EVROPSKI UNIVERZITET KALLOS

UNIVERZITET U TUZLI
EKONOMSKI FAKULTET
SEMINARSKI RAD

Tema: Budžet
Predmet: Menadžment

Mentor: Prof. dr. Izet Banda

Student: Azra Smajlović

Tuzla, Februar 2019. godine

 Pojam i suština budžeta
• Svaka država ima svoje izdatke, kao i prihode koji trebaju
pokriti te izdatke. U tom smislu govorimo o budžetu jedne
države. Funkcije države su precizno definisane ustavom i
zakonima, odnosno, određenim pravnim aktima. Kako bi bilo
obezbjeđeno finansiranje državnih funkcija, država mora imati
poseban dokument, kojim je definisan i uređen proces
finansiranja svih državnih obaveza.
• Termin budžet vodi porijeklo od Keltske riječi bulga, odnosno,
starofrancuske bougette, čije značenje u prevodu glasi: mala
(kožna) torba. Ukoliko posmatramo budžet kao pravni akt, tj.
dokument, nećemo naći direktnu vezu između budžeta i kožne
torbe. Ipak, na staro francuskom jeziku, ova riječ označava
kožnu torbu, koju otvara ministar finansija, iznoseći pred
parlament predlog prihoda i rashoda države.
Značaj budžeta ogleda se u velikom interesovanju javnosti prilikom
njegovog donošenja. Privrednike indirektno interesuje struktura
prihoda koja se direktno ogleda kroz poreske propise. Budžetske
korisnike kao i zapošljene u javnom sektoru interesuje struktura
rashoda i njihovo učešće u njemu. Sve zajedno, interesuje nas odnos
između prihoda i rashoda. Pravilno koncepciran budžet može imati
razvojnu funkciju, loše donet budžet može imati posljedice i u
narednim godinama. Zbog toga se budžet i usvaja zakonom. U
različitim definicijama budžeta postoje određeni zajednički elementi:
 budžet je javni akt;
 budžet je planski akt kojim su istovremeno predviđeni prihodi i
rashodi;
 budžet je utvrđen za period od jedne godine;
 struktura budžeta sadrži sva obilježja društveno-ekonomskih i
političkih odnosa zemlje u kojoj je budžet donijet.
 Osnovni ciljevi budžeta
• Osnovni ciljevi budžeta se mogu definisati kao
odnos prema budžetu koji se mora postići i to:
• 1. Budžet je pregled javnih prihoda i javnih
rashoda za jedan budući period ;
• 2. Da se za funkcionisanje države pribave sredstva
koja su potrebna za vršenje državnih poslova ;
• 3. Kao jedan od najvažnijih ciljeva budžeta je
iskazivanje svih državnih prihoda i državnih
rashoda.
• Budžet ima ekonomsko-finansijski i politički
značaj.
 Značaj budžeta
Ekonomsko-finansijski značaj
• Se ogleda u sljedećem:
budžet obezbjeđuje i
formalan red u državnim
finansijama tako što uređuje
ravnotežu između javnih
prihoda i javnih rashoda ;
budžet treba da obezbjedi
redovno, ali umjereno
fiskalno opterećenje; budžet
treba da stvori povoljne
uslove za emisiju zajmova.
Politički značaj državnog budžeta
•
je u sljedećem: budžet je u osnovi politički i
ekonomski program vlade; budžet je moćno
sredstvo pomoću koga predstavničko tijelo utiče
na rad državne administracije; politički život
parlamenta se ispoljava u postupku usvajanja
budžeta.
• Finansijsko pravo, u dijelu koji se odnosi na
budžet, skupom normi reguliše odnose onih
organa, čiji se zadatak vezuje za aktivnosti
predviđanja, ostvarivanja i korišćenja javnih
prihoda. Jedan dio oblasti finansijskog prava čini
budžetsko pravo – skup propisa koji regulišu
postupak donošenja, izvršavanja i kontrole
budžeta.
• Budžetski prihodi jesu javni prihodi. Najveći udio
u javnim prihodima imaju porezi, ponajviše
porez na dodatu vrijednost (u bivšem sistemu
porez na promet). Manji je dio akciza, taksi i
sopstvenih prihoda države (državna imovina,
profit javnih preduzeća).
