Költségvetési politika

Tematika
• A költségvetési politika mint stabilizációs eszköz
• Államadósság és fiskális fenntarthatóság
• A költségvetés intézményi környezete
• Fiskális politika a gyakorlatban
A KÖLTSÉGVETÉSI POLITIKA MINT
STABILIZÁCIÓS ESZKÖZ
A költségvetés szerepe az aggregált kereslet
szabályozásában
• A költségvetés korlátlanul képes nominális vásárlóerőt teremteni
vásárlásokkal illetve transzferekkel
• Hogyan finanszírozza?
• Kincstári számláról (jegybanknál tartott betét)
• Ha ez üres, jegybanki hitelből, azaz pénzteremtéssel (monetáris finanszírozás)
• Vagy magánszektortól való hitelfelvétellel (pl. kötvény)
• A reál kibocsátást/jövedelmet viszont nem képes korlátlanul élénkíteni,
csak a gazdaság erőforrás-korlátjának kimerüléséig
• Ezen túl infláció, kiszorítás, stb.
• Multiplikátor: egységnyi, gazdaságba pumpált vásárlóerővel mekkora többlet
kibocsátást/jövedelmet tud generálni?
Hogyan mérhető a költségvetés növekedésre
gyakorolt (keresleti) hatása?
• A költségvetési egyenleg méri a magánszektor felé történő nettó
• finanszírozást.
  Ez érzékeny az üzleti ciklusokra (pl. automatikus stabilizátorok)
• Ezért ki kell belőle szűrni a ciklus hatását:

• Ez nem olyan egyszerű feladat; kell hozzá kibocsátási rés, és rugalmasságok (itt
hagyatkozhatunk pl. az OECD által becsült értékekre)
• Továbbá ki kell szűrni az egyedi hatásokat is, esetleg a kamatfizetést is
• A költségvetés expanzív, ha CAB < 0, megszorító, ha CAB > 0
• Költségvetés keresleti hatása (fiskális impulzus) = CABt – CABt-1
 A fiskális multiplikátor

• Válság előtti irodalom:

• Lineáris modellek
• Identifikáció: Blanchard-Perotti (2002) szerint G predeterminált;
Ramey (2011) piaci elemzők fiskális előrejelzési hibáit tekinti
sokknak
• Fókusz „a” multiplikátor nagyságán
• Válság utáni irodalom: állapotfüggő multiplikátor
• Nemlineáris modellek
• Függhet a konjunktúrától, a hitelkondícióktól, a monetáris
politikától (ZLB, árfolyamrendszer), az adósság nagyságától, stb.
 Állapotfüggő multiplikátor

• Rugalmas árfolyam mellett

nem hatásos, rögzített
mellett (valamennyire) igen
• Magas adósság mellett
kevésbé hatásos
• Pénzügyi válság idején
különösen erős
• Pénzügyi stressz (magas
kockázati felár) mellett
erősebb
• Recesszió idején hatásos

Corsetti et al. 17 OECD ország 1975-2008 közti adatain, Born et al 31 ország adatain becsül multiplikátorokat, Blanchard-Perotti
identifikációval. Baseline = lebegő árfolyam, nincs válság, alacsony adósság. Forrás: Corsetti-Müller (2015)
 Tanulságok

• A fiskális politika különösen a nagy negatív sokkok kezelésére alkalmas

(ahol egyébként a monetáris politika elveszíti hatásosságát – lásd jövő hét)
• Rögzített árfolyam/ZLB mellett erősebb a hatása
• Ha a szuverén kockázat növekedésével jár a fiskális élénkítés, akkor probléma: a
monetáris politika nem képes ezt ellensúlyozni, az emelkedő reálkamat akár
negatívvá teheti a multiplikátort, illetve többes egyensúly, önbeteljesítő
adósságválság alakulhat ki
• Hagyományos javaslat a költségvetési élénkítésre: „temporary, targeted,
timely”
• Gyakorlati problémák: döntés és intézkedés időigénye, politikai szempontok hatása
a célzottságra, hosszú recesszió idején mi számít átmenetinek?
• Bővebben lásd Corsetti-Müller (2015)
ÁLLAMADÓSSÁG ÉS FISKÁLIS
FENNTARTHATÓSÁG
 Adósságdinamika

•  
• ahol D az adósság, r a reálkamat, az infláció, PB az
elsődleges egyenleg, S a seigniorage

