УНИВЕРЗИТЕТ У НИШУ

ФАКУЛТЕТ ЗАШТИТЕ НА РАДУ

МАСТЕР РАД

Немања Р. Малетић

Ниш, 2020. год.

 УНИВЕРЗИТЕТ У НИШУ
ФАКУЛТЕТ ЗАШТИТЕ НА РАДУ У НИШУ

ПРИНЦИПИ И ПРИСТУПИ У САРАДЊИ

ДРЖАВЕ И ЛОКАЛНИХ САМОУПРАВА У
ОБЛАСТИ ЖИВОТНЕ СРЕДИНЕ

-МАСТЕР РАД-

Ментор: Кандидат:
др Ивана Илић - Крстић Немања Малетић М1832

Ниш, 2020.
 САДРЖАЈ:

РЕЗИМЕ.......................................................................................................................................................1
1. УВОД...................................................................................................................................................2
2. Принципи супсидијарности, фискалне једнакости и одговорности...................................................4
2.1 Принцип супсидијарности..............................................................................................................4
2.2 Принцип фискалне једнакости.......................................................................................................6
2.3 Принцип одговорности...................................................................................................................7
3. Законски и стратешки оквир политике заштите животне средине..................................................10
3.1 Заштита вода и управљање водама............................................................................................14
3.2 Управљање отпадом......................................................................................................................16
3.3 Процена утицаја на животну средину..........................................................................................18
4. Децентрализација................................................................................................................................22
5. Предности и мане децентрализације................................................................................................25
6. Локална самоуправа као најважнији вид децентрализације...........................................................30
6.1. Појам..............................................................................................................................................30
6.2. Локална самоуправа и локална демократија.............................................................................33
6.3. Начело супсидијарности...............................................................................................................33
6.4. Органи локалне самоуправе........................................................................................................34
6.5. Систем српске локалне самоуправе............................................................................................37
6.5.1. Организација власти јединица локалне самоуправе..........................................................39
6.5.2. Нове установе уведене Законом о локалној самоуправи из 2002. године........................46
6.5.3. Непосредно учешће (партиципација) грађана у остваривању локалне самоуправе........49
6.5.3.1. Грађанска иницијатива.......................................................................................................50
6.5.4. Месна самоуправа.................................................................................................................52
6.5.5. Однос државних органа и органа јединице локалне самоуправе.....................................53
7. ЗАКЉУЧАК............................................................................................................................................57
ЛИТЕРАТУРА.............................................................................................................................................61
 УНИВЕРЗИТЕТ У НИШУ
ФАКУЛТЕТ ЗАШТИТЕ НА РАДУ У НИШУ

КЉУЧНА ДОКУМЕНТАЦИЈСКА ИНФОРМАЦИЈА

Редни број:
Тип записа: Текстуални
Врста рада: Мастер рад
Аутор:
Немања Малетић
(име и презиме)
Ментор:
Ивана Илић - Крстић
(име и презиме – без титуле)
ПРИНЦИПИ И ПРИСТУПИ У САРАДЊИ ДРЖАВЕ И ЛОКАЛНИХ
Наслов/тема рада: САМОУПРАВА У ОБЛАСТИ ЖИВОТНЕ СРЕДИНЕ

Језик публикације: Српски

Језик извода: Српски
Година: 2020.
Физички опис рада:
(поглавља/ страна/
7поглавља; 61странe; /табела; / слика
цитата/табела/ слика/
графика/прилога)
Научна област: Управрање комуналним системом
Предмет: Локални одрживи развој
Предметна одредница / Кључне
речи:
UDK
Чува се: Библиотека
Важна напомена:
(уколико је рад рађен ван /
Факултета - у лабораторији)
Извод: /
Датум прихватања теме: .04.03.2020.
Председник: др Слободан Милутиновић, ред. проф.
Чланови
Члан: др Снежана Живковић, ред. проф.
комисије:
Члан, ментор: др Ивана Илић - Крстић, доц.
Датум одбране: ___. 2020.
РЕЗИМЕ

Добровољна сарадња градова и општина како би се лакше, боље и јефтиније остварили

заједнички циљеви у Републици Србији несметано се остварује већ деценијама. Правни оквир за
функционисање међуопштинске сарадње углавном је усклађен са европским принципима и
стандардима европске праксе.

Међутим, успешно задовољавање потреба корисника (како грађана тако и привреде) не зависи
искључиво од квалитета прописа. Политички и економски проблеми, са којима се Србија
суочавала последњих двадесет година, почев од гашења или реструктурирања великих привредних
система па до реформи у јавном сектору у великој мери су се одразили и на реализацију и
функционисање ове сарадње. Међуопштинска сарадња може да има различите форме – од
уговорне до оснивања заједничког предузећа или заједничког учествовања у пројекту, који
финансира и којим управља приватни партнер.

Стратешки документи, који представљају полазну основу за планирање развоја по секторима у

наредним годинама, полазне основе за планирање виде управо у полицентричном развоју и јачању
концепта међуопштинског повезивања и регионалне конкурентности.

Иако се под појмом међуопштинске сарадње најчешће подразумевају дугорочни,

институционализовани односи суседних градова и општина, то не мора увек да буде случај.
Међуопштинску сарадњу, кроз размену искустава, техничку или институционалну подршку и
јачање капацитета могу да успоставе све оне локалне самоуправе, без било каквих територијалних
ограничења, које у њој проналазе економски, културни или други заједнички интерес. Налажење
заједничког интереса у сарадњи никада није било лакше а финансијска и институционална
подршка квалитетним пројектима међуопштинске сарадње никада није била доступнија.
Установљени су фондови за припрему пројеката (студије изводљивости) и за њихово спровођење.
Средства, донације и кредитне линије, обезбеђују међународни програми, међународне развојне
финансијске институције као и развојне институције и фондови Републике Србије.

Ако знамо да финансијска средства за пројекте међуопштинске сарадње постоје, да постоји

начелна спремност општина да уђу у међуопштинске аранжмане, да овакви пројекти углавном
уживају неподељену подршку грађана и привреде и да постоји спремност пружања општинама
стручне и техничке подршке да ове пројекте квалитетно планирању и припреме, поставља се
питање зашто квалитетних пројеката међуопштинске сарадње у Србији има веома мало.
 1. УВОД

Управљање у области животне средине се односи на скуп регулаторних процеса,

механизама и институција кроз које политички актери утичу на акције и резултате у области
животне средине. Управљање, које не представља исто што и власт односно управу, укључује
потезе државе и - поред њих - обухвата деловање актера у локалним заједницама, предузећа и
цивилног друштва.