 Osnovne karakteristike budžeta
• 1. Budžet pretstavlja administrativni akt, koji se po svojoj prirodi svrstava u
zakonske akte iz razloga što budžet donosi najviše predstavničko tijelo
unutar svake države, a po proceduri, karakterističnoj za donošenje zakona.
• 2. Budžet je finansijski instrument, koji važi za period od jedne fiskalne
godine, koja se najčešće poklapa sa kalendarskom godinom.
• 3. Budžet se svrstava među zakone, najprije po svojoj formi. Po svojoj
sadržini se ne bi mogao svrstati među zakone, prije u administrativne akte.
Budžet kao plan predlaže administrativni organ, ali ga donosi zakonodavni
organ.
• 4. Budžet kao finansijski instrument ima svoju relaciju u odnosu na bilans –
završni račun. Bilans je pregled izvršenja budžeta u prehodnom periodu.
Bilans ima jednakost između prihoda i rashoda, dok to u budžetu ne mora
da bude slučaj. Naime, budžet može imati budžetski suficit ili deficit,
zavisno od odnosa prihoda i rashoda. Međutim, bilans daje prihode na
jednoj strani i njihov utrošak na drugoj. Sve ono što je ušlo u državnu kasu
kao prihod mora biti iskazano kao rashod na drugoj. Postoje i budžetske
pozicije koje služe za izradu bilansa.
5. Država putem budžeta precizno određuje strukturu rashoda u narednoj
budžetskoj godini, kao i visinu njihovog iznosa. Pored toga, država predviđa
visinu, preciznije – vrste i iznos sredstava, namjenjenih pokriću sopstvenih
rashoda.
6. Budžet se priprema i donosi prije početka budžetske godine. Budžet se
mora odobriti od strane zakonodavnog tijela, inače se ne mogu vršiti bilo
kakvi izdaci iz budžeta. S tim u vezi, logično se nameće pitanje ishoda
situacije, u kojoj budžet nije donijet u predviđenom roku. U tom slučaju,
predstavnički organ može donijeti posebne odluke, na osnovu kojih će biti
regulisan postupak privremenog finansiranja.
7. Integralni dio svakog budžeta predstavlja finansijski zakon, sačinjen od
grupe odredbi, koje se odnose na proces izvršenja budžeta.
8. Budžet je sistematizovan pregled prihoda, pojedinačnih vrsta i iznosa, kao i
rashoda grupisanih po osnovu vrste i svrhe korišćenja. Ovaj dio je od posebne
važnosti jer definiše strukturu kolača prema budžetskim korisnicima.
 Osnovna obilježja budžeta
• Državni budžet predstalja kompleksan instrument
funkcionisanja javnih finansija. On je značajan indikator
statusa države u finansijskoj, političkoj, ekonomskoj i
socijalnoj dimenziji, i istovremeno, značajna odrednica u
procesu uobličenja saznanja o osobenosti države i njenoj
strukturi, vezanoj za navedene domene. Shodno navedenim
činjenicama, on je u literaturi, koja obrađuje oblast javnih
finansija, tumačen kao:
• Predmet finansijske analize;
• Pravni akt;
• Politički akt;
• Instrument ekonomske politike;
• Instrument socijalne politike.
Budžet kao predmet finansijske analize
• Državni budžet ima status predmeta finansijske
analize, budući da predstavlja računski izraz
finansijskih akata, vezanih za: ostvarivanje
prihoda, njihovu raspodjelu i trošenje javnih
rashoda. Posredstvom budžeta, utvrđeni su izvori
i obim finansijskih sredstava, mobilisanih radi
postizanja opštih društvenih ciljeva. Pored toga,
budžetom je utvrđen planski raspored i namjena
društvenih sredstava, kao i proporcije, u kojima je
dozvoljeno njihovo trošenje u određenom
periodu, a od strane državnih organa.
 Budžet kao pravni akt
• Budžet predstavlja pravni akt, budući da se nakon, zakonom utvrđene, procedure
izrade i utvrđivanja u parlamentu, njegovim donošenjem pristupa u formi zakona.
