Zakon o inspekcijskom nadzoru

Analiza rizika
Analiza rizika
Uvod

• Zakon kao cilj inspekcijskog nadzora podjednako

uvažava zakonitost i bezbednost.
• Regulatorni rizik
• Bezbedonosni rizik
• Savremeni inspekcijski nadzor se zasniva na proceni
i upravljanju rizicima
Procena rizika i planiranje inspekcijskog nadzora
 Da li je poželjno u
potpunosti eliminisati
rizik?
Rizik
Analiza rizika

• Inspekcije ne mogu da iskontrolišu sve subjekte, niti da

utvrde i reaguju na svaku nezakonitost i svaki rizik, jer to
nije izvodljivo niti smisleno.
• Neophodno je rangirati nadzirane subjekte prema
rizičnosti, zavisno od težine moguće štetne posledice i
verovatnoće njenog nastanka - napraviti prioritete, i
postupati blagovremeno i efikasno na osnovu procene
rizika
• Inspekcija identifikuje rizike po zakonom i drugim
propisom zaštićena dobra, prava i interese, koji mogu
nastati iz poslovanja ili postupanja nadziranog subjekta
Analiza rizika

• Član 9 Zakona
– Inspekcijski nadzor zasniva se na proceni rizika i
srazmeran je procenjenom riziku, tako da se rizikom
delotvorno upravlja. Procena rizika je deo procesa
analize rizika koji obuhvata i upravljanje rizikom i
obaveštavanje o riziku

Rizik
Šta je rizik?

• Kombinacija verovatnoće nastanka štetnih

posledica po zakonom i drugim propisom zaštićena
dobra, prava i interese (npr. javni prihodi), koje mogu
nastati iz poslovanja ili postupanja nadziranog
subjekta i verovatne težine tih posledica

Rizik
Primer procena rizika - Igra
 Počnite od vrednosti i prioriteta
• Sve proističe iz javnih vrednosti (dobara, prava i interesa) koje štiti
regulatorni sistem. U saradnji sa resornim ministarstvom, utvrdite
sektorske prioritete i prepoznajte opasnosti koje prete njihovom
ostvarenju.

• Te vrednosti i prioriteti pokreću čitav proces. Rizik (risk) nije sam po

sebi vrednost, već način da se zaštite pomenute vrednosti i
prioriteti. Nemojte početi od utvrđivanja rizika. Oni proističu iz
analize štetne posledice – opasnosti (hazard).

• „Opasnost“ (hazard) je šteta koju treba izbeći, dok je „rizik“ sadrži

verovatnoću da će do štete doći.
9
Inspekcijski nadzor i procena rizika

• Procena rizika predstavlja okosnicu planiranja i

vršenja inspekcijskog nadzora.
• Inspekcijski nadzor zasniva se na proceni rizika (eng.
risk-based inspection) i srazmeran je procenjenom
riziku, tako da se rizikom delotvorno upravlja.
• Rizik, prema stepenu, može biti neznatan, nizak,
srednji, visok i kritičan.
– Inspekcija nije dužna da vrši inspekcijski nadzor kada je
procenjeni rizik neznatan.

Rizik
 Primer: bezbednost na radu

Vrednost: ljudski život i bezbednost

Opasnost: nesreća na radu

Rizik: pad sa visine

Kriterijum rizika: rad na visini

Dakle, poslodavac kod koga zaposleni rade

na visini predstavlja rizik koji treba da bude
predmet inspekcijskog nadzora.

11
Procena rizika

12
Analiza uvoznog rizika po definiciji Svetske organizacije za zdravlje životinja
(OIE)
Entry Exposure Consequence
Assessment Assessment Assessment

Procena rizika može da podrazumeva veoma usko stručna

pitanja i zahteva angažovanje stručnjaka iz konkretne oblasti,
kao i najbolja dostupna znanja, kako domaća tako i inostrana.
Pojedinačni inspektori ne moraju da se ovim aspektima bave na
ovom nivou, ali jedan deo inspekcijskog organa mora.
13
Automatizovani inspekcijski informacioni sistemi

Dobri informacioni sistemi mogu biti od velike pomoći za analizu

rizika i njegovu procenu, ali pojedine zemlje ostvaruju izvanredne
rezultate primenom prostih tabela u programu Excel – nepostojanje
sistema nije izgovor za nerad.

Već postoje međunarodne baze podataka koje sadrže podatke od

značaja za procenu rizika u Srbiji – poput FAO, SZO, OIE – kao i
međunarodni sistemi za brzo obaveštavanje i uzbunjivanje, kao što
su RAPEX i RASFF.

Glavni uslov nije dobar softver, već ljudi sa zdravim rasuđivanjem.

