1

2
 mr VLADIMIR VASILJEV

LOKALNA SAMOUPRAVA
I RAZVOJ

3
4
UMESTO PREDGOVORA

Prof. dr Miroslav Prokopijević: Ka preduzetničkoj državi

Rukopis Vladimira Vasiljeva Lokalna samouprava i razvoj,

obima oko 375.000 karaktera, podeljen je u šest glava. U prvoj se
analiziraju uvodni problemi studije, u drugoj se iznosi koncepcija
lokalne samouprave kao preduzetnika, treća donosi analizu
upravljanja na nivou lokalne jedinice vlasti, četvrta instrumente
za podsticanje lokalnog ekonomskog razvoja. Peta i šesta glava se
odnose na privatno-javna partnerstva i opšte zaključke studije.
Standardni pristup kaže da su država i tržište odvojeni
svetovi, koji su organizovani prema različitim načelima. Zato su
politikolozi i pravnici bili deo jednog, a ekonomisti drugog sveta.
Potreba da ta ustaljena slika počne da se menja je višestruka.
Prvo, država je do XX veka trošila malo sredstava, dok je to danas
i polovina nacionalnog dohotka. Drugo, ako je ranije bio mali
podsticaj da se razmišlja kako se skromna državna sredstva
troše, danas je podsticaj snažan, jer su sredstva ogromna. Treće,
država utiče na tržišne rezultate, jer definiše poreze i ostala
pravila igre. Četvrto, potrebno je razmišljati i o tome na kojim
nivoima rasporediti velike državne nadležnosti: šta rade lokalne,
regionalne, federalne ili centralne vlasti. Peto, postavlja se pitanje
šta se na tim raznim nivoima vlasti može učiniti da bi država bolje
funkcionisala, a da bi se podsticao i ekonomski razvoj.
Značaj knjige Vladimira Vasiljeva je što je shvatio ovu
duboku promenu u politikološkoj literaturi na svim važnim
tačkama. On lepo pokazuje evoluciju države i rast njene potrošnje,
pokušaje reforme i načine na koje se može povećati efikasnost
upotrebe sredstava koja spadaju u javne finansije. Zato se njegova
studija odnosi na profilisanje preduzetničke uloge države, koja

5
bi trebalo da izbegne ili umanji neke probleme u klasičnom
tumačenju države sa jedne, a da istakne neke pogodnosti novog
pristupa sa druge strane.
Studija Vladimira Vasiljeva ne bavi se delovanjem svih
nivoa vlasti, već samo lokalnom jedinicom vlasti. Iako su u rukama
centralne države ključni instrumenti definisanja pravila igre,
izvesnim instrumentima raspolažu i lokalne jedinice vlasti. To su sa
jedne strane prilike za lokalne institucionalne eksperimente, a sa
druge za korišćenje nekih institucionalnih rešenja – oboje u svrhu
podsticanja ekonomskog razvoja. Naravno, ta institucionalna
rešenja nisu jednako efikasna. Neka rešenja su više stvar planiranja,
druga su više protržišna, što se i iz ove studije može videti.
Čitalac će dobiti pregled raznih mogućnosti koje se
mogu iskoristiti za poboljšanje rada lokalnih jedinica vlasti i
za podsticanje ekonomskog razvoja na lokalnom nivou. Zato
je ova studija korisna kako za one koji akademski proučavaju
funkcionisanje lokalnih jedinica vlasti, tako i za političare i druge
donosioce odluka na lokalnom nivou. Dakle, pogodna je i za
teoretičare i za praktičare lokalne vlasti. Naravno, knjiga može
koristiti i drugim profesijama, kao što su novinari, aktivisti NVO
ili ostali zainteresovani čitaoci. Pisana je vrlo jasno, u tekstu nema
nepotrebnih komplikovanja izlaganja, svi važni termini i problemi
su razjašnjeni.

Miroslav Prokopijević
Beograd, 15. maj 2013.

6
SAŽETAK:

Predmet ovog rada jeste prikaz strukture lokalne

samouprave u Srbiji i instrumenata za koje se pretpostavlja da
bi, ukoliko bi se primenili prvenstveno na lokalnom, ali i na višim
nivoima upravljanja, omogućili vlastima u našoj zemlji brži i
kvalitetniji razvoj opština.
Lokalni nivo vlasti je ključni segment državnog uređenja
svakog društva i od njegove samostalnosti u odlučivanju i
finansiranju zavisi kvalitet života svih građana, a samim tim i
države u celini.
Instrumenti koji će biti predstavljeni direktno utiču na
stvaranje boljeg poslovnog okruženja u lokalnoj samoupravi,
povećavaju ekonomske slobode i tako doprinose stvaranju
atraktivnijeg ambijenta za investiranje, što privlači kapital i dovodi
do bržeg razvoja opštine na svim poljima.
Moderna literatura, koja od osamdesetih godina 20.
veka prati transformaciju razvijenih kapitalističkih zemalja
(prvenstveno SAD i najrazvijenijih članica EU) od države
blagostanja ka tržišno orijentisanoj državi, u načelu se slaže u
sledećim činjenicama:
- Prvo, da je socijalno orijentisana država blagostanja
preskupa (državna potrošnja je od desetak procenata
bruto društvenog proizvoda (BDP) pre Drugog svetskog
rata porasla na 40-50% osamdesetih godina prošlog veka);
- Drugo, da je država za to vreme preuzela previše poslova
koje vodi neefikasno i neefektivno;
- Treće, da je bila neophodna reforma takvog glomaznog,
skupog i sporog sistema;
Četvrto, da je privatizacija najbolji način rešavanja problema;
Peto, da su instrumenti koji prate reformu državne uprave u
funkciji stvaranja efikasnije i bolje države, a samim tim i dobiti
svih njenih stanovnika.

7
 Mišljenje autora ove knjige je u saglasnosti sa pomenutim
stavovima, prvenstveno liberalnim (austrijska i čikaška škola
ekonomije), da su privredne slobode jedini put ka ekonomskom
razvoju, ali i ostvarenju većih političkih sloboda. Iskustva moderno
uređenih demokratskih društava u decentralizaciji vlasti po
principima supsidijariteta i fiskalnog federalizma daju uvid u
set mera i principa stvaranja dobrog poslovnog okruženja, kao
primarnog faktora privlačenja kapitala, a time i opšteg lokalnog
razvoja.
Javno-privatna partnerstva (eng. Public-private
partnerships – u daljem tekstu JPP) su kao najsloženiji i najnoviji
instrument podsticanja ekonomskog razvoja modernih država
od posebnog značaja. Još uvek u fazi razvoja i široj primeni u
tek nekolicini najrazvijenijih demokratija, pred ovim složenim
instrumentom leže pravi izazovi i budućnost.
Stoga je i cilj ove knjige prepoznavanje važnosti
instrumenata za podsticanje lokalnog ekonomskog razvoja i
njihovo poznavanje u teoriji i kroz primenu u praksi. Ono je od
ključnog značaja sadašnjim i budućim kadrovima koji rade u
javnoj upravi Srbije na svim nivoima.
Naučni značaj ove teme je u delu koji se bavi javno-
privatnim partnerstvima. O ostalim instrumentima postoji u svetu
i kod nas obilje literature i primera, međutim, JPP su aktuelna tek
od devedesetih godina, zemlje EU tek početkom 21. veka osnivaju
posebna tela koja se pri vladama bave JPP, a Evropska komisija je
tek 2004. izdala Zelenu knjigu, koja definiše i analizira JPP.
Iz naučnog proizlazi i društveni značaj ove knjige, a to je
bolje razumevanje instrumenata lokalnog ekonomskog razvoja,
a naročito JPP; podizanje svesti sadašnjih i budućih kadrova u
javnoj upravi o njihovom značaju i spremnosti da u predstojećim
reformama ispravno i kvalifikovano zastupaju interese društva u
čije ime rade.
Osim kao doprinos teoriji o lokalnoj samoupravi, ova
knjiga ima veći značaj kao priručnik organima te iste uprave u
poznavanju i primeni instrumenata kojima se podstiče ekonomski
razvoj, a naročito javno-privatnih partnerstava.

8
 Tema koja analizira instrumente za podsticanje
lokalnog ekonomskog razvoja, sa akcentom na javno-privatnim
partnerstvima, počiva na sledećim hipotezama:
- Za uspešan ekonomski razvoj na lokalnom nivou potrebna
je decentralizacija vlasti, supsidijaritet u nadležnostima i
fiskalna autonomija.
- U takvim uslovima moguće je primeniti različite
instrumente kojima će se olakšati ekonomski razvoj
lokalne zajednice.
- Primena svakog od instrumenata direktno rezultira
stvaranjem boljeg poslovnog okruženja u lokalnoj
samoupravi, privlačenjem kapitala i višim kvalitetom
života svih stanovnika grada/opštine.
- Izostankom političke volje da se napravi zakonski
i institucionalni okvir koji omogućava primenu
instrumenata, lokalna samouprava se ne može razvijati,
što vodi padu standarda stanovništva i cele države, kao i
njenog poslovnog rejtinga u svetu.

U Uvodu će se predstaviti odlike države blagostanja

i moderne tržišno orijentisane države. Zatim će se uporediti
i analizirati dva sistema i odrediti faktori koji su odredili
promene u istorijskom kontekstu odnosa države i tržišta. Zatim
će se prikazati globalizacija u svetu i paralelni razvoj lokalne
samouprave. Sintezom ova dva procesa će se analizirati značaj
lokalnog nivoa vlasti u modernom globalnom svetu i izvesti
pojedinačne determinante koje čine lokalni nivo presudnim u
razvoju pojedinačne države. Na kraju Uvoda će se analizirati šanse
i prepreke lokalnog razvoja u našoj zemlji.
Drugi deo će se baviti partnerskim odnosom države
i lokalnih vlasti. Analiziraće se problemi statusa, svojine i
nadležnosti lokalnih samouprava, organizaciona i finansijska
autonomija, organizacija vlasti i administracije.
Treći deo će se baviti analizom strateškog upravljanja
na lokalnom nivou. Konkretizovaće se pitanja građevinskog
zemljišta, prostornog planiranja, zoniranja, dozvola, akcionog

9
plana, uslužnog centra, LEAP-a (lokalni ekološki akcioni planovi),
regionalnih programa, marketinga, sertifikacije i benčmarkinga.
Četvrti deo će se baviti analizom instrumenata za
podsticanje lokalnog ekonomskog razvoja. Prvo će biti analizirani
instrumenti koji prate privatizaciju i reformu JKP (javno komunalna
preduzeća): ugovori, vaučeri, aukcije, nabavke, franšize i koncesije.
Analiziraće se potom finansijski instrumenti (državna
i međunarodna davanja, podela troškova, samooporezivanje,
mikrokreditni fondovi, garancije kredita, obveznice, HOV (hartije
od vrednosti), specijalno oporezovani distrikti, posvećeni porez
i takse). Dalje će se analizirati složeni instrumenti: rivolving
fond, inkubator biznis centar, slobodna zona, zona unapređenog
poslovanja, braunfild i tehnološki i naučni parkovi.
Peti deo će analizirati javno-privatna partnerstva.
Definisaće se pojam, prikazati istorijat i karakteristike tog
instrumenta, tipovi i potreban institucionalni okvir za njegovu
uspešnu primenu. Zatim će se analizirati pitanja rizika, vlasništva,
ugovornih obaveza i vladinih garancija. Prikazaće se ključevi za
uspešna JPP i primeri iz sveta. Sintezom prednosti i nedostataka
JPP indukovaće se njihov značaj.
Na kraju će biti dat pregled stručnih termina koji prate JPP
sa objašnjenjima njihovog značenja.
U zaključnom poglavlju ovog rada, sintezom svih
dosadašnjih, biće izveden opšti zaključak o funkciji i efektu
analiziranih instrumenata u podsticanju lokalnog ekonomskog
razvoja.

10
1. UVOD

Onaj ko nije sposoban da svoje sugrađane služi – želi njima da vlada.

Ludvig fon Mizes

Ekonomski razvoj države oduvek je bio povezan i direktno

zavisan od sistema njene uprave. Tako postoje zemlje izuzetno
bogate resursima, u kojima građani žive siromašno (Rusija, afričke,
latinoameričke zemlje, Indija, Kina, Meksiko, itd.), dok postoje i
one gotovo bez resursa (Japan, Danska, Belgija, Švajcarska), koje
imaju najviši standard. Odnos države prema privredi i tržištu
najbitniji je faktor od kojeg zavise privredna razvijenost i standard
pojedinca. Očigledno je da je sistem državnog uređenja taj koji
uslovljava ekonomski razvoj države. Državno uređenje stvara ili
guši privredne slobode, a one su odlučujući faktor razvoja. Prema
studiji ugledne američke organizacije Freedom house, samo 17%
svetske populacije je privredno slobodno. Čine je 27 nacija, koje
stvaraju 81% ukupne svetske proizvodnje, dok trećina sveta (20
nacija), živi u zemljama bez privrednih sloboda, a njihov ukupni
dohodak je svega 5% svetske proizvodnje.1 Poslednja dva veka,
od nastanka moderne države pa do danas, jedan od glavnih izvora
neslaganja u ekonomiji je upravo problem stepena državnog
mešanja u privredu i tržište.
U početku (18. v), preovladavao je merkantilistički stav.2
On je pobijen 1776, kada je utemeljivač moderne ekonomije,
1. Miroslav Prokopijević, Konstitucionalna ekonomija (Beograd: E-press,
2000), str 11.
2. Merkantilisti su pristalice mišljenja o aktivnoj ulozi države u
podsticanju proizvodnje i trgovine. Zastupaju protekcionističku
ulogu države – podsticanje izvoza i otežavanje uvoza kombinovanjem
subvencija i carina. Merkantilizam je preovlađivao naročito među
francuskim ekonomistima 18. veka.
11
Adam Smit, objavio Bogatstvo naroda, gde je zastupao stav o
ograničenoj ulozi države. Osnovna Smitova ideja je da će želja
za profitom i konkurencija motivisati pojedinca da, sledeći lični
interes, doprinese i javnom. Autor je izneo i ideju nevidljive ruke
tržišta, odnosno da se ono reguliše samo od sebe, proizvodeći
sve što je potrebno na način koji nije savršen, ali je bolji od
alternativa. Smitove ideje su snažno odjeknule i imale uticaj na
vodećeg ekonomistu 19. veka, Džona Stjuarta Mila, jednog od
rodonačelnika tzv. lesefer (Laissez faire) doktrine.3
Međutim, loš položaj radničke klase i nezaposlenost u
19. veku motivisali su prevrednovanje dotadašnjih vrednosti
kapitalizma i nova rešenja koja su ponudili Sen-Simon, Rober Oven,
Marks i Engels u ideji socijalističkog uređenja.4 Ono što je za Adama
Smita bila vrlina, za socijaliste je bio porok.5 Dva suprotstavljena
principa: privatno vlasništvo i slobodno tržište i državna kontrola
nad sredstvima za proizvodnju i regulacija, ostaće osnovne teme
ekonomije 20. veka, najzaoštrenije izražene u hladnom ratu, koji
je socijalizam izgubio.6

3. Lesefer princip je protiv mešanja države u privredu i tržište i zastupa

slobodu konkurencije, minimalnu regulaciju, privatno vlasništvo i niske
poreze, dok državi ostavlja nadležnosti koje tržište ne može da reguliše:
nacionalnu odbranu, puteve, ekologiju, školstvo, zdravstvo i socijalna
pitanja.
4. Socijalizam je reakcija na negativne posledice industrijske revolucije
i akumulacije kapitala koju je doneo kapitalizam, a izražen je u nizu
utopističkih ideja. Sen-Simon se zalagao za društvo jednakih mogućnosti
za sve, gde bi svako bio nagrađen u skladu sa svojim kapacitetima i radom.
Oven se zalagao za društvo komuna bez privatnog vlasništva, gde svi
ostvaruju zajednički interes. Marks i Engels su razvili socijalističku ideju
u komunizam – pokret ka potpunoj socijalnoj promeni, gde bi radnička
klasa kontrolisala sredstva za proizvodnju. Ekonomski, vlasništvo je
državno ili društveno, kao i kontrola proizvodnje, planiranje i cene.
5. Džozef Štiglic, Ekonomija javnog sektora, Ekonomski fakultet, Beograd,
2004, str. 6.
6. Danas su sve bivše socijalističke zemlje ekonomski završile ili su u
procesu tranzicije, odnosno transformacije od državnog u privatno
vlasništvo i od regulacije ka slobodnom tržištu.
12
 Velika ekonomska kriza 1929. takođe je izmenila stav o
ulozi države. Engleski ekonomista Džon Majnard Kejns, zastupao
je teoriju da bi država trebalo da ima aktivnu ulogu u podsticanju
privrednih aktivnosti, te je kao odgovor na krizu ponudio New
deal.7

1.1 Od države blagostanja do moderne tržišne države

Trend državne regulacije nastavio je da jača i posle Drugog

svetskog rata u SAD i u zapadnoj Evropi, dok je u socijalističkom
bloku doživeo maksimum. Najbolji katalizatori udela države u
privredi i tržištu su državna potrošnja i porezi. Do New deal-a,
praktično nijedna zemlja (osim komunističke Rusije) nije imala
državnu potrošnju veću od 9% BDP-a. Prisutan je bio visok nivo
ekonomskih sloboda, uz minimalno učešće države u privredi.
Posledica je bio stalni rast nacionalnog dohotka u zemljama koje su
usvojile takvo uređenje, koji je rastao brže od državne potrošnje,
što je krajem 18. i u 19.veku, u danas razvijenim zemljama,
dovelo do najvišeg ekonomskog rasta u istoriji. Sa stopama rasta
od 7-10%, te zemlje su udvostručavale standard iz decenije u
deceniju.8
Nakon New deal-a i naročito posle Drugog svetskog rata,
državna potrošnja je počela naglo da raste i sa njom poresko
opterećenje, jer je državi nedostajao novac da finansira sve
glomazniju birokratiju. Danas razvijene zemlje imaju potrošnju od
37-55% BDP-a, dok je ekonomski opasna svaka potrošnja iznad
30%. PDV (porez na dodatu vrednost) je kao indirektan porez i
7. New deal je set državnih intervencija u privredi za vreme Ruzvelta kao
predsednika SAD, usmeren na rešavanje problema osiguranja u slučaju
nezaposlenosti, federalnog osiguranja depozita, socijalnog osiguranja,
federalnih subvencija poljoprivrede i na niz drugih vladinih mera u sferi
društvenih i ekonomskih pitanja.
8. Miroslav Prokopijević: NIP je ekonomski štetan, Ekonomski anali,
poseban broj, 2007, str 1.
13
izmišljen (uz ostale indirektne poreze- npr. porez na promet),
jer država više nije mogla da podiže direktne, pa je od početnih
5%, prateći rast državne potrošnje rastao i PDV, dok nije dostigao
prosečnih 20% u svim zemljama.9
Tako je od tridesetih i New deal-a, pa do sedamdesetih
godina prošlog veka bilo sve više direktnih državnih intervencija
u privredi u zapadnim zemljama i taj period je poznat kao vreme
države blagostanja (eng. welfare state).
Još veće uplitanje države bilo je u socijalističkom bloku.
Popularnost socijalističkih pogleda odnela je prividnu pobedu
marksista i kejnzijanaca u socijalističkoj kontroverzi.10 Predstavnici
Austrijske škole ekonomije (prvenstveno Mizes i Hajek) porazili
su argumentima marksiste i pristalice regulacije u kapitalizmu
poput Kejnsa, mada je u javnosti zbog popularnosti socijalističkih
stavova propagirana suprotna strana. Tokom sedamdesetih,
kada su ekonomske posledice državnog mešanja u privredu i
socijalizmu i kapitalizmu donele recesiju, intelektualna klima je
počela da se menja. Ubrzo dolazi do urušavanja socijalističkih
privreda i skretanja intelektualnog i političkog kursa ka
protržišnim reformama. Od sedamdesetih godina, država se u
nekim zemljama delimično povlači iz privrede, privatizuju se
preduzeća i monopolske usluge (telefon, ptt, struja, gas, itd). Ali
država nije lako odustala od indirektnog mešanja u privredu kroz
poreske politike.
Savremeno redefinisanje uloge države ide u dva pravca
– ka deregulaciji i privatizaciji. Državne aktivnosti imaju efekat
ako su usmerene ka zaštiti građana i svojine, poštovanju ugovora
9. U SAD je od 1902. do 1970. porez prosečno rastao 5,3% godišnje.
Država je u nemogućnosti da više podiže poreze rešenje našla u
zaduživanju, pa je za vreme Reganove i Bušove administracije nacionalni
dug utrostručen, transformišući SAD od nekadašnjeg lidera u najvećeg
dužnika. Na svakih potrošenih 5$ jedan je pozajmljen. (D. Osbourne
and T. Gaebler, Reinventing government: how the entrepreneurial spirit is
transforming the public sector, New York: Plume books, 1993, str. 221.)
10. Socijalistička kontroverza je rasprava između marksista i protržišnih
ekonomista od tridesetih do pedesetih godina o (ne)mogućnosti planske
privrede istočnog socijalizma ili blažeg oblika tzv. države blagostanja na
zapadu.
14
i definisanju vlasničkih prava i podsticanju dobrog poslovnog
okruženja niskim porezima. To su temelji tržišne privrede.
Dakle, od sedamdesetih godina 20. veka, ekonomska
uloga države počela je da se kreće od države blagostanja ka
tržišno orijentisanoj državi i to isključivo u zemljama u kojima
su sprovedene reforme. Promena je bila neminovna. Državni
aparat razvijan tokom socijalne države blagostanja postao je
ogroman, spor i neefikasan i što je bilo najpogubnije – preskup.
U vreme ubrzanja tehnološkog razvoja i neverovatno brzog
razvoja informacionih tehnologija, takav model centralizovane
državne birokratije preopterećene pravilima i regulacijom, sa
nefleksibilnim hijerarhijskim menadžmentom, jednostavno nije
mogao da radi na efikasan način.
Takav sistem je usled svoje glomaznosti i sporosti izgubio
korak sa promenama koje su se desile na globalnom nivou.
Birokratije razvijane tridesetih i četrdesetih godina prošlog veka
nisu mogle efikasno da nose poslove u novom informacionom
društvu zasnovanom na znanju više nego na fizičkom radu. Čak
i vladine zgrade koje su tada podizane odražavaju duh vladavine
stare birokratije: masivne strukture, ogromni hodnici, visoki
plafoni, lavirinti kancelarija, nebrojeni činovnici – odaju utisak
depersonalizovanog autoriteta i težine institucije.11
Dugo vremena je takav sistem funkcionisao rešavajući
osnovne probleme o kojima lesefer država do Velike depresije
nije vodila računa: obezbeđivala je sigurnost od gubitka posla
kroz socijalne programe, davala osećaj pravičnosti i jednakosti
tretirajući sve građane istom merom, obezbeđivala zapošljavanje,
obrazovanje, medicinske usluge, puteve, kanalizaciju, pruge.
Tokom vremena Depresije i oba svetska rata, dakle u periodima
velikih kriza, birokratski model je funkcionisao. U krizama se
ljudi zbližavaju vođeni osnovnim životnim potrebama: preživeti,
imati hranu, krov nad glavom, minimalan izvor prihoda. Vojnički
organizovana država sa komandno-kontrolnim ustrojstvom
najefikasnije je mogla da obezbedi te potrebe. Međutim, birokratski
model je razvijen u uslovima koji ne nalikuju današnjim. Razvijen
11. D. Osbourne & T. Gaebler, Reinventing government, New York: Plume
books, 1993, str. 11-20.
15
je u društvu sporog ritma života, gde su informacije imali samo oni
povlašćeni u samom vrhu. Ali svet već decenijama živi u društvu
rapidno ubrzavajućeg tempa. Informacije se prenose trenutno
po celoj planeti. Ekonomija je postala zasnovana na znanju, a
ne resursima i radnoj snazi, tržišta su se povezala, tok kapitala
ubrzao, a kupci navikli na veliki izbor i visok kvalitet proizvoda i
usluga.
Takvo društveno okruženje zahteva institucije koje su
fleksibilne i sposobne da se prilagode stalnim promenama,
koje omogućavaju visokokvalitetne usluge i proizvode, koje su
odgovorne prema svojim klijentima, koje nude izbor, a ne komandu
i kontrolu. Naravno da je u tako promenjenom okruženju stari
birokratski model državnog uređenja delovao nezgrapno i prošao
loše. Troškovi starog modela upravljanja daleko su prevazišli
profit, pa je kao rezultat državna potrošnja rasla, sa njom i porezi,
dok je narod postajao sve nezadovoljniji.
Prvo je kriza izbila u SAD. Nakon poraza u Vijetnamskom
ratu, početkom sedamdesetih, poverenje nacije u lidere naglo se
urušilo, gomilali su se ekonomski i socijalni problemi u svim javnim
servisima: školstvu, zdravstvu, sektoru izgradnje javnih stanova –
u svakom velikom birokratskom programu koji je vlada smislila do
tada. Kako je ekonomija usled neefikasne uprave slabila, padao je i
standard građana. Međutim, državna potrošnja se nije smanjivala,
te je ista država, da bi finansirala svoju glomaznu i skupu upravu,
nalazila solomonsko rešenje podižući poreze. Kulminiralo je
poreskim revoltom građana SAD krajem sedamdesetih godina.
Promene su započele osamdesetih, prvo u SAD i Engleskoj
za vreme vladavine Regana i Margaret Tačer. Država je počela da
smanjuje broj činovnika i transfere ka nižim jedinicama uprave,
da privatizuje preduzeća i usluge u svom vlasništvu. Prve na
udaru bile su lokalne vlasti koje su u SAD preko noći ostale bez
četvrtine prihoda koje su im transferisale federalne vlasti. Pod
intenzivnim fiskalnim pritiskom, lokalne vlasti nisu imale izbor
nego da promene način na koji su poslovale. Počinju partnerstva
sa privatnim sektorom kako bi se nadomestio manjak u budžetu,
povećavaju se konkurencija i kvalitet usluga otvaranjem vrata

16
privatnom sektoru da konkuriše na tenderima za komunalne i sve
druge usluge koje su do tada bile državni monopol. Menja se način
izrade i sprovođenja budžeta i sve se više govori o preduzetničkom
upravljanju.
Vremenom je prevladao novi tip uprave. Većina
preduzetničkih vlada promoviše konkurenciju između isporučilaca
usluga, ohrabruje građane omogućavajući im kontrolu i evaluaciju
usluga koje su bile rezervisane isključivo za birokratiju, mere se
rezultati rada sa fokusom na proizvod (output), a ne potrošena
sredstva (input), gledaju se ciljevi rada, a ne pravila i regulacija,
građanin se posmatra kao mušterija i nudi mu se izbor; akcenat
je na prevenciji problema radije nego lečenju posledica, novac
se shvata kao nešto što se zarađuje, a ne samo troši, autoritet
se decentralizuje kroz participativni menadžment, preferira
se tržišni, a ne birokratski mehanizam. To su osnove ponašanja
državne uprave u tržišnim uslovima.
Međutim, tako je u teoriji. U praksi jeste činjenica da je na
lokalnom nivou došlo do promene u načinu upravljanja nabolje,
ali su se stvari na globalnom nivou promenile nagore.

1.2 Globalizacija i ekspanzija lokalne samouprave

Talas promena u načinu upravljanja počeo je na lokalnom

nivou, a izazvan je promenama u društvu koje su posledica
globalizacije.To je promena u međunarodnom poretku koja bitno
utiče na suverenitet država i dobija zamah nakon Drugog svetskog
rata, sa prividnim krajem tri veka dugog Vestfalskog modela
države.12
12. Vestfalski model države odnosi se na prirodu međudržavnog
sistema. Naziv je dobio po Vestfalskom miru iz 1648. kojim je okončan
nemački Tridesetogodišnji rat. Tada je utemeljen princip teritorijalnog
suvereniteta u međudržavnim odnosima. Države ne priznaju drugu višu
vlast i same sprovode svoje zakone. Sukobi se rešavaju ratom. U praksi su
velike sile određivale sudbinu manjih po svojim interesima, što potvrđuje
i ubrzani kolonijalizam zapadnoevropskih zemalja u 19. veku.
17
 Globalizacija je proces u kom su se formirala tri regionalna
bloka: Evropa, pacifička Azija i Amerika. Najveća integracija je
između najmoćnijih zemalja i privreda (zemlje OECD-a) i te zemlje
su centar globalizma. U svetu koji je zasnovan na vestfalskim
principima, politička i ekonomska sila je ta koja određuje pravila
igre i korišćenje resursa.13
Nakon Prvog svetskog rata je učinjen prvi značajniji
međunarodni pokušaj da se očuva mir uspostavljanjem Lige
naroda.14 Potpisivanje Povelje UN15 nakon Drugog svetskog rata
predstavlja pokušaj prevazilaženja slabosti Lige u međunarodnom
pravu.
Učinjen je pokušaj sprovođenja novog modela
međunarodne regulacije u kojoj je državama priznata suverenost,
ali je izvršen pritisak da se sukobi rešavaju pravnim putem,
pribegavanje sili je strogo ograničeno, a članicama UN su propisani
standardi u odnosu prema stranim i sopstvenim građanima.
U praksi je Povelja UN još više uvećala ulogu velikih sila,
dajući dodatni legitimitet njihovom polaganju prava na vođstvo u
međunarodnoj politici.16 Najočigledniji dokaz je pravo veta stalnih
članica Saveta bezbednosti UN koji ih štiti od osuda i sankcija u
slučaju unilateralnih akcija. Predviđene kaznene mere protiv
nelegitimnih akcija država predviđene Poveljom UN nisu nikad
primenjene. Zavisnost UN od najmoćnijih država pokazuje i budžet
– on je jednak sumi koja se potroši u SAD za božićne poklone deci
(svega oko desetak milijardi $).
13. Dejvid Held, Demokratija i globalni poredak, Filip Višnjić, Beograd,
1997, str. 104.
14. Liga naroda je multilateralni ugovor između 63 zemlje, potpisan
posle Prvog svetskog rata u cilju očuvanja mira u svetu i unapređenja
ekonomske i društvene saradnje članica. Senat SAD je odbio potpisivanje,
iako je tadašnji američki predsednik Vudrou Vilson imao vodeću ulogu u
stvaranju Lige, što jasno govori da vodećim silama odgovara vestfalski
model.
15. Principi Povelje UN su: svetska zajednica je sastavljena od suverenih
država, ugnjetavani narodi imaju pravo na nezavisnost, ograničava se
upotreba vojne i ekonomske sile, uvodi se lična i državna odgovornost za
krivična dela, uvodi se pojam zajedničkog nasleđa čovečanstva.
16. Dejvid Held, Ibid, str. 93.
18
 Dakle, sistem UN nije bitno promenio logiku vestfalskog
poretka. Snažne države su samo uvećale svoj autoritet dodajući
sebi specijalna ovlašćenja, a kolonijalizam je okončan samo na
papiru. Sukobi svetskih razmera na tlu Evrope zamenjeni su
bezbrojnim manjim ratovima koji neprekidno izbijaju u zemljama
Trećeg sveta. Bipolarni svet stvoren posle Drugog svetskog rata i
oličen u Hladnom ratu bio je u stvari paravan za intenzivni rat radi
potčinjavanja zemalja Trećeg sveta. Broj međunarodnih vladinih i
nevladinih organizacija rapidno je rastao: početkom 20. veka bilo
je oko 40 MVO i 176 MNO (podatak iz 1909), a krajem veka je broj
MVO porastao na 300, a MNO na 4.624 (podatak iz 1989).17
Najmoćnije organizacije, poput Svetske banke, MMF, NATO
i samih UN, nalaze se u središtu stalnih sukoba oko regionalne i
globalne kontrole, tako da je jasno da su ih najmoćnije sile i
stvorile zbog toga. Sve je više glasova među vodećim svetskim
ekonomistima o tome da Svetska banka i MMF ne vode zdravu
ekonomsku politiku već sprovode strategiju rekolonizacije
(Tandon, Held, Štiglic).
Globalizacija i regionalizacija su u eri posle Drugog
svetskog rata ozbiljno umanjile sposobnosti pojedinačnih država
da same rešavaju mnogobrojne zahteve i probleme koji se nameću.
Teritorijalne granice su počele da gube značaj jer ih roba, kapital
i ljudi sve lakše i brže prelaze. Multinacionalne korporacije su
najbolji primer18. One stvaraju više od trećine svih proizvoda na
svetu, obavljaju više od 70% svetske trgovine i preko 80% svih
međunarodnih investicija.19 Tok novca je najbrži – danas roba
7 puta promeni vlasnika dok jednom promeni mesto. Može se
slobodno govoriti o jedinstvenom globalnom finansijskom tržištu
koje je simbolično nazvano krajem geografije. U takvim uslovima
pojedinačna nacionalna država postaje osetljiva na uticaje
globalnih ekonomskih sila.

17. Dejvid Held, Ibid, str. 134.

18. Godine 1997. registrovano je 53.000 multinacionalnih kompanija.
One su tada pokrivale petinu ukupne svetske proizvodnje i oko 79%
trgovine i usluga.
19. Dejvid Held, Ibid, str. 154.
19
 Globalizacija jeste povećanje međuzavisnosti država, ali
tako što su neke više zavisne. Suverenitet slabijih država slabi, a
globalizuju se interesi najjačih država. Koalicija najbogatijih, tzv.
globalni direktorijum, odnosno G-7, uspostavio je uprkos rivalstvu
konsezus i nastupa prema ostatku sveta sa pozicije autoritarnosti,
prinude i duplih standarda. Takva demokratija niskog intenziteta
praktično demontira nacionalne suverene države posle Drugog
svetskog rata u funkciji globalne akumulacije kapitala.
Danas zbog globalnih strujanja svet postaje jedinstveno
tržište u rukama multinacionalnih korporacija čiji kapital
prevazilazi ekonomsku snagu većine država, a same države sa
granicama gube smisao, jer su tok kapitala i moć korporacija i
međunarodnih finansijskih ustanova toliko veliki, da pojedinačna
država malo šta može da učini i ako se ne prilagodi brzim
promenama na globalnom tržištu dolazi u opasnost.
Zato se paralelno sa globalizacijom javlja trend jačanja
lokalnih vlasti. Integracija na nacionalnim nivoima najintenzivnija
je u Evropskoj uniji. Pitanja granica, valute, carina, vojske i
nadležnosti više nisu isključivo u rukama nacionalnih država
članica. Postoje zajednički standardi, a Evropska povelja o lokalnoj
samoupravi (1985.) upravo propisuje taj minimum zajedničkih
standarda za sve članice. Kada se pogleda struktura organa vlasti
EU, primetan je značajan broj saveta opština, regiona, brojnih
komisija za regionalni razvoj i saradnju lokalnih vlasti, što govori u
prilog tome da se pitanju lokalne samouprave u EU pridaje značaj.
To je posledica ograničenja nacionalne države u periodu
globalizacije. Dok sa jedne strane nacionalna država postaje premali
okvir za rešavanje pitanja monetarne i tržišne stabilnosti, s druge
strane postaje preširok okvir za rešavanje konkretnih problema
građana. Država blagostanja je bila centralizovana i lokalne vlasti
su imale premalo nadležnosti i finansijske autonomije – bile
su zavisne od centralne vlasti. Posledica je neefikasna, inertna,
neekonomična i nekreativna vlast koja pruža skupe i loše usluge.20
20. Paradoksalan način finansiranja lokalnih vlasti u SAD pre reformi
najbolje se ogleda u budžetu lokalne samouprave: država prebaci
sredstva gradu za tekuće potrebe planirane te godine i ako vlasti uštede
novac racionalnijim poslovanjem da bi npr. uložile kasnije u neki veći
20
 Kada je, kao što je već pomenuto, recesija naterala socijalnu
državu blagostanja u reforme, krenulo je prvo u SAD i UK za vreme
Regana i Tačerove i to promenom u načinu finansiranja nižih nivoa
vlasti. Odbačen je sistem automatskog davanja države lokalnim
vlastima bez uvida u rezultate rada. Novi sistem je naterao lokalni
nivo da se ponaša tržišno, da prati efekte rada i uči na greškama.
Reforma se od finansija proširila na organizaciju rada, način
pružanja usluga, uspostavio se nov odnos države prema lokalu
kao i lokalnih vlasti prema građanima.
Industrijsko društvo iz vremena države blagostanja
bazirano na radu polako je prelazilo u informaciono društvo
bazirano na znanju. Ekonomski gledano, lokalne vlasti pre
reformi nisu imale većeg uticaja na tržište, ali u vreme reformi
iz osamdesetih godina, lokalni nivo je dobio bitne funkcije:
podsticanje ekonomskog razvoja, privlačenje kapitala, otvaranje
novih radnih mesta, kreiranje javno-privatnih partnerstava. On
postaje odgovoran u kreiranju dobrog poslovnog okruženja koji
donosi investicije i bolji standard.21
Tako globalizacija prisiljava ekonomske subjekte - lokalne
vlasti i same države, da se tržišno ponašaju: da budu racionalni u
potrošnji, ekonomični u poslovanju i efektivni u upravljanju.
Deo autora je protivnik neoliberalizma koji nosi globalni
poredak, a deo u tome vidi pozitivnu promenu u ograničavanju
centralističkog načina upravljanja karakterističnog za državu
blagostanja. Kako god, lokalne vlasti su u proteklih nekoliko
decenija napravile znatne izmene u organizaciji, radu i odnosima
prema drugim lokalnim samoupravama, državi i građanima.
Postale su bitniji razvojni činioci nego što su ikada bili.

projekat, sledeće godine bi im transfer bio smanjen, dok bi gradovi

koji su nerentabilno trošili dobijali više. Uspeh se kažnjavao, a neuspeh
nagrađivao.
21. Snežana Đorđević, Renesansa lokalne vlasti, uporedni model, Čigoja
štampa, Beograd, 2003, str. 16.
21
1.3 Razvoj lokalnih vlasti u Srbiji: mogućnosti i prepreke

Srbija je osamdesetih godina 20.veka, kada su u

razvijenom svetu počele reforme državne uprave, bila deo
socijalističke države. Međutim, socijalizam u SFRJ je bio mekog
tipa, politički sistem je bio decentralizovan, a ekonomija je imala
mnoge elemente tržišnog pristupa. Zemlja je bila otvorena prema
zapadu i imala je najbolje uslove od svih zemalja istočnog bloka
da uspešno i brzo prođe predstojeću tranziciju. Umesto toga, SFRJ
je potpuno razbijena i urušena u ratu. Srbija je izašla iz rata sa
slabom ekonomijom u svim osnovama. Vlast je centralizovana, a
lokalnim samoupravama je oduzeta imovina i sa njom mogućnost
da se samostalno razvijaju.
Nakon smene Miloševića, nove demokratske vlasti nisu
mnogo uradile da smene i Miloševićev socijalizam. Imovina koja
pripada lokalnim samoupravama nije se vraćala čitavu deceniju
od demokratskih promena, saradnje između lokala i centra
nema, centar određuje sva pravila. Model upravljanja u opštini je
organizovan po sistemu slabog gradonačelnika kojeg kontroliše
veće koje je ispostava političkih partija. Ne postoji prenos
nadležnosti po principima supsidijarnosti, vlast je ostala visoko
centralizovana, što je odlika socijalističkog uređenja.
Da bi lokalni nivo dobro radio potrebna su sistemska
rešenja koja bi uredila pitanja statusa, nivoa vlasti, svojinu,
nadležnosti, organizacionu i finansijsku autonomiju, a odnos sa
državom bi trebalo da bude partnerski. Lokalne vlasti ne mogu da
obavljaju poslove bez kapaciteta da koriste određene instrumente
za podsticanje razvoja. Zato su bitne reforma administracije i
decentralizacija vlasti.

22
2. LOKALNA SAMOUPRAVA KAO PREDUZETNIK
NA TRŽIŠTU

2.1 Država kao partner lokalnim vlastima (neophodni

preduslovi)

U vreme centralizovane države blagostanja, a naročito u

socijalizmu, lokalni nivo nije imao samostalnost u odlučivanju i
dovoljnu finansijsku autonomiju i uglavnom je bio u vazalskom
odnosu prema centru. Nakon reformi država sedamdesetih godina
opisanih u prethodnom poglavlju i uvođenja preduzetničkog
načina upravljanja na svim nivoima, lokalna vlast je dobila mnoge
važne funkcije po principu supsidijariteta.22
Tako se lokalnom nivou omogućava podsticanje
ekonomskog razvoja, privlačenje investicija, otvaranje novih
radnih mesta i kreiranje javno-privatnih partnerstava. Nove
nadležnosti zahtevaju i promenu odnosa prema građanima, pa
se javlja potreba za društveno odgovornijim poslovanjem uz
stalno podizanje standarda, kvaliteta usluga, odgovornosti i
transparentnosti u radu. Osim finansijskih efekata, bitni indikatori
uspešnosti postali su i polja poštovanja ljudskih prava, poslovna
etika, radni uslovi, mere za zaštitu okoline i odnos prema zajednici.
Na taj način, lokalna zajednica postaje presudan faktor u
kreiranju privlačnijeg ambijenta za investicije i opšteg boljitka u
životu svojih žitelja. To čini nizom podsticaja: obaranjem poreza
da bi privukla kapital, obezbeđivanjem infrastrukture i pratećih
usluga potrebnih za uspešno poslovanje preduzeća, uključivanjem

22. Princip supsidijariteta je poznato načelo teorije javnog izbora (eng.

Public choice): sve što može da se reši na nekom nižem nivou vlasti ne
treba prenositi na viši nivo i obrnuto, ne treba stvari pomerati sa viših
nivoa ka nižim ako je niži nivo neodgovarajući za rešavanje tog problema.
23
biznisa u strategiju društveno odgovornog razvoja, kreiranjem
boljih uslova života u zajednici (ekologija, sport, kultura) i
razvijanjem kulture društveno odgovornog poslovanje kod svih
aktera, od biznisa do pojedinca.23
Da bi lokalna vlast mogla na ovaj način da podstiče
ekonomski i društveni razvoj, potrebne su suštinske reforme
državne uprave, ekonomske politike, sudstva i jačanje kapaciteta
pravne države. Rezultat je dobro poslovno okruženje koje jedino
privlači investitore. A ono je moguće samo u pravnoj državi koja
garantuje ugovore i ima otvoreno tržište. Privredne slobode
neminovno vode i povećanju demokratizacije društva, odnosno
višem nivou političkih sloboda.
U ovim procesima od suštinskog značaja je decentralizacija
vlasti po pomenutim principima supsidijariteta. Koristi
decentralizacije su modernizacija upravljanja, kvalitetnije usluge,
jačanje političke i finansijske autonomije lokalnih vlasti, jačanje
uticaja građana na socijalne i političke procese i uspostavljanje
partnerskog odnosa između nivoa vlasti umesto ranijeg
hijerarhijskog odnosa između centra i lokala.
Dakle, stepen reformisanosti lokalne samouprave direktno
je srazmeran stepenu demokratizacije i ekonomskog razvoja
zemlje. Takođe je i jasan indikator dometa političkih reformi
presudnih za evrointegracije.

2.2 Pitanje statusa lokalne samouprave

Istorija moderne srpske države od 1804. do danas, može

se posmatrati kao neprestana borba za uvođenje opštinske
samouprave nasuprot autoritarnim oblicima režima, bili oni
poznati kao kneževski apsolutizam, monarhizam, komunistička
ili socijalistička diktatura, ili pseudodemokratija kao paravan za
monopol tajkuna.
23. Snežana Đorđević, Priručnik za moderno upravljanje LER, SKGO,
Beograd, 2007, str.12.
24
 Prvi zakon o lokalnoj samoupravi bio je Zakon o opštinama
iz 1839.24 Tada su uvedene seoske i varoške opštine, a Beograd je
dobio poseban status. Opštinama su prenete nadležnosti iz oblasti
bezbednosti građana i imovine, briga o nezbrinutoj deci, rad
školstva, zdravstva i sudstva. Finansijska autonomija je beznačajna
i opštine tog vremena bile su pod apsolutnom i rigoroznom
kontrolom centralnih vlasti. Liberalne ideje i pored dugotrajnog
otpora kneževskom apsolutizmu nikada nisu zaživele, tako da je
novim zakonom o opštinama 1866, Mihailo Obrenović razvejao
i poslednju nadu o narodnom suverenitetu. Državno uređenje je
ostalo centralističko, a opština je poslednji i najniži organ državne
vlasti.
Od prvog zakona o opštinama, bilo je potrebno pola veka
da se dogodi bitniji pomak po pitanju statusa lokalnih vlasti. On
nastaje novim Zakonom o opštinama iz 1889. Ustavom donetim
godinu dana ranije i pomenutim zakonom, a sve zahvaljujući
naprednijim idejama radikala koji su dobili izbore i Nikole Pašića,
Srbija je podeljena na okruge, srezove i opštine, koje su dobile
značajno veća ovlašćenja i finansijsku autonomiju.
Koliki je otpor postojao iz vrha vlasti da se nižim nivoima
da autonomija vidi se po postupcima kralja Aleksandra, koji je
nakon državnog udara 1894. i dolaska na vlast, vratio stare zakone
o opštinama iz 1866. i 1839, a 1902. doneo novi, još centralističkiji
zakon. Nakon ubistva Aleksandra 1903, potvrđen je Ustav iz 1888,
ali ne i Zakon o lokalnoj samoupravi iz 1889, već je ostao na snazi
restriktivni iz 1902.
I u Kraljevini SHS nije bilo bitnijih pomaka ka autonomiji
lokalnih vlasti, a vrhunac centalizma je donošenje Oktroisanog
ustava 1931, za vreme kralja Aleksandra, kojim su i malobrojne
slobode ukinute. Novi zakon o opštinama donet je 1934. Jedinice
lokalnih vlasti su opštine i gradske opštine. Osnovni organ je
odbor sa trogodišnjim mandatom, uveden je kvorum pri radu i
profesionalni činovnici kao stalni aparat opštine. Centalizam je
ostao, ali su pomaci ka demokratizaciji uprave bili evidentni.

24. Snežana Đorđević, Renesansa lokalne vlasti, Čigoja štampa, Beograd,

2002, str. 392.
25
 Period vladavine Tita i socijalističkog uređenja trajao je od
1945. do 1980. Od 1953. se uvodi samoupravljanje društvenom
svojinom, sredstvima za proizvodnju i pravima radnika. Zakon o
opštinama i srezovima donet je 1955, a osnovni instrumenti su
samoupravni sporazumi i društveni ugovori.
Dodatne reforme su sprovedene 1963, kada se proširuju
samoupravljanje i društvena svojina i jačaju solidarnost i socijalno-
ekonomska sigurnost građana. Opština je osnovna društveno-
politička zajednica, vlast sprovodi diktatura proletarijata
simbiozom države i samoupravljanja.25 Najvažniji princip je
jedinstvo vlasti (zakonodavne, izvršne, upravne i sudske). U ovom
periodu se uvode mesne zajednice kao svojevrsni oblik neposredne
demokratije. Uz čestu primenu zborova birača i referenduma,
vlast je spuštena do samih građana kojima se omogućavalo da
uzmu učešće u rešavanju pitanja vezanih za kraj u kom žive.
Dalje promene ka razvoju samoupravljanja, demokratije
i decentralizacije napravljene su reformom 1974. godine. Šest
republika i dve pokrajine SFRJ dobijaju mnoge elemente države,
a cela zemlja konfederativne odlike. Poluge centralnih vlasti
su oslabljene, a same opštine su organizovane po delegatskom
sistemu, čiji je cilj bio da se ojača veza vlasti i građana. Opštine
su imale tri veća (udruženog rada, mesnih zajednica i društveno-
političko veće) i posebno četvrto veće samoupravnih interesnih
zajednica čija je uloga bila da građani sami dobiju mogućnost da
odlučuju o uslugama, njihovom standardu i kvalitetu. Takav stepen
decentralizacije i demokratije tada je jedino postojao u Švedskoj.26
Međutim, slabost socijalističkog samoupravljanja je i
pored visoko demokratskih ideja bila u preteranom uplivu politike
u privredu. Posledica je loše tržište bez zdrave konkurencije,
neefikasna privreda i preskupa regulacija. Erozijom visokog
morala održavanog do Titove smrti 1980. godine, sistem se
ubrzano urušava, kulminirajući ratom, u kom je SFRJ razorena i
ekonomski potpuno uništena.
25. Ibid, str. 399.
26. Šveđani su takođe imali sličan model Veća davalaca usluga, gde se i
davaoci i korisnici usluga sastaju sa predstavnicima opštine i stručnjacima
iz oblasti o kojoj je reč, da bi zajedno došli do najboljeg rešenja o načinu,
kvalitetu i standardu pružanja usluga.
26
 Poslednja decenija 20. veka Srbiju obeležila je kao
najmračniju zemlju u Evropi. U 21. vek smo ušli sa platom od
tadašnjih 80 nemačkih maraka, monopolizovanom privredom,
opljačkanim fondovima i korupcijom ravnom afričkim državama.
Godine 1995. ukinuta je imovina lokalnim samoupravama i na
taj način je onemogućen bilo kakav razvojni potencijal. Ustavom
iz 1990. nije precizirano pravo lokalne samouprave, već se
uopšteno utvrđuje da je opština teritorijalna jedinica u kojoj se
ostvaruje lokalna samouprava. Nejasno je da li se pravo na lokalnu
samoupravu vezuje za građane ili opštinu. Nijedan od dva zakona
o lokalnoj samoupravi (1991. i 1999.) nije garantovao zaštitu
prava na lokalnu samoupravu.27
U tom periodu je sistem lokalne samouprave bio
jednostepen i monotipski. Opština je jedini nivo organizovanja
lokalne vlasti (nema okruga, regiona, funkcionalnih distrikta i sl).
Monotipnost se ogleda u jednoobraznosti odnosa centralnih vlasti
prema svim opštinama, bez obzira na njihove razlike u veličini,
urbanosti (selo-grad), razvojnim i drugim kapacitetima. Koliko je
lokalna autonomija bila ugušena od strane autoritarnog režima
vidi se, osim u oduzimanju imovine lokalnim samoupravama, i u
zakonu o lokalnoj samoupravi tog vremena koji dozvoljava vladi
da bez obrazloženja raspusti skupštinu opštine i obrazuje odbor
koji će dalje upravljati opštinom.28 Republička vlast je umesto
partnerstva nametala diktaturu lokalnim samoupravama, a
opozicionim opštinama režim je iz centra onemogućavao rad,
raspuštao skupštine i time direktno kažnjavao građane zbog
njihovog legitimnog izbora. Osetnije promene su se desile 1997,
kada je na lokalnim izborima opozicija pobedila u 44 opštine
u Srbiji (što čini 60% stanovnika zemlje), tako da su te opštine
27. Zakonom o državnoj upravi data je mogućnost da se organ opštine
može obratiti Vladi radi zaštite prava ako ih je organ državne uprave
prekršio. Očigledno se opštinski organ tretirao kao potčinjeni deo
državne vlasti. Nema predviđenih oblika sudske zaštite. Moguć je
postupak pred Ustavnim sudom kao što ga može pokrenuti svaki drugi
organ ili organizacija radi procene ustavnosti i zakonitosti određenih
akta.
28. Zakon o lokalnoj samoupravi, 1999, čl. 213.
27
osnovale nevladinu organizaciju Asocijacija slobodnih gradova i
opština Srbije, koja je vršila dodatni pritisak za promenu režima
Slobodana Miloševića.29
Nakon rušenja režima 2000. godine, obećavana je i
očekivana radikalna promena sistema. U ekonomiji su obećavani
privatizacija, tržišna ekonomija, smanjenje upliva države u
privredu i deregulacija, a na političkom planu su nuđene garancije
ljudskih prava i sloboda, reforma sudstva i uspostavljanje
pravne države, decentralizacija i dekoncentracija vlasti,
regionalizacija i modernizacija državne uprave i profesionalizacija
administracije. Međutim, na vraćanje imovine se čekalo deceniju, a
denacionalizacija i restitucija u svim tranzicionim zemljama jedino
nisu sprovedene u Srbiji.30 Ustav je donet tek šest godina nakon
smene Miloševića, sa mnoštvom manjkavosti i nedorečenosti i vrlo
malo promena nabolje. Očigledno je da ne postoji politička volja
da se bilo šta od starog načina upravljanja promeni. Posledica je
da je nakon više od decenije od uspostavljanja demokratske vlasti
Srbija i dalje nedovoljno decentralizovana država sa zatvorenim
tržištem i minornim znacima pravne države. Na listi ekonomskih
sloboda Heritage fondacije za 2013. godinu za 177 zemalja sveta,
Srbija je na 94. mestu i sa BiH je jedina zemlja u regionu koja
spada u kategoriju uglavnom neslobodnih zemalja. Albanija je na
visokom 58, Crna Gora na 70, Slovenija 76, Hrvatska 78. mestu, sve
u kategoriji umereno slobodnih zemalja.31 Opštine u Srbiji su među
najvećim u Evropi, sa preko 50.000 stanovnika.32 Neujednačene su
29. Snežana Đorđević, Renesansa lokalne vlasti, Čigoja štampa, Beograd,
2002, str. 407.
30. Do 2010. je napisano čak 15 nacrta Zakona o restituciji i nijedan nije
stigao do Vlade. Zakon je donet tek u septembru 2011. i to poslednjeg
dana poslednjeg roka i izazvao je oštre kritike javnosti, prvenstvano
oštećenih građana koji su ga nazvali novom nacionalizacijom.
31. Heritage Foundation official website, dostupno preko: http://www.
heritage.org/index/ranking (pristupljeno 12.2.2013.)
32. Poređenja radi, opštine u Hrvatskoj i Francuskoj imaju oko 1.500
stanovnika, u Nemačkoj 5.000, Švedskoj 20.000, a najviše u Britaniji –
40.000, Irskoj 60.000 i Kosovu 70.000. Srbija sa 7,5 miliona stanovnika
ima 207 jedinica lokalne samouprave (16 gradova, 164 opštine i 24
28
i po broju stanovnika (od 10 pa do čak 300.000) i po površini (od
3- 1.500 km2).
Poslednji Zakon o lokalnoj samoupravi iz 2007. nije
mnogo unapredio položaj lokala, ostavljajući mnoštvo pitanja
nedorečenim i nerešenim. Postojeća 24 okruga kao teorijska
dekoncentracija vlasti u praksi imaju samo administrativnu
funkciju bez pravih nadležnosti i predstavljaju dodatni trošak za
ionako najvišu državnu potrošnju u Evropi (preko 55% BDP), ali i
sigurno mesto za zapošljavanje partijskih kadrova.33
Izvestan napredak je u mogućnosti izbora načina uprave
u opštini: gradonačelnik-veće ili veće-menadžer model. Međutim,
u prvom slučaju, Ustav je (čl. 191) odredio da skupština opštine
odlučuje o načinu izbora izvršnog organa, što znači da je
gradonačelnik oslabljen, dok je veće ispostava političkih partija
koje upravljaju radom opštine. Apsurdna je i sama činjenica
da Ustav reguliše oblast koja je u celoj Evropi zakonodavno, a
ne ustavno pitanje. U drugom slučaju i mogućnost postavljanja
menadžera je besmislena, jer je njegova izvorna uloga da
posebnim moralnim i profesionalnim kvalitetima doprinese
kvalitetu uprave. Ovlašćenja su mu široka, dok kod nas nema u
nadležnosti postavljanje i smenjivanje izvršnih funkcionera, tako
da u suštini nema nikakve promene u načinu uprave u odnosu na
stari centralizovani sistem.34
Status lokalnih samouprava je i dalje obeležen visokom
finansijskom zavisnošću od centra, uskim nadležnostima i
okruga), dok Hrvatska sa 4,4 mil. st. ima 576 jedinica lokalne vlasti
(21 županija, 126 gradova, 429 opština). Postoji i druga krajnost, kada
decentralizacija dovede do preteranog usitnjavanja: tako je u Mađarskoj
u komunizmu bilo 250 opština, a devedesetih je nakon reformi bilo
čak 10 puta više. Prigovor da su premale opštine ekonomski slabe da
vrše poslove je opravdan i rešenje je da treba pustiti u praksi da se one
slobodno udružuju do optimalne mere, bez paternalizma centra, jer su to
tržišno najzdravija rešenja.
33. Srbija je rekorder po broju činovnika državne uprave po glavi
stanovnika – u stvari, njihov broj ne zna nijedna vladina institucija koja
bi trebalo da se bavi tim pitanjem.
34. Pomaci su u uvođenju gradskog arhitekte, saveta za etnička pitanja,
ombudsmana i lokalne komunalne policije.
29
zastarelom i prekobrojnom administracijom. Samim tim su usluge
loše i skupe, a građani su i dalje udaljeni od participacije u radu
lokalnih službi koje su u stvari njihov servis. Odnos sa centrom je
još uvek hijerarhijski umesto partnerski.