Добро управљање посматра се као култура управљања, односно понашања јавне управе, на темељу
иновативних и одрживих јавних политика и праксе која негује демократију и одрживи развој.

Идентификован је низак ниво капацитета локалне управе за спровођење стандарда заштите

животне средине у Националној Стратегији за апроксимацију у области животне средине (20114) и
Националном програму заштите животне средине (НПЗЖС) где би конкретне дугорочне и
стратешке мере које би требало да смање овај административни раскорак нису ни израђене ни
спровођене, изузев краткорочних програма изградње капацитета и тиме што је надлежно
министарство пружало саветодавну помоћ локалним властима. Акциони план за спровођење
Националног програма заштите животне средине није ни усвојен, упркос чињеници да је његово
доношење обавезно према Закону о заштити животне средине[1].

Заштита и очување животне средине, као и висок квалитет јавних услуга из ове области, требало
би да су приоритет Републике Србије и јединица локалне самоуправе због утицаја које остварују
на јавно здравље, квалитет живота грађана и одрживи развој локалних заједница. На политику
животне средине се не обраћа довољно пажње и за њено спровођење се опредељују симболична
средства где и покаѕују бројни параметри. За животну средину креће се око 0,4% бруто домаћег
производа (БДП). Нестабилност локалних финансија је константна, док се приходи стално мењају
у корист централног нивоа власти. Тренутни правни оквир омогућава утрошак наменских
средстава за заштиту животне средине у друге сврхе, односно у сврху попуне буџетског дефицита.
Локалне власти нису отпорне на овакву праксу. У Србији Стање животне средине није на
задовољавајућем нивоу, а недостатак финансијских средстава и слаб административни капацитет
јавне управе су највећи изазови. Сва ова занемаривања представљају проблем у животној средини,
економске неразвијености и ниског нивоа свести јавности о важности заштите и очувања животне
средине. Што се тиче заштите животне средине позитивни ефекти нису видљиви у кратком року,
али последице немара према проблемима у животној средини се осећају у дужем временском
периоду, када их је тешко отклонити.
Закон о заштити животне средине представља кровни пропис у овом сектору и донешен је 2004
године. Закон о заштити животне средине је измењен и допуњен 2009. године, ступањем на снагу
новог низа законских прописа. Законом о заштити животне средине и Законом о локалној
самоуправи утврђена је подела надлежности између локалних и централних власти у области јавне
политике животне средине.

Локалние власти су добиле веће одговорности, док их са друге стране нису пратила унапређења
административних капацитета, прерасподела довољних финансијских средстава и повећана
одговорност. На незадовољавајуће резултате у смислу спровођења политике животне средине
додатно су утицале низ правних норми. Нежељени ефекти су забележени у националним
стратешким документима и у извештајима Европске комисије.

У циљу додатног истицања важности трансформације доброг управљања у области животне

средине, скрећемо пажњу на визију Националне стратегије одрживог развоја (2008):

„Република Србија је 2017. године институционално и економски развијена земља са

одговарајућом инфраструктуром, компатибилна са стандардима ЕУ, с привредом заснованом на
знању, ефикасно коришћеним природним и створеним ресурсима, већом ефикасношћу и
продуктивношћу, богата образованим људима, са очуваном природном средином, историјским и
културним наслеђем, држава у којој постоји партнерство јавног, приватног и цивилног сектора и
која пружа једнаке могућности за све грађане.“ [2].

Као недостатак одговорности за циљеве јавних политика, како на централном тако и на локалном
нивоу власти, озбиљно поткопава напоре ка успостављању одрживог демократског друштва које је
способно да се снађе са стандардима и вредностима које су на снази у ЕУ.

Ова анализа се фокусира на неколико аспеката локалног управљања и његовог уплитања у опште
праксе у области израде јавних политика у Србији:

 структурна условљеност: политика животне средине не сматра се приоритетом, постоји

висок ниво централизације; извршна грана власти преовладава у процесима креирања
политика;
 институционална условљеност: реформа јавне управе, недоследности законског оквира;
 недостатак финансијских средстава и финансијске контроле;
 процес европских интеграција и фокус на транспозицију уместо на спровођење норми и
стандарда у политици животне средине.
Главни фокус је на три принципа доброг управљања: супсидијарности, одговорности и фискалној
једнакости.

Разлоге за недовољно функционалну вертикалну координацију не треба тражити само у

недовршеном законском оквиру и слабој примени закона, већ и у друштвеним и политичким
околностима које спречавају ову трансформацију, а које опстају више од једне деценије.

2. Принципи супсидијарности, фискалне једнакости и

одговорности

2.1 Принцип супсидијарности

Према принципу супсидијарности, органи на хијерархијски вишем нивоу не би требало да врше

функције које ефикасно могу да изведу органи на нижем нивоу, већ први треба да подрже друге и
да помогну у координацији својих активности са активностима целе заједнице. Овај принцип
дефинише супсидијарност као идеју да централна власт треба да има супсидијарну функцију,
односно да врши само оне задатке који се не могу ефективно извести на нижем, односно локалном
нивоу.

Принцип супсидијарности уграђен је у Европску повељу о локалној самоуправи Савета Европе

(Повеља)7. У члану 4, ставу 3. Повеље јасно стоји да ће „јавне послове првенствено обављати они
органи власти који су најближи грађанима”. У наставку: „уступање послова другом органу треба
да се заснива на процени обима и природе задатка и захтева у погледу ефикасности управе и
функционисања привреде”. Принцип супсидијарности, као општи принцип права ЕУ треба
посматрати у ширем смислу и применити како у државама чланицама ЕУ, тако и у земљама
кандидатима.

Овај принцип постао значајан након 2000. године када је земља кренула путем европских
интеграција. Принцип је коришћен да се убеде централне власти да одређени ниво
децентрализације државе представља један од предуслова демократског развоја.

Овим принципом се утврђује да виши нивои власти не би требало да врше надлежности које
делотворно могу да се изврше на нижим нивоима управљања, што значи да је првобитна
надлежност на нижем нивоу власти а да је улога виших нивоа супсидијарна. У Србији члан 177.
Устава прописује да су „јединице локалне самоуправе надлежне у питањима која се, на
сврсисходан начин, могу остваривати унутар јединице локалне самоуправе, а... у којима није
надлежна Република Србија[3]. Која су питања од републичког, покрајинског и локалног значаја
одређује се законом”. Овим се принцип супсидијарности окреће наглавце. Устав прави разлику
између изворних, заједничких и поверених надлежности. Са изузетком у случају изворних
надлежности, централна јурисдикција се претпоставља у случају заједничких и поверених
надлежности, а надлежност локалне самоуправе је резидуална.