14
Rizik je pokretna meta: (1) Vreme

Pojedini rizici su uvek prisutni, ali drugi rizici se javljaju i nestaju

kako se okolnosti menjaju.
•Promene u privredi mogu da prouzrokuju rizike, i to naročito u
građevinarstvu, gde projektima koji su pokrenuti uz solidno finansiranje
može nestati novca. Rizik na tržištu uvek vodi bezbednosnom riziku.
•Sadašnja kretanja migranata povećaće pojedine rizike (opterećenje javnih
usluga) a možda i stvoriti nove.
•Pristup boljim podacima, uključujući i onima izvedenim iz iskustva same
inspekcije, može da promeni rezultat procene rizika.

Rizik može biti dinamičan i treba ga redovno iznova procenjivati.

15
Rizik je pokretna meta

(2) Mesto - Rizici u gradskoj i seoskoj sredini se mogu razlikovati. Ali

se u različitim situacijama mogu razlikovati i načini da se prevaziđe isti
rizik.

(3) Grupe na koje utiče - Obdaništa i bolnice će uvek biti posebni

slučajevi zbog osetljivosti grupa ljudi o kojima je reč.
Kod procene rizika u obzir se moraju uzeti grupe ljudi koje su
osetljivije na rizike koji se procenjuju.
Ovde je često reč o „nenamernim posledicama“ jer su tokom
procene načinjene pogrešne pretpostavke o funkcionisanju
predloženih mera u praksi.
(4) Ekonomska snaga - Preveliki fokus na opasnosti u određenom
sektoru može da utiče na ravnotežu između zaštite društva od tih
opasnosti i podsticanja razvoja i rasta privrednih subjekata.

16
Cilj

• Cilj pored rizika smanjiti i neujednačenost, samovolju,

koruptivnost i druge moguće zloupotrebe u
pokretanju i sprovođenju inspekcijskog nadzora, kao i
primedbe na učestalost i trajanje inspekcijskog
nadzora kod jednih i izostanak ovog nadzora kod
drugih privrednih subjekata.
Matematika procene rizika

Prema zakonu, rizik je kombinacija verovatnoće nastanka štetnih

posledica i verovatne težine tih posledica:

•Težina = priroda opasnosti x obim štetnih posledica

•Verovatnoća = poslovanje, stav i istorija privrednog subjekta

Pojedinačni privredni subjekt se rangira na osnovu ove formule u

skladu sa kriterijumima za procenu rizika naročito osmišljenim za tu
vrstu subjekta, a ponderisane ocene se dodeljuju za svaki činilac. Iz
toga se izvodi konačna ocena za tog subjekta.

18
Rizik
Težina štetnih posledica

• Procenjuje se polazeći od:

– prirode štetnih posledica
• koja proizlazi iz vrste delatnosti ili aktivnosti nadziranog subjekta,
odnosno karakteristika robe ili proizvoda koga nadzirani subjekat
stavlja u promet ili usluga koje nadzirani subjekat pruža, ili radnji
koje preduzima, odnosno ovlašćenja koja vrši u sklopu svog
poslovanja ili postupanja, a u odnosu na zakonom i drugim
propisom zaštićena dobra, prava i interese, i
– obima štetnih posledica
• pre svega kruga lica koji koriste robu, proizvod ili usluge, odnosno
kruga lica koja ostvaruju određena prava u nadziranom subjektu ili
u vezi sa nadziranim subjektom, odnosno opsega zakonom i
drugim propisom zaštićenih dobara, prava i interesa na koje se
odnosi delatnost ili aktivnost nadziranog subjekta ili na koje ona
utiče
Verovatnoća

• Verovatnoća nastanka štetnih posledica procenjuje se polazeći

o
– prethodnog poslovanja i postupanja nadziranog subjekta, uključujući
poslednje utvrđeno stanje zakonitosti i bezbednosti njegovog
poslovanja i postupanja
– standarda i pravila dobre prakse koje nadzirani subjekat primenjuje;
– sistema upravljanja i unutrašnjeg nadzora nad zakonitošću,
– pravilnošću i bezbednošću poslovanja i postupanja kod nadziranog
subjekta,
– upravljanja rizicima i unutrašnjeg nadzora kod nadziranog subjekta,
kao i revizije finansijskih izveštaja nadziranog subjekta;
– stanja u oblasti u kojoj se njegova delatnost ili aktivnost vrši i
predviđanja budućih kretanja u njoj;
– unutrašnjih i spoljnih stručnih, tehničkih, tehnoloških i finansijskih
kapaciteta nadziranog subjekta
Stepen rizika

• Numrtička vrednost stepena rizika dobija se

množenjem numeričkih vrednosti težine štetnih
posledica i verovatnoće njihovog nastanka.
Rangiranje prema riziku: (1) Priroda opasnosti

Procena rizika nije vrednosni sud: visok rizik ne znači nužno da se

subjektom loše upravlja. Nuklearne elektrane će uvek nositi visok
rizik, bez obzira na to koliko se njima dobro upravlja.