Na osnovu zakona o budžetu, nastaju, odvijaju se i prestaju konkretni pravni odnosi
između različitih budžetskih subjekata. Stoga je budžet moguće definisati kao skup
pravnih odnosa, nastalih između državnih organa, koji učestvuju u postupku
njegovog donošenja i izvršavanja, sa jedne, i korisnika budžetskih sredstava, sa
druge strane. Istorijski posmatrano, nastanak budžeta kao pravnog akta bio je
mukotrpan i dug.
• Savremeno budžetsko pravo predstavlja integralnu oblast finansijskog prava; ono je
fokusirano na pravo odlučivanja o javnim prihodima i o javnim rashodima.
Podijeljeno je na oblast subjektivnog i oblast objektivnog budžetskog prava.
Subjektivno budžetsko pravo podrazumjeva skup ovlašćenja najvišeg narodnog
predstavničkog tijela, vezanih za postupak donošenja budžeta i kontrole njegovog
izvršenja. Stoga se u finansijskoj teoriji, paralelno sa pomenutom sintagmom
subjektivno budžetsko pravo, koristi i termin pravo parlamenta. Objektivno
budžetsko pravo predstavlja skup propisa, na osnovu kojih je regulisana materija
tehničke prirode, vezana za proces sastavljanja, donošenja i izvršavanja budžeta,
kao i materija budžetske kontrole.
 Budžet kao politički akt
• Budući da predstavlja sastavni dio političkog programa,
na osnovu koga se, u demokratskoj proceduri, osvaja i
gubi vlast, budžet je, između ostalog, i politički akt.
Građani, kao poreski obveznici, ispoljavaju izuzetno
interesovanje za model vođenja poreske politike, ali i za
politiku trošenja sredstava. Postupkom usvajanja novog
budžeta, utvrđena je zapravo, politika prikupljanja i
trošenja državnih sredstava. Izuzetan politički značaj
imaju prioritetni ciljevi državne politike, čija realizaija
zahtjeva znatna društvena sredstva, o čemu odlučuje
predstavničko tijelo u skupštinskoj debati o novom
budžetu.
 Budžet kao instrument ekonomske
politike
• Budžet je moguće koristiti u funkciji instrumenta politike javnih prihoda i
politike javnih rashoda. Posredstvom politike javnih prihoda, upravlja se
veličinom kupovne moći na tržistu, a posredstvom politike javnih rashoda,
tokovima privrednog rasta i strukture privrede. Politika javnih prihoda,
poznatija kao poreska politika, zahtjeva periodično planiranje porasta ili
smanjenja dažbina, ne bi li se, na taj način, između ostalog, djelovalo na
nivo agregatne tražnje na tržištu. Politika javnih rashoda predstavlja
neophodno sredstvo u procesu ostvarivanja dugoročnih ciljeva privrednog
razvoja. Tokom nekoliko decenija unazad, uobičajna je praksa, koja
podrazumjeva finansiranje programa politike regionalnog razvoja i
subvencionisanja poljoprivredne proizvodnje iz državnog budžeta. Takođe,
u uslovima koje diktira savremeni tehničko-tehnološki progres, ostvarenje
dugoročnih ekonomskih ciljeva postaje neostvarivo, ukoliko za njihovu
realizaciju nisu obezbjeđena odgovarajuća novčana sredstva. Lišena
sredstava iz državnog budžeta, finansijski zahtjevna naučna istraživanja,
kao i razvoj grana budućnosti, poput robotike, genetskog inženjeringa i
kosmičkih istraživanja, postaju nezamislivi.
 Budžet kao instrument socijalne
politike
• Preraspodjelom dohotka, posredstvom budžeta, dolazi
do stvaranja uslova za izgradnju socijalne
infrastrukture, koja obuhvata: različite vidove socijalnih
izdataka; izdatke, namjenjene razvoju obrazovanja i
nauke; izdatke za finansiranje stambene izgradnje i
komunalne privrede. Bez izgradnje socijalne
infrastrukture, nemoguće je nemetano funkcionisanje
savremenog društva. Novčana sredstva, namjenjena
izgradnji socijalne infrastrukture, namjenski su
planirana za svaku godinu, u sklopu državnog budžeta.
