Ureditev pristojnosti v EU

Prof. dr. Saša Zagorc

Marec 2023
• Osvežitev
• Pravna narava EU: avtonomnost
• Posledice: Effet utile, primarnost, neposredni učinek
• Nerazrešeno vprašanje Kompetenz-kompetenz
• Iz česa črpa EU svoje pristojnosti?
Odklon od klasičnega mednarodnega
prava

• 26/62, Van Gend en Loos, [1963] ECR 3:

• “… the task assigned to the [European] Court of Justice under Article 177 [now
267], the object of which is to secure uniform interpretation of the treaty by
national courts and tribunals, confirms that the States have acknowledged that
Community law has an authority which can be invoked by their nationals before
those courts and tribunals . The conclusion to be drawn from this is that the
Community constitutes a new legal order of international law for the benefit
of which the States have limited their sovereign rights, albeit within limited
fields, and the subjects of which comprise not only Member States but also their
nationals.”

• Konec Westphalskega razumevanja suverenosti?

Supranacionalizem

• 6/64, Costa v. ENEL, [1964] ECR 1194:

• “The integration into the laws of each Member State of provisions which derive
from the Community, and more generally the terms and the spirit of the Treaty,
make it impossible for the States, as a corollary, to accord precedence to
a unilateral and subsequent measure over a legal system accepted by them
on a basis of reciprocity. Such a measure cannot therefore be inconsistent with
that legal system.”

• Neposredni učinek in supremacija (bolje, primarnost) vzpostavljata

supranacionalni pravni red
Nacionalna perspektiva: Solange I

• Nemčija, Internationale Handelsgesellschaft (Solange I), BVerfGE

37, 271 (1974):
As long as the integration process has not progressed so far that Community law
receives a catalogue of fundamental rights decided on by a parliament and of settled
validity, which is adequate in comparison with the catalogue of fundamental rights
contained in the Basic Law, secondary Community law will still be reviewed
according to standards of the Basic Law.

• t.i. identity review (pregled človekovih pravic)

• Zanikanje absolutne in brezpogojne primarnosti prava EU
• Preobrat v domnevi v zadevi Solange II
Nacionalna perspektiva II

• Italija
• Odločbe US v zadevah Frontini, Fragd, Granital (doktrina contralimiti)

• Poljska
• Odločbi US v zadevah Pridružitvenega sporazuma in evropskega pripornega
naloga (sledi nemškemu in italijanskemu pristopu)
• Salto mortale 2021-2022

• Češka
• Odločba US v zadevi Landtova (izrecno nasprotovanje pravu EU)

• Slovenija
• Odločba US v zadevi U-I-155/2011
• „Temeljna načela prava EU, ki so zapisana v Pogodbah ali jih je v sodni praksi
razvilo SEU, so notranja ustavnovnopravna načela, ki zavezujejo z močjo Ustave.
Zavezujejo torej tudi Ustavno sodišče pri izvrševanju njegovih pristojnosti v
okviru pravnih razmerij, ki zadevajo pravo EU.“
Razlogi za preverbo skladnosti prava EU
na nacionalni ravni

• Ultra vires preverba

• The Federal Constitutional Court examines whether legal instruments of the
European institutions and bodies keep within the boundaries of the sovereign
powers accorded to them by way of conferral (BVerfGE 58, 1[1981])

• Preverba spoštovanja človekovih pravic

• Preverba demokratičnosti (Gauweiler - 2 BVerfGE 2/08 [2009])

• Article 23 of the Basic Law grants powers to take part in and develop a European
Union designed as an association of sovereign states (Staatenverbund). The
concept of Verbund covers a close long-term association of states which remain
sovereign, a treaty-based association which exercises public authority, but whose
fundamental order is subject to the decision-making power of the Member States
and in which the peoples, i.e. the citizens, of the Member States remain the
subjects of democratic legitimation.
Pravna avtoriteta Evropske Unije

• Izvira iz:
• prenesenih pristojnosti s strani držav članic na EU
• avtonomnega pravnega reda EU
• Načel supremacije/primarnosti prava EU v razmerju do prava DČ
• Effet utile prava EU
Pristojnost Evropske unije

• P. Pescatore:
• the law of European integration dealt mainly with „the matter of defining spheres of
competence and power relationships“

• Kaj razumemo v zvezi z vprašanji pristojnosti EU?