• ahol Y a nominális GDP, g a reál GDP növekedése

• ahol a kisbetűk a GDP arányos értékeket jeleznek

 Mit jelent ez?
•• Mi
  a fenntartható adósságszint?
• Technikai, gyenge feltétel:
• Fenntartható az, amit a piac annak tart. Ez függ az ország múltjától
(csődök, infláció) és intézményrendszerétől
• Az adósságdinamika fenntarthatósága szempontjából számít:
• Kezdeti adósságszint (örökölt)
• Fiskális (és monetáris) politika várható pályája
• különbség. Nyitott gazdaságban, külső adósság mellett ezt nem tudja
tökéletesen kontrollálni a gazdaságpolitika.
• Ha , akkor elsődleges többlettel (vagy seignorage bevétellel) lehet
stabilizálni az adósságot. Ennek nagysága:
 Egyszerűbb formában (teljes egyenlegre)
•  

• ahol a nominális kamat, a nominális GDP növekedés

• ahol bb a költségvetés teljes egyenlege

• Adott bb mellett
 És ez mit jelent?
• Most bármely költségvetési egyenleg mellett
stacioner az adósság. Hogy lehet ez?
• Csak a teljes egyenleget rögzítettük, és
megengedtük, hogy ezen belül tetszőlegesen nagy
legyen az elsődleges többlet!
•
 Hogyan értékelhető az adósság
fenntarthatósága?
• Szükség van r, g, pb realisztikus, hosszú távú kivetítésére
• Figyelembe kell venni az adósság átértékelődését is (pl.
devizaadósság)
• Az államháztartást teljes körűen kell figyelembe venni
• Költségvetésen kívüli és kvázifiskális tevékenységek,
kötelezettségvállalások, demográfiai trendek várható hatásai
• Az előrejelzés nagy bizonytalansága miatt forgatókönyveket
érdemes készíteni (stresszteszt)
• Mi történik, ha a fő változókat sokk éri? (ezek egymással össze is
függhetnek)
Példa: az IMF értékelése a magyar
adósságdinamikáról (2016)

Forrás: IMF (2016)

 Költségvetési mozgástér (fiscal space)
• Van-e felső korlátja az államadósságnak?
• Ahhoz, hogy stacioner legyen az adósságráta, az elsődleges egyenlegnek meg kell haladnia a
kamatterhet
• De folyamatosan növekvő adósság és kamatteher mellett egyre nehezebb ezt meghaladó elsődleges
egyenleget felmutatni
• Ez növeli a csőd valószínűségét, ami a kockázati prémium (kamat) emelkedését okozza, tovább
növelve a csőd esélyét
• Egy kritikus ponton túl a hitelezők nem lesznek hajlandók megújítani az államadósságot,
bekövetkezik a csőd
• Ghosh et al. (2013) az elsődleges egyenleg múltbeli adósságra való reakciójából becsüli
meg, hogy milyen szinten stabilizálódhat az adósság az egyes országokban, és hogy mi
lehet a piac számára kritikus adósságszint
• Pl. USA: GDP 160-180%-a lehet a limit, vs jelenlegi kb. 110%
• Problémák: múltbeli és jövőbeli viselkedés eltérhet
• Az extrém magas adósság unortodox megoldásokat is szül…
Államadósság a fejlett gazdaságokban

Forrás: Reinhart-Reinhart-Rogoff (2015)

Adósságcsökkentési epizódok

Forrás: Reinhart-Reinhart-Rogoff (2015)

 Hogyan csökkenthető az államadósság?

• Gyors
  növekedés: . Hogyan lehetséges ez?
• Növekedést élénkítő reformok?
• Háborúk után: újjáépítés + pozitív munkakínálati sokk
• Katasztrófától való félelem (Barro-Ursúa)
• Pénzügyi elnyomás = reálkamat leszorítása
• Váratlan infláció
• Megszorítás = elsődleges egyenleg javítása
• Privatizáció
• Nemfizetés
Mi működik, és mi nem?

Forrás: Reinhart-Reinhart-Rogoff (2015)

 Lehet-e a költségvetési kiigazítás élénkítő
hatású? (expansionary austerity)
• Giavazzi-Pagano (1990): lehetséges-e, hogy a költségvetési
megszorítás pozitívan hat a kibocsátásra?
• Alesina-Perotti (1996): igen, különösen ha a kiigazítás a
transzfereket és az állami béreket csökkenti
• Vagyonhatás, hitelességi hatás, munkakínálati hatás
• Módszertani probléma:
• Ciklikusan igazított elsődleges egyenlegből azonosítják a kiigazítási
epizódokat
• Torzíthatja pl. az anticipált gazdasági sokkokra adott megelőző intézkedés
• Narratív módszerrel azonosított kiigazítási epizódok esetén nem találtak
expanziós hatást (Guajardo et al. 2011)
Pénzügyi elnyomás – alacsony reálkamat