Ако се уведе принцип супсидијарности као нормативни принцип којим се дају смернице по
питању формулисања закона и прописа у циљу унапређења управљања, Закон о заштити животне
средине га не помиње као кључни принцип политике животне средине. Принцип супсидијарности
се, међутим, уводи у политику заштите животне средине као имплементациони принцип
Националног програма заштите животне средине, кључног инструмента за планирање и
програмирање политике заштите животне средине. Према овом документу: „Начело
супсидијарности представља децентрализацију одлучивања до најнижег могућег нивоа.
Надлежности и одговорности се преносе са централног нивоа на регионални и локални ниво у
складу са донетим законима. Влада је одговорна за успостављање и спровођење стратешког и
законског оквира којим се обезбеђује систем заштите и унапређивања квалитета животне средине
и који омогућава да се њени јасно изражени циљеви остваре на свим нивоима”[4].

Принцип супсидијарности је препознат као водећи принцип управљања у области животне

средине. Доносиоци одлука намеравају да искористе принцип супсидијарности као средство за
децентрализацију. Примена принципа супсидијарности још увек у великој мери зависи од воље
централних власти, као и од закона и прописа које они доносе и спроводе.

2.2 Принцип фискалне једнакости

Принцип фискалне једнакости налаже да пренос треба да буде пропраћен финансијском

стабилношћу и предвидљивим финансирањем, што такође значи да орган који је одговоран за
извршење одређеног задатка треба и да га плати. Мере фискалне једнакости треба да имају за циљ
подршку имплементацији одређених јавних политика у локалној самоуправи за које се не
генеришу недовољни приходи од локалних послова, као што је случај код општина са изузетно
ниским приходима од локалних накнада за заштиту животне средине.
Постоје две фазе у систему финансирања надлежности локалне самоуправе: фаза фискалне
децентрализације између 2001-2008. године и фаза фискалне централизације и „псеудо-
децентрализације” од 2009. године до данас. Током прве фазе усвојен је низ кључних прописа од
значаја за локалне самоуправе, јачале су улога и фискална аутономија градова и општина, Влада је
поверила локалним властима низ одговорности, локални буџети су се значајно - па чак и
вишеструко - увећали.

Фазу фискалне централизације и „псеудо-децентрализације” од 2009. године одликују смањење

финансија локалним самоуправама и значајно смањење локалних буџета, чак и њихово
урушавање, у пару са децентрализацијом надлежности без адекватних финансијских решења.
Промене законског оквира у периоду између 2009. и 2015. године биле су толико учестале да их је
скоро немогуће пратити: било је најмање 11 значајних промена које су утицале на доходовну
страну локалне самоуправе, од којих су све утицале на смањење локалног буџета. Што се тиче
овлашћења и надлежности локалних самоуправа, око 50 закона - уз велики број пратећих
подзаконских аката - уређују функционисање локалне самоуправе.

Закон о финансирању локалних самоуправа из 2006. године прописује да се доходовна страна

локалног буџета која се односи на животну средину садржи од следећег: (1) накнаде за заштиту и
унапређење животне средине као изворног прихода; (2) годишње таксе на моторна возила,
тракторе и прикључна возила, накнада за загађивање животне средине, накнада за коришћење
минералних сировина и накнада за извађени материјал из водотока, накнаде за коришћење шума и
накнаде за коришћење вода као заједничких прихода; и (3) фискални трансфери, укључујући
трансфере за фискално уједначавање општинама које не би биле одрживо финансиране да се
финансирају искључиво из сопствених и заједничких прихода. У периоду између 2009-2015.
године, када је дошло до значајних промена у политици животне средине, смањена су опредељена
средства за локални ниво, што је у супротности са принципом фискалне једнакости. Укинуте су
неке накнаде важне за заштиту животне средине које су републичке власти у потпуности или
делимично делиле са локалним самоуправама. Другим речима, док су функције остајале
нетакнуте, приходи намењени заштити животне средине су нагло опали[5].

2.3 Принцип одговорности

Принцип одговорности у добром управљању имплицира да сви доносиоци одлука, како
индивидуално тако и колективно, сносе одговорност за одлуке које доносе.

У оквиру ове анализе принцип одговорности се разматра као:

 одговорност у смислу етике управљања, одговарање за поступке, и очекивање да се

положи рачун. Разматра се право грађана да власт позове на одговорност;
 одговорност према циљевима и очекиваним исходима политике животне средине. Сваки
ниво власти треба да буде одговоран за правилно остваривање циљева политике животне
средине;
 одговорност према законодавном оквиру, што означава постојање и праксу законски
утемељеног праћења и надзора органа који спроводе мере, као и постојање законом
дефинисане одговорности државних службеника у случајевима кршења закона;
 одговорност означава постојање законски дефинисаних и јасно подељених надлежности
између централних и локалних власти.

Морају се идентификовати учесници у режиму одговорности, а њихове улоге и односи се морају

јасно дефинисати и бити разумљиве. На пример, у представничким демократијама сваки учесник
ланца одговорности има јединствену улогу. Примарна одговорност је на самој заједници
(становништво, грађани) коју представљају одборници градских и општинских скупштина. На
одређени начин ове локалне скупштине представљају сурогат заједнице. Одговорност се потом
преноси на извршну власт као носиоца јавне власти. Извршна власт у општини, тј. председник
општине и општинско веће, у складу са овлашћењима која им уступа скупштина, и која су
утврђена законом, даље преносе одговорност на остале актере прописима, јавним политикама,
одлукама и постављањем директора локалних јавних комуналних предузећа. Јасно дефинисање и
разумевање улога свих учесника и њихових међусобних односа је битан део принципа
одговорности. Улоге и односи се морају јасно дефинисати и практично прилагођавати у сваком
окружењу. Носиоци одговорности могу да врше своје функције само ако знају коме су одговорни;
исто тако, могу позивати друге на одговорност само ако знају ко је њима одговоран. Постоји
претпоставка да људи који улазе у јавни живот и кандидују се за јавну функцију разумеју наведене
односе. Бројна друштвена и научна истраживања, међутим, нуде доказе да то није случај[6].

Морају се дефинисати циљеви за сваког учесника у ланцу одговорности испод оних који имају
примарну одговорност (грађани локалне самоуправе). Циљеви су основа за све што треба да се
уради. Они условљавају и одређују кључне активности које се спроводе и организују, као и
расподелу средстава према задацима. Циљеви су формулација очекивања кроз утврђене
активности и резултати који би требало да се остваре. У идеалним околностима, циљеви треба да
буду квалитативни, квантитативни и временски ограничени. Конкретност циљева расте у обрнутој
сразмери са одговорношћу: најшира и најбитнија одговорност за циљеве је у заједници, па донекле
конкретније у скупштини општине, потом још конкретније код председника општине и
општинског већа, а на крају најконкретније у општинској управи, директорима и шефовима
организационих јединица јавних комуналних предузећа.

