que los gastos y la creación de moneda no superen
los medios de producción lesionados, pues de lo contrario habría una inflación destructora.

5) MODERNAS CONCEPCIONES PRESUPUESTARIAS

a) PRESUPUESTOSMÚLTIPLES:
Si bien la tendencia hacia los presupuestos dobles es reciente en la forma como actualmente se concibe, las
teorías tradicionales reconocían que los gastos normales del Estado debían distinguirse de los excepcionales, y
los gastos productivos de los improductivos.
La primera distinción aplicaba el criterio de la regularidad, y entonces, mientras al presupuesto ordinario
iban los gastos que se reproducían periódicamente, el presupuesto extraordinario contenía los gastos
accidentales e imprevisibles (guerras, catástrofes, terremotos, inundaciones, etc.).
La segunda distinción (gastos productivos e improductivos) aplicaba el criterio de productividad, y consideraba
que en el presupuesto ordinario debían estar comprendidos los gastos improductivos (aquellos destinados a
asegurar la marcha de la administración y satisfacer las necesidades corrientes), en tanto que en el presupuesto
extraordinario se incluían los gastos productivos como los de inversión. Sin embargo, en la actualidad estas
consideraciones han perdido vigencia y han sido reemplazadas. Ciertos gastos aparentemente excepcionales en
un período breve, llegan a ser periódicos en un mayor lapso de tiempo. Asimismo, el criterio de productividad o
improductividad de ciertos gastos es discutible (no todos los gastos de inversión son productivos y, por otra
parte, ciertos gastos de funcionamiento pueden ser considerados productivos, por lo menos en forma mediata).
Las nuevas concepciones no se atienen a estos criterios, pero estiman necesario que existan, por lo menos,
dos presupuestos con contenido diverso, aunque ello no obsta a que estén comprendidos dentro de un solo
instrumento.
En el presupuesto de explotación u operación deben comprenderse los gastos normales para el
funcionamiento de la administración y la atención de los servicios a su cargo, las cargas permanentes de la
administración, el servicio de la deuda pública y los gastos de conservación de los bienes patrimoniales.
En el presupuesto de capital o de inversión se incluyen aquellos conceptos que se incorporan al patrimonio
del Estado que incrementan su capital, tales como obras públicas y adquisición de bienes de uso o de
producción, cuya incorporación al patrimonio estatal tiene el carácter de inversión.
Es decir que los criterios de regularidad y productividad se sustituyen por el de finalidad de los gastos.
Carece, pues, de significado que los gastos se produzcan regular o accidentalmente, o que sean remunerativos o
no. Lo que interesa es el objetivo que el gobierno procura obtener mediante esos gastos. Países como Dina-
marca, Noruega y Suecia fueron los iniciadores de esta concepción presupuestaria, que se expande rápidamente.

b) PRESUÙESTOS FUNCIONALES
Otra moderna técnica presupuestaria es la de los presupuestos funcionales. El sistema consiste en reemplazar
la tradicional especificación detallada de gastos (principio de la especialidad) por un régimen de asignaciones
globales en favor de los funcionarios encarga os e os servicios estatales. La ley fija el máximo autorizado para
cada sección, determinando la forma más eficaz de realización según cálculos previos. En este método, no se
presta tanta atención a la utilización de las partidas presupuestarias, como al control de la eficacia de los
servicios de la administración pública.
Como puede verse, el presupuesto funcional prescinde de la especificación detallada de los gastos y, en cambio,
los agrupa según las funciones que ellos deben cumplir. Se pone de relieve las cosas que el Estado hace, antes
que las cosas en que el Estado gasta. Se asignan, entonces, sumas globales a las distintas funciones, y los jefes
de las entidades destinadas a cumplir esas funciones deben distribuir las erogaciones según las exigencias
reales. Si bien este sistema dificulta el control presupuestario y requiere mayor responsabilidad de los
administradores, se estima que es más adecuado a la expansión del sector público, tanto en cuanto al volumen
de los gastos, como a la cada vez mayor participación del Estado en la vida económica y social de la Nación.

c) PRESUPUESTOS POR PROGRAMA

Un método que consiste en un perfeccionamiento del anterior es el que se consigna con el nombre de
"presupuesto por programa". Esta técnica consiste en que cada una de las grandes funciones del Estado agrupa
los gastos según programas o planes a realizar y según las actividades concretas que deben cumplirse para
ejecutar esos programas.
Los programas establecen metas concretas a cumplir y vinculan los gastos con los resultados obtenidos, de
manera tal de posibilitar la medición de la eficiencia estatal según los fines de la programación, y no
limitándose a una mera contabilización de los gastos según la técnica tradicional.
Conforme a la técnica de elaboración presupuestaria que estamos estudiando, se entiende por programa al
instrumento destinado a cumplir las funciones del Estado, por el cual se establece un objetivo (cuantificable o
no) en términos de un resultado final que se cumplirá mediante la integración de un conjunto de acciones con
recursos humanos, materiales y financieros a él asignados, con un costo determinado y cuya ejecución queda a
cargo de determinada unidad administrativa de gobierno. A su vez, se distinguen dos grandes grupos de
programas: los que ponen énfasis en el funcionamiento, o sea, los referidos a la prestación de servicios públicos,
y los que ponen énfasis en la inversión, referidos a obras y trabajos públicos. Este método, del presupuesto por
programa, ha adquirido gran actualidad y ha comenzado a aplicarse en nuestro país, tanto en la esfera nacional
como en las esferas provinciales.