Forrás: Reinhart-Sbrancia (2015)

 Pénzügyi elnyomás eszközei

• „Irányított” kölcsönfelvétel szabályozott

szektoroktól (pl. nyugdíjalapok)
• Határon átnyúló tőkeáramlások korlátozása
• Magas kötelező tartalékráta
• „Prudenciális” szabályok
• Pénzügyi tranzakciók adóztatása, egyesek tiltása
• Explicit vagy implicit kamatplafonok
• Állami tulajdon a bankrendszerben
 A pénzügyi elnyomásból származó implicit
bevétel számottevő lehet

Teljes adósságállományon becsült megtakarítás az ex post negatív reálkamat miatt. Az alternatív kalkulációban a kötvények
piaci értékének változása is szerepel. Forrás: Reinhart-Sbrancia (2015)
 Államcsődök
• Belső adósság: hazai valutában, hazai törvények szerint
• A csőd nem szükségszerű: monetáris finanszírozás mindig opció
(inflációs kockázatért cserébe)
• Ezért több lehetőség áll rendelkezésre az adósságkezelésre
• Így a csőd mindig stratégiai döntés eredménye
• Külső adósság: külföld felé, devizában, külföldi törvények
szerint
• Szűkebb a szuverén mozgástere
• Piaci bizalom megingása és nemzetközi kimentés hiányában a
csőd az egyetlen opció
Az államcsődök még a fejlett országokat sem
kerülik el
Ország Külső csődök száma évek Belső csődök száma Hiperinflációk száma
Argentína 7 67 5 2
Ausztria 7 36 1 1
Brazília 9 46 2 1
Franciaország 2 8 0 0
Németország 4 26 1 1
Görögország 5 90 1 1
Magyarország 2 34 0 1
Olaszország 2 15 1 1
Japán 1 11 1 1
Spanyolország 6 44 0 0
Svájc 0 0 0 0
Egyesült Királyság 1 1 2 0
Egyesült Államok 1 1 2 0

Államcsődök és hiperinflációk 1800-2010 között. Forrás: Reinhart-Rogoff (2009): This Time Is Different: Eight Centuries of
Financial Folly, Princeton University Press.
 Mi fegyelmezi mégis az államokat?

• Eaton-Gersovitz (1981): reputáció, hogy a

jövőben is tudjanak hitelt felvenni
• Bulow-Rogoff (1989): hitelezői jogok
(pl. külföldi eszközök lefoglalása)
• Gazdasági költségek: bankválság,
nemzetközi kereskedelem és FDI zavarai
• Az empirikus bizonyítékok ellentmondásosak
• Belpolitikai költségek

Kép forrása: Wikipedia

A KÖLTSÉGVETÉS INTÉZMÉNYI
KÖRNYEZETE
 Költségvetés és politika

• A költségvetési döntések elválaszthatatlanok a politikától

• Az adózás és a politikai jogok kérdése gyakran fonódott össze
• A politika szempontjai lehetnek
• Makrogazdasági stabilitás
• Jólét növelés (hosszú távú gazdasági növekedés)
• Redisztribúció
• Mit választ a politikus?
• Bármit, ami a hatalom megszerzését/megtartását biztosítja
• Ezt a társadalmi preferenciák és az intézmények terelik korlátok közé
• A fenti célok között többféle konfliktus is lehetséges
• Pl. időinkonzisztencia (választási ciklusok)
 Deficit bias

• Miért éreznek a politikusok késztetést a magas

hiányra?
• Időinkonzisztencia
• Népesség öregedése (gerontokrácia)
• Érdekcsoportok ejtik őket foglyul
• Helyi önkormányzatok arra számítanak, hogy a
központ kimenti ket
 Intézményi megoldások

• Döntések delegálása szakértőknek

• Nehéz: túl nagyok a politikai tétek
• Kötelező érvényű, számszerű szabályok
• Vonatkozhat pl. az adósságra, deficitre, kiadások szintjére
• Épp akkor írják át őket, amikor a leginkább kellene hozzájuk ragaszkodni
• Költségvetési folyamat javítása
• A döntéshozók internalizálják a deficit hajlamot okozó externáliákat
• Egy szereplő (pl. költségvetési tanács) explicit szerepe lesz a fiskális fegyelem
fenntartása
• Tapasztalatok:
• Nem szükséges és nem is elégséges feltételei a fiskális fegyelemnek
• De valamennyit mégis segítenek
 A Stabilitási és Növekedési Egyezmény
(SGP)
• Az EU tagok költségvetési stabilitását és a
fiskális politikák összehangolását célozza
• Két ága:
• Preventív ág
• Korrekciós ág (túlzottdeficit-eljárás)
 A preventív ág

