LOKALNE SAMOUPRAVE | z | PRIRUNIK ZA PRAENJE RADA LOKALNE SAMOUPRAVE prvo izdanje Izdava: Misija OEBS u Srbiji www.osce.org Autori: Marijana Simi, Koordinatorka projekta, Centar za slobodne izbore i demokratiju (CeSID) Milo Mojsilovi, Centar za slobodne izbore i demokratiju (CeSID), coordinator istraivanja CeSIDa ore Vukovi, Centar za slobodne izbore i demokratiju (CeSID), direktor programa CeSIDa Nemanja Nenadi, Transparentnost Srbija, Programski direktor Jelena Jerini, Pravni fakultet Univerziteta Union, asistentkinja ore Vlaji, Izveta BBC-a, potpredsednik Nezavisnog udruenja novinara Srbije (NUNS) Rodoljub abi, Sluba Poverenika za informacije od javnog znaaja, poverenik Sreko Mihajlovi, saradnik Centra za politike studije i istraivanje javnog mnjenja, Institut drutvenih nauka, Beograd Ureivaki odbor: Daiana Falloni, Savetnica za javnu upravu, Misija OEBS u Srbiji Maja Mii, Via saradnica za javnu upravu, Misija OEBS u Srbiji Marijana Simi, Koordinatorka Projekta pri CeSIDu Lektura: Predrag Brebanovi, srpski jezik Helena Kolozetti, engleski jezik Dizajn i prepress: COMMA | communications design tampa: Original Tira 1000 Beograd, jul 2008 | | SADRAJ Predgovor, OEBS Misija u Srbiji .............................................................................3 I DEO Uvod, Marijana Simi, CeSID .................................................................................7 Svrha i znaaj praenja rada lokalne samouprave, Milo Mojsilovi .................9 II DEO Normativni okvir, Jelena Jerini............................................................................17 III DEO Etiki kodeks slubenika lokalne samouprave, Nemanja Nenadi ..................33 IV DEO Metodi i tehnike monitoringa, Milo Mojsilovi ................................................49 V DEO Praenje rada skuptine optine, ore Vukovi ...............................................61 VI DEO Lokalno javno mnjenje, Sreko Mihajlovi .........................................................73 VII DEO Informisanje javnosti, ore Vlaji......................................................................89 VIII DEO Pravo na slobodan pristup informacijama od javnog znaaja, Rodoljub abi ......................................................................................................101 Korisne internet adrese ........................................................................................111 | { | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi | | PREDGOVOR Srbija je u proteklih nekoliko godina prola kroz duboke politike, socijalne, kulturne i institucionalne promene. Zakonodavne promene u oblasti lokalne samouprave koje su u toku, predstavljaju osnov za demokratizaciju politikih struktura koje su u ulozi donosioca odluka. Pored toga, zapoet proces decen- tralizacije dravnih institucija i slubi javne uprave pomogao je da se povea njihova ekasnost, transparentnost i odgovornost. Misija OEBS-a u Srbiji podrava razvoj i jaanje demokratskih institucija na lokalnom, pokrajinskom i dravnom nivou. U tom smislu, ona se zalae za promociju demokratske kulture zasnovane na potovanju ljudskih prava, vladavine zakona, miru i bezbednosti. Misija takoe podrava stav da je de- centralizacija dravnih institucija i drutva trajan proces koji zahteva stalni nadzor, ocenjivanje i usaglaavanje institucionalnog okvira i politike, zako- nodavne i administrativne prakse. Demokratija se ne moe ograniiti samo na izborne procese; s jedne strane neophodno je postojanje demokratskih institucija koje ispunjavaju svoje oba- veze i mandat putem konsenzusa, kroz otvoren i transparentan proces; s dru- ge strane ona zahteva aktivno ukljuivanje graana, informisanu javnost, kao i ekasne mehanizme njenog uea u vlasti. Ovaj Prirunik je zasnovan na rezultatima i preporukama analize rada lokal- ne samouprave koju je u deset optina sprovela Misija OEBS-a, u saradnji sa Centrom za slobodne izbore i demokratiju i Stalnom konferencijom gradova i optina. On ima za cilj informisanje i podizanje svesti organizacija civilnog drutva, sredstava javnog informisanja i samih graana o razliitim nainima i mehanizmima kontrole vlasti, kao i o pravima i obavezama civilnog sektora u participatornoj demokratiji. Prirunik takoe nudi zainteresovanim organi- zacijama i pojedincima pregled normativnog okvira koji regulie rad lokalne samouprave i zakonskih odredbi koje civilnom drutvu i medijima pruaju uslove da vre svoju ulogu kontrolora. | o | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi Misija OEBS-a u Srbiji se nada da e ovaj Prirunik, koji je napisan u saradnji sa CeSID-om i strunom javnosti, biti od pomoi lokalnoj samoupravi, orga- nizacijama civilnog drutva, sredstvima javnog informisanja, kao i graanima Srbije. Njegov osnovni cilj je da utie na poveanje odgovornosti i javnosti u radu dravnih institucija i na taj naino doprinese demokratskim reformama u Srbiji. Misija OEBS u Srbiji | , | I UVOD O priruniku i kako ga koristiti Da bi se postigao vei nivo javnosti i odgovornosti u radu organa lokalne samouprave s jedne strane, te bolja ukljuenost graana u proces donoenja odluka s druge, Misija OEBSa u Srbiji i CeSID, zajedno sa grupom eksperata je saeo neophodne podatke iz sfere rada optinske uprave, kao prvi neophodan korak u ovom procesu. Prvenstvena uloga ovog prirunika da predstavnicima civilnog sektora pru- i sredstvo koje e im omoguiti da na adekvatan nain prate rad organa lokalne samouprave, a naroito skuptina optina koje su glavni odluioci na lokalnom nivou. Tako se na poetku prirunika mogu nai informacije o svrsi i znaaju mo- nitoringa rada lokalnih organa vlasti. Nakon toga slede predstavljanje zakon- skog okvira u kom deluju jedinice lokalne samouprave, kao i etiki kodeks o ponaanju funkcionera lokalne samouprave, koji imaju za cilj da upoznaju itaoca sa zakonskim normama koje bi trebalo da se potuju u organima lo- kalne samouprave. Tekst koji se odnosi na izvore podataka i metode za praenje rada skupti- ne optine otvara novo poglavlje koje se odnosi na samu tehniku monito- ringa. U ovom poglavlju mogue je jo nai i tekst o tome koje oblasti tre- ba obuhvatiti monitoringom, kako doi do objektivnih pokazatelja o radu organa skuptine optine, ali i na koji nain sprovesti ispitivanje stavova | 8 | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi graana o radu organa lokalne samouprave. Poto mediji dosta panje po- klanjaju praenju rada skuptine optine, u okviru ovog poglavlja postoji i poseban deo namenjen novinarima sa praktinim savetima za izvetavanje sa sednica skuptine optine. Poslednji deo prirunika se odnosi na jedan od nejefikasnijih mehanizama za dobijanje informacija od organa lokalne samouprave korienje odredbi Zakona o slobodno pristupu informaci- jama od javnog znaaja. Na samom nalaze se korisni izvori podataka i web stranice na kojima svi oni koji ele jo vie da saznaju o temama obuhva- enim prirunikom mogu da nau dodatne informacije. Autori su nastojali da itaocu na to praktiniji i jednostavniji nain predstave ta je sve potrebno imati u vidu prilikom praenja rada lokalne samouprave, kao i na koje aspekte njihovog rada treba posebno obratiti panju.
Nadamo se da e Vam ovaj prirunik biti od koristi u radu i doprineti stvara- nju odgovornije i ekasnije lokalne samouprave i aktivnijih graana i civilnog drutva. Marijana Simi, CeSID | | Svrha i znaaj praenja rada lokalnih organa vlasti 1. Miio Mo,siiovic SVRHA I ZNAAJ PRAENJA RADA LOKALNIH ORGANA VLASTI upravo u optini lei snaga slobodnih naroda. Optinske institucije su za slobodu ono to su osnovne kole za nauku; one slobodu ine pristupanom narodu; one mu omile njeno miroljubivo korienje i navikavaju ga da se njome slui.
Aleksis de Tokvil Odgovornost civilnog drutva, medija i graana U istraivanju javnog mnjenja koje je CeSID sproveo u avgustu 2003. godine, na pitanje Da li obian ovek moe da utie na rad optinskih institucija:, ak 67 ispitanika odgovorilo je odreno. Procenat je bio jo vei kada je isto pitanje postavljeno za druge nivoe vlasti. Ovi podaci nas navode na razmilja- nje o razlozima zbog kojih graani sebe doivljavaju kao nedovoljno uticajne u odnosu na one koji bi trebalo da ih predstavljaju. A zaista je paradoks da se u predstavnikoj demokratiji graani oseaju nemono spram svojih pred- stavnika! Kako objasniti taj paradoks: Uzrok, najpre, lei upravo u graanima, a onda i na drugoj strani, to jest u politikim institucijama i onima koji se u njima nalaze. | 1o | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi Tri su glavna razloga zbog kojih se sami graani mogu smatrati odgovornima za izostanak vlastitog uticaja: - nezainteresovanost za lokalnu politiku; - neshvatanje vaznosti vrsenja uticaja na lokalnu vlast; - nepoznavanje naina na koje se moze uticati na lokalne organe. Nezainteresovanost i apatinost nije mogue u potpunosti iskoreniti. Meu- tim, kod nas oni poprimaju zabrinjavajue razmere, posebno kada je u pitanju politika kao javna delatnost. A nezainteresovanost za politiku ipak nije isto to i nezainteresovanost za lm, muziku ili ribolov! Politiku odlikuje jedna znaajna razlika ona je oblast koja bitno usmerava i odreuje veliki broj drugih drutvenih delatnosti. politika i,i x.xo si onico misii s.mo .x1ivos1 U xo,o, si v.ziici1. mii,i,. sUxoni,.v.,U, . .x1ivi sv.o.,U (v. i 1UxU). 1o i,i sU1i. voii1ixi, vic s.mo ,io vUo iici. sU1i. voii1ixi ,i mocUcos1 u. si xvoz sUxoni uooi uo xomvvomis., xo,i ci ni1i .,noi,i vii,i z. viciU oiu xo,iu si voii1icxi ouiUxi 1icU. Treba, dakle, znati da propisi koji se donose u politikim institucijama slue kao okvir za drutveno delovanje ljudi u svim oblastima. Uzalud veliko intere- sovanje za lm, ako optinske vlasti odlue da, na primer, uskrate nansijsku pomo jedinom bioskopu u gradu. Drugim reima, politika nije samo visoka politika, odnosno donoenje odluka koje su relevantne za dravu, a obinim graanima nedostupne; ona u irem znaenju podrazumeva i neto svakod- nevno, ivotno, pa i lino. Zbog toga je ma koliko veini graana politika bila daleka vano znati i da lou praksu sami moemo da promenimo. Na kraju, ak i oni graani koji su zainteresovani za lokalnu politiku, jer su svesni njenog znaaja, esto budu obeshrabreni kada poele da se sa njom uhvate u kotac, poto ne znaju kako to initi, koja je njihova i uloga njihovih organizacija, ta mogu da urade i na koji nain. Odatle proistie i drugi uzrok zbog kojeg graani sebe vide kao nedovoljno uticajne, a to je priroda same politike svake, pa i lokalne. Politiari neretko svesno zloupotrebljavaju nezainteresovanost i neznanje graana. Time oko | 11 | Svrha i znaaj praenja rada lokalnih organa vlasti sebe stvaraju oreol tajne i privid prevelike vanosti vlastitog posla; a iza takvog stava obino se kriju manipulacija, prikrivanje nerada i neekasnost. Cilj ovog prirunika je upravo smanjenje nezainteresovanosti i neznanja gra- ana, kao i ublaavanje opisanih predrasuda. Kada je re o politici, treba uvek imati u vidu da njene institucije postoje zbog graana, a ne obrnuto. Predstav- nici institucija i politiari su obini ljudi, koji zbog toga to se bave ovom vanom delatnou nemaju nikakve boanske kvalitete, premda ponekad sa- mi ele da se predstave na taj nain! Praenje rada skuptine optine Zato smo se usredsredili ba na skuptinu optine: Ona je predstavniki organ vlasti, u koji ulaze direktno izabrani predstavnici graana. Skuptina je ujedno i zakonodavni organ, jer usvaja razliite propise koji su vani za funkcionisanje lokalne zajednice. Iz ove dve karakteristike skuptine proistiu i dva glavna razloga zbog kojih je potrebno pratiti njen rad. 1. Vano je znati da li, u kojoj meri i na koji nain odbornici zastupaju interese graana. To je posebno znaajno zbog toga to na politiki i izborni sistem izabrane predstavnike obavezuje da vode rauna i o interesu vlastite stranke. Naime, politike partije su organizacije koje postoje radi preuzimanja vlasti. Dolaenjem na vlast one sprovode odreenu politiku, ali se staraju i o sopstvenom kartelu i zadovoljenju interesa onih koji se u njemu nalaze. Kao osnovni instrument za smenu onih za koje se proceni da ne rade u interesu graana, izbori se organizuju jednom u etiri godine, to je ipak dug period. Otuda praenje rada skuptine predstavlja nain da se u periodu izmeu izbora utie na izabrane predstavnike. Lupa javnosti je neophodna da predstavnici graana ne bi zaboravili ko im je i zato omoguio da od njihovog rada zavisi ivot lokalne zajednice. 2. Posao koji skuptina obavlja je veoma vaan. Bitne odluke, od kojih zavisi funkcionisanje lokalne zajednice, donose se u ovoj instituciji. Zato je neophodno imati u vidu koje su to odluke, ko ih predlae, ko glasa za njih (a ko protiv), kako bi se procenilo da li su one svrsishodne i da li su njihovo usvajanje i sprovoenje zaista u interesu graana. | 1z | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi Meutim, nisu samo politike institucije odgovorne graanima. Graani i njihove organizacije imaju odgovornost prema zajednici u kojoj ive i pre- ma samima sebi. Politike institucije, odnosno ljude u njima, uvek je iznova potrebno podseati na odgovornost koju su preuzeli nakon to su izabrani; ali ni graani ne smeju sedeti skrtenih ruku, jer svojim aktivizmom pokazuju odgovornost za same sebe i vlastitu zajednicu. Kada, na primer, jedna skup- tina donese bilo kakvu odluku koja nije najbolja za veinu njenih graana, odgovornost za to snose i oni sami. Uzalud je naknadno aliti zbog neega to se moglo spreiti. Graani i tada mogu da utiu na promenu pogrene odluke, posredstvom raznih kanala i instrumenata uticaja, koji za svoj preduslov ima- ju praenje rada skuptine, odnosno informisanost. Svi graani imaju pravo i slobodu da utiu na one koji u njihovo ime donose odluke. I sam Zakon o lokalnoj samoupravi govori o pravu na lokalnu samou- pravu, koja se vri neposredno i preko slobodno izabranih predstavnika 1 . Na taj nain, graani sebi stvaraju prostor slobode, koju najpre ostvaruju u svom neposrednom okruenju. O tome govori i moto ovog teksta, koji pokazuje da je francuski mislilac Tokvil na znaaj odnosa izmeu graana i optine (kao najnieg nivoa vlasti) ukazao pre vie od 170 godina! Gde smo mi danas i ta moemo da uinimo u tom pogledu: Nadamo se da e ovaj prirunik dati neke odgovore na ta pitanja i ukazati na znaaj praenja rada jedne od vanijih politikih institucija. Civilno drutvo i praenje rada skuptine optine Mogunosti organizovanog uticaja na rad lokalnih organa vlasti znatno su vee nego mogunosti pojedinca. Institucije civilnog drutva, a pre svega ne- vladine organizacije i udruenja graana, okupljaju po pretpostavci aktiv- ne graane, one koji su svesni znaaja javnog posla. Nevladine organizacije se prevashodno bave javnim zastupanjem potreba i interesa odreenih grupa graana ili zajednice u celini. Ono se uglavnom vri pred politikim ustano- vama, koje propisima i njihovim sprovoenjem mogu da doprinesu zadovo- ljavanju pomenutih potreba i interesa. 1 Zakon o lokalnoj samoupravi, l. 1, Stav 1. | 1 | Svrha i znaaj praenja rada lokalnih organa vlasti aktivizam .iu cv.o.. U is1i1Uci,.m. civiioc uvU1v. i,i . z.viuom ivoU. U is1v.iv.,U ,.voc m,i,. iz ,Ui. ioo,. couii, 1ix 1, isvi1.ix. ,i iz,.viio u. sU Umivio iii vviiico .x1ivi U v.uU ixi ivi.uii ovc.iz.ci,i. 1o ,i izUzi1o m.ii nvo,, xo,i covovi o izv.zi1o, pasivnosti graana. Delovanje unutar civilnog drutva esto podrazumeva angaman koji je za- snovan iskljuivo na entuzijazmu, a ne na nekoj konkretnoj dobiti. Tu i le- i jedan od uzroka za malu ukljuenost graana u rad ovih organizacija. U uslovima niskog ekonomskog standarda, pojedinci svaku priliku koriste za sticanje dodatnih prihoda, pa se opisane aktivnosti esto smatraju gubljenjem vremena. Pa ipak, aktivizam u organizacijama civilnog drutva moe poslu- iti i kao predvorje za neke druge vrste aktivizma recimo, politikog ili privrednog koji i te kako mogu uticati na poboljanje kvaliteta ivota. Iako u ovom priruniku nemamo nameru da govorimo o znaaju i prednostima angaamana u raznim udruenjima i organizacijama, taj angaman treba shvatiti kao nuan i vaan preduslov za bilo kakav pokuaj vrenja uticaja na politike institucije. Organizovanje graana nije neophodno samo zbog praenja i kritike vlasti. 2
Saradnja i uzajamna podrka lokalnog civilnog drutva i politikih institu- cija veoma su znaajni preduslovi demokratskog razvoja lokalne zajednice. Oni treba da se meusobno dopunjuju, jer su javni interes i opte dobro neto emu tee obe strane, samo drugaijim metodama i instrumentima. To se moe postii i time to e se lokalne nevladine organizacije upoznati sa po- litikom i funkcionisanjem najvanijeg organa lokalne samouprave, kako bi na taj nain iskazale vlastitu spremnost na saradnju, ali i ispitale kolika je ta spremnost unutar same lokalne samouprave. 2 Naravno, praenje i kritika svih nivoa vlasti praktino su nezamislivi bez medija, kojima je stoga posveeno zasebno poglavlje ovog prirunika. | 1{ | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi | 1 | II NORMATIVNI OKVIR vvi ico 1o si voci s. viuovim vv.ci,im v.u. sxUv1ii ov1ii iii uvUciu ovc.. iox.ii s.moUvv.vi, iovuouo ,i Uvoz.1i si s. ovm.1ivim vii,im. xo,. UvioU,U vv.v., on.vizi i .uiios1i ,iuiic. s.moUvv.vi, x.o i ouosi izmioU iox.iiu ovc... s1oc. . siiuicim s1v.ic.m. moi1i .ci vviciiu z.xosxoc oxviv. UU1.v xo,ic si ouvi,.,U .x1ivos1i iox.ii s.moUvv.vi. | 1o | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi | 1, | Normativni okvir 2. Jiii. Jiviic Cilj ovog dela Prirunika je da na jednom mestu pobroji osnovne pojmove i institute bitne za razumevanje sistema lokalne samouprave, da uputi na propise kojima je taj sistem ureen u Srbiji i preporui izvore za dalje prouavanje. Decentralizacija i lokalna samouprava Decentralizacija je proces kojim se dravni poslovi prenose na orga- nizacije i/ili subjekte koji su izvan organizacije dravne (centralne) vlasti. Do decentralizacije dolazi kada se proceni da e neki drugi entitet bolje, bre ili ekasnije obavljati neki posao najee zato to se nalazi blie korisnicima usluge ili adresatima neke obaveze. Kada se koristi termin decentralizacija, najee se misli na teritorijalnu decentralizaciju, odnosno jedan njen oblik, lokalnu samoupravu, gde se jedan deo poslova prenosi na odreene teritori- jalne kolektivitete zapravo, na graane/ke koji na odreenoj teritoriji ive. Zbog toga se i lokalna samouprava moe denisati kao nain na koji graani/ ke u jednoj lokalnoj zajednici odluuju i upravljaju bilo neposredno, bilo preko neposredno ili posredno biranih predstavnika. Osim teritorijalne, decentralizacija moe biti i realna (funkcionalna) ili perso- nalna, kada se poslovi sa dravnih organa prenose na odreene organizacije ili ustanove kole, univerzitete, zdravstvene ustanove odnosno grupe graa- na/ki ili kolektivitete etnike zajednice, udruenja graana i sl. | 18 | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi vviiixom vvioi,. ouvioiiu .uiios1i, zi.1o vv.viio vvius1.vi,. 1zv. princip supsidijariteta vo xomi ni svi vosiovi 1vin.io on.vi,.1i . ivoU xo,i ,i najblii graanima/kama, osim .xo ci si oi ivix.si,i iii uiio1vovi,i on.vi,.1i . ixom viim ivoU. im.,Uci 1o U viuU, viom. ,i m.ii nvo, vosiov. xo,i si i mocU uici1v.iizov.1i vv. U svivi ounv.i, svoi,iu vosiov. i si. Postoje i drugi naini na koje se dravni poslovi mogu pribliiti graanima. Jedan od njih je dekoncentracija, odnosno uspostavljanje podrujih jedinica, ispostava, lijala dravnih organa izvan njihovog sedita. Takvi primeri su 179 lijala Poreske uprave, 27 podrunih policijskih uprava i sl. To su i dalje organi centralne vlasti, a nadlenosti nisu prenete na neki drugi nivo vlasti. Meutim, kako se ove slube esto nalaze veoma blizu, a ponekad i u istoj zgradi sa op- tinskim slubama, graanima/kama je teko da razlikuju o kojim organima i o ijoj nadlenosti se radi. Iako organi lokalne samouprave, kao i ljudi koji te organe predstavljaju, esto lie na dravne organe (parlament, ministarstva, agencije i sl.), odnosno dono- sioce odluka na centralnom, dravnom nivou (odbornike, ministre, direktore agencija itd.) lokalna samouprava nije deo centralne, odnosno dravne vla- sti ili dravne uprave. Upravo suprotno, u poslovima koji su decentralizovani (tzv. izvorni poslovi lokalne samouprave) oni uivaju potpunu samostalnost. Lokalna samouprava u Srbiji je jednostepena i monotipska To znai da u Srbiji postoji samo jedan nivo lokalne samouprave i da sve jedi- nice lokalne samouprave (i gradovi i optine) imaju isti status isto ureenje i iste nadlenosti. 3 Poslednjih godina, sektorskim zakonima su gradovima prenoene neto ire nadlenosti u odnosu na optine npr. osnivaka prava na klinikim centri- ma, dok su za optine to samo domovi zdravlja i apoteke a novi Zakon o 3 Zbog toga se u ovom tekstu sve odrednice opisane za optine odnose i na gradove, osim tamo gde je to posebno napomenuto. | 1 | Normativni okvir lokalnoj samoupravi je predvideo mogunost da se u budunosti u gradovima uspostavi komunalna policija. Ipak ove razlike nisu takve da bi gradove kon- stituisale kao poseban tip jedinice lokalne samouprave. U Evropi je takvo ureenje prava retkost najee su dvostepene i trostepene lokalne samouprave, uz razlikovanje nekoliko tipova jedinica, u zavisnosti od teritorije, broja stanovnika i ekonomske moi. Razliitim tipovima jedinica daju se i razliite nadlenosti. U mnogim zemljama postoji podela na tzv. oba- vezne nadlenosti, koje optine moraju obavljati i tzv. fakultativne nadleno- sti, ije obavljanje mogu preuzeti ukoliko to ele i imaju dovoljno kapaciteta. Takoe, uobiajeno je da se poloaj gradova i glavnih gradova ureuje na po- seban nain, a da se njima osim nadlenosti lokalne samouprave poveravaju i nadlenosti okruga, regiona i sl. 4 Srbija ima najveu osnovnu jedinicu lokalne samouprave u Evropi opti- ne i gradovi u Srbiji u proseku imaju preko 50.000 stanovnika. - Npr. do sticanja statusa grada, Kraljevo je po teritoriji bilo najvea optina u Srbiji sa 1329 km2. Najmanje su optine Sremski Karlovci (31 km2) i Lapovo (33 km2). Meu gradskim optinama, najvea je beogradska Palilula (sa 447 km2), a najmanje Stari Grad (sa 7 km2) i Vraar (sa 3 km2). - Najvise stanovnika zivi u opstini Novi Beograd (218.439), odnosno, ako izuzmemo etiri najvea grada, u Leskovcu (134.113), koji je sada dobio status grada, a najmanje u Crnoj Travi (2139). Podaci Republikog zavoda za statistiku, www.statserb.sr.gov.yu 4 Za primere strukture lokalne samouprave u razliitim zemljama Evrope, videti publikaciju PALGO Centra U susret novom statusu gradova u Srbiji realnost i potrebe, dostupnu na veb-sajtu Centra http://www.palgo.org. | zo | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi Kako lokalna samouprava treba da izgleda? Osnovni i najvaniji evropski dokument iz oblasti lokalne samouprave je Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, 5 usvojena pod okriljem Saveta Evrope 1983. godine. Od tada su je ratikovale 43 drave lanice, a Srbija je to uinila 2007. godine. Demokratija poinje u gradovima i selima Evrope. Nema demokratije bez lokalne demokratije. ovani Di Stazi, bivi predsednik Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti 6