Сваки актер у ланцу одговорности треба да има (1) овлашћења и (2) ресурсе како би делотворно и
ефикасно постигао циљеве. Под „органом” се подразумева право управљања и моћ да се изазове
поштовање. Од суштинске је важности да поверена овлашћења буду сразмерна одговорностима.
Истовремено, они који се сматрају одговорним за постизање циљева морају бити у могућности да
их остваре на делотворан и ефикасан начин када на располагању имају финансијске (новац),
материјалне (средства и имовину) и људске ресурсе (административни капацитет, знање,
стручност).

Сваки актер у ланцу одговорности треба да одреди обавезе извештавања о одговорностима и

додељеним ресурсима. Информисање је од кључне важности за делотворну одговорност.
Поверавање надлежности и аутономије мора бити пропраћено одговарајућим извештавањем и
полагањем рачуна. Стварни ефекти процењују се у односу на постављене подциљеве на нивоу
политике, тумачења и извршне формулације. Обавезе у погледу извештавања треба да обухвате
аспекте попут (1) врсте извештаја, (2) формата, (3) садржаја и (4) периодичности извештавања.

Сваки актер има право да провери информације које добије у извештају. Без тога не може бити ни
сигурности нити поузданих информација. У добром моделу доброг управљања, ову функцију има
независни ревизор или сродно тело одговорно представничком телу (нпр. Скупштини општине),
које проверава тачност финансијских и других информација из извештаја. Учесници у ланцу
одговорности испод Скупштине општине такође могу изабрати да успоставе неке друге механизме
провере.

Сваки учесник у ланцу одговорности би требало да има ауторитет и одговорност да изврши

евалуацију учинка оних којима је поверио, односно на које је пренео одговорности, ауторитет и
ресурсе, као и да спроведе санкције - казне, односно награде - који проистичу из ове процене.
Одговорност не постоји у ситуацијама у којима нема механизма санкционисања. У општем је
интересу да се подстичу мере, акције и активности које доносе корист, а да се супротне спутавају.
У најширем смислу, локална заједница даје свој суд о учинку јавних власти на периодичним
изборима. На нивоу Скупштине општине требало би да постоје механизми за проверу рада
председника, општинског већа, званичника и лидера јавних комуналних предузећа. Постојање и
рад скупштинског одбора за заштиту и унапређење животне средине, јавне расправе, дебате у
јавности и отворени састанци са грађанима могу бити корисни механизми. Могу се оформити
специјални скупштински одбори за надзор потрошње јавних финансија. Надзорна улога
скупштине општине је, међутим,недовољна у многим областима јавних политика, укључујући и у
односу на политику животне средине[7].

3. Законски и стратешки оквир политике заштите животне

средине

Стратешки оквир политике заштите животне средине обликован је и одређен процесом

приступања ЕУ. Крајњи и свеукупни стратешки циљ Владе Републике Србије је постизање
задовољавајућег нивоа усаглашености са правним тековинама ЕУ из области унапређења и
заштите животне средине и омогућавање њхове примењивости, тј. обезбеђивање да се све обавезе
чланица преузму од данас до дана приступања ЕУ (ЕАС, 2011).

Циљеви националне политике заштите животне средине могу се класификовати у три главна
стуба:

 унапређење административних и финансијских капацитета за решавања захтева

постављених у процесу приступања ЕУ и унапређења законског и стратешког оквира;
 унапређење заштите и спречавање даљег пропадања животне средине;
 промоција одрживог развоја и ефикасног управљања природним ресурсима, укључујући
утврђивање стабилне политике борбе против климатских промена и постепено
усаглашавање са дугорочним циљевима ЕУ.

Ова класификација је направљена на основу проглашених циљева политике животне средине у

Републици Србији и на њеној обавези да усагласи циљеве домаће политике са циљевима политике
заштите животне средине ЕУ, који су дефинисани чланом 191. Уговора у функционисању
Европске уније (УФЕУ).
Оријентација ка испуњавању критеријума за приступање ЕУ је главни носилац унапређења
управљања у области животне средине. Овај приступ садржи одређене предности али такође и
многе недостатке. Транспозиција правних тековина ЕУ у области заштите и унапређења животне
средине сигурно доприноси унапређењу законодавног оквира и уводи стандарде вишег квалитета.
Један од закључака скрининг извештаја за Поглавље 27 је да је „Законска регулатива Републике
Србије је несумњиво већ значајно хармонизована са ЕУ легислативом, али је њхово спровођење у
раној фази“[8]. Овај процес такође утиче на унапређење демократског и инклузивног одлучивања
и ствара предуслове за још транспарентније и одговорније управљање. Европска комисија је
истакла побољшање међуинституционалне координације на централном и локалном нивоу као
један од приоритета за Републику Србију (Извештај Европске комисије за 2016. годину). Међутим,
опадање у спровођењу усвојених стандарда назнака је недостатка административних капацитета
на свим нивоима управљања. Штавише, изразито централизовани модел управљања ствара
препреке за постепено унапређење капацитета локалних администрација, које су недовољно
развијене и нису у стању да се изборе са новим законодавним оквиром. Истовремено,
министарству недостају капацитети за подршку локалним властима и за стварање предуслова за
спровођење закона на локалном нивоу. У оваквим условима одговорности државних органа расту,
али то не доводи до побољшања система заштите животне средине и делотворности одговорних
органа. Чини се да оба нивоа управљања делују у одвојеним административним областима, у вези
са имплементацијом стандарда и законских обавеза, што ће бити приказано у наставку текста.

Због важности мултисекторских политика животне средине, које припадају најскупљем и

најзахтевнијем поглављу, држава је посветила додатну пажњу процесу стратешког планирања,
које и даље пати од озбиљних недостатака. Акциони план за спровођење Националног програма
заштите животне средине није усвојен. Треба такође напоменути да Национални програм заштите
животне средине истиче 2020. године, те да га треба ревидирати. Стратегија управљања водама
усвојена је са пет година закашњења и још увек није пропраћена акционим планом. Закон о
заштити ваздуха17 прописује усвајање Стратегије заштите ваздуха, међутим овај документ и даље
не постоји. Стратегија управљања отпадом истиче 2019. године, али је већ сада јасно да испуњење
њених циљева можемо означити као неуспешно. Србија није успела да успостави систем
регионалних депонија, и само је неколико од 27 планираних регионалних депонија у функцији.
Национална стратегија о климатским променама није усвојена, иако је њено усвајање Европска
комисија истакла као приоритет. Климатске промене су постале реалност након катастрофалних
поплава 2014. године, као и низа пожара и суша које су погодиле Србију у протеклих пет година.
Локалне власти су схватиле да су климатске промене реалност и претња по локалне заједнице, али
је изостао адекватан напор да се ти проблеми инкорпорирају у локалне стратешке документе и да
се ради на њиховом решавању. Већина стратегија одрживог развоја ни не помиње климатске
промене као проблем који утиче на животну средину и погађа живот локалне заједнице[9].