2.3 Pitanje svojine lokalnih samouprava

Sredinom poslednje decenije 20. veka, demokratska

opozicija je počela da jača i da se organizuje protiv režima
Slobodana Miloševića. Kako bi umanjio uticaj lokalnih izbora na
svoju vlast, Milošević je 1995. doneo Zakon o sredstvima u svojini
republike Srbije i oduzeo opštinama svu imovinu bez obrazloženja.
Time je opštini praktično oduzet status pravnog i ekonomskog lica.
Onemogućeno joj je zaduživanje na finansijskom tržištu davanjem
hipotekarnih garancija nad imovinom, prenos prava korišćenja,
davanje ili raskid zakupa i sl.35 Tako su opštinama vezane ruke
i onemogućeni bilo kakav razvoj, efikasno obavljanje poslova,
privlačenje investicija i otvaranje novih radnih mesta. Šteta od
gubitka investicija i razvojnih projekata meri se milijardama evra
i stotinama hiljada izgubljenih radnih mesta.36
Međutim, ni danas vlast u Srbiji ne preduzima mnogo da
promeni centralistički sistem iz vremena vladavine Miloševića,
što je očigledan dokaz da interes nije opšti, već lični i partijski.
Zakon o javnoj svojini je jedan od najduže odlaganih zakona. Iako
je nacrt urađen u leto 2004. i odobrili su ga svi gradonačelnici, tek
je u decembru 2005. ušao u skupštinsku proceduru, a usvojen je
tek 2011. godine. Komentar o otporu centralne vlasti da dozvoli
35. Za svaki akt raspolaganja imovinom opština je morala da pribavi
saglasnost Republičke direkcije za imovinu. U praksi je to značilo da će
se zahtev rešiti za 4 godine u proseku i to u 70% slučajeva negativno.
36. Studija iz 2005. pokazuje propuštenih 1,3 mlrd. evra, sa procenom da
svaka naredna godina donosi min. 100 miliona evra gubitka. (Snežana
Đorđević, Priručnik za moderno upravljanje LER, Čigoja štampa, Beograd,
2007, str. 16).
30
lokalnom nivou da se samostalno razvija i raspolaže ličnom
imovinom je suvišan. Zakon u teoriji omogućava lokalnim vlastima
da primene niz instrumenata o kojima će biti reči u ovom radu, a koji
bi bili pokretači razvoja opština. Omogućava uspostavljene Javnog
registra imovine, koji bi uveo red i odgovornost u raspolaganju
njome, jer bi bila uvedena obaveza javnog nadmetanja i detaljna
budžetska kontrola.37 To je sve u teoriji, ali u praksi se do danas,
kao što je slučaj sa bilo kojim zakonom- malo toga primenjuje.

2.4 Pitanje nadležnosti lokalnih vlasti

Postoje izvorne i prenete nadležnosti koje država prenosi

opštinama nadzirući njihovo sprovođenje. Poblem je što u većini
tranzicionih zemalja zakon o lokalnoj samoupravi delegira niz
nadležnosti od države na lokalni nivo, ali nedostaju zakoni koji bi
precizirali tu podelu i tačno odredili šta je čiji posao. To omogućava
preteranu centralizaciju i upliv države na lokalni nivo, tako da je
odnos između centra i lokalnih vlasti u zemljama u tranziciji i dalje
hijerarhijski umesto partnerski.
U Srbiji su zakonom utvrđene osnovne nadležnosti lokalnih
vlasti. Zdravstvo i obrazovanje su novina. Problem je nejasno
određenje koje su nadležnosti obavezne, a koje fakultativne.
Uvid u nadležnosti lokalnih vlasti predstavlja uglavnom
tradicionalne poslove: snabdevanje vodom, gasom i energijom,
čistoća i kanalizacija, predškolske ustanove, primarno zdravstvo,
osnovno obrazovanje, kulturne ustanove (pozorišta, muzeji,
biblioteke, bioskopi), lokalni putevi i saobraćajna infrastruktura,
sport, socijalna zaštita, stanovanje, gradnja, urbanizam, planiranje
uopšte, zaštita sredine, podsticanje ekonomskog razvoja.38
37. Kada se uzme u obzir da sama Vlada još od 2001. ne podnosi izveštaj
o završnom računu, odnosno gde je potrošila više od polovine bruto
društvenog proizvoda, čime krši i zakon, onda ovakav odnos prema
lokalnim vlastima i njihovoj imovini nije iznenađujući.
38. Snežana Đorđević, Renesansa lokalne vlasti, Čigoja štampa, Beograd,
2005, str. 415.
31
 Da bi lokalna samouprava mogla uspešno da realizuje
poslove iz prenetih nadležnosti, neophodni su dovoljni i sigurni
izvori finansiranja. Finansijska autonomija je zato temelj lokalne
autonomije.

2.5 Finansijska autonomija lokalnih vlasti

Ključna činjenica u vezi sa finansijama lokalnog nivoa

državne uprave jeste ujednačenost nadležnosti i sredstava
potrebnih za njihovo izvršenje. Većina lokalnih vlasti ima veoma
sličan skup nadležnosti, ali se razlike pojavljuju kada se pojavi
pitanje autonomije lokalne samouprave u odnosu na centralnu
vlast. Pritom se misli na samostalnost u donošenju odluka i
finansijsku autonomiju. Najsamostalnije lokalne vlasti imaju
skandinavske zemlje SAD i Kanada, a od nama bližih zemalja
izdvaja se Mađarska.
Ono što je zajednička odlika svih autonomnih i finansijski
nezavisnih lokalnih vlasti jeste demokratsko uređenje države,
vladavina prava i tržišno okruženje. Demokratija omogućava vezu
preferencija birača i javnih politika i osigurava mirnu smenu vlasti
i promenu javne politike.
Vladavina prava omogućava zaštitu ličnih sloboda,
rešavanje sporova među političkim, tržišnim i bilo kojim drugim
akterima i jednak status svih aktera vlasti. Ona efikasno ograničava
više nivoe, što omogućava da lokalni nivo samostalno vodi svoje
politike bez paternalizma države. Tržišno okruženje nudi zdravu
konkurenciju i bolje usluge po nižim cenama. Danas se govori o
konkurentnosti opština, regiona i država, mada je taj termin ranije
bio rezervisan za firme. Dakle, konkurencija drugih jedinica vlasti
i tržišno okruženje čine da opštine sve više liče na preduzeća.
Otuda i termin preduzetničko upravljanje.39
39. Odličan uvid u metode preduzetničkog upravljanja videti u
knjizi D. Ousbourne and T. Gaebler, Reinventing government: how the
entrepreneurial spirit is transforming the public sector, Plume books, New
York, 1993.
32
 Ako nema demokratije na najnižem nivou vlasti koji je i
najbliži građaninu, slabe su šanse da i na višim nivoima i u samoj
državi vlada demokratsko uređenje. Ako se prva polovina 20.veka
može gledati kao niz napora za uspostavljanje demokratije na
nivoima nacionalnih država, period od osamdesetih godina do
danas obeležila je borba za više demokratije na lokalnom nivou.
Najbolji pokazatelj koliko demokratije ima u jednoj zemlji jeste
fiskalna autonomija lokalnih vlasti.40 Ona je u stvari direktno
srazmerna stepenu političke nezavisnosti lokalne zajednice.
Stepen fiskalne nezavisnosti pokazuju dva indikatora.
Prvi je samostalnost lokalne vlasti u određivanju visine
poreza, taksi i naknada. Zakonom o lokalnim finansijama iz 2006.
godine, opštine su dobile mogućnost da utvrđivanjem stope
izvornih poreza podstiču ambijent za privlačenje investicija.
Takođe im je omogućeno prikupljanje izvornih poreza, što je ranije
bilo u rukama države. To su pozitivni pomaci u decentralizaciji
vlasti.
Drugi je stepen učešća izdataka lokalnih vlasti u ukupnoj
državnoj potrošnji zemlje.
Lokalni izdaci od 5-10% ukupne potrošnje smatraju se
malim, 15-20% srednjim, a preko 25% visokim. Po pravilu, sa
povećanjem potrošnje ide i veća nadležnost lokalnih vlasti.41
Međutim, fiskalna decentralizacija neke zemlje se dobija
kada se u obzir uzme, osim potrošnje na lokalnom nivou, i
federalna potrošnja. Tek kada se saberu te dve potrošnje i oduzmu
od 99 (jer 1 odsto države članice EU troše u Briselu), dobija se
stepen fiskalne decentralizovanosti neke zemlje.
Srbija na lokalnom nivou troši oko 13% od ukupne državne
potrošnje i spada u zemlje sa srednjim nivoom potrošnje. Postoje
40. Fiskalna autonomija je naš termin za izvorni američki – fiskalni
federalizam (sistem diversifikacije u oporezivanju i javnim izdacima
na različite nivoe vlasti od kvarta, preko opštine, regiona, federalnih
jedinica do centralne vlade). Vertikalni fiskalni federalizam je izraz
konkurencije za sredstva javnih finansija od strane različitih nivoa vlasti,
dok je horizontalni fiskalni federalizam konkurencija među jedinicama
istog nivoa vlasti.
41. U EU27 najveću potrošnju na lokalu imaju Danska, Finska i Švedska.
Slede ih Letonija, Litvanija i Rumunija.
33
brojni razlozi u prilog decentralizaciji vlasti koja direktno dovodi
do fiskalne i političke autonomije na lokalnom nivou:
Decentralizacija je nužan uslov da bi država bila
funkcionalna. Praksa socijalizma i komandne privrede pokazala
je da su društvo i ekonomija suviše složeni da bi jedan centar
(naročito danas) bio u stanju da efikasno prikupi, obradi i iskoristi
sve relevantne informacije. Decentralizacija vlasti usklađuje
poresku politiku i budžetsku potrošnju. Odluke koje se donose u
centru su daleko od preferencija građana i slabo reflektuju njihove
interese. Pojedinac se oporezuje lokalno, a o raspoređivanju tog
prihoda se odlučuje daleko od građanina, u centralnoj vladi.
U prisustvu lokalne autonomije i fiskalne nezavisnosti
građani bolje prihvataju javne politike. U slučaju centralizovanih,
krutih, rigidnih i nefleksibilnih politika, građani ih shvataju kao
nužno zlo i trude se da ih izbegnu i ignorišu kad god mogu, kršeći
pritom zakone. Takođe, u decentralizovanom sistemu je bolja
saradnja između centra i nižih nivoa vlasti i bolji su mehanizmi
nadgledanja i sprovođenja politika. U centralističkom uređenju
se iziskuje savršena poslušnost nižih nivoa da bi se politika
sprovela kako je zamišljena, što je u praksi neizvodljivo. Poreska
konkurencija primorava vlasti da budu ekonomične i odgovorne,
a građanima omogućava bolje i jeftinije usluge. Unifikacija vodi
povećanju potrošnje i kartelizaciji raznih oblika vlasti i privrednoj
stagnaciji.42 Međutim, primer Španije i Mađarske pokazuje da i
pored decentralizovane vlasti, opštine mogu zapasti u probleme
i povećati državnu potrošnju. Razlog je u neodgovornom i
nestručnom menadžmentu.
Decentralizacija rasterećuje centralnu vlast i omogućava
joj da se posveti najvažnijim funkcijama. Bolje je obavljati
kvalitetno manje poslova, nego loše mnogo.
42. Želja visokih nivoa vlasti za centralizacijom svoje moći najbolje
se vidi u naporu OECD-a i EU da početkom 21. v. sprovedu globalnu
harmonizaciju poreza u celom svetu, čime bi se onemogućila konkurencija
i stvorio monopol najmoćnijih sa nesagledivim posledicama po privrede
pojedinačnih zemalja. Kontrainicijativu predsedniku SAD Bušu potpisalo
je oko 200 najuglednijih protržišnih ekonomista sveta, na čelu sa
nobelovcima Fridmanom i Bjukenenom, pa je SAD usled broja glasova u
OECD-u stopirala inicijativu.
34
 Prenosom nadležnosti, decentralizacija iziskuje
usavršavanje lokalne administracije, pa građani dobijaju bolje
usluge.
U prihode lokalnih vlasti spadaju porezi, takse i naknade.
To su izvorni prihodi, dok se od države dobijaju ustupljeni porezi
i transferi.
Najvažniji porezi su na imovinu, dohodak građana, deo
PDV-a, poreza na dobit, prenos apsolutnih prava, registraciju
vozila, porez na igre na sreću, oglašavanje, itd.
Takse su: boravišna, za isticanje firme, za kućne ljubimce.
Naknade su za vodu, struju, gas, čistoću, PP zaštitu,
korišćenje saobraćajnih objekata, mesta za rekreaciju, parkova,
itd. Visinu poreza obično određuje centralna vlast, dok su takse
i naknade više u rukama lokalnih. Dok ekonomski razvijenije
lokalne samouprave najveći deo prihoda u budžetu ostvaruju
izvornim prihodima, siromašnije opštine zavise od transfera viših
nivoa vlasti i donacija agencija za pomoć.
Osim od obima nadležnosti, visina budžeta lokalne uprave
zavisi i od načina organizacije vlasti, odnosno da li je lokalna
samouprava jednostepena ili višestepena. Po pravilu, višestepena
lokalna samouprava povlači i više finansija.43 Učešće rashoda za
lokalnu samoupravu u Srbiji je na nivou Slovenije, dakle nisko.
Razlog je u pomenutoj jednostepenosti organizacije i malom
obimu nadležnosti, naročito u zdravstvu i socijalnoj zaštiti.44
Stepen autonomije lokalne samouprave je tim veći što je
veći udeo sopstvenih prihoda, a manji udeo prenesenih sredstava
– transfera.
Prenos sredstava se naziva poresko ili budžetsko izravnanje,
a sama sredstva se zovu transferi ili grantovi. Svrha poreskog
izravnanja je da se ublaže nejednakosti u prihodima opština
različite razvijenosti i da se nerazvijenim pomogne da posluju.
Izravnanje može biti horizontalno i vertikalno. Vertikalno znači da
centralne vlasti vraćaju deo prihoda od poreza koje su prikupile
43. Tako su u Češkoj uvođenjem regiona povećane finansije na lokalnom
nivou sa 8,4% na 9,4%, dok Slovenija ima najniže učešće u društvenom
proizvodu (5,3%) jer ima jednostepenu organizaciju.
44. Antony Levitas i Gabor Peteri: Reforma sistema finansiranja lokalne
samouprave u Srbiji, Palgo centar, Beograd, 2004, str. 9.
35
u određenoj jedinici lokalne samouprave. Povraćaj sredstava
bi trebalo da se obavlja po preciznoj formuli da bi se izbegla
politizacija i zloupotrebe javnih finansija. Pod horizontalnim
izravnanjem podrazumevaju se transferi ili dotacije. Njih dobijaju
slabije razvijene jedinice lokalnih vlasti kojima izvorni prihodi i
vertikalno izravnanje ne donose dovoljno sredstava za obavljanje
poslova.
Transferi mogu biti namenski i nenamenski. Nenamenski
služe za opšte funkcionisanje lokalnih vlasti, dok su namenski
predviđeni za tačno određene svrhe. Što je način određivanja
visine transfera jasniji, lokalnim vlastima je lakše da planiraju rad,
dok u suprotnom postoji uvek mogućnost ucene viših nivoa vlasti
političkim i drugim ustupcima. Zato je za izravnanje poželjnije da
bude fiksirano statističkom formulom nego da zavisi od opisnih
kriterijuma.
Stepen finansijske autonomije posredno govori dokle se
stiglo sa ekonomskim reformama u državi.

2.6 Organizacija vlasti na lokalnom nivou

Kao republički, i lokalni nivo ima predstavničku

(zakonodavnu), izvršnu i sudsku vlast. Predstavnička vlast
je Skupština opštine. Ona predstavlja građane, vodi politiku,
donosi odluke i propise vezane za rad opštine. Izvršnu vlast
čine veće i gradonačelnik, kao što na državnom nivou to čine
Vlada i predsednik. Od načina izbora gradonačelnika zavisi
njegova pozicija. Ona može biti jaka (direktno biran), ili slaba
(bira ga gradsko veće). Sudsku vlast čini opštinski sud. Postoje
i samoupravni sudski organi koji imaju preventivnu ulogu u
rešavanju sporova da bi se izbegao sudski. To su mirovna veća i
arbitraže i ombudsman (građanski pravobranilac), direktno na
usluzi građanima u zaštiti njihovih prava u poslovima sa javnom
upravom.

36
 Razni sekretarijati i inspekcije čine upravne organe opštine.
Oni su u direktnom kontaktu sa građanima i veoma su važni
standardizacija i kvalitet njihovog rada. Napredak u tim poslovima
čini uvođene informacionih centara, onestop shop-a (jedinstvenog
šaltera) i on-line usluga, gde građani na jednom mestu ili od kuće
mogu dobiti sve potrebne informacije i dokumenta u vrlo kratkom
periodu.
Novija pojava je i gradski menadžer, čija je uloga
podsticanje ekonomskog razvoja. Taj model je najčešći u SAD,
Kanadi, Australiji i Novom Zelandu. Najefikasniji je u upravljanju
velikim gradovima. Menadžera imenuje gradsko veće i ima široka
ovlašćenja. Imenuje i razrešava čelne ljude u gradskoj upravi i
svoje saradnike. Sa većem i gradonačelnikom bi trebalo da ima
partnerski odnos. Preduslovi dobrog funkcionisanja ovog modela
jesu visok nivo demokratije, pravna država i tržišna privreda.
Odnosi pomenutih organa vlasti u opštini mogu biti različiti, pa
tako postoje i različiti modeli organizacije opštinske vlasti. Tri su
najčešća tipa: veće-slab gradonačelnik, jak gradonačelnik-veće i
gradski menadžer model.
Skupština se bira na lokalnim izborima koji su neposredni
i tajni. Mandat joj je četiri godine. Bavi se pitanjima u nadležnosti
grada, donosi zakone i podzakonska akta. Podeljena je na odbore,
radna tela, komisije i sekcije, ali zbog kompleksnosti pitanja koja
rešava ispoljava slabost koju imaju sva predstavnička tela na svim
nivoima i koja se u političkoj teoriji naziva kriza parlamentarizma.
Izabrani poslanici pred sobom imaju toliko raznorodne probleme
da nemaju sva znanja potrebna za njihovo rešavanje. Kriza se
ublažava dobijanjem predloga od izvršnog organa, koji čine (bar
u teoriji) eksperti iz raznih oblasti, mada to rađa drugu krizu –
da se poslanička uloga svodi na glasačku. Pomoć može pružiti i
uključivanje stručnih društvenih subjekata u rad. Što je država
sa dužom demokratskom tradicijom, veća je i participacija
građana u radu skupštine. Pri skupštini može postojati i posebno
savetodavno telo koje čine stručnjaci iz raznih oblasti.
Izvršno veće čini funkciju gradske vlade i bira se iz redova
predstavničkih organa po kriterijumu najboljih poznavalaca

37
oblasti najznačajnijih za upravljanje opštinom. Nadležnost ovog
organa je sprovođenje politike koju utvrđuje skupština, kontrola
upravnih organa i javnih službi, priprema budžeta, odobrenje
izdataka, podnošenje završnog računa i predstavljanje opštine
pred zakonom.45
Na čelu veća je gradonačelnik. Ako je nezavisan, tj.
direktno biran na izborima kao i drugi organi, njegova pozicija u
odnosu na veće je jaka, a ako ga postavlja veće, onda je slaba. Jak
gradonačelnik je najčešće biran u SAD, Nemačkoj, Italiji i Britaniji.
Mandat veća i gradonačelnika je isti kao i skupštine, najčešće četiri
godine.
Stepen autonomije lokalne samouprave zavisi i od slobode
izbora optimalnog modela organizacije vlasti. U Srbiji je Zakon o
lokalnoj samoupravi 2002. uveo model jakog gradonačelnika i
menadžera, ali u praksi je onemogućeno sprovođenje zakona.
Prvo, Ustavom je u čl. 191 regulisano da Skupština opštine
odlučuje o načinu izbora izvršnog organa. Time Opštinsko veće
postaje ispostava političkih partija koja slabi ujedno i poziciju
gradonačelnika. Kuriozitet je i što nigde model organizacije vlasti
ne spada u ustavnu, nego zakonsku materiju. I uloga menadžera je
više formalna, jer u Srbiji on nije dobio i ovlašćenja da postavlja,
kontroliše i razrešava funkcionere u svom timu. Jasno je da su u
Srbiji promene u modelima organizacije vlasti, kao i sve druge
uostalom, samo kozmetičke i da je suštinski zadržan centralizam i
paternalizam sa vrha.

2.7 Modernizacija administracije

Usled višedecenijskog centralističkog, komandnog,

birokratskog i autoritarnog uređenja države, stanje administracije
u Srbiji je loše i menja se sporo. Na propadanje administracije uticao

45. Snežana Đorđević, Snežana Đorđević, Renesansa lokalne vlasti, Čigoja

štampa, Beograd, 2005, str. 71.
38
je niz faktora: siromašenje društva, niska primanja, nemogućnost
usavršavanja i napredovanja, itd. Politička podobnost je uvek
(a i danas) bila bitnija od profesionalnih kvaliteta, ne postoji
nagrađivanje prema radu, ali ni opasnost od gubitka posla
usled nerada. Ceo niz loših podsticaja rezultirao je neefikasnom
administracijom.
Reforma administracije bi trebalo da afirmiše
profesionalne i etičke vrednosti, da depolitizuje administraciju
i pretvori je u servis građana koji ih štiti od ćutanja birokratije,
da podstakne timski rad i napredovanje po rezultatima rada.
Posle 2000, pokrenut je niz obuka i treninga da bi se poboljšala
profesionalnost državnih činovnika koja je na niskom nivou.
Opštine poput Inđije, Zrenjanina, Kikinde, Paraćina i
delovi Beograda i Novog Sada, izvršili su pionirske reforme
opštinske administracije. Sve službe su objedinjene jedinstvenim
informacionim sistemom sa bazom podataka. Svi segmenti procesa
rada se mogu softverski pratiti. Napravljeni su one-stop-shop centri
ili jedinsteni šalteri, gde se sva dokumenta za građane dobijaju po
kratkom postupku na jednom mestu. Uvedeni su call-centri za sve
informacije i žalbe. Napravljeni su sajtovi opština gde se većina
informacija i usluga može dobiti od kuće. Sve zajedno predstavlja
osnove modernog menadžmenta u radu administracije. Na taj
način se mogu i meriti potrebe stanovnika, usluge se modifikuju
prema potrebama, poslovi se planiraju prema rezultatima, prate
se efekti rada i nagrađuje se prema učinku. Ali to su malobrojni
svetli primeri. Kao i u svim oblastima, ni reforma administracije
nije pošteđena nedostatka političke volje da se sprovede sistemski
i do kraja.
Administracijom na opštinskom nivou rukovodi načelnik
opštinske uprave. On je u saradnji sa načelnicima pojedinačnih
sekretarijata. Načelnika postavlja gradonačelnik, uz odobrenje
skupštine. On dalje postavlja šefove sekretarijata (odeljenja,
departmana), suspenduje zaposlene, razvija internu organizaciju
i podnosi izveštaj skupštini i gradonačelniku. U Srbiji se na posao
načelnika uprave opštine gleda isto kao i u vreme socijalizma,
strogo pravnički, kao na izvršioca zakona, dok moderno

39
upravljanje podrazumeva potpuno drugačiju ulogu tog mesta,
koja je u modernim društvima zamenjena opštinskim/gradskim
menadžerom. U Srbiji ne postoji kontinuirani program obuke
za javnu upravu i upravljanje na državnom univerzitetu i to je
osnovni problem.
Usled zastarelog odnosa prema administraciji i njenoj
ulozi u vlasti, odnos prema građanima je pogrešan. Oni su u
podređenom položaju, imaju strah od administracije i nemaju
svest da se od njihovih plata finansira ta ista birokratija koja
postoji zbog građana i trebalo bi da im služi kao servis. Samim
tim je i učešće građana u radu opština minorno, a mogućnost
njihovog uticaja na vlast je praktično nepostojeća. Kao i u mnogim
drugim slučajevima i ovde postoji zakon (o opštinskim aktima),
koji u teoriji omogućava mehanizme uticaja građana na donošenje
odluka putem građanskih inicijativa, referenduma i zborova
građana, ali su oni u praksi retkost jer ne obavezuju skupštinu i
prema tome nemaju realan uticaj.46
Jedan od predstojećih poslova koji su ključni deo reforme
administracije jeste uvođenje merit sistema.47 Kriterijumi za
zapošljavanje u javnoj upravi u njemu su obrazovne i okupacione
kvalifikacije, testovi sposobnosti i poslovnih performansi na
radnom mestu. Merit sistem je deo personalnog menadžmenta i
ima za cilj produktivnost i efikasnost. U suštini, njime se uvodi duh
privatnog sektora u javni, u kom su radnici zaštićeni od kažnjavanja
nerada, mesta su im sigurnija i prava veća, a politička podobnost

46. Snežana Đorđević, Priručnik za moderno upravljanje LER, Beograd,

Čigoja štampa, 2007, Str. 20.
47.Merit system je američki termin koji se odnosi na proces zapošljavanja,
promocije i vrednovanja zaposlenih u javnoj upravi na osnovu njihovih
sposobnosti za obavljanje poslova, a ne političke podobnosti. On je
suprotan Spoils system-u, u kom pobednička partija u admistraciji
zapošljava svoje glasače kao nagradu za podršku na izborima. Nakon
što je nezadovoljni službenik 1828. godine ubio američkog predsednika
Garfilda, uveden je merit system. Prvi merit system zakon donesen je
1936. i odnosio se na školski sistem u Kaliforniji, gde je za vreme spoils
system-a, samo dan nakon izbora, bilo otpušteno 700 nastavnika da bi se
zaposlili podobni kadrovi nove administracije.
40
je važnija od stručnosti. Takav odnos proizvodi loše radnike,
demotiviše dobre, onemogućava napredovanje u službi i daje
skupu, neefikasnu i nesposobnu birokratiju. Kada se uzme u obzir
da u Srbiji oko pola miliona ljudi radi u javnom sektoru (tri puta
više od evropskog proseka), uvođenje merit sistema predstavlja
jedan od krupnijih poslova koji očekuje vlasti u budućnosti.

41
42
3. UPRAVLJANJE U LOKALNOJ ZAJEDNICI

3.1 Strateško upravljanje

Strateško upravljanje je pojam koji se vezuje za period

promena u organizaciji državne uprave osamdesetih godina, opisan
u prethodnim poglavljima.48 Do tada je organizacija i u privredi
i u politici bila piramidalna, a odnosi su bili hijerarhijski, slično
vojnom ustrojstvu. Usled nedostatka komunikacije, kooperacije
i evaluacije, takav sistem je praksa naterala na promenu ka
horizontalnom organizovanju, fleksibilnijim odnosima koji daju
veću kooperativnost, a krajnji rezultat su viša produktivnost i
efikasnost.
Cilj strateškog upravljanja je određivanje dugoročnih
ciljeva organizacije bilo koje vrste, a zatim određivanje načina
njihove realizacije. Pre same izrade strateškog plana, neophodno
je izvršiti snimanje okoline, zatim formulisati strategiju, primeniti
je i na kraju izvršiti kontrolu i vrednovanje.
U strateškom planiranju implementacija strategije
je presudna za uspeh plana. Da bi se strateški plan uspešno
primenio, potrebno je na vreme obezbediti resurse, infrastrukturu
i kompetentan tim. Ključni deo u svakom planu jeste ljudski
faktor. Zato su kritični faktori vođstvo, komunikacija, evaluacija
i motivacija članova tima. U toku sprovođenja strateškog plana,
potrebno je da vođstvo stvori okruženje u kom svi uključeni u
postizanje cilja doživljavaju taj zadatak kao ličnu odgovornost i
imperativ.
48. Pioniri strateškog menadžmenta su Alfred D. Chandler, Philip Selznick,
Igor Ansoff i Peter Drucker sa svojim radovima pedesetih i šezdesetih
godina 20. veka, u kojima je istaknuta neophodnost dugoročnog
planiranja, utvrđena SWOT analiza i istaknut značaj upravljanja prema
ciljevima i timskog rada bez strogo pozicioniranog liderstva.
43
 Problem strateškog planiranja su razlike između privatnog
i javnog sektora. U privatnom sektoru sve strategije su usmerene
ka jednom cilju, a to je profit i opstanak na tržištu. U javnom
sektoru održivost strateškog planiranja ometaju dve stvari.
Prva je problem kontinuiteta vlasti. Svaka vlada na bilo
kom nivou državne uprave ima mandat od najčešće četiri godine.
Ako se započne realizacija niza strateških planova koji iziskuju
duži period za sprovođenje od jednog mandata, postoji realna
opasnost da neka naredna vlada ne dovrši poslove jer ima druge
planove i interese.
Drugi problem je direktno povezan sa prvim, a to su
interesne grupe i pritisci. Svaku vladu čine političari iz vladajućih
partija. Njih finansiraju razne interesne grupe sa svojim ličnim
interesima koji nemaju veze sa javnim. Oni za uzvratnu uslugu
finansiranja dobijaju u svojim domenima poslovanja povlašćene
uslove od izvršne vlasti što svakako nema veze sa strategijama
usmerenim ka javnom dobru.
Nemogućnost kontinuiteta i uticaj lobista na političare
(eng. rent-seeking, ili korupcija) najčešće onemogućavaju
uspeh strateških planova u javnom sektoru. Samo zemlje sa
visokorazvijenom demokratskom tradicijom i svešću, sa pravnom
državom i tržišnom ekonomijom mogu se nadati uspešnom
sprovođenju strateških planova svojih vlasti od kojih će najveću
korist imati celo društvo.49

49. Kritiku strateškog planiranja u javnom sektoru iznosi M. Prokopijević:

Konceptualni nedostatak ove tehnike je što predstavlja današnji ekvivalent
za nekadašnje planiranje i plansku privredu. Samo su priroda i ciljevi
sakriveni iza novoskovanih, često pomodnih izraza. Strateško planiranje
je običan ekvivalent za državno planiranje i plansku privredu iz vremena
socijalizma, samo su pretenzije nešto ograničenije. Razlika u odnosu
na nekadašnje planiranje je i u tom što je današnje strateško planiranje
rasitnjeno na manje jedinice vlasti i što je izvršen pokušaj da se u njega
integrišu i neka merila uspešnosti, tako da se gledaju i efekti ulaganja u
razne svrhe. Ostali nedostaci ove tehnike su i u obimnoj administraciji
i lansiranju neke vrste novogovora (strateško planiranje, projektni
menadžer, monitoring, evaluacija, benčmarking, stejkholderi...) i obilju
skraćenica. Miroslav Prokopijević: Javne finansije, u pripremi, str. 122.
44
 Na lokalnom nivou, strateški plan je dokument koji
pokazuje koji su ciljevi opštinske vlasti, u kom periodu će biti
ostvareni i koliko i odakle će se sve to platiti. Tako je strateški
plan svojevrsna poruka i građanima i potencijalnim investitorima.
Uvidom u strateške planove svaki investitor može sagledati
pravac razvoja opštine u budućnosti i lakše doneti odluku koliko
je takav ambijent privlačan za određenu granu biznisa. Dugoročno
planiranje donosi izvesnu predvidljivost i poboljšava poziciju
opštine prema privatnom sektoru.

3.2 Građevinsko zemljište i nepokretnosti

Zakon definiše građevinsko zemljište kao zemljište

na kojem su izgrađeni objekti i zemljište koje služi redovnoj
upotrebi tih objekata, kao i zemljište koje je, u skladu sa zakonom,
odgovarajućim planom predviđeno za izgradnju i redovno
korišćenje objekata. Građevinsko zemljište se koristi prema
njegovoj nameni i na način kojim se obezbeđuje njegovo racionalno
korišćenje, u skladu sa zakonom.50
Kao što se može videti iz teksta zakona, akcenat je na
izgrađenom objektu. Potom se pominje i samo zemljište na
kom se objekat nalazi i zemljište predviđeno za izgradnju. Po
prirodnim svojstvima, zemljište se deli na poljoprivredno i
šumsko i njegova karakterizacija na osnovu izgrađenih objekata
otvara niz problema koji se javljaju kada, kao u ovom slučaju,
pravo popusti pred građevinsko-urbanističkom strukom. Pravni
pojam građevinskog zemljišta potrebno je prethodno vezati za
donošenje odluka nadležnih organa kojima se određeno zemljište
proglašava građevinskim, ili za usvajanje određenih planova od
strane državnih organa koji mu takav karakter daju, što otvara
mogućnost nizu proizvoljnosti.
Poslednji Zakon o planiranju i izgradnji od 31. avgusta
2009. donosi niz novina.
50. Zakon o planiranju i izgradnji, Službeni glasnik RS, br. 47/03, član 67.
45
 Trebalo bi da se pojednostavi i ubrza procedura izdavanja
građevinskih dozvola i omogući legalizacija objekata izgrađenih
bez dozvole.
Omogućena je legalizacija objekata izgrađenih bez
građevinske dozvole do stupanja na snagu zakona (prvobitno je
bila predviđena samo legalizacija objekata izgrađenih do 13. maja
2003).
Novina je i pretvaranje prava korišćenja zemljišta u
pravo svojine nad građevinskim zemljištem. Firmama koje
su učestvovale u privatizaciji, ili onima koje su po različitim
osnovama sticale zemljište u prošlosti, prenos prava korišćenja
zemljišta u pravo svojine biće naplaćeno prema tržišnoj ceni.
Polovina tih prihoda rasporediće se lokalnim samupravama za
dalju izgradnju infrastrukture, a ostatak će biti uplaćen u Fond za
restituciju, iz kojega će ranijim vlasnicima građevinskog zemljišta
biti isplaćivana nadoknada. Bez naknade će biti konvertovano
pravo korišćenja u pravo svojine za državu, lokalne samouprave,
Vojvodinu, kao i za sva ona lica koja su kupovala stanove i
porodične kuće, koja su vlasnici objekata, za ranije sopstvenike
i njihove legalne naslednike koji su stekli pravo korišćenja na
osnovu zakona iz 2003.
Novi zakon omogućava i uvođenje svojine nad građevinskim
zemljištem nakon 60 godina.
Zakonom je utvrđena i prenosivost građevinske dozvole,
što znači da investitor može da je ustupi nekom drugom ukoliko
odustane od započete gradnje. Novina je i mogućnost izdavanja
privremene građevinske dozvole za izgradnju asfaltne baze,
fabrike betona, meteoroloških stubova i privremene saobraćajnice.
Utvrđeno je i formiranje registra investitora, odnosno
baze podataka o svim investitorima, koja bi trebalo da onemogući
duplu prodaju stanova, a investitori za čije objekte postoji nalog za
rušenje, ili se protiv njih vodi neki drugi postupak, neće moći da
konkurišu za gradnju na drugoj lokaciji.
Novim uredbama se poboljšava i položaj lokalne
samouprave. Gradonačelnici mogu da prodaju građevinsko
zemljište strateškim partnerima po ceni koja je niža od
tržišne ili da ga ponude besplatno da bi privukli investitore.
46
U proceduru donošenja odluke uključeni su gradonačelnik i
lokalna samouprava, a konačnu odluku o prodaji građevinskog
zemljišta donosi Vlada Srbije. Ako Vlada u roku od 30 dana ne
odgovori na zahtev, smatra se da je odgovor pozitivan i lokalne
samouprave mogu da zaključuju ugovore. Zakon o planiranju i
izgradnji ima i prednosti rasterećenja administracije, omogućeno
je brže dobijanje građevinskih dozvola i pojednostavljen je proces
legalizacije.

3.3 Prostorno planiranje

Zemljišna politika se definiše prostornim, a razrađuje

urbanističkim planovima. Uređenje prostora se zasniva na
načelima održivog razvoja i očuvanja kvaliteta raspoloživih
prirodnih i stvorenih resursa, ravnomernosti teritorijalnog razvoja
države i identifikaciji realnih potreba građana. Najvažnija planska
dokumenta koja država donosi u vezi sa uređenjem prostora su
strategija prostornog razvoja države, šeme prostornog razvoja,
prostorni plan područja posebne namene i prostorni plan regiona
i opštine.
Prostornim planiranjem se organizuje, uređuje i oprema
neki prostor da bi se podigao kvalitet života na njemu. Evropska
povelja o prostornom planiranju (1983.) definiše ga kao geografski
izraz ekonomske, socijalne, kulturne i ekološke politike čitavog
društva koji teži održivom razvoju i organizaciji prostora.
Resorni zakon u Srbiji je Zakon o planiranju i izgradnji od
31. avgusta 2009. godine (Sl. glasnik, br.72/09).
Kao vrste planova definisani su sledeći dokumenti:
Prostorni plan Republike Srbije, regionalni prostorni planovi,
prostorni planovi područja posebne namene, prostorni planovi
opština i gradova i urbanistički planovi.
Zakon ne predviđa izradu strategije i šeme prostornog
razvoja Srbije, dok je stari zakon iz 2003. predviđao izradu ova

47
dva planska dokumenta, od kojih je urađena samo Strategija
prostornog razvoja Srbije (završena u julu 2009).51
Prostorni plan opštine je dokument prostornog planiranja
na nivou opštine. Za gradske opštine se ne rade posebni, nego
se radi prostorni plan za teritoriju grada. Njime se određuju
namena površina, pravila za razvoj i uređenje mreža naselja,
prostorni razvoj i razmeštaj javnih službi, razmeštaj i korišćenje
infrastrukturnih sistema, pravila korišćenja i zaštite prirodne
i kulturne baštine, korišćenje i uređenje prostora od interesa za
odbranu zemlje i zaštita od elementarnih nepogoda i usmerava se
razvoj i razmeštaj privrednih delatnosti. Prostorni plan opštine
treba da bude usklađen sa prostornim planovima višeg reda
(Prostorni plan Republike Srbije, Regionalni prostorni plan,
Prostorni plan područja posebne namene). On sadrži mere i
instrumente za neposrednu primenu pravila uređenja i korišćenja
prostora u planovima nižeg reda (urbanistički planovi), kao i
pravila za uređenje prostora koji u urbanističkim planovima nije
obuhvaćen. Skupština opštine usvaja prostorni plan nakon stručne
kontrole i javnog uvida.
U praksi je to samo birokratska formalnost i planovi su
daleko od očiju javnosti, što rezultira lošijim rešenjima i uslugama
za građane po višim cenama. U modernom upravljanju, sastavni
deo prostornog plana čini i ugovor o primeni koji se sklapa na
četiri godine između skupštine i učesnika u realizaciji planskih
rešenja (direkcija, komunalna preduzeća, urbanistički zavodi ili
privatne agencije). Ugovor precizira način i dinamiku finansiranja
i omogućava uključivanje i privatnog sektora, što doprinosi
efikasnijem i jeftinijem ekonomskom razvoju opštine.

51. Predlog Strategije prostornog razvoja Republike Srbije za period do

2020. godine sa strateškim prioritetima do 2013. godine sačinjen je u
julu 2009. godine.
48
3.4 Urbanističko planiranje

Urbanistički plan je dokument kojim se usmerava i regulište

organizacija prostora u naseljima. Osnovni principi urbanističkog
planiranja su prostorna organizacija naselja kojom se ostvaruju
kvalitetniji uslovi života, očuvanje i unapređenje tradicije
graditeljstva i stvorenih vrednosti naselja, dopuna postojećih
i stvaranje novih urbanih vrednosti, obnova i rekonstrukcija
istorijskih i ambijentalnih celina, očuvanje zemljišta pogodnog za
poljoprivredu, prirodnih vrednosti i životne sredine tog naselja,
susednog naselja i regiona, usklađenost izgradnje infrastrukture i
građevinskog zemljišta koje opslužuje.
Postoje dve vrste urbanističkih planova: opšti – rade se
za cela naselja (generalni plan) i regulacioni – rade se za manja
naselja (plan generalne regulacije) i delove naselja (plan detaljne
regulacije).
Urbanistički planovi sadrže podelu određenog naselja na
zone za koje se određuju pravila uređenja i građenja unutar njih.
Pravila uređenja određuju bliže odredbe o postrojenjima,
objektima i mrežama infrastrukture i uslove za priključenje novih
objekata, posebne zahteve, uslove i propise za izdavanje odobrenja
za izgradnju, ambijentalne celine od kulturno-istorijskog ili
urbanističkog značaja, lokacije propisane za dalju plansku
razradu, zaštitu životne sredine, osnovne mere bezbednosti ljudi
od nepogoda, požara, itd.
Pravila građenja određuju vrstu i namenu objekata koji se
mogu graditi, položaj objekata koji treba da se grade, dozvoljenu
spratnost, međusobnu udaljenost i izgled objekata, uslove i način
pristupa građevinskoj parceli i prostor za parkiranje vozila, uslove
zaštite susednih objekata, obnovu i rekonstrukciju objekata, itd.
Sledeća grupa problema vezana je za monopol u
izradi prostornih i urbanističkih planova. Modernizacija rada
podrazumeva omogućavanje privatnim agencijama da učestvuju

49
na konkursima za izradu prostornih i urbanističkih planova, kao i
planova realizacije javnih projekata.

3.5 Katastar i zemljišne knjige

Osim prostornog i urbanističkog planiranja, reforma javne

uprave zahteva i uređenje pitanja katastra i zemljišnih knjiga.
Katastar nepokretnosti predstavlja jedinstvenu evidenciju
podataka o nepokretnostima iz razloga što u sebi sadrži kako
faktičke podatke o njima (površini, položaju katastarskih parcela,
objektima, itd), tako i pravne podatke (u katastar nepokretnosti
se uknjižavaju stvarna prava na nepokretnostima i obligaciona
prava).
Zemljišna knjiga predstavlja samo pravnu evidenciju
podataka o nepokretnostima. U nju se upisuju samo prava,
a faktičkim podacima o nepokretnostima je snabdeva
katastar zemljišta. On predstavlja samo faktičku evidenciju o
nepokretnostima i treba ga razlikovati od katastra nepokretnosti
(mada terminologija u pogledu naziva i nije najbolje rešena jer
stvara zabunu).
Podeljena su mišljenja koja je evidencija o nepokretnostima
bolja- katastar nepokretnosti ili zemljišna knjiga. Jedan deo stručne
javnosti je protiv tzv. jedinstvene evidencije koju predstavlja
katastar nepokretnosti. On se zalaže za obnovu zemljišne knjige
koju će kao i do sada voditi sudovi, a ne organ državne uprave
- Republički geodetski zavod (RGZ), koji je nadležan za izradu i
održavanje katastra nepokretnosti. Pristalice zemljišno- knjižne
evidencije kao razloge za obnovu zemljišne knjige navode u
prvom redu precizne propise (Zakon o zemljišnim knjigama sa
pratećim zakonima iz 1931. godine), kao i bogatu sudsku praksu iz
zemljišno-knjižnog prava. Po mišljenju ovog dela stručne javnosti,
krivica za neažurnost zemljišnih knjiga ne leži u zemljišno-
knjižnim propisima, već u svesnoj degradaciji zemljišne knjige
nakon Drugog svetskog rata, uvođenjem najpre opštenarodne,
50
a zatim društvene svojine, tako da je posle određenog vremena
stvorena svest da društvenu svojinu i nije potrebno upisivati u
zemljišne knjige.
Ono što je važno pomenuti je to da je katastar nepokretnosti
preuzeo najvažnija pravila zemljišno- knjižnog prava. To su u
prvom redu osnovna načela (načelo upisa, tačnosti, zakonitosti,
javnosti, itd), zatim vrste upisa (uknjižba, predbeležba, zabeležba)
za koje važe ista pravila kao i za zemljišnu knjigu.

3.6 LEAP (Lokalni ekološki akcioni plan)

Nа Konferenciji Ujedinjenih nаcijа o životnoj sredini i

rаzvoju održаnoj 1992. godine u Rio de Žаneiru, usvojenа je Agendа
21, kojа odrаžаvа globаlni konsenzus i visok stepen političke
sаglаsnosti o neodvojivosti rаzvojа i životne sredine i obrаđuje
nаjznаčаjnije globаlne ekološke probleme sа kojimа se suočаvа
čovečаnstvo. Nа Ministаrskoj konferenciji pod nazivom Životnа
sredinа Evrope, održаnoj 1993. godine u Lucernu, potpisаn je
Ekološki аkcioni progrаm zа centrаlnu i istočnu Evropu. Osnovni
princip ovog dokumentа je dа se pitаnjа zаštite životne sredine
neposredno uključe u procese trаnzicije i sveobuhvаtne reforme
društvа. EAR (eng. Environmental Action Program – Progrаm
ekoloških аkcijа zа centrаlnu i istočnu Evropu) smаtrа se
privremenim i srednjoročnim progrаmom sа ciljem dа pomogne
zemljаmа centrаlne i istočne Evrope dа sustignu zаpаdne
stаndаrde u očuvаnju i unаpređenju životne sredine. On donosi
okvire zа utvrđivаnje prioritetа i zа rаzvoj reаlnih, efikаsnih i
ekonomski rаcionаlnih rešenjа. Jedаn od osnovnih zаdаtаkа EAP-а
je dа osnаži plаnirаnje i uprаvljаnje zаštitom životne sredine nа
lokаlnom nivou.
U većini zemаljа centrаlne i istočne Evrope u toku je proces
uspostаvljаnjа Nаcionаlnih ekoloških аkcionih plаnovа (NEAP,
eng. National Environmental Action Plan). Ovаj proces se odvijа uz
mаnje ili veće prepreke koje su posledicа nаgomilаnih ekoloških
51
problemа, kаo i trenutnog društveno-ekonomskog stаnjа tih
zemаljа, odnosno opštih problemа dа se ti plаnovi prevedu u
konkretnu аkciju. Sve je to nаvelo pojedine lokаlne zаjednice
dа pristupe izrаdi sopstvenih plаnovа zа zаštitu i unаpređenje
životne sredine, zаsnovаih pre svegа nа lokаlnim prioritetimа i
metodologiji LEAP-а. Pokаzаlo se dа se nа lokаlnom nivou mogu
lаkše identifikovаti i primeniti preporuke i metodologijа zа izrаdu
plаnovа i progrаmа ekoloških аkcijа.
Lokаlni ekološki аkcioni plаn je proizvod specifičnog
forumа nа kojem se okupljаju rаzličite grupe pojedinаcа –
predstаvnikа svih većih institucijа u zаjednici, uključujući
poslovni sektor, orgаnizаcije civilnog društva, stručne i аkаdemske
institucije, orgаne lokаlne sаmouprаve i druge, u cilju rešаvаnjа
problemа koji se tiču životne sredine. Stvаrаnje i primenа LEAP-a,
pored ostаlih, obuhvаtа i sledeće ciljeve:
-- promovisаnje svesti jаvnosti i odgovornosti zа probleme
životne sredine i podizаnje nivoа njenog učešćа u kreirаnju
i primeni аkcionih strаtegijа i investicijа;
-- poboljšаnje rаzumevаnjа ekoloških problemа nа lokаlnom
nivou;
-- rаngirаnje problemа u odnosu nа ljudsko zdrаvlje,
ekosisteme i kvаlitet životа uopšte;
-- rаcionаlno usmerаvаnje ogrаničenih sredstаvа nа
prioritetne probleme.
Lokalni ekološki akcioni plan je važan strateški dokument
opštine. Ekološka strategija donosi poboljšanje razumevanja
ekoloških problema na lokalnom nivou, njihovo rangiranje u
odnosu na ljudsko zdravlje, ekološki kvalitet života uopšte,
racionalno usmeravanje ograničenih sredstava na prioritetne
probleme i uobličavanje LEAP-a, koji u potpunosti uključuje
tehnička, politička i upravljačka rešenja.
Paralelno sa razvojem preduzetničkog upravljanja na
svim nivoima, rasla je poslednjih decenija i svest o narušavanju
ekosistema usled prljavih tehnologija. Na lokalnom nivou građani
najbolje vide i osećaju eventualne posledice narušenosti prirodnog
okruženja, te lokalna samouprava ima odgovornost da identifikuje

52
realno stanje u svojoj sredini (zagađenje vode, vazduha, tla i
ekosistema) i opasnost po zdravlje građana. LEAP je dokument
koji se bavi tim problemima i ujedno predlaže strategiju njihovog
rešavanja. Nakon što se identifikuje stanje ekologije u lokalnoj
zajednici, utvrđuje se lista konkretnih problema i prioriteti,
kreira se akcioni plan i program po kom će se problemi rešavati.
Posebna pažnja se odnosi na preciziranje finansijskih, tehničkih i
upravljačkih rešenja. Da bi LEAP mogao da bude sproveden nije
dovoljno angažovanje samo lokalne samouprave, nego kao i u svim
pitanjima vezanim za lokalni nivo, potreban je partnerski odnos sa
državom i saradnja sa zajednicama u okruženju.
LEAP projekti se obično donose na tri godine i zahtevaju
kontinuirani sistematski rad, praćenje i merenje rezultata.
Sprovođenjem LEAP strategije povećava se svest građana o
ekološkim problemima, postiže se konsenzus o prioritetima,
saradnja među različitim sektorima uprave, partnerski odnosi
različitih nivoa uprave i podstiče se donošenje ekonomsko-ekološki
racionalnih odluka koje neće narušavati zdravlje zajednice zarad
profita.
LEAP predstavlja nameru vlasti da stvore zdravo
okruženje, usvojen je u većini opština u Srbiji, ali ima sudbinu svih
zakona i planova koji se usvajaju u poslednjoj deceniji – u praksi
se slabo ili uopšte ne primenjuje, pa ostaje mrtvo slovo na papiru
usled nedostatka suštinskih i sistemskih reformi.