Evropska povelja je postavila zajednike evropske standarde za zatitu i razvoj prava i sloboda lokalnih vlasti. Osim ve pomenutog principa supsijariteta, Povelja obavezuje potpisnice da lokalnu samoupravu organizuju tako da: - garantuju politiku, administrativnu i nansijsku nezavisnost lokalnim vlastima, - pravo na lokalnu samoupravu bude zakonsko a gde god je mogue i ustavno pravo, - predstavnici lokalnih vlasti budu birani na optim izborima, - lokalne vlasti ureuju i vode znatan obim javnih poslova. Pored toga, Povelja sadri i principe o zatiti lokalnih granica, postojanju ade- kvatnih administrativnih struktura i resursa, ogranienju upravnog nadzora od strane centralnih vlasti i zakonskoj zatiti prava na lokalnu samoupravu. Propisi kojima je u Srbiji regulisana lokalna samouprava: - Ustav Republike Srbije posebno lanovi 12, 86, 87, 91, 92, 93, 137, 176- 181, 188-196 3 Tekst Evropske povelje na srpskom jeziku dostupan je na veb-sajtu Kancelarije Saveta Evrope u Beogradu http://www.coe.org.yu. 6 Kongres lokalnih i regionalnih vlasti (CLRAE) je telo Saveta Evrope koga ine predstavnici lokalnih i regionalnih vlasti drava lanica. Kongres je zaduen za praenje primene Evropske povelje o lokalnoj samoupravi u zemljama lanicama. Za vie informacija - http://www.coe. int/t/congress - Zakon o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije - Zakon o lokalnoj samoupravi Slubeni glasnik RS, broj 129/07 - Zakon o lokalnim izborima - Zakon o glavnom gradu - Zakon o nansiranju lokalne samouprave Slubeni glasnik RS, broj 62/06 - zakoni koji reguliu pojedine oblasti i kojima se optinama i gradovima poveravaju poslovi iz nadlenosti Republike esto se nazivaju sektorskim zakonima - zakoni koji ureuju nain postupanja organa lokalne samouprave (npr. Zakon o optem upravnom postupku, o javnim preduzeima, o javnim slubama, o budetskom sistemu itd.) Teritorijalna organizacija Prema vaeem zakonu (iz 2007. godine), teritorijalnu organizaciju Republi- ke Srbije ine dve autonomne pokrajine, kao oblici teritorijalne autonomije, i gradovi i optine, kao oblici lokalne samouprave. Ovim zakonom ureeni su uslovi za sticanje statusa grada ili optine. - Opstina moze biti jedinica koja ima najmanje 10.000 stanovnika ili manje, kada za to postoje posebni ekonomski, geografski i istorijski razlozi. Takoe, Zakon je i ranije osnovanim optinama dozvolio da zadre taj status iako imaju manje od 10.000 stanovnika, 7 te ni do kakvih promena u broju jedinica lokalne samouprave nije dolo. - Slino, grad je jedinica sa najmanje 100.000 stanovnika, osim ako postoje posebni ekonomski, geografski ili istorijski razlozi opravdavaju taj status i bez odgovarajue broja stanovnika. Tako, na teritoriji Srbije bez Kosova, po novom Zakonu, postoji 23 grada, od kojih 10 ima manje od 100.000 stanovnika. Prema ranijim propisima, za sticanje statusa grada, bilo potrebno je da se odreeni entitet sastoji iz dve ili vie gradskih optina. Sada, osim u sluaju Beograda, propisi to ne zahtevaju i ostavljaju gradovima mogunost da to uine. 7 Na teritoriji Srbije bez Kosova je 6 takvih optina. | z1 | Normativni okvir
| zz | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi z. s.u. sU s.mo .,vic. cv.u., xo,. sU 1., s1.1Us im.i. i vo v.i,im vvovisim., vouii,i. . cv.usxi ov1ii. beograd u svom sastavu ima optina, ni i kragujevac po , a novi sad optine. x.xo cv.usxi ov1ii isU ,iuiici iox.ii s.moUvv.vi, vic sU 1o s.mi cv.uovi, .ci iznov. ,iuoviu ovc.. i .ci vUxciois.,. UvioU,i si cv.usxim s1.1U1im. i v.ziixU,U si ou cv.u. uo cv.u.. 1.xo sU si, vv. vviusiuici niocv.usxiu ov1i. niv.ii vosviuo, . ixiu ivosviuo, uox U xv.cU,ivcU i ovom s.uU 1i vUxci,i isU i vos1o,.ii. Jedinice lokalne samouprave u smislu Zakona o lokalnoj samoupravi 8 JESU NISU : Optine (ukupno 122) Gradske optine (za sada 29) Zakon ih ne poznaje. Podela gradova na optine, organi gradskih optina i poslovi iz nadlenosti grada koje e gradske optine obavljati ureeni su gradskim statutima. Mesne zajednice (oko 4000) MZ je oblik mesne samouprave koji obrazuje skuptina optine, radi zadovoljavanja potreba i interesa lokalnog stanovnitva u selima i grad- skim naseljima. Ima status pravnog lica. Optina joj moe poveriti vrenje nekih poslova iz svog izvornog delokruga. Ne bi ih trebalo meati sa mesnim kancelarija- ma, koje su detairane jedinice optinske upra- ve, obino u seoskim podrujima. Gradovi (23) (Upravni) okruzi (24 + Beograd) Primer dekoncentracije, ureen Zakonom o dravnoj upravi. Osniva ih Vlada, radi vrenja poslova dravne uprave van sedita organa dr- avne uprave. Pokrajine Oblik teritorijalne autonomije autonomije zasnovane na posebnom statusu odreene obla- sti i ovlaenjima da samostalno ureuje odre- ene odnose. 8 Brojevi u zagradama odnose se na teritoriju Srbije bez Kosova. | z | Normativni okvir Poslovi koje obavljaju organi lokalne samouprave Optine i gradovi obavljaju dve vrste poslova poslove izvornog (sopstvenog) delokruga i poverene poslove. Izvorni poslovi se utvruju Ustavom i/ili zakonom i u vezi sa tim poslovima, lokalna samouprava uiva potpunu samostalnost (npr. komunalne delatnosti, urbanistiko planiranje, graevinsko i poljoprivredno zemljite, zatita ivotne sredine, lokalni putevi, osnovno obrazovanje, primarna zdravstvena zatita itd.). Centralni organi ov- de mogu kontrolisati samo ustavnost i zakonitost. Povereni su poslovi iz republikog ili pokrajinskog delokruga koji se optina- ma poveravaju radi ekasnijeg obavljanja (voenje matinih knjiga, birakih spiskova i drugih evidencija, inspekcijski nadzor u oblasti promenta roba i usluga, poljoprivrede, vodoprivrede i umarstva i sl.). U vezi sa poverenim poslovima, republika ili pokrajima zadravaju pravo kontrole, kao kada te po- slove obavljaju organi dravne uprave. Poveravanje poslova se vri zakonom kojim se regulie odreena oblast (npr. poljoprivreda, preduzetnitvo, kultura i sl.), te zbog toga nije mogue navesti sve te propise. vvoci,U,i si u. si oxo sviu vvovis. si vvimi,U,i . iox.iom ivoU. Akti koje donose organi lokalne samouprave - Radi obavljanja poslova iz izvornog i poverenog delokruga, opstina donosi brojne akte pojedinane (najee reenja u upravnom postupku) i opte. Najvii opti pravni akt koji donosi skuptina optine je statut, kojim se ureuju sva bitna pitanja za funkcionisanje jedne optine, koja nisu ve regulisana Ustavom i zakonom - npr. organizacija i rad slubi, mesne zajednice, simboli optine, akti optine itd. Pored statuta, skuptina optine donosi i budet, zavrni raun, urbanistiki plan, plan razvoja, program zatite ivotne sredine, poslovnik o svom radu, dok ostali organi (a najee optinska uprava) donose razne odluke, pravil- nike, uputstva itd. | z{ | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi Organi jedinica lokalne samouprave cis1o si vocvio covovi o vouiii vi.s1i . iox.iom ivoU, v. c.x i o sxUv1ii ov1ii x.o z.xoou.vo, vi.s1i . iox.iom ivoU. . iox.iom ivoU si moi covovi1i s.mo o podeli funkcija, ouoso o vviusiuixU ov1ii i ov1isxom vicU x.o osiocim. izvvi vUxci,i i sxUv1ii ov1ii x.o vvius1.vicxom 1iiU xo,i uoosi ov1i .x1i. Prema vaeem Zakonu o lokalnoj samoupravi organi optine su: skuptina optine, predsednik optine, optinsko vee i optinska uprava. Isti organi, sa drugaijim nazivima (skuptina grada, gradonaelnih, gradsko vee i gradska uprava) postoje u gradovima. Pored toga, umesto nekadanjih op- tinskih menadera, glavnih arhitekata i drugih glavnih strunjaka, Zakon je predvideo funkciju pomonika predsednika optine. U nacionalno meovitim gradovima i optinama, Zakon zahteva formiranje saveta za meunacionalne optine. Graanski branilac (ombudsman) je i dalje fakultativni organ. 9 9 Zakonom o lokalnim izborima je propisano da na izbornim listama mora biti najmanje 30 kandidata/kinja manje zastupljenog pola. Za razliku od ranijeg zakona, ne postoji obaveza da ti kandidati/kinje budu ravnomerno rasporeeni. tavie, nema nikakve obaveze u tom smislu ni pri raspodeli mandata. Za vie informacija o zastupljenosti ena u organima lokalne samouprave, videti istraivanje Asocijacije za ensku inicijativu (www.awin.org.yu) ene u lokalnoj samoupravi 2003. | z | Normativni okvir Obavezni organi/tela lokalne samouprave Organ/telo Funkcija Nain izbora Skuptina optine (SO) Predstavniko telo, najvii organ optine. Skuptina ima predsednika i zame- nika predsednika, koje ne bi trebalo meati sa pred- sednikom optine i zame- nikom predsednika opti- ne, koje takoe bira SO. 19 do 73 (odnosno 90 u gradu, a 110 u Gradu Be- ogradu) odbornika/ca bi- ranih neposredno, po pro- porcionalnom izbornom sistemu. Predsednik optine Jedan od dva izvrna or- gana optine. Moe imati zamenika, ko- ga bira SO. Predsednik optine je pred- sednik optinskog vea. Posredno. Bira ga SO, iz reda odbornika, na vreme od etiri godine, tajnim glasanjem, veinom gla- sova od ukupnog broja odbornika. Optinsko vee Jedan od dva izvrna orga- na optine. ine ga pred- sednik optine, zamenik predsednika optine i do 11 lanova koje bira SO. SO, veinom glasova od ukupnog broja odbornika, na predlog kandidata za predsednika optine. Optinska uprava Nosilac upravne funkcije u optini Naelnika optinske upra- ve, postavlja optinsko vee, na osnovu javnog oglasa, na pet godina. Savet za meunacionalne odnose Samostalno radno telo u nacionalno meovitim optinama. Razmatra pi- tanja ostvarivanja, zatite i unapreivanja nacionalne ravnopravnosti. Predstavnici nacionalnih i etnikih zajednica sa vie od 1 stanovnitva. Zakon ne propisuje nain njihovog izbora. | zo | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi Rasputanje skuptine optine Vlada Republike Srbije, na predlog ministarstva ili pokrajinskog or- gana nadlenog za poslove lokalne samouprave 10 , moe raspustiti skuptinu optine ako: - ne zaseda due od 3 meseca; - ne donese statut ili budet u zakonom predvienom roku; - ne izabere predsednika optine i optinsko vee u roku od mesec dana od dana konstituisanja ili od dana njihovog razreenja, odnosno podnoenja ostavke. Tada predsednik Narodne skuptine raspisuje nove izbore, a poslove skuptine do konstituisanja nove obavlja privremeni organ od 3 lanova, koji obrazuje Vlada, vodei rauna o politikom i nacionalnom sastavu rasputene skupti- ne optine. ov. si1U.ci,. si iz ivoz.1iu v.zioc. cis1o vocvio .ziv. vviUu. Uvv.v. iii vos1.vi,.,i vviUuoc ovc.. Uvv.vi. Optinska uprava - Od svih organa i tela lokalne samouprave, graani/ke su najee u kontaktu sa optinskom upravom, jer je ona zaduena za upravnu funkciju reavanje o pravima i obavezama graana/ki i izvravanje propisa kojima su regulisani svi poslovi lokalne samouprave (izvorni i povereni). Upravo zbog toga su mnoge optine preuredile svoje uprave i prostorije u kojima primaju graane/ke i sada funkcioniu kao usluni centri, kako bi usluge i informacije bile to pristupanije. 10 Sadasu to Ministarstvo za dravnu upravu i lokalnu samoupravu - http://www. drzavnauprava.sr.gov.yu/i Pokrajinski sekretarijat za lokalnu samoupravu i meuoptinsku saradnju - http://www.psloksam.vojvodina.sr.gov.yu/. | z, | Normativni okvir Organizaciju uprave utvruje skuptina optine. Zakon propisuje samo da se optinska uprava organizuje kao jedinstvena sluba, a da se u veim opti- nama (preko 30.000 stanovnika) moe obrazovati i vie uprava za pojedine oblasti. Optinska uprava je obino podeljena na odeljenja npr. za privredu i nansije, za drutvene delatnosti, za optu u pravu i sl. - Broj zaposlenih u optinskim upravama varira od pedesetak u najmanjim optinama, do preko hiljadu u Beogradu. na zaposlene u lokalnim upravama se ne primenjuje zakon o dravnim slubenicima. vic coui.m. si ocixU,i z.xosxo Uvioi,i s1.1Us. iox.iiu siUniix.. Funkcija Izbor Graanski branilac (ombudsman) Kontrolie potovanje prava gra- ana, utvruje povrede uinjene aktima, radnjama ili neinjenjem organa uprave i javnih slubi, ako se radi o povredi propisa i optih akata optine. Zakon ne propisuje nain izbora, ali je uobiajeno da to ini SO. Pomonici predsedni- ka optine (U Gradu Beogradu mogu nositi naziv gradski menader i gradski arhitekta) Deo optinske uprave. Pokre- u inicijative, predlau projekte i sainjavaju miljenja u vezi sa pitanjima od znaaja za razvoj u odreenim oblastima ( npr. eko- nomski razvoj, urbanizam, pri- marna zdravstvena zatita, zatita ivotne sredine, poljoprivreda i dr.) U optinama ih moe biti najvie 3, a u gradovima 3. Postavlja predsednik optine | z8 | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi Finansiranje lokalne samouprave - Budeti optina i gradova pune se trima osnovnim vrstama prihoda izvornim i ustupljenim prihodima i transferima. - Izvorni su oni prihodi iju stopu i nain i merila za utvrivanje utvruje lokalna samouprava, uz mogunost zakonskog ogranienja njihove visine. To su razliite vrste taksi i naknada i, od skoro, porez na imovinu. U narednom periodu, sve optine e ustanoviti sopstvene poreske administracije, koje e prikupljati ove prihode. - Ustupljeni prihodi su republiki prihodi, iji se deo (ili ceo iznos) ostvaren na teritoriji odreene optine ili grada ustupa toj optini ili gradu. Npr. po vaeem zakonu se na taj nain ustupa 40 poreza na zarade. - Od nekoliko vrsta transfera koje poznaje vaei zakon, ovde izdvajamo ukupni nenamenski transfer, koji iznosi 1,7% bruto domaeg proizvoda. Najvei njegov deo (tzv. opti transfer) raspodeljuje se meu svim optinama i gradovima na osnovu egzaktnih kriterijuma, kakvi su broj stanovnika, povrina, broju odeljenja i objakata u osnovnom i srednjem obrazovanju itd. Zakon poznaje i tzv. transfer za ujednaavanje, na koji pravo imaju optine iji je procenjeni iznos prihoda od ustupljenih poreza po stanovniku manji od 90 proseka u Republici. Na taj nain su smanjene ranije ogromne razlike u visini prihoda izmeu pojedinih optina i gradova. - Jo jedan izvor prihoda svojstven lokalnoj samoupravi je samodoprinos, koji se na osnovu izjanjavanja graana, uvodi na odreenom podruju (npr. u odreenom naselju) radi zadovoljenja odreene potrebe (npr. asfaltiranja puta ili ureenja nekog dela naselja). moci ov1ii svvovoui on.vizi javne rasprave u postupku usvajanja budeta. Imovina lokalne samouprave - Srbija je jedina drava u Evropi u kojoj optine nemaju pravo svojine na sredstvima koja koriste. Sve to optine koriste nalazi se u svojini Republike Srbije i za svaki akt raspolaganja (to ukljuuje i zakup) tim | z | Normativni okvir sredstvima optina mora da trai saglasnost Vlade, odnosno Republike direkcije za imovinu. - Studija koju je 2003. godine objavila Stalna konferencija gradova i optina (SKGO) pokazala je da prosean period ekanja na saglasnost nadlenog republikog organa iznosi 3 godine i 10 meseci, a da je za poslednjih 10 godina zbog ovakvog ureenja izgubljeno 1.3 milijarde evra i vie hiljada radnih mesta 11 . iici,.1ivU sxco z. uooi,i z.xo. o imovii iox.ii s.moUvv.vi vouv.io ,i 1o vviusiuix. ov1i. i cv.uo.ciiix., s. vviuioc z.xo. ,i xv.,im ioo,. x.o iici,.1iv. i1 vosi.ix. Ui. U vvociuUvU .voui sxUv1ii. mioU1im, vviuioc ix.u. i,i s1ic.o . uivi viu. vvius1.vici vi.ui sU U 1o vvimi is1ic.ii u. 1.x.v z.xo i ni nio U sxi.uU s. v.icim Us1.vom. Us1.v iz iooo. i ovi z.xoi izvici1o vomi,U vv.vo iox.ii s.moUvv.vi . imoviU, .ii si vosin. z.xo U 1o, oni.s1i 1ix ocixU,i. Neposredno uee graana/ki - Osim preko izabranih predstavnika graani/ke imaju pravo da svojim poslovima na lokalnom nivou upravljaju i neposredno. Zakon poznaje tri naina neposrednog uea: graansku inicijativu (kao oblik predlaganja odluka iz nadlenosti skuptine optine), referendum (kao oblik odluivanja) i zbor graana (kao nain za utvrivanje predloga i zahteva koji se upuuju organima lokalne samouprave). - Meutim, to zbog neadekvatne zakonske i statutarne razrade, to zbog neinformisanosti graana/ki, ovi mehanizmi se veoma retko koriste 12 . - Slino je sa mesnim zajednicama, koje esto i zbog nedostatka sredstava, ne funkcioniu u mnogim optinama, iako mogu biti veoma pogodan mehanizam za pribliavanje graanima naroito u optinama sa razuenom teritorijom i velikim brojem seoskih naselja. 