Принцип супсидијарности у политици заштите животне средине је транспонован у

Националном програму заштите животне средине, али се делимично наводи и у Закону о заштити
животне средине и Закону о локалној самоуправи. Док Закон о заштити животне средине
дефинише улоге и надлежности локалних власти, Закон о локалној самоуправи промовише
принцип супсидијарности као „право и способност органа локалне самоуправе да, у границама
закона, уређују послове и управљају јавним пословима који су у њиховој надлежности и од
интереса за локално становништво”. У том смислу, принцип супсидијарности дефинисан је
рестриктивно, као надлежност централне власти да у оквиру закона дефинише обим интервенција
локалне власти. У облику у ком се примењује у Србији, овај принцип омогућава једнообразну
примену Закона о заштити животне средине широм територије државе, али превиђа чињеницу да
локалне самоуправе немају нужно капацитете за примену закона. Штавише, непостојање значајних
капацитета за управљање на регионалном нивоу такође ограничава примену принципа
супсидијарности. Надаље, није јасно које су то надлежности локалних самоуправа у области
животне средине уколико исте нису у потпуности дефинисане законом. Ова ситуација ствара
озбиљне последице и ограничава примену принципа супсидијарности. Једноставно речено, није
јасно како принцип супсидијарности функционише у пракси и како би се одлучивало, уколико је
непознато које надлежности потпадају под ауторитет локалних и регионалних власти. Стога, може
се закључити да је принцип супсидијарности делимично транспонован и спроведен.

Даља анализа процеса израде закона пружа дубље увиде у примену принципа супсидијарности,
одговорности и фискалне једнакости у области политике животне средине у Србији, а нарочито у
погледу јачих и слабијих страна вертикалне координације. У овом делу се упућује и на
непостојање вертикалне координације у законодавном процесу у погледу финансирања политике
животне средине. Приходи локалних самоуправа су смањени. На пример, 2012. године укинута је
тзв. еколошка такса на регистрацију моторних возила, што је оставило знатне последице по
локална средства опредељена за заштиту животне средине. У неким случајевима еколошка такса
на возила је била једини извор приходовања средстава за локални фонд за заштиту животне
средине. Са једне стране ова мера има позитиван утицај на буџет домаћинстава и предузећа али, са
друге стране, оставила је локалне власти без важног извора финансирања заштите животне
средине. Други пример су недавне измене и допуне Закона о буџетском систему и Закона о
финансирању локалне самоуправе. Према изменама и допунама, приходи прикупљени убирањем
накнада на локалном нивоу изгубили су свој наменски карактер и категорисани су као општи
приходи локалне самоуправе. У овом случају, приходи нису смањени већ су локалне самоуправе
добиле одрешене руке да користе средтва прикупљена кроз накнаду за заштиту животне средине
за сврхе мимо заштите животне средине. Овакав потез пак иде против примене принципа
„загађивач плаћа“, пошто обавезе да приходи прикупљени на овај начин буду искоришћени за
заштиту животне средине више нема. У додатку, ова мера не само да прети спровођењу принципа
„загађивач плаћа” већ за резултат има и колизију Закона о заштити животне средине са Законом о
буџетском систему.

Што се тиче политике животне средине, један од најважнијих општих принципа права ЕУ је
принцип интегративности, дефинисан Уговором о функционисању Европске уније (УФЕУ). Члан
11 УФЕУ уређује да се „захтеви заштите животне средине морају укључити у утврђивање и
спровођење политика и активности ЕУ, нарочито ради подстицања одрживог развоја”. Принцип
интегративности уграђен је у стратешки и законодавни оквир Републике Србије путем
Националног програма заштите животне средине (НПЗЖС) и Закона о заштити животне средине.
Према закону „државни органи, органи аутономне покрајине и органи јединице локалне
самоуправе обезбеђују интеграцију заштите и унапређивања животне средине у све секторске
политике спровођењем међусобно усаглашених планова и програма и применом прописа кроз
систем дозвола, техничких и других стандарда и норматива, финансирањем, подстицајним и
другим мерама заштите животне средине”. Штавише, НПЗЖС је успоставио директан однос
између заштите животне средине и друштвеноекономског развоја, формулацијом да „заштита
животне средине треба да буде саставни део друштвеног и економског развоја”[10].

Овде се може приметити да уместо промоције одрживог развоја, НПЗЖС промовише заштиту
животне средине као неодвојиви део друштвено-економског развоја, што није иста ствар. Имајући
на уму принцип супсидијарности, централна власт у Србији је обавезна да обезбеди спровођење
принципа интегративности у раду свих државних административних органа. Вертикална
координација у овом смислу имплицира обавезу усаглашавања политике заштите животне средине
на централном и локалном нивоу са принципом интегративности кроз поступак доношења
прописа, планова и осталих аката које усвајају државни органи. Принцип одговорности обавезује
државне органе да примењују принцип интегративности док, истовремено, обавезује централну
власт да прати и обезбеди примену овог принципа и на нижим нивоима власти.
3.1 Заштита вода и управљање водама

Воде су природно добро и имовина Републике Србије. Компаративно гледано, није честа
пракса пошто се вода обично посматра као јавно добро, што ће рећи да се имовинска права над
водом не могу потраживати. Управљање водама је у надлежности Републике Србије а процес
креирања политике се одвија на централном нивоу. Политика управљања водама је, међутим,
политика заједничких надлежности и централна власт може да повери управљање водама
регионалном и локалном нивоу власти.

Локална самоуправа би тако била одговорна за:

1) усвајање аката за објекте чији утицај не премашује њене административне границе,

2) планирање и спровођење мера против штетних ефеката вода другог реда, као и

3) заштита од ерозије и бујица на њеној територији.

Према значају, површинске воде се деле на две категорије: воде првог и другог реда. Локалне
власти су одговорне за управљање и заштиту вода 2. реда, тј. површинских вода које се налазе на
територији јединице локалне самоуправе од изворишта до ушћа. Воде првог реда дефинише
Влада, а управљање њима је одговорност централног нивоа власти.

