Asemanari si deosebiri intre

managementul public din romania si

alte tari
CLIPA LUCIAN-GABRIEL
ADMINISTRATIE PUBLIC, AN I, ZI
• Potrivit normelor fundamentale, atat in statele federale, cat
si in cele unitare, principiile autonomiei locale si cele ale
descentralizarii se regasesc ca principii de baza ale
organizarii si functionarii sistemelor administratiilor locale
si regionale ale statelor comunitare.
• In ceea ce priveste statele federale, Austria si
Germania, potrivit constitutiilor proprii, aceste principii
sunt preluate de constitutiile locale. In acest sens sunt
dispozitiile art. 116 al legii constitutionale federale a
Austriei, care stabileste ca fiecare land se divide in districte.
Districtul este o 919f55j colectivitate teritoriala dotata cu
autonomie administrativa, fapt pentru care landurile sunt
abilitate de a decide organizarea districtelor si a adopta
reglementari cu privire la colectivitatile locale
• In acelasi fel sunt prevederile art.28/alin 1. si 2 ale legii
fundamentale a Germaniei, care consacra principiul
autonomiei locale, subliniindu-se ca , in landuri,
districte si municipalitati, cetatenii trebuie sa aiba
reprezentanti alesi prin sufragiu general, direct, egal si
secret, consfintindu-se norma potrivit careia
municipalitatea va trebui sa aiba garantia exercitiului
dreptului de a solutiona toate problemele locale
potrivit legii. Asociatiile municipale au, de asemenea
dreptul la autonomie, in limitele competentelor legale
si conform dispozitiilor lor legale si conform
dispozitiilor legislative.
Dintre normele fundamentale ale
celorlalte state comunitare se pot
enumera:
• · Constitutia Belgiei, care contine un numar insemnat de
norme prin care se creeaza si se dispune crearea prin lege a
autoritatilor administratiei locale, comunitare, si regionale. Prin
legea sa fundamentala, in Belgia este consfintita existenta a patru
regiuni lingvistice, si anume: regiunea de limba franceza, olandeza,
regiunea capitalei Bruxelles si regiunea de limba germana. Potrivit
aceleiasi prevederi, Belgia cuprinde trei comunitati: comunitatea
franceza, cea flamanda si cea germana, reprezentate printr-un
consiliu si un executiv regional.
• In acelasi context se mentioneaza ca fiecare comuna belgiana
trebuie sa faca parte dintr-o regiune lingvistica, subliniindu-se ca
interesele exclusiv comunale sunt reglementate de consiliile
comunale, avand la baza activitatii lor principiile alegerii directe a
membrilor consiliilor comunale, recunoasterea competentelor in tot
ceea ce este de interes comunal, precum si descentralizarea
atributiilor spre institutiile comunale.
• Constitutia Frantei contine dispozitii potrivit
carora „ colectivitatile teritoriale ale Republicii
sunt comunele, departamentele, teritoriile de
peste mari”. Orice alta colectivitate teritoriala
este creata de lege. Aceste colectivitati se
administreaza liber prin consiliile alese si in
conditiile prevazute de lege. Prin lege se
determina principiile fundamentale ale
administrarii libere a colectivitatilor locale,
competentele si resursele lor.
• · Constitutia Italiei contine informatii
relevante pentru autoritatile locale in art. 5
din capitolul V. Regiunea are un statut special
care este reglementat prin legi constitutionale.
• Constitutia spaniola din anul 1978 contine
dispozitii speciale, atat pentru nivelul regional,
cat si pentru cel local. Si in celelalte state
comunitare: Suedia, Olanda, Danemarca, Grecia,
Irlanda si Luxemburg prin normele lor
fundamentale se determina regimul
administratiei locale si principiile care stau la baza
acesteia, „ comunele” fiind cele care formeaza
colectivitatile autonome, cu „ personalitatea
juridica, care gireaza prin organele lor patrimoniul
si propriile lor interese sub controlul puterii
centrale.”
• In toate statele Uniunii Europene exista legi
care reglementeaza administratia publica
locala si regionala, astfel:
• Principale dispozitii legislative referitoare la
organizarea colectivitatilor locale
in Anglia si TaraGalilor sunt denuntate in legile
privind colectivitatile locale - Local Government,
pentru Scotia legile colectivitatii locale scotiene -
Local Government din 1973 si 1975. Traditional,
sistemul britanic al administratiei locale a fost
recunoscut de lege inca din sec. al XIX-lea;
ulterior, autoritatile locale, au stabilit structura,
au definit autoritatea juridica si gradul de
descentralizare al managementului ( self-
government).