Njihovi apsolutni iznos i visina, u odnosu na ostala
budžetska sredstva, zavisni su od strukture ciljeva
socijalne politike konkretne zemlje.
 Vrste budžeta
• Prema posebnim obilježjima budžet možemo podijeliti imajući u
vidu dva kriterijuma: vrijeme donošenja i homogenost budžeta.
Tako imamo podjelu budžeta prema vremenu donošenja i prema
homogenosti budžeta. Prema vremenu donošenja budžet može biti
redovan i naknadan. Redovan budžet je onaj koji je donijet prije
početka godine za koju se donosi, a naknadni je onaj budžet koji je
donijet u toku budžetske godine. Naknadnim budžetom utvrđuju se
sredstva za finansiranje onih potreba države koje uopšte nisu bile
predviđene u tekućem godišnjem budžetu ili su predviđene, ali u
nedovoljnim iznosima. Kada se posmatra odnos između redovnog i
naknadnog budžeta prema njihovoj ekonomskoj i budžetskoj
tehničkoj strukturi i sadržini, onda se redovni budžet pojavljuje kao
osnovni, a naknadni kao komplementarni ili dopunski. To je
razumljivo ako imamo u vidu da su redovnom budžetu utvrđena i
raspoređena sva sredstva na potrebe za koje se pretpostavlja da
postoje.
 Budžetsko jedinstvo
• Tokom 19. i početkom 20. vijeka jedinstven i potpun budžet
je za teoriju i praksu predstavljao idelan oblik budžeta.
Svaka država, kao pravno lice, moze imati samo jedan
budžet, i da se u tom budžetu moraju utvrditi svi izvori
prihoda i rasporediti na potrebe, jer je to jedini nacin da se
uspostavi i održi finansijska ravnoteža. Zato budžet mora
biti jedini i isključivi akt finansiranja javnih potreba, i pored
njega ne mogu postojati drugi finansijski akti.
Ekonomski i politički razlozi u savremenim državama
izazivaju potrebu da se odstupa od strogog primjenjivanja
jedinstvenog budžeta i da se finansiranje pojedinih potreba
vrši vanrednim, aneksnim, autonomnim i drugim
budžetima.
 Vanredni budžet
• Vanrednim budžetom podmiruju se državne potrebe koje se javljaju
neredovno i sporadično. Prihodi vanrednih budžeta najčešće potiču od
zajmova, mada ne uvijek, koji služe za finansiranje investicionih objekata,
pa se za takve vanredne budžete kaže da su to budžeti kapitala.
Prigovor koji se najviše upućuje vanrednim budžetima je što se
onemogućava materijalna veza sa redovnim budžetom, usljed čega se ne
može dobiti preglednost stanja državnih prihoda, jer su jedni poreski a
drugi potiču od zajmova. Isto tako je teško imati preglednost državnih
rashoda, jer su jedni redovni, a drugi vanredni, što sve skupa otežava
vršenje budžetskih prava predstavničkih tijela. Izdvajanjem nekih javnih
rashoda iz redovnog budžeta i njihovim finansiranjem vanrednim
sredstvima, prikriva se jasan pregled finansijskog stanja zemlje, a otežava i
pravilna kontrola. Vidimo da su vanredni budžeti specijalizovani budžeti,
ciji su prihodi neredovni i privremeni (zajmovi). Vanredni budžeti se danas
javljaju kao investicioni budžeti i težnja je da se njihova primjena
normalizuje. Često se pravi razlika između vanrednih budžeta investicionog
karaktera i vanrednih budžeta u kojima se iskazuju rashodi na otplate
 Aneksni budžet
• Aneksni budžeti javljaju se kao specijalizovani budžeti
ustanovljeni za pokriće javnih potreba koje nisu istovjetne sa
potrebama organa državne uprave, jer se u njima predviđaju
prihodi i rashodi autonomnih tijela i ustanova, državnih i
poludržavnih preduzeća. Danas u savremenim državama
postoji tzv. javni sektor privrede, odnosno javna državna
preduzeca kao što su u oblasti saobraćaja: željeznice, pošte
telegrafi i telefoni, autotransportna preduzeća i sl. ; zatim u
nekim zemljama to su čeličane, rudnici uglja, petrohemijska
industrija, duvanska industrija itd. Odnos državnog budžeta i
aneksnih budžeta može biti utvrđen tako da budžeti ovih
preduzeća ulaze u državni budžet. Međutim ova preduzeža
mogu imati i veću finansijsku samostalnost, pa u tom slučaju
njihovi budžeti predstavljaju samo prilog ili aneks državnog
 Autonomni budžet
• U nekim zemljma postoje autonomni budžeti za
komercijalizovane ustanove koje vrše javnu
službu. Ovi budžeti su veoma slični aneksnim
budžetima. Razlika među njima je u tome što su
aneksni budžeti prilog državnog budžeta, o kome
odlučuje predstavničko tijelo, dok autonomne
budžete ne donosi predstavničko tijelo, već neki
od državnih organa. Ustanove koje se finansiraju
iz sredstava autonomnog budžeta mogu dobijati
dotacije iz redovnog budžeta, ali se takva dotacija
ni po čemu ne razlikuje od dotacije koja se iz
budžeta daje privatnom privrednom preduzeću.