Sirovine korišćene u procesu proizvodnje mogu po prirodi stvari biti

opasne – eksploziv, meso, mleko – a i sam proces može
prouzrokovati dodatni rizik, čak i kod bezbednih sirovina. Kod
nuklearnih elektrana imamo i jedno i drugo!

Građevinski projekti nose visok rizik zbog procesa proizvodnje iako

sami materijali mogu biti bezbedni. Pojedine laboratorije mogu da
nose visok rizik ako su referentni materijali izuzetno toksični.

23
Rangiranje prema riziku: (2) Obim štete

Drugi činilac u određivanju težine je obim moguće štete.

Flaširana voda je proizvod visokog rizika, ne zbog same sirovine ili

procesa, već zbog broja ljudi na koje će uticati ako nešto krene
naopako.

Obim štete se obično odnosi na broj ljudi koji mogu biti oštećeni. Ulični
prodavci mogu da budu opasni, ali obično nose nizak rizik jer utiču na
mali broj ljudi.

Obim može da se odnosi i na ozbiljnost štete, npr. smrt, ali će i u tom

slučaju zavisiti od potencijalnog kruga ljudi koji trpe posledice.

24
Rangiranje prema riziku: (3) Verovatnoća nastanka štete

Težina se kombinuje sa verovatnoćom da se dobije stepen rizika.

Verovatnoća je prvenstveno pitanje upravljanja subjektom i istorije

dobrog ili lošeg upravljanja. To znači da je manja verovatnoća da će
subjekti sa dobrim sistemima upravljanja bezbednošću biti opasni.

Uvek će postojati problemi sa novim subjektima koji nemaju istoriju

(nema prethodnog poslovanja). Ako je težina posledica velika, treba
početi sa visokom ocenom i kasnije je moguće istu smanjiti ako su
rezultati subjekta dobri.

25
Rangiranje prema riziku: (4) Ocenjivanje i kriterijumi

Težina se kombinuje sa verovatnoćom da bi se došlo do konačne

ocene (konačnog „broja“), tako da se mnogobrojni faktori koji čine
težinu množe sa faktorom verovatnoće. To verovatnoći daje veliki
uticaj na konačnu ocenu (konačni „broj“).

Ocenjivanje je specijalizovan posao i zasniva se na već pomenutoj

funkciji procene rizika. Ocene zavise od kriterijuma rizika, odnosno
konkretnih faktora za koje se procenom rizika pokaže da su bitni. Oni
se posebno utvrđuju za svaki sektor i na njih mogu uticati prisustvo
osetljivih grupa i geografski činioci. Njih treba redovno preispitivati.

26
 Primer: bezbednost na radu (2)
Rangiranje subjekta prema riziku

Opasnost vezana za vrstu delatnosti:

Visokogradnja (10 bodova)

Obim opasnosti:
250 radnika na gradilištu (8 bodova)

pomnoženo sa

Predistorija subjekta:
240 dana bez nesreće (2 boda)

Ukupna ocena: 36 bodova

27
Rangiranje prema riziku: (5) Ko šta radi kad?

Zakonom se od privrednih subjekata zahteva da sami ocenjuju svoj

nivo rizika, a kasnije se proverava tačnost tih ocena. To je veoma
dobra praksa:

•time se privrednici od samog početka uvode u sistem zasnovan na riziku

•to bi trebalo da pomogne pri rangiranju novih subjekata a da ne predstavlja
prepreku njihovom početku poslovanja
•time se šalje poruka privrednicima da ih država smatra partnerima i da im
veruje, što je izvanredan temelj za stvaranje dobrih odnosa

Rizik se procenjuje i na osnovu kasnijih inspekcijskih poseta i ocena

se može izmeniti kada inspektor utvrdi stvarno stanje stvari. Ali,
subjekat može da zasluži i poboljšanje nivoa rizika, te ocenu rizika
treba redovno preispitivati. 28
Stepen rizika
Вероватноћа настанка Незнатна Ниска Средња Висока Критична
штетних последица

Тежина штетних
последица

Критична 5 10 15 20 25
Висока 4 8 12 16 20
Средња 3 6 9 12 15
Ниска 2 4 6 8 10
Незнатна 1 2 3 4 5

Ознака (боја) Број бодова

Критичан 25
Висок 15 - 24
Средњи 5 - 14
Низак 3-4
Незнатан 1–2

Rizik
Matrica rizika

Матрица ризика из међународног стандарда

ISO/IEC FDIS 31010 Risk management - Risk assessment techniques

Rizik
Digresija - Šta je ISO 31000?