• In Austria, este elaborat un text legislativ federal, care
a servit drept” model” legilor votate la nivelul celor
noua landuri, pentru organizarea colectivitatilor locale
(districtelor) pe baza principiilor „ autoadministrarii”.
• · In Germania, fiecare land are stabilita Constitutia
locala, sub forma unui statut al municipalitatii ori a
districtului rural.
• · In Franta, dispozitiile legislative privind comunele
sunt codificate intr-un cod al comunelor, care reuneste
legile aparute incepand din 1884.
• In Italia, principalele texte legislative sunt pentru
regiuni Legea nr. 62/ 1953 care se refera la
constituirea si functionarea organelor regionale,
Legea nr. 108/ 1968 privind alegerea consiliilor
regionale si Decretul Presedintelui Republicii nr.
1-11/1972 si 1977 privind transferarea functiilor
administrative ale statului catre regiune. Pentru
provincii si comune Legea 142/ 1990 privind
regimul legislativ al colectivitatilor locale, Legea
nr. 81/ 1993 privind normele pentru alegerea
directa a primarului, presedintelui provinciei,
consiliului municipal si consiliului provincial.
• In Spania, pentru administratia regionala
exista Legea organica nr.8/1980 privind
finantarea comunitatilor autonome si legile
organice din 1979-1983 adoptate pentru
fiecare dintre cele 17 comunitati autonome
prin care se aproba statutul de autonomie.
• In ce priveste Romania, administratia publica locala
este reglementata prin Legea nr. 69/1991. In continutul
legii se mentioneaza ca administratia publica locala din
unitatile administrativ-teritoriale se intemeiaza pe
principiul autonomiei locale si pe cel al descentralizarii
serviciilor publice. De asemenea, se regasesc informatii
referitoare la autoritatile administratiei publice prin
care se realizeaza autonomia locala in comune si orase.
Consiliile locale alese si primarii alesi functioneaza ca
autoritati administrative autonome si participa la
satisfacerea nevoilor publice din comune si orase.
• Autoritatea judeteana este definita prin Consiliul Judetean -
autoritate a administratiei publice pentru coordonarea
activitatii consiliilor comunale si orasenesti, in vederea
realizarii serviciilor publice de interes judetean.
• Prin aceste norme fundamentale, administratia locala nu
mai este incorporata in administratia centrala a statului si
reprezinta o structura administrativa autonoma, prin care
colectivitatile locale isi solutioneaza problemele locale, prin
autoritatile proprii alese, insa sub controlul legalitatii de
catre autoritati statale. Prin Legea nr. 27/ 1994 privind
impozitele si taxele locale s-au creat surse de venituri
destinate pentru bugetele locale si judetene.
 II. STRUCTURA COLECTIVITATILOR
LOCALE SI REGIONALE
• Statele Uniunii Europene sunt grupate, din
punct de vedere al structurii statale, in trei
categorii:
• · State federale: Austria si Germania;
• · State regionale: Belgia, Italia si Spania;
• · State unitare: Franta, Marea Britanie,
Irlanda, Portugalia, Olanda, Danemarca,
Suedia, Grecia, Finlanda si Luxemburg.
• In ceea ce priveste colectivitatile locale ca obiect al
descentralizarii, in unele colectivitati ale statelor
federale se pot distinge urmatoarele caracteristici:
• Existenta a trei niveluri ale colectivitatii locale, regiunea
(sau comunitatea), provincia dar si comitatul,
departamentul, districtul si comuna urbana, rurala in
Austria, Belgia, Germania, Franta, Italia si Spania.
• Existenta unei puteri legislative la nivelul landurilor,
regiunilor si comunitatilor in statele federale si in cele
regionale.
• In statele unitare, ca si in cele federale, nivelul local - comunal sau al
municipiilor – dispune de largi competente, cel provincial fiind adesea
folosit pentru exercitarea controlului, coordonare, ori chiar de planificare a
diferitelor programe intercomunale.
• Locul rezervat colectivitatilor locale in cadrul statului federal este bine
definit. Astfel, in masura in care entitatile federale sunt considerate
adevarate state, constitutia federala a instituit doar norme de principiu
privind existenta colectivitatilor descentralizate.
• Statele federale sunt de altfel statele unde recunoasterea descentralizarii
a antrenat existenta unor colectivitati locale puternice.
• In statele regionale tensiunea intre centralizare si descentralizare se
mentine. In statele unitare aceasta s-a atenuat prin introducerea unui
nivel suplimentar, intre stat si colectivitatile locale. Aceste state au fost
initial marcate de certitudinea sustinuta de vechiul nivel intermediar
dintre stat si comuna si de riscul unui centralism regional care se putea
substitui centralismului etatic.
