PROBLEMI LOKALNOG

UPRAVLJANJA
Doc.dr.sc. Dana Dobrić Jambrović,
Upravna znanost, 17/05/18
20.1. Odnos vlasti i uprave
u lokalnim jedinicama
 Na lokalnoj razini političke i upravne institucije približavaju
se jedne drugima u većoj mjeri nego što je to na centralnoj
državnoj razini.
 Suradnja je između političkih, izvršnih i upravnih organa
mnogo neposrednija, simbioza uža, stoga je teže odvojiti
vlast od uprave na lokalnoj nego na centralnoj razini.
 Rezultat: manji broj karika na prijelaznom lancu!
 Uža isprepletenost osobito dolazi do izražaja u tri
situacije:
1. Predsjedanje, formalno vodstvo, sazivanje sjednica
predstavničkog tijela pripada izvršnom funkcionaru. Izvršni
funkcionari biraju se nerijetko iz redova lokalnog vijeća.
2. Lokalno vijeće često sudjeluje neposredno u lokalnim
upravnim poslovima (donošenjem pojedinačnih upravnih
akata).
3. Lokalni sistem upravljanja dio je cjelovitog političko-upravnog
Prijelazni lanac u lokalnim razmjerima

Neposredno
Mehanizam Kolegijalna izvršna Pojedinačna izvršna
odlučivanje svih
predstavništva tijela tijela
građana
Sistem
Sistem
neposrednog “Skupštinski” Sistem izvršnih
pojedinačnog
odlučivanja svih sistem odbora
funkcionara
građana
Politička varijanta –
Švicarska Engleska Italija
Francuska, SAD

Komisijski tip gradske Upravna varijanta -

uprave - SAD SAD
20.2. Prijelazni lanac u
lokalnim razmjerima
1. Sistem neposrednog odlučivanja svih
građana – najviše tijelo odlučivanja u
komunama je skup (skupština) svih građana
komune s pravom glasa.
2. „Skupštinski” sistem – koncentracija
političkog utjecaja izvršena je u predstavničkom
tijelu lokalne jedinice, vijeću, odnosno vijeću se
nastoji osigurati dominantni utjecaj u lokalnom
upravljanju.
3. Sistem izvršnih odbora – većina funkcija
lokalnog upravljanja povjerena je užem
kolegijalnom organu kojeg bira predstavničko
tijelo, odboru.
20.2.1. Sistem neposrednog
odlučivanja svih građana
 Švicarsko državno ustrojstvo:
 Federalna država s kantonima i polu-
kantonima kao federalnim jedinicama (26)
 Na centralnoj razini – skupštinski režim
 Na lokalnoj razini – sistem
neposrednog odlučivanja građana
 Monotipski sustav lokalne samouprave –
općine/komune (njih oko 3000, najmanje
u Europi)
 Jednostupanjska lokalna samouprava
 Kotarevi – uredi kantonalnih vlada bez
20.2.1. Sistem neposrednog
odlučivanja svih građana
 Komunalna skupština: čine je svi građani komune s biračkim pravom –
neposredna demokracija.
 Sastaju se dva ili više puta godišnje te raspravlja i odlučuje o:
 Biraju predsjednika komune i izvršni/komunalni odbor, lokalnom proračunu,
nekretninama u vlasništvu komune, komunalnim porezima, komunalnim
granicama.
 Vrhovno tijelo lokalnog upravljanja!

 Komunalni odbor: sastoji se članova izabranih neposredno na skupštini na

vrijeme od 4 godine sa zadaćom da svakodnevno upravlja lokalnim poslovima.
 Radi u sjednicama koje saziva i vodi predsjednik komune.
 Članovi po političkom kriteriju: vodeći lokalni političari.