• ISO 31000:
– Međunarodni standard koji sadrži principe i predstavlja vodič za efektivno
upravljanje rizikom
– Nije specifičan za bilo koju industriju ilisektor
– Primenjiv na bilo koju vrstu rizika
– Primenjiv za bilo koji tip organizacije
– Moguće ga je prilagoditi tako da odgovara potrebama organizacije
• ISO 31000:2009 sadrži:
– Termine i definicije u oblasti upravljanja rizikom
– Principe kojima se rukovodi efektivno upravljanje rizikom
– Okvir i proces upravljanja rizikom
• ISO 31000 je veoma kratak 24 strane, jednostavan i razumljiv

• Srpski standard SRPS EN 31010:2011 Menadžment rizikom –

Tehnike ocene rizika

Risk Management and ISO 31000

Uredba o elementima procene rizika

• Opšti okvir za procenu rizika postavljen Zakonom o

inspekcijskom nadzoru i Uredbom o zajedničkim
elementima procene rizika u inspekcijskom nadzoru
(„Službeni glasnik RS“, broj 81/15),
– kriterijumi za težinu i verovatnoću nastanka štetnih posledica

Rizik
 Piramida rizika

• U strukturi rizika
najveći broj zauzimaju
neznatni i mali rizici,
zatim visoki, dok je
najmanje kritičnih
rizika

Rizik
Procena rizika - Primer

• Izvori informacija?
• Uredba o načinu uspostavljanjа i radа sistema brze
razmenе informacija o opasnim prоizvodima
(„Službeni glasnik RS“, broj 89

• Korektivni faktor u proceni rizika

Rizik
Procena rizika - Primer

Rizik
Korektivni faktori

Rizik
Rekapitulacija - proces analize rizika

Rizik
Učenje kroz praksu: kako se prilagoditi

Zakon i Uredba postavljaju solidne temelje za pristup proceni rizika

zasnovan na dostupnim informacijama. Taj okvir traži konkretizaciju.

Stvarnost je složenija, doduše u praksi, a ne u načelu. Okvir je dobar,

ali se njime mora omogućiti prilagođavanje nivoa rizika u sledećim
slučajevima:

•kada inspektor donese sud o samoproceni privrednog subjekta;

•kada dođe do izmena faktora rizika što povlači novu procenu rizika, npr.
pitanje migracija;
•ponovno prioritizovanje kriterijuma rizika, na osnovu pritužbi javnosti ili, na
primer, posle dolaska novog ministra.

38
Učenje kroz praksu: prikupljanje podataka

Posle oko četiri godine sprovođenja inspekcijskog nadzora na osnovu

procene mogućeg rizika trebalo bi da postoji veća količina veoma
vrednih podataka prikupljenih na osnovu neposrednih iskustava sa
inspekcijskim nadzorom. Potrebno je vršiti kontrolu kvaliteta tih
podataka, ali su oni ipak sasvim valjani dokazi za dalju procenu rizika.

Trebalo bi da bude moguće videti jasniju mapu rizika svakog sektora,

što će staviti u perspektivu prvobitni apstraktni okvir. Možda će biti
moguće videti i istražiti određene trendove. Iz ovih podataka će se
videti i anomalije, što je možda od najveće koristi. Daljim ispitivanjem
se može detaljnije utvrditi kako koji sektor posluje ili koje su
regulatorne mere najdelotvornije.

39
Učenje kroz praksu: svest o radu inspekcije

Godine 2020, kada se osvrnete na podatke iz cele Srbije, zapitajte se:

•Zašto je u jednom regionu 70 odsto subjekata dobilo ocenu visokog rizika, a u

drugom samo njih 0,5 odsto?
•Zašto je određenoj grupi subjekata ocena rizika smanjena tokom perioda od
godinu dana, a drugoj postepeno tokom tri godine?
•Da li se iz podataka može zaključiti da je planiranje inspekcijskog nadzora
zasnovano u većoj meri na pritužbama građana nego na proceni rizika?
•Koliko često štetu izazivaju mali subjekti sa neznatnim rizikom i koliko je
ozbiljna ta šteta?

Podaci prikupljeni tokom svakodnevnog rada omogućavaju uvid u

postupanje inspekcije. Na osnovu njih se može utvrditi da li su
rezultati njenog rada neadekvatni, a mogu se otkriti i dublja kretanja
40
koja nisu bila predviđena analizom.
Praktičan primer

• Inspekcija opominje ali ne kažnjava

https://www.youtube.com/watch?v=VeJexSP5nac