11 Ceo tekst Studije o ekonomskim posledicama podravljenja imovine lokalne samouprave dostupan je na www.skgo.org 12 Za detaljniju analizu i predloge za unapreenja u ovoj oblasti, videti Neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou, Stalna konferencija gradova i optina, www. skgo.org. | o | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi Zatita lokalne samouprave - Optina ima pravo da pred Ustavnim sudom pokrene postupak za ocenu ustavnosti ili zakonitosti zakona ili opteg akta Republike ili pokrajine, kojim se povreuje njeno pravo na lokalnu samoupravu. - Takoe, optina ima i pravo albe pred Ustavnim sudom ako joj se pojedinanim aktom ili radnjom dravnog organa ili organa jedinice lokalne samouprave onemoguava u vrenju nadlenosti. | 1 | III ETIKI KODEKS i1icxi xouixs vo..,. vUxcioiv. iox.ii s.moUvv.vi s.uvi ov1ivviuv.ci. .cii. uonvoc vo..,., iz.viso ou 1oc. u. ii ,i ,iuovo vo1ov.,i vicUiis.o z.xoom. Usv.,.,im xouixs. i s1v.v.,im vvi1vos1.vxi z. .uzov .u vvimiom ,icoviu ovmi, sxUv1i. ov1ii moi ni1o u. U.vviui svo, v.u. xoiixo ci U 1omi Usvi1i, i z.visi s.mo ou 1oc. u. ii ci ounovici i os1.ii vUxcioivi vo1ov.1i vviuv.ci. vv.vii., vic i ou 1oc. U xo,o, mivi sxUv1i. x.o is1i1Uci,. uvi uo .x.1. xo,i ,i Usvo,ii.. znoc 1oc. ,i vvixo vo1vino vv.1i1i 1. o. cii u. ouviuni xouixs. (vou Usiovom u. sU Usvo,ii) z.ivi. | z | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi | | Etiki kodeks ponaanja funkcionera lokalne samouprave 3. Nim.,. Ni.uic ETIKI KODEKS PONAANJA FUNKCIONERA LOKALNE SAMOUPRAVE Zato Kodeks? Onaj ko hoe da radi dobro u interesu zajednice nai e naina da to ostva- ri ak i onda kada ga pravila ili spoljni nadzor ne obavezuju. Meutim, nikada nije sasvim izvesno hoe li oni kojima je povereno staranje o javnom dobru svoj posao obavljati savesno. Neizvesnost se najpre tie toga kako se utvruje ta je javno dobro, tj. tako- zvani javni interes. A dodatno se tie toga kako se staranje o javnom interesu sprovodi u delo. Da bi graani mogli da se pouzdaju u institucije i njihove rukovodioce, te ustanove i ti pojedinci moraju biti obavezani unapred propisanim pravilima i procedurama, te podvrgnuti nadzoru. No, ni to nije dovoljno, pa se u savre- menim drutvima trae i dodatna jemstva: od institucija se, na primer, zahteva da rade javno; da obrazlau odluke koje donose; da obavetavaju javnost o politici za koju se opredeljuju i iniocima koje su uzeli u obzir; da informiu graane o njihovim pravima, o nainu kako da ih ostvare i o tome kakav kva- litet usluga javnog sektora mogu da oekuju. Nisu samo institucije predmet panje savremenih regulatora, ve i pojedinci koji njima rukovode. Od njih se, pre svega, trae garancije da javna ovlaenja nee staviti u slubu privatnih interesa. | { | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi Naravno, procedure odluivanja u organima vlasti, kao i odnosi izmeu vlasti i graana, ureuju se zakonima. Pravim zakonima se smatraju oni koji sadre i pretnju prisile zbog neispunjenja obaveza. Zakonodavci, naime, po- nekad nisu spremni da u potpunosti reguliu sve situacije: umesto toga, oni deniu naela ili norme, odnosno preporuuju odreeno ponaanje. Drugim reima, oni postupaju poput eksperta za saobraaj koji na nekoj deonici puta preporuuju da se vozi brzinom od 30 kilometara na sat, umesto da postave znak kojim e zabraniti da se vozi bre od 60. Etiki kodeksi su nalik takvim, mekanim zakonima. U njima su predstavlje- ni obrasci uzornog ponaanja, kojih se valja pridravati ak i onda kada zakon ne brani da se postupa drugaije. Ipak, postoje i drugaiji kodeksi recimo, oni koji tee tome da obuhvate sve bitne aspekte ponaanja neke grupe lica, bilo da se radi o ponaanju koje je ureeno zakonima ili ne. U njima se stoga moe nai ne samo opis onoga to je poeljno, nego i popis onoga to je zabra- njeno. Zajednika odlika svih etikih kodeksa i, ujedno, ono to ih razlikuje od zakona sastoji se u tome to oni postavljaju norme koje vae iskljuivo za odreenu grupu lica (novinare, sudije, lekare...). Dakle, odgovorajui na pitanje sa poetka teksta, mogli bismo rei da kodeksi reguliu i onu problematiku koja je zakonima nedostupna. ak i kada nisu od velike koristi, oni izvesno ne kode. Ukoliko se pokae da kodeks koji ne preti kaznama nije dovoljno snaan da obuzda neeljeno ponaanje, pra- enjem njegove primene moe se sugerisati zakonodavcu da stupi u akciju. A ukoliko se pokae da zahvaljujui kodeksu neki problem moe biti uspeno reen, zakonodavcu treba signalizirati da u toj oblasti stvari dobro funkcio- niu, te da ne mora da posee za tekom artiljerijom propisa. Etiki kodeks i lokalna samouprava Usvajanje Kodeksa Etiki kodeks ponaanja funkcionera lokalne samouprave pripremila je Stal- na konferencija gradova i optina (SKGO), koja ga je usvojila 13. decembra 2004. godine. Pri izradi tog dokumenta, SKGO je uzeo u obzir odgovarajuu | | Etiki kodeks ponaanja funkcionera lokalne samouprave regulativu Saveta Evrope i Evropske Unije, briljivo prilagoavajui pojedine odredbe domaim propisima kojima je ustrojen sistem lokalne samouprave. Budui da je SKGO udruenje lokalnih samouprava (a ne telo koje im je na- dreeno), odluka o usvajanju Kodeksa u samim optinama nije direktno spro- vedena. Pa ipak, zahvaljujui snanoj kampanji i promociji, optine su sukce- sivno poele da ga usvajaju, mahom u formi skuptinskih rezolucija, pri emu je sam sadrzaj, uz retke izuzetke, ostajao nepromenjen. Na taj nain je Kodeks za sada na teritoriji centralne Srbije i Vojvodine usvojilo oko 90 procenata gradskih i optinskih skuptina. 13
Nema sumnje da jedan ovakav akt toliku popularnost duguje ne samo svom znaaju i kvalitetu, ve i injenici da su optinski elnici bili svesni toga da e im Kodeks pribaviti ugled u oima graana. ak su i oni koji nisu zaintereso- vani za potovanje izloenih normi bez oklevanja pristupili Kodeksu, verovat- no se nadajui da u zemlji u kojoj se i zakoni otvoreno kre akt lien kazne- nih sankcija nee biti prepreka eventualnom neprimerenom ponaanju. Zato je dobro to nije sve ostalo na tome. Nakon masovnog usvajanja Kodek- sa, SKGO je obezbedio podrku onim optinama koje su elele da odu i korak dalje. Naime, ve poslednja odredba Kodeksa pominje mogunost da skupti- ne optine uspostave telo koje e pratiti njegovu primenu. Treba imati na umu to da, jednom usvojen, Kodeks postaje deo sistema vae- ih pravila u optini. Vaenje Kodeksa nije ogranieno mandatom skuptine koja ga je usvojila. Zbog toga nije potrebno da svaki novi skuptinski saziv iznova izraava reenost da se pridrava pravila iz Kodeksa. Ali je svakako korisno da se novi odbornici upoznaju, kako sa obavezama koje imaju kao oni na koje se Kodeks odnosi, tako i sa time ta je potrebno da uine ne bi li se Kodeks ekasnije primenjivao u njihovoj optini. Problemi i reenja Pitanja koja prethode stvaranju radnih tela za praenje primene Kodeksa tiu se njihovog statusa, sastava, ovlaenja i naina rada. Kada je o statusu 13 Spisak tih optina i druge korisne informacije vidi na http://www. skgo.org/code/navigate. php:Id=314. | o | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi re, aktuelna zakonska reenja nisu naalost ostavila previe prostora. S obzirom na to da nezavisan organ lokalne samouprave nije bilo mogue osno- vati bez izmene Zakona o lokalnoj samoupravi, niti je bilo mogue ustanoviti stalno radno telo bez izmene optinskih statuta, nametnulo se reenje prema kojem se nadzor poverava novouspostavljenom, povremenom radnom telu skuptine optine. Ove okolnosti svakako onemoguavaju kontinuitet i neza- visnost. Stvari ne stoje mnogo bolje ni u pogledu sastava radnih tela, poto statuti op- tina uglavnom ne doputaju mogunost da u njima, osim odbornika, budu i obini graani. Ipak, vrlo je vano da graani, lokalni mediji i nevladine organizacije pokau interesovanje za izbor lanova radnih tela za praenje primene Kodeksa. U onim optinama u kojima je mogue da i sami graani postanu lanovi ovih tela, njihova udruenja treba da budu aktivna i da u svoje ime predloe mo- ralne i strune pojedince. Sa druge strane, na polju ovlaenja i naina rada bilo je dovoljno prostora da se stvari urede na najbolji nain. SKGO je lokalnim samoupravama ponudila model odluke koji detaljno ureuje postupak pred telom za nadzor, te otva- ra pravne mogunosti za sprovoenje odgovarajueg postupka, prikupljanje informacija i izricanje primerenih mera protiv onih koji se oglue o odredbe Kodeksa. Kodeks i zakoni Ve smo pomenuli da se kodeksi meusobno razlikuju po obimu i pristupu. Etiki kodeks funkcionera lokalne samouprave spada meu one koji navode ne samo naela koja su sadrana u propisima, nego i ono ega u njima nema. U tom smislu, Kodeks se preplie sa Zakonom o lokalnoj samoupravi, propi- sima koji ureuju radne odnose u optinskim organima, javnim preduzeima i javnim ustanovama, Zakonom o javnom informisanju, Zakonom o spre- avanju sukoba interesa pri vrenju javnih funkcija, Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja, Zakonom o budetskom sistemu i Zakonom o nansiranju politikih stranaka. | , | Etiki kodeks ponaanja funkcionera lokalne samouprave Kodeks, pored ostalog, razmatra pitanja koja se odnose na sukob interesa, od- nose sa javnou, odnose sa optinskim slubenicima, korienje poverenih javnih sredstava, izbore i potovanje izborne volje graana. Ukoliko graani, mediji i nevladine organizacije koji prate rad optinskih funkcionera posumnjaju da se neko od njih ogreio o neku zakonsku normu, uvek mogu da se obrate dravnom organu koji se stara o potovanju zakona. Meutim, put do utvrivanja odgovornosti za povredu zakona moe biti ve- oma dug. Stoga nije naodmet proveriti da li krenje dotinog zakona ujedno predstavlja i povredu Kodeksa. Na takvu povredu treba onda skrenuti panju lokalne sredine, odnosno omoguiti da se o tom pitanju povede rasprava pred odgovarajuim optinskim organom. Osim toga, moe se ispostaviti da je sumnja u krenje zakona bila neopravdana, ali da su postupci optinskog funkcionera utoliko neprimereni to podrazumevaju povredu Kodeksa. . vvimiv, ounovici sxUv1ii ov1ii xo,i sU ci.s.ii vvo1iv iznov. ixoc vUxcioiv. isU i vo ,iuom z.xoU uUi u. onv.zi.U svo, s1.v, i1i sU uUi u. onv.zioi z.1o sU ci.s.ii z. 1o u. si nUui1sx. izuv.,.,. z. vi.siv.,i cv.usxi niniio1ixi sm.,i Uvvxos .viiim. ,.vos1i u. si 1o i cii; mioU1im, . osovU s1.v. 1. iz ci.. 1,. xouixs., oi ,isU uUi u. u.,U 1.xv. onv.zioi,.. Sukob interesa 14
Funkcioneri Sukobu interesa posveeno je nekoliko lanova Kodeksa. Za poetak, moda, treba podsetiti ko su uopte funkcioneri na koje se Kodeks odnosi. 14 U nastavku teksta emo podrobnije govoriti samo o tome kako su Kodeksom i zakonima regulisana pitanja koja se tiu ovog problema. Informacije o ostalim odredbama mogu se preuzeti sa prezentacije SKGO (Prirunik za primenu Etikog kodeksa ponaanja funkcionera lokalne samouprave, B. Milosavljevi i N. Nenadi, 2003). | 8 | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi Treba znati da meu pravnicima postoje dileme oko toga da li izvesna lica, ko- ja prosean graanin obino smatra optinskim funkcionerima (npr. sekretari i naelnici u optinskoj upravi, gradski arhitekta, gradski menader), to doista u smislu Zakona i Kodeksa i jesu. Ukratko, da bi neko bio smatran funkcionerom, potrebno je, pre svega, da bude izabran, postavljen ili imenovan na odreenu funkciju. Dakle, funkci- oneri nisu optinski slubenici koji se zapoljavaju konkursom, niti lica koja su angaovana za neke poslove po ugovoru o delu, bez obzira na to koliko je posao koji rade vaan i odgovoran. (Postoji ideja o tome da se i za optinske slubenike donese kodeks ponaanja.) Drugi neophodan uslov je da se funkcija obavlja unutar nekog organa. Opti- na, osim organa, moe imati i razna druga tela, ali ni Zakon ni Kodeks ne vae za njihove lanove. To se, recimo, odnosi na komisije za pripremu tendera za javne nabavke, savete za meuoptinsku saradnju, odbore za organizaciju kulturnih manifestacija i razna druga povremena tela. Najzad, poto Kodeks vai ne samo za funkcionere organa lokalne samou- prave, nego i za rukovodioce javnih preduzea, javnih ustanova i organizacija koje je optina osnovala, uvek treba obratiti panju i na to ko je osniva. ov1i., vicimo, imiU,i ci.ovi xoisxiu ounov., .ii ci.ovi ounov. i vo1v.u.,U vou xouixs, vo1o ,i osiv.c s.miu xoi. vivUniix.. Ovde treba dodati jo jednu napomenu: krug lica na koje se Kodeks odnosi iri je od zakonskog. Tako su, po Kodeksu, i rukovodioci kulturnih, zdravstve- nih i obrazovnih ustanova funkcioneri. tavie, upravo se u ovoj sferi broj funkcionera lokalne samouprave proiruje decentralizacijom (npr. zdravstve- nih ustanova). Prvenstvo javnog interesa Kodeks funkcionere obavezuje da postupaju iskljuivo u skladu sa javnim, a ne svojim linim, privatnim, grupnim ili stranakim interesom. Uostalom, i u | | Etiki kodeks ponaanja funkcionera lokalne samouprave Zakonu postoji odredba sline sadrine. Sve je naizgled jednostavno: ko je iza- bran na javnu funkciju, pri donoenju odluka treba da se rukovodi jedino jav- nim interesom. Meutim, mogue su i zabune, pa i zlonamerna tumaenja. javni interes i,i Uvix i.xo ouviuiv. vicimo, viom. ,i 1ixo on,ix1ivo ocii1i u. ii ,i ouiUx. o 1omi u. si iz ov1isxiu svius1.v. vi.siv. ix. siix.vsx. izion., iii u. si .n.vi ovi .U1omonii z. vo1vini cv.uo.ciiix., U ,.vom i1ivisU iii i,i. mii,i,. o Umi1icxo, vviuos1i siix. mocU ni1i v.ziici1., . u. i covovimo o 1omi u. si Uvix moi vos1.vi1i vi1.,i z.1o ,i ou.nv. n. uo1ici, . i ixi uvUci Umi1ix. 1.xooi, i,i ,iuos1.vo u.1i i vvociU xo,. si 1ici siUnioc vozii.: ovi .U1omonii ,i, . vvimiv, sxUv, .ii 1voi m.,i coviv. i ,iv1ii,i ,i z. ouv.v.,i. U ,.vom i1ivisU ,i .izciiu 1o u. si xUvi 1o ,iv1ii,i mouii, .ii sxUvi,i moi ni1i 1v.,i,i i (. uUi vox) isvi.1ivi,i. Zbog mnogobrojnih nedoumica koje prate utvrivanje javnih interesa, uvek se vodi rauna o tome da li su bili potovani procedura odluivanja i unapred postavljeni standardi. Veliki se znaaj pridaje i obrazloenju samih odluka. Osim toga, javni interes se moe poklopiti sa nansijskim ili drugim intere- sima funkcionera. U takvim e situacijama nepoverljivi graani lako moi da kritikuju funkcionerovo ponaanje. | {o | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi . vvimiv: vviusiuix ov1ii xo,i uoisi ouiUxU o Ui.c.,U ov1isxoc ovc. U vovv.vxU sxi,.xi s1.zi isUm,ivo ci v.ui1i U xovis1 ,.voc i1ivis., ,iv ci si Usiiu 1oc Ui.c.,. vovic.1i vviuoui ou 1Uvizm.; mioU1im, .xo si z. u. U niizii s1.zi o im. vvos1v.U xUcU xo,U izu.,i sxi,.im., moci ci cv.o.i vomisii1i u. ,i vvi uooi,U ouiUxi vvim.v. iv.x nio vviv.1i i1ivis. mocUci sU nvo,i v.vi,.ci,i izmioU ,.voc i vviv.1oc i1ivis.: z.misiivo ,i i 1o u. vomiU1i ov1isxi ciiix i,i vi.six xUci z. iz.,mi,iv.,i, vic s.mo v.sioiv.i i,Uni1ii, sxi,.,.; iii u. ,i ,icov nv.1 z.s1Uvix vivmi xo,. vvou.,i sxi,.xU ovvimU; iii u. ,i ci. ,icovi v.v1i,i miis1.v z. svov1 xo,i ci vviiixom o1v.v.,. sxi,.ii1. ovc.izov.1i s1v..cxU vvomoci,U Usviu iznovi x.mv.,i. U sv.xo, ou 1iu si1U.ci,., v.ziici1i vviv.1i i1ivisi mocU z.c.,o U1ic.1i . ouiUxU vUxcioiv., . u. ,.vi i1ivis vvi 1om nUui isvov.. znoc 1oc. i,i Uvix i.xo xos1.1ov.1i vovviuU vv.vii. vo..,.. Ali, kljuno pitanje se ipak tie toga da li je odluka doneta u javnom inte- resu ili nije. Nakon toga se treba zapitati o tome nije li privatni interes bio prisutan u tolikoj meri da je dotini funkcioner morao biti izuzet iz procesa odluivanja. Podaci o imovini Kodeks nalae funkcionerima da se pridravaju svih vaeih propisa koji predviaju obavezu davanja podataka o imovinskom stanju. Ta obaveza je denisana Zakonom o spreavanju sukoba interesa, dok je prikupljanje sa- mih podataka centralizovano i vri se u Republikom odboru za reavanje o sukobu interesa. Funkcioner predaje izvetaj za sebe, svog branog druga, kao i srodnike po prvoj liniji (pretke i potomke). U ranijem periodu, a pogotovo otkako je Zakon usvojen, javnost je pokaza- la najvie interesovanja upravo za ovo pitanje. Glavni razlog za prijavljivanje | {1 | Etiki kodeks ponaanja funkcionera lokalne samouprave imovine jeste mogunost da se poreenjem utvrdi da li se funkcioner neosno- vano obogatio u vreme dok je uestvovao u odluivanju o korienju javnih sredstava. To je, meutim, gotovo nemogue postii: naime, podaci o imovini su tajni, pa ih Republiki odbor moe proveravati samo ukoliko usledi prijava da nisu istiniti; a kako niko ne moe da zna da li je podneeni izvetaj (budui da nije objavljen) istinit ili nije, krug se time zatvara. I pored navedenih manjkavosti, podnoenje ovakvog izvetaja je izuzetno vano, jer se u njemu ogleda odnos funkcionera prema zakonu. No, stvari i u tom pogledu stoje veoma loe: prema postojeim procenama, ak jedna tre- ina funkcionera meu kojima su veoma zastupljeni oni sa lokalnog nivoa uopte ne prijavljuje imovinu. Svaki graanin se moe obratiti Republikom odboru za reavanje sukoba interesa sa zahtevom da sazna da li je odreeni optinski odbornik ili funkci- oner ispunio svoju zakonsku obavezu podnoenja izvetaja o imovini i priho- dima. Takvi izvetaji se podnose nakon stupanja na funkciju, jednom godinje (do 31. januara), posle odlaska sa funkcije, ali i u svakoj prilici kada doe do uveanja imovine funkcionera koje premauje iznos od deset prosenih zarada u Republici. U optinama u kojima je organizovano praenje primene Kodeksa, ove podatke bi od Republikog odbora trebalo da zatrae nadlena tela. Na sajtu Republikog odbora mogu se nai podaci o sluajevima u kojima je utvreno da neki funkcioner nije podneo izvetaj. 13 Obavljanje vie funkcija Kodeks se i ovde poziva na potovanje zakonskih ogranienja, koja su za- data raznim pravnim aktima, poev od Ustava. Ipak, Kodeks ide i korak da- lje, nalaui optinskom funkcioneru da izbegava obavljanje drugih javnih funkcija, odnosno delatnosti koje ga ometaju u obavljanju njegovih dunosti, ak i onda kada za to ne postoje zakonske prepreke. Do ovakvih situacija, recimo, dolazi ukoliko optinski funkcioner obavlja i neku funkciju u republikom organu ili savetodavnom telu, usled ega esto odsustvuje iz svoje sredine; ili kada, zbog rada na fakultetu, lan optinskog vea ne moe da prisustvuje sednicama tog tela. 13 Vidi http://www.sukobinteresa.sr.gov.yu. | {z | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi Izuzee Izuzimanje iz postupka odluivanja je najsigurniji nain da se razrei sukob interesa. Svrha te norme nije sporna, poto niko ne moe da bude objektivan sudija u vlastitoj stvari. Razlozi za izuzee su vezani za ono to se naziva pri- vatnim interesom. Postojanje tih razloga se ponekad pretpostavlja (kada je zainteresovana strana ili njen bliski roak funkcioner), dok je ponekad najpre potrebno utvrditi da li postoji povezanost koja ugroava objektivnost (prija- teljske veze, poslovni partneri). Prva dunost funkcionera koji se nau u takvoj situaciji jeste da svoj sukob in- teresa obelodane, a druga da se uzdre od davanja bilo kakve izjave ili uea u glasanju. Na taj nain, oni se odriu mogunosti da utiu na sadraj odluke bilo ubeivanjem kolega, bilo neposredno. No, nije sve tako jednostavno. Ne samo da se moe desiti da neki funkcioner ignorie tu svoju obavezu, a da to u prvi mah ostane neprimeeno, nego i itav proces odluivanja moe biti blokiran ukoliko kod funkcionera koji je jedini nadlean za odluivanje postoji ovakav sukob interesa. Treba imati na umu da su optinski odbornici u donekle specinoj situaciji zato to odluuju o stvarima koje se tiu svih graana optine, pa i njih samih. To to im se pravo glasanja ne moe oduzeti, ipak ne umanjuje njihovu obave- zu da obelodane eventualni sukob interesa. ounovix xo,i uisxU1U,i o vviuioio, izmii ui1.i,oc Uvn.is1icxoc vi.., vvi cimU si z.i.i z. 1o u. si . ouvioio, v.vciii uozvoii cv.u,. viisvv.1ici Umis1o uvosvv.1i xUci, i ni smio u. z.1.,i ci,iicU u. ,i vi.six 1i v.vciii ,icov nv.1. . .xo 1o i Ucii, ovi.vi xo,i uo 1iu s.z.,. uooU 1vin. u. Ux.U . vovviuU xouixs.. | { | Etiki kodeks ponaanja funkcionera lokalne samouprave Pokloni Da bi se spreile funkcionerske zloupotrebe (iznuivanje i podmiivanje), Zakon i Kodeks postavljaju ogranienja za primanje poklona koje je u vezi sa vrenjem funkcije. Poklonima se smatraju ne samo novac i predmeti, ve i razne besplatne usluge, koje su pruene ili obeane samom funkcioneru, ili nekom njemu bliskom licu. Jedini izuzetak su protokolarni i sitni (prigodni) pokloni, koje je mogue zadrati. Zakonodavci se esto iscrpljuju u odreivanju maksimalne vrednosti prigod- nih poklona (a koja, recimo, iznosi pola prosene zarade). Meutim, daleko vee mogunosti zloupotrebe potiu od toga to je neki poklon navodno uru- en privatno, a u stvari je itekako vezan za funkcionerov poloaj. x.o iiUs1v.ci,U nismo mocii .vis1i si1U.ci,U U xo,o, si uivix1ovU ixoc U1ic.,oc ,.voc vviuUzic. ii si, vvi cimU si vo1ici,.ii vosiovi v.v1ivi mi.uoi,ioc oc. U sv.1ovim. vo,.vi,U,U s. sxUvociim u.vovim. z. mi.uici. Naknadna naplata uticaja Kodeks funkcioneru nalae da ne preduzima aktivnosti prema organizaci- jama i preduzeima nad kojima vri nadzor, sa kojima su uspostavljeni ugo- vorni odnosi ili koji su osnovani za vreme njegovog mandata, kako bi sebi ili drugome obezbedio line i profesionalne privilegije po prestanku obavljanja funkcije. Poto funkcije, naroito politike, ne traju veno, logino je oeki- vati da e pojedinci biti skloni da zloupotrebe svoj trenutni uticaj kako bi se obezbedili za budunost. Ove radnje su esto sankcionisane i drugim propisima, pa i krivino. Recimo: funkcioneri ponekad kre pravila javne nabavke