• Descentralizarea a ramas o preocupare esentiala a statelor
comunitare mentionate, care dupa reformele din 1970-
1980 a dus la o mai mare stabilitate institutionala, in
Germania si Spania existand astazi un status quo
institutional. Italia, din contra recunoaste autonomia
regionala, dar de o maniera limitata.
• Belgia constituie un stat aparte, scopul actualelor reforme
fiind transformarea intr-un „stat federal”, compus din
comunitate si regiuni.
• In schimb, regionalizarea efectiva a Frantei este greu de
imaginat, in sensul trecerii peste pragul descentralizarii,
intrucat aceasta este calitatea de stat unitar unanim
recunoscut.
• Regionalizarea nu exista in prezent in
Danemarca, Olanda si Luxemburg, iar
posibilitatea realizarii acesteia in viitor este
destul de mica.
• Regatul Unit se afla sub influenta unor curente
politice favorabile autonomiei regionale, fara
sa fie posibila inca punerea formala a
problemei.
• In ceea ce priveste colectivitatile locale din tarile comunitare cu
structura unitara, se remarca faptul ca organizarea lor are la baza
patru modele si anume:
• · Modelul napoleonian – Franta departamentala, Olanda
divizata in provincii, Luxemburg – fara nivel intermediar si Grecia;
• · Modelul britanic – comitatele – Regatul Unit si Irlanda;
• · Modelul scandinav – Danemarca, Suedia, Finlanda, care au
imprumutat de la modelul englez doua niveluri de colectivitati si de
cel francez sistemul de relatii cu administratia centrala;
• · Modelul german, caracterizat printr-un nivel de legatura intre
reteaua comunala si cea a colectivitatilor mai mari, denumita
Kreise, un al doilea nivel de cooperare si coordonare a sarcinilor de
la nivel districtual.
• In general, la baza sistemului local al Uniunii se afla comuna
(rurala sau urbana), care poate fi perceputa ca o
colectivitate umana de baza. Ex.: Franta – comuna;
Portugalia – paroisse; Marea Britanie – parohiile.
• Localitatile rurale si urbane sunt supuse, de regula, in
general, aceluiasi regim local sau prin lege li se stabilesc
norme aplicabile in mod diferentiat pentru cele doua
categorii (ex.: Austria, Germania, Italia, Franta, etc.).
• Comunele urbane, orasele sau municipalitatile sunt si ele
impartite in orase mari, metropole si capitale. De regula,
pentru marile aglomerari urbane este stabilit un regim de
district ( ex.: Franta, Spania, Italia si Germania).
• Intre comune, respectiv orase exista
colectivitatile intermediare care, la randul lor, pot
fi dispuse pe unul sau doua niveluri. Unele
reprezinta colectivitati locale validate istoric, pe
cand altele sunt create artificial prin lege. In cazul
organizarii administratiei locale pe doua niveluri,
asemenea colectivitati poarta diferite denumiri in
functie de tara:
• · Comitatul in Marea Britanie, Irlanda, Suedia
si Danemarca, district in Austria si Germania;
• · Departamentul in Franta;
• · Provincia in Belgia si Italia. In cazul colectivitatilor
locale distribuite pe trei niveluri distingem comunitatile,
regiunile sau asociatiile pe care le intalnim in : Italia, Franta,
Belgia si Spania. Cele mai multe din informatiile prezentate
mai sus sunt integrate intr-un Nomenclator de Unitati
Teritoriale Statistice elaborat de Oficiul Statistic al
Comunitatii.
• In Romania potrivit prevederilor constitutionale se
precizeaza organizarea administrativa a teritoriului,
mentionandu-se ca teritoriul este structurat sub aspect
administrativ in comune, in orase si judete, iar autoritatile
administratiei publice functioneaza la nivelul fiecarei unitati
administrativ-teritoriale.
• Pornind de la coordonatele normelor fundamentale, administratia
publica este impartita conform art.115-122, in administratia
centrala si administratia teritoriala si in administratia statului si
administratia locala. Acestea doua din urma sunt doua categorii
complementare in stat, in sensul ca administratia tarii e structurata
in autoritati statale-administratia publica locala, acestea din urma
fara a fi statale, realizeaza administrarea intereselor publice ale
colectivitatilor locale, chiar si in cazul in care unele dintre acestea
indeplinesc si atributii statale.
• La baza sistemului nostru de administratie locala se afla
colectivitatea locala – comuna, orasul care reprezinta comunitatea
naturala a populatiei, iar intre acestea si stat se afla colectivitatea
intermediara – judetul, care reprezinta o colectivitate validata
istoric si determinata prin lege.