Локалне самоуправе се у пракси суочавају са потешкоћама у обављању послова у вези са

заштитом вода пошто нису одговорни за спровођење надзора и инспекцијског надзора над водама
првог реда, које потпадају под надлежност централне власти али праве проблеме на локалном
нивоу. На овом примеру се преиспитује принцип супсидијарности поделом задужења између
локалне инспекције и републичке водне инспекције.

Заштита и очување водотокова обезбеђује се интегрисаним управљањем водама, кључним

принципом управљања водама. Интегрисано управљање водама представља низ мера и активности
усмерених на одржавање и унапређење водног режима, обезбеђивање потребних количина воде
траженог квалитета за различите намене, заштиту вода од загађења и заштиту од штетног дејства
вода. Република Србија управља водама кроз надлежна министарства, органе аутономне
покрајине, јединице локалне самоуправе и јавна водопривредна предузећа. Пошто се Република
Србија дефинише као јединствено водопривредно подручје, вертикалну координацију ваља
препознати као најбитнију за успешну примену политике управљања водама. Транспоновањем
Оквирне директиве о управљању водама уводи се слив као кључна јединица управљања водама.
Стога, овај приступ захтева квалитетну координацију између субјеката на централном и локалном
нивоу власти и представља област политике у којој неколико актера дели одговорност на терену.
Политика управљања водама се, међутим, у знатној мери одвија на територији јединица локалне
самоуправе, при чему вертикална координација наилази на највеће изазове и недостатке.

Политика управљања водама пати од недостатака стратешког планирања. Национална стратегија

за управљање водама усвојена је 2015. године након пет година одлагања. Акциони план за
спровођење ове стратегије још увек није усвојен, као ни планови за управљање водним
подручјима. Према нашим сазнањима, осим нацрта плана за слив Дунава који још увек није
усвојен, планови за друга водна подручја још ни не постоје. Јавно водопривредно предузеће -
Србијаводе, одговорно је за усвајање горенаведених планова. Слично овоме, није усвојен ни План
за заштиту вода од загађивања[11].

Вертикална координација је још више дерогирана зато што централна власт и јавна водопривредна
предузећа немају обавезу да консултују локалне самоуправе у процесу планирања. Важно је,
међутим, напоменути да ова ситуација не представља препреку локалној самоуправи да спроведе
водозаштитне мере, али да у знатној мери компликује координацију између централне и локалне
власти, као и спровођење принципа одговорности у политици газдовања водама.

Национална стратегија управљања водама идентификује недовољне административен и стручне

капацитете на свим нивоима управљања. Нарочит проблем представља централизованост јавних
водопривредних предузећа. Локалне власти немају никакву надлежност да контролишу пословање
ових предузећа и да поступају у предметима у којима јавна предузећа нису у сагласности са
законом.

Водна инспекција је централизована (потпада под надлежност Републичке дирекције за воде), и

ради са значајним недостатком администативних капацитета. У одељењу водне инспекције само
16 инспектора је одговорно за контролу спровођења законских прописа о управљању водама и
заштити вода на целој територији Србије. Не постоји орган водне инспекције на локалном нивоу.
Штавише, постоји сукоб надлежности између различитих инспекцијских органа на локалном
нивоу (еколошка и грађевинска инспекција) и републичке водне инспекције, као и између
инспектора на локалу.

3.2 Управљање отпадом

 Правилна имплементација политике управљања отпадом доста зависи од вертикалне
координације и резултата политике на локалном нивоу.

Локалне самоуправе су одговорне за:

 усвајање локалних планова управљања отпадом и њихово спровођење;

 управљање комуналним отпадом, инертним и неопасним отпадом, тј. прикупљање и
одлагање отпада и одржавање депонија;
 уређење наплате услуга управљања отпадом од грађана;
 издавање дозвола и других административних аката повезаних са управљањем
комуналним, инертним и неопасним отпадом, прикупљање информација и извештавање;
 надзор и инспекцијски надзор примене законских прописа из области управљања отпадом;
и
 издавање мишљења о поступку издавања дозвола на основу захтева министарства, односно
покрајинске владе.

Налик решењима у управљању водама, локалне власти се не признају за партнере у изради

политике управљања отпадом, пошто је министарство задужено за усвајање законодавног и
стратешког оквира. Треба појаснити да локалне самоуправе нису искључене из процеса усвајања
законодавних докумената. Дозвољено им је да учествују у јавним консултацијама, а Стална
конференција градова и општина је током недавно организованог процеса израде измена и допуна
2015. и 2016. године конкретно заступала интересе градова и општина. Изгледа, међутим, да овај
ниво укључености локалних самоуправа није био довољан, јер нови Закон о управљању отпадом
пати од озбиљних недостатака у спровођењу[12].

Незадовољавајући ниво спровођења закона није директно у вези са начином његовог усвајања,
мада је очигледно да надлежни орган није посветио довољно пажње процесу јавних консултација.
Кључни разлози за овај проблем налазе се у недостатку капацитета како на централном тако и на
локалном нивоу управљања, одсуству одговорности према циљевима политике и недостатку
одговорности у процесу спровођења.

Према Закону о управљању отпадом, национална стратегија управљања отпадом треба да се усвоји
за временски период од шест година и да се ревидира једном након три године. Садашња
стратегија усвојена је 2010. године и није ревидирана ниједном. Влада је била обавезна да усвоји
нову стратегију у року од годину дана након усвајања новог закона и није успела да испуни ту
законску обавезу. Мада је јасно да је Влада оманула у постизању циљева садашње стратегије,
нацрт нове стратегије прави се без консултовања јавности. Важно је напоменути да се од нове
стратегије очекује да ће увести циљеве за локални ниво везане за сепарацију и рециклирање
отпада, али у Србији и даље нема шире консултације јавности о горе наведеним циљевима. У овом
случају је видно непостојање вертикалне координације у процесу доношења политика.
Министарство треба да припреми извештај о спровођењу стратегије и да га проследи Влади
најмање једном годишње. Нема доказа да је извештај икада поднет.