sa ciljem da obezbede dobar posao nekoj rmi, u kojoj e se posle odlaska sa funkcije zaposliti kao struni konsultanti. A za to sledi kazna. | {{ | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi Monitoring primene Kodeksa Pri praenju primene Kodeksa potrebno je, najpre, saznati da li je neka op- tina usvojila Kodeks; da li je usvojila odluku o formiranju tela koje e prati- ti primenu Kodeksa; te da li je takvo telo zaista uspostavljeno u praksi. Ove informacije svi zainteresovani mogu dobiti od SKGO, ili od samih lokalnih samouprava. Treba poi od toga da je Kodeks akt koji poiva na dobrovoljnom obave- zivanju. Ono je izvreno samim tim to su ga optinske skuptine usvojile. Upoznavanje lokalnih funkcionera i kandidata za funkcije sa obavezama koje proistiu iz Kodeksa jeste koristan in, iako ih to to su propustili da se sa tim obavezama sami upoznaju ne oslobaa odgovornosti. Drugo to valja da imaju na umu oni koji prate potovanje Kodeksa tie se to- ga da li su sve njegove odredbe na isti nain intonirane. U nekima se izriito kae ta se ne sme, ili ta se mora initi, a u drugima se samo daju preporuke i smernice. Vano je razmotriti i da li je povredom Kodeksa funkcioner prekrio i neku zakonsku normu. U tom sluaju, onima koji javno ukazuju na povredu Ko- deksa to moe biti dodatni podsticaj, pri emu bi svakako trebalo da o povredi zakona obaveste i nadlene organe (policiju, tuilatvo, Odbor za reavanje o sukobu interesa, Budetsku inspekciju...). U sredinama u kojima postoji telo za praenje primene Kodeksa, svako li- ce koje raspolae saznanjima o krenju odredbi trebalo bi da se tom telu i obrati, kako bi ono moglo da sprovede postupak i eventualno izrekne me- ru. Predviene mere nalik su onima iz Zakona o spreavanju sukoba interesa (opomene, preporuka za razreenje ...). Kako se vri monitoring Monitoring primene Kodeksa moe se obavljati na razliite naine. Ponekad e i lino iskustvo steeno kontaktom sa optinskim institucijama biti dovolj- no, dok e u drugim situacijama o ponaanju koje je u suprotnosti sa Kodek- som izvestiti lokalni mediji. | { | Etiki kodeks ponaanja funkcionera lokalne samouprave Izvesni podaci o nesumnjivim povredama Kodeksa mogu se dobiti od repu- blikih organa, ili pak neposredno od optinskog organa, upuivanjem zahte- va za slobodan pristup informacijama. Osim monitoringa primene Kodeksa, graani, mediji i nevladine organizacije mogu i treba da usmere svoju panju na ono ta je njihova optina uradila ka- ko bi Kodeks zaiveo. Recimo, preko svojih odbornika, ili upuivanjem dopisa skuptini optine, oni mogu da zatrae da se usvoji akt o formiranju tela koje e pratiti primenu Kodeksa, da utiu na to da se to pre izaberu lanovi tog te- la, te da se u njemu nau ljudi koji e posao obavljati nepristrasno i kvalitetno. Na slian nain se moe uticati i na skuptinu, da prui neophodnu podrku ovakvim radnim telima, da im obezbedi potrebna sredstva, zatiti ih od napa- da, potuje njihove preporuke i pomogne da optinski organi nad kojima ona vri nadzor dostave podatke koji su potrebni za proveru potovanja Kodeksa. Budunost Kodeksa Trenutno je broj optina u kojima se aktivno prati primena Kodeksa znatno manji od broja onih koje su ga prihvatile. Postoji i nekoliko lokalnih samou- prava koje jesu donele akt o obrazovanju radnog tela za praenje Kodeksa, ali nisu formirale radno telo. U trenutku pisanja ovog teksta, radna tela funkcio- niu u Velikom Planditu, Mladenovcu, Arilju, Pirotu, Vranju i apcu. uos.u.,. isxUs1v. sUciviU u. smo ,o Uvix u.iixo ou ii,ioc cii,., .ii i u. ,i svni,. vic i znoc voxvi1.,. ovi iici,.1ivi i s.mo vviuvouix U vicioU, ico i ,iu. ou vi1xiu zim.i,. U ivvovi xo,i im.,U ov.x.v xouixs. Prva godina praenja primene Kodeksa pokazuje da su pitanja vezana za po- tovanje tog dokumenta esto usko povezana sa politikim potresima na lokal- nom nivou. Na primer, pokazalo se da je pitanje promene stranakog dresa kod odbornika, koje je i sa zakonskog stanovita sporno, jedna od odredaba na koje se najee pozivaju oni koji tvrde da je Kodeks povreen. Neretko su, iz politikih razloga, lanovi tela za monitoring bili izloeni velikom pritisku optinskih elnika. | {o | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi Valja pomenuti i da uspenost u radu ovakvog tela zavisi od ugleda koji nje- govi lanovi svejedno da li se radi o odbornicima ili (tamo gde je to mo- gue) obinim graanima uivaju u lokalnoj sredini. Najzad, glavni zada- tak samog radnog tela jeste taj da se izbori za svoje mesto u drutvu. To se najbolje moe uiniti upoznavanjem funkcionera sa obavezama iz Kodeksa, korektnim odnosom prema pripadnicima svih politikih opcija, komunikaci- jom sa lokalnim medijima i saradnjom sa organima koji se, na republikom ili pokrajinskom nivou, bave slinim pitanjima. No, moda najvanija pouka sastoji se u tome da radno telo mora imati ak- tivan odnos prema pitanju potovanja Kodeksa. Stoga je u nekim optinama (npr. vranjskoj), a shodno Odluci o obrazovanju radnog tela, graanima omo- gueno da svoje pritube u vezi sa povredom Kodeksa ostavljaju u sandu- iima postavljenim u vanijim optinskim institucijama; osim toga, radno telo je i samo pokretalo postupke za ocenu potovanja Kodeksa na osnovu izvetaja iz lokalnih medija, izlaganja sa skuptinske govornice i drugih izvora saznanja. U narednom periodu zapravo, ve od druge polovine 2007. godine za us- peno praenje primene Kodeksa bie najvanije da se izmenama Zakona, a potom i optinskih statuta, ova tela uspostave kao nezavisni optinski organi. Njihova re bi trebalo da se uje i potuje, a da li e tako zaista i biti ne zavisi samo od dobre volje politiara, nego i od toga u kojoj e se meri graani opi- rati tome da budu puki podanici. | {, | IV METODI I TEHNIKE MONITORINGA .viui 1ixs1 covovi o 1omi . xo,i .ci si moi1i ivovmis.1i o v.uU sxUv1ii ov1ii, xo,i izvovi vou.1.x. cv.o.im. s1o,i . v.svoi.c.,U, . xo,i .ci iu 1vin. xovis1i1i i U xo,im si1U.ci,.m.. voviu 1oc., ovui si moi1i Uvoz.1i s. s.uv.,im .x.1. xo,i uoosi sxUv1i. i xo,i vicUiiU ,i v.u, x.o i s. xovici,im miui,.. | {8 | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi | { | Izvori podataka i metode praenja rada skuptine optine 4. Miio Mo,siiovic IZVORI PODATAKA I METODE PRAENJA RADA SKUPTINE OPTINE Kako se informisati o skuptini optine? 1. Dokumenti koji reguliu rad SO Posmatranje i praenje rada skuptine optine podrazumeva prethodnu in- formisanost o svim pravilima i normama kojima je on regulisan, kao i uvid u njen karakter, njene nadlenosti i proceduru njenog funkcionisanja. Obavetavanje o radu skuptine zapoinje od onih podataka koji su trajnije naravi, a to su dokumenti koji propisuju njenu delatnost. Ti dokumenti daju okvir skuptini, usmeravaju njene aktivnosti i otklanjaju izvesne nedoumice, a pre svega ograniavaju samovolju izazvanu dnevnim politikim igrama, lo- im meuljudskim odnosima i ostalim pojavama koje mogu da ugroze njen legitimitet i kredibilitet. Skuptinu optine pominje i najvii pravni akt Ustav Republike Srbije. No, budui da je stepen njegove optosti vrlo visok, skuptina se u lanu 130. Usta- va samo navodi kao najvii organ jedinice lokalne samouprave. To je, me- utim, veoma vano, jer je ona time denisana kao ustavna kategorija, to znai da ne moe biti ukinuta nijednim drugim aktom, niti bilo ijom (samo) voljom. | o | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi Sledei u hijerarhiji pravnih akata jeste Zakon o lokalnoj samoupravi 16 , koji skuptini optine posveuje odeljak 3.1.1., odnosno odredbe od lana 28. do lana 41. U tom delu ovog zakona denisani su: - karakter skupstine opstine, - polozaj njenih lanova (odbornika), - nadleznosti, - nain donosenja odluka, - mogunost formiranja povremenih i stalnih radnih tela, - izbor i polozaj onih koji rukovode zasedanjima skupstine ili ih pripremaju. Znaajna je i odredba iz lana 33, gde se kae da su sednice Skuptine optine javne. O tome e biti rei kasnije: za sada treba istai samo to da je i taj lan, poput svih ostalih, vaan zato to nijedan drugi akt ne moe ukinuti ono to je denisano Zakonom. Za posmatranje i praenje rada skuptine optine relevantan je onaj deo Za- kona koji se odnosi na njene nadlenosti. Neophodno je, pre svega, imati u vidu ta skuptina optine radi. Brojne nedoumice potiu upravo od neznanja o tome kakva su, uopte, zaduenja organa lokalne samouprave. Neretko se deava da joj se graani obraaju sa pitanjima koja nisu u njenoj nadlenosti, ili pak da ne znaju da se od lokalne samouprave moe traiti reavanje odre- enih problema. Zakon u lanu 32 pominje 20 nadlenosti skuptine optine, koje su uglav- nom opteg karaktera. A formulacija tih nadlenosti je takva da ostavlja mo- gunost da se drugim aktima detaljnije denie i uredi oblast delovanja SO. Naredni u nizu pravnih akata koji ureuju rad skuptine optine i predstav- ljaju vaan izvor podataka jeste statut optine. Po Zakonu je sama skuptina optine obavezna da donese optinski statut, kojim e jednim delom denisati i svoj poloaj. Ono to se moe zakljuiti uvidom u izvestan broj statuta jeste da njihova struktura i sadraj mahom prate Zakon o lokalnoj samoupravi i ono to je njime regulisano. Kada je re o poloaju skuptine optine, statuti 16 Tekst Zakona moe se preuzeti na veb-stranici Narodne skuptine Republike Srbije: www. parlament.sr.gov.yu/akti/doneti zakoni. | 1 | Izvori podataka i metode praenja rada skuptine optine sadre vie pojedinosti; uglavnom ponavljaju Zakonom denisane nadle- nosti, navode taan broj odbornika i preciziraju njihov poloaj, nain rada i prestanak mandata. Vano je i to da se u statutima navode konkretna, stalna radna tela pri SO, koja su sastavni deo ove institucije i iji rad treba pratiti jednako paljivo kao i rad skuptinskog plenuma. Radna tela se najee nazivaju savetima ili ko- misijama, i preteno su resorno organizovana. Ona se izjanjavaju o predlo- zima i odlukama skuptine, usled ega u zavisnosti od teme za koju postoji interesovanje treba imati u vidu kakve su im aktivnosti i stavovi, kao i da li se i u kojoj meri uvaavaju. Neki statuti detaljnije ureenje onih pitanja koja se tiu radnih tela (sastav, nadlenosti, nain rada) preputaju poslovnicima o radu skuptine optine, a neki posebnim njenim odlukama. Statuti predviaju i formiranje privremenih radnih tela, koja se stvaraju ad hoc tanije, u vezi sa odreenim nadlenostima. Za posmatranje i praenje rada skuptine vano je da statuti deniu nain sazivanja sednica i nain odluivanja. S obzirom na to da uglavnom ponav- ljaju poslove kojima se skuptina bavi, neki statuti preciziraju i vrstu veine koja je potrebna za odluivanje u pojedinim sferama nadlenosti. Ta okolnost govori i o razliitom stepenu vanosti odreenih oblasti delovanja skuptine. Poslovnik o radu skuptine optine je sledei vaan izvor podataka o njenom radu. I on je, poput Zakona i statuta, opti akt, s tim da se njime poto je po- sveen iskljuivo tom organu najdetaljnije regulie rad skuptine. Poslovnik ureuje: - konstituisanje skupstine; - izbor, polozaj i nadleznosti predsednika, zamenika predsednika i sekretara skuptine; - izbor, polozaj i nadleznosti radnih tela skupstine; - rad na sednicama (nain odluivanja, podnosenje amandmana, odravanje reda, redosled izlaganja, pravo na repliku); - javnost rada; - polozaj odbornika. | z | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi Re je uglavnom o optim pitanjima, koja su uz upotrebu razliite termino- logije regulisana svakim (ili gotovo svakim) poslovnikom. Zapisnici sa sednica (zasedanja) su pojedinani akti, koje skuptine obave- zno vode. Zapisnik je znaajan izvor podataka, budui da evidentira tok sed- nice, pa se iz njega podrobno moe informisati i neko ko joj nije prisustvovao. Zapisnici postoje u vidu izvoda i u integralnom obliku. Mnogi poslovnici kao obavezno ili mogue pominju i tonsko (audio) snimanje sednica skuptine. Do zapisnika je mogue doi i posredstvom materijala koji su slube dune da dostave odbornicima pre svakog skuptinskog zasedanja. Naime, uz taj se materijal redovno dostavlja i zapisnik sa prethodne sednice. Od ostalih izvora podataka, vano je pomenuti i akte koje donosi skuptina optine. Meutim, pre donoenja akata u konanom obliku, postoje i razliiti predlozi i amandmani na predloge, koje skuptina ne mora usvojiti. Za prae- nje njenog rada, ponekad su relevantni i ovi dokumenti, poto jasno odslika- vaju odnose snaga u toj instituciji. Usvojeni akti uglavnom imaju formu odluka, zakljuaka, reenja i miljenja. Lo- kalna samouprava je duna da sve svoje akte objavi u slubenom glasniku optine (ili slubenom glasniku okruga, koji pokriva vie optina). Osim toga, pojedine optine predviaju i objavljivanje na oglasnim tablama ili internet-stranicama. svi vii ov1i. voci,i u. xovis1i mocUcos1i i1ivi1- vvizi1.ci,i. 1., .ci si vox.zU,i x.o ,iv1i, svim. uos1Uv. i ,iuos1.v.. osim uoxUmi.1. (s1.1U1., vosiovix. i uv.), vin-s.,1ovi ov1i. cis1o s.uvi i uvUci v.i vou.1xi i vis1i xo,i si ouosi . v.u ovc... znoc 1oc. ni niio uonvo u. svi xo,i iii u. im.,U ni.covvimi i voUzu. Uviu U ui.v.,. U svo,im ov1i.m., Uxoiixo 1o vic isU Uciiii, ovi.u.,U xovici,im i1ivi1.. 1,
Skuptina je duna i da arhivira sve svoje akte. Oni moraju biti dostupni jav- nosti, a ukoliko nisu (tj. ako ne postoji volja da budu prueni na uvid i korie- 17 Do optinskih prezentacija se moe doi i posredstvom jedinstvene baze podataka o optinama Srbije na veb-sajtu Stalne konferencije gradova i optina (SKGO): www.skgo.org | | Izvori podataka i metode praenja rada skuptine optine nje), instrument za reavanje tog problema sadran je u Zakonu o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja, kojem je u ovom priruniku po- sveeno posebno poglavlje. 2. Mediji kao izvor podataka o radu SO Mediji naroito lokalni predstavljaju znaajan izvor podataka o radu skuptine optine. No, medijski izvetaji, za razliku od dokumenata koji regu- liu rad SO i koje taj organ donosi, jesu posredan izvor informacija. Shodno logici svog poslovanja, mediji uvek vre selekciju podataka koje objavljuju. Ona se sprovodi po kriterijumima vanosti, zanimljivosti i aktuelnosti. Ni skuptina optine u tom pogledu nije izuzetak, pri emu pogotovo treba imati u vidu vanost kao kriterijum za odabir informacija. Lokalni novinari koji prate aktivnosti politikih institucija uglavnom su dobro upueni u deavanja, pa onima koji to nisu mogu pomoi pri odluivanju o tome kojoj e sferi rada SO posvetiti panju, odnosno ta je trenutno najaktuelnije i najznaajnije za funkcionisanje lokalne zajednice. Ali, upravo u injenici da su mediji posredni izvori informacija sadrano je i njihovo osnovno ogranienje. Pri selekciji informacija namerno, sluajno ili jednostavno zbog toga to medijima nije uvek interesantno ono to zanima pojedince ili odreene organizacije iji je rad ue denisan bivaju izostav- ljeni odreeni detalji. Mediji se obino prilagoavaju proseku svoje publike. Naravno, samim tim to izvetavaju o onome to se tie itave zajednice ili njenog najveeg dela, mediji igraju izuzetno vanu ulogu. Kada je re o tom izvoru informacija, neophodno je znati sledee: - Mediji imaju vlastitu ureivaku politiku, u koju se uklapa i svakodnevno izvetavanje. Ta politika esto zavisi od neke druge, pa i politike na lokalnom nivou. Stoga su mediji esto instrument za sprovoenje propagande i uticaja, te valja biti kritian pri upotrebi podataka koji se u njima plasiraju. Pre posezanja za medijskim informacijama, treba znati ko je vlasnik medija, ko njegov osniva, i ko odreuje ureivaku politiku poto odgovori na ta pitanja ponekad sadre i objanjenje samih informacija. | { | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi - Lokalne zajednice esto imaju vise od jednog medija. Prilikom prikupljanja informacija treba pratiti sve medije koji se bave radom lokalnih organa vlasti. Takozvani reimski skloni su neutemeljenom ulepavanju stvarnosti, dok su opozicioni neretko kritini bez ikakvog osnova, pa se tek potpunim uvidom moe stei prava slika. - Treba razlikovati i vrste tekstova ili priloga posveenih radu organa vlasti. Vesti redovno nemaju nikakvu vrednosnu konotaciju i mogu se koristiti bez rezervi. Analitiki tekstovi i prilozi su obino mnogo korisniji, ali sa njima treba biti oprezan, jer uz informacije nude i vrednosne sudove o tome kakvi su rad, akti ili postupci skuptine. - Vazno je negovati saradnju sa novinarima. Oni mogu biti od velike pomoi, kako zbog pruanja zvaninih informacija, tako i pri tumaenju onoga to se deava iza kulisa. - Organizacije i pojedinci koji nameravaju da se kontinuirano bave odreenim temama iz domena lokalnih institucija mogu praviti sopstvene arhive tekstova i podataka. To je dobar nain da se prate promene, kao i da se poznaje istorija donoenja odreenih odluka ili deavanja u skuptini. Kako pratiti rad skuptine? Iz onoga to je do sada reeno mogu se izvesti i zakljuci o tome na koji nain treba koristiti izvore informacija u svrhu kvalitetnog i objektivnog posmatra- nja rada skuptine. Metode se mogu svesti na dve osnovne: prva, praenje rada neposrednim prisustvovanjem sednicama; i druga, razliiti oblici naknadnog obavetavanja o radu. 1. Prisustvovanje sednicama skuptine optine siuici sxUv1ii ov1ii sU ,.vi. Zakon o lokalnoj samoupravi, lan 35. Najneposredniji i najautentiniji oblik praenja rada skuptine jeste prisustvo na njenim sednicama. Ono je omogueno citiranim lanom Zakona, a tu odredbu potvruju i svi statuti optina, kao i skuptinski poslovnici. | | Izvori podataka i metode praenja rada skuptine optine Treba ipak rei da, kada je re o javnosti rada skuptine, Zakon o lokalnoj sa- moupravi predvia i odreena ogranienja: Skuptina optine moe odluiti da sednica Skuptine ne bude javna iz razloga bezbednosti i drugih razlo- ga utvrenih Zakonom i Statutom. (lan 33) Dodue, restrikcije vae samo za izuzetne situacije, pa se princip javnosti ne dovodi esto u pitanje. Tako i optinski statuti kao situacije u kojima rad skuptine moe biti zatvoren za javnost najee navode bezbednosne razloge (npr. stanje rata ili ratne opa- snosti). Meutim, neki statuti predviaju da je javnost rada mogue ograniiti i na osnovu odluke veine od ukupnog broja odbornika, i to nezavisno od toga o kojem se pitanju raspravlja to ve moe biti ozbiljan ograniavajui faktor. Iako je prisustvo na sednicama skuptine dozvoljeno, to jo uvek ne znai da svako i u bilo kom trenutku moe iskoristiti to pravo. Neophodno je, iz tehni- kih i organizacionih razloga, prijaviti, odnosno najaviti svoje prisustvo. Za poslove te vrste najee je zaduen sekretar skuptine, kao lice koje brine o organizacionim pitanjima. To ne treba shvatiti kao ugroavanje javnosti rada nego, naprotiv, kao nain da se omogue uslovi za one koji ele da prisustvu- ju sednicama. Pre dolaska na zasedanje potrebno je utvrditi da li odbornike grupe uoi poetka sednice odravaju odvojene sastanke, kao i da li se efovi odbornikih grupa sastaju sa predsedavajuima. Pomenuti parametri govore o odnosima meu odbornikim grupama, kao i ozbiljnosti rada. Prilikom praenja zasedanja veoma je vano: - biti upoznat sa dnevnim redom sednice; - obratiti paznju na nain usvajanja zapisnika sa prethodne sednice; - utvrditi kojim nadleznostima skupstine pripadaju pojedine take dnevnog reda, jer od toga esto zavisi i na koji e se nain donositi odluke; - uoiti od koga potiu odreeni predlozi, sto posredno govori o tome ko je ciljna grupa za lobiranje; - uoiti i ko su predlagai amandmana, jer je i to podjednako znaajno; - kontrolisati proces odluivanja o pojedinim pitanjima, radi prepoznavanja odnosa snaga koji u skuptini vlada meu moguim saradnicima, protivnicima i neutralnima; | o | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi - zapaziti da li ima promena dnevnog reda, na iju inicijativu, sa kojim obrazloenjem, te kako se izmene vre, budui da i to moe biti dobar pokazatelj onoga to se deava u skuptini, ta su joj prioriteti, te kakav je odnos snaga i uticaja; - voditi rauna o tome ko se javlja za re i kojim povodom, o emu govori i da li je to relevantno za samu sednicu, kao i za ivot lokalne zajednice (iz poslovnika se treba obavestiti o eventualnim ogranienjima samih izlaganja, ime se inae spreava opstrukcija rada skuptine); - videti da li dolazi do ekscesnih situacija i kako se na njih reaguje.