 MUTATII SEMNIFICATIVE IN
MANAGEMENTUL PUBLIC PE PLAN
MONDIAL SI IN ROMANIA
• Incepand cu perioada 1980 –1990, in managementul public s-au conturat
cateva mutatii importante, care marcheaza semnificativ acest domeniu al
stiintei si practicii.
• Schimbarile au originea in ideologie politica si in modificarile
mediului socio-economic care determina mutatii la nivelul
managementului public. Aceste mutatii isi pun puternic amprenta asupra
strategiilor si politicilor sistemului administrativ si institutiilor publice in
general.
• Una din problemele importante pe care managerii publici
intentioneaza sa o rezolve este cea a costurilor si calitatii serviciilor. Prin
urmare, preocuparilor lor se concentreaza pe cunoasterea nevoilor
clientilor – cetatenilor si transformarea lor in organizatii eficiente si
dinamice restructurate dupa modelul sectorului privat. Desi schimbarile,
in general, au fost initiate de ministere, vizate de oameni de afaceri si de
consultanti in management, responsabilitatea pentru implementare a
revenit managerilor responsabili din fiecare serviciu.
• Cum este si normal, principala sursa de
schimbare in tarile democratice dezvoltate
a fost politica guvernamentala. In mod
succesiv, diferitele guverne conservatoare au
adoptat politici economice si sociale diferite
de cele fundamentate in perioadele
anterioare. Este relevanta in acest sens
experienta managerilor publici din Marea
Britanie.
• La inceputul schimbarii, obiectivele la nivel macro includeau combaterea
declinului economic relativ al Marii Britanii, imbunatatirea eficientei
economice, reafirmarea rolului Marii Britanii in politica mondiala. La nivel
mediu, Guvernul trebuia sa revitalizeze sectorul privat, sa imbunatateasca
competitivitatea serviciilor publice si sa reformeze dreptul de a conduce.
La nivel micro, inferior Guvernul urmarea optimizarea posibilitatilor de
alegere a consumatorului, instituirea suveranitatii consumatorului pe piata
si eliberarea indivizilor de „ cultura de dependenta fata de stat”. Guvernul
de asemenea dorea sa motiveze functionarii publici sa-si asume
responsabilitatea pentru initiativele lor si sa incurajeze in acest context
formarea unei culturi antreprenoriale.
• Este evident faptul ca pentru a eficientiza serviciile publice si
sistemul administrativ, in general, este nevoie in primul rand de un
management public bazat pe performanta. Consideram ca procesul
schimbarii este complex, de durata si cuprinde cateva mutatii importante:
• 1. Privatizarea serviciilor publice
• In acest sens si in Romania se poate dezvolta un parteneriat,
respectiv intre organizatii publice si cele private care desfasoara
activitati de interes social. Astfel va incepe sa se formeze piata
serviciilor publice, care atrage competitia, concurenta intre
ofertantii de servicii. Este necesara in acest sens o flexibilizare a
legislatiei, care sa stimuleze formarea unui mediu concurential
pentru serviciile publice. In acest context se poate opta pentru mai
multe forme de parteneriat:
• · Subcontractarea de lucrari publice;
• · Concesionarea de terenuri si infrastructuri pentru executia
serviciilor publice;
• · Dezvoltarea de franchising;
• · Intreprinderile mixte.
• Subcontractarea consta in apelarea la serviciile oferite de
firmele private, specializate si solicitate sa realizeze la
costuri mai mici si calitate ridicata o serie de produse pe
baza infrastructurilor respective. Aceasta forma poate fi
folosita si in serviciile specializate.
• Franchisa poate fi folosita in cadrul regiilor care
presteaza servicii pentru populatie, respectiv salubritate,
transport urban. Aceasta forma presupune renuntarea la
control de catre autoritatile locale, ale caror competente
decizionale trebuie sa se reduca la specificatii tehnice si
standarde de calitate. Evident o astfel de forma presupune
eliminarea monopolului existent la nivel local pentru
serviciile publice respective.
• Concesionarea serviciilor publice implica un regim tipic de executie
contractuala. Durata acesteia reclama reglementari clare si stabile
privind licitatiile in domeniul public, evaluarea performantelor,
regimul platilor, supervizarea si controlul.
• Intreprinderile mixte se pot constitui pe baza celor publice
deja existente sau ca intreprinderi noi. Ca modalitati posibile de
actiune exista:
• Vanzarea unei parti din capitalul organizatiilor publice catre
investitorii privati individuali sau institutionali. Procedura este
similara privatizarii totale si se transpune in practica prin oferta
publica de cumparare, vanzare la pret fix, transfer catre salariati si
manageri publici.