3.7 Uslužni centar

Uslužni centar je tehničko rešenje koje je deo

preduzetničkog načina upravljanja na lokalnom nivou. To je mesto
na kom investitori mogu na najbrži i najjednostavniji način da dođu
do svih potrebnih informacija i dozvola za pokretanje biznisa. To je
potpuno drugačiji pristup u odnosu na stari birokratizovani model
sa mnoštvom kancelarija i procedura i isto toliko neljubaznih

53
i nestručnih službenika. Protržišni model rešavanja zahteva
investitora sa obučenim, efikasnim i ljubaznim službenicima
upravo ima nameru da privuče biznis i od toga imaju korist svi-
i opština i građani. Usled veće preglednosti procedura smanjuje
se i korupcija. Novina je i princip ćutanja administracije, kada
se zahtev rešava pozitivno po automatizmu ako administracija u
propisanom roku ne da odgovor. Internet tehnologije su dodatni
napredak jer se svi predmeti mogu pratiti on-line i videti u svakom
danu dokle se stiglo sa procedurom rešavanja zahteva.
Za investitore uslužni centar tako štedi skupo vreme,
samim tim i novac i energiju. Transparentnost rada uliva osećaj
sigurnosti i povećava šanse da se investitori duže zadrže u opštini.
Uslužni centar je temelj elektronske uprave koja se može proširiti
i na ostale oblasti rada lokalnih vlasti. Na taj način se postižu
velike uštede, uvode se standardi, omogućava se lako praćenje
rada i kvaliteta, lako se vide, ali i ispravljaju greške. Olakšavaju se i
učenje i napredovanje. Smanjuje se šansa za korupciju, a povećava
mogućnost učešća građana u upravljanju kroz lakšu komunikaciju.

3.8 Marketing

Uvođenjem protržišnog načina razmišljanja u javnu

upravu marketing je postao moćan instrument podsticanja
razvoja. Reklamiranjem na bilo koji način opština predstavlja
potencijalnim investitorima svoje razvojne mogućnosti i
prednosti u odnosu na konkurenciju. Najefikasniji marketing je
on-line preko internet sajtova opština, ali koriste se i stari načini
(promo-materijali i marketing, gde se pojedinačno posvećuje
pažnja svakom klijentu). Kod marketinga jedan na jedan važno je
ne praviti razliku između velikih i malih investitora, jer se na taj
način na duži rok dobija negativan efekat. Mnoge ideje i projekti
ulaganja jesu iz opreza u početku mali, ali se kasnije razvijaju i
predstavljaju ozbiljna ulaganja. Svaki ozbiljan preduzetnik prvo
ispituje investicionu klimu i pogrešno je udaljiti ga neobraćanjem
54
adekvatne pažnje prilikom administrativnih procedura.
Najefikasniji i istovremeno najjeftiniji marketing je
web-sajt. Poželjno je da bude višejezičan jer se time šalje signal
o spremnosti za saradnju i van granica lokalne samouprave.
Dobre internet prezentacije opština sadrže sve podatke o
gradu, demografskoj strukturi, geografskim osobenostima i
infrastrukturnim kapacitetima. Takođe su prezentovane sve
mogućnosti za investiranje: privredne oblasti, vrste resursa,
kvalitet radne snage i razvojni potencijal opštine. Poseban deo
je promocija kvaliteta življenja u datoj opštini kroz marketing
kulture, sporta, rekreacije i zabave.
Marketing je aktivan proces, te se u hodu mora ažurirati.
Prezentacija je dvosmerna, tako da bi uspešan sajt opštine
trebalo da ima dvosmernu komunikaciju, odnosno da omogući
korisnicima da postave pitanja, daju sugestije, mišljenja i kritike.
Uz profesionalnu, efikasnu i uslužnu administraciju, ovakav način
rada predstavlja jasan partnerski odnos lokalne samouprave
prema investitorima i građanima i direktno podiže razvojni
kapacitet opštine na duži rok.

3.9 Sertifikacija

Sertifikacija je instrument koji omogućava ocenu kvaliteta

lokalnih zajednica vezanih za njihove kapacitete privlačenja
investicija i dobrog poslovnog okruženja. ISO sertifikat je
najčešći reper u razvijenim evropskim zemljama i dodeljuje
ga Međunarodna nezavisna agencija za procenu standarda.
Sertifikacija precizira način obavljanja svih poslova lokalnih
vlasti, procedure i tok svih radnji koje se preduzimaju u redovnim
poslovima opštinske uprave. Rezultat standardizacije pomaže
investitorima da lakše sagledaju poslovnu klimu date opštine i, sa
druge strane, da samim lokalnim vlastima ukaže na propuste koje
bi trebalo otkloniti da bi se podigli kapaciteti opštine za privlačenje

55
ulaganja, ali i kvalitet života građana. Mere se kvalitet, efikasnost
i efektivnost lokalne administracije i političkog liderstva. Na taj
način sertifikacija kao svojevrstan standard ne predstavlja samo
instrument kojim se meri efekat rada, nego kroz sam proces
primene standarda postaje i jak razvojni instrument.
Realizacijom programa sertifikacije ostvaruju se sledeći
specifični ciljevi: jačanje kapaciteta opština za privlačenje
investicija, obezbeđivanje stabilnog i merljivog poslovnog
okruženja, utvrđivanje primera najbolje prakse, korak po korak
vodič ka daljim poboljšanjima, izgradnja svesti privrednika o
mogućnostima i potencijalima koje pružaju opštine, definisanje
jedinstvenog i standardizovanog pristupa novim, kao i postojećim
firmama, uvođenje inovacija u način na koji se promovišu lokalni
potencijali, pronalaženje konkretnih rešenja za poboljšanje
poslovnog okruženja.
Kriterijumi za procenu na kojima se zasniva sertifikacija
opština obuhvataju sledeće indikatore:52

1. Opština je u saradnji sa celokupnom zajednicom razvila

sveobuhvatni strateški plan (SP) lokalnog razvoja.
Predstavnici javnog i privatnog sektora su učestvovali u strateškom
planiranju (najmanje 30% učešća privatnog sektora i organizacija
civilnog društva), opština je organizovala najmanje jednu javnu
raspravu o SP, razvila plan implementacije i odredila prioritetne
projekte, strateški plan je usvojen od strane Skupštine opštine.

2. Opština je ustanovila posebno odeljenje ili odredila osobu koja

će biti zadužena za promociju lokalnog ekonomskog razvoja.
Odeljenje/osoba ima 70% navedenih funkcija: pripremu
promotivnog materijala, održavanje kontakata sa potencijalnim
investitorima (stranim i domaćim), održavanje kontakata i
pružanje podrške lokalnoj poslovnoj zajednici, saznavanje stavova
poslovne zajednice, obezbeđivanje relevantnih ekonomskih
podataka potrebnih za strateško planiranje, savetodavnu
52. NALED (Nacionalna alijansa za lokalni ekonomski razvoj), dostupno
preko: www.naledserbia.org/documents/certification/Certifikacija_
kriterijumi.pdf, (pristupljeno 4.5.2010.)
56
funkciju – savetovanje predsednika opštine/gradonačelnika i
članova Skupštine, održavanje i poboljšanje odnosa sa centralnim
institucijama nadležnim za ekonomski razvoj, razvoj i održavanje
baza podataka, pripremu i nadgledanje projekata, aktivno
korišćenje engleskog jezika.

3. Opština je ustanovila stalni Savetodavni odbor za ekonomska

pitanja koji će davati savete opštinskim zvaničnicima vezane za
pitanja i probleme poslovne zajednice koji se tiču nadležnosti
lokalne samouprave.
Odbor za ekonomski razvoj postoji kao savetodavni odbor,
najmanje 30% članova odbora predstavlja poslovnu zajednicu,
sastanci odbora se održavaju najmanje jednom u tri meseca.

4. Opština pruža ključne lokalne javne usluge na lako dostupnoj

lokaciji i razvila je sistem za obradu zahteva privrednika za
građevinsku dozvolu na jednom mestu. Dostupne i tačne
informacije: opština poseduje podatke o veličini i broju parcela,
opštinska odeljenja imaju osnovne podatke o dostupnom
poslovnom prostoru, opština poseduje katalog dostupnih parcela
i zemljišta uključujući i ažurirane podatke o cenama, katalog
dostupnog poslovnog prostora za koji je opština nadležna i
dostupnog privatnog poslovnog prostora, katalog ili brošuru
o građevinskom/industrijskom zemljištu i može da pruži sve
informacije (ponudu) u roku od 2 dana, opština ima digitalizovane
podatke o zemljištu i parcelama uključujući i sve informacije o
infrastrukturi.
Proces izdavanja građevinskih dozvola: opština pruža pismeni
opis procedura, pruža paket formulara, informacije o proceduri
i obrasce na internetu, klijentima se omogućava pomoć oko
administrativnih procedura, koristi se sistem za praćenje
dokumenata, dostupne su informacije o statusu konkretnog
zahteva (preko interneta, pozivnog centra), omogućeni su pravni
saveti privrednicima, opština je odredila nekog od zaposlenih
ko će pomagati klijentu tokom procesa, postoji funkcionalan
jedinstveni šalter, opština prati koliko vremena traje proces

57
izdavanja građevinskih dozvola (za najmanje 80% slučajeva svih
zahteva podnetih u toku godine), razvijena je brža procedura za
izdavanje građevinskih dozvola na osnovu analize korak po korak.

5. Opština ima mogućnosti da brzo pruži tačne informacije

privrednicima i da održava bazu podataka lako dostupnu
preduzećima u začetku (start-ups) i onima koji žele da nastave i
prošire poslovanje.
Vrste korisnih informacija: opština koristi statističke podatke koje
obezbeđuju republičke institucije (Republički zavod za statistiku,
Nacionalna služba za zapošljavanje, itd), koriste se sopstveni
izvori informacija (istraživanja, ankete, praćenje podataka).
Predvidljivost troškova koji prate otvaranje firme (start-ups):
opština pruža osnovne informacije o troškovima koji prate
otvaranje firme, dodatne informacije o komunalnim priključcima
i cenama priključenja (vodovod, kanalizacija i čvrst otpad),
informacije o troškovima komunalnih priključaka koji nisu u
njenoj nadležnosti (struja i telekomunikacije), o dostupnom
poslovnom prostoru koji se izdaje (i opštinski i privatni), opština
nudi posebne uslove za zainteresovane privrednike (poreske
olakšice, period oslobađanja od poreza, itd).
Lako dostupna i tačna baza podataka o firmama: opština poseduje
podatke o broju firmi na svojoj teritoriji, vodi evidenciju broja
novootvorenih (start-ups), održava se baza podataka svih firmi
sa osnovnim podacima za svaku, ažurira se (najmanje jednom u
tri meseca) celokupna baza podatka, održava se baza podataka
i pružaju se statistički podaci o novootvorenim firmama,
proširenom poslovanju već postojećih, povećanoj prodaji i broju
zaposlenih, baza podataka je dostupna preko interneta.
Ostale informacije dostupne privrednicima: obaveštenja o
obrazovnim programima i programima o samostalnoj delatnosti,
informacije sa finansijskog tržišta vezane za razvoj malih i srednjih
preduzeća.

6. Opština je razvila promotivni materijal (za marketing i

privlačenje investicija). Opština je ažurirala svoje brošure i

58
promotivne letke koje sadrže osnovne podatke o ekonomskom
razvoju na engleskom jeziku (ili nekim drugim stranim jezicima),
poseduje katalog dostupnih parcela i zemljišta, ažurirana je
internet prezentacija vezana za pitanja ekonomskog razvoja,
postoji promotivni materijal (pripremljen s ciljem privlačenja
investicija), ili poseduje neke druge gore pomenute instrumente
koji opisuju konkretne investicione mogućnosti (privredne grane
poput poljoprivrede, proizvodnje hrane, turizma, transporta, itd),
opština je učestvovala na najmanje jednom regionalnom sajmu
i ima kanale kojima distribuira svoj marketinški i promotivni
materijal.

7. Opština je u mogućnosti da dokumentuje svoju kreditnu

sposobnost i izračuna svoj kreditni kapacitet.

8. Opština aktivno učestvuje u utvrđivanju potreba privrednika za

radnom snagom i razvila je obrazovni kapacitet tako da omogući
građanima da se prilagode zahtevima privrednika.
Opština ima statističke podatke o strukturi dela populacije kojeg
čine nezaposleni (stepen obrazovanja i vrste veština), statističke
podatke o strukturi dela populacije kojeg čine zaposleni
(stepen obrazovanja i vrste veština), statističke podatke o
broju zaposlenih po privrednim granama, statističke podatke o
mogućnostima za zaposlenje u prethodnoj godini po privrednim
granama (ili za poslednjih 5 godina), ostvarena je saradnja sa
Nacionalnom službom za zapošljavanje, pomažu se privrednici
u procesu zapošljavanja radne snage, razvijeni su i koriste
se upitnici za investitore i privrednike koji već imaju firmu o
njihovim potrebama za radnom snagom, opština nudi (ili pruža
informacije) nezaposlenima o svim potrebnim programima obuke,
postoji program obuke koji izlazi u susret potrebama privrednika,
predložene su izmene kurikuluma srednjih škola.

9. Opština razvija partnerstvo javnog i privatnog sektora u cilju

promocije LER-a.
Opštinski zvaničnici redovno održavaju sastanke sa predstavnicima
poslovne zajednice (najmanje jednom u 3 meseca, sa 10-50
59
glavnih poslodavaca), javni i privatni sektor zajednički rešavaju
probleme i rade u korist zajedničkih interesa, osnovan je Biznis
centar (uslužni poslovni centar), Zona unapređenog poslovanja
(BID) i Inkubator biznis centar, kao i ostale vrste partnerstva
javnog i privatnog sektora u cilju promovisanja LER-a.

10. Adekvatna infrastruktura i pouzdane komunalne usluge.

Infrastruktura: opština usvaja godišnje planove infrastrukturnog
razvoja, sporovodi ih uzimajući u obzir potrebe privatnog sektora,
postoje srednjoročni i dugoročni planovi infrastrukturnog
razvoja, sprovode se infrastrukturni projekti koji se finansiraju
iz Nacionalnog investicionog plana (NIP), spremni su podaci o
infrastrukturi u industrijskim zonama, nude se olakšice (period
neplaćanja poreza i sl.) investitorima, nudi se i ključ u ruke
infrastruktura kao deo ponude industrijskog zemljišta.
Komunalne usluge: opština ima spremne podatke o komunalnim
priključcima, o jediničnoj ceni svih komunalnih usluga, izveštaji
komunalnih preduzeća se mogu dobiti na javnim sastancima i/
ili se dostavljaju medijima, povratna informacija dobijena od
privrednika koristi se za poboljšanje narednih izveštaja, postoji
politika odnosa sa javnošću i brige o potrošačima, postoji sistem
koji reguliše odnose sa klijentima koji funkcioniše 24 sata dnevno,
7 dana u nedelji, sistem je posebno osetljiv na probleme manjina,
starije populacije, žena i ljudi sa posebnim potrebama, opština je
ustanovila i sprovodi politiku isključivanja/ukidanja usluga i/ili
pokretanje sudskog procesa protiv onih koji ne plaćaju komunalne
usluge, organizuju se istraživanja mišljenja poslovnog sektora
o komunalnim uslugama, postoji pozivni centar ili neki drugi
mehanizam primanja žalbi.

11. Opština je jasno definisala svoju poresku politiku i politiku

naplate taksi kojima će stimulisati ekonomski razvoj.
Opština pruža informacije i obezbeđuje olakšice u vezi sa
naknadom za korišćenje građevinskog zemljišta i uređenje
građevinskog zemljišta.

60
12. Opština je razvila standarde zaštite životne sredine i uključila
ih u opštinske razvojne planove u skladu sa standardima Republike
Srbije i direktivama EU.
Opština ima kapacitete da ocenjuje kakav uticaj razvojni projekti
imaju na životnu sredinu, razvijena je i usvojena procedura za
nadgledanje i beleženje negativnog uticaja koje projekti imaju na
životnu sredinu, strateški plan razvoja (i svi ostali planovi razvoja)
obuhvatio je i Studiju o strateškoj proceni uticaja na životnu
sredinu (SEA study).

Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja Republike

Srbije i Nacionalna alijansa za lokalni ekonomski razvoj (NALED)
potpisali su 9. 4. 2008. sporazum o saradnji povodom početka
sertifikacije opština sa pozitivnim poslovnim okruženjem. U pilot-
fazi, u projekat je ušlo 8 opština, a sertifikat su dobili Kragujevac,
Loznica i Inđija. Sa Beogradom, te opštine imaju najveći obim
investicija u privatnom sektoru.
NALED je 7. oktobra 2009. počeo novi ciklus programa
sertifikacije opština. Cilj je dostizanje međunarodnih standarda
u ključnim oblastima lokalne privredne politike i funkcionisanju
administracije. U programu sertifikacije bili su Prokuplje, Užice,
Leskovac, Vranje i Subotica, dok je Beograd sprovodio završne
pripreme za početak ovog procesa. NALED projekat se sprovodi
u saradnji sa Ministarstvom ekonomije i regionalnog razvoja,
Američkom agencijom za međunarodni razvoj (USAID) i Agencijom
za strana ulaganja i promociju izvoza (SIEPA). Do 2013. je
sertifikovano 18 opština, 9 su kandidati za resertifikaciju, a 10 ih
je u procesu sertifikacije. Na rang listi za 2012/13 britanskog lista
Finacial Times, među najboljim evropskim opštinama za ulaganja
nalazi se i 5 srpskih: Inđija, Sremska Mitrovica, Subotica, Zaječar
i Vranje. Zajedničko im je da sve imaju sertifikat NALED-a.53 Kada
se zna da Srbija ima 150 opština i 23 grada (bez Beograda), a da je
nakon 13 godina izvestan standard (i to samo na papiru) dostiglo
svega 27, može se zaključiti da je tranzicija u Srbiji neuspešna i da
je stari sistem Miloševićeve verzije socijalizma i dalje dominantan.
53. NALED, dostupno preko: http://www.naled-serbia.org/
certificationmap , (pristupljeno 6.3.2013.)
61
3.10 Benčmarking

Engleska reč benchmark ima više značenja: standard

za poređenje, reper (fiksna, referentna tačka), oznaka visine,
oznaka za nivelaciju pri merenju zemljišta ili model. Benčmark
predstavlja standard u odnosu na koji se rade merenja kvaliteta
bilo kog procesa u bilo kojoj privrednoj ili društvenoj delatnosti.54
Današnji koncept benčmarkinga razvijen je u Americi,
šezdesetih godina 20. veka, i to u industrijskim kompanijama,
dok se danas primenjuje na sve oblike privrednih i neprivrednih
subjekata (proizvodni sistemi, obrazovne ustanove, državni organi,
nevladine organizacije, itd). U poslednje vreme, benčmarking se
koristi kao tehnika strateškog upravljanja u cilju unapređenja
poslovanja ekonomskih subjekata. To je proces učenja iz
najboljih primera u praksi. Razumevanje procesa pomoću kojih
su ti primeri postignuti proizlazi iz posmatranja i analiziranja
pozitivnih iskustava drugih. Dalje se ta iskustva, uz neophodna
prilagođavanja, primenjuju u cilju unapređenja sopstvenog
poslovanja.
Dobra realizacija benčmarking istraživanja podrazumeva
razumevanje procesa u sopstvenoj kompaniji, dobar izbor
benčmark objekta, benčmark kompanije i samo poznavanje
benčmarking postupka. Razumevanje sopstvenih procesa
podrazumeva poznavanje svih podsistema kompanije, njihovih
hijerarhijskih nivoa i poslovnih procesa i funkcija koji se u njima
realizuju. Analiza pokazatelja rada procesa i funkcija u kompaniji
ukazuje na promene koje bi trebalo da unaprede poslovanje
kompanije.
Benčmark objekat je cela kompanija ili neki njen podsistem
ili proces, na koje se primenjuje benčmarking istraživanje.
Menadžment kompanije donosi odluku o obimu i nivou realizacije
54. Gordana Radivojević i Momčilo Miljuš, Benčmarking i logistika,
dostupno preko: http://www.scribd.com/doc/6814582/9-
BENCMARKING-I-LOGISTIKA, (pristupljeno 2.2. 2010.)
62
promena (pojedini poslovni procesi ili funkcije, jedan od
podsistema kompanije ili promene na nivou cele kompanije),
odnosno definiše benčmark objekat. Benčmark je izabrani lider,
najbolja praksa sa kojom se kompanija poredi. Dobar izbor
benčmarka je preduslov za uspeh benčmarking istraživanja. Strana
iskustva ukazuju da za benčmark treba birati najbolju kompaniju,
lidera u određenoj oblasti, da bi se ostvarili očekivani ciljevi. Kada
se za benčmark izabere prosečna kompanija, na kraju istraživanja
će i sopstvena biti samo jedna od prosečnih.
Postupak benčmarkinga je kontinuirani proces poređenja
kompanije sa izabranim liderom u nekoj oblasti. Prvi deo ovog
procesa je benčmarking istraživanje, kada se porede performanse
kompanije i lidera i preduzimaju akcije u cilju prevazilaženja
početnih razlika. Na kraju istraživanja, kompanija ima poboljšane
performanse, dostiže izabranog lidera, ali se proces benčmarkinga
nastavlja i dalje kao proces stalnog merenja performansi,
poređenja sa boljim od sebe i dostizanja novih ciljeva.
Benčmarking se može podeliti na interni i eksterni.
Interni benčmarking podrazumeva istraživanje u
sopstvenoj kompaniji u cilju poređenja poslovnih procesa različitih
organizacionih celina.
Prednosti internog benčmarkinga su relativno niski
troškovi istraživanja i dostupnost svih potrebnih podataka o
merama performansi koje se porede. Nedostatak je zatvorenost u
sopstveni sistem, što nedovodi do najboljih rezultata do kojih bi se
moglo doći poređenjem na eksternom nivou.
Eksterni benčmarking može biti konkurentski,
funkcionalni i generički.
Konkurentski benčmarking predstavlja istraživanja
između konkurentskih kompanija koje se bave istom delatnošću
na istim ili različitim tržištima. Istraživanja obuhvataju
administrativne, proizvodne ili uslužne procese. Jedan oblik
konkurentskog benčmarkinga je formiranje partnerstva između
kompanija sa zajedničkim ciljem unapređenja poslovanja.
Formiranje partnerstva je moguće kada kompanije imaju i
ista i različita tržišta. Primena konkurentskog benčmarkinga i
formiranje partnerstva prisutni su u mnogim oblastima, a posebno
63
u automobilskoj industriji. Dobro definisan partnerski odnos može
da donese prednosti svakoj kompaniji, bez ugrožavanja ranije
osvojenih tržišta.Veliki problem u ovim istraživanjima predstavlja
prikupljanje informacija jer se radi o konkurentskim kompanijama,
a informacije su deo poslovne tajne svake kompanije. U praksi se
ovaj problem prevazilazi angažovanjem trećih lica. To su najčešće
konsalting firme, instituti ili benčmarking centri koji postoje u
razvijenim zemljama. Nedostatak konkurentskog benčmarkinga je
angažovanje velikog broja saradnika na standardizaciji i razmeni
podataka koji potiču iz različitih kompanija.
Funkcionalni benčmarking obuhvata poređenje istih
poslovnih funkcija u kompanijama koje imaju različitu delatnost.
Istraživanje se odnosi na iste poslovne funkcije različitog porekla.
One mogu biti proizvodne, finansijske, uslužne i dr. Kompanija
poređenjem poslovnih funkcija sa kompanijama iz drugih oblasti
dobija nove i originalne ideje kojima unapređuje ukupni kvalitet
poslovanja.
Generički benčmarking podrazumeva poređenje sa
najboljim kompanijama. Cilj je da se porede funkcije i procesi sa
kompanijama koje su u tome najbolje, bez obzira kojom delatnošću
se bave. Generički benčmarking je postupak pronalaženja najboljeg
novog rešenja koje bi moglo da se primeni u sopstvenoj kompaniji.
Ova vrsta benčmarkinga našla je najširu primenu u vazdušnom
saobraćaju pri rešavanju problema zadržavanja vazduhoplova u
linijskom saobraćaju, pre svega u pronalaženju ideja za skraćivanje
vremena opsluživanja aviona i putnika na aerodromima.
Faze benčmarking procesa su planiranje, prikupljanje
informacija, analiza i primena.
Prva faza je planiranje. Na početku istraživanja potrebno
je uraditi analizu rada cele kompanije kako bi se odredile celine
gde će se primeniti benčmark. Preliminarna ocena konkurentnosti
obuhvata interne i eksterne analize koje će ukazati na sopstvene
prednosti i nedostatke i u zavisnosti od toga na obuhvatnost
benčmarking istraživanja. Za dugoročno benčmarking istraživanje
neophodno je definisati plan realizacije pojedinačnih aktivnosti
koje se mogu predvideti u ovoj fazi. Plan realizacije treba da sadrži
vremenske rokove za svaku aktivnost. Benčmarking tim obuhvata
64
stručnjake iz kompanije koji dobro poznaju njen rad i po potrebi
stručnjake iz drugih institucija koji bi uz podršku viših nivoa
menadžmenta obezbedili realizaciju definisanog plana. U ovoj
fazi radi se izbor najboljih kompanija koje mogu biti benčmark.
Izbor zavisi od karakteristika sopstvene kompanije, okruženja i
ciljeva koji se žele postići. Neki od kriterijuma za izbor benčmark
kompanije mogu biti: njena veličina, relativna pozicija na tržištu,
stepen poverenja prema kompaniji i dr.
Druga faza je prikupljanje informacija, u kojoj se
skupljaju podaci o svim kompanijama izabranim u prethodnoj
fazi. Prikupljanje podataka se može obaviti anketiranjem,
direktnom razmenom sa kompanijom ili angažovanjem trećih
lica. Vrsta informacija koje se prikupljaju u najvećoj meri zavisi
od tipa benčmarkinga koji se istražuje (benčmarking proizvoda,
funkcionalni ili strateški benčmarking).
Treća faza je analiza. Benčmarking tim u kompaniji
obrađuje sve prikupljene podatke i na osnovu njih formira finalni
izveštaj. On sadrži pokazatelje rada svih obrađenih kompanija.
Ovaj izveštaj predstavlja osnovu za konačan izbor benčmarka,
odnosno benčmark partnera. Sa druge strane, podaci iz izveštaja
omogućavaju kvantitativno poređenje sopstvenog poslovanja sa
drugim kompanijama i definisanje konačnih ciljeva benčmarking
istraživanja, odnosno, nivoa performansi koje se žele dostići.
Poslednja faza benčmarking procesa je primena. Kompanija
počinje sa realizacijom promena koje su rezultat benčmarking
istraživanja. Prikupljene informacije i saznanja primenjuju se u
poslovanju i počinje praćenje ostvarivanja postavljenih ciljeva.
Opisane faze su prisutne u svakom benčmarking istraživanju. Ako
se posmatraju prve tri faze, njihovo učešće u vremenu je: planiranje
30%, prikupljanje informacija 50% i analiza podataka 20%.
Četvrta faza je praktično neograničenog trajanja jer predstavlja
početak novog načina života kompanije, gde je benčmarking
deo poslovne strategije. Važan deo u realizaciji benčmarking
istraživanja je određivanje sopstvenih i benčmarkovih mera
performansi. Mere performansi predstavljaju pokazatelje rada
koji mogu biti kvantitativni i kvalitativni. U prvoj fazi istraživanja

65
određuju se mere performansi u kompaniji, a u fazi analize kod
benčmarka (najboljeg repera). Na osnovu njihovog poređenja
dolazi se do razlike koja postoji na početku istraživanja.

Prednosti i nedostaci benčmarkinga

Benčmarking proces ima velike prednosti u odnosu na
klasične metode poboljšanja poslovanja kompanije. Klasični
pristupi podrazumevaju identifikovanje problema u kompaniji,
njihovo rešavanje primenom određenih metoda i dobijanje novog
stanja poslovanja uz uvećanje vremenskih, materijalnih i ljudskih
resursa. Ishod ovakvog rešavanja problema najčešće je veoma
neizvestan. Benčmarking ukazuje na korišćenje iskustava drugih,
boljih kompanija, koje su iste probleme uspešno rešile.
Prednosti benčmarkinga su kontinuirano poboljšanje
poslovanja, povećana konkurentnost na tržištu, prevazilaženje
loših performansi, uštede u troškovima poboljšanja, porast profita,
bolje razumevanje konkurencije i postavljanje novih poslovnih
ciljeva.
Nedostaci benčmarkinga se pre svega odnose na
nerazumevanje suštine i tehnike istraživanja. Neuspeh benčmarking
procesa može biti posledica sledećih faktora: nerazumevanja
procesa benčmarkinga, loš izbor benčmark objekata, tj. aktivnosti
na koje će se primeniti benčmarking, izbor benčmarka – kompanije
sa kojom se radi poređenje, izbor i mogućnost poređenja meritelja
perfomansi, adekvatno planirani troškovi i vreme istraživanja i
podrška cele kompanije benčmarkingu.

3.11 Savremeni problemi implementacije strateškog

upravljanja na lokalnom nivou

U 2009. godini je sprovedeno najobimnije istraživanje

na lokalnom nivou u poslednje dve decenije i to upravo na temu

66
lokalnog ekonomskog razvoja.55 Od 174 jedinice lokalne vlasti u
Srbiji, samo 51% opština je popunio upitnik i to nepotpuno, a svega
tri opštine su navele da je glavni preduslov privlačenja ulaganja
reforma lokalne samouprave.56 Svi ostali krive druge spoljne
faktore ili su pak zadovoljni ekonomskim razvojem, budžetom i
finansijama. Bespotrebna je bilo kakva analiza da bi se utvrdilo
da su rezultati istraživanja poražavajući i zabrinjavajući kada se
uporede sa realnošću.
U Srbiji je samo Inđija značajnije reformisana opština.
Još 7-8 opština su sprovele određene reforme, petnaestak je na
početku. Samo desetak opština je odgovorilo na pitanja vezana za
ulaganja (privatna domaća i strana i državna – Fond za razvoj i
NIP), dok ogroman broj ne zna ni koliko ima ulaganja, ni koliki je
broj zaposlenih i nezaposlenih, koliko je registrovano ili zatvoreno
firmi, itd. Sama ta činjenica pokazuje neozbiljnost kada je u pitanju
ekonomski razvoj.
Zabrinjavajući je i podatak da se opštine finansiraju
sa samo 23% iz izvornih prihoda i 3% iz donacija, što znači
da čak 74% budžeta lokalne samouprave zavisi od transfera
iz centralnog budžeta. Zavisnost od centralne vlasti dodatno
pogoršava nedostatak bilo kakve precizne statističke formule pri
određivanju visine transfera što otvara vrata zloupotrebama, pa
nalazimo primere da dve opštine, iste po broju stanovnika, imaju
višestruko različite budžete samo zato jer je jedan gradonačelnik
bliži vladajućoj strukturi u centralnoj vlasti od drugog.
Sistemski problemi se ne rešavaju ili se usporavaju
usled nedostatka političke volje centralnih vlasti. Zakon o javnoj
svojini, koji bi vratio imovinu lokalnim samoupravama, odlagan je
55. Podrška strategiji reforme državne uprave u Srbiji – II faza. Projekat
je od juna do septembra 2009. godine realizovao Cenar za demokratiju
(Fakultet političkih nauka, Beograd) za potrebe Ministarstva za državnu
upravu i lokalnu samoupravu. Finansiran je od strane UNDP i odnosio
se na 3 važne oblasti: kvalitet lokalne administracije i službi, potencijale
lokalnih vlasti za podsticanje ekonomskog razvoja i na kvalitet
informacione tehnologije.
56. Srbija ima 150 opština, 23 grada i grad Beograd (prema Zakonu o
teritorijalnoj organizaciji iz 2007.)
67
punih 11 godina, a Srbija je jedina evropska zemlja bez zakona o
restituciji.
Neophodna je i promena statusa i nadležnosti gradskih
opština jer su trenutno svedene na mesne zajednice, pa postoje
paradoksalni primeri kao onaj da jedna opština kao Novi Beograd,
koja ima više stanovnika i dohotka nego gotovo svaki grad u Srbiji,
ima manje nadležnosti nego najzabačenija ruralna opština istočne
Srbije.
Potrebna je i finansijska decentralizacija. Prema sadašnjem
rešenju, lokalne jedinice vlasti imaju vrlo nizak plafon zaduživanja,
dok centralna vlast može da se zadužuje neograničeno. Centralna
vlast se ponaša paternalistički, restriktivno i opresivno u
političkom i finansijskom smislu.
Postavlja se pitanje zašto reformi nema i zašto, ako ih i ima,
one idu sporo i nesistemski. Jedan od odgovora je broj zaposlenih.
U Srbiji u lokalnim samoupravama radi 25.000, a na nivou države
čak 37.000 zaposlenih, dok ceo javni sektor zapošljava pola
miliona ljudi. Po evropskim standardima (jedan činovnik na 1.000
stanovnika), samo na lokalnom nivou je višak 17.000 radnika.
Otpor reformi je strah od gubitka lakog posla i sigurne plate.
Reforma podrazumeva prestanak zapošljavanja po partijskim i
rodbinskim linijama, što smanjuje uticaj lokalnih političara. To
otvara začarani krug: nesprovođenje reformi dovodi do opstanka
lošeg poslovnog okruženja, što vodi slabijim ulaganjima, zbog čega
ima manje novih radnih mesta i više nezaposlenih koji se nadaju
poslu u administraciji. Time se moć lokalnih političara uvećava,
a posao u opštini postaje nagrada i svojevrsna lokalna socijalna
politika. Reforma podrazumeva smanjenje korupcije, kojoj se opiru
svi nivoi vlasti, jer je ona sastavni deo prihoda. Takođe, reforma
podrazumeva prekvalifikacije i dokvalifikacije zaposlenih, a njima
se ne uči i ne radi više za iste zarade.
Kao što je vreme pokazalo tokom poslednje decenije,
sve promene u Srbiji urađene su pod pritiskom EU, kojoj Srbija
i ceo Balkan sve više smetaju u širenju zbog velike zaostalosti u
svim sferama s jedne strane, a dobrim geografskim položajem i
resursima sa druge strane. Možemo samo da se nadamo da ćemo

68
ostati na putu širenja standarda EU i da nas oni neće zaobići. Jer
povećanje standarda stvara bolju poslovnu klimu koja jedina
privlači kapital sa kojim dolaze nova radna mesta, viši standard i
privredne i političke slobode.

69
70
4. INSTRUMENTI ZA PODSTICANJE LOKALNOG
EKONOMSKOG RAZVOJA

4.1 Uvod: neophodne reforme za uspešnu primenu

instrumenata

Osnovni proces koji se dešava u tranziciji je privatizacija

– transfer državnog u privatno vlasništvo. U istoriji se država
pokazala kao najlošiji investitor. Razlog je taj što država investira
ne prema ekonomskoj, već političkoj logici i prioritetima. Profit
se ne stvara na otvorenom tržištu, već pomoću rent-seeking-a,
odnosno mimo tržišta, pomoću podrške interesnim grupama
prema kojima se usmeravaju ulaganja. Profitiraju političari na
vlasti i one interesne grupe koje preko njih dobijaju povlastice na
tržištu. Gubi ekonomija cele zemlje i građani, jer takav sistem za
posledicu ima prolongirano siromaštvo.
Srbija je najbolji primer države kao lošeg investitora i
posledica koje ostavlja nedostatak političke volje da se sprovedu
tržišne reforme. I danas dve trećine nacionalnog dohotka u
Srbiji potiče iz državnog vlasništva, a država se neprestano trudi
da smišlja nove načine kako da i dalje ostane najveći investitor.
Najbolji primer iz bliske prošlosti je NIP (Nacionalni investicioni
plan). Tako dolazimo do tranzicionog apsurda u Srbiji – na jednoj
strani država sprovodi privatizaciju, dok sa druge strane ta ista
sredstva opet sama ulaže po volji malog broja političara na vrhu.
Nedostatak reformi hroničan je i u sektoru javnih
komunalnih preduzeća (JKP). Ona su i deceniju nakon početka
tranzicije u državnom vlasništvu. Posledica je loš kvalitet usluga,
monopol, nemogućnost izbora kod potrošača, neefikasnost
poslovanja i propuštanje prilika za razvoj. U postojećim uslovima,
sa postojećom regulativom, rad JKP se može poboljšati samo

71
donekle i sa ograničenim rezultatima. Opštine mogu da primene
instrumente moderne organizacije poslovanja – da promene
politiku taksi, uvedu zoniranje, infrastrukturne subvencije,
jedinstveni šalter (one-stop-shop), ali to je nedovoljno jer struktura
podsticaja ostaje i dalje socijalistička, dakle loša.
Realne promene u radu JKP zahtevaju institucionalne
promene. Na prvom mestu je bilo potrebno vratiti imovinu
lokalnim samoupravama (što je odlagano više od decenije nakon
demokratskih promena), ukinuti monopolski položaj JKP, ukinuti
socijalnu funkciju JKP i taj teret prebaciti na državu, prekinuti
regulaciju cena usluga JKP i to prepustiti tržištu uz minimalnu
regulaciju tempa promene cena, privatizovati JKP i omogućiti
konkurenciju i na kraju omogućiti opštinama i gradovima šire
finansijske nadležnosti i zaduživanje na finansijskom tržištu
putem dugoročnih kredita i emisije hartija od vrednosti (HOV).
Pozitivna strana ovih promena bila bi povećanje ekonomske
efikasnosti rada JKP, povećanje slobode izbora i kvaliteta usluga,
a samim tim i većih razvojnih mogućnosti opština. Negativna
strana promena bila bi viša cena usluga JKP, jer su od Drugog
svetskog rata u Srbiji usluge JKP bile depresirane od strane države
kao sredstvo kupovine socijalnog mira od strane političkih elita
na vlasti, a ta praksa je zadržana i danas. Više cene ipak donose
i dve prednosti – slobodu izbora i bolji kvalitet. Reforme JKP po
tržišnim principima najviše koristi donose njima samima. Time
bi se prekinulo neproduktivno korišćenje resursa, zapošljavanje
po partijskim linijama nepotrebnih i loših kadrova i prestali bi
hronični gubici JKP, čime bi se podstakao razvoj lokalne zajednice.
Osim izuzetaka u oblastima odnošenja smeća i gradskog
prevoza u velikim gradovima, sva JKP u Srbiji su još uvek u
državnom vlasništvu. Obično su komunalne usluge objedinjene
u opštinskim direkcijama za javno-komunalne poslove. Postoji
nekoliko razloga zašto je stanje u JKP i dalje nepromenjeno. Cene
usluga su netržišne, odnosno niže od troškova pružanja usluga,
kao i većina usluga koje obezbeđuje država (struja, telefon i sl.),
što je nepromenjena praksa Miloševićevog režima za kupovinu
socijalnog mira i birača. Lokalne vlasti imaju monopol na
komunalne usluge i apsolutnu kontrolu, pa je takvo stanje pogodno
72
za zapošljavanje svojih kadrova i korišćenje resursa JKP u privatne
i političke svrhe. Struktura zaposlenih u JKP je zato lošeg kvaliteta
jer nema posledica zbog nerada.
Posledica ovakvog stanja je da JKP u Srbiji posluju sa
gubitkom zbog nerealne cene. Gubitke plaćaju opštine, a to znači
poreski obveznici, koji zauzvrat dobijaju loš kvalitet usluga.
Ono što može da se učini u postojećim uslovima bez promena
zakona jeste više fiskalnog federalizma od strane opštinskih
vlasti. Poreska konkurencija, čije su prednosti već pominjane u
ovom radu, pokazala se u praksi kao moćan instrument bilo koje
vlasti u povećavanju konkurentnosti i privlačenju kapitala. Kada
bi opštine snizile lokalne takse u u svojoj nadležnosti, povećale bi
obim poslovanja svih segmenata, pa i JKP.
Pozitivne efekte daje i zoniranje – posebno izdvajanje
zemljišta namenjenog za poslovne objekte.57 Dalji korak je
infrastrukturno uređenje tih površina od strane opština i
povoljnija poreska politika posebno namenjena poslovnim
zonama, o čemu će biti reči kasnije. Na taj način opština privlači
biznis na svoj teren. Razvijene zemlje na zapadu su i u poslove
zoniranja uvele privatni sektor kao podsticaj konkurencije.
Unapred se pripremaju tzv. banke zemljišta, parcele u rezervi,
koje za biznis uređuju tzv. promotori građevinskog zemljišta –
privatne firme koje obavljaju sređivanje zemljišta u fazama od
pronalaženja adekvatnih površina, projekta uređenja, kupovine
i uređenja (putevi, komunalni priključci i usluge), parcelizacije
i konačne prodaje.58 Svi poslovi vezani za zoniranje i zemljišnu
politiku moraju biti adekvatno marketinši prezentovani i dostupni
potencijalnim investitorima, a kontakt obezbeđen po principu
one-stop-shop-a, tj. jedinstvenog šaltera za sve usluge.
Rezultati su neminovni, a u Srbiji je samo Inđija primenila
sve navedene instrumente. Zbog toga, od svih opština u Srbiji,
upravo ona ima najviši nivo direktnih stranih ulaganja per
capita (po glavi stanovnika). Samim tim je i poslovanje JKP
poboljšano. Međutim, do realnih mogućnosti za promenu nabolje
57.Zoniranje su sprovele opštine Zrenjanin, Novi Beograd i Nova Pazova.
58. Snežana Đorđević, Priručnik za moderno upravljanje LER, Čigoja
štampa, Beograd, str. 24.
73
u funkcionisanju JKP, ali i u svim drugim oblastima, potrebna je
promena institucionalnog okvira koji daje sistem loših podsticaja
– trenutna pravila igre na dopuštaju bolja rešenja.
Prvi problem koji je bilo potrebno rešiti je već pominjano
vraćanje imovine lokalnim samoupravama, bez koje ne mogu izaći
na kreditno tržište. To je konačno i učinjeno, ali nakon 11 godina
odugovlačenja, što svedoči o nedostatku političke volje da se
decentralizuje vlast u državi.
Potrebno je ukinuti monopol države u pružanju usluga
JKP i omogućiti privatnim firmama da pružaju usluge preko javno-
privatnih partnerstava.
Potrebno je izbaciti vođenje socijalne politike preko
poslovanja i cena JKP. Oslobađanje cena usluga JKP privuklo bi
privatni kapital.
Potrebno je privatizovati JKP. To je moguće tek kada se
stvore zakonski i politički preduslovi. Do tada se privatne usluge
mogu uvesti preko franšiza i javno-privatnih partnerstava, o čemu
će biti rečeno više u daljem tekstu. Tako se ne dira vlasnička
struktura, ali se podiže efikasnost u pružanju komunalnih
usluga. Kod privatizacije potrebno je podeliti preduzeća sa i
bez prenosnih mreža. Komunalne usluge koje nemaju prenosne
mreže su prevoz, vatrogasci, sportski i kulturni centri, zelenilo,
groblja, odžačari, smeće, pranje ulica i sl. Prenosne mreže imaju
vodovod, kanalizacija, grejanje, plin, telefon, struja. Kod preduzeća
sa prenosnim mrežama pre privatizacije je neophodno odvojiti
proizvodnju, prenos i distribuciju. Proizvodnja i distribucija
se lako privatizuju, dok se prenosna mreža može zadržati u
državnoj svojini, dati pod koncesiju ili privatizovati. Kod koncesija
i privatizacije potrebno je regulatorno telo koje će osnovati
opština da bi vodila računa o cenovnoj politici i zaštiti potrošača.59
Ekonomski je najbolja privatizacija, jer vlasnik ima interes da mu
firma ima što višu cenu ako bi je prodavao jednog dana, pa je i
kontinuitet ulaganja najveći, dok u slučaju koncesije, kako se istek
ugovora približava, nivo ulaganja opada.
59. Regulatorno telo osniva opština radi praćenja poslova od opšteg
značaja propisujući standarde za uključivanje privatnog sektora u
obavljnju javnih usluga.
74
 Trenutno stanje JKP u Srbiji oslikava niz posledica koje prate
državno vlasništvo i monopol u bilo kojim uslugama: loš kvalitet
usluga, nedostatak konkurencije, izbora za potrošače, neefikasnost
u poslovanju i propuštanje razvojnih prilika. Rad JKP se može
indirektno poboljšati u okvirima postojeće regulative ako opštine
primene podsticajnu politiku taksi, zoniranje, infrastrukturne
subvencije, jedinstveni šalter i marketing. Ta poboljšanja rada
JKP imaju ograničenja jer ostaje stara i loša struktura podsticaja
za čiju su promenu potrebne sistemske institucionalne promene.
Tu spada vraćanje imovine opštinama i gradovima, ukidanje
monopola i socijalne funkcije JKP i njeno prenošenje na državu,
oslobađanje cena usluga, uvođenje konkurencije i privatizacija.
Institucionalne promene bi donele ekonomsku efikasnost
i slobodu izbora, što potrošačima omogućava bolju uslugu, a
opštinama donosi bolje razvojne potencijale. Cene će biti više, jer
je u Srbiji decenijama sprovođena politika državnog depresiranja
cena strateških proizvoda i usluga zbog kupovine biračkog
tela od strane vlasti. Prestaće rasipanje resursa, neracionalno
zapošljavanje i poslovanje sa gubicima. Ovakva koncepcija JKP
generalno predstavlja i razvojnu priliku za lokalne samouprave.
U narednim odeljcima biće prikazani instrumenti koji se
koriste u razvijenim kapitalističkim društvima i kojima se podstiče
razvoj i poboljšava rad JKP, ali i drugih državnih firmi koje su u
procesu tranzicije.

4.2 Instrumenti na bazi ugovora

4.2.1 Ugovori

Ugovor je pravni akt između dva ili više fizičkih, pravnih lica
ili drugih organizacija kojim se regulišu prava i obaveze ugovornih
strana. Ugovori su najčešće primenjivani instrumenti vlasti, a kao

75
pravni dokumenti su sastavni deo svakog složenijeg instrumenta.
Sa povlačenjem države iz privrede u kojoj se uglavnom pokazala
kao loš preduzetnik, na njeno mesto je dolazio privatni sektor, a
međusobni odnosi u pružanju usluga i proizvodnji dobara koje je
nekada monopolski obezbeđivala država regulišu se ugovorima.
Sa pravne tačke gledišta, može se reći da su ugovori
temelj sprovođenja javnih politika u modernom svetu. Mehanizmi
ugovaranja uređeni su zakonima (najbolje u SAD), podzakonskih
akata i raznih organizacionih aranžmana.60 U tom kontekstu vlasti
donose odluke o dizajnu pojedinačnih ugovora.
Okvir svakog ugovaranja prilikom sprovođenja javnih
politika čine odgovori na pitanja: koja se vrsta usluge traži, kako
su zahtevi uobličeni i specifikovani i kakva je dinamika plaćanja.
Vlasti u razvijenim zemljama imaju vrlo detaljne zahteve i
standarde u pogledu kvaliteta i načina nabavke roba i usluga. Dalja
prednost ugovora je što su sastavni deo važećih administrativnih
okvira, tržišnih struktura i pravnih mehanizama, pa se primenjuju
po principu automatizma, odnosno vlasti ne moraju da stvaraju
posebne uslove da bi realizovale ugovaranje, što nije slučaj kod
nekih složenijih instrumenata, o čemu će biti reči kasnije.
Ugovor ima karakter prinudnog instrumenta jer obavezuje
na ispunjavanje određenih standarda u pogledu kvaliteta, količine
i načina isporuka roba i usluga. Sadrži i sankciju koja se primenjuje
u slučaju kršenja potpisanih obaveza, a spor se rešava sudski. Zato
je potrebna pravna država kao preduslov primene i poštovanja
ugovora kao instrumenta. Bez pravne države niti ugovori, niti
bilo koji složeniji instrumenti, jednostavno nemaju upotrebnu
vrednost jer ne postoji garancija da će se sprovesti.
U zavisnosti od kriterijuma koji se posmatraju, postoje
razne vrste ugovora:
-- kratkoročni ili dugoročni, posmatrano prema trajanju
ugovora;
-- jednokratni, sklopljeni za specifičnu situaciju (npr.
izgradnja parkinga);

60. Snežana Đorđević, Priručnik za moderno upravljanje LER, Čigoja

štampa, Beograd, str. 47.
76
 -- ugovori za isporuku, obično između vlasti i dobavljača robe
(može biti i privatni i državni proizvođač ili distributer);
-- ciljni ugovor je deo šireg, tzv. master ugovora. Glavni
ugovor se radi za veliki projekat, npr. izgradnju bolnice, a
ciljnim ugovorima se preciziraju segmenti gradnje;
-- ugovori najvećeg napora, sklapaju se kod kompleksnih
i neizvesnih poslova, gde se ne može precizno tražiti
određeni standard, već ulaganje najvišeg mogućeg napora
(npr. u borbi protiv komaraca ili drugih štetočina).

Najrazvijenije polje ugovaranja imaju SAD, koje od 1962.
imaju Zakon o istini u pregovaranju, koji garantuje istinitost
ugovarača po pitanjima kvaliteta i cena usluga i roba koje nude u
procesima javnih nabavki.
Vlasti, osim transparentnosti i otvorenog nadmetanja
za nabavku roba i usluga, potencijalne partnere mogu podstaći i
bonusima za brzinu i učešćem u ostvarenim uštedama prilikom
realizacije ugovora.
U procesima javnih nabavki, selekcija ponuđača može biti
prema najnižoj ceni ili prema najkvalitetnijoj ponudi. U prvom
slučaju problem nastaje kada neki ponuđač namerno ponudi nižu
cenu od realne i kada za tu cenu ne može da ispuni ugovor. Zato
je pravičniji drugi model selekcije najbolje ponude, gde je cena
samo jedan od faktora, a uvažavaju se još i reference ponuđača,
finansijsko stanje, obučenost zaposlenih i tehnička opremljenost.
Mana su prevelika diskreciona prava službenika, odnosno
subjektivnost onih koji odlučuju o najboljoj ponudi.
I u rešavanju ovih problema najdalje su odmakle SAD,
koje su još 1921. osnovale Generalni računovodstveni biro (eng.
General Accounting Office), telo koje ima zadatak da ispituje
neregularnosti izbora prilikom javnih nabavki i uopšte trošenja
javnih sredstava. Oko 15% uloženih žalbi na Vladu da nije sledila
procedure u procesu selekcije ponuđača biva pozitivno rešeno.
Vlasti svaki ugovor administriraju nakon potpisivanja. To
podrazumeva kontrolu troškova i načina izvođenja, eventualne
modifikacije i vreme trajanja i zatvaranje ugovora.

77
 Kontrolu troškova i način izvođenja ugovora sprovode
inspekcije. Modifikacije ugovora obično nastaju od strane vlasti,
jer se u toku procesa ostvarenja ugovora pojave novi zahtevi i
okolnosti, ali može biti i obrnut slučaj. Neretko se obe strane ne
slažu oko promena stanja, pa tada dolazi do sporova i sudskih
epiloga.
Na kraju ugovorenog posla, ugovor se zatvara. Analiziraju
se njegovi efekti, kvalitet robe ili usluge, način rada i pravi se
finansijski bilans koji pokazuje da li su obe strane ispunile svoje
finansijske obaveze.

4.2.2 Vaučeri

Vaučer je vrednosna hartija. Izdaje je obično država ili

direktno lokalna vlast građanima, odnosno korisnicima usluga.
Smisao ovog instrumenta je da se usluga ne plaća direktno njenom
davaocu, već se korisniku putem dodele vaučera daje mogućnost
izbora između svih javnih i privatnih pružalaca usluge za koju
vaučer važi kao sredstvo plaćanja. Upotrebom vaučera se razbija
monopol, uvodi i podstiče konkurencija, a sa njom i kvalitet usluga.
Vaučeri iz korena menjaju pravila igre i uvode osnovni podsticaj u
korist potrošača i korisnika, a to je imperativ povećanja kvaliteta
usluga i obaranja cena da bi se u povećanoj konkurenciji opstalo
na tržištu.
Vaučeri se najčešće koriste za plaćanje usluga obrazovanja,
primarne zdravstvene zaštite (domovi zdravlja), obdaništa,
staračkih domova, drugih socijalnih usluga, javnih stanova i sl.
Vaučere je potrebno sistemski primenjivati da bi pokazali pozitivne
efekte, ali je prethodno potrebno decentralizovati nadležnosti
na lokalnom nivou (obrazovanje, zdravstvo, socijalna pitanja).
Kao što ćemo videti, svaki instrument je primenljiv u određenim
uslovima državnog uređenja: što je država demokratskija, što je
tržište slobodnije i što je veća vladavina prava, smisao primene
bilo kog instrumenta postaje izraženiji.
78
 Najširu primenu vaučeri imaju u SAD. U školstvu se koriste
od 1869.61 Nobelovac Milton Fridman (ekonomija, 1976), tokom
pedesetih godina 20. veka zalagao se za koncept vaučera, naročito
u školstvu, tvrdeći da konkurencija u obrazovanju može samo
sniziti troškove, a poboljšati kvalitet škola. Tokom osamdesetih,
Fridmanova ideja je popularizovana u vrlo čitanoj knjizi i kasnije
u TV emisiji Sloboda izbora, u deset nastavaka, čiji je Fridman bio
autor i gde je propagirao slobodu izbora kroz lesefer ekonomiju,
odnosno slobodno tržište. Kasnije se sistem vaučera proširio i van
granica SAD.