esto izvesne situacije koje nisu regulisane aktima, ve obiajima i nefor- malnim (ali opteprihvaenim) obrascima ponaanja mogu rei znatno vi- e od onoga to se formalno registruje. Takvo je, na primer, pitanje uticaja politikih stranaka i partijske politike na rad skuptine i njenih odbornika. Uestalost prijavljanja za re pripadnika pojedine odbornike grupe, broj i karakter replika, odluka da nastupi samo ef grupe (ili i ostali lanovi) samo su neki od indikatora za procenu ko u skuptini radi u ijem interesu! Tako- e, sednice mogu biti i mesto gde se identikuju objekti uticaja graana ili njihovih organizacija. Najzad, i ponaanje odbornika, njihova (ne)zainteresovanost za odreena pi- tanja, neformalni razgovori i dogovori, pa i spontane reakcije kako za govor- nicom, tako i mimo nje mogu dati odgovor na pitanje zato skuptina radi kako radi. Ta vrsta uvida predstavlja jednu od osnovnih prednosti neposred- nog praenja zasedanja. 2. Analiza dokumenata o radu skuptine Prisustvo sednicama esto iziskuje puno vremena, energije i panje. Sednice mogu trajati dugo, imati mnogo praznog hoda i segmenata koji nisu sutin- ski vani za praenje skuptinskog rada. Vreme, energija i panja nisu neogra- nieni resursi. Otuda i analiza dokumenata i akata koji su u skuptini usvo- jeni moe biti jedan vid praenja njenog rada. Time se postie velika uteda vremena, ali gubi kvalitet koji proistie iz spontanosti neposrednog prisustva. | , | Izvori podataka i metode praenja rada skuptine optine Za praenje rada nakon zasedanja, neophodno je doi do zapisnika o radu. Taj dokument konstatuje sve to se desilo na samoj sednici, odnosno daje po- datke o formi sednice. O ostalim vanim elementima, koji govore o sadrini, ve je bilo rei. Kriterijumi po kojima je mogue pratiti nain odravanja sednice isti su kao i oni koje smo naveli za posmatranje uivo. Olakavajua okolnost je to to se odgovori na veinu pitanja mogu nai u zapisnicima. Ono ega nema tu, moe se preuzeti iz medijskih izvetaja, kao i od nadlenih lica (odbornika i ostalih). Na osnovu tih podataka se, osim pukog stanja prilika, mogu prepoznati i mo- tivi i razlozi odreenih ponaanja, a to je ponekad znatno vanije od onoga to je vidljivo na povrini. (O nainima prikupljanja ove vrste podataka govori tekst o istraivanjima lokalnog javnog mnjenja.) | 8 | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi | | V PREPORUKE ZA PRAENJE RADA SKUPTINE OPTINE vo1o sU ovis.i izvovi vou.1.x. o v.uU sxUv1ii ov1ii i .cii ,icovoc vv.ci,., s.u. si ui1.i,i,i n.vimo xoxvi1im xov.cim. xo,i si vviuUzim.,U vviiixom moi1ovic.. u.xii: x.xo vv.1i1i v.u sxUv1ii ov1ii i ,i ouos s. os1.iim ovc.im. iox.ii s.moUvv.vi osim 1oc.: x.xo U1vvui1i u. ii sU 1i .x1ivos1i uovoi,o 1v.sv.vi1i nUuUci u. si z.siv. . isxUs1vim. xo,. ,i 1im z. iox.iU s.moUvv.vU cisiu-. vvixUvio svvovouici moi1ovic sxUv1i. ov1i., .viui vviioc Uui osovi smivici i oniiU,i vv.x1icim s.vi1im.. | oo | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi | o1 | Praenje rada skuptine optine 5. ovoi VUxovic PRAENJE RADA SKUPTINE OPTINE Skuptina optine je organ koji u najveoj meri utie na ivot lokalnih za- jednica. U njenoj je nadlenosti odluivanje o pitanjima koja se najdirektnije tiu graana: infrastrukturi (putevi, struja, telefon, grejanje), socijalnoj zatiti, zdravstvu, obrazovanju... Kada se to ima u vidu, razumljiva je i potreba da se deniu formalni i nefor- malni obrasci i merila ponaanja ovog organa. Kvalitet odluka koje donosi lokalna skuptina, pa samim tim i kvalitet ivota lokalne zajednice, umnogo- me zavise od tih merila i obrazaca. Stoga ovde nastojimo da strukturiranjem monitoringa lokalne skuptine deniemo poeljne modele rada i ponaanja ovog organa. A kada je re o najpoeljnijem modelu funkcionisanja skuptine, sastavni delovi izvetaja u kojem se iznose rezultati monitoringa njenog rada bili bi sledei: - Na dnevnom redu SO su teme i problemi koji su defnisani dugoronim planovima razvoja optine; - Predlozi za resavanje pojedinih problema su izraeni u saradnji sa slubama nadlenim za tu delatnost, strukovnim organizacijama i predstavnicima civilnog sektora; | oz | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi - Sve odbornike grupe su diskutovale samo o temama koje su bile na dnevnom redu i izneto je obilje predloga koji mogu poboljati predloena reenja;. - Predlozena poboljsanja su zbog svoje svrsishodnosti usvojena veinom glasova, ne samo iz redova vlade, nego i opozicije; - Diskusije su trajale kratko i svi su se pridrzavali zadate teme, te nije bilo nikakvih ekscesnih situacija... Ovo je, naravno, idealna projekcija, a prevashodni zadatak monitoringa jeste da utvrdi vrstu i obim odstupanja od takvog modela i naina ponaanja. Pripreme pre sastanka Prvi uslov za dobar tok i delotvornost sednica jeste njihova adekvatna pri- prema. Kljuni akteri skuptine su odbornici, pa ispunjenje navedenog uslova u najveoj meri zavisi od njihove sposobnosti i ponaanja. Oni su najee podeljeni u odbornike grupe, a poeljno je da pre svake sednice utvrde jedin- stvenu strategiju i nastup. Sastanci odbornikih grupa podrazumevaju oba- vetavanje o takama koje su na dnevnom redu, razmatranje tih taaka, kao i odluku o podrci ili odbijanju, odnosno promeni i poboljanju predloenih reenja. Takvo denisanje jedinstvenog pristupa omoguava delotvoran rad skuptine. Drugi korak u pripremnoj fazi vezan je za organizaciju sastanaka efova ili predstavnika odbornikih grupa sa predsednikom skuptine. Ti sastanci su prilika da se vidi u kojoj meri postoji saglasnost odbornika oko taaka dnev- nog reda i pojedinih pitanja, te da li postoji veina za donoenje odluka. Ta- koe se na njima moe utvrditi da li postoje razmimoilaenja, koliko su ona velika i da li na sednicama mogu da dovedu do ekscesnih situacija. Zapravo, sastanak predsednika skuptine sa efovima odbornikih grupa slui da se otklone potencijalni problemi, postigne konsenzus oko potovanja dobrih obiaja i tok sednice tako uini to manje neizvesnim. | o | Praenje rada skuptine optine Zasedanje skuptine Nakon pripremnih faza, pri monitoringu se usredsreujemo i na same sedni- ce lokalne skuptine. Prva aktivnost na koju treba obratiti panju jeste utvri- vanje broja prisutnih odbornika. Postoji nekoliko detalja o kojima treba voditi rauna: - Vazno je utvrditi da li postoji praksa odsustvovanja itavih odbornikih grupa. Ukoliko postoji, neophodno je konstatovati razloge za to. Odsustvovanje moe biti posledica objektivnih okolnosti ili politikog stava. n Kada je pak re o politikim motivima za nedolaenje odbornikih grupa na sednice, oni mogu biti razliiti. Odluka o neuestvovanju u radu moe biti posledica stava da je bojkotovanje skuptine najadekvatniji politiki potez, ili predstavljati reakciju na rad ovog organa. esta je i procena da odsustvo pojedine odbornike grupe moe, usled nedostatka kvoruma, dovesti do blokade rada to je situacija kakva postoji i u republikom parlamentu. Svi ovi motivi su politiki legitimni, ali ne i poeljni. - Monitoring treba da obuhvati i belezenje odsustva pojedinih odbornika. I ovde postoji nekoliko karakteristinih situacija. Uobiajeno je da skuptinski saziv ne bude uvek prisutan u celosti. Redovno se deava da neko od odbornika ima obaveze zbog kojih je spreen da doe na sednicu, da je bolestan ili da odsustvuje iz nekog drugog opravdanog razloga. No, ukoliko postoji stalno odsustvo pojedinih poslanika, koje nije posledica navedenih okolnosti, treba utvrditi motivaciju za takvo ponaanje. Odsustvovanje odbornika moe biti posledica njegovog neslaganja sa stavovima odbornike grupe kojoj pripada, ali i uverenja da kao pojedinac ne moe znaajnije da menja lokalnu politiku klimu. Ne sme se prenebregnuti ni mogunost da meu predstavnicima graana ima i onih koji ne nameravaju da obavljaju svoju funkciju. Iako su ih graani birali, oni ne ele da troe svoje vreme na rad skuptine optine, ve su usredsreeni na privatne aranmane. Uzrok za to moe biti nain rada skuptine, ali i bahato i neodgovorno ponaanje odbornika. - Uobiajeno je da zasedanje skupstine zapoinje usvajanjem zapisnika sa prethodne sednice. Da li je ono obavljeno bez primedbi, uz primedbe, ili je zapisnik moda odbijen ve i to predstavlja znaajan indikator o radu skuptine i postojeim odnosima izmeu veine i opozicije. Zapisnici sa prethodnih sednica najee bivaju usvojeni; meutim, | o{ | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi deava se da imaju formalne nedostatke, ili da sadre zakljuke koji nisu doneti. Eventualno usvajanje spornih zapisnika dovoljno govori o indolentnom ponaanju skuptinskih odbornika; sa druge strane, neusvajanje zapisnika, kao i usvajanje uz veliki broj primedbi, govori o odnosu izmeu vlasti i opozicije, te problemima sa skuptinskom veinom. Radi se o poznatoj, ali nepoeljnoj situaciji, u kojoj usvajanje zapisnika slui da se poravnaju stranaki rauni ili otvori jo jedan front za politiki obraun vlasti i opozicije. U toku diskusije o pojedinim temama, treba se usredsrediti na nekoliko va- nih okolnosti: - Najpre valja utvrditi da li je i u kojoj meri postojala zloupotreba govornice, to jest da li su se odbornici pridravali dnevnog reda i tema povodom kojih su se javili da diskutuju. Odbornici neretko govore o onome to nije na dnevnom redu, pa ak i o onome to nije ni u nadlenosti lokalne samouprave. Motivi za ovakvo ponaanje mogu biti razliiti, poev od elje da se izvri opstrukcija, pa do namere da se sprei usvajanje pojedinih reenja. Takav pristup moe proistei iz potrebe da se istakne pojava za koju odbornik smatra da je vana, ali i iz neupunosti. Nezavisno od motiva, posledice ovakvog ponaanja mogu biti ozbiljne i doprineti negativnom imidu skuptine. Dakle, budui da je poeljno da diskusija ostane u okviru teme koja je na dnevnom redu, monitoringom se utvruje da li je i u kojoj meri bilo odstupanja od nje. - Iako se naizgled radi o pukom tehnikom pitanju, od velike je vaznosti to da li postoje ogranienja trajanja diskusije i u kojoj ih meri odbornici potuju. Idealna politika klima ne bi iziskivala nikakve restrikcije, jer ne bi postojali odbornici koji zloupotrebljavaju pravo na obraanje skuptini. U praksi, naravno, nije tako, usled ega su ogranienja neminovna. Ona su najee denisana poslovnikom o radu. Monitoring treba da pokae da li su odbornici potovali ogranienje, jer je i to znaajan indikator postojanja preduslova za eventualnu zloupotrebu skuptinske govornice ili opstrukciju rada. - Neprilino ponaanje poslanika moe se ponekad videti i u republikom parlamentu, a jedan od ciljeva monitoringa jeste da se konstatuje da li se ono prenelo i na lokalni nivo. Kljuni pokazatelji loih odnosa i nepoeljnog ponaanja sastoje se u udaljavanju odbornika ili naputanju zasedanja od strane odbornikih grupa. Vano je utvrditi | o | Praenje rada skuptine optine da li je udaljavanje bilo posledica neodgovornog ponaanja odbornika ili predsednika skuptine; kao i da li se odlazak odbornikih klubova dogodio iz objektivnih razloga (usled nemogunosti delovanja), ili zbog njihove nesposobnosti. Kada se notiraju svi takvi sluajevi, stie se slika o radu lokalne skuptine. Poeljno je da ovakvih deavanja ne bude, a injenica da ih ima ve sama po sebi jeste razlog za negativno vrednovanje rada dotine optinske skuptine. Proces donoenja odluka Poslednji aspekt monitoringa lokalne skuptine sastoji se u praenju dono- enja odluka. Najkarakteristiniji deo ovog procesa tie se usvajanja ili po- boljanja predloenih reenja. U idealnoj situaciji, na kvalitetna predloena reenja ko god da ih je inicirao svi odbornici reaguju konstruktivnim predlozima za njihovu dopunu i unapreenje. Svakako da praksa nije ni nalik tome, a odstupanja mogu ii u vie pravaca. Mogue je da opozicija predlae reenja koja nisu smislena, poto za cilj imaju opstrukciju rada skuptine ili samog procesa odluivanja. Sa druge strane, postoje situacije u kojima vlast predlae i usvaja reenja koja od- govaraju interesima malog broja ljudi u lokalnoj sredini, te stoga ne eli da prihvati sugestije opozicije. Nije retka ni situacija u kojoj ni vlast ni opozicija ne poznaju oblast koja je na dnevnom redu, pa se izvesne odluke usvajaju bez ozbiljnije rasprave. Sve su to elementi za negativnu ocenu rada skuptine. Ono to bi moglo biti primer pozitivnog iskustva, jeste situacija u kojoj su predlozi i poboljanja usklaeni sa javnim interesom, u kojoj odbornici po- seduju visok nivo znanja o temi o kojoj se raspravlja, i gde vlast i opozicija zajedno rade na poboljanju predloenih reenja. Vano je naglasiti da posmatra mora zadrati neutralnu poziciju, to zna- i da se ne sme povoditi ni za kakvim stranakim opredeljenjima. Skuptinu optine treba posmatrati kao telo kojeg ine odbornici, bez obzira na to kojoj partiji pripadaju: u tom smislu, svejedno je da li odgovornost za neuspeh u radu snosi vlast ili opozicija, jer se monitoring usredsreuje na raspravu o rezultatima, a ne akterima. | oo | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi Odnose izmeu skuptine optine i ostalih lokalnih organa? Zato je bitna saradnja organa lokalne samouprave: U sistemu podele vlasti, skuptina optine predstavlja najvii lokalni organ. Meutim, da bi lokalna samouprava funkcionisala, neophodna je saradnja ovog tela sa ostalim granama i organima vlasti. Re je, u prvom redu, o organima lokalne administracije i predstavnicima lokalnih vlasti. Oni su kljuni za izvrenje odluka i obaveza koje propisuje lokalna skuptina, jer mogu da ukau na probleme koji postoje u praksi, kao i da upute nove predloge i reenja za normiranje ivota lokalne sredine. Takoe su u stanju da procene u kojoj e meri pojedine odluke biti sprovodive. Stoga je njihovo prisustvo i uee u radu lokalne skuptine nezaobilazno, poto omoguava da se donese svrsishodna i primenljiva regulativa. Prisustvo ostalih organa lokalne samouprave u radu skuptine optine Nain na koji su uspostavljeni i funkcioniu odnosi izmeu skuptine optine i ostalih institucija lokalne samouprave jeste znaajan pokazatelj o njenom radu. este i plodotvorne konsultacije sa pojedinim organima, posebno u oblastima koje su u njihovoj nadlenosti, jesu dobar nain formulisanja pravila koja e vaiti na lokalnom nivou. Kao uzoran primer bismo mogli navesti odnos izmeu jednog lokalnog javnog preduzea u ijoj je nadlenosti odravanje lokalnog vodovoda i lokalne skuptine. z.vosiii U ovom vviuUzicU x.uvi sU u. . .,noi,i .ci iui1ivixU,U vvoniimi U 1o, oni.s1i. niio u. ,i U vi1.,U ci. xUnoc mi1v. voui, ouv.v.,i vos1o,icic sis1im., .vi.1., Ui.c.,i U ovi x.v.ci1i1i... iui.i. ,i si1U.ci,. o. U xo,o, vvius1.vici ovoc ,.voc vviuUzic. svi ounovixi Uvoz.,U s. sis1imom v.u., vvoniimim. i mocUcim vii,im.. 1.xooi ,i voii,o u. vos1o,i s1.i. xomUix.ci,. izmioU vvius1.vix. iox.iiu ,.viu vviuUzic. i ounovix., x.xo ni si U xoxvi1im siUc.,ivim. Usvo,ii. ov1im.i. vii,.. 1o z.ci u. ounovici, Uxoiixo osi1i vo1vinU, mocU 1v.i1i vo,.,i,. vo,iuiiu s1.vxi, uox ,i s. uvUci s1v.i iovuouo Uv.i1i i vvimiuni vvius1.vix. ,.viu vviuUzic. . voUoi. vii,.. ov.x.v mouii xomUix.ci,i oniznioU,i u. ouiUxi nUuU svvsisuoui i u. si mocU svvovis1i. | o, | Praenje rada skuptine optine Treba imati u vidu da puko prisustvo pojedinih predstavnika lokalne vlasti i lokalne administracije ne znai automatski i plodnu saradnju. esto sednica- ma skuptine prisustvuju nosioci izvrne vlasti, ali to za svrhu ima kontrolu odbornike veine i usvajanje odluka za koje se izvrna vlast zalae. Sa druge strane, nije nepoznata ni praksa da prisustvo predstavnika ostalih organa lo- kalne samouprave slui kao dekor, to jest formalna potvrda demokratinosti. Tada oni samo prisustvuju sednici: ne trai se njihovo miljenje, niti uvaavaju komentari i preporuke. Odbornika veina se rukovodi nekim drugim razlo- zima i argumentima, koji su interesne ili stranake prirode. Stoga je neophodno utvrditi nekoliko kriterijuma na osnovu kojih se moe rei da li je i u kojoj meri plodotvorna saradnja lokalne skuptine sa ostalim organima. Metodologija monitoringa u ovoj oblasti pokuava da odgovori na tri povezana pitanja: 1. U prvom se koraku konstatuje injenica da li je predstavnik nekog organa lokalne samouprave prisustvovao sednici skuptine. Naravno, neophodno je da oblast koja je u fokusu rasprave ili barem neka od taaka dnevnog reda bude iz domena delovanja dotinog organa. Ukoliko se zadovolje oba kriterijuma pa predstavnik nekog organa prisustvuje sednici na kojoj se raspravlja o temi koja je u njegovoj ingerenciji moemo rei da je ovaj uslov zadovoljen. 2. Drugi korak monitoringa tie se samih aktivnosti predstavnika organa lokalne samouprave. Najpre se utvrdi da li je organ iji se predstavnik nalazi na sednici predlaga neke od taaka dnevnog reda. Ukoliko nije, treba videti da li je neko od predlagaa komunicirao s tim organom i da li je dati predlog nastao kao plod njihove saradnje. Ako je ispunjen neki od ova dva kriterijuma, onda moemo govoriti o postojanju elemenata neposredne saradnje organa lokalne samouprave sa lokalnom skuptinom. 3. Nakon toga, monitoring usmeravamo ka samoj raspravi na sednici. Potrebno je konstatovati u kojoj meri su prisutni predstavnici lokalne samouprave uestvovali u raspravi i kakav je bio njen tok. Tu se javlja i mogunost registrovanja izvesnih negativnih pojava. Na primer, u radu pojedinih lokalnih skuptina uvek uestvuju predstavnici ostalih organa lokalne samuoprave, ali to za cilj ima kontrolu rada skuptine, odnosno odbornike veine. Tako izvrna vlast pokuava da potini zakonodavno telo, pri emu nije nepoznata ni praksa da predstavnici drugih organa diskutuju o veem broju tema i vre pritisak na odbornike. Sa druge strane, mogue je da njihovo prisustvo predstavlja tek formalno zadovoljenje | o8 | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi samog principa. Ima sluajeva da im se ne dozvoljava da diskutuju o temi koja je u njihovoj nadlenosti, a ponekad je i sama rasprava bespredmetna, poto je odbornika veina unapred donela odluku. Pri svemu tome, potrebna je i elja obeju strana da sarauju i uvaavaju argu- mente. Takva situacija se prepoznaje po plodnim konsultacijama izmeu od- bornika i predstavnika drugih organa; nastojanju odbornika da se upoznaju sa materijom; tenji da se sagledaju praktini problemi; pokuaju da se uoblii neko od predloenih reenja. Ukoliko se ti uslovi ispune, rad lokalnih organa moe se visoko vrednovati. Skuptinska kontrola rada preduzea, ustanova i organa iji je osniva optina Druga vrsta aktivnosti koja upuuje na odnose izmeu skuptine i ostalih or- gana lokalne samouprave tie se kontrole optinskih preduzea, ustanova i organa. Ona se najee obavlja posredstvom usvajanja izvetaja o njihovom radu. Statutom i internim aktima precizirano je u kojem vremenskom razma- ku i u kojoj formi ovi subjekti podnose izvetaje lokalnim skuptinama. Uobi- ajena procedura sastoji se u tome da se izvetaji predaju minimalno jednom godinje, a skuptina po potrebi moe zatraiti da to bude ee. Statutima je utvreno da svi organi svoje izvetaje za prethodnu godinu podnose do kraja marta. moi1ovicom si xos1.1U,i u. ii ,i i U xo,o, mivi vo1ov.. vos1o,ic. vvociuUv., u. ii ,i niio ous1Uv.,. i, .xo ,is1i, U cimU sU si o. s.s1o,.i.. Stalna i privremena radna tela lokalnih skuptina Trea oblast koja denie odnose skuptine sa ostalim lokalnim organima tie se funkcionisanja stalnih i privremenih tela pri njoj. Stalna tela se formiraju paralelno sa konstituisanjem same skuptine, a privremena poto se ustano- vi da za njima postoji potreba. Stalna radna tela se sastaju u razliitim vre- | o | Praenje rada skuptine optine menskim intervalima: neka nedeljno, a pojedina samo jednom godinje. To u velikoj meri zavisi od njihove ingerencije, odnosno obaveza i problema koji postoje. S druge strane, budui da se privremena radna tela stvaraju shodno posebnim potrebama, njihovo su trajanje i uestalost sastajanja razliiti od sluaja do sluaja. Kljuno merilo monitoringa ovde je pitanje kako su tela formirana. Postoji nekoliko naina na koji se ona mogu osnovati, pri emu je svaki od njih mo- gue i vrednovati. Nepoeljan model podrazumeva da u sastav ovih tela ulaze iskljuivo pred- stavnici onih stranaka koje u optini ine vladajuu veinu. To je est nain poimanja vlasti u Srbiji, gde se politike pozicije tretiraju kao plen. No, moda je jo vei problem to to se pri formiranju ovih tela ne vodi rauna o linim kvalikacijama, pa se deava da nekompetentne osobe odluuju o vitalnim pitanjima. Nasuprot tome, uoavamo poeljne situacije. Dobro je kada, protivno kon- ceptu plena, u sastav radnih tela skuptine ulaze predstavnici svih odborni- kih grupa. Meutim, pored partijske zastupljenosti, neophodno je da lanovi radnog tela raspolau znanjem i iskustvom. Najpozitivniju ocenu zasluuje ustrojstvo pri kojem u sastav skuptinskih tela ravnopravno ulaze pripadnici svih odbornikih grupa, predstavnici resornih tela lokalne administracije, ne- vladinog sektora i relevantne strukovne organizacije. Tako, na primer, u odbor za ravnopravnost polova ulaze odbornici, ali i predstavnici nevladinih orga- nizacija koje se bave ovim pitanjima. Tek ovakav sastav omoguava strunu i politiku reprezentativnost. Monitoring u trima navedenim podrujima moe dati vernu sliku odnosa izmeu skuptine i ostalih organa lokalne samouprave. Prikupljeni podaci pokazae u kojoj meri je praksa blizu ili daleko od one koju smatramo po- eljnom. A to je svakako znaajan element ocene rada i delovanja lokalnih skuptina. | ,o | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi Transparentnost rada skuptine optine Poslednji aspekt monitoringa lokalnih skuptina tie se ocene transparentno- sti rada. Prisustvo javnosti