 Izvršavanje budžeta
• Kad skupština, odnosno tijelo nadležno za donošenje budžeta izvrši
verifikaciju, odnosno usvoji budžet, tada može početi izvršavanje budžeta
(izvršavanje budžeta može se vršiti tek posle prve uplate na početku
budžetske godine, odnosno izvršavanje se može vršiti iz prenijetih prihoda,
ako se prihodi prenose u narednu godinu). Budžet se izvršava u dva
osnovna dijela, tako da se izvorni i drugi prihodi uplaćuju u budžet, a
izvršavanje rashoda se vrši isplatom iz budžeta. Tako se u budžetu postiže
budžetska ravnoteža, jer se ne može isplatiti više nego što je ostvareno
prihoda. U osnovi, ovo znači da su obveznici poreza, taksa, naknada i
drugih javnih prihoda, obavezni da u određenim iznosima i određenim
rokovima uplaćuju svoje obaveze u budžet. Na ovaj način se obezbjeđuje
priliv prihoda u budžet, čime se obezbjeđuje izvršavanje - isplata iz
budžeta pojedinih rashoda, koji su predviđeni u budžetu. Izvršavanje -
isplata pojedinih pozicija se može vršiti do nivoa ostvarenih prihoda. Način
i postupak izvršavanja budžeta su regulisani zakonima, uredbama,
odlukama, rješenjima i naredbama.
 Virmanisanje i rebalans budžeta
• Izmjena namjene budžetskih rashoda, odnosno smanjenje rashoda kod
pojedinih korisnika, a povećanje kod drugih korisnika je budžetsko
virmanisanje. Budžetski rashodi su
potpuno određeni u budžetu i mogu se mijenjati samo uz odobrenje
izvršnog organa (vlade), ako to specifične okolnosti zahtjevaju. Izmjena
može biti djelimična, ili u cjelini. Na kraju godine, budžetsko virmanisanje
mora da se potvrdi u predstavničkom tijelu, odnosno kod usvajanja
završnog računa budžeta. Ako u toku budžetske godine dođe do značajnog
odstupanja od planiranih prihoda i rashoda, pripremaju se izmjene i
dopune budžeta - rebalans budžeta, koji se i priprema i usvaja po istoj
proceduri kao i budžet. Do rebalansa mora doći kada se ostvare znatno
veći prihodi, odnosno rashodi. Rebalans budžeta je ponovno preispitivanje
odnosa u javnoj potrošnji, kako bi se uspostavili novi odnosi u prihodima,
odnosno rashodima. Ponovno uravnoteženje (rebalans budžeta) država
preduzima kada nije više u mogućnosti da izvršava budžet. Rebalans
budžeta se vrši i kada se preraspodjelom prihoda na postojećem nivou želi
ostvariti određeni cilj u okviru tekuće ekonomske politike.
 Budžetska kontrola i revizija
• Budžetska kontrola i revizija su bitan segment izvršavanja budžeta, tako da
su one neka vrsta nadzora nad naredbodavcima i izvršiocima budžeta.