4.2.3 Aukcije

Aukcija je proces kupovine roba ili usluga po sistemu

otvorenog nadmetanja potencijalnih kupaca koji nude cenu koju
su spremni da plate za ponuđenu robu ili uslugu, s tim da ponuđač
najviše cene postaje vlasnik robe ili usluge. I sama reč aukcija
ima latinski koren od glagola augere – povećati, a prve aukcije su
zabeležene još u 5. veku pre nove ere.62 Najstarija aukcijska kuća
nalazi se u Stokholmu, a otvorena je 1674.63 Najpoznatije aukcijske
kuće su Sotbi (eng. Sotheby’s) i Kristi (eng. Christie’s) u Britaniji,
koje rade od 1744, odnosno 1766. godine. Razvoj interneta doveo
je do porasta aukcija gde se može učestvovati on-line.
Regulacija i procedura aukcijskog načina trgovine su
pokušaj da se postigne najviša cena za predmet kojim se trguje.
61. Fridman fondacija, dostupno preko: http://www.friedmanfoundation.
org/schoolchoice/ShowProgramItem.do?id=32, (pristupljeno
12.4.2010.)
62. Na prvim zabeleženim aukcijama u Vavilonu su se (po Herodotu)
prodavale devojke za udaju. Ali do 17. veka su ipak bile retkost u odnosu
na standardnu trgovinu sa unapred utvrđenim cenama.
63. Stokholm aukcijska kuća, dostupno preko: http://auktionsverket.
com/about-us/about-stockholms-auktionsverk/, (pristupljeno
13.4.2010.)
79
Pravila su jasna i moraju biti svima dostupna. Postoji više modela
aukcija sa svojim prednostima i slabim tačkama, gde pravila
mogu da se zloupotrebe. Dve osnovne vrste aukcija su otvorene i
verbalne, dok su druge dve zatvorene i sa pisanim ponudama.

Engleska aukcija- otvorena aukcija rastuće cene

Ova vrsta aukcije je otvorena i verbalna. Da bi se održala
potrebna su minimum dva kupca. Startuje se najnižom ponudom
prodavca, a kupci se nadmeću podižući cenu dok ne ostane
poslednja najviša ponuda, koja se posle tri ponuđena podizanja cene
od strane prodavca proglašava završnom. Kupac koji je ponudio
poslednju cenu plaća pretposlednju, kao svojevrsnu nagradu za
najbolju ponudu. Ovaj vid aukcije je najrasprostranjeniji. Prodavac
može unapred da postavi minimalnu cenu (rezervna cena) i,
ako konačna ponuda ne dostiže rezervnu cenu, predmet ostaje
neprodat. Engleski tip aukcije se obično koristi za prodaju robe,
antikviteta i umetničkih dela. Neretko i za prodaju polovne robe
i nekretnina.

Holandska aukcija- otvorena aukcija opadajuće cene

Predstavlja aukciju koja je takođe otvorena i verbalna.
Aukcionar na startu nudi nerealno visoku cenu i smanjuje je dok
se ne javi kupac. Plaća se cena umanjena za pola vrednosti između
ponuđene i poslednje ponuđene više cene. Ovaj oblik je dobio
naziv jer se koristio najviše u Holandiji pri trgovini cvećem. Nekad
se naziv Holandska aukcija koristi za on-line aukcije gde se više
istih stvari prodaje istovremeno. Nije česta u upotrebi, a koristi se
i za prodaju ribe i duvana.

Tajne i zatvorene aukcije odlikuju zapečaćene ponude cena za

robu koja se prodaje.

Aukcija prve cene

Svi ponuđači daju svoju ponudu u kovertama, a pobednik
je onaj koji je ponudio najviše. Za razliku od Engleske aukcije,
80
ponuđači imaju pravo na samo jednu ponudu i ne vide kolike su
ponude drugih. Ovaj tip aukcije se češće koristi za prodaju prava,
tendere i vladina ugovaranja (na korišćenje prirodnih resursa,
prava za distribuciju alkoholnih pića i sl.) nego za prodaju robe.

Aukcija druge cene (eng. Vickrey auction)

Sprovodi se na identičan način kao i aukcija prve cene,
s tim da pobednik ne plaća svoju, već narednu nižu ponuđenu
cenu. Koristi se za prodaju hartija od vrednosti, deviza, prava na
korišćenje određenih rudarskih blaga (minerali i sl). U praksi se
retko koristi. U on-line trgovini koristi se sličan sistem na e-bay
sajtu.
U praksi dominiraju ova četiri tipa, ali sa mnogim
modifikacijama. Na primer, prodavac može istaći minimalnu cenu
ispod koje neće prodati robu ako ispod te ponude nema interes.
Takođe se može ograničiti broj ponuda po kupcu tokom jedne
aukcije da bi se izbegli dogovoreni nastupi više udruženih kupaca.
Može se tražiti bespovratni depozit za učešće na aukciji da bi se
eliminisali neozbiljni kupci. U slučaju prodaje prava korišćenja
resursa, vlasti mogu da traže od kupca da plaća taksu na korišćenje
resursa.
Postoje i višejedinične aukcije gde se ne nude cene, već
količine robe. U takmičarskom vidu višejedinične aukcije nudi se
količina po najnižoj ceni koju prodavac smatra prihvatljivom, dok
u drugom, diskriminatorskom modelu, svaki kupac plaća cenu
koju je ponudio.

4.2.4 Nabavke

Kupovina i prodaja dobara i usluga čine svakodnevnu

aktivnost ljudi. Pravila igre u trgovini uglavnom su regulisana
uzajamnim pravima i obavezama između učesnika koja se definišu
kupoprodajnim ugovorima, a sporove rešava sud. Zaštitu potrošača
81
u slučajevima gde se kupovina roba ili usluga vrši bez ugovaranja
obezbeđuje zakon o zaštiti potrošača. Šta će ko, zašto i kako da
kupi – pitanja su u koja država uglavnom ne zalazi jer se radi o
osnovnom, Ustavom zagarantovanom pravu koje garantuje pravo
svojine, slobodu preduzetništva, slobodno obavljanje privrednih
delatnosti, slobodnu razmenu robe i usluga i kretanje kapitala i
radnika, samostalnost preduzeća u obavljanju svoje delatnosti i
njihov isti položaj u pogledu opštih uslova privređivanja i pravne
zaštite.
Međutim, kada je u pitanju kupovina koju sprovodi država,
odnosno neko telo čiji je ona osnivač i koje se finansira iz budžeta,
potreban je zakon o javnim nabavkama.
Jedan od glavnih argumenata za donošenje ovog propisa
je sprečavanje nenamenskog trošenja budžetskih sredstava i
korupcije u postupcima nabavki gde se plaća državnim novcem.
Nenamensko i neefikasno trošenje sredstava u privatnom sektoru
vrlo brzo postaje vidljivo i kažnjeno od strane vlasnika, jer se takvo
poslovanje negativno odražava na profit preduzeća. Situacija je
drugačija kada se radi o državnom organu. On ne posluje na tržištu,
za njega ne važe ekonomski zakoni, izvor njegovih sredstava nije
prihod ostvaren na tržištu prodajom sopstvenih roba i usluga.
Nema konkurencije, nema dokazivanja sopstvenih kvaliteta, pa
nema ni dovoljno mehanizama (ekonomskih i tržišnih) koji bi
sprečili ovakvo ponašanje. Stoga je potrebno dodatno intervenisati
donošenjem odgovarajućeg propisa. Dakle, zakonsko regulisanje
nabavke roba i usluga potrebno je samo kada je naručilac neko ko
sredstva kojima će platiti nabavku nije sam zaradio na tržištu, već
ako je direktni ili indirektni korisnik budžetskih sredstava.
Srbija je usvojala više zakona o javnim nabavkama (2002,
2008, 2012).
Problem srpskog zakona o javnim nabavkama (ali ne i
samo tog zakona), jeste što je komplikovan, pretrpan i preopširan,
a posledica je nerazumevanje suštine. Shodno tome, nejasna ostaju
prava i obaveze obe strane u postupku javne nabavke. Mogućnost
nepreciznosti i nerazumevanja dalje ostavlja mogućnost slobodnog
tumačenja. Uslove nabavke propisuje naručilac, pa se ostavlja
diskreciono pravo odlučivanja kroz procedure i papirologije
82
onima radi čije kontrole je zakon i donet. Procedure i papirologija
uvećavaju troškove i vreme, čime jedan od razloga donošenja
zakona – povećanje ekonomičnosti i efikasnosti – ostaje samo
mrtvo slovo na papiru. Dalje, takva komplikovana forma nadjačava
suštinu, pa procedura postaje važnija od predmeta i razloga same
javne nabavke. Vraćanjem diskrecionog prava odlučivanja makar
i posredno, kroz slobodno tumačenje zakona, vraća se opasnost
od zloupotreba i korupcije, zbog čega je zakon u prvom planu i
donet. Dakle, situacija je apsurdna. Kako javna potrošnja zauzima
značajno mesto u privrednim tokovima ove zemlje, nameće se još
jedna veoma važna posledica koja se odnosi na kompletan promet
u zemlji na koji će se sve prethodno rečeno odraziti, zakomplikovati
ga, usporiti i poskupeti, ali i umanjiti, čime su pogođeni svi – i
privreda i korisnici budžetskih sredstava i društvo u celini.
Izveštaji Evropske komisije (EK) o napretku Srbije u
evrointegracijama u poslednjih nekoliko godina, kada je sektor
javnih nabavki u pitanju, ne pokazuju značajniji napredak.
Prenosimo u celini zaključak o stanju sektora javnih nabavki u
Izveštaju EK za 2009:
Srbija treba da osigura punu implementaciju novog Zakona
tako što će biti izabrani članovi nove Komisije za zaštitu prava i
tako što će obezbediti dovoljna finansijska sredstva za institucije
nadležne za javne nabavke. Strategija za unapređenje sistema
javnih nabavki u Srbiji treba da bude finalizovana. Slabosti u
oblasti interne i eksterne revizije umanjuju efikasnost sistema
javnih nabavki u celini. Administrativni kapaciteti i koordinacioni
mehanizmi najvažnijih učesnika u sistemu javnih nabavki treba da
jačaju i to posebno da bi se suzbila korupcija. U celini posmatrano,
Srbija je ostvarila umeren napredak ka uspostavljanju efikasnog i u
potpunosti nezavisnog sistema javnih nabavki. Neophodni su dalji
napori na jačanju kapaciteta da se ispune zahtevi iz Sporazuma o
stabilizaciji i pridruživanju u ovoj oblasti.64
Nakon tri godine, u 2012, zaključak EK izgleda ovako:
64. Evropska komisija: Izveštaj o napretku Srbije za 2009. godinu,
dostupno preko: http://www.ujn.gov.rs/sr/news/story/64/Iz+izve%
C5%A1taja+Evropske+komisije+o+napretku+Srbije+u+2009.+godini.
html. (pristupljeno 14.4.2010.)
83
 Učinjen je izvestаn nаpredаk u oblаsti jаvnih nаbаvki,
posebno kаdа je reč o jаvno-privаtnim pаrtnerstvimа. Srbijа morа
činiti stаlne nаpore nа sprovođenju svog zаkonodаvnog okvirа o
jаvnim nаbаvkаmа, posebno dа bi se izbegle neprаvilnosti prilikom
korišćenjа pregovаrаčkog postupkа. Morа se obezbediti delotvornа
sаrаdnjа između glаvnih učesnikа, uključujući revizorske i
prаvosudne institucije. Morаju se znаtno ojаčаti rezultаti nа
sprovođenju propisа i аdministrаtivni kаpаciteti budžetske
inspekcije Ministаrstvа finаnsijа zаdužene zа nаdzor nаd jаvnim
nаbаvkаmа. U celini posmаtrаno, u oblаsti usklаđivаnjа jаvnih
nаbаvki zаbeležen je umeren nаpredаk.65
Zaključci su kratki i opšti, ali iz godine u godinu se
završavaju istom konstatacijom o umerenom napretku. Međutim,
ako se pogledaju detalji izveštaja, situacija je u stvari sve gora.
Ukazuje se na neobučenost kadra i istovremeno povećavanje
broja zaposlenih u ministarskim telima, slabu međusobnu
komunikaciju i koordinaciju, kašnjenje donošenja podzakonskih
akata koje sprečava primenu zakona itd. Izveštaj EK u delu o javnim
nabavkama navodi sumorniji zaključak pre ublaženog formalnog
zaključka: U celini posmatrano, nadležni organi u postupcima
javnih nabavki ne preduzimaju dovoljno često odgovarajuće mere
u slučajevima utvrđene zloupotrebe javnih sredstava. Sve u svemu,
institucionalna saradnja u ovoj oblasti je slaba i mora se ojačati.66
U ovoj rečenici EK se ogleda suštinski problem srpske
tranzicije- propuštanje prilike da se stvore institucije. U
zadržavanju starog socijalističkog sistema zadržana je i politizacija
svih segmenata države koja omogućava političkoj eliti na vlasti da
i pored svih zakona bude jača od institucija i spreči primenu tih
istih zakona u situacijama kada ih sami krše.
Dakle, kao i u svim aspektima državne uprave koji su do
sada pominjani, Srbiji nedostaje politička volja za sprovođenje
sistemskih reformi i građenje institucionalnog okvira da bi se
65. Evropska komisija: Izveštaj o napretku Srbije za 2012. godinu,
dostupno preko: http://www.seio.gov.rs/upload/documents/eu_
dokumenta/godisnji_izvestaji_ek_o_napretku/izvestaj_napredak_2012.
pdf, (pristupljeno 12.12.2012.)
66. Ibid, str. 44.
84
zakoni mogli valjano primenjivati. U slučaju javnih nabavki,
ovu tezu najbolje potvrđuje slučaj NIS-a. NIS je do 2009. bio u
većinskom državnom vlasništvu i kao takav se izuzeo iz Zakona
o javnim nabavkama donetog još u vreme vlade Zorana Đinđića,
u leto 2002. godine. Godinama je tako kršio zakon i svoje javne
nabavke obavljao ne preko tendera, nego je kupovine koje su
premašivale i milijardu evra na godišnjem nivou radije obavljao
direktnom pogodbom. Nastavio je sa bojkotovanjem tog zakona
i posle mišljenja Ministarstva finansija da je obavezan da svoje
nabavke obavlja u skladu sa zakonom. Tu se prepoznaje mehanizam
korupcije na najvišem državnom nivou: velika državna kompanija
ne poštuje zakon, dok vlada ima opravdanje jer ima papir kojim
dokazuje da nije saglasna s tim. U stvari, nedostaje politička volja
koja bi naterala NIS da poštuje zakon. Naravno, time se pokazuje da
borba protiv korupcije ne može da se sastoji od pretnji hapšenjem,
da je korupcija čvrsto utkana u politički, privredni i pravosudni
sistem. Od izvršne vlasti se po tom pitanju zahteva ozbiljniji
pristup od kampanjskog, kakav se oduvek praktikovao.
Koliko je najava rata protiv korupcije od strane izvršne
vlasti ozbiljna, najbolje svedoče činjenice da su poslednja dva
zakona o javnim nabavkama usvojena u parlamentu u poslednjem
od poslednjih rokova, na kraju decembra 2008. i 2012, a da je
njihova primena dobrim delom onemogućavana zbog neusvajanja
podzakonskih akata. Reč je o Pravilniku o nabavkama male
vrednosti, kojim se uređuju nabavke čija je vednost manja od 2,9
miliona dinara. U 2007. godini ih je bilo čak 120 hiljada, što znači
da je reč o 28 milijardi dinara. Tu je i Pravilnik o službeniku za javne
nabavke, kojim se uređuje način obuke i sertifikovanja službenika
za osetljivu oblast javnih nabavki, što je prva od 25 preporuka u
izveštaju grupe zemalja za borbu protiv korupcije Saveta Evrope.
Do poslednjeg dana nisu usvojeni ni pravilnik koji bliže
uređuje preferencijalni status domaćih proizvođača, Pravilnik o
obaveznim elementima konkursne dokumentacije, Pravilnik o
elektronskim nabavkama. U Krivični zakonik nisu unete norme
kojima će se kvalifikovati delo kršenje propisa u javnim nabavkama
kako bi se omogućilo krivično sankcionisanje prekršilaca iz te

85
oblasti. Odgovor na pitanja koja se postavljaju sa,ma od sebe jeste
– novac. Novac koji se u Srbiji troši iz budžeta na javne nabavke
procenjuje se na najmanje četiri milijarde eura, što odgovara
učešću od 15 odsto u domaćem BDP-u. Iznos je i veći, s obzirom na
to da učešće javnih nabavki raste što je zemlja ekonomski slabije
razvijena. Prema procenama iz daleko razvijenijih i uređenijih
zemalja nego što je Srbija, oko 20 odsto vrednosti javnih nabavki
izgubi se putem korupcije, dok u manje razvijenim zemljama,
poput naše, ovaj gubitak može da dostigne i 40-50 odsto. Račun
je sledeći: ako pretpostavimo da u Srbiji korupcija ne prelazi
standarde razvijenih zemalja od 20%, najmanje 800 miliona eura
godišnje gubi se zbog korupcije i nepoštovanja zakona u ovoj
oblasti. To znači da je Srbija za devet godina tranzicije izgubila više
od 7 milijardi eura samo na korupciju u segmentu javnih nabavki.
Toliko koštaju tri i po Koridora 10, 38 mostova preko Dunava ili
3.600 novih škola (to su sve osnovne škole u Srbiji).
Najuobičajeniji načini izbegavanja Zakona o javnim
nabavkama jesu aneksiranje ugovora i dodatne isporuke. Tako
je učešće aneksiranih ugovora u ukupnim ugovorima JKP
Beogradske elektrane u 2008. godini iznosilo čitavih 50 odsto, a u
JVP Srbija vode čak 67 odsto, što direktno upućuje na postojanje
korupcije.67 Istovremeno, nema podataka da je iko od 2002.
godine pravnosnažno osuđen za zloupotrebe u javnim nabavkama
na osnovu zloupotrebe službenog položaja ili na osnovu neke
druge kvalifikacije iz Krivičnog zakonika. U poslednjem izveštaju
za 2011. godinu američke organizacije Global integrity, koja prati
postojanje i efikasnost antikorupcijskih mehanizama u zemljama
širom sveta, Srbija ima 73 poena od 100 mogućih. Zakonski okvir
ocenjen je sa 88 poena, a primena zakona sa svega 58.68 Sve ovo
govori o vrlo slabom napretku Srbije u donošenju kvalitetnih
zakona, a naročito o njihovoj primeni.

67. Standard magazin, dostupno preko: http://www.standardmagazin.

com/tema.php?ID=2547, (pristupljeno 4.4.2010.)
68. Global integrity report-Serbia 2011, dostupno preko: http://www.
globalintegrity.org/report/Serbia/2011, (pristupljeno 1.2.2103.)
86
4.2.5 Franšize

Franšizno poslovanje je sistem trgovanja dobrima,

uslugama ili tehnologijom koji se bazira na bliskoj i stalnoj saradnji
legalno i finansijski samostalnih preduzeća vlasnika franšize
(davalac franšize) i pojedinačnih korisnika franšize (primalac
franšize), gde vlasnik garantuje svojim korisnicima pravo i nameće
obavezu da će voditi posao u skladu s konceptom franšize. Drugim
rečima, franšiza može biti opisana kao poslovni odnos između
davaoca franšize (franšizera) i primaoca franšize (franšizanta).
Davalac franšize je preduzetnik koji bi trebalo da ispunjava
sledeće karakteristike: da je vlasnik jedne robne marke i vizuelnog
identiteta prepoznatljivog na tržištu, nudi niz proizvoda/usluga/
tehnologija klasičnim distributivnim kanalima, ima razvijen metod
prodaje i rada koji je isproban i ažuriran u pojedinačnim centrima,
u stanju je da prenese drugima svoje metode, iskustva i znanja
preko obuke i stalnog savetovanja, ima razvijenu kompaniju,
tako da je u mogućnosti da razvija dalje svoje metode i rukovodi
franšiznom mrežom.
Primalac franšize je nezavisan preduzetnik odgovoran i
izabran od davaoca franšize, a ima sledeće karakteristike: veliku
volju za afirmacijom, raspolaže potrebnim sredstvima, želi da usko
sarađuje i sa drugima, želi da radi unutar sistema i po zadatim
pravilima, prihvata da bude član mreže i ima razvijeni timski duh,
pristupajući mreži stiče pravo na upotrebu svih elemenata koji su
predmet ponude: metod, sistem ili know-how, proizvodi, marka i
imidž, pomoć pre, za vreme i nakon otvaranja i dr.
Dakle, davalac franšize je kompanija koja je poznata, ima
izgrađeno ime (eng. brand name), imidž, tehnologiju i želi da razvija
svoje poslovanje na određenoj teritoriji. Osim fiksne nadoknade
prilikom kupovine franšize, uobičajeno je (ali ne i obavezno) da
franšizant daje davaocu franšize i dogovoreni procenat od prodaje

87
(eng. Royalty fee). Franšizni ugovor omogućava i obavezuje
pojedinačnog korisnika franšize – primaoca franšize, u zamenu
za direktnu ili indirektnu finansijsku kompenzaciju, da koristi
zaštitno ime vlasnika franšize – davaoca franšize za proizvod ili
uslugu, know-how, poslovne i tehnološke metode, proceduralni
sastav i druga prava na proizvodno ili intelektualno vlasništvo,
uz stalno pružanje komercijalne i tehnološke pomoći unutar
vremenski određenih okvira naznačenih u ugovoru koji se
zaključuje između stranaka u ovu svrhu. Davalac franšize pruža
stalnu marketinšku i tehničku podršku primaocima franšiza.
Za vreme trajanja franšize davalac ima pravo da nadgleda
poslovanje onoga kome je dozvolio da pod njegovim imenom nešto
prodaje ili radi. Najveća prednost ovakvog poslovanja jeste što,
osim brenda i standarda, omogućava smanjeni rizik u poslovanju.
Suština ovakvog načina poslovanja je da se firme u razvoju ili
privatnici sa ograničenim kapitalom priključe većim sistemima i
steknu sigurnost u svom poslovanju.
Kupovinom franšize prodaju se roba i usluge koje se
odmah prepoznaju na tržištu jer već negde uspešno deluju. Bitno
je to da se pri kupovini franšize dobiju obuka i podrška koje će
doprineti uspehu.
Ugovor o franšizama zahteva posebnu pažnju zato što
predstavlja pravni dokument koji obavezuje davaoca i primaoca
franšize. Ugovor mora da sadrži obavezno sledeće podatke:
isključivo pravo na određenu oblast, rok trajanja ugovora i
mogućnost prenošenja na drugo pravno ili fizičko lice, jasna pravila
plaćanja, jasne i potpuno razumljive sve stavke u ugovoru.69
Ukoliko se zainteresovani primalac odluči za određenu
franšizu, trebalo bi da analizira ekonomske podatke za isplativost
ulaganja u nju. Ova analiza se vrši na osnovu sledećih izveštaja:
rezultata poslovanja u poslednjih pet godina, prihoda i rashoda u
poslednjih pet godina, predviđenih prihoda i rashoda poslovanja.
Ukoliko zainteresovani primalac franšize zaključi da mu se
ulaganje u odabrani franšizing sistem poslovanja čini privlačnim,
trebalo bi da kontaktira postojeće primaoce odabrane franšize i
69. Sertifikacija, dostupno preko: http://www.sertifikacija.com/index.
php?option=com_content&view=article&id=11&Itemid=53&lang=sr,
(pristupljeno 15.4.2010.)
88
da se raspita o njihovom iskustvu. U ovim razgovorima najčešće se
dobijaju informacije koje je davalac franšize možda prikrio.
Izbor odgovarajućeg davaoca franšize je vrlo složen posao
i zahteva pažnju i pomoć stručne konsultantske organizacije sa
iskustvom. Kad je ovaj oblik poslovanja u pitanju, mišljenja i saveti
advokata neće biti dovoljni za uspešan izbor franšize. S obzirom na
to da se franšizom vezuje na dug vremenski period, izbor franšize
se može smatrati životnim izborom.
Postoji osam osnovnih tipova franšiza.70 Većina na svoje
poslovne mogućnosti gleda kao na zrele menadžerske franšize. Čak
i one koje počinju kao franšize, kao tip običnog posla, propraćene
su ohrabrenjima da razvijaju menadžerski tip.
1. Menadžerska franšiza– kupac franšize upravlja poslom na
nekoliko područja ili timom ljudi. To su, na primer, kurirske
franšize, ili one čije se poslovanje zasniva na vozilima
kojima upravljaju, npr. magacini i stanice za snabdevanje.
Tu je primalac franšize neposredno uključen u poslovanje.
2. Multifranšizing ili master franšizing – je poslovanje u kom
primalac franšize ima pravo regrutacije drugih primalaca
za istog davaoca. Ciljevi su brzo širenje na određenom
tržištu, oslonac na finansijske izvore i kadar spoljnog
partnera, podeljen rizik ulaska na nepoznato tržište
i povećanje kredibiliteta marke na lokalnom tržištu.
Međutim, istovremeno može da dođe i do negativnih
oblika takvog poslovanja, u prvom redu gubitka kontrole
na lokalnom tržištu u korist lokalnog partnera koji može
biti vrlo jak, teškoća pri rukovođenju franšiznom mrežom
na stranom tržištu, manjeg priliva sredstava u blagajnu,
indirektne odgovornosti za rad master primaoca franšize
i nemogućnosti akcije pri kršenju ugovora jer davalac nije
direktni partner u ugovoru, nego je to master primalac.
3. Franšizni kutak ili franchise corner– ovaj oblik franšize
može dobiti određeni trgovac koji posveti samo deo svoje
70. Privredna komora Srbije, dostupno preko: http://www.pks.rs/
PrivrednakomoraSrbije/Fran%C5%A1izing/%C5%A0tajetofran%C5
%A1izing/Fran%C5%A1izadanas/tabid/1493/language/sr-Latn-CS/
Default.aspx, (pristupljeno 16.4.2010.)
89
 trgovine nekoj delatnosti u franšizi. Taj kutak je uređen u
stilu koji odredi vlasnik franšize kako bi bio prepoznatljiv.
Ovakava vrsta poslovanja zahteva dodatnu obuku
zaposlenih.
4. Co-branding– spajanje brendova– je formalno ili slobodno
udruživanje više zaštitnih imena različitih vlasnika
poslovnih koncepata. Takvo poslovanje može da se obavlja
pod istim krovom ili da pokriva velike regije. Takve su,
na primer, trgovine mešovitom robom na benzinskim
pumpama koje nude nekoliko franšiza na jednom mestu.
U takvom poslovanju mora postojati sinergija zaštitnog
imena i koncepta jer će u suprotnom jedna franšiza oslabiti
drugu. Pri tome treba preduzeti mere predostrožnosti kako
bi udruživanje imena ojačalo poslovanje, a ne obrnuto.
5. Izvršna franšiza– poslovanje u kom je jedna osoba
uključena u finansijske usluge, lične usluge ili vođenje
projekta. Poslovni prostor nema važnu ulogu jer se posao
obavlja u poslovnom prostoru klijenta. Primer su franšize
za poresko i troškovno savetovanje, rešavanje isplata šteta
od osiguranja i poslovanje sa nekretninama.
6. Maloprodajna franšiza– kupac franšize ulaže znatna
sredstva u reklamu, opremu i zaposlene kako bi pomogao
u vođenju poslovnog sistema sa velikim prihodima koji
se kasnije može prodati uz veliku zaradu ako primalac
franšize želi da se povuče, ode u penziju, ili jednostavno
zaradi na svom ulaganju. Za razliku od ulagačke franšize,
ovde vlasnici imaju glavnu reč pri biranju kupaca. Primeri
su visoka moda i prodavnice hi-fi opreme, organizacija
sajmova i velikih skupova.
7. Prodajna/distribucijska franšiza– kupac je u stalnom
pokretu, prodaje i/ili distribuira proizvode na nekom
području i zapošljava osobe za dostavu kako bi se pokrila
sva područja dok raste broj klijenata.
8. Pokretne usluge– kupac franšize ulazi sa manjim
finansijskim ulogom i kupuje pravo bavljenja pružanjem
usluga koje uključuje samo jednog zaposlenog i prevozno

90
 sredstvo. Na primer, nudi kućne usluge – popravke,
instalacije, čišćenje, održavanje ili automobilske usluge.

Postoje tri oblika kupovine franšize: direktan oblik (eng.

Single unit), regionalna razvojna franšiza (eng. area developer) i
master franšizer.
Direktan franšizing je najjedostavniji oblik kupovine
franšize. Davalac franšize prodaje pravo na poslovanje pod
njegovim imenom samo u jednoj poslovnoj jedinici. Ovakav oblik
franšiznog poslovanja omogućava lagani rast franšiznog sistema
kroz otvaranje jedne po jedne poslovne jedinice. Ovo je do nedavno
bio i najčešći oblik franšiznog poslovanja, a u poređenju sa ostala
dva oblika i najjeftiniji.
Regionalna razvojna franšiza obavezuje kupca franšize
da otvori više od jedne lokacije – najčešće predefinisani broj u
predefinisanom vremenskom periodu na određenom prostoru.
Naravno da se ovo može postići i kupovinom jedne po jedne
franšizne jedinice, međutim, ovaj način kupovine omogućava
pravo rezervacije širenja na određenom prostoru. U ovakvom
franšiznom odnosu primalac obično plaća davaocu naknadu
za razvoj određenog područja i potpisuje multiunit ili area
developer ugovor. Datumi za otvaranje novih lokacija obično su
unapred definisani, kao i broj jedinica koje moraju biti otvorene u
dogovorenom vremenskom periodu.
Master franšizer je kupovina franšize sa pravom
regrutacije spoljnih partnera (podizvođača) koji odgovaraju
kupcu franšize, a ne davaocu. Na ovaj način davalac franšize
dobija mogućnost brzog širenja na tržištu, a kupac franšize dobija
oslonac na finansijske izvore i kadar spoljnih partnera i podeljen
rizik ulaska na nepoznato tržište. Negativnu stranu master
franšizinga predstavlja moguć gubitak kontrole master franšizera
na lokalnom tržištu u korist lokalnih partnera koji mogu ojačati i
kršiti ugovore jer ne odgovaraju vlasniku franšize, a odgovornost
će pasti na master franšizera. Zato je ugovaranje između master
franšizera i lokalnih partnera od ključne važnosti.
Poslednjih decenija došlo je do velike ekspanzije
franšizinga na svetskom tržištu. Računa se da samo u SAD više od
91
550.000 poslovnih jedinica posluje po ovom sistemu preko kojeg
se ostvaruju godišnje prodaje vredne više od 1,5 triliona dolara,
a u Australiji je njihov broj oko 26.000, sa godišnjim prometom
od oko 43 milijarde dolara. Franšizing se proširio na veliki broj
privrednih oblasti i sada je ovaj način poslovanja prisutan ne samo
u automobilskoj industriji i servisiranju, proizvodnji i prodaji
hrane (pekare, poslastičarnice, picerije), ugostiteljstvu (restorani
brze hrane), hotelijerstvu, malotrgovinskom i veletrgovinskom
poslovanju, nego i u knjigovodstvu, oglašavanju, zubarskim i
medicinskim uslugama, osiguranju, fotografisanju, fotokopiranju,
pakovanju, transportnim uslugama, pranju i hemijskom čišćenju,
apotekarstvu, itd.
Danas, pored međunarodnih udruženja za franšizing, kao
što su International Franchise Association – IFA i World Franchise
Councel – WFC, nikao je i veliki broj nacionalnih franšizing
asocijacija (među kojima su i one u Mađarskoj, Češkoj, Poljskoj,
Bugarskoj, Španiji, Italiji i Rumuniji) sa ciljem da se utvrde kodeksi
i pravila ponašanja u ovoj oblasti i zaštite interesi učesnika.
Statistika procenjuje da se svakih šest i po minuta negde
u svetu otvori nova franšiza. McDonald’s, Subway, Ford Motor
Company i Coca-Cola, osim što su uspešne svetske kompanije,
povezuje još jedna stvar – sve one su franšize. Svoje ime i način
rada ove firme su iznajmile privatnim preduzetnicima uz uslov
da posluju po strogo utvrđenim pravilima. Zbog takvog načina
poslovanja danas se restorani McDonald’s mogu naći u svakom
delu sveta.71
Kada su u pitanju poslovi koje lokalna vlast želi da vodi
putem franšiznog modela, raspisuje se konkurs za obavljanje
javnih poslova ili pružanje javnih usluga, gde se prijavljuju
privatne firme. Franšize se potpisuju za pravljenje i održavanje
puteva, vodovoda, fabrika za prečišćavanje vode, kanalizaciju,
deponije, elektrane, postrojenja za reciklažu, mostove, železničke
linije, itd. Pobednik na konkursu potpisuje ugovor o franšizi, a
lokalna vlast prati kvalitet usluga i rada. Građani usluge i dalje

71. Barbara Beshel: An Introduction to franchising, IFA Educational

Foundation, Washington DC, 2001.
92
plaćaju vlastima, a one plaćaju franšizantu. Na ovaj način vlast
ima mogućnost intervencije i pritiska na privatnu firmu ako ne
ispunjava ugovorene obaveze.
Rast franšiznog načina poslovanja od preko 10% godišnje
prisutan je u zemljama bivšeg istočnog bloka, a u tome prednjače
Rusija, Baltičke zemlje, Češka, Poljska i Mađarska. Franšiza je jedan
od načina da se ublaži nezaposlenost u zemljama u tranzicijii, što
je rezultiralo otvaranjem većeg broja stranih i domaćih franšiznih
lanaca. U Mađarskoj i Češkoj domaća franšiza je zastupljena sa
oko 50%, dok je u Hrvatskoj oko 30%. Jedna od zanimljivosti
je da Hrvatska nije samo primalac franšize, nego i davalac.
Otvaranjem lanca prodavnica u skandinavskim zemljama, firma
Skandal je proširila svoje poslovanje i u zemlje Evropske unije. Za
Makedoniju, Republiku Srpsku, Crnu Goru i Bosnu i Hercegovinu
ne postoje podaci.
U odnosu na zemlje u okruženju, Srbija je na samom dnu
lestvice. Ne postoje validni podaci o broju franšiza, kako domaćih,
tako i inostranih.

4.2.6 Koncesije

Koncesija predstavlja pravni odnos između države kao

koncedenta i domaćeg ili stranog lica kao koncesionara72, u kome
država tom licu ustupa pravo korišćenja prirodnog bogatstva,
dobra u opštoj upotrebi, za koja je zakonom određeno da su u svojini
Republike Srbije ili obavljanje određene delatnosti od opšteg
72. S obzirom na to da svaka zemlja ima svoj zakon o koncesijama, ovde
se govori o koncesijama u Srbiji. Koncesije su u Srbiji prvi put od početka
tranzicije uređene Zakonom o koncesijama objavljenim u Službenom
glasniku Republike Srbije br. 55/03, od 23. maja 2003. godine. Donošenjem
ovog zakona prestao je da važi Zakon o koncesijama iz 1997. godine
(Službeni glasnik Republike Srbije br. 20/97, 22/97. i 25/97). Krajem
2011. Usvojen je najnoviji Zakon o javno-privatnim partnerstvima i
koncesijama (Sl. glasnik RS, br. 88/2011.)
93
interesa na određeno vreme uz određenu naknadu.73 U novom
Zakonu o javno-privatnim partnerstvima i koncesijama koncesija
je definisana kao ugovorno JPP sa elementima koncesije u kome
je javnim ugovorom uređeno komercijalno korišćenje prirodnog
bogatstva, odnosno dobra u opštoj upotrebi koja su u javnoj svojini
ili obavljanja delatnosti od opšteg interesa, koje nadležno javno telo
ustupa domaćem ili stranom licu, na određeno vreme, pod posebno
propisanim uslovima, uz plaćanje koncesione naknade od strane
privatnog, odnosno javnog partnera, pri čemu privatni partner
snosi rizik vezan za komercijalno korišćenje predmeta koncesije.74
Koncesija jeste i koncesija po BOT sistemu (eng. build-
operate-transfer, izgradi-koristi-predaj), uključujući i sve oblike
ovog sistema, a koji se zasniva na izgradnji ili rekonstrukciji i
finansiranju kompletnog objekta, uređaja ili postrojenja, njegovom
korišćenju i predaji u svojinu u ugovorenom roku. Koncesionar
gradi, održava i koristi objekte i obavlja koncesionu delatnost, to
jest koristi dobra od opšteg interesa u skladu s propisima. BOT
model zasniva se na projektnom finansiranju i u praksi se javlja
u različitim oblicima, koji označavaju različite vrste sklopljenih
ugovora. Navešćemo par varijanti BOT modela:
-- BOR (build-operate-renewal, tj. izgradi-koristi-obnovi)
-- BRT (build-rent-transfer, tj. izgradi-iznajmi-predaj)
-- BTO (build-transfer-operate, tj. izgradi-predaj-upravljaj)
-- DBFO (design-build-finance-operate, tj. projektuj-izgradi-
finansiraj-koristi)
-- DCMF (design-construct-manage-finance, tj. projektuj-
izgradi-upravljaj-finansiraj)
-- MOT (modernize-own/operate-transfer, tj. modernizuj-
poseduj/koristi-predaj)
-- ROT (rehabilitate-operate-transfer, tj. obnovi-koristi-
predaj)
-- ROO (rehabilitate-own-operate, tj. rekonstruiši-poseduj-koristi).
73. Zakon o koncesijama, Sl. glasnik RS br.55/2003, čl.2.
74. Zakon o javno-privatnim partnerstvima i koncesijama (Sl. glasnik RS,
br. 88/2011.), čl. 10.
94
 Predmet koncesije je propisan zakonom. Ona se ne može
dati stranom licu za one oblasti i na onim područjima na kojima
prema zakonu koji reguliše strana ulaganja strano lice ne može
biti osnivač preduzeća.
Predmeti koncesije mogu biti: istraživanje i eksploatacija
mineralnih sirovina i drugih geoloških resursa; pojedine delatnosti
unutar zaštićenih područja prirode, kao i korišćenje drugih
zaštićenih prirodnih bogatstava i oblasti energetike. Koncesija se
može dati za luke, javne puteve, javni prevoz, aerodrome, u oblasti
sporta i obrazovanja, kulturna dobra, za komunalne delatnosti,
u oblasti železnica, za komercijalno korišćenje žičara, u oblasti
zdravstva, u oblasti turizma i drugim oblastima.75
Davalac koncesije može biti: Vlada, u ime Republike Srbije,
kada su javna tela i predmet koncesije u nadležnosti Republike
Srbije; Vlada autonomne pokrajine, u ime autonomne pokrajine,
kada su javna tela i predmet koncesije u nadležnosti autonomne
pokrajine; Skupština jedinice lokalne samouprave, kada su
javna tela i predmet koncesije u nadležnosti jedinice lokalne
samouprave; Javno preduzeće, odnosno pravno lice ovlašćeno
posebnim propisima za davanje koncesije.
Rok trajanja koncesije je od 5-50 godina uz mogućnost
produženja. Rok se određuje u zavisnosti od predmeta koncesije
i očekivane dobiti u obavljanju koncesione delatnosti. Prilikom
određivanja roka, a posebno u slučaju ustupanja ekskluzivnih
prava, posebno se uzima u obzir stepen preuzetog poslovnog
rizika, potreba za izgradnjom objekata u početnom periodu, kao
i potreba za razvojem konkurentnog tržišta u domenu delatnosti
koja predstavlja predmet koncesije. U rok trajanja koncesije ne
uračunava se vreme koje je potrebno za obavljanje pripremnih
radnji za izgradnju objekta, odnosno za početak obavljanja
koncesione delatnosti. Vreme trajanja pripremnih radnji određuje
se ugovorom o koncesiji. U strategiji podsticanja i razvoja stranih
ulaganja poseban značaj pridaje se koncesijama kao vidu saradnje
javnog i privatnog sektora. Predlog za davanje koncesije Vladi
Republike Srbije podnose nadležno ministarstvo, nadležni organ

75. Ibid. čl. 11.

95
Autonomne pokrajine, skupština jedinice lokalne samouprave, kao
i zainteresovano lice – preko ovlašćenih predlagača (ministarstva,
Autonomne pokrajine ili lokalne samouprave).
Na osnovu stava Vlade, odnosno Narodne skupštine,
nadležno ministarstvo priprema za Vladu predlog za donošenje
akta o koncesiji. Koncesioni akt donosi Vlada. Koncesija se daje na
osnovu prethodno sprovedenog postupka javnog tendera.
Ugovor o koncesiji se zaključuje u skladu sa koncesionim
aktom. Ugovor se potpisuje po detaljno preciziranoj tenderskoj
proceduri, sličnoj onoj koja se primenjuje pri privatizaciji velikih
preduzeća. Javni tender se ne raspisuje samo izuzetno – ako bi
se njime ugrožavala nacionalna bezbednost i odbrana. Ugovor o
koncesiji zaključuje Vlada u ime i za račun Republike i koncesionar.
Ministarstvo finansija vodi jedinstveni registar koncesija, u kom
se evidentiraju ugovori o koncesiji. Ugovorom o koncesiji se može
predvideti mogućnost produženja roka trajanja koncesije.
Ugovor o koncesiji sadrži odredbe o: ugovornim
stranama, predmetu koncesije, uključujući opis objekata, uređaja,
postrojenja; roku trajanja koncesije i uslovima pod kojima se taj
rok može produžiti, dužini trajanja pripremnih radnji; načinu i
rokovima obezbeđivanja sredstava za finansiranje koncesione
delatnosti (finansijski plan) i dinamici njihovog ulaganja, visini i
načinu obezbeđenja garancija za izvršavanje koncesione obaveze;
uslovima obavljanja koncesione delatnosti; standardima proizvoda
i usluga, transferu tehnologije; kriterijumima za određivanje cena-
tarifa proizvoda i usluga za krajnje korisnike; koncesionoj naknadi
(visina, rokovi, uslovi i način plaćanja); pravima i obavezama
u pogledu preduzimanja mera obezbeđivanja opšte sigurnosti,
zaštite zdravlja i zaštite životne sredine, kao i odgovornosti za
naknadu štete prouzrokovane ugrožavanjem opšte sigurnosti
i zaštite životne sredine; pravu na prenos koncesije; vremenu i
načinu predaje nepokretnosti, objekta, uređaja ili postrojenja i
stanju u kojem se oni moraju predati; uslovima izmena ili raskida
ugovora i njihovim posledicama, promenjenim okolnostima i višoj
sili; načinu rešavanja sporova i primeni merodavnog prava; druge
odredbe o kojima se sporazumno dogovore ugovorne strane.

96
Ugovor o koncesiji zaključuju Vlada u ime i za račun Republike i
koncesionar.
Ugovor o finansiranju zaključuju (na osnovu i u skladu
s ugovorom o koncesiji) koncedent i koncesionar sa bankama
i drugim finansijskim institucijama. Njime se bliže reguliše
finansiranje koncesije i može se predvideti da u slučaju pokretanja
postupka stečaja ili likvidacije nad koncesionim preduzećem, na
predlog banke ili druge finansijske institucije, koncedent može
doneti odluku o zameni koncesionara drugim, koji ispunjava
uslove predviđene koncesionim aktom.
Za dobijenu koncesiju plaća se koncesiona naknada u
skladu sa koncesionim aktom i ugovorom o koncesiji. Koncesiona
naknada se određuje u zavisnosti od vrste, kvaliteta, kategorije,
količine, namene i tržišne cene prirodnog bogatstva ili dobra u
opštoj upotrebi, to jest u zavisnosti od vrste delatnosti, tržišnih
uslova poslovanja, dužine trajanja koncesije, procenjenog rizika
i očekivane dobiti (profita). Sredstva ostvarena od koncesione
naknade predstavljaju prihod u budžetu države.
Za obavljanje koncesione delatnosti koncesionar osniva
Društvo posebne namene (DPN) u propisanom roku od dana
zaključenja ugovora o koncesiji. Sedište društva je u Republici.
Koncesiono preduzećese (DPN) osniva se kao društvo sa
ograničenom odgovornošću ili akcionarsko društvo.
Zakonom je propisana nadležnost suda, kao i mogućnost
ugovaranja domaće ili međunarodne arbitraže ukoliko je
koncesionar strano lice. Koncesioni odnos se prekida i prestaje u
zakonom propisanim slučajevima.
Koncesija predstavlja način obezbeđenja investicionih
sredstava, pošto je predviđeno da koncesionar može biti inostrani
partner, ali samo to nije dovoljno, jer će svaki investitor koji bude
hteo da na dug period angažuje svoj kapital očekivati i stabilnu
ekonomsku i političku situaciju u Srbiji. Strano lice koje može biti
koncesionar jeste strano pravno lice sa sedištem u inostranstvu,
strano fizičko lice, ili naš državljanin s prebivalištem, odnosno
boravištem u inostranstvu dužim od godinu dana.
Koncesija, kao jedan od načina angažovanja privatnog
sektora u izgradnji infrastrukture, oslobađa budžetska sredstva
97
koja mogu biti upotrebljena u druge svrhe. Uloga partnerstva
između javnog i privatnog sektora posebno je značajna u izgradnji
i održavanju saobraćajne, vodovodne, telekomunikacione i
železničke infrastrukture.
Kod koncesije država ne ulaže kapital i ne snosi rizik,
ali ostaje vlasnik datog prirodnog bogatstva i ostvaruje zaradu.
Koncesionar ima privremeno pravo korišćenja dobra. Osim
naknade, najčešće je koncesionar u obavezi da pri izgradnji nekog
objekta angažuje domaće projektante i izvođače radova, kao i
da koristi domaću opremu i materijale, što znači da će zaraditi i
pojedinačni izvođači radova i druga građevinska preduzeća.
Pozitivni efekti koncesija su priliv kapitala, zapošljavanje
radnika i transfer novih tehnologija. Sa stanovišta smanjenja
državnih izdataka za ove namene, kao i zapošljavanja radne snage,
koncesije imaju pozitivne efekte na razvoj određenih privrednih
grana, ali se mora voditi računa o zaštiti rudnog bogatstva i drugih
neobnovljivih resursa od eksploatacije.
Koncesije predstavljaju vid pribavljanja investicionih
sredstava kako iz domaćih privatnih, tako i iz stranih izvora, a za
Srbiju je korisno da privuče strane investicije putem koncesija,
ali na način koji obezbeđuje zaštitu interesa privrede Republike
Srbije i zaštitu nacionalnog bogatstva.

Primeri svetskih koncesija

-- Koncesije su dodeljivane i poznatim osvajačima
(Kolumbo, Kabot, Vespuči) za otkrivanje i zauzimanje
prekomorskih teritorija u korist kolonističkih država;
-- U 17, 18. i 19. veku privatna preduzeća razvila su
infrastrukturu u oblasti vodosnabdevanja u Francuskoj,
Velikoj Britaniji i SAD;
-- 1854. data je koncesija na Suecki kanal;
-- 1878. data je koncesija na Panamski kanal;
-- na Bliskom i Srednjem istoku davane su koncesije na
naftu.
--
--
98
Primeri srpskih koncesija
-- 1859. godine data je koncesija na 30 godina francuskom
društvu za eksploataciju rudnika Majdanpek (pet godina
kasnije je raskinut zbog nepoštovanja obaveza od strane
koncesionara);
-- 1868. sklopljena je nova koncesija za isti predmet na
50 godina, ali je koncesionar iz Londona odustao 1881.
godine;
-- 1891. godine data je koncesija na tramvajski saobraćaj u
Beogradu;
-- 1999. godine konzorcijumu RAST (Borovica transport, PIM
i Beogradska banka) dodeljena je na šest godina koncesija
na levu traku autoputa Novi Sad – Beograd (raskinuta tri
godine kasnije).
-- Od početka tranzicije pokrenuto je svega 5 koncesija, od
kojih su četiri raskinute.
Praktično svaka nova vlast donosi novu verziju zakona o
koncesijama, pravdajući nepostojanje koncesija prethodnim lošim
zakonom i obećavajući procvat kada se usvoji novi zakon. Naravno,
rezultata nema i nakon novog zakona, što je još jedan primer da
kapital privlači isključivo dobro poslovno okruženje i jaka pravna
država, a ne slovo na papiru, što u Srbiji još uvek ne postoji jer ne
postoji politička volja da se sprovedu suštinske sistemske reforme.

4.3Finansijski instrumenti

4.3.1 Državna i međunarodna davanja

Lokalne jedinice vlasti u Srbiji finansiraju se izvornim

prihodima sa samo 23%. Oko 3% su donacije, što znači da se
sa čak 74% finansiraju iz državnog budžeta – preko transfera i
99
ustupljenih prihoda.76 Dodatni problem su sredstva iz državnog
budžeta koja se ne raspodeljuju prema preciznoj statističkoj
formuli, što omogućava zloupotrebe.
Iz navedenih podataka može se zaključiti da je finansijska
samostalnost vlasti na lokalnom nivou niska. Što više lokalne vlasti
zavise od tuđe pomoći, a manje imaju nadležnosti i finansijske
autonomije, to će imati manji kapacitet da se razvijaju i privuku
trajne investicije i biće podložnije političkom uticaju i ucenama
centralnih vlasti. Na nivou EU, najveći korisnici finansijske
pomoći, davanja, fondova za razvoj i sl. su Portugal i Grčka, ali su
i posle više decenija i dalje na začelju po razvijenosti. Odgovor je
jednostavan: sva sredstva koja pristižu u vidu davanja završavaju
u rukama interesnih grupa kao cena rent seeking-a, dok se zaista
ulaže samo simboličan deo sa kozmetičkim efektima. Dugotrajne
efekte ulaganja omogućava dobro poslovno okruženje. Ono se
stvara političkom voljom sa vrha koja omogućava demokratsko
društvo, pravnu državu i slobodno tržište. Tada i lokalni nivo
ima dovoljno slobode i nadležnosti da privuče zdrav kapital
koji će zadržati na svom terenu. Donacije i davanja, praksa je
nedvosmisleno pokazala, više umiruju savest davaoca, nego što
zaista pomažu onima kojima su prvobitno sredstva namenjena.

4.3.2 Garancije kredita i mikrokreditni fondovi

Garancije kredita su instrument kojim lokalne vlasti ili

država podstiču kreditnu aktivnost na tržištu. Garantujući bankama
zajmove koje banke odobravaju privrednim subjektima, vlasti
podstiču razvoj preduzeća u svom okruženju. Ovaj instrument je
dobar jer ne opterećuje dodatno budžet.
Mikrokreditni fondovi su instrument usmeren na mala
i srednja preduzeća. Ona su važan i vitalan deo privrede svake
76. Miroslav Prokopijević: Šta koči reforme i razvoj opština?,
dostupno preko: http://www.pescanik.net/content/view/3515/91/,
(pristupljeno 29.4.2010.)
100
zemlje, ali ta kategorija privrede ima realan problem obezbeđivanja
obrtnog kapitala za biznis. S druge strane, bankama su sredstva za
koja se interesuju kategorije malih i srednjih preduzeća s jedne
strane niska, a sa druge nose visoki rizik vraćanja, tako da su one
zainteresovane da svoj kapital pre plasiraju u kredite za veće
igrače na tržištu. Zato opština osniva mikrokreditni fond iz kog
deli kredite malih iznosa za mali biznis.
Mikrofondovi su izum Muhameda Junusa (eng. Muhammad
Yunus), ekonomiste iz Bangladeša, dobitnika Nobelove nagrade za
mir za 2006, zbog doprinosa u kreiranju socijalno-ekonomskog
razvoja odozdo.77 Junus je 1976. pokrenuo pilot-projekat, podižući
kredit od državne banke i pozajmljujući ga siromašnima za
pokretanje malih zanatlijskih radnji. Nastavio je obezbeđujući
kredite od drugih banaka i 1982. je imao 28.000 korisnika.
Sledeće godine je nastavio da radi kao potpuno samostalna
Gramin banka (eng. Grameen Bank) što znači- seoska banka,
dajući male kredite siromašnim zanatlijama Bangladeša. Godine
2007, Junusova banka imala je obrt od 6,38 mlrd.$ i 7,4 miliona
korisnika. Da bi osigurala vraćanje kredita, banka je koristila
sistem tzv. solidarnih grupa. Za kredite se udružuju više aplikanata
odjednom koji deluju međusobno kao ko-garanti, podržavajući se
u razvoju. Uspeh Grameen modela mikrokredita se ubrzo proširio
i u razvijene zemlje. Međutim, postoji i druga strana medalje. U
tekstu liberalnog ekonomiste i novinara Džefrija Takera (eng.
Jeffrey Tucker), nekadašnjeg urednika izdavačke delatnosti
Ludvig fon Mizes Instituta, pod naslovom Mikrokredintna sekta,
Taker oštro kritikuje Junusov sistem mikrokredita i optužuje ga
za nehumanost.78 Razotkriva da Gramin u stvari i nije banka, jer
depoziti čine samo 3% sredstava banke, već je Junusova piramidalna
šema samo protočni bojler za milionske donacije raznih fondova i
vlada iz celog sveta po kamati od 2%. Junus milione oročava dalje u
komercijalnim bankama po višoj stopi i uzima razliku, a klijentima
daje mikrokredite sa desetostruko višom kamatom od 20% (što je
77. Muhamed Lunus, dostupno preko: http://www.muhammadyunus.
org/, (pristupljeno 13.5.2010).
78. Džefri Taker: Mikrokreditna sekta dostupno preko: http://katalaksija.
com/2006/10/24/mikrokreditna-sekta/, (pristupljeno 23.1.2012.)
101
u Indiji i dalje niska kamata). Da bi klijent dobio prvi, mali kredit,
mora da se udruži sa još četiri klijenta i da svi zajedno vraćaju
dug. Ako požele drugi kredit, koji je 80% viši od prvog, moraju
prethodno da vrate prvi u celosti. Ako jedan nema novac, drugi
ga pritisnu, ili plate oni. Interesantno je da su 93% klijenata žene.
One se obavezuju na niz neuobičajenih obaveza prema banci, što
Taker naziva sektašenjem, a ne bankarstvom. Evo kako on opisuje
šemu rada Junusovog mikrokreditnog fonda: Pretpostavimo za
trenutak da ste vi osoba koja pozajmljuje novac u Bangladešu.
Zajedno sa četvoro drugih u okviru vaše kreditne “ćelije”, odobren
vam je kredit od 75 dolara. Posle odbitka svih obaveznih plaćanja
vi dobijate 69.50 dolara na ruke, koje morate potrošiti odmah, uz
obavezu da platite Graminu 90 dolara u toku jedne godine. Ako svi
ostali članovi ćelije bankrotiraju, vaša obaveza raste na 450 dolara.
U cilju da se obezbedite da se to ne desi, vi morate da špijunirate
druge članove ili (još gore) da tolerištete da vas špijuniraju. Imate
jednu akciju u Graminovoj banci, ali ne možete da je prodate, niti
da dobijete dividende. U međuvremenu, vaš privatni život je nestao.
Graminovo osoblje je zaduženo za planiranje veličine vaše porodice
i funkcionisanje vašeg klozeta. Vaši prijatelji moraju da budu
Graminovci. Morate da deklamujete “16 odluka” ad nauseam i da
pohađate dosadne i duge fizičke vežbe i parade. Ako živite sami,
zabrana miraza ograničava vaše šanse za brak. Ako ste u braku i
imate decu, vaša deca su isporučena Graminovoj “Dnevnoj brizi”.
Ne možete da imate više ni jedno dete, i ako to poželite. Dodatno,
morate s vremena na vreme da napustite svoje osnovno zanimanje
da biste okopavali prljave plantaže rasadnika drveća, da biste time
udovoljili međunarodnim agencijama.79
Čitaocu se ostavlja da sam prosudi da li je moguće
da u Indiji postoji banka koja obrće milione izdajući kredite
najsiromašnijima bez ikakvog kolaterala, a da pritom ima zvaničan
stepen otplate od 98%, i kako je moguće da sve druge banke na
zapadu beže od siromašnih klijenata i daju kredite samo uz visok
stepen obezbeđenja.