pri donoenju odluka, njeno uee u tom procesu i zainteresovanost za njega jesu znaajno merilo stvarnog uinka skuptine. iui.io ,i x.u. vos1o,i ni.covvimio, svionUuv.1o i s.uv.,o on.vi1.v.,i ,.vos1i o svim .x1ivos1im. iox.ii sxUv1ii. voii,o ,i u. si sxovo o sv.xo, 1imi voui ivox. ,.v. v.svv.v., Uvio.,U vviuos1i i m.i vo,iuiiu vii,., 1v.i s.ci.sos1 cv.o.., 1i u. sxovo sv.x. ov1isx. Uvv.v. ivoxo xomUiciv. s. cv.o.im. xovis1ici miui,i sviu vvs1., . vvi svic. i1ivi1. Ukoliko se eli oceniti da li postoji i koliki je stepen transparentnosti u radu skuptine, neophodno je pri monitoringu pratiti nekoliko sledeih parametara. - Kada je re o nainu na koji se javnost obavetava o sednicama skuptine, monitoring mora obuhvatiti barem tri podruja. - Tu je, najpre, pitanje da li se informacija o odrzavanju sednice blagovremeno dostavlja javnosti. Datum i vreme odravanja treba objaviti u primerenom roku. - Od velike je vaznosti, potom, tu informaciju plasirati putem sto veeg broja medija. Ukoliko postoji mogunost, to bi trebalo initi putem lokalnih medija (televizije, radija, novina) ili internetom (na web- stranici optine ili lokalne skuptine). No, ponekad ukoliko se, recimo, raspravlja o pitanjima koja se tiu bezbednosti informaciju treba dostaviti samo zainteresovanim akterima, bez obavetavanja graana. - Sledeci neophodan korak u obavestavanju javnosti sastoji se u tome da informacija o odravanju sednice, pored mesta i vremena odravanja, sadri precizno naveden dnevni red, kao i podatke o predlagaima pojedinih taaka. Ukoliko su sva tri navedena elementa zadovoljena, moemo rei da postoji vremenski, komunikaciono i sadrajno neophodan nivo obavetenosti jav- nosti. | ,1 | Praenje rada skuptine optine - Drugi korak pri monitoringu sastoji se u utvrivanju javnosti rada skuptine. Pre svega se to odnosi na injenicu da li se zasedanja prenose ili ne. Prenosi mogu biti direktni, a mogu se emitovati i snimci. Kada je o transparentnosti re, poeljno je da se, ukoliko postoje tehnike mogunosti, sednice skuptine optine prenose direktno, posredstvom lokalnih medija (televizija ili radio). Pozitivno se vrednuju i izvetaji koji se emituju posredstvom tih medija. Nedopustivo je da ne postoji nijedan vid informisanja graana o toku sednice lokalnog parlamenta. - Sledea faza monitoringa podrazumeva praenje naina na koji graani bivaju obavetavani o donetim odlukama. Na svakoj se sednici lokalne skuptine donose odluke koje reguliu ivot lokalne zajednice; stoga je neophodno da se o njima obavesti to vei broj graana. Obavetavanje se moe vriti na nekoliko naina: putem (elektonskih ili pisanih) medija, u formi izvetaja, ali i u komunikaciji sa optinskom administracijom, posredstvom oglasne table u optinskoj zgradi. Postoji i zakonska obaveza da se odluke objave u slubenom glasniku ili optinskom listu. Teko je rei koji je najbolji nain da se graani obaveste o donetim odlukama; moda je najcelishodnije ovaj postupak sprovesti kombinacijom svih sredstava komunikacije koji su predstavnicima optine na raspolaganju. Tako e o odlukama skuptine biti obaveten najiri krug graana, to je praksa koju moemo smatrati pozitivnom. - I ako pripada domenu medija, internet kao vid komunikacije izmeu lokalne vlasti i graana podrazumeva niz specinosti, pa ga stoga izdvajamo. Njegove se osobenosti ogledaju u mogunosti dvosmerne komunikacije, njenog kontinuiteta, te brzini. Pri tom se u procesu monitoringa panja mora usmeriti na dva pitanja: najpre je neophodno utvrditi da li postoji internet-prezentacija optine; a ukoliko postoji, treba utvrditi da li se na optinskom sajtu, pored optih informacija, nalaze i najvaniji dokumenti i odluke organa optine, kontakti optinskih slubi i najnovije vesti o optinskim aktivnostima. U cilju ostvarenja to bolje komunikacije i saradnje sa inostranstvom, vano je da deo tih podataka bude i preveden na engleski jezik. U nekim e se sluajevima, usled svih navedenih preduslova, ispostaviti da prezentacija optine zasluuje visoku ocenu. To, meutim, nije dovoljno za konaan sud, jer se jedan od parametara vezanih za kvalitet tie i auriranja podataka, odnosno postojanja najnovijih informacija. Idealno gledano, optinska bi prezentacija trebalo da bude svakodnevno obnavljana i upotpunjavana | ,z | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi novim informacijama koje su od znaaja za stanovnitvo optine. Tek tada se moe dati i konana pozitivna ocena prezentacije u celini. - Poslednji segment monitoringa transparentnosti tie se naina i obima uea javnosti u procesu donoenja odluka. Za itav niz pitanja postoji zakonska obaveza ili preporuka da se u cilju to svrsishodnijih reenja organizuju javne rasprave. One su, u stvari, kljuna taka ovog segmenta. Prvi se korak sastoji u utvrivanju da li je potovana procedura organizovanja javnih rasprava, dok sledei podrazumeva odgovor na pitanje da li je javnih rasprava bilo i u sluaju kada nije postojala zakonska preporuka. Ti podaci govore o optoj transparentnosti rada lokalne skuptine i optinske administracije u celini. Ukljuivanjem graana u proces odluivanja o pitanjima koja su bitna za ivot lokalne zajednice pokazuje se otvorenost, demokratinost i spremnost lokalnog parlamenta da uvai miljenje graana koje predstavlja. Ipak, postojanje javnih rasprava moe da bude i puka fasada za nedemokratsko ponaanje lokalnih vlasti. Stoga monitoring mora obuhvatiti i nain njihovog izvoenja. To podrazumeva jasno denisanje teme javne rasprave, te utvrivanje broja i strukture uesnika. Poeljno je i da, shodno temi javne rasprave, budu pozvani predstavnici strukovnih organizacija, kao i predstavnici civilnog sektora koji se bave tom oblau. Nain voenja javne rasprave, tok diskusije i formiranje zakljuaka ine okvir na osnovu kojeg moe da se doe do vrednosnog suda. Uee, posredovanje ili prisustvo graana i javnosti u radu lokalnih skupti- na daje pozitivnu sliku o njenom radu. Ukoliko se bilo ta deava bez prisustva javnosti, gotovo neminovno se stvara predstava o koruptivnim radnjama ili potenciranju uskih interesa. Da bi se to izbeglo, od presudnog je znaaja da svaka od lokalnih skuptina, ali i svi sektori lokalne vlasti i administracije, pokuaju da svoje ponaanje i delovanje usklade sa predoenom idealnom praksom. | , | VI LOKALNO JAVNO MNJENJE Uxoiixo si iii ciiovi1. siix. o 1omi x.xo v.ui sxUv1i. ov1ii, iovuouo ,i, osim on,ix1iviu vox.z.1ii,., U1vvui1i i s1.vovi vvius1.vix. civiioc uvU1v., xv.1ov. iox.ioc ,.voc m,i,., .ii i cv.o... uvUcim vicim., vo1vino ,i xos1.1ov.1i x.xo ,.vos1 vi.cU,i . vovUxi xo,i uoni,. iz sxUv1ii ov1ii i x.xo oci,U,i ,i v.u. vvi 1om, mi1ouoioxi 1iuixi xo,i ci ni1i vviuocii . s1v.ic.m. xo,i siiui .xi1i, uUnisxi i1ivv,Ui, voxUs cvUvi i swo1 ..iizi mocU ni1i Uvo1vini,ii i vvi is1v.iv.,U s1.vov. o uvUcim is1i1Uci,.m. i v.ziici1im viomiim. UU1.v iox.ii z.,iuici. | ,{ | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi | , | Istraivanja lokalnog javnog mnjenja jedan od preduslova za demokratizaciju lokalnih vlasti 6. Svicxo Miu.iiovic ISTRAIVANJA LOKALNOG JAVNOG MNJENJA JEDAN OD PREDUSLOVA ZA DEMOKRATIZACIJU LOKALNIH VLASTI Od ega poi? S kojim hipotezama? U svrhu sprovoenja istraivanja mora se najpre odabrati odgovarajui pri- stup, uz obavezno utemeljenje datog problema u socijalnoj sredini u kojoj na- staje, ali i u teorijskom konceptu koji otvara mogunost njegovog prouavanja i reavanja. Shodno tome, i teme istraivanja u lokalnoj sredini, koje se tiu kapaciteta tog nivoa vlasti, treba utemeljiti u lokalnu stvarnost, ali se istovremeno treba pozvati i na odreenu metodologiju koja nudi procedure prikupljanja rele- vantnih podataka. Tako, na primer, polazimo od hipoteze po kojoj je nemogue baviti se lokal- nom vlau, a da se istovremeno ne ispituju i kapaciteti lokalnog graanstva (to znai da se mora otii barem korak dalje od onog: Samo vas gledamo!). Re je o tome da su graani kao pripadnici lokalne zajednice i sama lokalna vlast zapravo dve strane istog procesa. Drugo, pretpostavljamo da ova dva aktera (vlast i graani) u ogromnoj veini sluajeva nisu dosegnuli onaj nivo | ,o | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi svesti koji bi omoguio demokratsko i delotvorno funkcinisanje lokalne poli- tike, odnosno organizacije i realizacije javnog interesa u lokalnoj zajednici. Sedam uslova za uspostavljanje demokratske i delotvorne lokalne vlasti Da bi lokalna politika bila demokratska i, u isti mah, ekasna neophodno je, izmeu ostalog, raditi na podsticanju: (1) motivacija graana za uee u reavanju problema lokalne zajednice: motivacija izostaje ukoliko se ima oseaj nedovoljne moi, pa je svest o potencijalnoj delotvornosti u politici reavanja lokalnih problema je neophodna. (2) svest o doprinosu zajednici: sa ciljem da graani oseaj poistoveivanja sa zajednicom je neophodna u specinom interesu, ali je isto tako neophodno poznavanje vrednosti i potreba, kako samih graana, tako i oniuh koji su na vlasti u lokalnoj zajednici. (3) informisanje graana o problemima lokalne zajednice kao i strategijama reavanja tih problema, sa ciljem da graani to potpunije budu obaveteni o svim vanim aspektima politike lokalne zajednice. (4) mobilizacija i organizovanje podrke graana, sa ciljem da politika lokalne zajednice bude podrana od strane veine graana (da lokalna vlast i njene institucije imaju njihovo poverenje); (5) uee graana u kreiranju politike lokalne zajednice, sa ciljem da graani aktivno sudeluju u stvaranju lokalne politike; (6) uee graana u realizaciji politike lokalne zajednice, sa ciljem da graani, u odreenoj meri, uestvuju i u njenom sprovoenju; (7) ocena rada lokalnih vlasti i njenih organizacija i institucija, sa ciljem da graani vrednuju ono to jeste i sagledaju ono to nije uraeno, kako bi ocenili rad svih nosilaca i organizatora lokalne politike, kao i njihove kadrovske potencijale. istraivanja lokalnog javnog mnjenja sU ,iu. ou vviuUsiov. z. voci1.x oiu vvocis. xo,i voui x. uimoxv.1iz.ci,i iox.ii vi.s1i. | ,, | Istraivanja lokalnog javnog mnjenja jedan od preduslova za demokratizaciju lokalnih vlasti I ako ne postoji saglasnost oko denicije javnog mnjenja, na optem planu se ono obino shvata kao u javnosti izraeno, u manjoj ili veoj meri dominan- tno, miljenje o pojavama koje su od opteg drutvenog interesa. U svakom sluaju, treba razlikovati etiri aspekta javnog mnjenja: (1) samu drutvenu pojavu, tj. pitanje ko je objekt javnog mnjenja; (2) graane, tj. subjekt javnog mnjenja; (3) komunkacijske procese meu graanima, a povodom datog pitanja; (4) mnjenje graana ili rezultat komunikacijskih procesa. U kontekstu teme koja nas ovde interesuje, treba razlikovati sledea etiri tipa mnjenja (pa, shodno tome, i etiri tipa istraivanja): 1. javno mnjenje graana, 2. ekspertsko mnjenje, 3. mnjenje uglednika (tj. onih koji stvaraju lokalno javno mnjenje), i 4. mnjenje odluioca.
Kada je pak re o procedurama za prikupljanje podataka, ovde emo se usredsrediti na anketu, dubinski intervju, fokus grupe i SWOT analizu. Anketa Anketa je jedan od najboljih naina za ispitivanje lokalnog javnog mnjenja, a istovremeno i najuestaliji, te utoliko i najvaniji. U mnogim razvijenim ze- mljama, anketa je stalno i nezamenjivo sredstvo za koncipiranje lokalne poli- tike i evaluaciju njenih rezultata. Naizgled se radi o krajnje jednostavnoj proceduri prikupljanja podataka, iako je u pitanju veoma ranirana metoda. Ankete, po pravilu, korektno obavljaju samo dobri poznavaoci te metode; ostalima je neophodna pomo strunjaka. Naime, pri planiranju i vrenju ankete, obradi podataka i njihovoj interpreta- ciji, postoje brojni naini da se naprave nepopravljivi propusti, i samo jedan da se itav proces izvede korektno. | ,8 | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi Vano je rei da se u anketama istraivai ne bave uzrocima pojava koje ispi- tuju, odnosno da graane ne pitaju o tome. Uzrona analiza je posao istrai- vaa, a ne ispitanika. Da bi se dolo do uzroka neke pojave ili razloga za neko ponaanje, da bi se objasnilo zadovoljstvo ili nezadovoljstvo graana, treba koristiti neke druge (dopunske) metode ispitivanja one o kojima emo go- voriti u nastavku ili novu, preciznije osmiljenu anketu. Naznake o proceduri Realizacija ankete tee po sledeim fazama: - Ispunjavanje svh preduslova za izvoenje ankete. U pitanju su izrada plana kadrova i dinamike, nansijskog plana, pribavljanje saglasnosti onih koji e koristiti rezultate ankete i sl. - Odrevanje reme istraivanja i tipa ankete, obavljanje potrebnih konsultacija oko sadraja ankete, konsultovanje eksperata za istraivaku metodu, razmiljanje o angaovanju mentora itd. - Prprema uprnka 18 i odluka o tipu pitanja (otvorena, zatvorena, poluzatvorena). Ne treba preterivati sa pitanjima, poto nije dobro da anketa traje due od 13-20 minuta. Pitanja treba da budu jednostavna, jasna, nedvosmislena, te pristupana znanju i iskustvu ispitanika. - Selekcja ankerara (intervjuera) i njihova obuka. Ukoliko ve raspolau iskustvom, obuka se svodi na pruanje osnovnih informacija o anketi. - Sprovoenje plor-ankere da bi se proverio upitnik (tj. da bi se videlo kako rade pitanja), kao i da bi anketari stekli odreeno iskustvo. - Defnsanje uzorka i njegov odabir. Za ovaj tip istraivanja se preporuuje kombinacija stratikovanog i sluajnog (reprezentativan uzorak), a pogodan je i kvotni uzorak. 18 ta pitati pri istraivanju lokalnog javnog mnjenja: Evo jednog mogueg popisa tema koje se tiu optine i mesne zajednice: identikacija glavnih problema i intenziteta line i porodine ugroenosti; budetski prioriteti (vodovod, grejanje, ivotna sredina, zdravstvo, javni prevoz, kanalizacija, kultura, poljoprivreda, privrede, putevi i ulice, socijalna politika, turizam, kolstvo); ocena rada institucija vlasti, osnovnih delatnosti (zdravstvo, kolstvo, socijalna politika), javnih preduzea i servisa; razlozi nezadovoljstva; poverenje u organizacije, institucije, funkcije; spremnost na uee u reavanju problema; osnovni sociodemografski podaci (pol, starost, kolska sprema, zanimanje/radni status, prosena primanja, broj nezaposlenih, dece, lica na kolovanju, bolesnih). | , | Istraivanja lokalnog javnog mnjenja jedan od preduslova za demokratizaciju lokalnih vlasti - Terenska faza anketiranja. Preporuuje se intervju face to face, koji ne bi trebalo da traje dugo; najbolje je anketu provesti tokom produenog vikenda (etvtak, petak, subota, nedelja). - Srarsrka obrada podaraka u nekom od odgovarajuih programskih paketa (npr. SPSS), koja podrazumeva i logiku kontrolu upitnika i odgovora, ifrovanje odgovora, formiranje i unos datoteke, tabeliranje podataka, ukrtanje, te izradu statistikih i grakih pokazatelja. - Analza podaraka iz ankete, uz eventualno konsultovanje eksperata ili mentora i predlog konkretnih mera koje proizlaze iz nje. - Obavesravanje nosilaca vlasti u lokalnoj zajednici o rezultatima ankete i proizalim predlozima. Treba obavestiti i sve relevantne organizacije i institucije u lokalnoj zajednici. - Objavljvanje zvesraja o rezultatima ankete. Potrebno je upoznati lokalnu javnost sa rezultatima ankete, to se ini na konferenciji za tampu ili direktnom prezentacijom u relevantnim lokalnim medijima. Dubinski intervju (In Depth Interview, IDI) Dubinski intervju je istraivaka metoda po kojoj se podaci (stavovi, milje- nja, ocene, izjave, ideje, predlozi) prikupljaju putem neposredne line komu- nikacije izmeu ispitivaa i ispitanika. Re je o detaljnom intervjuu u kojem ispitiva nastoji da doe do to veeg broja podataka od svakog ispitanika. Od ispitanika se, dakle, trai iscrpno izjanjavanje, to znai da odgovori na po- stavljena pitanja treba da budu opirni, precizni i detaljni. Za razliku od veine drugih instrumenata za prikupljanje podataka, ovde se ulazi i u uzroke nekih pojava, motive odreenih ponaanja, objanjenja i integralne interpretacije problema koji se ispituje. Razgovor se vodi u to prijatnijim uslovima. On ne bi trebalo da traje due od dva, a ukoliko je krai od jednog sata smatra se pukim rasipanjem vremena i sredstava. Intervju treba snimiti (tonski), ali istovremeno i voditi beleke o njegovom toku. Podrazumeva se da je intervjuer dobro pripremljen, da dobro poznaje temu razgovora, kao i da vlada tehnikom prikupljanja podataka. Odgovori respodenta ne smeju biti ignorisani. Iskusni intervjueri tvrde da dve treine pitanja treba unapred uobliiti (imati ih pribeleena), dok treina biva | 8o | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi formulisana tokom samog razgovora, radi eventualnih razjanjenja. Nije do- zvoljena rasprava, a kamoli sporenje sa respodentom. Transkript intervjua i sreivanje radnih beleki treba uraditi u to kraem vre- menskom roku. Iskusni istraivai sugeriu pravljenje skice izvetaja nakon svakog intervjua, pri emu se sa novim intervjuom skica dopunjava i ispravlja. Prethodni intervjui i saznanja iz njih treba da poslue kao osnova za to bolje oblikovanje pitanja. Ispitanik je po pravilu anoniman, s tim da zavisno od teme istraivanja i po- stignutog dogovora nivo njegove anonimnosti moe biti razliit. Na primer, mogue je (ali, iskljuivo uz dozvolu ispitanika!) da pojedini delovi intervjua ne budu anonimni. Naznake o proceduri - Polaziste predstavlja izbor teme. Nije svaka tema pogodna za dubinski intervju, pa odgovarajuu proceduru istraivanja treba odabrati shodno njenom karakteru. Dubinski intervju je, recimo, najpogodniji za ispitivanje strukture uticaja u vrhu vlasti neke lokalne zajednice: on je u tom pogledu bolji i od ankete (poto graani ne poznaju samu problematiku, premda imaju izvesnu predstavu o njoj), i od fokus grupe (jer je teko odrati normalnu raspravu meu nosiocima vlasti o tome ko je najuticajniji), i od SWOT analize. Ukratko, dubinski intervjui sa nekoliko nosilaca lokalne moi puno toga mogu da otkriju. - Sledi izbor osoba koje se intervjuiu. Treba imati na umu da je respodent u stvari izvor informacija. Svakom respodentu treba pristupiti kao osobi koja ima odgovore na sva pitanja (samo takve i treba uzimati u uzorak za dubinske intervjue). On bi trebalo da poseduje znanje i iskustvo, ili da se nalazi na takvoj funkciji da bi morao da ih poseduje. - Dubinski intervju je komunikacija izmedju dve osobe, to znai da za njegov uspeh nije dovoljna puka elja jednog od aktera. Sagovornika je potrebno upoznati sa namerama; naznaiti mu temu, kontekst i svrhu razgovora; obavestiti ga da e biti sniman; dogovoriti se sa njim o tome da li je intervju anoniman ili nije, kao i o vremenu i mestu odravanja. - Osoba koja sprovodi intervju mora znati sta ne zna i sta hoe da sazna. Mora unapred odrediti svoja oekivanja od intervjua i respodenta. Za vreme samog razgovora mogua su tek potpitanja i pojanjenja. | 81 | Istraivanja lokalnog javnog mnjenja jedan od preduslova za demokratizaciju lokalnih vlasti - Osoba koja sprovodi intervju treba da bude osposobljena za posao koji e obavljati, pri emu se poduavanje preputa strunjacima. Najbolje je (ali nije uvek mogue) da razgovor vode sami istraivai, odnosno lanovi istraivakog tima. Osoba koja sprovodi intervju mora da poznaje temu; on pita ono to istraiva ne zna, ali se istraiva pri tom ne sme pokazati ni kao potpuna neznalica. - Pozeljno je i angaovanje eksperta kao savetnika ili mentora. Procedura dubinskog intervjua je samo naizgled laka i jednostavna: njena je primena kao i u sluaju ostalih vidova prikupljanja podataka prilino sloena i iziskuje znanje i iskustvo. - Dubinski intervju predstavlja proceduru za prikupljanje podataka, a moe biti i nain da se doe i do informacija neophodnih za dalje istraivanje. Utoliko je broj osoba sa kojima se on obavlja relativno mali. Retke su teme zbog kojih u lokalnoj zajednici treba obaviti vie od desetak dubinskih intervjua. - Izvesraj o srrazvanju rreba dosravr naruiocima, organizacijama i institucijama koje su zainteresovane za datu temu, kao i lokalnoj javnosti. Fokus grupa Obino se pod fokus grupom podrazumeva voenje fokus-grupne diskusije (FGD), koja se organizuje sa ciljem prikupljanja podataka (stavova, milje- nja, ocena, predloga) od 6-10 graana koji imaju saznanja i/ili iskustva o nekoj specfnoj rem. Ona po pravilu podrazumeva debatu, ali moe da se svede i na puko iznoenje miljenja o neemu (grupni intervju u kojem mo- derator postavlja pitanja, a uesnici odgovaraju). Fokus grupa je kao metodska procedura pogodna za: - prkupljanje nformacja, a pogotovo miljenja pojedinih drutvenih grupa unutar lokalne zajednice (npr. ekspertsko mnjenje ili mnjenje lokalnih uglednika o pitanjima koja su relevantna za datu zajednicu); - reakcje na nek fenomen, ocene rada javnih servisa i svih organizacija koje se unutar lokalne zajednice bave osnovnim delatnostima; - nrerpreracju podaraka koji su prikupljeni drugim istraivakim tehnikama, tj. produbljivanje zakljuaka iz istraivanja javnog mnjenja u lokalnoj zajednici. | 8z | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi Naznake o proceduri - Potrebno je najpre defnsar clj dskusje, odrediti ta se namerava postii, do kojih podataka se eli doi drugim reima, zato se radi ono to se radi. - Treba zatim izabrati temu diskusije. Diskusija se po pravilu vodi o jednoj temi, poto bi nefokusiran razgovor predugo trajao i bio zamoran. Podrazumeva se i to da tema treba da bude takva da za nju postoji veliki interes u datoj zajednici. Poeljno je izbegavati najoptije teme (tipa Kako ivimo u naoj optini:), ali i one koje su previe konkretne i usko strune (npr. Kako napraviti jelovnik za predkolsku ustanovu:). - Po pravilu, o jednoj temi treba odrzati vie fokus grupa. Istraivai obino preporuuju da ih bude najmanje tri. U svakom