• Razmejitev področij pristojnosti in načel njihovega izvrševanja
• Delitev nalog med institucijami EU ter med evropskimi in nacionalnimi organi

• Težave zaradi soobstoja različnih političnih enot, ki so poudarjeno

avtonomen del skupnosti, ki pa deluje na način, ki je še najbolj
podoben federalnim državam.

• Obseg in vrsta pristojnosti morata biti primerna za doseganje ciljev!

Prenos pristojnosti z vidika DČ

• “Evropski členi” v ustavah DČ (nimajo vse!)

• Omejen prenos pristojnosti
• Ohranitev inherentne nacionalne identitete, ki jo spoštuje tudi
pravo EU (4. člen Pogodbe o EU)
• Različni pogledi na razmerje med pravom EU in nacionalnimi
ustavami

• Aktivni, pasivni ali nevtralni pristop ustavnih sodišč DČ

• Opredeljevanje razmerja
• Postavljanje predhodnih vprašanj
• Vzpostavljanje sodnega dialoga med sodišči (vertikalni in v
manjši meri morebiti tudi horizontalni)
• Zgodovinski pregled pristojnosti EU
Pogodba o EGS (Rimska pogodba 1957,
3. člen)

- odprava carin in količinskih omejitev pri uvozu in izvozu blaga med DČ;

- uvedba skupne carinske tarife in skupne trgovinske politike do tretjih držav;

- odprava ovir pri prostem pretoku oseb, storitev in kapitala med DČ;

- sprejetje skupne politike na področju kmetijstva;

- sprejetje skupne politike na področju prometa;

- vzpostavitev sistema, da na notranjem trgu ne prihaja do izkrivljanja konkurence;

- uporaba postopkov, ki omogočajo usklajevanje ekonomskih politik DČ;

- približevanje zakonodaj DČ v obsegu, ki zagotavlja delovanje skupnega trga;

- ustanovitev Evropskega socialnega sklada;

- ustanovitev Evropske investicijske banke;

- pridružitev čezmorskih držav in ozemelj, zato da se poveča obseg trgovine in

skupno pospeši gospodarski in socialni razvoj.
Pogodba o EU (Maastricht 1992, Člen G)

1. del

- The Community shall have as its task, by establishing a common market and an economic and monetary union and by implementing the common
policies or activities referred to in Articles 3 and 3a, to promote throughout the Community a harmonious and balanced development of economic
activities, sustainable and non-inflationary growth respecting the environment, a high degree of convergence of economic performance, a high level of
employment and of social protection, the raising of the standard of living and quality of life, and economic and social cohesion and solidarity among
Member States.

- Nove oziroma okrepljene pristojnosti:

- Skupna zunanja in varnostna politika ( eventualno oblikovane skupne obrambne politike  skupna obramba);

- Državljanstvo Evropske unije;

- Tesno sodelovanje na področju pravosodja in notranjih zadev;

- Vstop in prost pretok oseb na notranjem trgu;

- Skupna kmetijska, ribolovna, transportna politika;

- Ojačanje ekonomske in socialne kohezije;

1. For the purposes set out in Article 2, the activities of the Member States and the Community shall include, as provided in this Treaty and in accordance
with the timetable set out therein, the adoption of an economic policy which is based on the close coordination of Member States' economic policies, on
the internal market and on the definition of common objectives, and conducted in accordance with the principle of an open market economy with free
competition.

2. Concurrently with the foregoing, and as provided in this Treaty and in accordance with the timetable and the procedures set out therein, these activities
shall include the irrevocable fixing of exchange rates leading to the introduction of a single currency, the ECU, and the definition and conduct of a
single monetary policy and exchange rate policy the primary objective of both of which shall be to maintain price stability and, without prejudice to this
objective, to support the general economic policies in the Community, in accordance with the principle of an open market economy with free
competition.