 Predsjednik komune:
 Brine o izvršavanju odluka komunalnog odbora, koordinira rad članova odbora,
zastupa komunu kao pravnu osobu, predstavlja je pred višim tijelima.
 Od njega se zahtjeva da napusti svoje redovno zanimanje i isključivo se
posveti svojoj funkciji, a za to prima stalnu mjesečnu naknadu.
20.2.1. Sistem neposrednog
odlučivanja svih građana
 Glavni problemi:
1. slab odaziv birača, lokalnim skupštinama
najčešće prisustvuje manje od 10% birača.
2. Komunalna skupština ima sve slabosti
predstavničkog tijela i to u ekstremnom obliku:
glomazna, teško pokretna u radu, sastaje se
rijetko, bez kontinuiteta te zato traže kao
dopunu uža tijela na koje onda prelazi
stvarni utjecaj.
20.2.2. “Skupštinski” sistem
 Englesko državno ustrojstvo:
 Na centralnoj razini – parlamentarni režim

 Na lokalnoj razini – skupštinski sistem

 Engleska lokalna samouprava organizirana je u

ruralnom dijelu zemlje u 3 stupnja:
◦ Grofovija/okrug (county) – regionalna razina

organiziranja
◦ Kotar (district) – osnovna razina

organiziranja
◦ Župa (parish) – najniža razina organiziranja,

izvorno dio crkvene uprave koja nema vlastitog

djelokruga već obavlja one poslove koje joj
delegira osnovna lokalna jedinica.
Engleske župe, kotarevi i
grofovije
20.2.2. “Skupštinski” sistem
 Vijeće: predstavničko tijelo u koje građani na općim
izborima biraju svoje predstavnike na 4 godine.
 Formalno najviši organ lokalnog upravljanja koji
raspolaže svim ovlastima odlučivanja o poslovima iz
djelokruga dotične JLS.
 Djelokrug vijeća – bitno se razlikuje od jedne do druge
lokalne jedinice (kotara) zahvaljujući instituciji
individualnih zakona (private bills). Postoje
obvezatne službe (prosvjeta, zdravstvo, socijalna
skrb) čije obavljanje su dužna organizirati sva lokalna
vijeća.
 Na čelu je predsjednik (chairman) – u gradovima
ima titulu mayor (ceremonijalna uloga).
 Vijeće radi u sjednicama koje se održavaju razmjerno
rijetko.
20.2.2. “Skupštinski” sistem
 Odbori/komiteti: članove komiteta i predsjednika svakog
komiteta bira vijeće, na jednogodišnji mandat ali nema
ograničenja reizbornosti.
 Članovi su u pravilu ujedno i članovi vijeća, ali mogu biti i vanjske osobe -
ugledni i sposobni građani (pr. predstavnici škola u odboru nadležnom za
pitanja obrazovanja).
 U pravilu 2/3 članova komiteta moraju dolaziti iz redova vijećnika. U nekim
odborima svi članovi moraju ujedno biti i vijećnici (financijski odbor).
 Financijski odbor i odbor za nadzor nad policijom moraju biti sastavljeni
isključivo od članova lokalnog vijeća.
 Odbori su zaduženi za pojedino područje upravljanja –
financije, zdravstvo, školstvo, odbori za ceste, za
parkove, groblja, planiranje itd.
 Glavni razlog njihova formiranja je rasterećenje lokalnog
vijeća.
 Za sve odbore sastanke priprema isti upravni funkcionar/administrator
(clerk).
 Nakon reforme 1972. većina je lokalnih vijeća administratora zamijenila
posebnim upravnim funkcionarom (chief executive) koji je
20.2.2. “Skupštinski” sistem
 Glavni problem:
 Koordinacija – kako postići optimalnu mjeru
samostalnosti odbora, a istodobno osigurati njihovu
kooperaciju i skladno funkcioniranje sistema kao
cjeline.
 Manje lokalne jedinice – vijeće usklađuje rad
odbora na način da u statutu i odlukama kojima se
osnivaju odbori nastoji što je moguće jasnije definirati
funkcije pojedinih odbora, da se unaprijed izbjegnu
sukobi nadležnosti.
 Veće lokalne jedinice – određeni odbor preuzima na
sebe posao koordinacije (financijski odbor, odbor za
politiku i resurse – 1972.).
20.2.3. Sistem izvršnih odbora