sluaju, mora se voditi rauna o sastavu svih grupa kako bi se izbegla unisonost miljenja i ocena, ali i potpuna suprotstavljenost, koja bi tokom diskusije mogla da dovede do nekontrolisanih sukoba. - O broju uesnika fokus grupe postoje razliita miljenja (npr. 10- 13, 6-12 ili 8-12 osoba). Iskustvo potpisnika ovog teksta govori da se najoptimalniji broj uesnika kree izmeu 6 i 10. - Kada je re o izboru uesnika fokus grupe, oni se mogu birati nasumice (sluajno), ali je bolje da izbor bude primeren temi rasprave, uz nastojanje da se kroz sastav grupe to bolje predstave razliiti pogledi na temu, ali i razliite drutvene grupe (po kriterijumima pola, uzrasta, obrazovanja, zanimanja, mesta stanovanja, socio-klasnog statusa). Podrazumeva se da se odabir sprovodi samo meu onima za koje unapred moemo pouzdano da kaemo kako imaju saznanja i/ili iskustva o temi rasprave. - Uesnike treba unapred obavestiti o temi rasprave (i njenim pojedinim aspektima), cilju i nainu njenog voenja (tj. onome to se oekuje od aktera), anonimnosti, kao i vremenu, mestu i duini trajanja. - Sto se tie okruenja u kojem se organizuje rad fokus grupe, diskusiju treba odrati u prostoru koji je lako dostupan svim uesnicima i ne predstavlja prepreku normalnoj komunikaciji. Podrazumeva se da svi mogu komotno da sede za stolom koji omoguava snimanje i gde se svi uesnici uzajamno gledaju u oi. Potrebno je pripremiti i posluenje (voda, sokovi, kafa), te planirati i pauzu za puae. Radi eventualnog voenja zabeleki, uesnicima treba obezbediti papir i olovku. | 8 | Istraivanja lokalnog javnog mnjenja jedan od preduslova za demokratizaciju lokalnih vlasti - Fokus-grupnu raspravu vodi i usmerava moderator, koji podstie utljive, ali i prekida preopirne uesnike. Njegov posao nije nimalo lak; tavie, upravo je voenje rasprave kritina taka ove metode, poto neiskusni moderator moe ispustiti nit, nakon ega razgovor esto postane haotian. Moderator svakako mora dobro poznavati samu metodu prikupljanja podataka, temu o kojoj se raspravlja, te biti dobro pripremljen. - Temu treba strukturirati i segmentirati u odreene celine, kako bi se rasprava to bolje moderirala. Moderator mora imati prethodno pripremljena pitanja, sa ijim saetkom unapred upoznaje aktere rasprave (koji moraju znati o emu se raspravlja da bi odluili o svom ueu). Shodno strukturi teme, moderator treba da isplanira i trajanje rasprave o pojedinim celinama. itavu raspravu treba ograniiti na dva, odnosno maksimalno dva i po sata. - Iskustvo mi kazuje da samoj raspravi treba da prethodi grupni intervju, u kojem se od svakog uesnika trai da se predstavi i u 3-4 minuta izloi svoje vienje teme. Takoe, na osnovu dosadanjeg rada tvrdim da je koncept SWOT analize naelno veoma pogodan za strukturiranje fokus- grupne rasprave. - Neohpodno je da se tok diskusije snimi (tonski), a da se potom napravi i njen transkript. Ukoliko to nije previe optereujue, mogue je i pravljenje video-zapisa. No, bez obzira na vrstu snimanja, potrebno je voditi i radne beleke (npr. o neverbalnoj komunikaciji). To se ini zbog lakeg snalaenja, ali i da bi se to pre pripremio materijal o diskusiji i moguim zakljucima. Uesnike diskusije unapred treba upozoriti da e biti snimani (jer i to moe da utie na njihovu odluku o ueu). Ne preporuuje se da snimanje obavlja sam moderator, ve taj posao treba prepustiti njegovom asistentu, koji se ujedno brine i o itavom ambijentu u kojem se odvija rasprava. - Izvesraj o radu fokus grupe treba nainiti to pre, a isto vai i za izvetaj o svim diskusijama na zadatu temu. I u izvetaju se mora voditi rauna o zagarantovanoj anonimnosti uesnika, koji mogu biti predstavljeni nadimcima koje sami izaberu, zanimanjem ili posredstvom neke sline odrednice. U izvetaju treba navesti i podatke koji se esto zaboravljaju: taan naziv teme, broj i strukturu uesnika, datum i mesto odravanja, duinu rasprave i osnovne karakteristike njenog toka, ime i prezime moderatora. Saet prikaz sadraja rasprave se podrazumeva. | 8{ | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi - Sve relevantne organizacije i institucije u lokalnoj zajednici, a posebno one koje su neposredno povezane sa temom o kojoj je voena fokus- grupna rasprava, treba obavestiti o rezultatima primene ove istraivake tehnike. - O rezultatima fokus-grupne diskusije potrebno je informisati i lokalnu javnost, to se ini na konferenciji za tampu ili direktnom prezentacijom istraivakih nalaza u svim relevantnim lokalnim medijima. - Svim uesnicima u radu fokus grupe treba poslati potpun izvetaj, kako o raspravi u kojoj su sudelovali, tako i o ostalim raspravama na zadatu temu. Uz izvetaj im treba poslati i izraze zahvalnosti za pruenu pomo. SWOT analiza Oznaka SWOT zapravo je akronim engleskih rei: Strenghts (snage, predno- sti), Weakneses (slabosti, ogranienja), Opportunities (anse, prilike, mogu- nosti) i Treats (pretnje, opasnosti, nedostaci). Re je o modelu u kojem se sve relevantne informacije o stanju i perspektivama u internom i eksternom okruenju klasikuju u okviru etiri kategorije: snage, slabosti, anse i opa- snosti. (Vidi shemu koja slui kao osnova za pravljenje tzv. SWOT matrice ili matrice ansi/rizika.) SWOT analiza UNUTRANJI INIOCI SPOLJANJI INIOCI POZITIVNI INIOCI Strenghts (snage, prednosti) Opportunities (anse, prilike, mogunosti) NEGATIVNI INIOCI Weakneses (slabosti, ogranienja) Treats (pretnje, opasnosti, nedostaci) SWOT analiza je kvalitativna metoda koja slui za utvrivanje i ocenjivanje stanja i strategije organizacije ili institucije. Ona podrazumeva praenje po- menuta etiri inioca da bi se procenile jake i slabe strane, odnosno pogod- nosti i problemi date organizacije, institucije, ili neke drutvene pojave. Snage i slabosti predstavljaju kljune unutranje karakteristike date organizacije ili institucije (interni inioci), a anse i pretnje predstavljaju glavne karakteri- stike koje dolaze iz okruenja (eksterni inioci). Cilj SWOT analize je da se | 8 | Istraivanja lokalnog javnog mnjenja jedan od preduslova za demokratizaciju lokalnih vlasti smanje slabosti uz istovremeno poveanje snaga, te to bolje iskoriste anse uz istovremeno smanjenje pretnji iz okruenja. Praktino gledano, da bi se zapoela SWOT analiza potrebno je: - urvrdr snage (prednosr) sanse (prlke, mogunosr) koje mogu da pomognu u ostvarivanju ciljeva i politike date organizacije ili institucije (npr. optine, preduzea, nevladine organizacije); - urvrdr slabosr (ogranenja) nedosrarke (prernje, opasnosr), koji mogu da oteaju ostvarenje ciljeva i politike date organizacije ili institucije; - podeliti inioce koji pogoduju razvoju (tj. snage i prilike) na unutranje i spoljanje uslove za ostvarenje ciljeva i politike date organizacije ili institucije, te odgovoriti na pitanje da li dati inioci potiu iz neposrednog, potencijalno kontrolisanog okruenja, ili iz sredine na koju se teko moe uticati. Oito je, dakle, da se radi o strukturiranju podataka u dve dimenzije: pozitiv- no/negativno i unutranje/spoljanje. Sve u svemu, SWOT analiza taj svojevrsni dijagnostiki i prognostiki in- strument predstavlja subjektivnu metodu, koju treba shvatiti kao neku vrstu pomoi pri zapoinjanju ozbiljnog utvrdjivanja stanja u kojem se nala odre- ena organizacija ili institucija, ali i utvrdjivanja strategije razvoja. Osim toga, SWOT analizu treba tretirati i kao pomonu metodu, ili jednu od metoda koje slue za prikupljanje i organizaciju podataka o stanju i stavovima. Jedno- stavnost primene ove metode i njena relativna uestalost i popularnost (pa i pomodnost) ponekad vie oteavaju, nego to olakavaju poslove analize. | 8o | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi | 8, | VII INFORMISANJE JAVNOSTI vvimu. vosiU z. mi1ou.m. i 1iuix.m. vvixUvi,.,. vou.1.x. xo,i sU . v.svoi.c.,U i os1.iim z.i1ivisov.im vvius1.vicim. civiioc six1ov., miui,i sU vo vvivoui s1v.vi U vviiici u. 1i vou.1xi moco i.xi vi.siv.,U U ,.vos1. vosvius1vom miui,. z.,iuic. s1ici iovuou. s.z.,. o ouiUx.m. sxUv1ii ov1ii, .ciU ,iuovoc uooi,. i o 1omi xo,i sU v.ziozi vvi 1om niii vvisUui. o1Uu. ,i siiuici vviioc .mi,i Uvv.vo ovi.vim. xo,i si n.vi v.uom ovc.. iox.ii s.moUvv.vi 1o, .v.vo, i isxUi,UcU,i i mocUcos1 u. ovi smivici xovis1i vvius1.vici ivi.uioc six1ov., x.o i oiu miui,. ci,. oni.s1 i1ivisov.,. isU vvim.vo zniv.,. . iox.iom ivoU. | 88 | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi | 8 | Izvetavanje javnosti o radu organa lokalne samouprave 7. ovoi Vi.,ic IZVETAVANJE JAVNOSTI O RADU ORGANA LOKALNE SAMOUPRAVE Skuptina optine iz ugla medija Postoji jedna re koja u osnovi odreuje novinarsku profesiju. Ta re je istina kao pojam koji oznaava sutinu novinarstva, bilo koje vrste i u bilo kom mediju. Ne postoji nijedan novinarski etiki kodeks kojem to nije polazna premisa. Naprotiv, svi vaniji dokumenti poev od Deklaracije Meunarod- ne federacije novinara, preko Minhenske deklaracije Evropske Unije, pa do etikih kodeksa pojedinanih udruenja ili velikih medijskih kua insistira- ju na tome da se novinari u svom radu rukovode istinom. S druge strane, u bazine odrednice novinarske profesije spada i sloboda me- dija da govore o svemu to je od javnog interesa. Reju, javni interes jeste krajnja mera postojanja medija. Imajui u vidu da je ovaj prirunik prevashodno namenjen novinarima i predstavnicima nevladinih organizacija, ovde donosimo tek osnovna etika i profesionalna uputstva, odnosno praktine savete. Iskustvo zemalja u tran- ziciji pokazalo je da su mediji i nevladin sektor prirodni partneri i ozbiljan korektiv vlasti na svim nivoima. | o | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi Etike norme Nastojanja da se uspostavi etiki osnov novinarstva traju ve decenijama. Po- stoji niz preporuka, deklaracija i kodeksa, koje su sainile profesionalne, pa i meunarodne organizacije. Elemente etikih naela sadre i dokumenti poput Opte deklaracije o pravima oveka (UN), Meuarodna naela profesionalne etike u novinarstvu (UNESCO), preporuke za izvetavanje o deci (UNICEF), Evropska konvencija o ljudskim pravima (lan 10), te niz preporuka i dekla- racija Komiteta ministara i Parlamentarne skuptine Saveta Evrope... Narav- no, i profesionalna udruenja i organizacije nastoje da preciziraju svoja etika pravila. Ve i samo nabrajanje oduzelo bi previe prostora: otuda su za ovu priliku izdvojeni pojedini segmenti Kodeksa novinara Srbije, koji su usvojila sva tri profesionalna udruenja (NUNS, UNS i NDV). U odeljku Isrnrosr zvesravanja Kodeks novinara Srbije navodi niz obaveza i prava ije potovanje treba da obezbedi najvie profesionalne standarde. Citiramo: - Obaveza je novinara da tano, objektivno, potpuno i blagovremeno izvesti o dogaajima od interesa za javnost, potujui pravo javnosti da sazna istinu i drei se osnovnih standarda novinarske profesije. - Pravo je medija da imaju razliite ureivake koncepte, ali je obaveza novinara i urednika da prave jasnu razliku izmeu injenica koje prenose, komentara, pretpostavki i nagaanja. - Novinar je duzan da naznai izvor informacije koju prenosi. Ukoliko izvor ne eli da bude otkriven, novinari i urednici postupaju sa dunom profesionalnom panjom i svojim profesionalnim autoritetom staju iza informacije i odgovaraju za njenu tanost. - Novinar je duzan, kada je to neophodno, da konsultuje sto vise izvora i da im omogui da iznesu svoj stav. - Sa novinarstvom nespojivi su objavljivanje neosnovanih optuzbi, kleveta, glasina, kao i izmiljenih pisama ili pisama iji autor nije poznat ili njegov identitet nije proverljiv. - U sluajevima kada novinar proceni da je u interesu javnosti da objavi nepotvrenu informaciju ili nagaanje duan je da izriito navede da informacija nije potvrena. | 1 | Izvetavanje javnosti o radu organa lokalne samouprave U Kodeksu novinara Srbije insistira se i na tome da novinari treba da se su- protstave svakom pritisku na slobodu profesije, kao i svakom vidu cenzure. To znai da se novinar ne moe prisiliti na izraavanje stavova koji su protivni njegovoj savesti. Kada je re o odgovornosti novinara, Kodeks istie sledee momente: - Novinar je, pre svega, odgovoran svojim itaocima, slusaocima i gledaocima. Tu odgovornost ne sme da podredi interesima drugih, a posebno interesima izdavaa, vlade i drugih dravnih organa. Novinar se mora suprotstaviti svima koji kre ljudska prava ili se zalau za bilo koju vrstu diskriminacije, govor mrnje i podsticanje nasilja. - Falsifkovanje dokumenata i plagijat nedopustivi su i smatraju se teskim prekrajem standarda profesionalnog postupanja novinara. - Novinar je duzan da postuje pravilo pretpostavke nevinosti i ne sme nikoga proglasiti krivim do izricanja sudske presude. - Novinaru je zabranjeno da koristi neprimerene, uznemiravajue, pornografske i sve druge sadraje koji mogu imati tetan uticaj na decu. - Novinar je duzan da postuje i stiti prava i dostojanstvo dece, zrtava zloina, osoba sa hendikepom i drugih ugroenih grupa. - Novinar neguje kulturu i etiku javne rei, postuje pravo na odgovor, izvinjenje i ispravku i duan je da blagovremeno objavi odgovarajuu ispravku. - Svaki vid komercijalnog oglasavanja kao i politika propaganda, koje nisu jasno oznaene, smatraju se tekim prekrajem standarda profesionalnog postupanja novinara. U Kodeksu novinara Srbije navodi se jo itav niz vanih profesionalnih eti- kih normi, poput novinarske panje, odnosa prema izvorima, potovanja pri- vatnosti, korienja asnih sredstava, potovanja autorstva i zatite novinara. Svim novinarima i medijskim poslenicima preporuuje se da paljivo proue tekst Kodeksa. | z | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi Profesionalna uporita Ono to sledi jesu osnovne profesionalne vrednosti sagledane kroz prizmu iskustva nekih od najveih svetskih redakcija (BBC, AP, Tajms, Vaington Post). Objektivnost Objektivnost bi za medije trebalo da bude presudna. To je esencijalna vred- nost i nijedna oblast medijskog rada ne moe biti izuzeta od nje. Objektivnost od svih koji rade u medijima iziskuje potenje, slobodoumnost i potovanje istine. Mediji treba da se uvaju netanosti, nemara, pristrasnosti ili iskrivlja- vanja uz pomo naglaavanja, izostavljanja ili tehnoloke manipulacije. Preciznost Novinari, bez obzira na to kojom temom se bave, moraju biti precizni. Stoga je nuno da budu pripravni na viestruke provere podataka kojima raspolau i traenje saveta radi ouvanja vlastitog ugleda i nepristrasnosti. Naravno, nije lako biti precizan. U tom smislu, vano je praviti razliku izmeu neposrednih i posrednih izvora informacija. Ako se tu naini greka, ona e se provlaiti kroz itav rad. Pouzdanost moe biti ozbiljno dovedena u pitanje ukoliko se novinar oslanja samo na jedan izvor informacija. Preciznost je vie od poznavanja tanog stanja stvari: ona podrazumeva paljivo odmeravanje znaaja pojedinih podataka za dolaenje do istine, pogotovo ako je re o kon- troverznim temama, povodom kojih treba ukrstiti sve relevantne injenice i miljenja. Integritet Budui da mediji treba da nastoje da se svim temama bave objektivno, poelj- na je staloenost u pristupu vruim temama. U takvim sluajevima, potreb- no je da mediji omogue razmenu miljenja i komentara. A to naroito vai za situacije u kojima su dotina miljenja i komentari drugaiji od vrednosne orijentacije ureivake politike. Tada uvodnici i lini komentari novinara i urednika moraju biti vrlo jasno naznaeni. Mediji i o pitanjima koja se tiu njih samih ili lanova vlastite redakcije treba da izvetavaju jednako odluno i otvoreno kao kada se bave drugim ustanovama, istitucijama ili pojedincima. Interes redakcije, vlasnika ili pojedinanih novinara ne sme da bude razlog za izvrtanje ili pogreno tumaenje injenica. | | Izvetavanje javnosti o radu organa lokalne samouprave Nezavisnost Mediji i novinari ne bi trebalo da imaju nikakve obaveze prema izvorima, niti prema onima o kojima piu. Treba izbegavati ak i privid obaveze ili sukoba interesa. Novinari ne smeju primati dragocenosti, bilo da se radi o darovima koji potiu od izvora ili nekoga ko je izvan profesije. Ne smeju se primati po- kloni, besplatne ili jefinije putne karte... niti prihvatati odmori, zabava, sme- taj; trokove izvetavanja treba da plaa sama redakcija. Novinari mogu da budu aktivni u svojoj zajednici samo u meri u kojoj to ne dovodi do sukoba interesa. Treba se kloniti politikog rada, demonstracija i javnih akcija koje mogu da izazovu stvaran ili prividan sukob interesa. Osim toga, poeljno je da novinari ne rade za ljude ili ustanove o kojima piu. Izvori Izvori informacija, ukoliko nisu jasno naznaeni, mogu biti ozbiljna pretnja verodostojnosti medija. ini se da su u srpskim medijima sve ea pozivanja na tzv. dobro obavetene ili izvore bliske nekome ili neemu (linosti ili instituciji). Po pravilu su najmanje sporni zvanini izvori, koje otuda treba i koristiti. Kada izvor predoava podatke uz naznaku da su oni namenjeni za vau infor- maciju, njegova se izjava moe pripisati linosti ije ime se ne mora navesti. Sa onim ko daje vane informacije moe se dogovoriti da bude predstavljen kao zvaninik neke institucije. U ovakvim prilikama novinari treba da insisti- raju na tome da o svojim izvorima mogu da objave to vie podataka. Infor- macije kojima se ne zna izvor po pravilu ne bi trebalo koristiti ni kao povod za istraivanje. Novinari imaju pravo i da namerno izostave izvor informacije, uz napomenu da je on poznat, ali da se ne navodi iz nekog jakog razloga (npr. lina bezbednost). Meutim, tome treba pribegavati samo kao krajnjem sred- stvu. Ako se pokae da navodno skrivanje izvora slui kao maska za njegovo nepostojanje, verodostojnost dotinih novina, radija ili televizijske stanice, kao i samog autora, bie ozbiljno narueni. U tom pogledu ne treba raunati na tzv. pilee pamenje auditorijuma. Osim toga, time se naravno ozbilj- no naruavaju etika i profesionalna pravila. Praktini saveti U Srbiji je novinarska profesija suoena sa nizom izazova. Tranzicija je otvo- rila i medijski prostor, koji iz krajnje haotinog prelazi u stanje kakve-takve | { | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi ureenosti. No, profesija jo uvek nije osloboena svakovrsnih pritisaka, a po- javljuju se i nove simbioze medija, politike i biznisa. Kada je re o medijima koji rade na lokalnom nivou, oni su u znatno teoj situaciji nego tzv. presto- niki. Novinari i redakcije su izloeni ozbiljnim pritiscima. Posebnu tekou predstavlja nedovrena privatizacija lokalnih medija, koji su uglavnom pod potpunom kontrolom lokalne vlasti. S druge strane, zbog ovako nejasne situa- cije privatni mediji veoma teko opstaju na tritu. Jo tee je pri svakodnev- noj borbi za preivljavanje, tirae, sluanost i gledanost ouvati visok nivo profesionalnosti. Zbog svega toga, nakon naznaenih etikih i profesionalnih standarda, sada slede i neki praktini saveti: - Vest je osnovna profesionalna forma i po pravilu bi trebalo da bude polazite svake prodrobnije analize ili obrade teme. Vest u osnovi obezbeuje aktuelnost priloga. tampa i elektronski mediji plasiraju vesti u razliitoj formi. Obino se barata agencijskim vestima, koje u elektronskim medijima treba prilagoditi govornom jeziku. U radijskom programu je korisno da vesti budu ilustrovane tonskim klipom, odlomkom neije izjave i sl., dok je za televiziju vano da se, kada je god to mogue, pokrivaju slikom. Za lokalne medije je vrlo znaajno da redakcije same proizvode vesti, naroito o onome to se zbiva u njihovoj sredini pri emu se ne misli samo na servisne i komunalne informacije. Poseban problem za te medije predstavljaju uprave i politike partije, poto po pravilu insistiraju na tome da im se saoptenja objavljuju u celini ili to opirnije. Redakcije ne bi trebalo da pristanu na to: one moraju tititi pravo da, u skladu sa vlastitim ureivakim kriterijumima, saoptenja objavljuju u saetoj formi odnosno, da prenose samo one stavove koji su za javnost najvaniji. - Treba pazljivo itati zakone, propise, odluke i pravila rada koji se tiu lokalne skuptine, gradonaelnika i optinske vlade. Re je o preduslovu za kvalitetno izvetavanje o aktivnostima lokalne uprave. Novinare se tada ne moe diskvalikovati tvdnjom da zbog nepoznavanja materije pogreno tumae neke odluke lokalnih vlasti. Kao primer nam moe posluiti pokrajinski, gradski ili optinski budet. Va- no je znati po kojoj se proceduri on kreira i kakvu ulogu u tome imaju poje- dini lokalni organi. Uz to je potrebno i znanje o tome kako se sastavlja (puni) njegova prihodna strana tj. ta su direktni izvori nansiranja, a ta dolazi iz republike kase. Istovremeno, paljivo treba prouiti i rashodnu stranu bude- ta. To je, u stvari, svojevrsna lista prioriteta lokalne vlasti, na osnovu koje se | | Izvetavanje javnosti o radu organa lokalne samouprave moe proceniti koliko su osnovni interesi dotine zajednice doista u sreditu panje vlasti, a koliko e mandat lokalne vlasti prevashodno biti usmeren na to da se ojaa pozicija lokalnih politikih lidera i stranaka. Osim toga, moe se proceniti i da li se iz budeta manje ili vie posredno namiruju neki lini ili stranaki interesi. Na slian nain je mogue analizirati svaku odluka lokalnih vlasti ili njenih organa. - Prati tokove novca tako glasi poznata, univerzalna dosetka, primenljiva i u lokalnim sredinama. Tokovi novca e jasno ukazati na bilo koji tip protekcije. Za razliku od velikih gradova ili drave, u manjim mestima sve stvari brzo postaju vidljive, pa i to da se neki funkcioner, politiar ili biznismen naglo obogatio. Dodue, nije svaki novac sumnjiv, pa novinari moraju biti veoma paljivi i temeljiti, kako bi izbegli greke na raun onih koji rade legalno. - Ponekad je u manjim sredinama