3. These activities of the Member States and the Community shall entail compliance with the following guiding principles: stable prices, sound public
finances and monetary conditions and a sustainable balance of payments.`

5) The following Article shall be inserted:

'Article 3b
Pogodba o EU (Maastricht 1992, člen G)
2. del

- Okoljska politika;

- Ojačanje konkurenčnosti industrije Evropske skupnosti;

- Promocija raziskovanja in tehnološkega razvoja;

- Vzpodbujanje oblikovanja in razvoja vseevropskih mrež;

- Prispevek k doseganju visokega nivoja zdravstvenega varstva;

- Prispevek o izobraževanju in usposabljanju;

- Politika razvojnega sodelovanja;

- Prispevek k ojačanju varstva potrošnikov;

- Ukrepi na področju energetike, civilne zaščite in turizma;

- Sprejetje ekonomske politike, ki temelji na tesnem koordiniranju ekonomskih

politik DČ na notranjem trgu, upoštevaje skupne cilje in na podlagi načel odprtega
trga s prosto konkurenčnostjo.
Ocena pristojnosti po Maastrichtski
pogodbi

• Trend širjenja pristojnosti

• Raznolik pristop glede pristojnosti na „državotvornih“ področjih
• Primerjaj pristojnosti SVZP in pristojnosti v okviru Pravosodja in notranjih zadev,
zlasti po Amsterdamski pogodbi

• Kritika
• Obsežne pristojnosti
• Nejasna razmejitev med vrstami pristojnosti
• Negotovost pri izvajanju pristojnosti
• Pojavi se potreba po bolj natančni in jasni opredelitvi pristojnosti EU in držav
članic
Izhodišče

• Člen 1 PDEU
• 1. Ta pogodba ureja delovanje Unije in določa področja,
razmejitev in način izvajanja njenih pristojnosti.

• Člen 4 PEU
• 1. Države članice v skladu s členom 5 ohranijo vse
pristojnosti, ki niso s Pogodbama dodeljene Uniji.
Pogodba o delovanju Evropske unije
(Lizbona 2009, 3. člen)

• Izključne pristojnosti:
- carinska unija;
- določitev pravil o konkurenci, potrebnih za delovanje notranjega trga;
- monetarna politika držav članic, katerih valuta je euro;
- ohranjanje morskih bioloških virov v okviru skupne ribiške politike;
- skupna trgovinska politika;
- sklenitev mednarodnega sporazuma, kadar je ta sklenitev predvidena v
zakonodajnem aktu Unije ali je potrebna, da se Uniji omogoči izvajanje njene
notranje pristojnosti, ali kolikor lahko vpliva na skupna pravila ali spremeni
njihovo področje uporabe.
Pogodba o delovanju Evropske unije
(Lizbona 2009, 4. člen)

• Deljene pristojnosti z DČ:

- notranji trg, socialna politika, economska, socialna in teritorialna kohezija,
kmetijstvo in ribolov, razen the ohranjanje MBV, okolje, varstvo potrošnikov,
transport, transevropske mreže, energija, prostor svobode, varnosti in pravice,
skupno skrb za varnost na področju javnega zdravja.

- Paralelne deljene pristojnosti:

- Na področjih raziskav, tehnološkega razvoja in vesolja ima Unija pristojnost
ukrepanja, zlasti za opredelitev in izvajanje programov, ne da bi izvajanje te
pristojnosti oviralo države članice pri izvajanju njihovih pristojnosti
- Na področjih razvojnega sodelovanja in humanitarne pomoči ima Unija
pristojnost ukrepanja in vodenja skupne politike, ne da bi izvajanje te
pristojnosti oviralo države članice pri izvajanju njihovih pristojnosti.
Pogodba o delovanju Evropske unije
(Lizbona 2009, 5. in 6. člen)

• Koordinacijske (usklajevalne) pristojnosti EU

- DČ usklajujejo svoje ekonomske politike znotraj Unije. V ta namen Svet
sprejema ukrepe, zlasti širše smernice za te politike;
- Unija sprejme ukrepe za zagotovitev usklajevanja politik zaposlovanja DČ,
zlasti z opredelitvijo smernic za te politike;
- Unija lahko daje pobude za zagotovitev usklajevanja socialnih politik DČ.