 Talijansko državno ustrojstvo:

 Na centralnoj razini – parlamentarni režim

 Na lokalnoj razini – sistem izvršnih odbora

 Lokalna samouprava organizirana je u 3 stupnja:

◦ Regije (20) – zakonodavno, financijski i
upravno samostalne
◦ Provincije (110) i metropolitanski gradovi

– zahtjevniji poslovi koji prelaze kapacitete

komuna
◦ Općina (8 092) – osnovna lokalna razina
20.2.3. Sistem izvršnih
odbora
 Komunalno vijeće (consiglio comunale): predstavničko
tijelo u koje građani na izborima biraju svoje predstavnike
na mandat od 5 godina
◦ Sjednica se saziva uvijek kada to zatraži načelnik ili 1/5
vijećnika
◦ Donosi statut, budžet, urbanističke planove, planove
razvoja, uvodi lokalne poreze i prireze
◦ Do 1993. vijeće je biralo načelnika (sindaco)

 Odbor (giunta municipale): članove bira načelnik na

mandat od traje 5 godina uz mogućnost dva reizbora
• ili iz redova vijećnika ili nestranačke osobe (u općinama s
više od 15 000 stanovnika) s time da član odbora ne
može istodobno biti i član vijeća
◦ Ima sve one nadležnosti koje ne ulaze u nadležnost
vijeća, načelnika ili tijela mjesne samouprave
◦ Isključiva nadležnost odbora je donošenje pravilnika o
radu lokalnih službi i ureda
20.2.3. Sistem izvršnih
odbora
 Gradonačelnik (sindaco): član odbora, bira se
neposredno na lokalnim izborima na mandat od 5 godina
(1993. godine provedeni su prvi izbori na kojima su građani
birali općinske načelnike), i najviše dva mandata uzastopno
◦ Predstavlja komunu, saziva i predsjedava
sjednicama odbora, u manjim općinama organizira
i nadzire rad lokalnih upravnih službi, odgovara za
izvršenje onih poslova koje je na komunu prenijela
regija, personalne ovlasti (imenuje i opoziva
predstavnike komune u ustanovama i trgovačkim
društvima u kojima komuna ima udio, imenuje sve
vodeće funkcionare lokalnih upravnih službi).
◦ Unatoč tomu što je neposredno izabran vijeće mu može
izglasati nepovjerenje: ako 2/5 vijećnika zatraži
glasanje o povjerenju, glasanju se mora pristupiti u roku
od najmanje 10 i najviše 30 dana od kada je ono
zatraženo. Nepovjerenje je izglasano ako za njega glasa
većina ukupnog broja vijećnika. Mandat tada prestaje
načelniku i odboru te se raspušta vijeće i raspisuju
novi izbori!
20.2.3. Sistem izvršnih odbora:
komisijski oblik gradske uprave
 SAD – neki gradovi.
 Nema podjele između legislativne i
egzekutivne funkcije.
 Komisija: istovremeno predstavničko i izvršno
tijelo
◦ 3-7 članova (najčešće 5) svaki na čelu jednog od
gradskih upravnih odjela, biraju ih građani na 2 godine.
 Gradonačelnik: biraju ga članovi komisije
između sebe, a ima ovlasti zastupanja grada i
koordinacije članova komisije.
 Prednosti – jednostavnost, koncentracija ovlasti i
odgovornosti, povezanost političkog odlučivanja i
operativnog vođenja gradskih upravnih službi,
profesionalnost.
 Slabosti – nedostatak upravnog koordinatora,
nestručna uprava, spajanje političke i upravne
20.2.4. Sistem pojedinačnog
dužnosnika
 Izvršna vlast dodijeljena je u ruke
pojedinačnom funkcionaru koji je
isključivo ovlašten za vođenje lokalne
uprave.
 Francuska – politička varijanta
 SAD – politička varijanta
 SAD – upravna varijanta
20.2.4. Sistem pojedinačnog
dužnosnika: politička varijanta,
Francuska
 Francusko državno ustrojstvo:
 Na centralnoj razini – polupredsjednički
režim
 Na lokalnoj razini – sistem pojedinačnog
dužnosnika
 Lokalna samouprava organizirana je u 3 stupnja:
◦ Regije (27) – razrađivanje i provedba planova

privrednog razvitka
◦ Departmani (101) – dijele se na

arondismane.
◦ Općina (38 682) – osnovna lokalna razina.