79. Ibid.
102
4.3.3 Hartije od vrednosti (HOV)

Pisani dokument kojim se jamči isplata novca, kamate,

zarade ili dividende, jeste hartija od vrednosti (HOV). Ako postoji
rizik ulaganja koji kompenzuje zarada, reč je o akciji, opciji ili
obveznici kao hartijama od vrednosti. HOV se trguje na tržištu
kapitala. U širem smislu, HOV su i čekovi, menice, skladišnice80
i konosmani81 kao instrumenti kredita i plaćanja. U Srbiji HOV
mogu emitovati država, pokrajina, grad, opština i drugo pravno
lice. Svaka HOV mora biti u pisanoj formi koja sadrži imovinsko
pravo koje je povezano sa njom. Mora imati 5 elemenata: oznaku
vrste HOV, naziv i sedište izdavaoca, obavezu izdavaoca, mesto,
datum, serijski broj izdavanja HOV i potpis izdavaoca.
Kod svake hartije od vrednosti bitna su tri lica: izdavalac ili
emitent, odnosno lice koje je hartiju izdalo; poverilac ili korisnik,
on je kao vlasnik hartije legitimisan da koristi pravo koje iz nje
80. Skladišnica je isprava koju ovlašćeno skladište izdaje deponentu robe
kao dokaz da je primilo navedenu robu na čuvanje i rukovanje i kojom se
obavezuje da po prestanku roka čuvanja izda robu legitimnom imaocu
ove hartije od vrednosti. Skladišnica ulazi u red hartija od vrednosti jer
pored ostalih karakteristika koje one imaju u sebi sadrži pravo svojine
i zaloge prenosive na drugo lice. Skladišnica olakšava kreditne poslove
jer može biti založena za dobijanje lombardnog kredita. Ima pozitivnu
ulogu i u poslovima platnog prometa jer može da služi kao isprava
kojom korisnik otvorenog akreditiva dokazuje da je robu uskladištio u
odgovarajućem skladištu i na taj način ispunio uslov za naplatu iz tog
akreditiva.
81. Konsoman (teretnica) je isprava kojom brodar potvrđuje prijem
robe na brod radi prevoza pomorskim ili unutrašnjim vodenim putem
i kojom preuzima obavezu da tu robu po izvršenom prevozu preda
legitimnom imaocu te isprave. Konsoman ne putuje zajedno sa robom,
već se odvojeno šalje primaocu robe. Robni promet je olakšan u slučaju
kad konsoman glasi na donosioca, jer ne samo što se prodaje roba čiji je
brodski transport u toku, već je i prenos konsomana veoma jednostavan:
predaje se iz ruke u ruku bez ikakvih formalnosti.
103
proizilazi; dužnik ili obveznik, dužan je u roku i na utvrđeni način
da izvrši obavezu ili činidbu koja iz hartije od vrednosti proizilazi.
Ima više vrsta i podvrsta hartija od vrednosti. Sve imaju
nekoliko opštih, zajedničkih karakteristika, a to su: formalnost
pravnog posla – hartija od vrednosti uvek mora biti u obliku
pismene isprave; inkorporiranost pravnog posla –u hartiji
od vrednosti uvek je inkorporirano neko imovinsko stvarno
pravo, s tim što pored imovinskog može biti i neko drugo pravo;
vezanost inkorporiranog prava za postojanje same hartije kao
pismene isprave, bez koje se ovo pravo ne može ostvariti ni
prenositi na druge; prenosivost, negocijabilnost – tj. sposobnost
hartije od vrednosti da bude predmet pravnog prometa. Pojam
negocijabilnost je jezički i istorijski širi od puke prenosivosti. U
istorijskom razvoju, negocijacija je imala potpunije značenje:
pregovaranje, pogađanje, trgovanje, čiji je samo završni čin bio
prenos hartije od vrednosti. Danas je u pravnoj terminologiji
prevladala identifikacija negocijacije sa prenosom. Ipak, to ne
znači da prenosu ne prethodi trgovanje.

Pregled hartija od vrednosti82

Tabela 1. na susednoj strani.

82. Više o HOV na:

http://www.ekapija.com/website/sr/page/212508
http://www.ekapija.com/website/sr/page/256333
http://www.sec.gov.rs/index.php?option=com_content&task=view&id=
91&Itemid=90
http://en.wikipedia.org/wiki/Municipal_bond
http://en.wikipedia.org/wiki/Security_%28finance%29, (pristupljeno,
maj 2010.)
104
 Red. Naziv hartije Pripadnost Pripadnost Pripadnost prema
broj od vrednosti prema načinu prema prinosu roku dospeća
prenosa
1. Konsoman ...na ime ...bez prinosa ...po viđenju
(...po naredbi)
2. Prenosivi ...na ime ...bez prinosa ...po viđenju
tovarni list (...po naredbi)
3. Skladišnica ...na ime ...bez prinosa ...oročena-
(...po naredbi) kratkoročna
4. Menica ...po naredbi ...sa fiksnim ...menica po viđenju
prinosom ...menica na određeno
vreme po viđenju...
menica na određeno
vreme po izdavanju
...menica na određeni
dan
5. Ček ...na ime ...bez prinosa ...po viđenju
...na donosioca
6. Akcija ...na ime ...sa promenljivim ...sa neodređenim
...na donosioca prinosom rokom dospeća
(obična)
...sa fiksnim
prinosom
(prioritetna)
7. Obveznicsa (ob- ...na ime ...sa fiksnom i ...kratkoročna
ligacija) ...na donosioca varijabilnom
kamatom
8. Blagajnički ...na ime ...sa fiksnom i ...kratkoročni
zapis ...na donosioca varijabilnom
kamatom
9. Komercijalni ...na ime ...sa fiksnom i ...kratkoročni
zapis ...na donosioca varijabilnom
kamatom
10. Državni zapis ...na ime ...sa fiksnom i ...kratkoročni
...na donosioca varijabilnom
kamatom
11. Sertifikat o ...na ime ...sa fiksnom i ...kratkoročni
depozitu ...na donosioca varijabilnom
kamatom
12. Finansijski ...na ime ...bez prinosa ...kratkoročni
derivat

Tabela 1.

105
4.3.4. Osnovne karakteristike pojedinih vrsta HOV

Akcije
Akcija je hartija od vrednosti koja glasi na deo osnovnog
kapitala akcionarskog društva. S obzirom na to da ulazi u red
hartija od vrednosti, to znači da je u nju inkorporirano određeno
imovinsko pravo i da ono ima određenu vrednost.
Akcije predstavljaju vlasničke korporativne hartije od
vrednosti čijom kupovinom se stiče vlasništvo nad delom kapitala
akcionarskog društva. Vlasništvo nad njima se stiče ispunjenjem
obaveza u novcu, stvarima, ili pravima koja se mogu novčano
izraziti.
Kada se sve uzme u obzir, proističe da je akcija kompleksna
hartija od vrednosti (i svojinska i obligaciona), a akcionarske
odnose treba tretirati na sledeći način: imovina (aktiva) je
vlasništvo preduzeća, a akcionari su vlasnici preduzeća koje ima
pravnu formu društva kapitala –akcionarskog društva.
Akcije su hartije od vrednosti jer ispunjavaju dva uslova:
one su pismene isprave u kojima je sadržano imovinsko pravo
– pravo na učešće u dobiti koje se izražava kroz dividende;
prenosivost – mogu glasiti na ime, po naredbi i na donosioca, a u
našem pravu samo na ime ili na donosioca. Forma akcije propisana
je zakonom.
Sastoje se iz dva dela: plašta akcije i kuponskog tabaka,
koji sadrži kupone za naplatu dividendi.
Plašt akcije sadrži: oznaku da je to neka hartija od
vrednosti i ta oznaka treba da ukaže koja je vrsta akcije u pitanju;
naziv i sedište emitenta; naziv i sedište onoga ko je kupio akciju
–kupac, drugim rečima da se vidi na koga ta akcija glasi; iznos na
koji glasi akcija, izražava se nominalno; broj akcija i ukupan obim
emisije akcija; prava iz akcije; datum i mesto izdavanja; oznaka
serije i kontrolni broj akcije; redosled te emisije; faksimil i potpis
ovlašćenog lica i pečat emitenta.
106
 Kuponski tabak sadrži: redni broj kupona za naplatu
dividende; broj akcije po kojoj se dividenda isplaćuje; naziv
akcionarskog društva – emitenta; godina u kojoj se dividenda
isplaćuje; faksimil i potpis ovlašćenog lica i pečat emitenta.
Postoje više kriterijuma za podelu akcija:
Na osnovu prava koja donose vlasnici dele se na:
Obične akcije–prilikom formiranja akcionarskog društva ili
komanditnog društva na akcije, prvo se izdaju obične akcije i njima
se formira početni osnovni kapital društva. Kada društvo uspešno
posluje, vlasnici običnih akcija ostvaruju korist kroz povećanja
dividendi i veće cene akcija na tržištu, u slučaju ako se odluče da
ih prodaju.
Prioritetne (povlašćene) akcije –akcionarska društva izdaju
povlašćene akcije tek u drugoj emisiji. Njihovi vlasnici nemaju
pravo upravljanja akcionarskim društvom. Zbog odricanja od
prava upravljanja dobijaju fiksnu dividendu i pravo prvenstva
njene isplate. Kod ovih akcija postoje:
kumulativne akcije – daju akcionaru pravo prvenstva naplate
svih neisplaćenih dividendi pre isplate imaocima običnih akcija, u
skladu sa odlukom o emisiji akcija;
konvertibilne akcije – daju imaocu prioritetne akcije pravo da ih
može pretvoriti u obične, ali u skladu sa odlukom o emisiji;
participativne akcije – daju pravo vlasnicima da naplate tzv. fiksne
prioritetne dividende.
Prema načinu označavanja vlasništva postoje dve vrste:
Akcije na ime – kod njih se na plaštu upisuje ime kupca. Vlasnici
ovakvih akcija evidentiraju se u knjizi akcionara u kojoj se
samim tim beleži i prenos vlasništva nad njima, a koji sa obavlja
indosiranjem –pismenim izjavljivanjem vlasnika da svoje pravo
prenosi na drugo lice.
Akcije na donosioca – kod njih se na plaštu navodi da glase na
donosioca. Vlasnici ovakvih akcija se ne upisuju u knjigu akcionara,
a samim tim ni njihov prenos koji se obavlja prostom predajom.
Prema tome da li sadrže ili ne sadrže nominalnu vrednost:
Akcije sa nominalnom vrednošću – glase na određeni nominalni
iznos;

107
Akcije bez nominalne vrednosti ili kvotne akcije – glase na
određeni udeo u kapitalu akcionarskog društva.
Prema subjektu koji trguje akcijama:
Otvorene akcije – sa njima se trguje na sekundarnom tržištu
kapitala i tu učestvuju svi učesnici;
Zatvorene akcije – sa njima se trguje na sekundarnom tržištu
kapitala, ali mogu da učestvuju samo postojeći akcionari.
Prema redosledu izdavanja:
Osnivačke akcije – emituju se kada se akcionarsko društvo osnuje;
Akcije sledećih emisija – emituju se posle osnivanja akcionarskog
društva.
Prema pravu glasa koje donose vlasnici:
Akcije bez prava glasa, akcije sa ograničenim pravom glasa, akcije
sa kumulativnim pravom glasa i akcije sa uvećanim pravom glasa.
Kada se akcije emituju, utvrđuje se njihova početna –
nominalna cena. Ona se koristi za knjigovodstveno evidentiranje
primljenih sredstava i emitovanih akcionarskih prava. Svaka
kasnija promena cene akcija na sekundarnom tržištu nema
nikakvog uticaja na bilanse pozicije akcionarskog društva, već
od toga da li kupci akcija (akcionari) imaju korist ili štetu. Na
tržišnu cenu akcije nema uticaj njena nominalna, knjigovodstvena
vrednost, nego uspešnost rada akcionarskog društva. Ukoliko
društvo bolje radi, ima dobru perspektivu i isplaćuje visoke
dividende, tada će i tražnja za njegovim akcijama biti veća. Ako je
tražnja viša od ponude i cena će rasti.
Akcije imaju tri glavne vrednosti:
1. Nominalna vrednost –naznačena je na plaštu akcije. Po ovoj
vrednosti akcije se emituju i knjiže. Nju utvrđuje skupština
akcionarskog društva. Ako se ne utvrdi nominalna
vrednost, onda se akcija knjiži i tretira po prodajnoj ceni.
2. Knjigovodstvena vrednost – je ono po čemu se knjiži akcija
i to knjiženje se odnosi na preferencijalne akcije. Ova
vrednost uglavnom odgovara nominalnoj.
3. Tržišna vrednost –utvrđuje se na tržištu kapitala. Međutim,
ono se deli na primarno i sekundarno. Sekundarno tržište
je bitno jer se na njemu utvrđuje tržišna vrednost akcije.

108
 Ona je uvek veća od nominalne, jer se akcije ne prodaju po
manjoj vrednosti od nominalne.
4. Postoji i realna vrednost akcija (unutrašnja vrednost). Ona
je jako bitna za investitore. Ako je tržišna vrednost manja
od nominalne, onda to ne privlači investitore, a ako je veća,
onda ih privlači. Realna vrednost je tržišna vrednost, ali
posmatrana kao teorijska kategorija. Najpoznatiji metod
računanja realne vrednosti akcija je metod diskontovanja
dividende. Tri faktora određuju realnu vrednost: dividenda,
kamatna stopa i broj godina.

Obveznice
Obveznica je zajmovna (dužnička) hartija od vrednosti
kojom se emitent obavezuje da će imaocu obveznice u roku
njene dospelosti isplatiti primljeni iznos nominalne vrednosti i
ugovorenu kamatu.
Predstavlja obligaciju koja se izdaje u seriji. Njih mogu
izdavati preduzeća, banke, savezna država i republika članica,
autonomna pokrajina, opština, grad i druga pravna lica. Ona se
može izdavati i sa rokom dospeća do jedne godine, ali je njena
funkcija dugoročne hartije od vrednosti značajnija.
Imalac obveznice ima pravo na određenu kamatu, ali i
pravo na povraćaj, odnosno isplatu nominalne vrednosti obveznice
u roku njene dospelosti.
Obveznica ima dva dela: plašt i kamatni kupon.
Plašt sadrži: oznaku da je u pitanju hartija od vrednosti i koja je
to vrsta obveznice; naziv i sedište emitenta; naziv i sedište kupca
obveznice, ako nije naznačeno ime kupca, onda mora da stoji
na donosioca; iznos nominalne vrednosti obveznice; kamatnu
stopu; datum i mesto plaćanja i glavnice i kamate; datum i mesto
izdavanja obveznice; ime garanta; serijski broj obveznice i kontolni
broj; faksimil potpisa ovlašćenog lica i pečat emitenta.
Kamatni kupon sadrži: serijski broj; redni broj; visinu kamatne
stope; datum dospeća; mesto, datum i način plaćanja kamate;
faksimil plaćanja ovlašćenog lica i pečat emitenta.
109
 Postoje više kriterijuma za podelu obveznica:

Prema roku dospeća dele se na:

-- Kratkoročne obveznice –dospevaju u roku koji je kraći od
godinu dana;
-- Dugoročne obveznice – dospevaju sa rokom dužim od
jedne godine.

Prema načinu označavanja vlasništva:

-- Obveznice na ime– na plaštu imaju navedeno ime. Takve
obveznice se prenose na novog vlasnika indosiranjem –
pismenim izjavljivanjem vlasnika da svoje pravo prenosi
na drugo lice. Ukoliko se ove obveznice izgube, mogu se
izdati nove.
-- Obveznice na donosioce – ukoliko se izgube, ne mogu se
izdati nove.

Prema načinu na koji se ostvaruje pravo na kamatu:

-- Obveznice sa kuponom– obveznica ima kupon koji se u
određenom periodu isplaćuje (tromesečno, šestomesečno,
periodično, itd.)
-- Obveznice bez kupona – one nemaju kupon i kod njih se
isplata vrši odjednom.

Prema načinu obračuna kamate:

-- Obveznice sa fiksnom kamatom– kod njih je kamata u
momentu kupovine poznata i fiksna;
-- Obveznice sa varijabilnom kamatom – kod njh je kamatna
stopa promenljiva i obično se vezuje za kamatnu stopu
neke hartije od vrednosti;
-- Obveznice sa indeksiranom kamatom – kod njih se fiksna
kamata u momentu isplate koriguje indeksom rasta cena
na malo ili nekim drugim ugovorenim indeksom. Tu se
odmah odredi fiksna kamata, a kasnije se obračunava
inflacija koja se meri indeksom rasta cena na malo.

110
 Prema vremenu u kojem se isplaćuje nominalna vrednost
– glavnica:
-- Jednokratne obveznice – one obveznice koje se isplaćuju
odjednom i prema roku dospeća koji je naznačen na njima;
-- Anuitetne obveznice – kod kojih se nominalna vrednost –
glavnica isplaćuje periodično (tromesečno, šestomesečno,
itd.).

Prema načinu obezbeđenja otplate:

-- Hipotekarne obveznice – lice koje izdaje (emitent
obveznice) zalaže svoju imovinu kojom garantuje da će
izvršiti isplatu i glavnice i kamate u roku. U suprotnom se
uzima zalog i od njega se isplaćuju glavnica i kamata;
-- Garantovane obveznice – neko pravno lice garantuje za
isplatu, uglavnom poslovne i komercijalne banke. Ako se
desi da u roku dospeća nema dovoljno za isplatu, onda
banka isplaćuje, a emitent joj kasnije vraća dug;
-- Negarantovane obveznice– vlasnik svoja potraživanja
po osnovu obveznice koju poseduje može da naplati od
jednog emitenta.

Prema mogućnosti otkupa:

-- Opozive obveznice – emitent ima pravo da ih otkupi pre
roka dospeća po unapred utvrđenoj ceni koja je po pravilu
veća od nominalne vrednosti obveznice;
-- Neopozive obveznice – u sebi ne sadrže pravo da ih emitent
otkupi pre roka dospeća.

Prema vrsti emitenta:

-- Državne obveznice – emituje ih država, odnosno ovlašćeni
državni organ radi obezbeđenja sredstava iz realnih
izvora, radi usklađivanja pravila i odliva budžeta, odnosno
za pokriće budžetskih deficita i anticipativne budžetske
potrošnje;
-- Municipalne obveznice– obveznice lokalnih organa
vlasti. Njih emituju gradovi, regioni, škole, univerziteti i

111
 sl. radi obezbeđenja potrebnih sredstava za finansiranje
budžetskog deficita lokalnih vlasti za izgradnju škole,
bolnice, uličnog osvetljenja, sportskih objekata i sl.
-- Korporativne obveznice – njih emituju firme, korporacije,
holding kompanije. Imaju pravo da ih emituju sve vrste
preduzeća.

Ostale vrste obveznica:

-- Zamenljive (konvertibilne) obveznice – mogu da se
zamene ne samo za neku drugu vrstu obveznica, već i za
običnu akciju;
-- Participativne obveznice – svojim vlasnicima daju pravo
ne samo na kamatu, već i na učešće u raspodeli neto dobiti
preduzeća;
-- Obveznice sa put klauzulom – oni koji imaju te obveznice
imaju pravo da ih unapred prodaju po nekoj pristupačnoj
ceni koja je već ugovorena.

Obveznice imaju tri vrednosti:

1. Nominalna vrednost – vrednost koja je označena na samoj
obveznici i koja će se isplatiti o njenom roku dospeća;
2. Knjigovodstvena vrednost – jednaka je nominalnoj
vrednosti i po njoj se obveznice evidentiraju u
knjigovodstvu preduzeća emitenata;
3. Tržišna vrednost – zavisi od kamatne stope koju ta
obveznica donosi kupcu, ostalih investicionih mogućnosti
i uverenja kupca da će emitent biti u mogućnosti da
isplaćuje obaveze koje preuzima emitovanjem obveznica.

112
Poređenje akcija i obveznica

AKCIJE OBVEZNICE
Posrednici akcija su vlasnici. Vlasnici obveznica su kreditori.
Postoji pravo glasa. Ne postoji pravo glasa.
Nema datum dospelosti. Postoji datum dospelosti.
Akcionari imaju rezidualna prava Držaoci obveznica imaju i prioritetna
u odnosu na profite i sredstva u prava u odnosu na profite i sredstva u
slučaju bankrotstva. slučaju bankrotstva.
Isplata dividendi ne predstavlja Isplate po osnovu kamate predstavl-
fiksne rashode. jaju fiksne troškove.
Nema poreske odbitne stavke za U poreskoj prijavi odbitna stavka su
isplatu dividendi. isplatne kamate.
Stopa prinosa koju zahtevaju ak- Stopa prinosa koju zahtevaju vlasnici
cionari je tipično viša od one koju obveznica je niža od one koju očekuju
zahtevaju vlasnici obveznica. redovni akcionari.

Municipalne obveznice
Obveznice lokalne samouprave ili municipalne obveznice
su dužnički instrumenti koje emituju organi lokalne samouprave,
okruzi ili lokalne zajednice radi finansiranja dugoročnih kapitalnih
investicija ili pokrića budžetskog deficita. Lokalna samouprava na
ovaj način prikuplja potrebna finansijska sredstva, a investitori
dobijaju priliku da ulože u isplativu i sigurnu investiciju. Kamate
se najčešće isplaćuju polugodišnje, dok se glavnica isplaćuje po
dospeću, a može i periodično.
Municipalne obveznice mogu da emituju opština, grad
ili gradska opština, kao i javno-komunalno preduzeće. Mogu da
je kupe svi individualni investitori – građani i preduzeća, kao i
insitucionalni investitori. Međutim, Zakonom o javnom dugu iz
2005, napravljeno je veliko ograničenje, a to je da opština obveznicu
može da proda samo putem privatnog plasmana, odnosno državi i
insitucionalnim investitorima. Tek posle godinu dana, finansijska
institucija može da ide na javnu, sekundarnu ponudu, kada
113
zapravo i počinje trgovina. Ono što nije dobro za opštine je što one
koje sada emituju obveznice ne mogu da iskoriste potencijal koji
imaju individualni investitori.
Dovoljno je podsetiti da se štednja građana procenjuje
na oko 5 mlrd. EUR, a to je novac koji individualni investitori ne
mogu investirati u obveznice. Na tržištu kredita koji se plasiraju
opštinama u Srbiji, 90% udela emituju četiri vodeće banke, dok
svega 10% tržišta čine banke koje se sporadično pojavljuju kao
ponuđači kredita.83 Dakle, tržište nije konkurentno, a razlog
tome je što otvoreni postupak javne nabavke nije bio dovoljno
transparentan, tako da su banke bile obeshrabrene i prestale
da učestvuju na tim tenderima. Zaključak je da u Srbiji vlada
bankocentrični sistem. Neće sve opštine imati mogućnost da
emituju municipalne obveznice, ali je bitno da se počne sa onima
koje po svom kapacitetu to mogu, kako bi počeo razvoj tog tržišta.
Municipalne obveznice nose mali rizik za investiranje, a opština
dug može da struktuira bolje nego putem kredita.
Prednosti municipalnih obveznica su višestruke, i za
emitenta i za investitora. Emitent pribavlja nedostajuća sredstva
po nižoj ceni, budući da ovakav način finansiranja predstavlja
konkurenciju bankarskim kreditima. Većina municipalnih
obveznica je oslobođena poreza na dohodak, kupac ovih obveznica
ima siguran gotoviski priliv i mogućnost da njima trguju na
sekundarnom tržištu. Razvoj tržišta municipalnih obveznica bi
zato blagotvorno delovao i na celokupno finansijsko tržište Srbije.
Trgovina municipalnim obveznicama na berzi bi takođe donela
niz pozitivnih efekata na finansijskom tržištu kapitala u Srbiji.
Stimulisala bi se trgovina na sekundarnom tržištu i povećala bi se
ponuda dugoročnih hartija od vrednosti. Samim tim, stvorili bi se
povoljniji uslovi za investiranje i pribavljanje sredstava. Dakle, nije
dovoljno da lokalne samouprave krenu da emituju municipalne
obveznice, već i da se njima može trgovati na berzi jer bi se tada
kroz ponudu i tražnju na sekundarnom tržištu kapitala mogla
utvrditi realna cena municipalnih obveznica, ali i bilo kog drugog
finansijskog instrumenta.
83. E-kapija,dostupno preko: http://www.ekapija.com/website/sr/
page/256333, (pristupljeno 22.5.2010.)
114
 Da bi se obveznice našle na realnom tržištu, potreban
je investicioni ambijent koji privlači kapital. Njega je nemoguće
napraviti bez rešavanja pravno- imovinskih pitanja, odnosno
pitanja vlasništva zemljišta lokalnih samouprava. Kada se uzme u
obzir da se 11 godina čekalo da se donese Zakon o javnoj svojini,
koji omogućava da opštine povrate svoju imovinu koju im je oduzeo
Milošević 1995. Zakonom o svojini u svojstvu republike Srbije,
onda je očigledno da se ni jednoj vladi nije žurilo da demontira
centralistički sistem.
Nakon konačnih sticanja pravnih uslova 2011, prvu
emisiju obveznica lokalne samouprave uradio je Novi Sad iste
godine. Planirano je da ukupna vrednost emisije bude 35 miliona
evra, a sredstva su namenjena za završetak izgradnje Bulevara
Evrope i za 100 km kanalizacione mreže u Novom Sadu.  I Užice
i Pančevo su pokrenule inicijativu za emisiju municipalnih
obveznica. Užice je nameravalo da obveznicama prikupi milion
evra za finansiranje kapitalnih investicija. Paralelno su pozvane
i banke da daju svoje ponude za kredit. Na kraju je ova lokalna
samouprava, umesto emisije obveznica, dobila najjeftiniji kredit
koji je neka banka dala lokalnoj samoupravi u Srbiji (4,8% kamate
na 100 miliona dinara). Ovo potvrđuje indirektan pozitivni uticaj
municipalnih obveznica u povećanju konkurentnosti na tržištu
i stvaranju povoljnijih uslova za finansiranje. Problem je što se
municipalnim obveznicama još uvek ne trguje na sekundarnom
tržištu, što je nedostatak i za investitore i za razvoj tržišta kapitala.
Neophodno je da se nastavi sa pozitivnom inicijativom njihovog
emitovanja kako bi se unapredila zakonska regulativa, uspostavila
pravila igre i stvorio efikasan tržišni mehanizam. Ako se u tome
uspe, stimulisaće se trgovina ovim instrumentima na berzi,
obezbediće se povoljniji uslovi za finansiranje, a putem toga i
kapitalni investicioni projekti.
Opštinskim obveznicama individualni i insitucionalizovani
investitori, odnosno penzioni i investicioni fondovi, dobijaju
instrument koji nedostaje našem tržištu i putem kog bi mogli
dugoročno da investiraju, pre svega imajući na umu da municipalne
obveznice, posle državnih hartija od vrednosti, nose najmanji

115
rizik. Obveznicama tržište kapitala dobija novi instrument koji
utiče na njegovu dubinu i likvidnost, a građani mogu da investiraju
u te hartije od vrednosti koje u idealnom slučaju nose veću
likvidnost nego depozit u banci. Iako obveznica jeste likvidniji
instrument od kredita, ne treba zanemariti i troškove izdavanja
takve hartije u Srbiji koji su izuzetno visoki. Opštinske obveznice
su značajni izvor kapitala i najefikasniji način da opštine u Srbiji
reše infrastrukturne probleme i obezbede novac za sve planirane
investicije.

Korporativne obveznice
Usled pojačane averzije prema riziku koji sa sobom nose
investicije u finansijske instrumente kojima se trguje na berzama,
veliki broj investitora odlučuje se na prekompoziciju svojih
investicionih portfelja u korist finansijskih instrumenata koji
nose niži rizik ulaganja. Poznato je da se finansijski instrumenti u
osnovi mogu podeliti na vlasničke, odnosno akcije i instrumente
duga – najrazličitije vrste obveznica. Investitori sa izraženijom
sklonošću ka riziku investiraće u akcije, dok će oni u čijem su
fokusu manje rizična ulaganja svoja sredstva plasirati u obveznice
koje nose fiksni prihod, za razliku od akcija kod kojih prihod može
značajno da varira u kratkom vremenskom intervalu. Emitovanje
akcija predstavlja ekskluzivno pravo korporativno postavljenih
preduzeća, dok pravo na emitovanje dužničkih instrumenata
polaže znatno širi spektar subjekata, uključujući i korporacije.
Korporacije u cilju prikupljanja kapitala za finansiranje
rasta i razvoja pored akcija mogu emitovati i posebnu vrstu
obveznica, tzv. korporativne obveznice, koje u svojoj osnovi
predstavljaju likvidne ugovore sa obavezom isplate glavnice i
kamate o roku dospeća kupcima ovih hartija. Rokovi dospeća
kreću se od 5 godina za kratkoročne, 5 do 10 za srednjoročne i
do 20 godina za dugoročne korporativne obveznice. Ova vrsta
obveznica može biti osigurana hipotekom i zalogom i neosigurana,
zatim može biti sa kuponima i bez njih, sa učešćem ili bez učešća u
profitu preduzeća koje je emitovalo obveznice. U odnosu na druge
116
finansijske instrumente koje emituju korporacije, obveznice
sadrže pravo prioritetne naplate u odnosu na vlasnike akcija.
Trgovanje ovim obveznicama obavlja se kako na zvaničnom
berzanskom tržištu, tako i na slobodnom, tzv. OTC tržištu84.
Obveznica se kotira na određenom segmetu tržišta prema
svom kvalitetu, odnosno rejtingu. Obveznicama visokog kvaliteta
najčešće se trguje na najvišem nivou tržišta. S obzirom na to da
korporativne obveznice karakteriše viši nivo rizika u odnosu
na državne, ili obveznice emitovane od strane organa lokalne
samouprave (municipalne), motiv za investiranje u ovu vrstu
obveznica leži u potencijalno višem prinosu. Prilikom donošenja
odluke o investiranju u dužničke hartije od vrednosti, uključujući i
korporativne obveznice, investitori značajnu pažnju pridaju analizi
sigurnosti naplate svojih potraživanja, odnosno sposobnosti
kompanije koja je emitovala obveznice da u roku izmiri svoje
obaveze. Veliki broj obveznica rangiran je prema riziku od strane
specijalizovanih institucija – rejting agencija, među kojima su
najpoznatije Moody’s Investors Service, Standard & Poor’s i Fitch
Ratings.85
Na Beogradskoj berzi asortiman dužničkih instrumenata
u ovom trenutku čini samo osam serija obveznica Republike
Srbije. Usled nestabilnosti na globalnom finansijskom tržištu
koja se odražava i na kretanja na tržištima u regionu, a time i
na Beogradskoj berzi, investitori traže najsigurnije investicione
alternative. U cilju uvećanja atraktivnosti domaćeg tržišta kapitala
sa aspekta asortimana, a imajući u vidu sve izraženiju naklonost
investitora ka sigurnijim finansijskim instrumentima, nameće
se kao neophodno uvođenje na tržište berze instrumenata iz
grupacije dužničkih, a pre svih korporativnih i municipalnih
obveznica. Sa aspekta kompanija, strategija prikupljanja kapitala
84. OTC tržište je sekundarno tržište za trgovanje finansijskim
instrumentima koje ne mora da ima organizatora tržišta i čiji sistem
trgovanja podrazumeva pregovaranje između prodavca i kupca
finansijskih instrumenata u cilju zaključenja transakcije. (Zakon o tržištu
kapitala, čl.2, tačka 22, Sl. glasnik RS, br. 31/2011)
85. E-kapija, dostupno preko: http://www.ekapija.com/website/sr/
page/212508, (pristupljeno 27.5.2010.)
117
putem emisije korporativnih obveznica pogotovo dobija na
značaju usled aktuelnih dešavanja na tržištu kada su se cene akcija
najvećeg broja kompanija, uprkos njihovim pozitivnim poslovnim
rezultatima u prethodnom periodu, spustila na istorijski najniže
nivoe, što im otežava prikupljanje kapitala putem novih emisija
akcija. Dakle, potencijalna alternativa za apsorpciju kapitala sa
tržišta leži u mogućnosti emitovanja dužničkih instrumenata –
korporativnih obveznica.

Stanje tržišta kapitala u Srbiji

Nije svaki novac kapital, već samo onaj koji se obrće da bi
se zaradilo više. Ako neko poseduje gitaru da bi svirao u slobodno
vreme, ona je vlasništvo, ali ne i kapital. Ali ako svira za novac u
bendu, onda je gitara kapital. Tako i količina novca koja se nalazi u
nekoj državi ne znači da ona ima i isti iznos kapitala. Od liberalizacije
tržišta kapitala zavisi koliko će neka država podsticati da se što
više novca obrće na njemu.86 Na modernim tržištima kapitala
trguje se dematerijalizovanom robom elektronskim putem. Mada
u uslovima elektronske trgovine izraz više nema smisao, predmet
trgovine na tržištima kapitala je ostao stari – to su hartije od
vrednosti.87 Trgovina podrazumeva razmenu dematerijalizovanih
vlasničkih prava, a njen cilj je profit. U razvijenim tržištima trguje
se na berzi, a u manje razvijenim van berze (međubankarsko
tržište, preuzimanja i sivo tržište). Na razvijenim tržištima trguje
se više, rizici su manji, ali i zarada. Tržišta u razvoju nose veći rizik,
ali i mogućnost zarade. Za zemlje u razvoju je zato dobro da imaju
slobodna tržišta kapitala, jer ona najbolje privlače kapital.
U socijalizmu nisu postojala tržišta kapitala. Za vreme
tranzicije doživela su ekspanziju: prema MMF-u, cene akcija
8 zemalja novih članica EU 2004. povećale su se za 90% tokom
četiri godine pre prijema u EU, dok je u istom periodu na svetskim
86. Osim tržišta kapitala, moderne tržišne privrede ostvaruju promet na
još tri tržišta: roba, usluga i radne snage.
87. M. Prokopijević, Tržište kapitala u Srbiji, Institut za evropske studije,
Beograd, 2006, str. 1.
118
tržištima kapitala zabeležen rast od svega 8%. Razlozi leže u tome
što su cene akcija, nekretnina i drugih dobara zemalja u tranziciji
znatno niže nego u razvijenim zemljama i to privlači ulaganja jer
obećava zaradu u kratkom periodu.
Međutim, od politike zemalja u tranziciji zavisi kakva će
biti pravila igre na tržištu kapitala. Kao i na svim drugim tržištima,
sistem podsticaja privlači ili odbija kapital. Beogradska berza
destimuliše trgovinu. Zato se na prste jedne ruke mogu izbrojati
akcije kojima se svakodnevno trguje. Trguje se samo tri umesto
osam časova dnevno (kako je svuda u svetu). Trgovina akcijama
se oporezuje visokim porezom na kapitalnu dobit88, koji ne postoji
u okolnim zemljama jugoistočne Evrope. Provizija same berze je
višestruko viša nego u drugim zemljama.89 Trgovanje je sporo –
novac od prodatih akcija je na računu prodavca tek nakon tri radna
dana. Takođe je skupo, jer kada se saberu svi troškovi izađe da su
troškovi berzanskih transakcija 30-70% niži na okolnim berzama.
Posledica je da se trgovina udaljava od berze zbog lošeg sistema
podsticaja.
Zbog navedenih loših podsticaja na srpskom tržištu
kapitala postoji mali broj HOV za trgovanje. Trguje se akcijama
korporacija, obveznicama stare štednje i centralne banke. Realno
se trguje akcijama manje od 200 firmi. Nema korporativnih
obveznica ili derivata kao što su fjučersi, opcije ili svopovi.90 Slab

88. 20% za fizička i 10% za pravna lica.

89. U Srbiji je provizija berze 0,15% od iznosa transakcije, dok je u
Sloveniji 0,07%, Beču 0,03%, a u SAD 0,01%
90. Fjučersi (futures) su likvidni kupoprodajni i terminski ugovori,
odnosno sporazum između dva  partnera da kupe odnosno prodaju
određenu količinu tržišnog materijala, tačno određenog dana, po
ceni koja je ugovorena u vreme sklapanja ugovora.
Opcije (options) predstavljaju ugovore na osnovu kojih kupac ima opciju,
odnosno pravo da kupi ili proda određeni finansijski instrument po
utvrđenoj ceni, koja se naziva strajk cena - cena izvršenja prava iz ugovora
na utvrđeni dan ili do isteka utvrđenog roka.
Svop (swap) aranžman se definiše kao ugovorna transakcija u
kojoj dve ili više ugovornih strana (transaktora) razmenjuju
instrumente u istoj ili nekoliko različitih valuta za unapred
119
promet HOV, osim loših podsticaja koje kreira država, rezultat je
i opšteg nepoverenja kod građana izazvanog prošlim iskustvima
nacionalizacije imovine, kao i stare štednje, piramidalnih banaka
i odliva novca u inostranstvo od strane bivšeg režima (tzv.
tunelisanje).
Dalji problem je izolacija tržišta kapitala u Srbiji. Srpskim
HOV se ne trguje van zemlje, dok je zabranjena trgovina stranim
HOV u zemlji. Posledica je da kapital lako ulazi, ali teško izlazi
odavde. Posledice su smanjen priliv investicija, otežan rad
fondova (penzionih, zajedničkih i dr.), dok se s druge strane stvara
ekstra renta za korporativne akcije i državne obveznice jer nema
konkurencije iz inostranstva koja bi obezvredila domaće akcije.
Stav države je paternalistički, što pokazuje da socijalizam teško
napušta vladajuću birokratiju.91
Rešenja su u liberalizaciji tokova kapitala, usaglašavanju
institucionalnih rešenja sa anglosaksonskim modelom, tehničkoj
integraciji Beogradske berze preko neke velike berze u svetsku
mrežu i privatizaciji što većeg dela monopolskih državnih
preduzeća (nafta, struja, avio saobraćaj i telekomunikacije), jer
bi to udaljilo državu iz privrede i kreiralo jasna vlasnička prava
i odnose i podstaklo razvoj finansijskih tržišta. Umesto kontrole
i regulacije, za razvoj bilo kog segmenta privrede, pa i tržišta
kapitala, potrebna je konkurencija.
U suprotnom, što država više bude regulisala i mešala se
u tržište, rezultati će biti lošiji, a profitiraće samo vladajući vrh
i malobrojne interesne grupe. Sa jedne strane su liberalizacija,
privatizacija, integracija i konkurencija, a sa druge deliberalizacija,
regulacija, kontrola i izolacija. Posledice oba izbora su poznate.

definisan vremenski period i po unapred definisanoj kamatnoj

stopi. Ovim finansijskim instrumentom transaktori se obezbeđuju od
rizika promene deviznog kursa (valutni svop) i kamatne stope (kamatni
svop).
91. Najbolji primer paternalizma u ovoj oblasti je zakonski predlog iz
2006. po kom NBS odlučuje koje HOV iz inostranstva mogu da uđu na
naše tržište. Prvo, nije posao NBS da određuje učešće na tržištu HOV, a
naročito ne i da odlučuje ko će gde i šta da kupuje i prodaje.
120
Ostali finansijski instrumenti
Takse su instrument kojim država ubira deo javnog prihoda
za administrativne usluge, usluge carina, sudova, ekološke,
boravišne, registracione i sl. Prava na ubiranje određenog broja
taksi mogu biti po principu supsidijariteta preneta na lokalni nivo.
Njihovim prikupljanjem opštine ostvaruju deo izvornih prihoda.
Visina takse mora biti viša od cene pružanja usluge, ali i manja od
cene koja bi za korisnike bila destimulativna.
Naknade takođe mogu biti u nadležnosti lokalnih
samouprava. One su deo javnog prihoda koji se prikuplja po
osnovu korišćenja dobara od javnog interesa. To su zemljište,
šume, vode, rude, putevi, nafta i gas, ribolovno područje i sl.
Samodoprinos je oblik javnog prihoda svojstven lokalnom
nivou vlasti. Njega uvode sami građani da bi ostvarili neko dobro
– gradnju mosta, puta, vodovoda, sportskog ili kulturnog objekta,
kanalizacije, uređenja prostora i sl. Samodoprinos ne mora biti
samo novčani, već može biti i u robi, materijalu, radu i sl. Uvodi se
namenski i na određeno vreme.
Podela troškova i samooporezivanje su instrumenti
koje lokalne vlasti koriste kada žele da završe neki, obično
infrastrukturni projekat za koji nemaju dovoljno novca u budžetu,
a on je od interesa za veći broj ili za sve građane. Ako se novac
koji nedostaje uzima od određene ciljne grupe koja ima interes
da se projekat završi (npr. privrednici u industrijskoj zoni), tada
nije potreban referendum i reč je o podeli troškova, dok se kod
prikupljanja sredstava za dovršavanje projekata od interesa za
većinu stanovnika lokalne zajednice (putevi, vodovod, kanalizacija,
rasveta, gas, struja i sl.) raspisuje referendum o saglasnosti za
učešće u finansiranju radova i tada je reč o samooporezivanju. Ono
ima manu jer novac dolazi u etapama i zbog toga se na taj način ne
mogu finansirati veći projekti.
Specijalno oporezovani distrikt je prostor koji određuje
opština, a za koji se uvodi određena stopa poreza. Prihod od
poreza ne odlazi u budžet, već u poseban fond opštine rezervisan
121
za finansiranje specijalnog projekta. Specijalno oporezovani
distrikti se najčešće formiraju u velikim gradovima, kada se grade
veliki stambeni kompleksi koji zahtevaju prepravke postojeće
električne, vodovodne i kanalizacione mreže koja treba da se
prilagodi većem kapacitetu novih kompleksa. Za razliku od
samooporezivanja, za uvođenje specijalno oporezovanog distrikta
nije potreban referendum jer ne obuhvata sve stanovnike.

4.4 Složeni instrumenti

4.4.1 Rivolving fond (protočni i održivi fond)

Rivolving fond (eng. revolving fund) je finansijski

instrument koji obezbeđuje finansije za održivi ekonomski razvoj.
Njegov cilj nije kao u biznisu – profit, već povraćaj uloženih
sredstava kroz naplatu usluga krajnjih korisnika sredstava fonda
da bi se ponovio ciklus. Prednost je niska kamatna stopa od 2-4%,
koja je uobičajena za rivolving fondove. Lokalna zajednica formira
ovakav fond obezbeđujući početni kapital i finansijski i tehnički
menadžment. Sam fond može da izađe na tržište HOV jer ima priliv
od prodaje usluga krajnjim korisnicima od strane preduzetnika –
korisnika sredstava fonda. Praksa je pokazala da u EU rivolving
fondovi uvećavaju početna sredstva za razvoj od dva do deset
puta.92
Fond se osniva u tri faze po dve godine. U prvoj kapital
ulažu država, banka i lokalna samouprava, s tim da je udeo
lokalnih vlasti svega 5%. U tom periodu se formira kapital za
kredite, tehnički i finansijski menadžment, prikupljaju se projekti
i odlučuje se kome će se dati sredstva, razvija se sistem praćenja i
vraćanja kredita. U drugoj fazi se udeo lokala u sredstvima fonda

92. Snežana Đorđević, Priručnik za moderno upravljanje LER, Čigoja

štampa, Beograd, 2007, str. 71.
122
duplira, dok se udeo države i banke smanjuje. Važnu ulogu u ovoj
fazi zauzima osiguranje. U trećoj fazi se udeo države smanjuje,
udeo banke se povećava, dok udeo lokala ostaje na 10%. U rad
fonda se uključuju i rezervni fondovi i drugi izvori kapitala koje
privlači pogodna investiciona klima.
Jedan od najvećih i najpoznatijih rivolving fondova
je američki The Clean Water State Revolving Fund (CWSRF),
osnovan 1987. od strane Američke agencije za zaštitu životne
okoline- EPA (eng. United States Environmental Protection
Agency), radi finansiranja projekata poboljšanja kvaliteta vode.
Fond je obezbeđivao sredstva lokalnim vlastima za finansiranje
postrojenja za prečišćavanje otpadnih voda, odvoda otpadnih
voda i zaštite priobalja. Program je primenjen u svim federalnim
državama SAD, jer je u doba privatizacije i reformi osamdesetih
godina primećeno da je ova oblast tržišno neatraktivna za privatni
sektor, te je stoga bilo nemoguće privatizovati je i tako smanjiti
troškove koji su bili 75% federalni i 25% lokalni.
Primenom rivolving fonda kao finansijskog instrumenta
u ovoj oblasti sav teret je pao na lokalne zajednice jer ih je
naterao da naplate komunalne usluge i kazne zagađivače. Time je
i podignuta svest samih građana. Fond je funkcionisao u svih 50
država kao infrastrukturna banka distribuirajući niskokamatne
kredite za projekte vezane za kvalitet vode. Naplate kredita su
se ponovo koristile za druge slične projekte. Fond je formiran sa
80% federalnog i 20% državnog kapitala i uvećava se duplo svake
decenije.93

4.4.2 Inkubator biznis centar

Inkubator centar je instrument lokalnih vlasti kojim se

pomažu mali biznisi u začetku. Preduzetnici koji prvi put žele i

93. Sa početnih 25 mlrd.$ 1988, fond danas ima preko 68 mlrd.$ (izvor:
http://www.epa.gov/owmitnet/cwfinance/cwsrf/)
123
pokušavaju da otpočnu sa nekim poslom nailaze na niz problema,
tehničkih, pravnih, kadrovskih i finansijskih, što rezultira velikim
procentom neuspeha. Zato lokalna vlast podržava i pomaže
preduzetnike na početku njihovog rada jer je to u interesu razvoja
zajednice u celini.
Za početak, obezbeđuje se prostor o trošku opštine. To su
obično novoizgrađeni poslovni prostori, ali neretko i braunfild
projekti – preuređeni zapušteni i napušteni poslovni prostori,
ili zemlja koja se rentira uz simbolične nadoknade94. Inkubator
obezbeđuje tehničku podršku u vidu objedinjene recepcije,
računovodstva, kancelarijske opreme, informacionog sistema, IT-a
i sl.
Stručna podrška obuhvata pomoć u ispitivanju tržišta,
seminare o menadžmentu i marketingu, pronalaženje fondova
podrške, pomoć kod zapošljavanja radnika, administrativnu i
pravnu pomoć i uopšte obezbeđivanje svih potrebnih informacija.
Na ovaj način se početnici u biznisu ohrabruju i pomaže
im se da izdrže početni pritisak. Nove firme ostaju u inkubatoru
dok ne stanu na noge, obično dve-tri godine, kada napuštaju centar
jer su same u stanju da snose troškove poslovanja. U razvijenom
svetu statistika kaže da oko 87% početnika ostane u biznisu ako
su u programu podrške prošli kroz inkubator centar.95 Međutim,
ovaj visok procenat treba uzeti sa rezervom. U razvijenom svetu,
prvenstveno SAD, postoje, osim inkubator centara i centri za razvoj
malog biznisa (eng. Small Business Development Centers). Razlika
je što SBD centri pomažu svaki mali biznis koji im se obrati, dok
inkubator centri raspisuju konkurse za pomoć i prihvataju samo
one sa dobrim poslovnim idejama i izvodljivim biznis planovima.96
Oko 40% biznisa pokrenutih u inkubator centrima vezano je
94. O braunfild (eng. Brownfield) projektima kao posebnom instrumentu
biće reči u narednim poglavljima.
95. University of Michigan, NBIA, OhioUniversity and Southern
Technology Council: Business Incubation Works, National Business
Incubation Association, Athens, Ohio, 1997.
96. Meredith Erlewine: Comparing Stats on Firm Survival, in Measuring
Your Business Incubator’s Economic Impact: A Toolkit, National Business
Incubation Association Athens, Ohio, 2007.
124
za tehnologiju, dok je polovina programa višenamenska (eng.
mixed-use projects), jer je namenjena klijentima iz različitih sfera
privrede. Velika korist inkubator centra je pozitivna slika koju
šalje lokalna samouprava preduzetnicima na svojoj teritoriji. Jača
se preduzetnički duh, znanja o menadžmentu, tržištu, podstiče
se zapošljavanje i samim tim ukupan standard zajednice. Mala
i srednja preduzeća se ovim instrumentom jačaju i vidno se
smanjuje broj propalih start-up biznis pokušaja.
Da bi inkubator uspešno radio nije dovoljan samo angažman
lokalnog nivoa vlasti. Potrebna je podrška države i evropskih
agencija i međunarodnih fondova koji pomažu slične projekte.
U SAD trećinu programa sponzorišu organizacije za ekonomski
razvoj. Gradovi, opštine ili okruzi finansiraju oko 20%, dok isto
toliko sponzorišu akademske institucije. Centre formira država u
sklopu strategije ekonomskog razvoja, ali dalje finansiranje i rad
se prepuštaju lokalnoj zajednici. Strukturu prihoda inkubator
centra čini 59% sredstava prikupljenih od korisničkih taksi i renti,
18% od servisnih ugovora ili kredita i 15% od operacionalizacije
subvencija.
Od skromnih početaka osamdesetih godina u SAD,
inkubator centri su se proširili u UK i EU. Od početnih 12, u
Severnoj Americi je 2006. bilo 1.400 centara. U Zapadnoj Evropi
ih ima preko 900 (podatak Evropske komisije za 2002.), a u svetu
preko 5.000.

4.4.3 Slobodna zona

Slobodna zona je teritorija na kojoj lokalna ili viša vlast

omogućavaju preduzetnicima stimulativni režim poslovanja.
To podrazumeva niže poreze, carine i brže administrativne
procedure. Na taj način se stvara bolje poslovno okruženje koje
privlači kapital. Slobodne zone odlikuju i bolja infrastruktura,
telekomunikacije i moderne tehnologije.