tesko doi do relevantne ekspertize, poto nije mogue nai nezavisne strunjake, jer ih jednostavno nema. Novinari iz lokalnih medija se po pravilu ustruavaju da eksperte potrae u veim centrima. Istina, to zahteva neto vie truda i vremena, ali ak i najpoznatiji strunjaci retko odbijaju saradnju. Dakle, ako se pri obradi onih tema koje su vane za lokalnu zajednicu dobiju i procene nekog nezavisnog eksperta, nema sumnje da e itavo istraivanje biti uverljivije. Danas je posredstvom interneta dostupan veliki broj domaih fakulteta, instituta i naunih institucija, pa kontakti sa ekspertima koji u njima rade i pribavljanje strune analize nije preterano komplikovano. Istovremeno, ono je vie nego korisno tim pre to e za lokalni auditorijum ili javnost verodostojnije biti prie koje se ne zasnivaju na analizama samih novinara ili lokalnih strunjaka, kojima se mogu pripisati povezanost ili sukob sa mesnim akterima. - Ankera je vrlo atraktivan zain novinarskog posla, koji prilogu obezbeuje dodatnu aktulenost i autentinost. To vai u svim oblastima, poev od cena na pijaci, pa do najsloenijih politikih, ekonomskih ili tema iz, recimo, kulture. Meutim, esto se autorima potkrade greka usled koje sasvim sluajni stavovi itelja nekog grada mogu biti shvaeni kao reprezentativno, veinsko raspoloenje. Zbog toga je veoma vano da se uvek napomene kako je re o sluajno odabranim sagovornicima. Reprezentativni presek raspoloenja graana moe dobiti samo kvalitetnim istraivanjem javnog mnjenja. | o | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi - Poseban senzibilitet i mnogo obzira iziskuju - deca. U tom pogledu, treba strogo potovati zasebna uputstva i preporuke za izvetavanje o deci i medijski rad sa njima. Osim toga, najmanje je poeljno da se novinari prema deci sa kojom rade ponaaju nadmono ili da se na neprimeren (karikaturalan) nain sputaju na deji nivo. Deca su linosti koje se bezuslovno moraju potovati. Stoga je neophodno da imaju dostojan tretman i u novinama, na radiju i televiziji. - esto se kao problem ispostavlja korienje dokumentarnog materijala pri ilustrovanju aktuelne teme, jer ga mnoge redakcije ne naznauju. Koliko god da dokumentacija (delovi ranijih novinskih tekstova ili radijskih i TV emisija) moe biti dragocena, neophodno je da jasno bude naznaeno da to nije aktuelan materijal, kako bi se izbegla mogua konfuzija. - Usavravanje i specijalizacija bi trebalo da postanu uobiajeni u svakoj redakciji. Poslednjih godina mnoge meunarodne organizacije vre medijsku obuku, poev od osnovnih kurseva do treniga za specijalistiko ili istraivako novinarstvo. Permanentno usavravanje jeste praksa u svim ozbiljnim medijskim kuama u svetu, od kojih neke (npr. BBC) imaju posebna odeljenja i slube koje se time bave. Tako se, zavisno od nivoa i kvaliteta profesionalnog iskustva, svi novinari povremeno upuuju na kurseve ili se organizuju specijalni, tematski seminari. U Srbiji se u lokalnim medijima sve vie javlja interes za dodatnu obuku i usavravanje novinara i urednika. Takve prilike ne bi trebalo proputati, jer se time znaajno podie kvalitet profesije. Kako ocenjivati lokalnu upravu? Ovo pitanje je veoma vano, naroito ako mediji i nevladine organizacije ele da sauvaju objektivnost i izbegnu bilo kakvu mogunost diskvalikcije. Lo- kalna vlast gotovo neprekidno odluuje o stvarima koje direktno utiu na sva- kodnevni ivot zajednice (npr. usmeravanje novca u razvoj nekih delatnosti, komunalnu infrastrukturu i sl.). Takve bi odluke iskustvo govori najlake bilo procenjivati ako se analiza postavi prema kriterijumu da od odluka naj- veu korist ima najvei broj ljudi na najdui rok. Ako je odlukom lokalne uprave favorizovana mala grupa ljudi, onda je teko govoriti o javnom inte- resu. Naravno, ovo je opti obrazac i potrebno je mnogo takta u proceni od- luka lokalne vlasti. Posebna osetljvost je neophodna kada se reavaju neki od | , | Izvetavanje javnosti o radu organa lokalne samouprave najteih socijalnih problema, kojima bi mogla biti pogoena tek mala grupa ljudi, porodica ili pojedinac. Tada se obino pribegava interventnim merama, iza kojih bi moralo da usledi sistemsko reavanje problema. Ako to izostane, pogotovo u nekim karakteristinim trenucima (recimo, uoi izbora), postoji razlog za sumnju da se radi o nekoj vrsti grubog politikog marketinga. Ta- koe, favorizovanje stranakih ljudi kao i biznisa povezanog sa partijskim interesima izaziva podozrenje javnosti, medija i nevladinog sektora. | 8 | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi | | VIII PRAVO NA SLOBODAN PRISTUP INFORMACIJAMA OD JAVNOG ZNAAJA vv.vo . sionou. vvis1Uv ivovm.ci,.m. u..s vvius1.vi,. ivix.so svius1vo U novni xo,U ,.vos1 i cv.o.i voui vvo1iv UzUvv.ci,i vi.s1i i xovUvci,i. uiio1vov. xo1voi. v.u. uv.viu ovc.. mocUc. ,i s.mo Uz uos1Uvos1 ivovm.ci,. xo,im. oi v.svoi.U. mioU1im, u. ni cv.o.i x.o i vvius1.vici miui,. i ivi.uioc six1ov. Usvio xovis1iii ov., miu.iz.m, iovuouo ,i u. si Uvoz.,U s. 1imi . xo,i .ci, xo,i vvs1i vou.1.x. i ou xoc. mocU 1v.i1i, .ii i x.xo u. z.1i1i ovo svo,i vv.vo. 1ixs1 xo,i siiui u.,i oucovovi Uvv.vo . 1. vi1.,.. | 1oo | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi , | 1o1 | Pravo na slobodan pristup informacijama od javnog znaaja 8. Rouoi,Un .nic PRAVO NA SLOBODAN PRISTUP INFORMACIJAMA OD JAVNOG ZNAAJA Pravo na slobodan pristup informacijama od javnog znaaja, dakle podacima koji su u posedu organa vlasti, ulo je u pravni sistem Srbije usvajanjem Za- kona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja, te njegovim stupanjem na snagu 13. novembra 2004. godine. Na taj nain se i Srbija pri- druila velikom broju zemalja koje svojim ustavima i zakonima jame prava na pristup informacijama od javnog znaaja. Ovo (za nae uslove relativno nepoznato) pravo u demokratskom svetu ne predstavlja nita novo. Poput mnogih drugih demokratskih institucija, i ono je prvi put ozakonjeno u Skandinaviji tanije, u vedskoj, pre gotovo dva i po veka. Kasnije se, najpre sporo a potom, naroito u drugoj polovini 20. veka, sve bre iri, da bi danas bilo prisutno u pravnim porecima stotinjak zemalja irom sveta. v.o ,i .vomiU1i i u. sU o ovom vv.vU, osim uv.v., vociii u. voui v.cU. i mioU.voui ovc.iz.ci,i. osiv.cxi Ucovov ivvovsxi Ui,i ixsviici1o covovi o uos1Uvos1i vou.1.x. xo,i sU U vosiuU ,ioc v.vi.mi1., xomisi,i i s.vi1. miis1.v., . vovii,. o osovim vv.vim. cv.o.im. Ui,i 1.xooi c.v.1U,i sionou. vvis1Uv ivovm.ci,.m.. | 1oz | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi Postoje bar etiri razloga za donoenje ovakvih propisa: - Savremena demokratska drustva zasnivaju se na aktivnom ueu graana u politikom ivotu. To, pored ostalog, podrazumeva i mogunost da graani bez posrednika deluju u javnom ivotu, utiu na sadraj i kvalitet relevantnih odluka, uestvuju u vrenju javnih poslova, kao i da vre kontrolu organa vlasti. Da bi se to ostvarilo, informacije kojima raspolau organi vlasti moraju biti svima dostupne. Garantovanje i realizacija ovog prava je nuan preduslov za postizanje jednog od fundamentalnih ciljeva savremenog demokratskog drutva da princip vladanja bude zamenjen principom dobrog upravljanja. - U demokratskom drustvu, mediji i novinari imaju posebnu ulogu. Oni su oi i ui javnosti, vaan kontrolor rada dravnih organa. Da bi mogli da vre tu ulogu, neophodno je da na raspolaganju imaju relevantne i dokumentovane informacije. Zakonska garancija dostupnosti informacija od javnog znaaja obezbeuje im uslove za to. - Istinski demokratska drustva se prepoznaju ne samo po tome da li su donela propise o slobodnom pristupu informacijama, ve i po tome da li ih ekasno primenjuju. Usvajanje regulative je samo pretpostavka za ostvarivanje proklamovanog cilja. Aktivnim traenjem pristupa informacijama i insistiranjem na potovanju tog prava, graani, novinari, mediji, nevladine organizacije i ostali moraju i mogu dati doprinos osvajanju demokratije. - Savet Evrope je u februaru 2002. godine doneo Preporuku drzavama lanicama o pristupu javnim dokumentima i time ih pozvao da svojim propisima zatite interes pojedinca i omogue mu da delotvorno kontrolie rad dravnih organa. Na Zakon se u velikoj meri podudara sa pravnim standardima iz tog dokumenta. Razume se, njegove je kvalitete mogue armisati samo primenom, pri emu e se i eventualni nedostaci uoiti, a potom i otkloniti. Zato je veoma vano da ga graani i mediji prepoznaju kao vano sredstvo za kontrolu vlasti, a da ga demokratska vlast ne doivljava kao skup nametnutih obaveza, ve kao jednu od komponenti odnosa vlasti i javnosti.
| 1o | Pravo na slobodan pristup informacijama od javnog znaaja Osnovna pravila o slobodi pristupa informacijama 1. Informacija od javnog znaaja Pod informacijom od javnog znaaja Zakon podrazumeva svaku informaci- ju koja je nastala u radu ili u vezi sa radom organa javne vlasti, a sadrana je u odreenom dokumentu i odnosi se na ono o emu javnost ima prava da se obavesti. Shodno tome, bitno svojstvo informacije od javnog znaaja jeste injenica da je ona opredmeena, odnosno da se nalazi u nekom dokumentu. Pri tom, nije vano o kakvom se dokumentu ili nosau informacija radi da li je re o pa- piru, lmu, traci, elektronskom ili nekom drugom mediju. S druge strane, in- formacije koje mogu biti veoma interesantne za javnost, ali nisu opredmeene, nego predstavljaju psihike sadraje (ideje, planovi i sl.), prema odredbama Zakona ne predstavljaju informaciju od javnog znaaja. 2. Organ javne vlasti Zakon omoguava pristup informacijama koje su u posedu onih subjekata ko- ji su oznaeni kao organi javne vlasti. Pod tim pojmom se podrazumeva veliki broj pravnih lica, ukljuujui i mnoga koja u konvencionalnim prilikama to nisu. Organ javne vlasti u smislu ovog zakona jeste: - drzavni organ, organ teritorijalne autonomije, organ lokalne samouprave, kao i organizacija kojoj je povereno vrenje javnih ovlaenja; - pravno lice koje zasniva ili (u potpunosti ili pretezno) fnansira drzavni organ. 3. Zakonska pretpostavka postojanja opravdanog interesa Prema Zakonu, postoji pretpostavka opravdanog interesa javnosti da bude upoznata sa svim informacijama kojima raspolau organi javne vlasti. Onaj ko trai informaciju ne mora i ne treba da dokazuje vlastiti odnos spram | 1o{ | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi nje, a pogotovu ne da dokazuje da je njegov interes opravdan. Ni organ javne vlasti ne sme da trai nikakvo objanjenje za podnoenje zahteva. Pretpostavka postojanja opravdanog interesa javnosti je apsolutna kada se radi o informacijama koje se odnose na ugroavanje i zatitu ivota i zdravlja ljudi i ivotne sredine. Organ javne vlasti nikada ne sme da uskrati pristup ovim informacijama. Ista pretpostavka javlja se ali kao relativna i u odnosu na sve druge informa- cije koje su u posedu organa javne vlasti. To znai da organ javne vlasti moe, pod Zakonom predvienim uslovima, ograniiti pristup ovim informacijama. 4. Korisnici i sadrina prava na slobodan pristup informacijama od javnog znaaja Svako i pod jednakim uslovima ima pravo na slobodan pristup informacija- ma. Nije vano da li je onaj koji trai informacije domai ili strani dravljanin, strano ili domae pravno lice. Nije vano ni prebivalite, boravite ili sedite, niti je dozvoljena diskriminacija po osnovu bilo kog linog svojstva (npr. na- cionalna ili etnika pripadnost, veroispovest, rasa, pol, invaliditet). Sadrina prava na slobodan pristup informacijama je kompleksna. U tom se pravu, naime, sustiu etiri osnovna elementa: - pravo trazioca da mu bude saopsteno da li organ javne vlasti poseduje odreenu informaciju, odnosno da li mu je ona dostupna; - pravo trazioca da mu se informacija od javnog znaaja uini dostupnom, tako to e mu se omoguiti uvid u dokument koji tu informaciju sadri; - pravo trazioca da uz plaanje naknade dobije kopiju dokumenta koji sadri traenu informaciju; - pravo trazioca da mu se kopija dokumenta uz plaanje naknade posalje potom ili na drugi nain. Trailac informacije slobodno odluuje koje e od ovih prava iskoristiti, a or- gan vlasti ga u tom pogledu ne sme sputavati. | 1o | Pravo na slobodan pristup informacijama od javnog znaaja Postupak za ostvarivanje prava 1. Zahtev za pokretanje postupka Postupak za ostvarivanje prava na slobodan pristup informacijama pokree se podnoenjem zahteva organu javne vlasti koji raspolae informacijom. Zahtev se moe podneti u pismenom ili usmenom obliku. Iz praktinih je razloga bolje da zahtev bude u pismenoj formi, ali organ vlasti ne sme odbiti usmeni zahtev i mora ga uvesti u zapisnik. Zahtev, pored naznake organa vlasti i imena, prezimena i adrese ili sedita onoga ko trai informaciju, treba da sadri i opis dotine informacije, napo- menu o nainu na koji se pravo eli ostvariti, a eventualno i druge podatke koji olakavaju pronalaenje informacije. Ako zahtev ne sadri sve neophodne podatke, organ vlasti je duan da poui traioca kako da otkloni nedostatke i za to mu ostavi primeren rok. Tek ako trailac ni nakon toga ne otkloni pome- nute nedostatke, organ vlasti e zahtev odbaciti kao neuredan. 2. Postupanje organa vlasti po zahtevu za pristup informacijama Organ vlasti je duan da bez odlaganja, a najdocnije u roku od 15 dana nakon primitka, ispuni zahtev. To znai da e u tom intervalu obavestiti traioca da li poseduje informaciju, omoguiti mu uvid u dokument koji tu informaciju sadri i ukoliko je i to zatraeno izdati mu kopiju. Ukoliko organ vlasti iz opravdanih razloga nije u mogunosti da u pomenu- tom roku postupi po zahtevu, on e traioca odmah obavestiti o tome i odre- diti naknadni rok, koji moe trajati do 40 dana (od primitka zahteva). Ako su predmet zahteva informacije koje se tiu zatite ivota i slobode po- jedinca, ugroavanja ili zatite ivotne sredine ili zdravlja stanovnitva, organ vlasti je duan da po zahtevu postupi u roku od 48 sati. Kada organ vlasti iz zakonom predvienih razloga u celini ili delimino odbi- je zahtev, duan je da o tome donese posebno reenje. Protivno je zakonu sva- ko faktiko uskraivanje pristupa informacijama, odnosno odbijanje zahteva neformalnim saoptenjima (usmenim ili pismenim), a pogotovo ignorisanje zahteva. U postupku za ostvarivanje prava na slobodan pristup informacijama od javnog znaaja tzv. utanje administracije nije doputeno. Shodno tome, | 1oo | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi u sluaju odbijanja zahteva organ javne vlasti duan je da donese pojedinaan upravni akt, sa obrazloenjem i poukom o pravnom leku. 3. rokovi pristupa informacijama Obavetenje o tome da li organ vlasti poseduje traenu informaciju, kao i uvid u dokument u kojem je ta informacija sadrana, besplatni su. Ukoliko trailac zahteva da mu se dostavi kopija dokumenta, duan je da plati naknadu nunih trokova njene izrade i dostavljanja. Plaanja naknade za kopiju osloboeni su novinari (ako je zahtevaju iz pro- fesionalnih razloga) i udruenja za zatitu ljudskih prava (ako je trae radi ostvarenja svojih ciljeva). Ukoliko se traena informacija odnosi na ugroavanje, odnosno zatitu ivot- ne sredine i zdravlja stanovnitva, sva lica koja je trae, bez obzira na status, osloboena su plaanja naknade trokova kopije. Postupak za zatitu prava 1. Postupak pred Poverenikom za informacije od javnog znaaja Ako organ javne vlasti u celini ili delimino odbija zahtev traioca informaci- je, ili po tom zahtevu ne postupa u predvienom roku, ili uslovljava izdavanje kopije dokumenta uplatom naknade koja prevazilazi iznos nunih trokova, ili ne stavlja na uvid dokument, ili ne obezbeuje njegovu kopiju na jeziku na kojem je zahtev podnet (iako raspolae dokumentom na tom jeziku) trailac informacije moe izjaviti albu Povereniku za informacije od javnog znaaja. albu Povereniku trailac moe izjaviti u roku od 15 dana od dana dostav- ljanja reenja o odbijanju zahteva, odnosno od dana kada mu je onemogue- no da, u skladu sa Zakonom, ostvari pravo na pristup informacijama. Poverenik za informacije, nakon to omogui organu javne vlasti da se izja- sni, proveri i utvrdi injenice za donoenje reenja, po albi odluuje bez od- laganja, a najdocnije u roku od 30 dana od izjavljivanja albe. | 1o, | Pravo na slobodan pristup informacijama od javnog znaaja Reenje Poverenika je obavezujue. Organ javne vlasti kojem je naloeno da prui traenu informaciju, omogui uvid u dokument ili dostavi njegovu ko- piju, duan je da postupi po reenju Poverenika. U sluaju potrebe, o izvrenju reenja Poverenika stara se Vlada Republike Srbije. 2. Postupak pred Vrhovnim sudom Povereniku za informacije od javnog znaaja trailac se ne moe aliti poto Zakon to izriito ne dozvoljava u sluajevima kada mu je ostvarivanje prava na pristup informacijama onemogueno od strane est dravnih organa: - Narodne Skupstine Republike Srbije, - Predsednika Republike Srbije, - Vlade Republike Srbije, - Ustavnog suda Srbije, - Vrhovnog suda Srbije, - Republikog javnog tuzioca. injenicu da se za est navedenih organa iskljuuje mogunost albe Pove- reniku ne treba tumaiti kao izuzimanje ovih organa od obaveza utvrenih Zakonom. Sve obaveze propisane za organe javne vlasti vae i za ove organe; jedina je razlika u tome to je u ovim sluajevima zatita prava na slobodan pristup informacijama od javnog znaaja drugaija. Protiv reenja, odnosno postupaka navedenih organa, zatita se ostvaruje u upravnom sporu koji se pokree tubom kod Vrhovnog suda Srbije. Zakon je mogunost pokretanja upravnog spora pred Vrhovnim sudom Srbije predvideo i kao pravni lek protiv reenja Poverenika. U dosadanjoj praksi, neki organi javne vlasti su pozivajui se na ovu mo- gunost ve podnosili tube Vrhovnom sudu Srbije protiv reenja Povereni- ka. U svim ovakvim (do sada okonanim) sluajevima, Vrhovni sud Srbije je tube odbacio kao nedoputene. Shodno tome, mogunost pokretanja uprav- nog spora protiv reenja Poverenika stoji na raspolaganju samo nezadovolj- nim traiocima informacije. Dakle, jedino oni, a ne i prvostepeni organ javne vlasti, mogu zbog toga to su nezadovoljni reenjem Poverenika ili zato to Poverenik nije doneo reenje o njihovoj albi u propisanom roku pokrenuti upravni spor. | 1o8 | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi
Ve na prvi pogled je jasno da Zakon o slobodnom pristupu informacijama
od javnog znaaja dovodi u pitanje brojne interese pojedinaca ili grupa. Ti interesi su razliiti, ali im je zajedniko da u demokratskom drutvu ne mogu biti legitimni. Zakon pretpostavlja nove obaveze za one koji rade u organima vlasti, ali im prua i novu ansu za armaciju pozitivnih rezultata (ukoliko ih ima). Uostalom, pomenuti akt je u otrom sukobu sa snanom inercijom tradicionalnog, konzervativnog drutva, sa atmosferom u kojoj monopol nad informacijama, tajne i tajne, ukljuujui i razliite mistikacije, predstavljaju znaajne poluge kontrole nad vanim drutvenim procesima. Otuda je njego- va dosledna primena u interesu ogromne veine, koja eli da ivi u demokrat- skom i prosperitetnom drutvu. Jedan od glavnih protivnika ovog zakona je od samog poetka bilo neznanje. Graani i mediji nisu ni priblino bili upoznati, niti sa sadrinom novih prava, niti sa nainom njihovog ostvarivanja, odnosno procedurom. Ni za- posleni u organima vlasti nisu o tome imali potrebne informacije, usled ega u ogromnoj veini nisu bili spremni da odgovore na novoustanovljene obaveze. Otkako je usvojen Zakon, stvari su se, i to ne malo, promenile. Brzinom pro- mena ne moramo i ne moemo biti zadovoljni, ali su one ipak evidentne. U tom kontekstu, veoma je vano konstatovati da je dodue, teko i sporo zapoela armacija shvatanja po kojem pravo na slobodan pristup infor- macijama ima i svoju aktivnu i svoju pasivnu komponentu, pri emu su obe podjednako legitimne. Prva, aktivna podrazumeva pravo svakoga da trai i dobije informaciju od javnog znaaja, te obavezu organa javne vlasti da se prema tom pravu odnosi na odgovoran nain. Druga, pasivna podrazumeva obavezu organa javne vlasti da sama neprekid- no iri krug dokumentovanih informacija nastalih u radu ili u vezi sa radom vlasti, koje su javnosti dostupne i pre no to ih neko zatrai. | 1o | Pravo na slobodan pristup informacijama od javnog znaaja Ostvarivanje obeju komponenti bitan je uslov da bi Zakonom (a odskora i Ustavom) zajameno pravo na slobodan pristup informacijama od javnog znaaja moglo postati glavna pretpostavka kvalitetnog uea javnosti od- nosno, samih graana u procesu donoenja relevantnih odluka. A time se ovo pravo pretvara u realan mehanizam kontrole vlasti i mono sredstvo u borbi protiv zloupotrebe i korupcije. | 11o | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi | 111 | KORISNE INTERNET-ADRESE OEBS Misija u Srbiji www.osce.org Savet Evrope www.coe.int Stalna konferencija gradova i optina www.skgo.org Ministarstvo za dravnu upravu i lokalnu samoupravu www.mpalsg.sr.gov.yu Narodna skuptina Republike Srbije www.parlament.sr.gov.yu Vlada Republike Srbije www.srbija.sr.gov.yu Republiki odbor za reavanje o sukobu interesa www.sukobinteresa.sr.gov.yu Nezavisno udruenje novinara Srbije www.nuns.org.yu Udruenje novinara Srbije www.unsonline.org Propisi koji se odnose na oblast lokalne samouprave mogu se nai na adresi: http://www.drzavnauprava.sr.gov.yu/pages/documents.php:id=21 | 11z | vvivUcix z. vv.ci,i v.u. iox.ii s.moUvv.vi CIP , 352.07 (497.11) (035) 342.25 (497.11) (035) PRIRUNIK za praenje rada lokalne samouprave / [autori Marijana Simi...et al.]. - Beograd : Misija Organizacije za evropsku bezbednost i saradnju u Srbiji, 2008 (Beograd : Original). - 112 str. : tabele : 21 cm - Tira 1.000. - Napomene i bibliografske reference uz tekst ISBN 978-86-85207-28-0 1. , [] ) - - COBISS.SR-ID 150494732