Uz švicarske, najmanje u Europi.

20.2.4. Sistem pojedinačnog
dužnosnika: politička varijanta,
Francuska
 Komunalno vijeće: predstavničko tijelo s mandatom od 6
godina.
 Donosi formalne akte, statut, budžet, upravlja komunalnom
imovinom, odlučuje o zajmovima, odlučuje o organizaciji
uprave, o lokalnim službenicima i službama.
 Samostalnost vijeća u donošenju odluka značajno je
ograničena jer sve važnije odluke (financijske) prije izvršenja
podliježu kontroli prefekta.
 Imenuje načelnika iz redova stranke koja je dobila
najviše glasova na izborima.
 Gradska vijeća ne mogu smijeniti gradonačelnika premda ih
ona imenuju.

 Načelnik: vijeće ga bira na mandat od 6 godina.

 Načelnik je dominantna ličnost u komuni, a vijeće djeluje kao
njegova kontrolna instanca.
 Priprema i vodi (predsjedava) sjednice vijeća, nadzire rad
20.2.4. Sistem pojedinačnog
dužnosnika: politička varijanta,
Francuska
 Institucija prefekture:
 Prefekta imenuje središnja vlast, nadzire upravu u lokalnoj
zajednici, a izvješće šalje Ministarstvu unutarnjih poslova.
 Nadzire odluke komunalnog vijeća.
 Ako načelnik ne izvrši naredbu prefekta, može biti
suspendiran, a u težim slučajevima i smijenjen s dužnosti
po odluci ministra.
 Do reforme lokalne samouprave1980-ih, prefekt je obavljao
i funkciju izvršnog organa departmana.

 Centralistički ustroj države!

20.2.4. Sistem pojedinačnog
dužnosnika: politička varijanta,
SAD
 Gradsko vijeće (council): predstavničko tijelo građana.
◦ U pravilu malobrojno.