Pošto se izvršavanje budžeta vrši u toku jedne godine (budžetska godina),
to je neophodno obezbjediti zakonitost u izvršavanju budžeta. Pošto se
radi o izuzetno značajnim sredstvima koja predstavljaju dio nacionalnog
dohotka, neophodna je i određena povremena kontrola nad radom svih
organa kojima je povjereno rukovanje i trošenje javnih prihoda.
• Postoji više vrsta budžetske kontrole, ali se sve one mogu svrstati prema
metodu, vremenu, objektima i organima koji vrše kontrolu. Prema metodu
postoji „dokumentarna" i „terenska" kontrola, dok prema vremenu
kontrola može biti „prethodna" i „naknadna" odnosno prethodna ili
preventivna i naknadna ili represivna kontrola. Kod kontrole nad
subjektima, postoji kontrola nad „naredbodavcima" i kontrola nad
„računopolagačima", jer su različite funkcije ovih lica. Prema organima koji
vrše kontrolu postoji „upravna" , „institucionalna" i „politička" kontrola.
Prema svome sadržaju, budžetska revizija može da obuhvati i kontrolu
svrsishodnosti upotrebe javnih rashoda, gdje se upozorava na pojave
 Administrativna kontrola budžeta
• Administrativna kontrola je samo dio budžetske
kontrole, a javlja se kao tekuća, prethodna i naknadna
kontrola. Ona ima zadatak da ispita i utvrdi da li je
angažovanje budžetskih sredstava i izdavanje naloga
bilo zakonito. Ova kontrola treba da spriječi izvršavanje
nepotpunih naloga, kao i da utvrdi nepravilno
angažovanje budžetskih sredstava. Organizacija
administrativne kontrole u osnovi ima dva oblika:
kontrolu koju vrše organi redovne administrcije
(računovodstvo), a drugi oblik je kada kontrolu vrše
specijalni kontrolni organi.
Kod oba oblika administrativne kontrole postupak je
isti.
 Završni račun – redovna budžetska
kontrola
• Završnim računom budžeta se završava budžetska godina, koja obično traje
od 1. januara do 31. decembra. Po isteku godine za koju se budžet donosi,
sastavlja se završni račun budžeta. Nacrt završnog računa budžeta sastavlja
ministarstvo finansija, odnosno organ nadležan za poslove budžeta. Završni
račun budžeta se priprema u formi zakona, tako da se vladi dostavlja nacrt
završnog računa budžeta. Nacrt završnog računa budžeta se sastavlja na
osnovu podataka iz evidencija o izvršavanju budžeta, podataka o
korišćenju sredstava na posebnim računima i podataka organa. Prijedlog
završnog računa budžeta utvrđuje vlada, odnosno izvršni organ i dostavlja
ga skupštini. Završni račun budžeta sadrži opšti dio, posebni dio i bilans
stanja sredstava. Opšti dio završnog računa budžeta sadrži :
• 1. ukupni iznos planiranih i ostvarenih prihoda;
• 2. ukupni iznos planiranih i izvršenih rashoda ;
• 3. sredstva izdvojena u stalnu rezervu ;
• 4. način pokrivanja deficita ;
• 5. raspored ostvarenog viška prihoda.
 Posebna budžetska kontrola kao oblik
povremene kontrole
• Povremena budžetska kontrola obuhvata kontrolu korisnika
budžetskih sredstava i ova vrsta kontrole spada u „naknadnu"
kontrolu. Ovu kontrolu vrši obično budžetska inspekcija, koja ima
ovlašćenja da kontroliše namjensko korišcenje budžetskih sredstava,
odnosno kontrolu javnih rashoda. Korisnici javnih prihoda su u
obavezi da i budžetskom inspektoru stave na uvid svu relevantnu
dokumentaciju o finansijskom i materijalnom poslovanju. U slučaju
da je budžetski inspektor utvrdio neispravnosti u trošenju sredstava,
korisnik je u obavezi da postupi po nalogu inspektora, kako bi se
otklonile neispravnosti u trošenju sredstava. U slučaju da državni
organ ili drugi organ koji je korisnik javih prihoda, ospori rješenje
budžetskog inspektora, tada organ može da pokrene upravni spor
(upravni spor se vodi pred Vrhovnim sudom).