Локалне планове управљања отпадом треба усагласити са Стратегијом управљања отпадом и

плановима на националном и регионалном нивоу. Према подацима Агенције за заштиту животне
средине Републике Србије, у Србији постоји 28 региона за управљање отпадом, а у 13 од тог броја
нису ни усвојени регионални планови управљања отпадом. Израда регионалних планова
управљања отпадом је одговорност локалне самоуправе те доста зависи од међуопштинске
сарадње и назначено је како недостаје одређени ниво регионалног управљања који би омогућио
овакав вид сарадње. Пет јединица локалне самоуправе од укупно 148 нису усвојиле локалне
планове управљања отпадом. Од 29 планираних регионалних депонија предвиђених за изградњу
(према Стратегији управљања отпадом из 2003. године) направљено је и пуштено у употребу само
8. Конкретан циљ Стратегије управљања отпадом између 2010-2019. године био је изградња и
стављање у употребу 12 регионалних депонија. Оволики неуспех резултат је непостојања
вертикалне координације и недовољне међуопштинске сарадње[13].

Локалне власти такође показују озбиљне пропусте у испуњењу својих законских обавеза. Локалне
самоуправе обавезне су да извештавају Агенцију за заштиту животне средине о дивљим
депонијама на својој територији. Током 2016. године локална јавна предузећа су користила 123
илегалне депоније. Овај број није коначан јер 44 локалне самоуправе нису ни поднеле извештај.

Заједничка одговорност за неиспуњавање стратешких циљева политике управљања отпадом може

се идентификовати у успостављању примарне селекције отпада на локалном нивоу, што је био
конкретан стратешки циљ за период до 2014. године. Само неколико локалних самоуправа је
реализовало овај стратешки циљ. Одговорност централне власти лежи у чињеници да нису били
утврђени конкретни циљеви за сепарацију и рециклирање отпада на локалном нивоу. С друге
стране, локалне самоуправе су игнорисале чињеницу да је забрањено одлагање рециклажног
материјала на депонију. Истовремено је пружено премало подршке локалним властима у виду
помоћи да успоставе сепарацију и рециклажу отпада.

3.3 Процена утицаја на животну средину

 Процена утицаја за пројекте који могу имати знатан утицај на животну средину је
инструмент политике заштите животне средине који се користи у сврху имплементације принципа
превенције и предострожности у области заштите животне средине.

Према Закону о процени утицаја на животну средину: „процена утицаја на животну средину јесте
превентивна мера заштите животне средине заснована на изради студија и спровођењу
консултација уз учешће јавности и анализи алтернативних мера, са циљем да се прикупе подаци и
предвиде штетни утицаји одређених пројеката на живот и здравље људи, флору и фауну,
земљиште, воду, ваздух, климу и пејзаж, материјална и културна добра и узајамно деловање ових
чинилаца, као и утврде предложене мере којима се штетни утицаји могу спречити, смањити или
отклонити имајући у виду изводљивост тих пројеката”[14].

Правила према којима се управља процес процене утицаја на животну средину и одређују
надлежности државних органа у овој области усвајају се на централном нивоу у облику закона и
подзаконских аката (уредби и правилника). У погледу вертикалне координације процене утицаја,
овај инструмент се примењује поделом заједничких надлежности између централног нивоа и
локалних власти у оквиру његовог спровођења.

Процедура процене утицаја се састоји од управних радњи (спровођење поступка пред надлежним
органом, обезбеђивање учешћа јавности и издавање управног акта - решења), стручног рада
(процене могућих утицаја на животну средину, одређивање стања еколошких фактора, одређивање
мера за заштиту животне средине и мере праћења стања) и надзора спровођења мера назначених у
решењу о давању одобрења за израду студије процене утицаја на животну средину.

У погледу поделе надлежности, можемо посматрати прво отворено питање вертикалне

координације у вези са поделом надлежности у оквиру спровођења целокупног процеса израде
процене утицаја између централног и локалног нивоа власти, односно питање у којим случајевима
поступак врше локалне власти а када је за њега задужена централна власт, односно министарство
надлежно за заштиту животне средине. Пошто заштита животне средине представља изворни
посао локалних самоуправа, активности на изради процене утицаја спадају у надлежност органа
локалних самоуправа. Са друге стране, у Закону о процени утицаја на животну средину ова подела
надлежности није доследно спроведена, што је довело до преклапања надлежности и колизије
законских норми, нарочито између Закона о процени утицаја и Закона о планирању и изградњи26.
Закон о процени утицаја, као посебан закон који уређује ову област, не утврђује јасно у којим
случајевима је локална самоуправа надлежна спроведе поступак израде процене утицаја на
животну средину. Пошто конкретан члан у закону не одређује поделу надлежности између
централног и локалног нивоа власти, објашњење налазимо у члану 2. закона, у ком је објашњено
значење одређених израза коришћених у тексту закона. „Надлежни орган” је одређен као орган
одговоран за спровођење поступка процене утицаја у оквиру овлашћења утврђених овим
законом[15]. То значи да је за пројекте којима централна власт изда одобрење за градњу исти
орган задужен и за спровођење поступка. Налик томе, орган локалне самоуправе одговоран за
заштиту животне средине задужен је за спровођење поступка код пројеката којима је одобрење за
извођење издао орган локалне самоуправе. Примењујући буквално тумачење ових одредби закона,
закључак је да одобрење за градњу и одобрење за извођење нису исти правни акти, тојест да се ти
акти не добијају у истој фази реализације пројекта који подлеже процени утицаја на животну
средину. Такође, нејасно је шта се конкретно примењује, јер терминологија коришћена у Закону о
процени утицаја на животну средину није усаглашена са терминологијом кориђћеном у Закону о
планирању и изградњи. На пример, у случају „дозволе за градњу” закључујемо да је у питању
грађевинска дозвола, док „одобрење за извођење” може бити и неки други акт који се прибавља у
процесу прибављања аката од стране надлежних органа. Издавање грађевниске дозволе је корак
који долази на крају и пре подношења документаицје за грађевинску дозволу постоји низ корака
који не би могли да буду спроведени уколико није израђена процена утицаја на животну среидну,
уколико је законом обавезна.

Недовољна прецизност Закона о процени утицаја у одређивању надлежности органа за извођење

процене утицаја, утицала је на успостављање праксе која се ослања на одредбе закона о планирању
и изградњи. Наиме, члан 133. овог Закона прецизира списак објеката за које дозволу издаје
министарство надлежно за послове грађевинарства. Јединицама локалне самоуправе поверава се
издавање грађевинских дозвола за изградњу објеката који нису наведени на списку у оквиру члана
133. поменутог Закона. У складу са поделом надлежности за издавање грађевинских дозвола,
прецизира се да локалне власти спроводе поступак процене утицаја за пројекте код којих
грађевинску дозволу издаје орган локалне самоуправе.