• Podporne, komplementarne pristojnosti EU

- Unija je pristojna za izvajanje ukrepov za podporo, uskladitev ali dopolnitev
ukrepov držav članic.
- varovanje in izboljšanje človekovega zdravja, industrija, kultura, turizem,
izobraževanje, poklicno usposabljanje, mladina in šport, civilna zaščita, upravno
sodelovanje.
Metodološka pravila za razumevanje
razmejitve pristojnosti

• Za razmejitev pristojnosti Unije velja načelo prenosa pristojnosti. Za

izvajanje pristojnosti Unije veljata načeli subsidiarnosti in
sorazmernosti.
• Unija deluje le v mejah pristojnosti, ki so jih s Pogodbama nanjo prenesle
države članice za uresničevanje ciljev, določenih v Pogodbah. (načelo
prenosa pristojnosti)
• Države članice ohranijo vse pristojnosti, ki niso s Pogodbama dodeljene
Uniji. (načelo pridržanih pristojnosti)
• Unija deluje na področjih, ki niso v njeni izključni pristojnosti, le če in
kolikor države članice ciljev predlaganih ukrepov ne morejo zadovoljivo
doseči na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni, temveč se zaradi obsega
ali učinkov predlaganih ukrepov lažje dosežejo na ravni Unije. (načelo
subsidiarnosti)
• V skladu z načelom sorazmernosti ukrepi Unije vsebinsko in formalno ne
presegajo tistega, kar je potrebno za doseganje ciljev Pogodb.
Širitev pristojnosti

• Izrecna s primarno zakonodajo

• Zgodovinski primeri
• Za naprej: Člen 48 PEU (enostavnejši revizijski postopek za minorne spremembe
in redni postopek za ostale spremembe)

• Rezervna pristojnost (residual power)

• Splošna (Člen 352 PDEU)
• Posebna (npr. Člen 113 PDEU … sprejem harmonizirajoče zakonodaje)

• Implicitna pristojnost
• Nezapisane pristojnosti, ki so nujne za izvedbo izrecnih pristojnosti (zlasti
pomembno glede sklepanja mednarodnih pogodb s strani EU)

• Competence creep!
Metodološka pravila (II)

• Razmejitev med izrecnimi in rezervnimi pristojnostmi

• Člen 352 (prejšnji člen 308 PES) – backdoor klavzula
• Če se v okviru politik, določenih v Pogodbah, izkaže, da je zaradi
doseganja enega od ciljev Pogodb potrebno ukrepanje Unije,
Pogodbi pa ne predvidevata za to potrebnih pooblastil, Svet na
predlog Komisije in po odobritvi Evropskega parlamenta soglasno
sprejme ukrepe. […]
• Komisija v okviru postopka nadzora spoštovanja načela subsidiarnosti iz
člena 5(3) Pogodbe o Evropski uniji nacionalne parlamente opozori na
predloge, ki temeljijo na tem členu.
• Ne sme biti podlaga za doseganje ciljev na področju SVZP
• Posebna Izjava o členu 352 PDEU, ki dodatno pojasnjuje omejitve in
domet rezervnih pristojnosti
Nekateri vidiki izvrševanja pristojnosti

• Spoštovanje nacionalne identitete (Člen 4 PEU)

• 2. Unija spoštuje enakost držav članic pred Pogodbama kot tudi njihovo
nacionalno identiteto, ki je neločljivo povezana z njihovimi temeljnimi političnimi
in ustavnimi strukturami, vključno z regionalno in lokalno samoupravo.
• Spoštuje njihove temeljne državne funkcije, zlasti zagotavljanje ozemeljske
celovitosti, vzdrževanje javnega reda in varovanje nacionalne varnosti. Zlasti
nacionalna varnost ostaja v izključni pristojnosti vsake države članice.

• Načelo lojalnega sodelovanja (načelo dobe vere) (Člen 4 PEU)

• 3. Unija in države članice se na podlagi načela lojalnega sodelovanja medsebojno
spoštujejo in si pomagajo pri izpolnjevanju nalog, ki izhajajo iz Pogodb.
• Države članice sprejemajo vse splošne ali posebne ukrepe, potrebne za
zagotovitev izpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz Pogodb ali aktov institucij
Unije.
• Države članice podpirajo Unijo pri izpolnjevanju njenih nalog in se vzdržijo vseh
ukrepov, ki bi lahko ogrozili uresničevanje ciljev Unije.
Sklep

• Medsebojna prepletenost pristojnosti in ciljev

• Cilj ureditev pristojnosti EU je v „coherent whole“
• Pristojnosti EU so primer „poglobljanja“ in „širjenja“ Evropske
unije
• Ukrepi DČ za zajezitev competence creep (sodelovanje v
zakonodajnem postopku EU, sklicevanje na subsidiarnost in
sorazmernost, sklicevanje na nacionalno identiteto; na žalost, tudi
načrtno kršenje prava EU): vprašanje, koliko so učinkoviti