 Gradonačelnik (mayor): biraju ga građani neposredno na

izborima na mandat od 1, 2 ili 4 godine s obzirom na
veličinu grada. U pravilu se ne predviđa ograničenje
reizbora.
◦ Putem javnog opoziva može biti prijevremeno
razriješen s dužnosti. Radi se o tome da građani
podnose peticiju gradskom vijeću koju je potpisao
određeni postotak građana (25% ili čak 55%) sa
zahtjevom za opoziv gradonačelnika. Opoziv se provodi
jednako kao i izbor, neposrednim glasovanjem.
◦ Mogućnost impeachmenta – postupak u okviru vijeća,
dokazana optužba da je zlorabio svoje ovlasti.
20.2.4. Sistem pojedinačnog
dužnosnika: politička varijanta,
SAD
Sistem “jakog” načelnika Sistem “slabog” načelnika
 Načelnik imenuje sve glavne  Vijeće raspolaže značajnim
upravne funkcionare pa čak i neke administrativnim ovlastima:
upravne službenike. usmjerava i nadzire rad lokalnih
 Načelnik priprema lokalni budžet, službi putem svojih odbora i komisija,
brine o njegovu izvršenju: naređuje imenuje upravne funkcionare,
isplate, odobrava trošenje sredstava odnosno čelne ljude upravnih odjela.
lokalnih fondova.  Gradonačelnik nema mogućnosti
 Odgovara za izvršenje politike i akata postavljati i smjenjivati upravne
funkcionare na čelu pojedinih službi.
vijeća: koordinira i kontrolira rad
Ako su mu te ovlasti i dane, njegov
lokalnih upravnih organizacija.
izbor mora odobriti vijeće.
 Predlaže vijeću donošenje određenih
 Gradonačelnik nema ni financijskih
odluka i poduzimanje mjera. Uz to na
ovlasti, proračun priprema poseban
svaku odluku vijeća može staviti veto,
odbor vijeća, a o njegovu izvršenju
koje vijeće doduše može preglasati
brine poseban funkcionar.
kvalificiranom većinom.
 Ima ulogu lokalnog političkog lidera:
izravno mu se obraćaju pojedinci i
organizacije.
20.2.4. Sistem pojedinačnog
dužnosnika: politička varijanta,
SAD
Sistem “jakog” načelnika
–nedostaci
 Veliki raskorak između
institucionalne uloge
gradonačelnika i njegovih
stvarnih sposobnosti.
 Sistem daje prevelike
ovlasti gradonačelniku
koje mogu dovesti do
zloupotrebe i samovolje.
 Nedostatak upravnog
znanja i iskustva.
20.2.4. Sistem pojedinačnog
dužnosnika: upravna varijanta,
SAD
 Početkom 20.st.- po uzoru na velike poslovne firme, gradovi
počinju angažirati renomirane upravne stručnjake kojima
povjeravaju vođenje lokalnih službi.
 Gradsko vijeće: lokalno političko predstavništvo
odgovorno za oblikovanje lokalne politike.
Kako bi se moglo češće sastajati i brže donositi odluke ono
je malo, čini ga od 5 do 9 članova.
Imenuje (angažira) gradskog upravitelja (city
manager) u pravilu na neodređeno vrijeme,
isključivo na temelju njegovih stručnih kvalifikacija.
 Gradski upravitelj: profesionalni menadžer koji koordinira
rad gradskih upravnih službi i brine o izvršavanju odluka
vijeća.
Od menadžera se očekuje da, koristeći se metodama
vođenja
privrednim poduzećima, na isti način uspješno upravlja
gradovima.
20.2.4. Sistem pojedinačnog
dužnosnika: upravna varijanta,
SAD
 Odnos vijeće – upravitelj:
 Vijeće utvrđuje politiku, donosi odluke i vrši
nadzor nad upravom dok je upravitelj odgovoran
za cjelokupno tehničko vođenje poslova.
 Vijeće donosi odluke koje je upravitelj dužan
izvršiti.
 Upravitelj nema formalnih mogućnosti utjecaja
na rad vijeća, ali njegove preporuke djeluju
snagom argumenta
 Stvarnost: vrlo jak utjecaj na rad vijeća jer je
najbolje upoznat s problemima i potrebama
građana. Argumentirane preporuke koje
vijeće,u pravilu prihvaća – kreiranje lokalnih
20.2.4. Sistem pojedinačnog dužnosnika:
upravna varijanta, SAD

 Prednosti: odvajanje uprave od politike i

sprječavanje neposrednih političkih
interesa da se upliću u poslove
svakodnevne uprave pridonijelo je
podizanju kvalitete gradskih službi,
njihovoj ekonomičnosti i djelotvornosti te
smanjenju korupcije.
 Slabosti: veliko opterećenje gradskog
upravitelja, nedostatak formalnog
političkog vodstva u gradu, previše je
ovlasti i utjecaja dano izvršnom
funkcionaru koji nema izvorni politički
20.3. Teritorijalni problemi lokalne
samouprave

Prednosti malih općina

Nedostaci malih općina:
(do 2000 stanovnika):