• Szabályok
• Középtávú célokhoz (strukturális egyenleg) évente a GDP 0,5%-ával
kell közelíteni
• Kiadási benchmark: ha a kiadások a potenciális GDP-nél gyorsabban
nőnek, akkor bevételi oldali intézkedésekkel kell őket finanszírozni
(2011 óta)
• Stabilitási és konvergencia programot kell benyújtani, ami bemutatja a
középtávú célok elérésének menetét. Ezt az Európai Bizottság és az
Európai Tanács értékeli („európai szemeszter”), és javaslatokat tehet
• Szankciók
• GDP 0,2%-át kitevő, kamatozó betét (legvégső opció)
 A korrekciós ág: túlzottdeficit-eljárás

• Mikor indulhat?
• Hiány > GDP 3%-a, vagy ennek fennáll a kockázata
• Vagy bruttó államadósság > GDP 60%-a, és nem csökken évente 1/20-ával
(hároméves átlagban)
• Szabályok és szankciók
• Intézkedéseket kell kidolgozni a szabályoknak való megfelelés biztosítására
• Rendkívüli esemény (pl. gazdasági válság) esetén kitolható ennek
határideje
• Súlyos szabályszegés, vagy a preventív ágban szerzett szankció után a
GDP 0,2%-át kitevő nem kamatozó betét következhet (ami akár a GDP
0,5%-áig is emelkedhet; mindez csak eurozóna országokban), illetve
felfüggeszthetők az Európai Strukturális és Beruházási Alap kifizetései
FISKÁLIS POLITIKA A
GYAKORLATBAN
 Költségvetési mutatószámok
Magyarországon
ESA egyenleg Központi alrendszer
pénzforgalmi egyenlege
Lefedett kör Teljes államháztartás = Központi alrendszer = központi
központi alr. + helyi költségvetés + TB + elkülönített
önkormányzatok + ide alapok
sorolt állami vállalatok
Szemlélet Eredmény: gazdasági Pénzforgalmi: pénzmozgás
esemény időpontjában időpontjában
Frekvencia Negyedéves Havi
Adatforrás KSH MÁK
 A költségvetés tervezése

Tervezés lépései:
1. Tervezési körirat: fő célok, makrogazdasági feltevések
2. Fejezeti költségvetési tervek kidolgozása (bottom-up)
3. NGM és fejezetek közti egyeztetés, költségvetési törvényjavaslat
4. Kormány megtárgyalja
5. Költségvetési Tanács véleményezi
6. Országgyűlés megtárgyalja, dönt a sarokszámokról
7. Ezt követően változatlan deficit mellett, csak átcsoportosítani lehet
…
A költségvetési év lezárulta után a zárszámadás ellenőrzi a teljesülést
 A költségvetés végrehajtásában és
ellenőrzésében részt vesz még
• MÁK – Magyar Államkincstár
• Költségvetés pénzforgalmának lebonyolítása, likviditáskezelés
• Állami alkalmazottak bérszámfejtése
• Adatszolgáltatások
• Önkormányzatok és más szervek pénzügyi ellenőrzése
• ÁKK Zrt. – Államadósság Kezelő Központ
• Adósság finanszírozási terv kidolgozása
• Állampapírok kibocsátását, hitelfelvételeket és másodpiacot szervezi,
gondoskodik a törlesztésekről
• ÁSZ – Állami Számvevőszék
• Közpénzekkel való gazdálkodás ellenőrzése
Hazai költségvetési folyamatok: egyenleg,
centralizációs és redisztribúciós ráták

ESA mutatók a GDP arányában, négy negyedéves gördülő átlagok. Forrás: KSH
 A bevételi és a kiadási oldal szerkezete

Bevételek Kiadások

ESA mutatók a GDP arányában, négy negyedéves gördülő átlagok. Forrás: KSH
 Összegzés

• A költségvetés növekedésre gyakorolt hatása

• Méréséhez meg kell tisztítani a költségvetési egyenleget az üzleti ciklus
hatásaitól
• A multiplikátor állapotfüggő, recessziókban és pénzügyi válságokban nagyobb
• Az adósság fenntarthatósága
• Függ az elsődleges egyenlegtől és a reálkamat-növekedés különbségétől
• Az igazán magas adósságok kiigazítása gyakran heterodox eszközökkel
történt, pl. pénzügyi elnyomás
• Költségvetési szabályok
• A politikát deficitre való hajlam jellemzi, ezt részben kezelhetik különféle
intézményi megoldások. Pl. SGP az EU országaiban