• Asocierea in participatiune, prin care firma privata pune la
dispozitie capitalul pentru dezvoltare si calificarile de specialitate.
• Constituirea de intreprinderi mixte noi este o varianta mult mai frecvent
practicata, chiar si in sectorul serviciilor publice. Aceasta deoarece
conditiile de participare la capital sunt mai clare decat in cazul anterior, iar
restul clauzelor contractuale pot fi negociate mai usor de catre parteneri.
• Desigur o alta forma este privatizarea totala a productiei de servicii
publice, care in fond creeaza bazele unei alocari eficiente a resurselor si a
calitate ridicata a produselor si serviciilor oferite.
• 2. Transformarea functiunii de personal intr-o componenta
a strategiei institutiei publice in general si nu intr-o reuniune de activitati
administrative specifice. In acest context, este necesara flexibilizarea
practicilor de angajare a personalului in structurile administrative.
• 3. Schimbarea stilului de management al managerilor publici acesta
devenind mai mult rationalist, orientat catre obiective, decat paternalist.
• 4. Schimbarea rolului functionarului public de la cel traditional, clasic,
de tip mecanicist, la cel nou in care accentul se pune pe capacitatea
creativa a functionarului public, pe flexibilitatea lui in gandire si actiune.
• 5. Orientarea organizatiilor publice conduse de manageri publici catre
clienti.
• 6. Accentuarea preocuparii functionarilor publici pentru un
management public de tip rationalist orientat pe schimbarea continua nu
pe mentinerea unei stabilitati temporare a unui sistem.
• 7. Dezvoltarea in cadrul institutiilor publice a unei noi abordari, aceea a
organizatiei care invata.
• 8. Transformarea serviciilor publice in afaceri publice orientate exclusiv
catre piata serviciilor, unde actioneaza toti factorii economici; prin urmare
functionarul public se transforma din angajat al statului in om de afaceri
preocupat permanent de nevoile clientului, de calitatea serviciilor pe care
le ofera si de eficienta organizationala.
• 9. Introducerea managerilor profesionisti in institutiile statului, acesta
fiind cel mai bun mod de a sigura eficienta si eficacitatea si nu in ultimul
rand calitatea serviciilor publice.
• 10. Informatizarea institutiilor publice permite fluidizarea procesului de
comunicare si diminuare a gradului de birocratizare al unei institutii publice si/ sau
al managementului public dintr-o tara.
• 11. Flexibilizarea structurilor institutiilor publice. Institutia publica trebuie sa
dispuna de compartimente distincte pentru care sa fie definite clar atributiile
determinate de sistemul nevoilor sociale.
• 12. Functionarea institutiilor administrative se face pe principiul autocoordonarii,
ceea ce presupune o descentralizare a sistemului respectiv, o delegare de sarcini,
competente si responsabilitati catre nivelurile inferioare ale structurii sistemului.
• 13. Accentuarea laturii creative a managementului public. Adaptarea institutiilor
publice la economia de piata presupune profunde schimbari la nivelul
managementului public. Necesitatea urgenta de a inova, de a crea „ noul” in
management presupune la nivelul fiecarei institutii publice adoptarea unor
strategii inovatoare indreptate spre promovarea noului pentru realizarea eficientei
in cadrul sistemului. Unul din principalele obiective ale functionarilor publici in
special pentru cei cu functii de conducere in sistem, trebuie sa fie descoperirea si
asimilarea elementelor noi in toate domeniile de activitate si abordarea intr-un
spirit deschis a propunerilor de schimbare.
• 14. Orientarea sistemului spre atragerea managerilor publici
generalisti, pornind de la ideea exprimata in repetate randuri de
Peter Drucker ca o definitie logica a unui generalist este specialistul,
care poate face legatura intre domeniul lui restrans si celelalte.
• 15. Transformarea unor functionari publici in colaboratori ,
respectiv asistenti pentru functionarii publici decidenti, in special
pentru cei cu functii de conducere, reprezentanti ai politicului. Este
necesar ca relatia intre managerii publici si subordonati sa se bazeze
pe incredere care sa genereze un climat de colaborare, orientat pe
stimularea initiativei, pe exprimarea libera a opiniilor. Frecvent,
managerul public iti diminueaza autoritatea prin setea de putere,
excesul de ambitie. Se recomanda o consultare periodica a
functionarilor publici colaboratori pentru a obtine un raspuns in
legatura cu activitatea managerului public.