125
 Prednosti slobodnih zona su te što: omogućavaju uštedu
u poslovanju (carine, takse, porezi, stimulativne mere ekonomske
politike); predstavljaju sredstvo za privlačenje investicija u
službi regionalnog razvoja; omogućavaju otvaranje radnih mesta;
koncentrišu usluge i potrebe na jednom mestu (logistički centri);
usmeravaju međunarodnu trgovinu kroz kontrolisane kanale.
Koristi za firme koje posluju u slobodnim zonama (primer
Srbije): duty free pristup zoni slobodne trgovine u jugoistočnoj
Evropi; lokacija na Koridoru 10 spaja Evropu sa Bliskim i
Srednjim Istokom; sporazum o slobodnoj trgovini sa Rusijom
(0% stopa carina); nezaposlena, obrazovana i jeftina radna snaga;
pojednostavljeni propisi o spoljnoj trgovini i stranim ulaganjima;
niža stopa poreza na dobit preduzeća od 15% (do 2013. je bila
najniža u Evropi- 10%).
Danas u 120 zemalja ima više od 5.000 slobodnih zona
u kojima se odvija petina međunarodne trgovine.97 One su
karakteristične za zemlje u razvoju. U razvijenim zemljama
slobodne zone se orijentišu na specijalizovane usluge, te se
transformišu u naučne parkove ili područja za offset nabavke
– velike državne nabavke (naoružanje, telekomunikacioni ili
energetski sistemi i sl).
Prema Strategiji razvoja slobodnih zona u Srbiji 2010-1598,
osnovni principi koji bi omogućili uspešаn rаzvoj slobodnih zonа
kod nas su: rаzvijаnje slobodne zone nаmenjene proizvodnji kаo
instrument zа privlаčenje direktnih strаnih investicijа, novih
tehnologijа i povećаnje zaposlenosti; kombinovаnje koncepta
slobodnih zonа nаmenjenih uvozno-izvoznim proizvodnim
аktivnostimа sа konceptom infrаstrukturno opremljenih lokаcijа
nаmenjenih poslovаnju sа domаćim tržištem – industrijskih
pаrkovа, stvаrаjući mogućnost zа rаzvoj proizvodnih progrаmа
i uslugа nаmenjenih kаko izvozu, tаko i domаćem tržištu;
obezbeđivanje specijаlne pogodnosti zа poslovаnje korisnikа
slobodnih zonа nа lokаlnom, regionаlnom i držаvnom nivou.
97. Snežana Đorđević, Priručnik za moderno upravljanje LER, Čigoja
štampa, 2007, str. 66.
98. Uprava za slobodne zone, dostupno preko: http://www.usz.gov.rs/
sr.html, (pristipljeno 1.6.2010.)
126
 Da bi država pomogla slobodne zone potrebno je
da omogući: finansijske podsticaje –podsticаjne kredite ili
investicionа oslobаđаnjа; fiskalne podsticaje – oslobađanjem od
svih poreskih opterećenjа zа direktne strаne investicije, uvoznih
cаrinа, porezа nа kаpitаlnu dobit, itd; dodаtnim poreskim
olаkšicama – umаnjenje postojećih stopа porezа nа dobit, porezа
nа imovinu i porezа nа dohodаk grаđаnа zа korisnike slobodnih
zonа i privrednog društvа zа uprаvljаnje slobodnom zonom;
indirektne podsticaje – ponudom zemljištа i infrаstrukture po
cenаmа povoljnijim od tržišnih.
Mere zа prevаzilаženje birokrаtskih procedurа u poslovаnju
korisnikа slobodnih zonа koje bi trebalo preduzeti obuhvataju:
uvođenje efikаsnih cаrinskih procedurа; rаzvoj kаpаciteta Uprаve
zа slobodne zone; spisak uslugа neposredno vezаnih zа unos
dobаrа u slobodnu zonu rаdi prаvilne primene Zаkonа o PDV-u;
ostvаrivanje veze poreskog postupkа sа robom sа cаrinskim
postupkom sа robom (kаdа se robа cаrini, tаdа i nаstupа poreskа
obаvezа, tj. kаdа nemа cаrine nemа ni direktnih porezа); poreskim
propisimа jаsno odrediti dа su predmet oporezivаnjа isporukа
dobаrа i pružаnje uslugа koje poreski obveznik izvrši u Republici
Srbiji uz nаknаdu, kаo i uvoz dobаrа u nju, а pod teritorijom
Republike Srbije ne smаtrаti slobodne zone (u cаrinskom smislu
i u smislu indirektnih porezа), utvrđene posebnim zаkonom, od
tog izuzećа jedino osnovаno uzeti u obzir krаjnju potrošnju u
slobodnim zonаmа; uprošćavanje аdministrаtivne procedure
cаrinskih propisа; izmena Rešenja o određivаnju cаrinаrnicа i
cаrinskih ispostаvа zа cаrinjenje određenih vrstа robe, tаko dа se
omogući cаrinjenje određenih vrstа robа i u slobodnim zonаmа
tаmo gde je to moguće; izmenama Cаrinskog zаkonа definisаti
prostor slobodnih zonа kаo prostor gde se ne plаćаju cаrinske
dаžbine; jаsno definisаti odredbe koje se odnose nа kontrolu
poslovаnjа korisnikа predviđene Zаkonom o slobodnim zonаmа;
definisаti preporuke orgаnimа lokаlne sаmouprаve u smislu
dаvаnjа podsticаjnih merа zа rаzvoj slobodnih zonа i industrijskih
pаrkovа (oslobođenje od plаćаnjа svih opštinskih nаknаdа
prilikom izgrаdnje i eksploаtаcije objekаtа u slobodnoj zoni);

127
usvojiti zаkonsku regulаtivu o industrijskim pаrkovimа kojа će
biti usklаđenа sа primenom konceptа slobodnih zonа, čime bi se
stvorio prаvni okvir zа postojаnje jаsnog konceptа zа privlаčenje
direktnih strаnih investicijа; obezbediti institucionаlnu sаrаdnju
nа rаzvoju slobodnih zonа i industrijskih pаrkovа.
U zemljama u tranziciji koje ne mogu odmah da naprave
dobro poslovno okruženje, slobodne zone donose povećanje
izvoza i deviznog priliva, doprinose otvaranju novih radnih
mesta, povećavaju strana ulaganja i omogućavaju dolazak novih
tehnologija. Međutim, ako podaci o dobrobitima slobodnih
zona99 jasno ukazuju da je dobro poslovno okruženje najvažnije
za privlačenje kapitala i biznisa u privredi neke zemlje, slobodne
zone bi zato trebalo da budu samo privremeno rešenje, jer je
najbolje za svaku vladu da se trudi da takvo okruženje proširi i
uvede stimulativne mere za biznis na teritoriji cele zemlje.
Ovako je u teoriji. U praksi, prednosti poslovanja u
slobodnim zonama u Srbiji je nudilo, godinama unazad, svega
nekoliko slobodnih zona (Novi Sad, Pirot, Subotica i Zrenjanin). U
poslednje vreme, slobodne zone su otvorene u Kragujevcu, Šapcu
i Užicu, odobreno je osnivanje i u Svilajncu, a sredinom 2012. su
najavljene slične inicijative u Pančevu i Smederevu.
Duga prednost otvaranja zona je tzv. klasterizacija investitora. U
praksi je čest slučaj da se veći broj kompanija iz jedne zemlje ili
jednog sektora, ako ne predstavljaju direktne konkurente jedna
drugoj, grupišu na jednoj lokaciji, ako na njoj mogu da računaju
na različite olakšice u poslovanju. Klasterizacija je rezultat
stimulativnih uslova za otvaranje biznisa, međusobnog poverenja
i mogućnosti benčmarkinga.
Pećinci su razvoj svoje zone započeli dolaskom slovenačko
JUB-a (fabrika boja), a onda su, motivisani pozitivnim iskustvima
99. Slobodne zone u Meksiku zapošljavaju preko 400.000 radnika; u
Turskoj u njima posluje preko 500 stranih kompanija sa prometom od
22 mlrd.$ u 2004. i 40 hiljada otvorenih radnih mesta; u Mađarskoj je
2001. kroz slobodne zone ostvaren izvoz od 9 mlrd.$, radilo je 26 hiljada
radnika, angažovana su kao kooperanti i mnoga druga preduzeća.
(Snežana Đorđević, Priručnik za moderno upravljanje LER, Čigoja štampa,
Beograd, str. 67.)
128
JUB-a sa lokalnom samoupravom i drugi investitori počeli da
dolaze. I iz ovako malog uzorka lokalnih samouprava koje uspešno
razvijaju industrijske zone jasno je da njihov značaj raste i realno
je da se takav trend nastavi uporedo sa porastom broja novih
investicionih projekata, što će investitorima svakako doneti samo
koristi.
Međutim, u nekom trenutku biće neophodno da se uvede
red na tom tržištu. Ukoliko lokalne samouprave na budu same
sposobne da procene kolika je optimalna veličina zona, država
dolazi u situaciju da iz budžeta finansira promašene investicije.
Širom Srbije postoje prazne zone. Planski pristup ovom problemu
morao da bi da se zasniva na detaljnoj evidenciji industrijskih i
slobodnih zona, analizi njihovog rada i projekciji budućih trendova
investicija. Na osnovu toga bi trebalo da se izvede procena o potrebi
za daljim širenjem zona da gradovi gradovi u Srbiji od dosadašnjih
talaca propalih fabrika ne postanu zarobljenici praznih zona.

4.4.4 Zona unapređenog poslovanja-BID (eng. Business

Improvement District)

Zona unapređenog poslovanja (BID) je registrovana i

privatno vođena organizacija koja svojim aktivnostima dopunjava
javne usluge i unapređuje rad prostorno definisanih trgovačkih
i poslovnih zona. BID organizacije se baziraju na doktrini
samopomoći koja im omogućava finansiranje dugoročnih
operacija kroz mehanizme samooporezivanja koji se uspostavljaju
opštinskim odlukama. BID predstavlja partnerstvo između
vlasnika nekretnina i trgovaca sa jedne strane i opštine sa druge.
Tako Zona unapređenog poslovanja predstavlja novi koncept
javno-privatnog partnerstva između opštine i preduzetnika u
odabranoj trgovinskoj zoni u gradu.
Svrha BID-a jeste da se unapredi poslovanje privrednika
kroz uvećanje profita, revitalizuje područje zone i omogući njeno

129
održavanje, otvore nova radna mesta i privuku nove investicije.100
Jedna od prvih aktivnosti je istraživanje među preduzetnicima
o tome kako unaprediti uslove poslovanja putem uređenja
prostora, načina poslovanja i organizacije manifestacija koje bi
zonu učinile atraktivnijom za veći broj posetilaca – potencijalnih
kupaca ili korisnika usluga. Na osnovu zaključaka istraživanja
priprema se strateški plan razvoja Zone unapređenog poslovanja i
implementacioni plan realizacije projekata.
Zona se finansira na osnovu sporazuma između
predstavnika opštine i privrednika koji dobrovoljno pristaju da
uvećavaju jednu od opštinskih taksi, najčešće firmarinu. Opština
taksu prikuplja i zatim je pod određenim uslovima i na osnovu
ugovora vraća privrednicima na račun zone. U tom smislu je
BID vrsta specijalno oporezovanog distrikta jer se zasniva na
dobrovoljnom samooporezivanju privrednika zone da bi se
podigao kvalitet poslovnog okruženja.
Zona unapređenog poslovanja predstavlja deo urbanog
jezgra (najčešće trgovačka zona) u okviru kog privredni subjekti
koji su vlasnici, odnosno zakupci nepokretnosti, kao i fizička
i pravna lica koja izdaju poslovni prostor u zakup, izdvajaju
posebna sredstva kroz plaćanje uvećanih iznosa određenih poreza,
taksi i naknada, koje spadaju u izvorne prihode jedinice lokalne
samouprave, radi finansiranja unapređenja, razvoja i promocije te
zone.
Osnovne aktivnosti pravnih lica koja upravljaju zonama
unapređenog poslovanja obuhvataju: sprovođenje projekata
kapitalnih ulaganja u sekundarnu infrastrukturu u zoni;
revitalizaciju, održavanje, uređenje i ulepšavanje javnih površina,
izgleda zgrada, ulica, trotoara, itd; zastupanje interesa korisnika
zone (tj. privrednih subjekata koji posluju na njenom području)
u odnosima sa organima republike i jedinica lokalne samouprave,
organizacijama i javnim preduzećima; promovisanje zone kroz
organizovanje različitih festivala i događaja i koordinisano i
udruženo reklamiranje i marketing; ostale aktivnosti koje utiču
100. SGLRP: Kako osnovati BID, Beograd, 2004, dostupno preko: http://
www.mega.ui-serbia.org/documents/EduCenter/BID.pdf, (pristupljeno
1.6.2010.)
130
na poboljšanje uslova i obima poslovanja; stvaranje uslova za
otvaranje novih radnih mesta i poboljšanje kvaliteta života u zoni.
Prvi BID je formiran u Kineskoj četvrti u Los Anđelesu
1970. Sada u svetu (najviše u SAD, Kanadi i Velikoj Britaniji)
101

uspešno funkcionišu zone u više od 1.000 gradova. Samo u

Njujorku ima više od 500 zona unapređenog poslovanja. Prvi
BID u centralnoj i istočnoj Evropi osnovan je u Albaniji 1999.
godine, kao deo Projekta za javnu upravu u Albaniji (PAPA),
koji je finansirala agencija SAD za međunarodni razvoj (USAID),
a realizovala kompanija Development Alternatives Inc. (DAI).
Rezultat ovog projekta je formiranje BID zona u gradovima Drač i
Skadar. Od juna 2002. godine, osnovane su održive i funkcionalne
BID organizacije u opštinama Zrenjanin, Valjevo, Kruševac i Niš,
čime je demonstrirano da novi BID koncept može da funkcioniše
u Srbiji.
Trenutno u Srbiji postoji 9 zona unapređenog poslovanja.
Prve zone su osnovane tokom 2003. godine u Kruševcu, Zrenjaninu,
Valjevu i Nišu, uz pomoć USAID-ovog programa za reformu
opštinske uprave SLGRP. U toku 2006. i 2007, u Srbiji je osnovano
još 5 zona: uVranju, Loznici, Prokuplju, Prijepolju i Paraćinu.
Sve zone su formirane na osnovu USAID-ove metodologije. Prve
aktivnosti u svim zonama bile su rekonstrukcija ulice (u Vranju
tržnog centra), uz učešće opštine i USAID-ovih programa.
Istorija osnivanja prvih zona počinje sredinom 20. veka
u severnoj Americi, kada su zbog pojave velikih tržnih centara
na periferiji grada, centralne trgovačke ulice ostajale prazne
i zapuštene i postale nebezbedno ruglo grada. Udruživanje
preduzetnika i opštine bilo je od presudne važnosti za revitalizaciiju
trgovačkih ulica u gradu.
Da bi se tačno odredilo da li je moguće i svrsishodno
osnovati zonu u jednom gradu, neophodno je da postoje određeni
uslovi, a neki od njih su: postojanje trgovačke oblasti pogodne
za ovu vrstu unapređenja; da li postoji problem poslovanja u
toj oblasti (higijena, rasveta, bezbednost); da li u odabranoj
101. Los Angeles Business Improvement District, dostupno preko: http://
www.losangeles.gov/economic-development/business-assistance/
small-business/bids.shtml, (pristupljeno 2.6.2010.)
131
trgovačkoj ulici ima više od 100 privrednih subjekata; da li glavna
gradska ulica može da bude pešačka zona; da li opština želi da
promeni imidž; da li opština želi da investira i podeli troškove
investicija u budućoj zoni unapređenog poslovanja; da li lokalne
takse imaju redovan priliv u opštinski budžet i da li ih poreski
obveznici redovno plaćaju; da li je ideja o udruživanju postojala
ranije u odabranom delu grada.
Korist od osnivanja BID-a imaju opština, privatni preduzetnici
– korisnici poslovnog prostora, vlasnici poslovnog prostora i
građani. Opština jer dobija novu sliku grada, veći broj radnih
mesta, investicije i veći budžet; poslovna zajednica koja radi u
zoni jer uvećava svoj profit; vlasnici poslovnog prostora jer raste
vrednost njihovog poslovnog prostora; građani dobijaju novu,
atraktivnu lokaciju za trgovinu i usluge.
Koraci za formiranje zone unapređenog poslovanja su:
1. Pokretanje inicijative. Zainteresovana poslovna zajednica
pokreće inicijativu;
2. Istraživanje o trenutnim uslovima poslovanja i
potencijalnim unapređenjima;
3. Sastanak sa gradonačenikom i predstavnicima lokalne
poslovne zajednice i predstavljanje ideje;
4. Proces organizacije. Uspostavljanje Inicijativnog odbora,
indentifikacija interesnih grupa, određivanje koordinatora
zone;
5. Proces strateškog planiranja. Organizovanje dve radne
grupe za strateško planiranje, za kapitalne investicije i za
marekting zone;
6. Određivanje izvora finansiranja zone u skladu sa strateškim
planom i donošenje skupštinske odluke o formiranju zone;
7. Implementacija starteškog plana;
8. Registracija i izbor Upravnog, Nadzornog odbora i
menadžera zone;
9. Svečano otvaranje zone;
10. Trening menadžmenta zone;
11. Monitoring.

132
 BID odlikuju dve posebne osobine: javno finansiranje
i privatno upravljanje. Jedinstvena karakteristika programa u
Srbiji jeste sporazum potpisan između opština i Agencije SAD
za međunarodni razvoj o jednakoj podeli troškova koji nastanu
tokom radova na rekonstrukciji fizičkog izgleda BID-a. Međutim,
trgovci i vlasnici nekretnina su odgovorni za finansiranje BID
organizacije, za održavanje postignutog nivoa i organizovanje
promocija i drugih marketinških aktivnosti. Rezultat je trajna
partnerska saradnja između grada i trgovaca, drugih poslovnih
ljudi i vlasnika nekretnina.
Koncept BID-a podrazumeva da vlasnici nekretnina i
trgovci pristanu na sistem samofinansiranja koji mora da prođe
nekoliko proba od kojih zavisi i njegovo prihvatanje i budući
uspeh.Trgovci i vlasnici nekretnina odlučuju o doprinosu koji će
se izdvajati u formi samooporezivanja odobrenog opštinskom
odlukom. Prihod mora da bude dovoljan za rešavanje problema i
angažovanje stručnog osoblja koje će upravljati organizacijom. Sve
naknade moraju biti usmerene ka dobitima od projekta. Potrebno
je da se svi trgovci i vlasnici imovine slože oko pretpostavke da
će bolje usluge i fizička unapređenja uvećati vrednost njihove
imovine u zoni. Sve naknade moraju biti korektne i prihvatljive. Svi
oni koji će imati koristi od projekta učestvuju u troškovima koji su
upravo zbog toga relativno niski. Trgovci i vlasnici nekretnina su
odgovorni za održavanje BID-a. Sistem finansiranja podrazumeva
da su za održavanje i efikasan rad odgovorni pre svega oni koji
posluju u njemu.
Zona unapređenog poslovanja je za gradove u Srbiji nov
koncept koji zahteva viši nivo saradnje između različitih interesnih
grupa: lokalne vlasti, vlasnika objekata i korisnika objekata –
preduzetnika i građana. Ovakva vrsta saradnje je neophodna
za osnivanje zona unapređenog poslovanja, čiji uspeh zavisi od
stepena zajedničkog poverenja.
U opštinama u Srbiji predsednik opštine uz podršku
izvršnog odbora zadužen je da bude pokrovitelj BID-a, motiviše
vlasnike zgrada i trgovina, da obezbedi sredstva za osnovna
kapitalna ulaganja u rekonstrukciju fizičkog izgleda BID-a, inicira

133
donošenje odgovarajućih propisa koji će odrediti njegovu teritoriju
i omogući članovima poslovnog udruženja BID-a da uvedu taksu
za finansiranje. Svakako da i lokalna samouprava ima direktnih i
indirektnih koristi od osnivanja BID-a. Sa političke tačke gledišta,
on stvara sliku da se lokalni funkcioneri zaista trude da poboljšaju
kvalitet života osnivanjem sigurnih, čistih i prijatnih trgovačkih
zona. U finansijskom pogledu, grad će postati privlačniji i
konkurentniji u odnosu na susedne, što će podsticati građane i
turiste da dolaze i troše novac, kao i domaće i strane investitore da
ulažu sredstva u nove investicije i tako stvaraju nova radna mesta.
Vlasnici nekretnina u zoni BID-a mogu očekivati direktnu
korist od ulaganja u zonu i takođe su u isto vreme odgovorni za
obezbeđivanje sredstava potrebnih za održavanje organizacije.
Oni će imati direktnu korist od uvećanja vrednosti imovine u
zoni BID-a, koja će biti rezultat povećanih komercijalnih i drugih
aktivnosti. Trgovci koji vode svoje poslove u ovoj zoni moći će da
plate veće zakupe za poslovni prostor, a stanari susednih zgrada
će biti voljni da plate veće kirije jer će živeti u čistom, dobro
osvetljenom, privlačnom i dimaničnom delu grada. Takva korist
ima i svoju cenu. Vlasnici nekretnina moraju biti spremni da snose
tekuće troškove upravljanja BID-om. Najčešće se radi o troškovima
rada kancelarije BID-a i plata za zaposlene, troškovima tekućeg
održavanja, marketinga i promotivnih programa, kao i troškovima
odnošenja smeća i čišćenje ulica. Uglednim vlasnicima nekretnina
potrebno je ponuditi da učestvuju u radu upravnog odbora BID-a
i ulože svoje vreme i energiju u uspešno rukovođenje poslovnim
udruženjem. Jedan od osnovnih principa jeste da svaki BID mora
biti samoodrživ, odnosno da sam finansira svoj opstanak.
Prema propisima u Srbiji, samofinansiranje se postiže
preko korišćenja povećanja lokalnih taksi, o čemu odluku donosi
Skupština opštine. Svake godine se visina takse određuje na osnovu
budžeta BID-a, koji usvaja upravni odbor i dostavlja ga Skupštini
opštine na odobravanje. Zatim se o visini taksi vrše pregovori i
nakon postizanja saglasnosti Skupština utvrđuje visinu takse u
toku procesa donošenja godišnjeg budžeta. Opština prikuplja takse
i vraća ih BID-u. U zavisnosti od uslova ugovora između vlasnika

134
zgrade i vlasnika trgovine koji je zakupio prostorije, vlasnik može
preneti određeni deo obaveze plaćanja taksi ili obavezu u celosti
na vlasnika trgovine. Međutim, vlasnik zgrade ovakvu obavezu ne
može preneti na stanare, jer oni neće imati direktnih koristi od
aktivnosti sprovedenih u BID-u, kao što je imaju vlasnici trgovina.
Trgovci i oni koji pružaju razne vrste usluga predstavljaju
interesnu grupu koja ima najviše koristi od BID-a. Sve aktivnosti
imaju za cilj povećanje obima prometa i poslovanja, što će zonu
BID-a učiniti privlačnijom i pogodnijom za kupce. Povećane
poslovne aktivnosti će omogućiti prodavnicama da poboljšaju
kvalitet i količinu robe i time povećaju profit. Ovo će takođe podstaći
otvaranje novih radnji i uslužnih delatnosti, uključujući kafiće i
restorane, što će dodatno privlačiti kupce i turiste i doprineti da
grad bude vitalan i perspektivan. Stoga je i logično i potrebno da
svi poslovni ljudi i vlasnici imovine u BID-u imaju aktivnu ulogu
u njegovoj organizaciji i rukovođenju. To je razlog zbog koga su
privatnici i trgovci spremni da učestvuju u finansiranju programa
BID i da vlasnicima lokala nadoknade deo ili čitavu obavezu
plaćanja povećanih taksi koje se naplaćuju vlasnicima nepokretne
imovine.
Stanovnici takođe imaju interes za uspeh BID-a. U Srbiji je
poslednjih godina počeo da se javlja trend da se stanovnici gradova
sele iz centra ka periferiji, što je pojava koja se dešava širom sveta.
To je svetski trend koji ima za posledicu smanjenje populacije
i propadanje tradicionalnih centara gradova. Komercijalne
aktivnosti na periferiji se povećavaju na štetu centralnih delova.
To je razlog zbog kojega predstavnici javnog i privatnog sektora u
mnogim zemljama rado prihvataju koncept BID-a kao sredstvo za
sprečavanje propadanja grada revitalizacijom trgovačkih zona u
centru. Fizičko uređenje gradskog centra i intenziviranje prodaje
uticaće na kvalitet života građana i podstaći ih da se ne sele u
predgrađa.
Postoji i negativan stav o BID-u. Pojedini autori kritikuju
lobiranje BID-a za svoje interese, što dovodi do svojevrsne
privatizacije javnih delova grada. Oni se trude da očiste svoj deo
grada od socijalnih slučajeva, etničkih manjina i političkih aktivista

135
koji bi odvraćali potencijalne kupce. Dalje kritike se upućuju na
račun trošenja novca poreskih obveznika na forsiranje interesa
direktora kompanija koje posluju u BID-u, dok se konkurenti
zapostavljaju. Takođe, ti isti direktori lobiranjem odbijaju da puste
u BID konkurentske firme koje bi želele da zakupe prostor i plaćaju
obaveze. Dalje kritike idu na račun toga da se u BID-u sprovode
servisi koji su u nadležnosti vlade (policija), dok se plaćaju usluge
koje bi trebalo da idu na teret pojedinačnih korisnika (čistoća).
Pomenute kritike zaključuju da kontrola BID-a preko biznisa i
vlasnika imovine rezultira privilegovanjem pojedinačnih na uštrb
demokratskih interesa društva u celini.102

4.4.5 Industrijski, tehnološki i naučni parkovi

Nacrt Zakona o industrijskim i tehnološkim parkovima iz

2006. pojam industrijskog parka definiše na sledeći način:
Industrijski pаrk je određeni kompleks zemljištа,
urbаnistički predviđen (u smislu industrijskih zonа) zа proizvodne
i prаteće delаtnosti, imа odgovаrаjuću infrаstrukturu i zаdovoljаvа
druge uslove koje propisuje ovаj zаkon. Industrijskim pаrkom se
može nаzivаti sаmo onаj kompleks zemljištа zа koji je uprаvitelj
industrijskog, odnosno tehnološkog pаrkа (u dаljem tekstu:
uprаvitelj) dobio sertifikаt o priznаvаnju stаtusа industrijskog
pаrkа.
Uprаvitelj je domаće privredno društvo ili ogrаnаk
domаćeg, odnosno strаnog privrednog društvа, koje imа prаvo
svojine, odnosno korišćenjа ili dugoročni zаkup nа zemljištu
koje obuhvаtа industrijski pаrk i u vidu delаtnosti uprаvljа njime
tаko što prodаje, odnosno izdаje u zаkup drugim privrednim
subjektimа zemljište (celokupno ili delove), odnosno objekte (sve
ili pojedine) unutаr industrijskog, odnosno tehnološkog pаrkа.
102. Seattle Weekly, dostupno preko: http://www.seattleweekly.com/
news/9919/features-bush.php.
Ottawa Business Journal, dostupno preko: http://www.ottawabusi-
nessjournal.com/293685399357911.php. (pristupljeno 3.6.2010.)
136
Uprаvitelj u svom nаzivu obаvezno dodаje reči industrijski pаrk ili
tehnološki pаrk po dobijаnju sertifikаtа.
Tehnološki pаrk je industrijski pаrk u kome se nаlаzi
i fаkultet, nаučni institut ili privredni subjekt koji se bаvi
istrаživаnjem i inovаcionom delаtnošću u smislu zаkonа koji
uređuje ovu delаtnost.
Korisnik industrijskog pаrkа je prаvno ili fizičko lice
koji ostvаruje privrednu аktivnost u okviru industrijskog pаrkа.
Korisnik tehnološkog pаrkа je prаvno ili fizičko lice, nаučni institut
ili univerzitet koji ostvаruje istrаživаčku, odnosno inovаcionu
delаtnost u okviru tehnološkog pаrkа.
Nа delu industrijskog, odnosno tehnološkog pаrkа, može
se ustаnoviti slobodnа cаrinskа zonа u sklаdu sа propisimа
Republike.103
Osnivač parka je država, region, opština, a može ga osnovati
i pojedinačna firma. Svaka lokalna samouprava može odrediti
posebno zemljište koje će namenski urediti i pod povoljnim
uslovima ga ponuditi investitorima da otpočnu poslovanje.
Preduzetnicima se olakšava pronalaženje i opremanje poslovnog
prostora, a lokalna vlast podstiče razvoj ekonomije. Industrijski
parkovi su korak ispred grinfild investicija, jer nude zemljište
sa infrastrukturom. Dalji korak, karakterističniji za razvijene
zemlje, jeste razvoj naučnih i tehnoloških parkova namenjenih
specijalizovanim naukama i tehnologijama čiji se razvoj podstiče.
Uslovi pod kojima se osniva industrijski park obuhvataju
propisanu površinu zemljišta (minimum 10ha za industrijski i 3ha
za tehnološki park), rešeno pitanje statusa (zemljište ne sme biti
pod hipotekom ili imati neodređen status, mora postojati pravo
korišćenja ili dugoročnog zakupa), infrastrukturna rešenja (putevi,
voda, kanalizacija, struja, telefon, internet, ali i druge usluge koje
se mogu obezbediti korisnicima – administracija, knjigovodstvo
i sl.) i kapacitet (očekuje se da park ima određeni broj korisnika
103. Nacrt Zakona o industrijskim i tehnološkim parkovima,
dostupno preko: http://www.skgo.org/upload/SITE/Pravni_okvir/
Akta_u_pripremi/Nacrt%20zakona%20o%20industrijskim%20i%20
tehnoloskim%20parkovima%20-%20maj%202006..pdf. (pristupljeno
4.6.2010.)
137
i zaposlenih).104 U osnivanju parka važno je partnerstvo između
privatnog i javnog sektora. Lokalna vlast angažuje privatne firme
u izgradnji i opremanju parka, a određene firme se mogu platiti
kompenzacijom, tj. budućim korišćenjem parka.
Parkom upravlja posebna firma koja se bavi održavanjem
infrastrukture. Upravnik parka odlučuje o uslovima ulaska i izlaska
iz njega, prodaje ili izdaje u zakup parcele ili objekte. Korisnike
obavezuje ugovor sa upravom parka o uslovima boravka.
Poslovanje u parku prati niz državnih olakšica i podsticaja
u vidu davanja, poreskih i carinskih olakšica. I lokalne vlasti mogu
dati pogodnosti iz svog kruga nadležnosti. Razvoj industrijskih
parkova se u EU tretira kao vid horizontalne subvencije.105
U Srbiji je krajem 2007. godine potpisan ugovor u
Ministarstvu privrede sa predstavnicima 24 lokalne samouprave i
time je ozvaničen početak realizacije Projekta razvoja industrijskih
zona u Srbiji. Iz Nacionalnog investicionog plana predviđeno
je izdvajanje 45 miliona eura do kraja 2008. za kompletno
infrastukturno opremanje 49 industrijskih zona. Namera je
bila da se na taj način održi interesovanje stranih investitora i
ravnomerniji privredni razvoj Srbije.
Mađarska je od sredine devedesetih za jednu deceniju
formirala više od 50 industrijskih parkova samo u okolini
Budimpešte. Potrebno je primeniti pozitivna iskustva susednih
zemalja.
Zakonom o industrijskim parkovima, koji je u izradi
i nakon 7 godina od Nacrta, trebalo bi da definiše pojam
industrijskog parka, kao i način na koji će biti ulagana podsticajna
sredstva. Zakon bi tebalo da uvede u našu pravnu praksu i novu
instituciju upravitelja industrijskog parka, odnosno domaćeg ili
stranog privrednog društva kojem je izdata licenca za održavanje,
izdavanje u zakup i pružanje drugih usluga korisnicima
industrijskog parka. Nakon usvajanja zakona, trebalo bi da bude
104. Snežana Đorđević: Priručnik za moderno upravljanje LER, Čigoja
štampa, Beograd, 2007, str. 65.
105. Horizontalna subvencija je ona pomoć države od koje svi imaju
koristi, dok se pomaganje samo određenoj delatnosti (npr. slučaj Zastave)
tretira kao vertikalna subvencija i ona je u EU zabranjena. Vrednost ove
subvencije može da ide do visine od 1 odsto BDP.
138
formirana komisija čiji članovi će biti iz nekoliko ministarstava
(ekonomije, regionalnog razvoja, kapitalnih investicija, itd.) i
nadležnih privrednih ustanova (npr. SIEPA), čiji će zadatak biti da
pripreme i predlože vladi program sa kriterijumima za ulaganje u
parkove. Prednost imaju one opštine koje se nalaze prvenstveno
na trasi Koridora 10, na važnim saobraćajnim i rečnim pravcima
i sa uređenom infrastrukturom, ali uz državne mere, formiranjem
industrijskih parkova, strategiju razvoja moći će da ostvare i
nedovoljno razvijena područja Republike Srbije. Država bi u tom
slučaju u celosti finansirala projekat. Primera radi, država bi imala
interes da podstiče razvoj u Subotici, Boru, Nišu, Kragujevcu,
Batočini, Slobodnoj zoni u Pirotu, Čoki, Senti, Šapcu, Adi, Loznici,
Sremskoj Mitrovici, itd.
Zakon će razlikovati dve vrste industrijskih parkova –
osnovne i strateške. Strateške parkove će država znatno finansijski
podržati. Oni će podrazumevati zapošljavanje 500 ljudi i/ili
investicije u vrednosti od 50 miliona eura, ali biće i prethodno
određen spisak delatnosti koje će moći da budu pokrenute u
takvim parkovima. Svakako je u interesu razvoj konkurentnih
i isplativih delatnosti, na primer visokih tehnologija i farmacije.
Ovaj spisak delatnosti kasnije će biti ažuriran svake godine.
Ova razmišljanja biće uneta u zakon i najviše primenjena
na manje razvijene srpske opštine. To neće uključivati gradove
koji su na povoljnim lokacijama i imaju dovoljno svojih sredstava,
kao Novi Sad ili Beograd.106

106. Pod industrijskim objektima na teritoriji Beograda sada se nalazi tri

miliona kvadratnih metara površine, dok je Generalnim planom grada do
2021. godine planirano povećanje industrijskih aktuelnosti kapaciteta
do čak sedam miliona kvadrata. Generalnim urbanističkim planom
predviđeno je da industrijski parkovi u Beogradu mogu biti izgrađeni
na 17 lokacija koje su već određene kao industrijske zone. Zavisno od
tipa industrijske proizvodnje biće definisane i industrijske zone. Tako će,
recimo, jedna industrijska zona biti predviđena za male i ekološki čiste
firme čija će izgradnja biti moguća i u stambenim naseljima. U sledećoj
zoni, na obodima stambenih naselja, biće mala i srednja preduzeća za
uslužne delatnosti, dok bi preostale kategorije industrijskih zona bile
raspoređene na velikoj udaljenosti od stambenih naselja.
139
 Međutim, sve je ostalo na idejama. Zakon o industrijskim
parkovima ni do 2013. nije dovršen i usvojen, a država je iz budžeta
Nacionalnog investicionog plana finansirala uspostavljanje
ukupno 50 industrijskih zona u 49 gradova i opština. U ekonomiji
je poznato da je država najlošiji investitor, jer ne investira svoj
novac, već novac poreskih platiša i to ne prema ekonomskim, već
političkim prioritetima. Takođe, država nema odgovornost kao
što je imaju privatni preduzetnici. Posao države je samo da stvori
podsticajan ambijent za ulaganja. Od ambicioznih
planova države, u praksi su se slabije razvijene opštine na istoku i
jugu Srbije, ali i neke u navodno bogatijim delovima Srbije, našle u
situaciji da ne samo da nisu mogle da ponude parkove ili zone, nego
čak ni bilo kakvo zemljište potencijalnim investitorima. Najveći
problem su nerešeni vlasnički odnosi zemljišta, nespremnost
privatnih vlasnika da svoje zemljište prodaju po realnim cenama,
nepostojanje imovine lokalnih samouprava, nedovršeni postupci
privatizacije velikih lokalnih preduzeća, a nekada i prepreke
van pravne problematike, poput geografskih ograničenja. Tako
su domaći šampioni u privlačenju investicija uglavnom postale
one lokalne samouprave koje su mogle da ponude dovoljno
velike parcele zainteresovanim kompanijama. Najbolje rezultate
su postigli Inđija, Zrenjanin i Pećinci, koji su sa preko 20
grinfild projekata u svojoj industrijskoj zoni u Šimanovcima na
prvom mestu. U najavi je i dolazak dosad najvećeg investitora,
nemačkog Bosch-a, koji će graditi fabriku delova za automobilsku
industriju.

4.4.6 Braunfild prostor i investicije

Termin braunfild (eng. brownfield) na srpskom jeziku

označava ranije urbanizovano područje koje je u sadašnjosti
napušteno ili nedovoljno iskorišćeno i često na neki način
zagađeno. Doslovni prevod – smeđe površine (smeđa polja) – ne

140
koristi se i nije prikladan. Preporučuje se korišćenje sintagme
stavljanje u upotrebu već urbanizovanih lokacija ili lokaliteta.107
Braunfild lokacije predstavljaju nedovoljno iskorišćeno
ili napušteno zemljište i objekte sa opterećenjima nastalim
prethodnim načinom korišćenja – najčešće se radi o bivšim
industrijskim i vojnim kompleksima, napuštenim ili zapuštenim
lokalitetima komunalne delatnosti, infrastrukturnim, skladišnim
i trgovačkim objektima koji se nalaze na atraktivnim lokacijama
u gradskim naseljima. Kao takve, one gotovo uvek predstavljaju
negativne pojave u gradovima jer doprinose stvaranju lošeg
okruženja, uz česta zagađenja zemljišta i podzemnih voda,
potencijalne izvore zaraze i slično.
Složenost rešavanja braunfild lokacija, neizvesnost,
povećani rizici i troškovi povezani sa rekonstrukcijom i ponovnim
korišćenjem, odvraćaju privatni kapital od direktnih ekonomskih
intervencija. Sa druge strane, braunfild lokacije iziskuju razne
oblike javnih intervencija kako bi se uklonile prepreke za njihov
razvoj i pokrenuo proces njihovog novog načina korišćenja.
Međutim, vlasti bi trebalo da prepoznaju prednosti angažovanja
oko rešavanja pitanja braunfild investicija, jer se time povećava
atraktivnost opštine, podstiču se privatni vlasnici da investiraju u
nekretnine, povećava se vrednost nekretnina i prihodi od poreza i
otvaraju se nova radna mesta.
Problematika braunfilda se pojavljuje među političkim
temama razvijenih zemalja kao rezultat strukturnih promena
u društvu od sedamdesetih godina prošlog veka i postepeno je
postala sastavni deo agende održivog razvoja. U našoj zemlji, zbog
dugotrajnog procesa privatizacije preduzeća i kasnog donošenja
Zakona o stečaju108, neka od društvenih preduzeća su se pretvorila
u braunfilde (sa katancima u bravama i obrasla korovom), jer
nije bilo jasnog pravnog statusa, investicija u tekuće održavanje
objekata i infrastrukture, proizvodnju, itd. Danas je svima jasno
da aktivna podrška ponovnom iskorišćenju braunfilda utiče na
107. Oživljavanje braunfilda u Srbiji, zbornik radova, PALGO, Beograd,
2008, str. 14.
108. Zakon o stečaju je usvojen tek u decembru 2009. godine.
141
povećanje ekonomske aktivnosti gradova i društva u celini, ali
istovremeno smanjuje i pritisak na slobodni prostor izazvan
razvojem na grinfildima. Braunfilde je potrebno rešavati na širim
multidisciplinarnim, intersektorskim, nacionalnim, regionalnim
i lokalnim osnovama. Samo je tako moguće mobilizovati sve
snage i sredstva potrebna za njihovo rešavanje. Naime, problemi
braunfilda neće nestati sami od sebe, već će samo narasti ako se
odlažu, uz istovremeno uvećavanje troškova njihovog rešavanja.
Opšte je prihvaćeno da se braunfild lokacijama najčešće
smatraju napušteni ili nedovoljno iskorišćeni industrijski
kompleksi. Osnivanjem Fonda za reformu sistema odbrane, 2004,
odnosno donošenjem Master plana otuđenja vojnih nepokretnosti,
u junu 2006. godine, u mnogim opštinama se pojavljuje nova
kategorija braunfild lokacija, kategorija lokacija koje su prethodno
imale vojnu namenu. Postoji i određeni broj napuštenih lokacija
železnice, čiji su objekti često bili u centrima naseljenih mesta.
Iako nam se danas može činiti da je problem braunfilda železnice
nerešiv (zbog nejasnih imovinsko-pravnih odnosa i nepostojanja
dugoročne strategije za korišćenje ovih lokacija), neophodno je da
se prilikom izrade koncepta prostornog razvoja na duži rok računa
i na ove prostore. Jednostavnije tipove braunfilda predstavljaju
neiskorišćeni objekti javnih ustanova i napušteni kompleksi
bolnica, zatvora, škola, domova kulture i slično. U manjim
opštinama su to takođe napušteni prostori zemljoradničkih
zadruga i poljoprivrednih kombinata.
Otežavajuća okolnost u braunfild investicijama jesu
povećani rizici u odnosu na postojeće koje nose grinfild
investicije- rizik tržišta nekretnina, koncepta projekta, stepena
iskustva investitora, faktora vremena, finansijskog tržišta, pravni
rizici, rizici dobavljača i prihoda. Kod braunfilda se pojavljuju i
rizici celokupne okoline, ekološkog zagađenja, odgovornosti za
to, komplikovanih imovinsko-pravnih odnosa, povećanja utroška
vremena za realizaciju i cene finansiranja projekta, rizik povećane
kompleksnosti koordinacije projekta i njegove realizacije i
vemenski rizik u vezi sa mogućim promenama prioriteta.

142
 Prostorna problematika još uvek nije prisutna u Acquis
communautaire EU109. Kao rezultat svega ovoga, prostorna
problematika ne nalazi svoje mesto na listama prioriteta
razvojnih strategija većine novih članica EU, kako nacionalnih,
tako ni sektorskih, lokalnih i regionalnih. Zato danas postoje
samo ograničena iskustva i malobrojni instrumenti koji bi
omogućili ovim državama da efikasno izađu na kraj sa prostornim
strukturnim promenama. Ovakva situacija je dijametralno
suprotna od pristupa najrazvijenijih zemalja Unije (Velika
Britanija, Holandija, Nemačka, Francuska, Belgija), u kojima
politike ponovnog korišćenja već urbanizovanih područja danas
spadaju u nacionalne prioritete jer direktno pomažu očuvanju
nacionalne konkurentnosti ispunjavajući tri osnovna principa
održivog razvoja – ekonomski, ekološki i socijalni.
U međunarodnim okvirima se pokazalo da novac nije
ključ za rešavanje braunfild problematike.110 Rešenja za braunfild
109. Acqius communautaire, skr. Acquis (čita se: a-ki) je pravna regulativa
EU, skup prava i obaveza na koji se obavezuju sve članice. Pojam Acquis
оdnosi se na ukupna prava, obaveze i predanost EU zajednici u pravnom
i političkom smislu. Acquis je u u pravnom smislu u rangu ustavnog
principa. U političkom smislu, ključno је pravilo da su pravna dostignuća
EU uslov o kojem se ne može pregovarati. Acquis se svakodnevno širi,
uvećava i reprodukuje. U formalnom smislu, Acquis uključuje: primarno
pravo - osnivački ugovori; međunarodni ugovori, međunarodno običajno
pravo i opšte pravne principe EU; sekundarno pravo – zakonodavstvo
koju donose institucije EU; praksa Suda pravde EU; svaka druga obaveza
(politička, pregovaračka i sl.) preuzeta od država članica u okviru
aktivnosti EU. Svaka zemlja koja podnosi zahtev za članstvo u EU mora
biti spremna da prihvati Acquis u potpunosti i mora biti sposobna da
ga sprovede. Uslovi i način prihvatanja i sprovođenja Acquis-a sadržaj
su pregovora o članstvu u EU koje država kandidat vodi sa državama
članicama i u tu svrhu se Acquis deli na poglavlja pregovora. Države
kandidatkinje petog kruga proširenja (2005/7) vodile su pregovore o 31
poglavlju, a sadašnje države kandidatkinje, Hrvatska (koja je 1.7.2013.
ušla u EU) i Turska, s kojima su pregovori o članstvu otvoreni 2005. i
Island, s kojim su pregovori otvoreni  u julu 2010. pregovaraju o 35
poglavlja acquis-a.
110. U istočnom delu Nemačke postoji mnoštvo primera lokacija u
143
lokacije nalaze se u prioritetima, strategijama, pravnom okviru,
programima, podršci investiranju i pristupima najšire plejade
aktera u ovom procesu. Po mišljenju stručnjaka, prepreke
za rešavanje braunfild problematike na svim nivoima, od
nacionalnog do lokalnog, jesu nedostatak edukacije, političkog
zalaganja, strategije, neznanje svih aktera vezanih za braunfild
(privatni sektor, lokalna samouprava i ministarstva) i nedostatak
finansijskih i pravnih instrumenata. Problemi mogu ostati ako se
ne obrati pažnja na ekonomski razvoj zemlje u celini i njenu opštu
konkurentnost na tržištu, kao i na razvoj urbanističkog planiranja
vezanog za dugoročne javne interese. Takođe, podrška braunfildu
mora biti u ravnoteži sa grinfildom preko politike prostornog
planiranja kako na lokalnom, tako i na višim nivoima.
Braunfild bi morao da se finansira iz privatnog sektora. Iz
strukturnih fondova se može očekivati mali priliv, tako da država
mora što više da umanji rizik privatnog kapitala i na taj način
motiviše razvoj braunfilda stvaranjem dobrog pravnog okvira i
sistema podsticaja (finansijskih i administrativnih), da bi se taj
kapital privukao.
Vlast može da koristi različite formalne i neformalne
instrumente da bi podstakla razvoj braunfilda.
U formalne instrumente spadaju: isticanje revitalizacije
braunfilda kao lokalnog strateškog prioriteta, usmeravanje
javnih investicionih programa na braunfilde, marketing lokalnih
potencijala, informisanje i uključivanje javnosti, transparentniji
proces prostornog i urbanističkog planiranja i izdavanja
građevinskih dozvola, proaktivnost lokalne zajednice u ovom
procesu u tom smislu što će stvoriti viziju o tome šta će se sa
prostorom dešavati i za to pripremiti odgovarajuće prostorne
studije, proaktivnost lokalne zajednice u oblasti mogućeg
ekološkog zagađenja sredine, tako što će investitorima pružiti
koje su uložena velika sredstava bez efikasnih rezultata. U Britaniji su
neki vladini programi podrške određenim braunfildima prouzrokovali
stvaranje novih braunfild lokacija na drugim mestima. Francuski
programi, koji su koristili sredstva iz strukturnih fondova, u osnovi
su ruinirali deo industrijskog graditeljskog nasleđa.Oni su zapravo
podsticali rušenje svih objekata na lokacijama.
144
tehničku pomoću kako u datim okolnostima treba postupati i
delovati, podrška preduzetničkim aktivnostima, obaveza da se deo
revitalizovanog prostora u budućnosti koristi za javne namene.
U neformalne instrumente spadaju: pomoć lokalne
zajednice u konsolidaciji parcele, pružanje informacija o
potencijalnim izvorima finansiranja, pružanje tehničke pomoći
vlasnicima u otkrivanju i otklanjanju zagađenja i slično. Dakle,
vlast mora biti u partnerskom odnosu sa privatnim sektorom da
bi se omogućio razvoj braunfilda.
Sa ekonomskog aspekta, postoji nekoliko vrsta braunfilda:
Prvi tip braunfilda je na dobroj lokaciji i za njega se brine
samo tržište. Nema svrhe investirati javna sredstva, ali je moguće
intervenisati nefinansijski, jer se za uzvrat ostvaruje korist za
lokalnu zajednicu.
Drugi tip braunfilda se ne nalazi na ekskluzivnoj lokaciji i
zato zahteva često veoma snažnu podršku javnosti i intervenciju
nefinansijske ili finansijske prirode koja bi nadoknadila nedostatak
sredstava, a bez kojih projekat ne bi mogao biti realizovan. U ovom
slučaju, odnos javnih i privatnih investicija je od 1:5, pa naviše. Ako
bi se u projekat investirao 1 dinar javnih (budžetskih) sredstava,
onda bi investitor morao da investira 5 i više dinara. Ovaj odnos
javnih i privatnih sredstava smatra se jednim od glavnih indikatora
efikasnosti javne finansijske intervencije. Drugi indikator koji se
primenjuje je broj novih radnih mesta.
U trećem slučaju se uglavnom radi o nekomercijalnim
lokacijama koje se razvijaju prvenstveno iz ekoloških ili socijalnih
razloga. U ovim slučajevima treba računati sa većim ulaganjima
javnog sektora u rasponu od 1:1 do1:4. Ovo su projekti za koje je
poželjno aplicirati za sredstva iz strukturnih fondova.
U četvrtom slučaju, braunfild lokacije su u takvom stanju
da direktno ugrožavaju zdravlje i životnu sredinu. Ukoliko nije
moguće naći odgovornog za stanje lokacije, cenu otklanjanja
posledica zagađenja će kroz javna sredstva platiti poreski
obveznici.
Osim navedenih kategorija, problem braunfilda će se
sve češće javljati i na nekomercijalnim lokacijama, kod kojih

145
dugoročno neće postojati nada za obnavljanje bilo kakve funkcije,
prvenstveno iz razloga veće ponude od potražnje. Njihovo rešavanje
će iziskivati poseban plan koji će najverovatnije podrazumevati
pretvaranje površina u neizgrađeno zemljište, odnosno slobodne
zelene površine.
Najveću odgovornost za rešavanje braunfild problematike
imaju same opštine, koje zbog njihovog postojanja najviše i trpe.
One imaju pravo da određuju i odlučuju o tome šta će se na
njihovoj teritoriji dešavati, ali to im za rešavanje problematike
braunfilda nije dovoljno iz sledećih razloga: stvaranje pogodnog
pravnog okvira je u rukama Vlade i Skupštine RS; odlučujući uticaj
na ove procese imaju ministarstva i Vladine agencije i njihovi
programi; teritorijalne jedinice imaju svoje prioritete; privatne
finansijske institucije drže pod kontrolom neophodna finansijska
sredstva; parcele su u rukama privatnih vlasnika koji odlučuju o
investicijama i često imaju drugačije mišljenje od opštine.Većina
opština zapravo ne zna o kakvoj je veličini i vrsti problema reč, niti
na koji način započeti njegovo rešavanje.
Lokalna samouprava može radi ponovnog korišćenja
zemljišta na svojoj teritoriji preduzeti sledeće: utvrditi problem
i odrediti njegov obim; postaviti ponovno korišćenje braunfilda
za lokalni prioritet; zainteresovati javnost za ponovno korišćenje
braunfilda; pripremiti marketinšku kampanju za ponovno
korišćenje braunfilda; koordinisati prioritete sa instrumentima
prostornog planiranja; inicirati i omogućiti objedinjavanje
vlasničkih interesa; započeti identifikaciju i eventualno
odstranjenje ekoloških oštećenja; sprečiti stvaranje novih
braunfilda.
Opštine su tako glavni nosioci rešavanja problema
braunfilda. One imaju značajnu moć odlučivanja na vlastitoj
teritoriji pomoću instrumenata urbanističkog i prostornog
planiranja i drugih razvojnih instrumenata. Problem je što one ove
instrumente nedovoljno koriste radi kreiranja proaktivne politike
ponovnog korišćenja braunfilda. Ali, ako bi i svi bili korišćeni u
punoj meri, opšte raspoloženje i lokalni instrumenti ne bi bili
dovoljni, već bi opštinama bila potrebna pomoć šire lepeze

146
instrumenata, prvenstveno fiskalnih, imovinskih i legislativnih za
konsolidaciju, a svi oni dolaze sa nacionalnog nivoa. Instrumenti
koji se danas primenjuju koncipirani su na taj način da se troše
budžetska sredstva za podršku razvoju braunfilda, dok oni kojima
se podstiče interesovanje privatnih investitora za ulaganje u
braunfild još uvek nisu razvijeni. Opštine do sada nisu pokazale
inicijativu za kreiranje ovakvih instrumenata.

Zaključno se može izdvojiti 12 koraka za oživljavanje

braunfilda:111
1. Identifikovati veličinu i ozbiljnost problema;
2. O procesu ponovnog korišćenja braunfilda informisati
širu javnosti uključiti je u njegovo rešavanje;
3. Istaći kao lokalni prioritet ponovno korišćenje braunfilda;
4. Usmeriti lokalni marketing ka revitalizaciji braunfilda;
5. Podržavati preduzetničke aktivnosti na braunfildima;
6. Podržavati aktivnosti na braunfildima koje otvaraju nova
radna mesta;
7. Stvoriti predstavu o tome šta bi na braunfild lokacijama
trebalo graditi, pripremiti odgovarajuće prostorne i
urbanističke studije;
8. Učiniti proces izrade prostornih i urbanističkih planova
i izdavanja urbanističkih i građevinskih dozvola
transparentnijim;
9. Usmeriti deo javnih investicija ka braunfildima;
10. Pružiti vlasnicima parcela tehničku pomoć i konsultacije
pri otkrivanju i odstranjivanju zagađenja;
11. Pružati pomoć u rešavanju imovinskih odnosa i motivisati
vodeće investitore i vlasnike na dogovor oko razvojnih
projekata na braunfildima;
12. Sarađivati sa ostalim opštinama i regionima i stvarati
pritisak za poboljšanje pravnog okvira, podnositi zahteve
za buduće razvojne programe i aktivno uticati na stvaranje
novih prikladnih instrumenata.

111. Oživljavanje braunfilda u Srbiji, zbornik radova, PALGO, Beograd,

2008, str. 49.
147
148
5. JAVNO-PRIVATNA PARTNERSTVA

5.1 Pojam i definicija

Javno-privatno partnerstvo (JPP) se može opisati kao

kooperacija između javnog i privatnog sektora na području
planiranja, proizvodnje, pružanja usluga, finansiranja, poslovanja
ili naplate javnih poslova.112
Javni sektor se javlja kao ponuđač i proizvođač, odnosno
kao partner koji ugovorom definiše vrste i obim poslova ili usluga
koje prenosi na privatni sektor i koji obavljanje tih poslova nudi
privatnom sektoru, koji se javlja kao partner koji traži takav oblik
saradnje ukoliko može ostvariti profit, uz obavezu kvalitetnog
izvršavanja obaveza iz ugovora.
Javno-privatna partnerstva podrazumevaju
infrastrukturne usluge koje su tradicionalno bile isporučivane od
strane vlasti. JPP su uključena u širok spektar socio-ekonomskih
infrastrukturnih projekata, ali se prvenstveno koriste u građenju
i upravljanju bolnica, škola, zatvora, puteva, mostova, tunela,
železnice, u upravljanju aerodromima i vodo-kanalizacionim
postrojenjima. Evropska komisija je 2003. definisala JPP kao
investicione projekte transferisane privatnom sektoru koje je
tradicionalno izvršavao ili finansirao javni sektor.
Kanadski Savet za javno-privatna partnerstva (eng. The
Canadian Council for PPP), u svojoj definiciji ističe i interesne sfere
javnog i privatnog sektora:
JPP su korporativno udruživanje između javnog i privatnog
sektora zasnovano na ekspertizi svakog od partnera koje na najbolji
način služi jasno definisanim javnim potrebama kroz odgovarajuću
alokaciju resursa, rizika i dobiti.113
112. Eng. Public-private partnerships , u daljem tekstu skraćeno JPP.
113. Kanadski savet za JPP, dostupno preko: http://www.pppcouncil.ca/
aboutPPP_definition.asp, (pristupljeno 12.5.2010.)
149
 Dakle, osim što se termin JPP odnosi na obezbeđivanje
javnih usluga putem angažovanja privatnog sektora, on uključuje
i podelu rizika između javnog i privatnog sektora. To povlači
važnu ulogu ugovaranja u formiranju JPP, gde tradicionalno
javno administriranje mora imati okvir koji podrazumeva
privatno finansiranje, projektovanje, građenje, upravljanje i
moguće privremeno vlasništvo nad predmetom javno-privatnog
partnerstva.
Bez obzra na nijanse u različitim definicijama, zajednički
imenitelj za JPP jeste kooperativno delovanje javnog i privatnog
sektora u proizvodnji javnih proizvoda ili pružanju javnih usluga.