 Potrebe i interesi građana  Nemaju na raspolaganju

 Veći stupanj solidarnosti među dovoljan broj osoba za
lokalnim stanovništvom obnašanje raznih lokalnih
 Tradicija funkcija
 Izraženiji lokalpatriotizam  Nedostatak financijskih sredstva
 Neposredniji odnos građana i lokalne i stručnjaka
vlasti  Usporeni privredni razvoj
 Tehnički je moguće provesti  Ovisnost o središnjoj državnoj
neposrednu demokraciju vlasti
 U institucije lokalne vlasti birat će se
osobe koje birači osobno poznaju i
znaju njihove kvalitete
 Upravni aparat je manji, a lokalni
službenici su manje skloni
neljubaznom i arogantnom
ponašanju spram građana.
Prednosti velikih općina:
 Veći prihodi lokalnog budžeta
 Veći izvor kadrova za službe pa je i
rad lokalnih službenika kvalitetniji
 Smanjuje se razlika između gradskih
i seoskih naselja
 Nadzor viših jedinica (regionalne-
županije) nad nižima (lokalne-općine
i gradovi) slabi, pa dolazi i do
slabljenje državnog centralizma
 Stvara se racionalnija i ekonomičnija
lokalna samouprava
Nedostaci velikih općina:
 Teško se ostvaruje neposredno
sudjelovanje građana
(neposredna demokracija), a
predstavnička tijela nemaju onu
vrijednost kao u malim
općinama u kojima građani
poznaju svoje predstavnike
 Opasnost gubitka veza lokalnih
vlasti sa stanovništvom
(birokratska deformacija vlasti)
 Veliki činovnički aparat
 Manje se vodi računa o razvoju
perifernih dijelova teritorijalne
jedinice (općine)
 Dolazi do razlika između centra i
periferije koje se s vremenom
mogu produbiti
Rješenje dileme: stupnjevanje ili
povezivanje?
 Stupnjevanje - formiranje
više nivoa lokalnih jedinica
pri čemu se jedinicama
različitog nivoa povjeravaju
različite funkcije u lokalnom
upravljanju.
 Jedinice prvog i jedinice drugog
stupnja
 Uspostavlja se trajna
hijerarhijska struktura, tzv.
„samouprava nad
samoupravom“, a to znači da
drugostupanjske jedinice
provode nadzor nad
prvostupanjskim.
 Povezivanje -
međusobno udruživanje
lokalnih jedinice kako bi
zajedničkim sredstvima
ostvarile projekte koji
prelaze njihove
individualne
mogućnosti, odnosno
kako bi obavile one
službe koje su za njih
pojedinačno preskupe.
 Dakle, stvaraju se savezi ili
asocijacije lokalnih jedinica.
Stupnjevanje
Prednosti:
 Kako građani biraju članove
predstavničkih tijela na više
razina, djelotvornije utječu na
rad lokalnih službi.
 Omogućava racionalno
raspoređivanje lokalnih poslova
između jedinica na različitim
razinama, ovisno o složenosti
posla i teritorijalnom radijusu.
 Omogućava racionalniju
organizaciju državnog nadzora
nad lokalnom samoupravom.
Nedostaci:
 Dovodi se u pitanje autonomija
prvostupanjskih jedinica
 Moguće je sredstvo državnog
centralizma: država može prenijeti
svoje nadzorne ovlasti na
drugostupanjske lokalne jedinice
čime dobiva opravdanje kontrolirati
njihov rad
 Budući da se stupnjevanjem
uspostavlja hijerarhijska struktura,
stupnjevanje tendira prema
„krutosti“ i pružanju otpora
promjenama
Povezivanj
e

 Prednosti povezivanja:
 Elastičnost i prilagodljivost i racionalnost


 Jamči veliku autonomiju lokalnih samoupravnih



jedinica
1. Opće i  Za razliku od stupnjevanja, povezivanje


specijalno pretpostavlja jasno funkcionalno i organizacijsko

razgraničenje između lokalne samouprave i
2. Obvezatno i državne uprave.

fakultativno 
 Problemi (nedostaci) povezivanja:
 Ako jedinice koje se povezuju nisu izjednačene


3. Organizacijsk po veličini, kapacitetu i stupnju razvijenosti,

može doći do dominacije jedne nad drugom.
oi
funkcionalno 
 Nema participacije i utjecaja građana na
razini asocijacija lokalnih jedinica. Sudjelovanje
građana postoji ali samo na upravljanje
4. Jednako i osnovnom lokalnom jedinicom. Zbog toga službe
nejednako radi kojih se takve asocijacije formiraju često
gube vezu sa stvarnim problemima građana.