5.2 Istorijat PPP

Raskorak između potrebnih investicija i dostupnih

sredstava u budžetima vlada rezultirao je porastom javno-
privatnih partnerstava. Po podacima Svetske banke, od 1990 do
1997, aktivnost privatnog sektora u infrastrukturnim projektima
porasla je u razvijenim zemljama od 16 do 120 mlrd. dolara.114
Danas, vlasti prosečnog američkog grada angažuju privatni
sektor u izvođenju 23 od 65 osnovnih servisa i usluga lokalne
samouprave.115
Javno-privatno partnerstvo kao model poznato je još
iz doba Rimskog carstva. To su bili javni radovi na izgradnji
luka, pijaca i javnih kupatila. Angažovanje privatnih majstora za
izgradnju državnih (javnih objekata) ponovo se javlja u 16. i 17.
veku. Interesantno je da je glavni događaj u našem najpoznatijem
romanu Na Drini ćuprija Ive Andrića upravo jedno javno-privatno
partnerstvo: angažovanje poznatog neimara grčkog porekla,

114. Institut za JPP, SAD, dostupno preko: http://www.ip3.org/pub/

publication002.htm, (pristupljeno 12.5.2010.)
115. Nacionalni savet za JPP, SAD, dostupno preko: http://ncppp.org/
presskit/topten.shtml, (pristupljeno 12.5.2010.)
150
Tosun efendije, kojeg je unajmio veliki vezir Mehmed-paša da
sazida most preko Drine u Višegradu za potrebe turske imperije.
Prvi primer obezbeđivanja javnih usluga koje je povereno
nekom preduzeću u današnjem smislu te reči nalazimo 1652 –
bostonska Water Works kompanija bila je prva privatna firma u
Americi koja je obezbeđivala pijaću vodu građanima.116 Međutim,
javno-privatna partnerstva pravu ekspanziju doživljavaju u
19. veku, kroz javne radove na izgradnji železnica i pružanju
komunalnih usluga. Početkom devedesetih godina 20. veka,
zemlje Evropske unije prihvatile su javno-privatno partnerstvo
radi podsticanja privrede i bržeg razvoja infrastrukture i javnih
usluga. Francuska je bila prva zemlja EU koja je primenila modele
JPP.
Učešće privatnog sektora sedamdesetih i osamdesetih
godina u projektima javne infrastrukture, poznatog pod nazivom
BOT117, počinje da se upotrebljava i u azijskim državama. Tako
je sedamdesetih godina izgrađen prvi tunel po BOT sistemu u
Hong Kongu (eng. Cross-Harbour Tunnel). Početkom devedesetih,
u Britaniji je počeo da se razvija model poznat kao Privatna
finansijska inicijativa (eng. Private Finance Initiative –PFI). PFI je
prvobitno začet u Australiji krajem osamdesetih na projektima
izgradnje puteva i železničkih stanica. Razvijen je u Britaniji
početkom devedesetih za vreme vlade konzervativaca i Džona
Mejdžora (eng. John Major). Opozicioni laburisti su kritikovali
PFI model karakterišući ga kao formu privatizacije na mala vrata,
međutim, kada su oni došli na vlast, promenili su mišljenje i
nastavili PFI model kao jedino sredstvo razvoja kada nema novca
u budžetu. Kritiku su nastavili sindikati i nezavisni ekonomisti.
Sve u svemu, devedesete su u Britaniji bile obeležene PFI
projektima: i država i lokalne vlasti su najradije plaćale privatnom
sektoru da gradi puteve, škole, bolnice i zatvore, bez trošenja novca
poreskih obveznika. Trošak su plaćali privatnici, budžet nije diran,
a po završenom poslu interes privatnika je bilo ubiranje prihoda
116. Nacionalni savet za JPP, SAD, dostupno preko: http://ncppp.org/
presskit/q&a.shtml, (pristupljeno 13.5.2010.)
117. BOT – build-operate-transfer (sagradi-upravljaj-predaj), je jedan od
modela JPP. Više o modelima JPP u poglavlju Tipovi JPP.
151
od naplate usluga izgrađenih objekata. Kritičari PFI modela su
govorili da vlada ne radi ništa drugo nego da zalaže budućnost pod
hipoteku – jer na duge staze trošak plaćanja privatnom sektoru u
PFI modelu će koštati javni sektor više nego da je sagradio objekte
sam.118 Ekonomska kriza je 2009. dovela PFI u Britaniji u apsurdnu
situaciju: pošto su presušili izvori privatnog kapitala, sama država
je pozajmila 2 mlrd. funti privatnom sektoru za PFI projekte,119 što
je izazvalo oštre kritike stručne javnosti.
I pored poteškoća u Britaniji, modeli javno-privatnih
partnerstava su nastavili da se razvijaju u svim razvijenijim
zemljama. Kvantitet je vremenom doveo i do zahteva za
regulisanjem kvaliteta, te je Evropska komisija donela niz
dokumenata kojima reguliše javno-privatno partnerstvo120, 2003.
objavljuje smernice za uspešna javna partnerstva, a 2004. godine
Zelenu knjigu o javno-privatnim partnerstvima. Ovaj dokument
analizira partnerstvo javnog i privatnog kako bi se jasno odredila
klasifikacija ovog oblika saradnje, kao i da li neki od njih potpada
pod propise Evropske unije o javnim nabavkama, a koji oblici se
mogu ugovarati na drugi način.
Globalno posmatrajući, javno-privatna partnerstva se
javljaju sa procesom reforme države blagostanja (o čemu je bilo reči
u uvodnim poglavljima) i predstavlja vid privatizacije. U poslednje
dve decenije 20. veka, JPP model je imao upliv uglavnom u malim
i srednjim preduzećima, dok su ključne grane javnih preduzeća –
struja, gas, voda, nafta i avio saobraćaj, ostajali i dalje pod upravom
države. Za to postoje bar tri razloga: monopolski položaj države,
strateška važnost tih oblasti, ali i snažan lobi sindikata protiv
privatizacije. Izuzetak je oblast telekomunikacija, jer je ubrzani
tehnološki razvoj omogućio privatnom sektoru (koji je uvek brži
i prilagodljiviji u promenama i usavršavanju od države) upliv u tu
oblast. Uspešne privatizacije se uglavnom nalaze u najrazvijenijim

118. What are PPP?, BBC News, broj od 12. 2. 2003.

119. Government to ‘prop up’ PFI deals, BBC News, dostupno na: http://
news.bbc.co.uk/1/hi/uk_politics/7920522.stm.
120. Direktiva 93/27/EEC, Supplies Directive93/36/EEC, Services
Directive 92/50/EEC, Utilities Directive 93/38/EEC.
152
zemljama OECD-a. U manje razvijenim sistemima sa kratkom
demokratskom tradicijom, kao npr. u Latinskoj Americi, javni
monopoli su nakon privatizacija postali uglavnom loše vođeni
privatni monopoli.121
Do kraja 20. veka je mnogo toga bilo privatizovano, ali
je potreba za infrastrukturnim razvojem ostala. U to vreme,
JPP modeli postaju značajno sredstvo pribavljanja privatnih
ulaganja i menadžera za potrebe infrastrukturnih investicija
tamo gde je privatizacija zastala ili naišla na teškoće. Snaga JPP
modela nije samo u potrebi za povećanjem ekonomičnosti i
efektivnosti u pružanju javnih usluga, već i u sposobnosti da se
javne investicije uklone sa troška po budžet. I pored svih kritika,
po mišljenju MMF-a, najbolje razvijeni model JPP je britanski PFI
program, koji trenutno pokriva 14% javnih investicija u ključnim
infrastrukturnim oblastima.122 Iza Britanije slede Australija, Irska i
SAD. Ostale zemlje EU imaju srednji nivo zastupljenosti JPP modela.
On se javlja i u novopridošlim članicama EU iz Istočnog bloka,
kao i u Kanadi i Japanu. U većini slučajeva su u pitanju projekti
vezani za izgradnju puteva. Meksiko i Čile su pioniri u korišćenju
JPP u odnosu na zemlje van OECD-a. Meksiko je prvi JPP započeo
osamdesetih, finansirajući izgradnju autoputeva, a devedesetih su
investicije u saradnji sa privatnim sektorom proširene i na oblast
energetike. Čile je JPP koristio u razvoju transporta, aerodroma,
zatvora i u navodnjavanju.

5.3 Karakteristike JPP

Karakteristike JPP projekata su: dugoročna ugovorna

saradnja (5 do 50 godina) između javnog i privatnog sektora;
stvarna preraspodela poslovnog rizika (poboljšanje kvaliteta

121. International Monetary Fund, Public-private partnerships, IMF,

2004, str. 4.
122. Ibid, str. 5.
153
usluge) i sveobuhvatna odgovornost na strani privatnog sektora.
Iz prethodnog opisa javno-privatnog partnerstva proizilazi da je
JPP model svojevrsni oblik privatizacije, ali po definiciji ipak ne
spada u ovo područje. Javne poslove javna uprava može da obavlja
i u vlastitoj režiji, tj. sopstvenim sredstvima i kadrom. Međutim,
u pojedinim slučajevima, javna uprava nije u mogućnosti da
neposredno obavlja javne poslove na ovakav način, najčešće iz dva
razloga: zbog nedovoljne stručnosti kadrova javne uprave, kada
su u pitanju specifično stručni poslovi (npr. medicina, nafta i sl.)
i zbog velikih troškova izođenja javnih poslova u sopstvenoj režiji
(npr. nabavka građevinske mehanizacije).
Učesnici u ostvarivanju JPP modela su: investitor (vlada,
lokalna samouprava, ili resorno ministarstvo); koncesionar, koji
osniva posebno preduzeće, tzv. Društvo posebne namene (eng. SPV
– Special Purpose Vehicle), koje radi do isteka ugovora – korišćenja
dobra. SPV može da osnuje: firma za projektovanje radova
(samostalno ili sa kooperantima); izvođač radova (samostalno
ili sa kooperantima); banka koja prati projekat i može biti deo
konzorcijuma; konsalting firma koja upravlja održavanjem i
upotrebom izgrađenog objekta za vreme trajanja ugovora. Ta firma
prati projektovanje sa stanovišta održavanja i upotrebe objekta
kako bi se omogućila efikasnija rešenja i optimizovali ukupni
troškovi, tj. postigao optimalni odnos između inicijalnih troškova
građenja i budućih troškova upotrebe i održavanja objekta. Dakle,
vlasti koje sprovode JPP koriste taj model privatnog finansiranja
u skupim infrastrukturnim projektima da bi olakšale pritisak
na budžet. S druge strane, privatni sektor ima bolje menadžere,
inovativniji je, a to vodi većoj efikasnosti. Kombinacija ovih
prednosti i ušteda vodi boljem kvalitetu, uz nižu cenu usluge.
S druge strane, za privatni sektor JPP predstavlja priliku za
uključenje u poslove iz kojih je ranije bivao isključen.
Osim izvršenja i finansiranja iz privatnog sektora, JPP ima i
druge dve važne karakteristike: servisnu uslugu i deo rizika posla.
I drugi oblici u kojima su vlade smanjile svoj udeo u finansiranju,
izvršenju i nošenju rizika od osamdesetih do danas – privatizacija,
zajednička ulaganja/poduhvati (eng. Joint Ventures), franšize

154
i ugovaranja – svi ovi modeli dele navedene karakteristike.123
Međutim, bez obzira na sličnosti sa drugim formama saradnje
privatnog i javnog sektora, JPP se razlikuju od pomenutih modela
jer predstavljaju kooperaciju između vlasti i privatnog sektora čiji
je cilj izgradnja novih infrastrukturnih objekata i obezbeđivanje
potrebnih pratećih servisnih usluga. Koncesije i operativni lizinzi,
koji se takođe koriste kao instrumenti smanjenja uloge vlasti u
ekonomiji, jesu forme JPP.124
Zelena knjiga Evropske komisije ne daje posebnu definiciju
javnog i privatnog partnerstva, ali daje karakteristične osnovne
elemete i to: dugotrajan odnos između partnera; način finansiranja
koji se u najvećem broju slučajeva oslanja na privatna sredstva,
ali uz učešće i državnih, odnosno javnih sredstava; javni partner
je onaj koji definiše ciljeve gradnje ili pružanja usluga s aspekta
javnog insteresa, kao i postavljanja standarda gradnje, održavanja
i kvaliteta usluga; rizik se prenosi na privatnog partnera, a inače
bi ga snosio javni sektor, ali sama raspodela rizika zavisi od slučaja
do slučaja i definiše se ugovorom; javni partner plaća naknadu za
korišćenje privatnom partneru i preuzima obavezu da će izgrađeni
objekat koristiti za ugovorenu namenu; izgrađeni objekat se nakon
isteka ugovora vraća u vlasništvo javnom sektoru.
Pod JPP se mogu smatrati i drugi oblici povezanosti javnog
i privatnog sektora: ugovori o upravljanju koji podrazumjevaju
unajmljivanje, tzv. outsourcing usluge, gde privatni sektor preuzima
pružanje usluga u ime javnog sektora ili za javni sektor; zajednička
ulaganja (eng. Joint Ventures), koja karakteriše osnivanje zajedničke
institucije javnog i privatnog sektora radi realizacije određenog
javnog projekta ili pružanja određenih javnih usluga; ugovorni
oblik javno-privatnog partnerstva koji podrazumeva modele
koje prepoznaje i kategorizuje Evropska komisija i to: koncesijski
123. Joint Ventures se sklapaju da bi se bolje iskoristio komercijalni
potencijal postojećih vladinih resursa i opreme, franšize uključuju
nadmetanje među privatnim kompanijama za snabdevanje u javnim
uslugama na lokalnom tržištu, a ugovaranja se odnose na snabdevanje za
potrebe vlasti iz spoljnih – privatnih izvora.
124. International Monetary Fund: Public-private partnerships, IMF,
2004, str. 7.
155
model– predstavnik BOT modela; privatna finasijska inicijativa
(PFI) – predstavljen kroz finansiranje, izvođenje,održavanje i
rukovođenje objektom od javnog interesa (škole, bolnice i sl).
U današnjem posmatranju ovog oblika partnerstva, kada se
realizuje veliki broj različitih projekata javne infrastrukture i
javnih objekata (bolnice, škole, tuneli), u najvećem broju slučajeva
realizuju se kroz ugovorne oblike partnerstva javnog i privatnog
sektora. Brojna istraživanja utvrđuju da vlade ostvaruju 20-50%
ušteda u trošku obezbeđivanja javnih usluga ako je u tom poslu
angažovan privatni sektor kroz JPP modele.125

5.4 Tipovi JPP

Saradnja javnog sa privatnim sektorom ima mnoštvo

varijanti sa jedinstvenim ciljem: ekonomičnija i efikasnija
proizvodnja i pružanje javnih usluga i dobara.
JPP mogu biti kategorizovana u zavisnosti od stepena
učešća i rizika javnog i privatnog sektora u partnerstvu. Tabela
2.126 pokazuje osnovne tipove JPP i poziciju privatnog sektora u
zavisnosti od stepena rizika i učešća u JPP. Što je manje učešće
privatnog sektora u JPP, manji je i rizik i obrnuto – privatizacija
kao potpuno vlasništvo privatnog sektora nad javnim poslom ili
preduzećem alocira i sav rizik u privatni sektor.

Tabela 2. na sledećoj stranici

125. Nacionalni savet za JPP, USA, dostupno preko: http://www.ncppp.

org/presskit/topten.shtml, (pristupljeno 15.6.2010.)
126. Savet za JPP, CAN, dostupno preko: http://www.pppcouncil.ca/
aboutPPP_definition.asp, (pristupljeno 15.6.2010.)
156
Tabela 2.

Stručna literatura uglavnom identifikuje pet tipova

implementacije JPP projekata:127
1. Servisni ugovori (eng. service contracts);
2. Menadžerski ugovori (emg. managment contracts);
3. Iznajmljivanje/lizing (eng. leases);
4. BOT modeli (eng. build-operate-transfer) i varijante;
5. Koncesije (eng. concessions);

Tabela 3.128 pokazuje poziciju tipa JPP u odnosu javnog i

privatnog udela u investiranju i dužinu trajanja ugovora. Na
početku skale nalaze se ugovorna partnerstva gde vlada zadržava
punu odgovornost operativnosti, održavanja, investiranja,
finansiranja i komercijalnog rizika i ona se sklapaju na kraće
rokove; dok su na vrhu skale tipovi JPP u kojima privatni sektor
snosi većinu odgovornosti i rizika, a ugovori se sklapaju na duge
rokove.
127. Institut za JPP, USA, dostupno preko: http://www.ip3.org/pub/
publication002.htm, (pristupljeno 17.6.2010.)
128. Institut za JPP, USA, dostupno preko: http://www.ip3.org/pub/
publication002.htm, (pristupljeno 16.5.2010.)
157
Tabela 3.

U praksi, JPP aranžmani su obično hibridi navedenih

modela. Na primer, menadžerski ugovori ponekad uključuju
mogućnost podele dobiti od naplate usluge koja je uobičajena
za aranžmane iznajmljivanja/lizinga, dok sam lizing ponekad
prebacuje odgovornost za manje investicije, popravke ili obnove
na privatni sektor, što je karakteristično za koncesije.

Servisni ugovori
Servisni ugovori su zakonski obavezujući aranžmani
između odgovarajućih vladinih tela i privatnog partnera. Predmet
ugovora jesu izvođenja specifičnih, ali ne ključnih poslova. Javni
158
partneri su obično elektro, vodo ili telekomunikaciona preduzeća
koja angažuju privatne firme u poslovima održavanja objekata (u
smislu domara u zgradama, eng. Janitorial services), postavljanja i
očitavanja brojila, IT servisima i poslovima obezbeđenja. Konkursi
se raspisuju po sistemu najpovoljnije ponude od prijavljenih
ponuđača, a ugovori su kratkotrajni, od šest meseci do dve godine,
kada se konkurs ponavlja. Odgovornost glavne usluge ostaje na
javnom sektoru, dok se manje važne faze ostavljaju privatnom. Pošto
je vreme ugovora kratko, privatni sektor se na taj način motiviše
da kvalitetno obavlja posao, da bi produžio ugovor. Konkurencija
ovog načina JPP naročito se dobro pokazuje u velikim gradovima,
gde isti servis radi više firmi u različitim rejonima. To omogućava
javnom sektoru pregled efikasnosti i kvaliteta usluge privatnog
partnera i eventualne korekcije kroz poređenje performansi i
troškova izvođača. Servisni ugovori su pogodna forma JPP tamo
gde postoji izražena politička ili građanska opozicija prema širem
učešću privatnog sektora, povećanju cena usluga, ili tamo gde
vlasti žele da se oslobode odgovornosti i obaveza koje nisu vezane
za bazičnu delatnost javne usluge. Uloga vlasti se kroz servisne
ugovore menja od uloge izvršioca u supervizijsku ulogu. To se
uklapa u institucionalni set reformi koje zahtevaju decentralizaciju
kontrole, obezbeđivanje tehničke podrške na lokalnom nivou,
poboljšanje standarda kvaliteta, kontrole i zaposlenih.129

Menadžerski ugovori
Menadžerski ugovori prebacuju odgovornost za
upravljanje i održavanje javnih entiteta na privatni sektor, dok
vlasništvo i odgovornost za obezbeđivanje servisne usluge ostaje
na vlastima. Stoga i veći deo komercijalnog rizika i celokupni
kapitalni i investicioni rizik ostaju na strani javnog sektora. Kontrola
menadžmenta se transferiše privatnom partneru. Menadžerski
ugovori traju od tri do pet godina. Kompenzacija može biti u
formi fiksne naknade (eng. Fee managment contracts) ili vezana
129. Institut za JPP, USA, dostupno preko: http://www.ip3.org/pub/
publication002.htm, (pristupljeno 20.6.2010.)
159
za indikatore performansi (eng. Performance-based managment
contract). Drugi model je bolji jer obavezuje privatnog partnera
da održava kvalitet posla. Menadžerski ugovori su dobra polazna
tačka za kasnija složenija JPP i inicijalna tačka za poboljšanje
efikasnosti javnog preduzeća. U isto vreme se takođe umiruje
otpor prema povećanju cena javne usluge i strah od preuzimanja
kontrole investicija od strane privatnog sektora. Zbog toga što
se sva investiciona odgovornost zadržava u javnom sektoru,
menadžerski ugovori kao model JPP se ne preporučuju ako vlasti
žele da privuku privatni kapital za nove investicije. Usled toga što
finansijski rizik nije prebačen na privatni sektor, menadžerski
ugovori takođe nose mali potencijal u motivaciji privatnog sektora
da smanji troškove i poboljša kvalitet usluge.

Lizing
U slučaju lizinga, privatni partner iznajmljuje određeni
deo javne usluge ili preduzeća i preuzima punu odgovornost
za upravljanje i deo investicione odgovornosti za period od 10
do 15 godina. Kompenzacija je obično deo korisničke naknade
krajnjih korisnika javne usluge, dok ostatak vlasti koriste za dalje
kapitalne investicije. Kako krajnja naplata nije sigurna, veći deo
komercijalnog rizika pada na privatnog partnera. Prihod privatnog
partnera umnogome zavisi od njegove sposobnosti da smanji
troškove i održi standard pružanja usluge zahtevan ugovorom. Za
vreme trajanja lizinga, vlasti snose odgovornost za finansiranje i
planiranje daljih ulaganja i održavanje. Zato je lizing kao model
JPP pogodan tamo gde se zahteva operativna efikasnost, ali ne i
velika nova ulaganja. Lizinzi su odskočna daska i priprema za više
nivoe JPP, kao što su koncesije. Administrativna kompleksnost
ih čini komplikovanijim od ugovornih modela, pa je potrebno
uspostavljanje posebnog regulatornog tela od strane vlasti za
praćenje sprovođenja lizing ugovora.

160
BOT ugovori i varijante
BOT–(eng. build-operate-transfer) ugovori imaju više varijanti
koje zavise od uloge privatnog partnera u poslu:
BOT–build-operate-transfer–privatni partner gradi postrojenje,
upravlja njime ugovoreni period i vraća ga u javno vlasništvo;
BTO–build-transfer-operate–postrojenje postaje javno vlasništvo
nakon izgradnje od strane privatnog sektora, a upravljanje ostaje
privatno do isteka ugovora;
BOO–build-own-operate– privatnik gradi, poseduje i upravlja
postrojenjem u potpunosti;
BOOT–build-own-operate-transfer–privatni sektor dobija franšizu
za finansiranje, dizajn, izgradnju i upravljanje dobrom, kao i pravo
naplate korišćenja tokom ugovorenog perioda, nakon čega se
vlasništvo predaje javnom sektoru;
ROT–rehabilitate-operate-transfer–privatni partner obnavlja
postrojenje, upravlja njime ugovoreno vreme i vraća ga u javno
vlasništvo. Varijante ovog modela su i LDO –lease-develop-
operate ili BDO–build-develop-operate modeli, gde privatni sektor
iznajmljuje ili kupuje postojeće postrojenje od javnog sektora,
investira u renoviranje i modernizaciju i upravlja ugovoreni
period;
BBO –buy-build-operate –je varijanta BOO modela, gde privatni
sektor kupuje postrojenje, dovodi ga u operativno stanje i upravlja
njime u potpunosti;
DB–design-build–privatni sektor osmišljava i gradi projekat
shodno specifikacijama javnog sektora uz fiksnu cenu i snosi
troškovni i projektni rizik, dok održavanje i upravljanje ostaje u
rukama javnog sektora;
DBM–design-build-maintain–je sličan DB modelu, stim što
održavanje postrojenja pada na privatnog partnera ugovoreni
period, a javni sektor ostaje vlasnik i upravlja postrojenjem;
DBO –design-build-operate je takođe varijanta DB modela, ali je
upravljanje u rukama privatnog sektora ugovoreni period.
BOT ugovori se namenski dizajniraju uglavnom za grinfild
ili braunfild projekte. Ugovori podrazumevaju da privatni partner
dizajnira, gradi i upravlja postrojenjem na duži period, od 15 do
161
30 godina, nakon čega se sve vraća u vlasništvo javnog sektora.
Izuzetak je BOO model, koji je vid klasične privatizacije.

Koncesije
O koncesijama je već detaljnije pisano u poglavlju 4.1.6,
a ovde će biti reči o koncesijama kao formi JPP. Pod koncesijom,
privatni partner (koncesionar), snosi potpunu odgovornost
servisa, uključujući upravljanje, održavanje i menadžment, kao i
investicije u popravke i obnovu postrojenja i proširenje servisa.
Predmet ugovora o koncesiji ostaje ili postaje vlasništvo po isteku
ugovora. Koncesije imaju rokove trajanja od 20 do 30 godina.
Koncesionaru ostaje kompenzacija naplate krajnje usluge servisa.
U ugovorima se preciziraju standardi usluge koji, u slučaju da se ne
ispune, obavezuju koncesionara da plaća penale državi. Prednost
koncesija je ta što prebacuju odgovornost celog posla na privatni
sektor i time iniciraju zahteve za efikasnošću u svim fazama posla.
Zato su atraktivne u poslovima koji iziskuju velika ulaganja. One
su administrativno kompleksni poslovi za javni sektor. Zbog toga
što na duži period omogućavaju privatnom partneru monopolski
položaj, zahtevaju strog monitoring. Uspeh koncesije umnogome
zavisi od kvaliteta regulacije od strane javnog sektora, posebno
u odnosu dobiti koncesionara (njegovog profita) i korisnika
koncesije (cene takse i kvaliteta servisa).

Tabela 4.130 sumira osnovne tipove JPP u koje obično stupa javni sa
privatnim sektorom:

130. Institut za JPP, USA, dostupno preko: http://www.ip3.org/pub/

publication002.htm, (pristupljeno 20.6.2010.)
162
 Tip Trajanje Šta privatni Priroda posla Primeri
ugovora partner dobija privatnog part-
nera
Servisni Kratkoročni Naknadu Konkretan, Popravke i
ugovori (1-3 godine) od vlasti za obično tehički tip održavanje
izvođenje servisa posla objekata,
vešeraj
Menadžerski Srednjoročni Naknada od Upravljanje Vodo-
ugovori (3-8 godina) vlasti za uslugu vladinim snabdevanje
uz podsticaje servisima
bazirane na
poboljšanju
performansi
Lizing Dugoročni Sav prihod Upravljanje, Postojeći
(8-15 od naplate popravke i aerodromi i
godina) usluga krajnjim održavanje i luke
korisnicima; dok investiranje u
vladi plaća rentu gradske servise
za postrojenje prema utvrđenim
standardima i
autputima
BOT modeli Dugoročni Vlada plaća Gradnja i Škole, zatvori i
(15-25 uslugu koju upravljanje bolnice
godina) omogućava prema utvrđenim
privatni partner standardima
kroz BOT model i autputima
objekata
potrebnih da bi
se omogućila
usluga
Koncesije Dugoročni Svi prihodi Upravljanje, Izgradnja
(15-30 od korisnika popravka, novih
godina) naplaćeni za održavanje i aerodroma
omogućavanje investiranje u i luka,
servisne usluge, infrastrukturu autoputeva i
dok koncesionar javnog sektora mostova
vladi plaća prema utvrđenim
koncesionu standardima i
taksu koja može autputima
podrazumevati i
postojeći dug
Tabela 4.

163
 Uključivanje privatnog sektora i podela odgovornosti za dizajn,
gradnju, finansiranje i upravljanje jesu karakteristike JPP modela
koje opravdavaju taj instrument jer omogućavaju povećanje
efikasnosti u javnim uslugama uz smanjivanje troškova.

5.5 Institucionalni okvir za JPP

Odgovarajući institucionalni okvir mora postojati da bi

JPP mogla da budu primenjivana kao instrument za podsticanje
ekonomskog razvoja u nekoj državi. Taj okvir bi trebalo da
karakterišu politička volja, dobra i stručna vlada i zakonska
regulativa koja podržava JPP. Takođe, kadar u javnoj upravi mora
biti obrazovan i imati razvijene veštine potrebne za upravljanje
JPP projektima.
Osnovni preduslovi za uspešnu primenu JPP jesu dobra
vlada i politička volja. Privatni sektor sam po sebi ima volju za
poslom, ali on mora biti uveren da i od strane javnog sektora
postoji volja političara za učešćem privatnih partnera u javnim
poslovima. Nesigurnost na ovom polju povećava politički rizik i
demotiviše pravljenje dugoročnih biznis-planova. Istovremeno,
potencijalni privatni partner mora da vidi da su vlasti
zainteresovane za partnerski odnos sa privatnim sektorom i da
će izaći u susret njegovim zahtevima. Takođe je važno uspostaviti
jasnu odgovornost javnog sektora u JPP projektima. Najveća
prepreka uspešnosti JPP modela je korupcija u javnom sektoru,
isto kao što je korupcija najbitniji faktor neuspeha privatizacije.
Odgovarajući zakonodavni okvir može omogućiti sigurnost
privatnom sektoru da će ugovori biti poštovani. U nekim slučajevima
to može zahtevati promene ili dodatke postojećoj zakonskoj
regulativi. Na primer, Italija i Španija su promenile zakonske
norme koje su godinama sprečavale uspešnu implementaciju JPP
modela. U slučaju Italije, tzv. Merlonijev zakon131 (uveden 1994.)

131. Merlonijev zakon je dobio ime po Frančesku Merloniju, Ministru za

164
omogućio je administraciji da plaća kompenzaciju koncesionaru
samo pod uslovom da je tarifa za korišćenje određene servisne
usluge prethodno zakonski regulisana. Takođe, zakon nalaže da
kompenzacija javnog sektora prema koncesionaru ne može preći
50% vrednosti troška infrastrukturne investicije. Pošto zakon ne
precizira koja plaćanja javnog sektora čine kompenzaciju u zamenu
za primenu regulisanih tarifa i obrnuto, koja javna plaćanja treba
uzeti u obzir za uslugu koju obezbeđuje koncesionar za pružanje
servisa, preovlađujuće tumačenje je da bi sva plaćanja od strane
administracije prema koncesionaru trebalo da budu uneta u
kalkulaciju od 50% troška investicije koja čini predmet JPP. Sve
izmene koje je Merlonijev zakon doneo imaju za cilj da privatnom
sektoru olakšaju učešće u infrastrukturnim investicijama. On se
uglavnom bavi koncesijama. Na primer, jedan od zahteva jeste da je
koncesionar obavezan da osnuje SPV sa strukturom i finansijskim
menadžmentom koji osniva javna agencija koja nadzire ugovor.
JPP zahteva stručnost kadra javnog sektora. Ovaj zahtev
pokriva čitav niz veština koje su potrebne za uspešno upravljanje
JPP projektima. Jedan od osnovnih prigovora JPP modelu od
strane privatnog sektora jeste da proces konkursa i ugovaranja
u sklapanju JPP traje jako dugo. Zato sve više zemalja osnivaju
posebne vladine agencije (eng. Dedicated PPP Units) sa stručnim
kadrom čiji je posao da daju tehničku podršku, savete i asistenciju
u procesima ugovaranja i izvršenja JPP. U Italiji je 1999. osnovana
posebna agencija čiji je posao da pomogne javnom sektoru da
identifikuje projekte koji mogu privući privatna ulaganja.132 Od
2000. do 2002, analizirano je preko 800 JPP inicijativa, ali je
otpočeta samo nekolicina.
Da bi JPP dobro funkcionisao, vlasti bi trebalo da vode
računa o unapređivanju ocenjivanja projekata i prioritetima.
Odluka da li prihvatiti JPP projekat, ili zadržati tradicionalno
javno finansiranje, trebalo bi da bude bazirana na poređenju
javne poslove Italije biranom 1992. i 1993, koji je doneo zakon kojim se
radikalno reformiše sistem alokacije javnih ugovora. Više o Marlonijevom
zakonu na sajtu Italian PPP taskforce, dostupno na: http://www.utfp.it/
docs/articoli/Italyfeature.pdf, (pristupljeno (21.6.2010.)
132. Reč je o UTPF agenciji koja ima konsalting ulogu.
165
troška i dobiti od investicije. Posebno je važno izbeći potencijalnu
pristrasnost prema JPP samo zato što uključuje privatni kapital
i omogućava dobit za vlasti. Delom kao odgovor na te zahteve,
u Italiji i Čileu je privatnom sektoru dozvoljeno da predlaže
projekte koji bi bili potencijalna JPP. Takođe, poslovi evaluacije
projekata i prioriteta uključuju i ministarstva i vladine agencije,
kao i Ministarstvo finansija, što osigurava da će buduće fiskalne
implikacije JPP biti konzistentne, uz srednjoročnu održivost
dugovanja. JPP jedinica Nacionalnog trezora Južne Afrike
obezbeđuje detaljni vodič i tehničku podršku agencijama vezanim
za unapređenje izvodljivosti i menadžmenta JPP.
Primer dobrih zakonodavnih rešenja kada su JPP u pitanju
jeste slučaj Viktorije, Australija.133 Viktorija je razvila eksplicitnu
i detaljnu politiku JPP. Ključni elementi jesu isplativost i javni
interes. Ne postoji startna pretpostavka da je bilo koji sektor, javni
ili privatni, bolji u sprovođenju bilo kog posla od javnog interesa.
Odluka se donosi na osnovu merenja i rezultata ko donosi više
javnog dobra. JPP projekti se fokusiraju na karakteristike krajnjeg
rezultata, a merila performansi se uspostavljaju da bi se osigurao
kvalitet krajnje usluge koja mora odgovarati zahtevima zajednice.
Učešće privatnog sektora je predmet konkurentskog nadmetanja
koje je transparentno, standarnizovane su sve faze JPP da bi se
umanjili transakcioni troškovi, a prisutna je i lepeza podsticaja da
bi se podstakao visok nivo performansi.
Drugi primer dobrog zakonskog uređenja JPP jeste Brazil.
Brazilska vlada je 2004. podnela Kongresu na usvajanje nacrt
zakona koji bi uredio JPP u svim fazama. Nacrt zakona donosi opšta
pravila JPP u okviru javne administracije. Zakon o JPP bi trebalo
da dopuni postojeću regulativu – zakone o koncesijama i javnim
nabavkama. U okviru zakona o koncesijama, privatni partner
može izgraditi i upravljati javnim infrastrukturnim projektom, ali
vlada ne može izvršavati plaćanja prema koncesionaru. Kod javnih
nabavki, privatni sektor je snabdevač javnog sektora, te ne može
određivati korisničke naknade, a ugovori traju najduže 5 godina.

133. International Monetary Fund: Public-private partnerships, IMF,

2004, str. 17.
166
Zakon o JPP predlaže novi modalitet kroz koji bi privatni sektor
bio odgovoran za konstrukciju, upravljanje i finansiranje javnog
postrojenja koje bi podržavalo pružanje ugovorene usluge. Po
isteku ugovora, čije je maksimalno trajanje 30 godina, postrojenje
mora biti vraćeno u posed javnog sektora, sa ili bez konačne isplate
(u zavisnosti od ugovora). Nacrt zakona predviđa ključnu ulogu
Ministarstva za planiranje (koordinacija programa i odobravanje
projekata) i Nacionalnog monetarnog saveta (određivanje uloge
finansijskih institucija u JPP – privatnih banaka i Nacionalne banke
za razvoj) u regulaciji JPP. Kontrola domaćih izvora finansiranja koji
ne potiču od banaka i stranih nezvaničnih načina finansiranja nisu
regulisani. Plan je da se ta pitanja rešavaju od ugovora do ugovora.
Nacrt zakona takođe štiti privatnog partnera od institucionalnog
rizika – neplaćanja javnog sektora.

5.6 Pitanje podele rizika i vlasništva

JPP nose spektar različitih rizika. Oni se najčešće svrstavaju

u 5 grupa:
1. Konstrukcioni rizik, koji se odnosi na probleme
projektovanja, cene gradnje i rokova za izvođenje radova;
2. Finansijski rizik, vezan za fluktuiranje kamatnih stopa na
finansijskom tržištu, valutnu stabilnost i ostale faktore
koji utiču na koštanje kapitala;
3. Izvođački rizik, odnosi se na dostupnost usluge, njenu
kontinuiranost i kvalitet isporuke;
4. Rizik tražnje, povezan sa tekućom tražnjom i potrebama
za uslugom;
5. Preostali vrednosni rizik, kojeg sadrži cena objekta JPP u
budućnosti.

Ovih pet osnovnih rizika mogu se deliti na potkategorije. Svi

rizici su prisutni i u javnim, i privatnim, i JPP projektima. Oni teže

167
da transferišu rizik od javnog u privatni sektor. Dok upliv privatnog
kapitala i promena menadžerske odgovornosti mogu biti korisni,
značajan transfer rizika je neophodan da bi se postigla puna korist
JPP aranžmana. Prebacivanje projektnog rizika sa vlade na privatni
sektor ne bi trebalo da utiče na trošak finansiranja projekta. Ovo
proizilazi iz Modiljani-Milerove teoreme, koja kaže da cena kapitala
zavisi isključivo od karakteristika rizika koje nosi projekat, a ne
od načina njegovog finansiranja. Međutim, na projektni rizik može
uticati izvor iz kojeg se finansira. Projektni rizik je nezavisan
bez obzira da li potiče iz javnog ili privatnog sektora, ali njegova
amortizacija zavisi od mogućnosti alokacije rizika. Tu je javni
sektor u boljoj poziciji od privatnog, jer su amortizeri projektnog
rizika svi poreski obveznici. Na strani privatnog sektora je
kvalitetniji menadžment, dok se rizik amortizuje na finansijskom
tržištu, pod uslovom da ono ima stepen razvijenosti koji može
da nosi rizik, što je slučaj samo u najrazvijenijim finansijskim
tržištima. Samo u njima privatni sektor ima niži projektni rizik
od javnog sektora. Bez obzira i na idealne uslove, zaduživanje
privatnog sektora košta više od zaduživanja javnog. Tako da, čak
i da je projektni rizik niži u privatnom sektoru, ako JPP projekti
rezultiraju privatnim zaduživanjem, u većini slučajeva će troškovi
finansiranja porasti.
U razmatranju JPP opcije vlada treba da poredi koštanje
javne investicije i sprovođenja usluge od strane javnog sektora
sa cenom mogućeg JPP aranžmana. Kako je transfer rizika ključni
faktor povećanja efikasnosti JPP, vladin interes je da se oslobodi
rizika pod pretpostavkom da će privatni sektor bolje upravljati
njime. Zato je potrebno odrediti cenu rizika koju će snositi privatni
sektor. Važno je napraviti razliku između specifičnog projektnog i
tržišnog rizika. Specifični projektni rizik odražava nestabilnosti u
troškovima pojedinačnih ili grupa vezanih projekata. Na primer,
u izgradnji puteva, specifični rizik može proizaći od poremećaja
u snabdevanju repromaterijalom za izgradnju, problema sa
radnom snagom, ili opstrukcija od strane grupa za zaštitu prirode.
Zbog širine koju obuhvata ta vrsta rizika, njegova cena ne treba
da bude predmet procene vlasti. Tržišni rizik, koji podrazumeva

168
ekonomske parametre koji utiču na sve projekte, nije u toj meri
diversifikovan kao specifični projektni rizik, te je potrebno da
bude adekvatno procenjen.
Privatni i javni sektor imaju različite pristupe u proceni
rizika. Vlada teži da koristi tzv. Društvenu diskontnu stopu (eng.
Social discount rate) ili neku drugu stopu nultog rizika, da bi smanjila
troškove kod procene projekata, dok privatni ponuđači uključuju
premiju rizika u kalkulaciju o budućem profitu koji očekuju kroz
JPP aranžman.134 Na primer, kod modela cenovnog vrednovanja
kapitala (eng. Capital asset pricing model- CAPM), koji je u širokoj
upotrebi u privatnom sektoru, očekivan profit od projekta
definisan je kao nulti rizik plus premija rizika, a premija rizika
je zbir premije tržišnog rizika i beta koeficijenta koji meri odnos
između profita koji teorijski donosi predmet projekta i profita koji
zavisi od tržišnih uslova. S tom razlikom u pristupu proceni rizika,
vlasti mogu odbiti tržišno razumne ponude privatnog sektora za
JPP. Kao posledica, procena može ići u korist javnog sektora. Tako
je u Britaniji dugotrajna praksa korišćenja STPR stope rizika od
6% uticala na odbijanje PFI projekata. Ta stopa je u međuvremenu
smanjena na 3,5% zbog zahteva za sistematičnijom procenom
rizika kod javnih i PFI projekata. Štaviše, i kada je odabran JPP
model (npr. zbog političkih preferencija), alokacija rizika između
vlade i privatnog sektora može biti neuspešna jer privatni sektor
može izabrati projektne tehnike koje su manje efikasne jer nose
manji rizik. Na primer, privatno finansiran projekat železničkog
tunela ispod La Manša izabran je umesto projekta auto-puta, koji
je trebalo da gradi vlada i koji bi ponudio bolju uslugu za korisnike,
zato što je projekat privatnog sektora nudio niže troškove i brži
i sigurniji profit.135 Takođe, privatni sektor može odgovoriti
na spuštanje cene rizika od strane javnog sektora spuštanjem
kvaliteta izgradnje i servisa do minimalnog nivoa, bez kršenja
ugovora sa vladom. S druge strane, vlasti mogu preceniti rizik, što
poskupljuje JPP aranžman u odnosu na direktnu javnu investiciju.
134. International Monetary Fund: Public-private partnerships; 2004,
str.13.
135. International Monetary Fund: Public-private partnerships, IMF,
2004, str. 14.
169
Konačno, mogu se javiti zahtevi vlastima za kompenzaciju
potcenjenog rizika produžavanjem garancija, što bi na duži rok
koštalo više javni sektor.
Eurostat136 je doneo odluku kojom obuhvata dugoročne
ugovore u oblastima gde privatni partner gradi postrojenja i pruža
servisne usluge vladi. Eurostat preporučuje da postrojenja koja
su predmet JPP projekata budu klasifikovana kao nevladina i da
zato ne idu na teret budžeta, pod uslovom da se ispunjavaju dva
uslova: da privatni partner snosi konstrukcioni rizik i rizik tražnje
ili dostupnosti. Pod tim uslovima se smatra da privatni partner
snosi većinu rizika.
Konstrukcioni rizik obuhvata slučajeve kašnjenja isporuka,
niskog standarda, dodatnih troškova, tehničkih manjkavosti i
eksternih negativnih efekata. Ako vlada plaća privatnom partneru
nezavisno od stanja u kom se postrojenje nalazi, to znači da javni
sektor snosi veći deo konstrukcionog rizika.
Rizik dostupnosti se odnosi na sposobnost privatnog
partnera da isporuči dogovorenu količinu i kvalitet usluge. U
slučaju da vlada plaća privatnom partneru koji je nezavisan od
isporuke servisa, to upućuje da javni sektor snosi većinu rizika
isporuke.
Rizik tražnje obuhvata uticaj tržišnih kretanja,
konkurencije i tehnološkog razvoja tokom vremena isporuke
servisa. Takođe, ako je privatni partner nezavisan od potražnje za
servisom, to znači da vlada snosi većinu rizika tražnje.

5.7 Osnovne odlike ugovora o JPP

JPP model predstavlja nov način definisanja ugovornih

odnosa između privatnih investitora i javnih vlasti sa sledećim
obeležjima:
136. Eurostat je deo Evropske komisije sa zadatkom da obezbeđuje
statističke izveštaje na području EU.
170
 Ugovor se sklapa na duži rok (obično 20 i više godina)
između predstavnika javnog sektora (vlada, resorno ministarstvo ili
lokalna samouprava) i privatnog konzorcijuma kao koncesionara;
Ugovor definiše koncesiju za projektovanje, građenje,
upravljanje, održavanje i upotrebu građevinskog objekta;
Ukupni troškovi koncesije upoređuju se sa uporednim
troškovima javnog sektora (Public Sector Comparator– PSC).
Troškovi javnog sektora predstavljaju troškove koji bi postojali
za isti projekat, ako bi se radovi ustupili tradicionalnom načinu
izgradnje dobra, plus svi procenjeni troškovi upotrebe i održavanja
objekta, te troškovi rizika koje bi investitor morao sam da plaća
kako bi sanirao posledice koje takvi rizici mogu da izazovu.
Određeni rizici ostaju alocirani na javni sektor i to uglavnom oni
za koje se smatra da javni sektor ima veću mogućnost uticaja i
upravljanja;
Ugovorom se definiše integracija svih etapa tokom trajanja
koncesije (projektovanje, finansiranje, građenje, održavanje i
upotreba objekata i eventualno rušenje i uklanjanje);
Većina rizika alocirana je na koncesionara. Postoje
određeni rizici koji nakon pregovora mogu ostati u vlasništvu
investitora, no, to su uglavnom određeni rizici na koje koncesionar
ne može da utiče (kao npr. inflacija i sl);
Ugovor definiše specifikaciju krajnjih performansi objekta,
a plaćanje je vezano za detaljno praćenje i ostvarenje zadatih
performansi. Npr. kod bolnica, u operacionim salama može biti
zadata jačina osvetljenja koja mora biti raspoloživa. Ugovorom je
definisan tzv. rektifikacijski period za svaku funkcionalnu celinu, te
bi u tom roku svaki nedostatak trebalo da bude uklonjen;
Ugovor definiše jedinstvenu mesečnu ratu otplate (JMRO)
koju investitor otplaćuje koncesionaru u jednakim mesečnim
ratama tokom celog veka trajanja ugovora, ali tek nakon početka
eksploatacije objekta. Za objekte visokogradnje, ugovorom
se definiše raspoloživost objekta (eng. availability), kao zbir
raspoloživosti svih funkcionalnih celina objekta te se JMRO
umanjuje u slučaju neraspoloživosti pojedinih celina objekta, po
ugovorom strogo definisanom mehanizmu plaćanja (eng. payment
mechanism);
171
 JPP model ugovora nema status rashoda u budžetu javnog
sektora (eng. off balance sheet treatment), što znači da se investicija
realizovana po ovom modelu ne računa u tekuće zaduženje države,
što je ujedno i jedan od glavnih ekonomskih vodiča za primenu, sa
stanovništa države, koji imaju limit u budućem zaduživanju kako
na domaćem, tako i na inostranom finansijskom tržištu.
Izuzetna važnost posvećuje se održavanju objekata.
Održavanje mora biti kvalitetno isplanirano, što znači da se
u svakom trenutku moraju znati sve aktivnosti planskog,
preventivnog, inspekcijskog i reaktivnog održavanja i sve
aktivnosti zamene istrošenih građevinskih elemenata i materijala
nakon isteka njihovog fizičkog veka trajanja. Jedan od ključnih
ekonomskih vodiča po ovom modelu ugovora, to jest ustupanja
radova, jeste u činjenici da se rastereti tekuće zaduženje države
kao investitora svih javnih objekata.

Kombinacija finansiranja projekata

Postoji više mogućnosti za finansiranje: vlastiti kapital
konzorcijuma (eng. Private Equity), Evropska investiciona banka
(EIB), dugoročni povoljni krediti (eng. Longterm Loan), evropske
subvencije, zavisno od projekta, ili iz državnog budžeta.
Usluga koju u JPP pruža privatni sektor može biti
funkcionalna jedino ako je javni sektor u stanju da sačini potpuno
specifikovan i podsticajan ugovor sa privatnim partnerom. Tako će
JPP biti pogodan model tamo gde vlada može jasno da identifikuje
kvalitet servisa koji želi da bude obezbeđen putem privatnog
operatera i da ga prevede u merljive output indikatore. Tada vlada
može da sklopi ugovor sa privatnim partnerom koji povezuje
plaćanje usluge sa njenim merljivim kvalitetom. U ovom slučaju,
JPP ima tendenciju da bude pogodan model saradnje tamo gde
se servisni zahtevi suštinski ne menjaju tokom vremena, kao ni
tehnički zahtevi.
Izbor JPP je nepogodan u slučajevima gde vlada ne može
da kompletira ugovor sa privatnim izvođačem jer se kvalitet

172
servisa ugovorno ne može obuhvatiti (odbrana, javni red i zakon,
diplomatske misije i sl). Iako ti servisi imaju delove koji se mogu
ugovarati (izgradnja i održavanje vojnih objekata, policijskih i
vojnih terena ili ambasada, itd.) i u kojima bi privatni sektor bio
efikasniji i jeftiniji, oni i dalje ostaju u javnim rukama.137
Vladine garancije kao obezbeđenje u JPP jesu glavni
izvor fiskalnog rizika.138 One smanjuju ili eliminišu rizike kojima
je izložen privatni sektor u JPP aranžmanima. Finansijski rizik
se smanjuje garancijama kredita, rizik zahteva za tražnjom se
smanjuje garantovanjem minimalne cene usluge koja se prodaje
javnosti, dok se rizik preostale vrednosti (eng. Residual value risk)
smanjuje vladinim garancijama cene po kojoj će postrojenje biti
plaćeno kada istekne JPP ugovor.
Opšta je preporuka za otvorenošću vladinih garancija. MMF
po tom pitanju ima Kod dobre prakse i fiskalne transparentnosti139
i Uputstvo za fiskalnu transparentnost.140 Otvorenost javnog
sektora zahteva i OECD-ov priručnik Najbolji primeri budžetske
transparentnosti141, kao i IFAC-ov142 IPSAS 19 – Obezbeđivanje,

137. International Monetary Fund: Public-private partnerships, IMF,

2004, str. 11.
138. Ibid, str. 27.
139. Eng. Code of good practices on fiscal transparency, IMF, 2007, dostupno
preko: http://www.imf.org/external/np/pp/2007/eng/051507c.pdf,
(pristupljeno 27.6.2010.)
140. Manual on fiscal transparency, IMF, 2007, dostupno preko: http://
imf.org/external/np/pp/2007/eng/051507m.pdf, (pristupljeno
27.6.2010.)
141. Best practices for budget transparency, OECD, 2001, dostupno preko: http://
www.oecd.org/LongAbstract/0,3425,en_2649_34119_1905251_1_1_1_1,00.
html, (pristupljeno 28.6.2010.)
142. IFAC je skraćenica od International federation of accountants. To je
globalna organizacija za poslove računovodstva u javnom sektoru. Ima
157 tela u 123 zemlje sa više od 2,5 miliona zaposlenih čije interese
zastupa. Bavi se internacionalnom standardizacijom poslovanja u
računovodstvenim poslovima javne uprave, obrazovanja, osiguranja i
etike. Više na http://www.ifac.org/.
173
potencijalne obaveze i potencijalna sredstva143, dok su potencijalne
obaveze objavljene kao memorandumska stavka završnog računa
GFSM144 iz 2001. Zajedničko za sve je da se u budžetu nalazi
stavka koja opisuje prirodu i značaj svih potencijalnih obaveza.
Dobra praksa otvorenosti rada vlade jeste objavljivanje detaljnih
informacija o garancijama. To pokriva svrhu svake garancije
u okviru javne politike, totalni iznos garancije klasifikovan
po sektorima i vremenu trajanja, očekivane benefite od datih
garancija i verovatnoću za potrebom garancija. Najbolja praksa
je objavljivanje kvantitativne procene potencijalnog finansijskog
uticaja garancije (cena garantnog iznosa koji se plaća). U slučaju
da se proceni da su potencijalni zahtevi za garancijama takvi
da bi uticali na fiskalnu politiku budžeta, potrebno je planirati
amortizaciju tog troška.
Cilj otvorenosti po pitanju garancija jeste potpuna
transparentnost fiskalnih posledica JPP. Zahtevi za otvorenošću
JPP mogu se svesti na četiri osnovna: JPP ugovori bi trebalo da budu
otvoreni i što je moguće više pojednostavljeni i standardizovani;
operativni ugovori, koncesije, operativni i finansijski lizinzi i
transferi JPP postrojenja vladi trebalo bi da budu knjiženi u budžetu
prema preporukama Eurostat-a; rokovi budućih ugovornih isplata
u postojećim JPP ugovorima trebalo bi da budu objavljeni; vladine
garancije bi trebalo da budu otvorene po preporuci Koda dobre
prakse i fiskalne transparentnosti.
Tamo gde je JPP projekat od značajnog fiskalnog uticaja,
izveštaj o njemu trebalo bi da bude uključen kao deo budžetske
dokumentacije.

143. Više o IPSAS standardu na: http://www.ipsas.org/PDF_ipsas_

standards_ifac/2006_A23_IPSAS_19.pdf.
144. GFSM je skraćenica od Government finance statistics manual, koju je
objavio IMF 2001. godine. Više na: http://www.imf.org/external/pubs/
ft/gfs/manual/index.htm.
174
5.8 Ključevi za uspešni JPP

Da bi kompleksni instrument kao što je JPP dao pozitivne

rezultate, potrebno je poštovati nekoliko fundamentalnih principa:
145

--Koristiti metode projektnog menadžmenta da bi se

obezbedio okvir za sveobuhvatnu kontrolu procesa i
monitoringa progresa JPP;
-- Omogućiti fleksibilnu primenu disciplina projektnog
menadžmenta da bi se adaptirao projekat prema okruženju
u kom se uspostavlja JPP;
-- Obezbediti široku, ali sistematičnu metodologiju u svakoj
ključnoj oblasti koju pokriva JPP ugovor.
Upravljanje JPP projektom je visokostručan posao za
javnu upravu koji direktno utiče na javnost, političko okruženje
i potencijalne privatne partnere. Zbog toga upravljanje rizikom
predstavlja ključni faktor uspeha JPP u celini.
Ističu se 6 principa koji omogućavaju uspešan JPP
aranžman:
Dizajniranje ugovora sa balansiranim rizikom između
javnog i privatnog partnera. Uspešan ugovor će imati izblansiran
rizik i javnog i privatnog operatera. Međutim, potrebno je
kontinuirano upravljati rizikom tokom trajanja ugovora, jer je
cena lošeg JPP aranžmana za vlasti visoka – ne samo politički, već
i u odnosu prema korisnicima i prema ekonomiji lokalne zajednice
uopšte.
Zadobiti poverenje ključnih akcionara u javnom sektoru
i potencijalnih privatnih partnera. Implementacija JPP projekata
mora biti temeljno i vešto prezentovana uz dobar marketing u
samom javnom sektoru, među zaposlenima, kao i građanima
uopšte. Moraju biti jasno istaknute prednosti reforme i privatizacije

145. Institute for PPP, USA, dostupno preko: http://www.ip3.org/

pub/2005_publication_002.htm, (pristupljeno 28.6.2010.)
175
da bi bile prihvaćene. Osim javnog sektora, marketing treba da
bude usmeren podjednako i na potencijalne privatne partnere.
Oni se privlače dobrim ponudama kroz atraktivne ugovore,
transparentne ponude i celokupni menadžment JPP modela kao
opcije saradnje.
Uspostaviti čvrst ugovor između privatnog operatera i
vlade. Održivost transakcije je od najveće važnosti. Da bi se ispunili
ciljevi javnog sektora i istovremeno adekvatno uključio privatni
sektor u realizaciji tog cilja, moraju postojati jasna pravila igre.
Uloge i odgovornosti oba partnera u JPP aranžmanima moraju biti
jasni i to je ključ postizanja dugoročnih i održivih rezultata.
Sprovesti kvalitetan program ponuda.
Omogućiti unapređenu servisnu isporuku i infrastrukturu.
Glavni cilj uvođenja privatnog sektora u isporuku javnih usluga
je poboljšanje osnovnih vladinih politika kada je u pitanju
infrastruktura. To je unapređenje kvaliteta, cene i pristupačnosti
infrastrukture i smanjenje cene održavanja. Ostvarivanjem
pomenutih ciljeva, vlasti će ostvariti pozitivan socijalni i
ekonomski utisak.
Postići fleksibilnost da bi se dobili dugoročni efekti. Svi
faktori – procesi, otvorenost, primena svetske prakse, učešće
akcionara, regulacija – moraju biti korišćeni da bi se obezbedila
fleksibilnost u privatizaciji i osigurali benefiti i nakon završetka
JPP aranžmana.
Osnovna funkcija JPP projekata je da se kroz saradnju
privatnog i javnog sektora iskoriste prednosti obe strane od kojih
će svi imati koristi.
Prednosti privatnog sektora su: efikasniji menadžment,
bolja tehnologija, efektivnija radna snaga, bolji finansijski
menadžment, brži i fleksibilniji personalni razvoj, raznovrsniji
izvori kapitala.
Snaga javnog sektora leži u: većem autoritetu i legitimitetu,
zakonom uređenom polju nabavki, osnovnom cilju rada za javno
dobro, kapitalnim resursima. Uspešno JPP se postiže balansom
snaga oba sektora.

176
5.9 Primeri različitih vrsta JPP u svetu

1. Primer servisnog ugovora – Malezija, grad Samdakan,

servisni ugovor u vodosnabdevanju, 2003. godina.

Malezijska država Sabah je 90-ih godina imala gubitke

u vodosnabdevanju u procenjenom iznosu od čak 60% ulazne
količine vode. Od 2003-2005, Uprava za vode Sabaha je potpisala
ugovor sa privatnom firmom Salcon Engineering na 30 meseci, sa
ciljem da se smanje gubici kroz poboljšanje i proširenje dotadašnje
kontrole gubitaka u gradu Sandakanu.146 Tokom trajanja projekta,
locirano je i popravljeno 2.100 mesta gde je dolazilo do curenja
vode iz sistema. Projektovana ušteda od 15 miliona litara dnevno
je premašena na 17.5. Ukupna ušteda u celom sistemu je bila 20%
proizvedene vode.
Radovi su praćeni trening programom obuke zaposlenih u
vodovodu da bi se obezbedila kasnija održivost projekta. U 2006.
je potpisana druga faza ugovora sa istom firmom, čiji je zadatak bio
formiranje specijalizovanog tima za prevenciju gubitaka vode.147
Na primeru vodovoda u Sandakanu, mogu se videti sve
mane javnog i prednosti privatnog sektora: glomazan i neefikasan
vodovod sa velikim gubicima usled lošeg menadžmenta i radnika,
dok sa druge strane imamo male i efikasne privatne firme sa
specijalizovanim menadžmentom i radnicima. Saradnje dve
strane može doneti velike uštede koje su višestruko više od cene
aranžmana sa privatnom kompanijom koju plaća javni sektor,
dok se u toku izvođenja projekta može ugovoriti dodatna obuka
zaposlenih i obezbediti da u budućnosti rezultat projekta bude
samoodrživ. Na ovom primeru su sve strane na dobitku.

146. Asian Development Bank: PPP Handbook, 2008, str.30

147. Pilcher, Richard: A practical approach to developing a sustainable
water loss reduction strategy in Sabah, HWS, UK, 2005.
177
2. Primer menadžerskog ugovora – SAD, menadžerski
ugovor upravljanja Sandy Sprins gradom, 2005. godina.

Na referendumu 2005. godine, grad Sandy Springs sa

svojih 90.000 stanovnika je dobio status grada i postao prvi novi
grad u poslednjih 50 godina u Džordžiji. Gradske vlasti su odlučile
da za sve poslove gradske uprave angažuju privatne partnere,
osim policije, hitne pomoći i vatrogasaca, želeći da dobiju
efikasnije službe uz manji trošak po budžet. Komisija guvernera
za Sandy Springs raspisala je tender za dve oblasti: administraciju
(uslužni servisi za građane, ljudski resursi, računovodstvo i IT)
i infrastrukturu (javni radovi, transport, parkovi, rekreacija,
planiranje i zoniranje). Kompanija CH2M Hill je dobila 2005. oba
tendera na godinu dana, sa mogućnošću produžetka ugovora za
još 5 godina.148
Ugovoren je rok od tri meseca da kompanija počne da
upravlja svim servisima grada. Za to vreme trebalo je da obezbedi
ljudske resurse, kancelarijski prostor, opremu i sve sisteme,
procese i sredstva neophodna da bi se upravljalo celim gradom.
Ovaj ugovor je nakomleksniji i najinovativniji JPP ugovor u SAD, a
verovatno i u svetu u oblasti obezbeđivanja gradskih usluga.
CH2M Hill kompanija je postala odgovorna za lepezu
usluga i sve najvažnije funkcije potrebne da bi se vodio grad:
administracija, finansije, prikupljanje poreza i ostalih izvornih
prihoda, ljudski resursi (uključujući zaposlene u samoj kompaniji
i gradskoj upravi, njihove plate, bonuse i sl.), planiranje,
zoniranje, servis podrške gradskom sudu, kompjutersjki sistemi,
IT i telekomunikacije, informacije od javnog značaja, odnosi sa
stanovništvom, call-centar, gradske novine i vebsajt, registracije
preduzeća i druge dozvole, parkovi i rekreacija, urbanizam (ulice,
putevi), voda, kanalizacija i smeće, podrška policiji i vatrogascima.
Ovakav oblik JPP je jedinstven u svetu. Ideja Guvernerove
Komisije za Sandy Springs bila je da se gradom upravlja na
preduzetnički način umesto birokratskog, prema kom su građani
odavno imali averziju, kao i bilo gde u svetu. Logičan odgovor na
148. The National Council for PPP, USA - Case Studies, dostupno na:
http://ncppp.org/cases/sandysprings.shtml, (pristupljeno 24.12.2012.)
178
tu ideju bio je da se preduzetnicima prepusti upravljanje gradom,
ako se već hoće preduzetnička uprava. Kompanija CH2M Hill je
postala odgovorna za sve: od krpljenja rupa na trotoarima do
softvera za rad gradskog suda. Projekat je izazvao opštu pažnju
medija širom SAD, da bi već 2006. dva susedna grada (Jons Creek i
Milton) sproveli isti model.
Cilj ovakvog JPP je bolji kvalitet usluga. Merilo kvaliteta
jeste reakcija i sud građana. Svaki poziv građana (ima ih do 400
dnevno) se dokumentuje i prati dok se prijavljeni problem ne reši.
Konstantno se vrši merenje učinka svih servisa i uvode se ispravke
u radu da bi se obezbedio kontinuirani napredak. Na taj način se
vreme izdavanja građevinskih dozvola smanjilo sa 8 na tri nedelje,
rešeno je preko 900 zaostalih zahteva iz vremena dok je grad bio
pod upravom okruga, sinhronizovan je saobraćaj i prestali su
špicevi, osmišljni su brži i efikasniji modeli prikupljanja poreza i
taksi, a sajt grada je postavljen za svega tri nedelje.
Strategija CH2M Hill-a u ovom jedinstvenom JPP aranžmanu
bazirana je na kombinaciji sopstvenih resursa i iskustva sa
specijalizovanim podizvođačima u oblastima, što je minimizovalo
troškove u ljudskim resursima (u nabavci specijalizovanih radnika)
i troškove opreme i vozila. U poređenju sa tradicionalnim javnim
menadžmentom, CH2M Hill je isti posao radio za 20 miliona dolara
manje na godišnjem nivou, dok su građani dobili viši kvalitet svih
usluga.
Na jedinstvenom primeru Sandy Springs-a mogu se videti
sve prednosti privatnog sektora u odnosu na javni. Vođenje grada
od strane javne uprave koštalo je građane 49 miliona $ godišnje,
dok je privatna kompanija ceo posao uradila bolje i efikasnije
za 29 miliona dolara. Primer važi i za države u celini- što je više
privatnog menadžmenta, vlasništva i kapitala, a manje države u
privredi i regulaciji, veće je i blagostanje pojedinaca i standard. Da
bi se dostigao ideal Adama Smita potrebni su vekovi demokratskog
društva i stvaranja vladavine prava i slobodnog tržišta, što je u
svetu moguće samo u par država. 149
149. Adam Smit je u svom kapitalnom delu Bogatstvo naroda (1776)
prvi zagovarao upravo ove ideje, uspostavljajući tako temelje moderne
ekonomije, na kojima je i danas jedino moguće izgraditi bogatu državu.
179
3. Primer lizinga- Jermenija, grad Jerevan, lizing ugovor
o upravljanju vodovodom, 2006. godina.

Primer grada Jerevana je dobar jer pokazuje u praksi

razvoj JPP-a od prostijih ka složenijim aranžmanima. Pre nego što
je 2006. potpisan 10-godišnji ugovor o lizingu između Državnog
odbora za vode (eng. State Water Committee) i francuske firme
Veolia Water150, na snazi je bio menadžerski ugovor o isporuci
vode, potpisan od 2000-2005 sa italijanskom firmom. Veolia Water
je osnovala u Jermeniji novu firmu- Yerevan Djur zbog potreba
realizacije ugovora. Ugovorom o lizingu vodovod grada Jerevana
poverio je upravljanje i održavanje svojih postrojenja privatnom
operateru. Ugovor daje pravo operateru da vrši obračun i naplatu
od potrošača, dok postrojenja ostaju u vlasništvu grada, koji je
odgovoran za održavanje i dalji razvoj sistema. U ovom slučaju
i operater je dužan za deo održavanja sistema i ulaganja u deo
opreme. 151
Jermenija je osnovala javnu, nezavisnu instituciju-
Regulatornu komisiju javnih servisa (eng. Public Services
Regulatory Commission), čija je uloga da nadgleda sprovođenje
ugovora od strane privatnog operatera. Iskustvo je pokazalo da
je uloga takvog tela u sprovođenju ugovora baziranih na zadatim
performansama (eng. performance-based contracts) opravdana,
kao i da takvi ugovori olakšavaju privlačenje stranih izvora
finansiranja.152
Ugovor je potpisan između tri strane: zakupodavaca
(Državni odbor za vode), zakupca (Yerevan Djur) i Veolia Water-a,
kao ponuđača, dobitnika tendera i vlasnika Yerevan Djur-a. Po
150. Veolia Water je vodeća svetska privatna kompanija u sektoru
vodovoda i kanalizacije. Osnovana je još 1853. u Parizu, danas radi u 66
zemalja sa gotovo 100.000 zaposlenih i prihodom od preko 12 mlrd evra
godišnje.
151. OECD: Promoting the Use of Performance-Based Contracts between
Water Utilities and Municipalities in EECCA Case Study no. 1: Yerevan
Water Supply Company Lease Contract, 2008.
152. Svetska banka je odobrila kredit od 19 miliona dolara za investicije
u jerevanski vodovod.
180
ugovoru o lizingu, zakupac plaća zakupodavcu naknadu na 6
meseci tokom trajanja ugovora. Da bi se osigurale investicije u
vodovosnabdevanju, jermenska vlada je podigla kredit od Svetske
banke (18.5 mil.$). Prihod od naknade za lizing vlada koristi za
otplatu kredita. I zakupac i ponuđač su u obavezi da dostave
garancije za izvršenje posla od strane renomirane banke.
Obaveze privatnog operatera su:
- tehnički menadžment (operacije vodosnabdevanja i
upravljanja objektima za prikupljanje otpadnih voda,
obezbeđivanje vozila, građevinske mehanizacije, IT,
detektora curenja vode, nadzor proizvodnog procesa vode
i menadžment implementacije projekta);
- poslovni menadžment;
- primena programa poboljšanog održavanja i popravki
tokom trajanja ugovora;
- plaćanje naknade za zakup (eng. lease fee);
- podnošenje izveštaja prema ugovornim odredbama.
Indikatori performansi sprovođenja ugovora su kvalitet
vode, kontinuiranost snabdevanja i ažurnost u otklanjanu
reklamacija korisnika. Operator je u obavezi da zaposli lokalnu
radnu snagu, a nakon isteka ugovora vrati preuzeta postrojenja
u ispravnom stanju, tako da se može nastaviti kontinuirano
vodosnabdevanje minimum 5 godina.

4. Primer BOT ugovora- Britanija, Tunel ispod Lamanša

(The Channel Tunnel Project), 1993. godina

Kanal ispod Lamanša je jedan od prvih i ujedno najvećih

BOT projekata u Evropi. Ideja o spajanju Britanije sa Evropom
potiče još iz Napoleonovog vremena; prvi radovi su započeti
1880., ali je projekat zaustavljen zbog straha Britanaca od rata.
Iz tog razloga su brojni planovi stopirani sve do posle II Svetskog
rata, kada je nagli razvoj avijacije obesmislio britanske strahove
od invazije Nemaca kroz tunel. Međutim, sve do 80-ih, ništa se nije
radilo. To nije slučajno, jer, kako smo videli u uvodnom poglavlju,
181
upravo za vreme Margaret Tačer počinje reforma socijalne
države blagostanja, privatizacija i povlačenje države iz privrede.
Omogućava se privatnom sektoru da predlaže, ali i realizuje
projekte, a sama M. Tačer je dala zeleno svetlo za izgradnju
tunela izjavom da nema ništa protiv da se za projekat angažuje
privatni kapital, ideje i ekspertiza. Sa njom se složio i tadašnji
lider Francuske, Fransoa Miteran.153 Tako je 1981. dogovoreno da
se osnuje radna grupa sačinjena od bankarskih eksperata obaju
zemalja, koja će razmotriti mogućnosti privatnog finansiranja
projekta.
Tender je raspisan 1985, a izabrano je rešenje tunela sa
železničkim saobraćajem. Ideja o auto-tunelu, za koju je bila većina
javnosti, odbačena je iz bezbednosnih razloga, a najveću opoziciju
projektu formirale su trajekt-kompanije koje su strahovale od
pada prometa u njihovom poslu. Kompanija koja je dobila posao
bio je francusko-britanski konzorcijum Eurotunnel, sačinjen od
britanske The Channel Tunnel group i francuske France Manche
(CTG/FM). Sa britanske strane, u konzorcijumu su učestvovale
dve banke i pet građevinskih kompanija, dok su francuski deo
konzorcijuma činile tri banke i pet građevinskih kompanija. Pet
britanskih građevinskih kompanija povezane su u zajedničko
preduzeće (eng. joint venture) pod nazivom Translink Joint
Venture, dok je pet francuskih građevinskih firmi objedinjeno pod
nazivom GIE Transmanche Construction. Obe grupe su povezane
dvonacionalnom projektnom kompanijom TML- TransManche
Link.
Ugovor DB (design-build) tipa o izgradnji potpisan je
između Eurotunnel-a, koji je bio zadužen za finansiranje i TML-a,
čiji je zadatak bio da dizajnira i izgradi tunel do 15. juna 1993.
Osnovano je supervizijsko inženjersko telo The Maître
d’Oeuvre, sa zadatkom da nadzire i izveštava o toku projekta
obe vlade i kreditorske banke. Posao ovog tela je obuhvatao
izveštavanje o radovima TML-a i verifikaciju da li su poslovi
u skladu sa budžetom, vremenskim planom, bezbednosnim

153. Ahmad Kreydieh: Risk managment in BOT project financing,

Massachusetts institute of technology, 1996, str. 45.
182
standardima, kvalitetom i performansama zadatim od strane
Eurotunnel-a.
Ugovor sa vladama Franciske i Britanije potpisan je marta
1986. kao koncesija na 55 godina, a kasnije je produžena na 65
godina i ističe 2052, kada bi Eurotunnel trebalo da preda ceo
projekat u vlasništvo dvaju zemalja u operativnom stanju.
Trostruki tunel sa dve pruge, manjim servisnim tunelom
između i dva terminala dug je 50.5km, od kojih je 37.9km pod
morem, na prosečnoj dubini od 40 metara. Otvoren je 1994, a spaja
gradić Folkestone u Britaniji i Calais u Francuskoj. Zahvaljujući
brzim prugama154 i tunelu, danas se od Londona do Pariza stiže za
2h i 15min, a do Brisela za 1h i 50min.
Projekat je zakasnio 12 meseci sa otvaranjem i 19 sa
početkom komercijalne upotrebe, a od procenjenih 4.8 milijardi
funti dospeo do neverovatnih 10.5 milijardi funti troškova
izgradnje. Eurotunnel je postigao neslavan rekord sa najvećim
korporativnim gubitkom u istoriji Britanije od 925 miliona funti,
objavljenog 1995. Sama kamata na osnovni dug od 9 milijardi
dostigla je 2 miliona funti dnevno.155 Pre nego što je i počelo
ubiranje profita od naplate saobraćaja, obustavljena je isplata
dividendi svim akcionarima, kojih je bilo čak 683.000 u 1997. i koji
su bili vlasnici 69% kapitala. Usled finansijske katastrofe projekta,
u čijem je kreditiranju učestvovalo 225 banaka iz celog sveta,
1998. je napravljeno refinansiranje duga i produžetak koncesije
za 10 godina. Na taj način je izmenjena struktura akcija, pa su
pojedinačni vlasnici akcija spali sa 69% na 48% udela u vlasništvu.
Dividende se i dalje nisu isplaćivale, cene akcija Eurotunnel-a na
berzi su padale, pa je 2006. došlo i do zvaničnog bankrota firme.
Rokfelerov Goldman Sash 2007. kupuje 87% kapitala. Neki vide
u tom potezu pobedu i budući monopol nad železnicom u Evropi
američkog monopoliste, a ceo projekat tunela kao Anglo-američki
pokušaj osvajanja evropskog tržišta.156
154. Izgradnjom High Speed 1 , brze pruge od Londona do tunela, povećan
je broj putnika.
155. BBC news, 1999, dostupno na: http://news.bbc.co.uk/2/hi/
business/297115.stm
156. http://controversies.msa.ac.uk/blogs/eurotunnel/finance-3/
183
 Iako jedan od najvećih graditeljskih poduhvata 20. veka,
tunel ispod Lamanša je sa finansijske strane fijasko i dobar primer
nemogućnosti uspešnog planiranja na duge staze. Troškovi su
potcenjeni, prihodi precenjeni, a nemoguće je bilo predvideti
decenijama unapred razvoj tržišta (low-cost kompanije su
potpuno preplavile tržište jeftinim letovima). U trci za profitom,
banke su nadjačale akcionare, kojih je na desetine hiljada ostalo
bez svog novca. Ono što je pozitivno jeste odsustvo gubitaka novca
svih poreskih obveznika, jer država nije učestvovala u finansiranju
projekta. Srećna okolnost je i vreme bankrota- da je kojim slučajem
ista situacija danas, ne bi bilo čudno da države socijalizuju gubitke
privatnih kompanija i banaka, kao što se dešava u SAD, Francuskoj
ili Irskoj, što dovodi do još veće krize celog sistema.

5. Primer koncesije: država Vanuatu, koncesija na

vodosnabdevanje grada Port Vila, 1994. godina

Port Vila je glavni grad države Vanuatu- grupe tropskih

ostrva u Koralnom moru, istočno od Australije. Nalazi se na južnoj
obali ostrva Efate. U njemu živi petina stanovnika države, koja
broji 44.000 ljudi. Međutim, Vanuatu je država u usponu: broj
stanovnika se povećao za 50% u poslednjoj deceniji, otvoren je
međunarodni aerodrom, turizam je razvijen, kao i primamljiva
poreska politika (Vanuatu je na mapi tzv. poreskih rajeva). Upravo
zbog naglog rasta broja stanovnika i razvoja turizma, Port Vila je
dobar mikro-primer potrebe javnog sektora za JPP u trenucima
kada budžet ne može da odgovori zahtevima i potrebama u
infrastrukturi. Jedino rešenje za vlasti predstavlja angažovanje
privatnog kapitala kroz neku od formi JPP.
Usled naglog porasta broja stanovnika i turista sistem
vodosnabdevanja u Portu Vili pod upravom Departmana za
javne radove suočio se sa brojnim problemima. Vlada nije
mogla da pribavi dovoljno sredstava da pokrije operativne
troškove. Iako se proizvodnja vode pratila i merila, a cena bila
adekvatna, nivo prihoda je bio nizak i nije omogućavao ni dnevno
184
održavanje, a o proširenjima sistema i modernizaciji nije bilo
govora. Usled propadanja vodovodne mreže usled nedostatka
ulaganja i paralelnog smanjenja kvaliteta ukupnog servisa javili
su se i preneseni negativni efekti na turizam- gosti iz Australije
i Novog Zelanda navikli na visok standard nisu trpeli loše
vodosnabdevanje i poseta je počela da opada, a samim tim i
prihodi države od najznačajnijeg resursa za budžet. Osim turizma,
počele su da trpe i druge prateće industrije od kojih Vanuatu živi,
poljoprivreda i ribolov. Vlada je morala da reaguje i reši problem
pre nego što nastanu još veće kolateralne štete. Vlada je odlučila
da ponudi vodovod na koncesiju privatnom operateru. Svesna
svojih slabih institucionalnih potencijala, Vlada je koncesijom
želela da privatnom partneru prepusti menadžment, održavanje
i investicije u vodosnabdevanju, dok bi zadržala vlasništvo nad
vodovodom.
Postavljeni su ciljevi koncesije: poboljšanje kvaliteta
vodosnabdevanja, postizanje samoodrživosti sistema i
usmeravanje subvencija koje su do tada išle u vodovod ka drugim
prioritetima. Nakon detekcije problema i određivanja modela za
rešavanje, 1992. je raspisan tender. Kao potencijalni operator
izabrana je kompanija Unelco. Sa podacima o stanju mreže,
opreme, strukturi korisnika, potrošnji, brzini rasta broja potrošača
i raspoloživim resursima, Unelco je izradio tehničku i finansijsku
studiju izvodljivosti projekta u kojoj su određeni operativni
troškovi, visina investicija i prihoda.
Vlada i operator su započeli pregovore o ključnim
stvarima koje utiču na cenu vode: visini investicija u inicijalnoj fazi
poboljšanja sistema i planovi daljeg investiranja, ceni zaduživanja
(kamate na kredite) i profitu operatera. Vlada je želela da i potrošači
budu na dobitku, odnosno da ne plate samo oni cenu poboljšanja
vodosnabdevanja. Tokom pregovora, obe strane su sarađivale da
bi se došlo do strukture cene vode bazirane na osnovu projektnih
troškova, profita i obima prodaje koji bi bio dostupan potrošačima
i istovremeno omogućio operateru da ispunjava svoje obaveze i
ostvari razuman profit. Vlada je zauzela stav da manju cenu imaju
siromašniji kupci (građani), a da cena bude viša za industrijske

185
potrošače. Pregovori su trajali dve godine i 1994. Unelco je potpisao
koncesioni ugovor za vodosnabdevanje Porto Vile sa trajanjem od
40 godina.
Operator je odgovoran za upravljanje, obnavljanje,
osavremenjavanje, održavanje i proširenje vodovodne mreže
grada. Vlada se obavezala da olakša pristup novim područjima
zbog proširenja mreže. Cena vode je dobijena na osnovu formule
koja reflektuje povećanje osnovnih troškova. Ukupne investicije
tokom koncesionog ugovora su planirane u iznosu od 11.6
miliona $, dok je u prvih 5 godina planirano ulaganje od 580.000$
po godini. Ugovor precizira garancije operatera za kvalitet i
kvantitet vode, pritisak u mreži i kontinuitet vodosnabdevanja.
Neispunjavanje kriterijuma povlači penale koje je operator u
obavezi da plati državi, koja ostaje vlasnik vodovoda. Po isteku
ugovora, država preuzima vodovod ili se pravi novi ugovor.
Napravljen je sistem monitoringa operatorovih aktivnosti od
strane države. Performanse vodosnabdevanja kontroliše Vlada,
analizirajući periodične tehničke i finansijske izveštaje koje je
operator u obavezi da dostavi.
Nakon 10 godina koncesije vidljivi su rezultati: nema
prekida u vodosnabdevanju kao pre koncesije i voda je dostupna
svima 24h dnevno. Gubici u mreži su smanjeni sa 50% na 23%.
Godišnji gubitak iz 1991. od 440.000$ prešao je u dobit od 12.000$ u
2000. godini. Zahvaljujući priznanju i svesti vlasti da nije sposobna
da vodi posao vodosnabdevanja, zatim dobro dizajniranom
ugovoru kreiranom da zadovolji i operatera i potrošače uz jasne
standarde vodosnabdevanja i na kraju odabirom adekvatnog
koncesionara, Vlada Vanuatua je uspela da poboljša veoma važan
javni servis, da oslobodi budžet dela pritiska, da ta sredstva
preusmeri u razvoj drugih sektora i da poboljša infrastrukturu za
razvoj turizma, poljoprivrede i ribolova, kao i život svih građana
uopšte. Na primeru ove koncesije mogu se videti sve dobre strane
JPP kao modela saradnje javnog i privatnog sektora u razvoju
infrastrukture.157

157. A.E.Pescual: Case study: The water service concession in Porta Vila,
Vanuatu, ADB, 2008.
186
5.10 Prednosti i zamerke JPP

Partnerstvo javnog i privatnog sektora u izvođenju javnih

radova i pružanju javnih usluga predstavlja model koji je pokazao
određene prednosti u odnosu na tradicionalne oblike finansiranja.
Osnovni razlog primene modela JPP jeste rasterećenje tekućeg
zaduživanja. Prema procenama Svetske banke još iz 1997. godine,
potrebe investiranja u javnu infrastrukturu zemalja u razvoju
znatno premašuju finansijske mogućnosti i zahtevaju dodatna
zaduživanja, pa je JPP model postao prihvatljivo rešenje.
Kroz definisanje zajedničkih obeležja javno-privatnog
partnerstva, koja se ogledaju kroz dugoročnu ugovornu saradnju,
preraspodelu rizika koja rezultira kvalitetnijom građevinom ili
uslugom i sveobuhvatnu odgovornost na strani privatnog sektora,
ogleda se upravo taj partnerski odnos kroz koji oba partnera imaju
korist na duži period, uz znatno manji rizik za javni sektor.
Za javni sektor JPP pružaju sledeće pogodnosti:
Poboljšanje usluge određenog javnog servisa – tako što
JPP model pruža i privatnom i javnom partneru mogućnost da radi
deo posla koji najbolje ume. Suštinski, posao javnog sektora je da
kreira politiku i služi javnom interesu. Za to ima legitimitet, dok je
privatni sektor bolji u upravljanju i održavanju postrojenja koja su
predmet JPP.
Smanjenje troškova određenog javnog servisa – jer je
privatni sektor inovativniji, fleksibilniji na tržištu i sa više iskustva
u biznisu. Zbog tih prednosti, javni servis koji se obezbeđuje u
formi JPP je jeftiniji nego tradicionalno javno finansiranje. Uštede
ostvarene na taj način mogu se upotrebiti za finansiranje drugih
servisa.
Povećanje investicija javne infrastrukture – investicije u
bolnice, škole, autoputeve i sl. tradicionalno su bile finansirane iz
budžeta i redovno su dovodile do deficita i dugova. JPP smanjuju
pritisak na budžet angažujući privatni kapital i smanjuju jaz

187
između potrebe za infrastrukturnim investicijama i kapaciteta
budžeta.
Smanjuje se rizik javnog sektora – prebacivanjem onih
rizika na privatni sektor kojima će on bolje upravljati. Kompanija
koja se bavi izgradnjom zgrada će bolje upravljati rizicima koje
nosi tržište nekretnina nego lokalna samouprava.
Brže izvođenje kapitalnih projekata –zbog toga što privatni
sektor ima veću pokretljivost i prilagodljivost tržišnim kretanjima
i brži pristup resursima.
Poboljšanje budžetske stabilnosti – transferom rizika na
privatni sektor smanjuje se rizik budžetskog deficita u javnom
sektoru zbog nepredviđenih okolnosti tokom razvoja projekta ili
trajanja servisa. Servis se obezbeđuje u predvidivom finansijskom
okviru koji se precizira ugovorima u JPP.
Veći stepen iskorišćenja postrojenja koja su predmet JPP –
privatni sektor ima motiv da iskorišćava pun kapacitet predmeta
JPP i da iskoristi sve komercijalne prilike da maksimizuje profit
na uložena sredstva. Rezultati su viši nivo servisne usluge, veća
dostupnost i smanjeni troškovi posedovanja postrojenja za javni
sektor.
Olakšavanje planiranja troškova budžeta – naročito za
dugoročne ugovore. Privatni sektor koji ima dugoročni ugovor za
upravljanje i održavanje određenih javnih servisa koji su predmet
JPP uključuje održavanje postrojenja u svoj budžet za ugovoreni
period, jer je interes da se za to vreme postrojenje održava u
što boljem stanju da se ne bi povećavali drugi rizici koje nosi
pogoršanje servisne usluge zbog lošeg stanja postrojenja. U slučaju
da to radi javni sektor, uzimajući u obzir obično četvorogodišnje
cikluse promene vlasti, održavanje može biti nekontinuirano zbog
stalnih promena budžetske politike i različitih pritisaka na budžet
tokom godine, što dovodi do smanjenog održavanja, smanjenja
vrednosti postrojenja tokom vremena, uz lošiji kvalitet usluge i
neretko povećanja cene usluge da bi se kompenzovali gubici.
Za privatni sektor JPP donose sledeće pogodnosti:
JPP omogućavaju privatnom partneru pristup sigurnim i
dugoročnim investicijama.

188
 Profit se generiše kroz sigurne i dugoročne ugovorene
cene koje se naplaćuju od krajnjih korisnika za isporučenu uslugu.
Privatni partneri kroz JPP mogu ostvariti profit
iskorišćavajući svoje menadžerske, tehnološke, finansijske i
inovacione prednosti.
Kroz dobro upravljanje u JPP aranžmanu, privatni partner
dobija dobru referencu i otvara mogućnosti za druge slične
aranžmane u svom sektoru delovanja.
Zamerke JPP modelu najčešće su upućene na smanjenje
javne kontrole kada se privatni partner uključi u finansiranje,
izgradnju ili isporuku javnog servisa. Zbog osnovnog motiva
privatnog sektora – profita, sumnje se usmeravaju na opasnost da
će trka za njim ići na štetu javnog interesa. Privatne kompanije se
optužuju da ne poštuju standarde i da, štedeći radi maksimiziranja
profita, pružaju lošiji kvalitet usluge. Sudeći po istraživanju
Odeljenja za istraživanje tržišta rada u UK, JPP u sektoru zdravstva
poreske obveznike košta 13milijardi funti.158 Sindikati kažu da će
privatne kompanije godišnje inkasirati između 1.5 i 3.4 milijardi
funti narednih 30 godina. Primer štetnosti JPP ugovora za poreske
obveznike jeste zatvor u Liverpulu, čiji su se troškovi izgradnje
isplatili za samo dve godine, dok će naredne 23 godine privatni
operater ubirati čist profit.
Sindikati JPP najčešće vide kao siguran put u gubitak
posla, ili lošije uslove rada sa manje prava. Po njihovim rečima, ne
privatizuju se usluge, već posao radnika u javnom sektoru, jer je,
po optužbama sindikata, jedini način da privatni partner ostvari
profit smanjenje nadnica zaposlenima. Zapošljavanjem kod
privatnog vlasnika, radnici dobijaju manje prava i socijalne zaštite
(penziono i zdravstveno osiguranje).
Kritike idu i u pravcu korupcije u JPP, koju omogućava
sprega privatnog kapitala i politike. Optužbe idu na račun
nameštanja tendera za javne usluge i kasniju podelu dobiti.
U tom smislu je i kritika finansijske netransparentnosti
JPP, jer dug privatnog partnera koji se ostvari kroz JPP ne ostaje

158. BBC News: What are PPP?, dostupno preko: http://news.bbc.

co.uk/2/hi/uk/1518523.stm, (pristupljeno 28.6.2010.)
189
zabeležen u budžetu javnog sektora. Posledica je da budući
troškovi ostaju nezabeleženi u vladinim dokumentima, ali će biti
naplaćeni od poreskih obveznika kada se pojave u budućnosti.159

159. Public-private partnerships: another view: dostupno preko: http://

www.bellgully.com/resources/resource.00257.asp, (pristupljeno
28.6.2010.)
190
6. ZAKLJUČAK

Usvajanje metodologije rada razvijenih zapadnih zemalja

je dobar početak, ali nije i dovoljna poluga da bi se kontinuirano
obezbedio razvoj. Više puta u ovom radu isticano je da je za
ekonomski razvoj najbitnije dobro poslovno okruženje. Da bi
lokalni nivo vlasti mogao da stvori dobro poslovno okruženje
potrebne su mu nadležnosti i autonomija. Većina opština u Srbiji
bi htela da se razvija, ali da to uradi neko drugi. Sve oči su uprte u
državu i njene fondove (Fond za razvoj, NIP i sl.), a ne u privatna
ulaganja. Svega nekoliko opština je svesno da je duboka i temeljna
reforma lokalnih jedinica vlasti glavni uslov za privredna ulaganja.
Ogromna većina opština ubeđena je da dobro radi kada su u
pitanju ekonomski razvoj ili finansije i budžet, što ne odgovara
realnosti. Srbija realno ima samo jednu potpunije reformisanu
opštinu nakon 13 godina vremena za reforme (Inđija). Gotovo
niko ne koristi razvojni potencijal poreske konkurencije. Čeka se
da se budžet puni sa strane, a investitori da sami dođu. Opštine
u Srbiji u većini slučajeva nemaju predstavu kolika su ulaganja,
broj zaposlenih i nezaposlenih, koliko se firmi zatvorilo i otvorilo.
Takva neozbiljnost lokalnih vlasti pokazuje da ekonomski razvoj
lokala nije prioritet.
Postoje i drugi razlozi kašnjenja reformi za koje su
odgovorne same opštine. U lokalnim jedinicama vlasti radi oko
25.000 zaposlenih. (Na nivou centralne države je čak 37.000
administrativnih službenika, a čitav javni sektor čini oko pola
miliona ljudi.) Ako se uzme evropski prosek od jednog zaposlenog
na 1.000 stanovnika, sledilo bi da je na lokalnom nivou višak od
preko 17.000 ljudi. Svi strahuju da bi mogli biti otpušteni i zato
pružaju otpor reformi. Ako bi se obavila ozbiljna reforma, ne bi više
bilo zapošljavanja po partijskoj i rodbinskoj liniji. To bi lokalnim
političarima smanjilo moć i manevarski prostor. Zapošljavanje u
administraciji je zbog izostanka reformi, koje kao posledicu imaju
191
više otpuštanja nego zapošljavanja, postalo svojevrsna nagrada
za političku vernost i vrsta socijalne politike. Sitna korupcija bi
takođe nestala sa reformom, a nje neće da se reše zaposleni kojima
su ti prihodi sastavni deo budžeta. Konačno, samo jedan manji
broj sada zaposlenih mogao bi da ostane na radnim mestima bez
prekvalifikacije, drugi samo sa dokvalifikacijom, što ne želi niko.
Iz prethodnog se vidi zašto će vrlo mali broj opština
eventualno napraviti reforme narednih godina. A reforme koje
bi se izvodile sa strane (centralna država) imaju malu šansu na
uspeh. One imaju smisla samo ako ih nose same opštine.
Još veću odgovornost nosi centralna vlast. Izvorni
prihodi opština u Srbiji su svega 23%, dok su čak 74% transferi
i ustupljeni prihodi iz budžeta (3% su donacije). Da stvar bude
gora, sredstva iz budžeta se ne raspoređuju prema transparentnoj
formuli, što pokazuje da centralna vlast vodi ucenjivačku politiku.
Tek nakon 11 godina od demokratskih promena imovinu je
vraćena opštinama, dok se restitucija ni u 2013. još ne sprovodi, a
Srbija je jedina zemlja Evrope bez zakona koji bi uredio taj veliki
problem. Status i nadležnosti opština su ravne svođenju na mesne
zajednice. Umesto decentralizacije, centralna vlast je započela
još veću centralizaciju donošenjem štetnog plana regionalizacije.
Finansijska decentralizacija je i dalje na minimumu. I u političkom
i u finansijskom smislu, centralna vlast se prema lokalu ponaša
restriktivno, opresivno i paternalistički. Potezi koje su srpske
vlade od 2000. do 2013. vukle u oblastima ekonomije i finansija
su toliko loši, da dobre odluke, ako ih je i bilo, imaju zanemarljiv
značaj i efekat. Posledice takve nereformske politike osećaju
najmanje političari koji ih donose, a najviše građani. Cena je
prolongirano siromaštvo i nezaustavljiv pad životnog standarda.
Ovaj rad ukazuje da su razvijene zemlje, nakon krize
osamdesetih koju je izazvalo servisiranje preskupe socijalne
države blagostanja, uvidele greške i počele da ih ispravljaju.
Vreme je iskristalisalo nekolicinu oprobanih instrumenata kojima
se podstiče ekonomski razvoj i koji doprinose stvaranju boljeg
poslovnog okruženja. Ti instrumenti su prikazani, sa svojim
dobrim i lošim stranama, u teoriji i praksi. U Srbiji samo nekolicina

192
gradova primenjuje neke od instrumenata koji su analizirani u
ovom radu.
Međutim, kao što hirurgu ne vrede instrumenti za operaciju
na njivi, već jedino u okruženju u kojem se mogu adekvatno
koristiti, a to je operaciona sala, tako ni retkim lokalnim vlastima
koje su započele da se ugledaju na zapadnoevropske kolege slabo
pomažu preuzeti modeli upravljanja jer nedostaje okruženje u
kom bi instrumenti za podsticanje LER-a služili svrsi i dali potpun
rezultat.

193
194
LITERATURA:

1. Akintoye A.M. Beck and C. Hardcastle: Public-Private

Partnerships- Managing Risks and Opportunities. Wiley-
Blackwell, 2003.
2. Akintoye A. and M. Beck: Policy, Management and Finance
for Public-Private Partnerships (Innovation in the Built
Environment), Wiley-Blackwell, 2008.
3. Bennett Robert & Gunter Krebs: Local economic development:
public private partnership iniciatives in Britain and Germany,
New York, Belhaven press, 1997.
4. Beshel Barbara: An Introduction to Franchising, Washington
DC: IFA Educational Foundation, 2001.
5. Best practices for budget transparency, OECD, 2001.
6. Centre for Strategy and Evaluation Services: Benchmarking
of Business Incubators, Brussels: European Commission
Enterprise Directorate General, 2002.
7. Code of good practices on fiscal transparency, IMF, 2007.
8. Damjanović Mijat: Inicijativa za fiskalnu decentralizaciju,
Beograd, PALGO, 2005.
9. Damjanović Mijat: Uporedna iskustva lokalnih samouprava,
Beograd, Čigoja, 2002.
10. Donahue John and Josph Nye Jr.: Market based governance,
Washington DC, Brooking institution press, 2002.
11. Đorđević Snežana: Preduzetničko upravljanje gradom – City
manager model, Beograd, Čigoja, 1998.
12. Đorđević Snežana: Priručnik za moderno upravljanje LER-om,
Beograd, SKGO, 2007.
13. Đorđević Snežana: Renesansa lokalne vlasti, uporedni modeli,
Beograd, Čigoja, 2003.
14. Đorđević Snežana:Vlasti u akciji – svet javnih usluga, Beograd,
Čigoja, 2008.

195
15. Erlewine Meredith: Comparing Stats on Firm Survival In
Measuring Your Business Incubator’s Economic Impact- A Toolkit,
Athens, Ohio, National Business Incubation Association, 2007.
16. Goldsmith M.J.F. and K.K. Klausen: Europian integration and
local government, Cheltenham, UK, Brookfield, US, Edward
Elgar, 1997.
17. Grimsey Darrin and Merwyn K. Lewis: Public Private
Partnerships: The Worldwide Revolution in Infrastructure
Provision and Project Finance, Edward Elgar Pub, 2007.
18. Held Dejvid: Demokratija i globalni poredak, Beograd, Filip
Višnjić, 1997.
19. Held David and Anthony McGrew: The global transformation
reader, Cambrige, Polity press, 2000.
20. International Monetary Fund: Public-Private Partnerships,
IMF, 2004.
21. Karpova Katia: Public-Private Partnerships (PPP) in the United
States: A Snapshot of Recent Developments and New Directions,
dostupno na: http://www.ip3.org/pub/publication2002_010.
htm.
22. Kemp Roger L.: Community renewal through municipal
investment, McFerland and Co. Inc. Publishers, 2003.
23. King David: Local government economics in theory and practice,
London; New York, Routledge, 1992.
24. Levitas Antony i Gabor Peteri: Reforma sistema finansiranja
lokalne samouprave u Srbiji, Beograd, Palgo centar, 2004.
25. Lorrain Dominique and Gerry Stocker: The privatizacion of
urban services in Europe, Pinter, 1997.
26. Manual on fiscal transparency, IMF, 2007, dostupno na: http://
imf.org/external/np/pp/2007/eng/051507m.pdf.
27. Nalbandian John and Carol Nalbandian: Contemporary
challenges in local government, National Civic Review, 2003.
28. OECD: Public-Private Partnerships: In Pursuit of Risk Sharing
and Value for Money, OECD Publishing, 2008.
29. Osbourne D. and T. Gaebler: Reinventing government: how the
entrepreneurial spirit is transforming the public sector, New
York, Plume books, 1993.

196
30. Oživljavanje braunfilda u Srbiji, zbornik radova, Beograd,
PALGO, 2008.
31. Peters Guy and Frans Nispen: Public Policy Instruments:
Evaluating the Tools of Public Administration (New Horizons in
Public Policy Series), Edward Elgar Publishing Ltd, 1998.
32. Prokopijević Miroslav: Konstitucionalna ekonomija, Beograd, E
press, 2000.
33. Prokopijević Miroslav: NIP je ekonomski štetan, Ekonomski
anali, poseban broj, 2007.
34. Prokopijević Miroslav: Šta koči reforme i razvoj opština?, dostupno
na: http://www.pescanik.net/content/view/3515/91/
35. Prokopijević Miroslav: Tržište kapitala u Srbiji, Beograd,
Institut za evropske studije, 2006.
36. Radivojević Gordana i Momčilo Miljuš: Benčmarking i logistika,
dostupno na: http://www.scribd.com/doc/6814582/9-
BENCMARKING-I-LOGISTIKA.
37. Raphaelson Arnold: Restructuring state and local services –
ideas, proposals and experiments, Praeger Publishers, 1998.
38. Salamon Laster M. and Michael Lund: Beyond privatization:
the tools of government action, Urban Institute Press, 1989.
39. SGLRP: Kako osnovati BID (priručnik), 2004, dostupno na:
http://www.mega.ui-serbia.org/documents/EduCenter/BID.
pdf.
40. Stauerle Eugene and Eric Twombly: The tools of government-
a guide to the new governance, Oxford university press, 2002.
41. Stiglic Džozef: Protivrečnosti globalizacije, Beograd, SBM-x,
2002.
42. Štiglic Džozef: Ekonomija javnog sektora, Beograd, Ekonomski
fakultet, 2004.
43. University of Michigan, NBIA, Ohio University and Southern
Technology Council: Business Incubation Works, Athens, Ohio,
National Business Incubation Association, 1997.
44. Yescombe E.R. : Public-Private Partnerships: Principles of Policy
and finance, Butterworth-Heinemann, 2007.
45. Zlokapa i Damjanović: Modeli organizacije lokalne samouprave,
Beograd, PALGO, 2005.

197
198
KORISNE WEB ADRESE:

www.naled-serbia.org
www.friedmanfoundation.org
www.auktionsverket.se
www.ujn.gov.rs
www.fransiza.hr
www.sertifikacija.com
www.pks.rs
www.gradjevinarstvo.rs
www.pescanik.net
www.muhammadyunus.org
www.ekapija.com
www.sec.gov.rs
www.epa.gov
www.usz.gov.rs
www.losangeles.gov
www.mega.ui-serbia.org
www.seattleweekly.com
www.ottawabusinessjournal.com
www.skgo.org
www.pppcouncil.ca
www.ip3.org
www.ncppp.org
www.news.bbc.co.uk
www.c.r.e.a.m.com
www.pppcouncil.ca
www.utfp.it
www.benfieldgroup.com
www.imf.org
www.oecd.org
www.ifac.org
www.ipsas.org
www.bellgully.com
199
200
SADRŽAJ:

1. UVOD.........................................................................................................str. 11

1.1 Od države blagostanja do moderne tržišne države..............str. 13

1.2 Globalizacija i ekspanzija lokalne samouprave......................str. 17
1.3 Razvoj lokalnih vlasti u Srbiji: mogućnosti i prepreke........str. 22

2. LOKALNA SAMOUPRAVA KAO PREDUZETNIK NA TRŽIŠTU.......str. 23

2.1 Država kao partner lokalnim vlastima (neophodni preduslovi)..str. 23

2.2 Pitanje statusa lokalne samouprave..........................................str. 24
2.3 Pitanje svojine lokalnih samouprava.........................................str. 30
2.4 Pitanje nadležnosti lokalne samouprave..................................str. 31
2.5 Finansijska autonomija...................................................................str. 32
2.6 Organizacija vlasti na lokalnom nivou......................................str. 36
2.7 Modernizacija administracije.......................................................str. 38

3. UPRAVLJANJE U LOKALNOJ ZAJEDNICI...................................str. 43

3.1 Strateško upravljanje........................................................................str. 43

3.2 Građevinsko zemljište i nepokretnosti......................................str. 45
3.3 Prostorno planiranje.........................................................................str. 47
3.4 Urbanističko planiranje...................................................................str. 49
3.5 Katastar i zemljišne knjige.............................................................str. 50
3.6 LEAP (Lokalni ekološki akcioni plan).......................................str. 51
3.7 Uslužni centar......................................................................................str. 53
3.8 Marketing..............................................................................................str. 54
3.9 Sertifikacija...........................................................................................str. 55
3.10 Benčmarking.....................................................................................str. 62
3.11 Savremeni problemi implementacije strateškog upravljanja
na lokalnom nivou.....................................................................................str. 66

201
4. INSTRUMENTI ZA PODSTICANJE LOKALNOG EKONOMSKOG
RAZVOJA ......................................................................................................str. 71

4.1 Uvod: neophodne reforme za uspešnu primenu instrumenata.....str. 71

4.2 Instrumenti na bazi ugovora.........................................................str. 75
4.2.1 Ugovori...............................................................................................str. 75
4.2.2 Vaučeri................................................................................................str. 78
4.2.3 Aukcije................................................................................................str. 79
4.2.4 Nabavke..............................................................................................str. 81
4.2.5 Franšize..............................................................................................str. 87
4.2.6 Koncesije............................................................................................str. 93
4.3 Finansijski instrumenti...................................................................str. 99
4.3.1 Državna i međunarodna davanja.............................................str. 99
4.3.2 Garancije kredita i mikrokreditni fondovi.........................str. 100
4.3.3 Hartije od vrednosti (HOV)......................................................str. 103
4.3.4 Osnovne karakteristike pojedinih vrsta HOV....................str. 106
Akcije...........................................................................................................str. 106
Obveznice...................................................................................................str. 109
Municipalne obveznice.........................................................................str. 113
Korporativne obveznice.......................................................................str. 116
Stanje tržišta kapitala u Srbiji............................................................str. 118
4.3.5 Ostali finansijski instrumenti..................................................str. 121
4.4 Složeni instrumenti........................................................................str. 122
4.4.1 Rivolving fond (protočni i održivi fond)..............................str. 122
4.4.2 Inkubator biznis centar..............................................................str. 123
4.4.3 Slobodna zona...............................................................................str. 125
4.4.4 Zona unapređenog poslovanja (BID)...................................str. 129
4.4.5 Industrijski, tehnološki i naučni parkovi............................str. 136
4.4.6 Braunfild prostor i investicije.................................................str. 140

5. JAVNO-PRIVATNA PARTNERSTVA...........................................str. 149

5.1 Pojam i definicija..............................................................................str. 149

5.2 Istorijat JPP.........................................................................................str. 150
5.3 Karakteristike JPP............................................................................str. 153
5.4 Tipovi JPP............................................................................................str. 156

202
5.5 Institucionalni okvir za JPP..........................................................str. 164
5.6 Pitanje podele rizika i vlasništva...............................................str. 167
5.7 Osnovne odlike ugovora o JPP.....................................................str. 170
5.8 Ključevi za uspešni JPP...................................................................str. 175
5.9 Primeri različitih vrsta JPP u svetu...........................................str. 177
5.10 Prednosti i zamerke JPP..............................................................str. 187

6. ZAKLJUČAK.........................................................................................str. 191

Literatura...........................................................................................str. 195

Korisne WEB adrese..........................................................................str. 199

Sadržaj....................................................................................................str. 201

203
204
Rekli su o knjizi:

Vladimir Vasiljev je uložio veliki napor da istraži

instrumente kojima bi se podstakao lokalni ekonomski razvoj i
posebno javno privatna partnerstva. Ova oblast istraživanja je
veoma interesantna, a u Srbiji, kao i u čitavom regionu jugoistočne
Evrope, tek je u začetku. Struktura njegovih istraživanja je pokrila
komparativni aspekt i dosadašnja iskustva, ali i potencijale razvoja
u Srbiji. Otuda smatram da je ovaj rad veoma korisno štivo, kako za
stručnjake u ovoj oblasti, tako i za državu i lokalne vlasti koji treba
u većoj meri da demokratizuju i modernizuju, kako sistem, tako i
konkrente metode rada i instrumente koji se koriste.

Prof. dr Snežana Đorđević

Kad je već razvojna politika bila daleko od uspešne na

republičkom nivou – a o tome je, čini se, uspostavljen nepodeljen
profesionoalni konsenzus – onda je prirodan odgovor na sve to
traženje razvojnih impulsa i pratećih mehanizama na nižim nivoima
teritorijalne organizacije. Instrumenti za podsticanje lokalnog
ekonomskog razvoja i posebno javno-privatno partnerstvo se i po
tom osnovu uklapaju i u aktuelnu ekonomsku situaciju i u razvojnu
politiku u kojoj bi Srbija konačno morala nešto krupnije da pokrene.
Ovaj rad je napisan jasnim stilom i dobrim jezikom. Jedna
prilično složena, a u nas još uvek nedovoljno poznata materija,
izložena je na način koji će se pokazati kao pristupačan ne samo
stručnoj, nego i široj javnosti. Ova knjiga će imati znatan edukativni
učinak, što inače ne može da se kaže za veliki broj publikacija
posvećenih ovakvim specijalizovanim oblastima.

Prof. dr Ljubomir Madžar

205
206
O autoru:

Vladimir Vasiljev (Zrenjanin, 1974.) magistrirao je na FPN

u Beogradu 2010. sa temom Instrumenti za podsticanje lokalnog
ekonomskog razvoja- javno privatna partnerstva. Ova knjiga
je njegov magistarski rad, prilagođen široj publici. Doktorska
disertacija na temu Javno-privatna partnerstva je u pripremi.

207