Истраживање указује да постоје различита тумачења поделе надлежности. Неке јединице локалне
самоуправе примењују критеријум према ком се поступак израде процене утицаја на животну
средину изводи у случајевима када се пројекат који је тема процене налази на листи ИИ Уредбе о
утврђивању листе пројеката за које обавезна процена утицаја и листе пројеката за које се може
захтевати процена утицаја на животну средину. Листа ИИ овог прописа садржи пројекте за које се
може захтевати процена утицаја, док је за листу и процена утицаја обавезна. Овај приступ, који је
без сумње погрешан, резултат је недовољно јасне поделе надлежности између централног и
локалног нивоа власти, наведене у Закону о процени утицаја.

Процена утицаја на животну средину представља изазов за управљање животном средином и на

локалном и на централном нивоу. Може се аргументовати да је нејасна подела надлежности међу
узроцима овог изазова. Поред њега, постоји и веза са недовољним административним
капацитетима. Процена утицаја на животну средину је захтеван поступак а тренутно постоји
недовољан број запослених који сносе одговорност за спровођење поступка израде процене
утицаја на животну средину. Даљом централизацијом би се повећао притисак на надлежно
одељење у министарству, што би створило административна оптерећења. На локалном нивоу
административни капацитети су такође ограничени, али овде се појављује нов изазов. Одељења за
заштиту животне средине на локалном нивоу налазе се у оквиру дирекција за изградњу и
урбанизам/просторно планирање, уз недовољан број запослених одговорних за заштиту животне
средине. Ово утиче на квалитет одлучивања и, последично, на квалитет извештаја о утицају на
животну средину[16]. Са тачке гледишта инвеститора и запослених у локалним самоуправама
одговорним за издавање грађевинских дозвола, студија процене утицаја на животну средину је
само још један документ потребан за издавање грађевинске дозволе. Са друге стране, имајући у
виду циљеве који су дефинисани Законом о процени утицаја, поступак процене утицаја је снажан
инструмент за заштиту животне средине, очување природних богатстава и заштиту јавног
здравља. То значи да пројекте који стварају штетне ефекте по животну средину треба избегавати.
И управо ту потреба за економским развојем поставља изазов пред принципе одрживог развоја.

Два корака су неопходна како би се унапредио квалитет процена утицаја на животну средину на
локалном нивоу. Одељења за заштиту животне средине треба оснивати на локалном нивоу, и то
одвојена од дирекција за изградњу и урбанизам/просторно планирање. Број запослених у
одељењима за заштиту животне средине треба повећати, посебно у погледу стручности
запослених. Требало би размотрити могућност међуопштинске сарадње и оснивање
међуопштинских комисија за процену утицаја на животну средину. Овакав приступ би увећао
професионалне капацитете локалне администрације а притисак са стране инвеститора би се
смањио.

4. Децентрализација
 Историја развоја организованих облика људског живљења представља непрекидно
циклично смењивање централизованих и децентрализованих видова уређења друштвених
заједница. Проистекла из ширег друштвеног процеса диференцијације управних институција и
организација, децентрализација је комплексан појам који у себи сједињује статичке (као стање) и
динамичке (као процес) карактеристике. Због тога, децентрализација представља двосмислен
појам, чије границе, притом, нису задовољавајуће дефинисане. Могуће је да управо та
двосмисленост доприноси привлачности целог концепта децентрализације. У нашој средини
постоји конфузија у погледу пожељног степена децентрализације, што може бити опасно. Циљ
нашег приручника јесте да разјасни све недоумице везане за децентрализацију, јер само
одговарајуће планирана и спроведена децентрализација може повећати ефикасност јавног сектора
и на тај начин подстаћи развој и друштвени бољитак свих грађана једне државе. Другим речима,
децентрализација је попут јаког лека – мора бити примењена у правом тренутку и правој дози и,
уколико је усмерена на решавање одговарајућих проблема, имаће исцељујуће дејство.
Децентрализација је антипод централизацији – другом облику организовања рада државних органа
односно организација. Идеал централизоване државе подразумева да се сви јавни послови врше из
једног центра, чиме се обезбеђује јединство у управљању. Овај вид организације најчешће је
симболички представљен у облику пирамиде, на чијем су врху концентрисане функције
одлучивања и управљања. Ова конструкција, међутим, има само теоријски значај, јер је практично
неостварљива и нигде не постоји у апсолутном облику. Насупрот централизацији,
децентрализација подразумева увећање надлежности нижих, периферних државних органа и
недржавних институција, при чему ти органи и институције остају, у извесној мери, и даље
подређени вишим управним инстанцама[17]. Дакле централизацији и децентрализацији су
иманентни односи и стања надређености и подређености, јер само оно што је устројено као
хијерархијски уређен поредак може бити одрживо. „Подела послова између хијерархијски
једнаких органа или институција, рецимо министарстава сложене државе и државе у њеном
саставу или између двеју општина, нема везе с децентрализацијом“. Апсолутно децентрализована
држава, у којој се сви државни послови обављају на нивоу самоуправних ћелија, јесте идеал који је
немогуће остварити. Зато се, приликом анализирања неког државног уређења, никада не поставља
питање да ли држава јесте или није децентрализована, већ само у којој мери она то јесте, односно
није. Дакле, поделу на централизоване и децентрализоване државе можемо уч инити с обзиром на
то који субјекти обављају највећи део управних послова. Према Келзену централизација и
децентрализација су основни облици државног уређења и „сви проблеми централизације и
децентрализације ... у ствари су проблеми који се тичу подручја важења правних норми и органа
који их стварају и примењују“, а о једном правном поретку и једној држави може се говорити све
док постоји бар једна основна (централна) норма која важи за целу државну територију. Према
истом аутору, децентрализовани правни поредак постоји као систем норми које имају различита
територијална подручја важења, при чему је правни поредак који важи једино за делимичну
заједницу створен од органа изабраних само од чланова те делимичне заједнице.
Децентрализацију (према лат. де и центрум – од центра) треба схватити као пренос власти чије
обављање остаје под преносиочевим нехијерархијским надзором. Уколико се власт одлучивања
(владе) преноси на државне органе и организације под хијерархијским надзором онда је у питању
неправа, односно управна децентрализација. Права децентрализација, са друге стране, јесте пренос
власти владе на недржавне субјекте (локална самоуправна тела), који су под нехијерархијским
надзором више управе. Уколико се уз власт владе недржавним субјектима преноси и законодавна
власт, онда тај вид децентрализације носи назив деволуција. Уколико је реч о доношењу закона у
материјалном смислу, као општих правних аката који изворно/иницијално уређују правне
ситуације (односе) становника одређеног дела државног подручја, онда можемо говорити о
аутономији (грчка реч чији је изворни смисао „самозаконодавство“)[18]. Ови закони аутономних
територијалних јединица имају ужи територијални домашај – примењују се на оном подручју које
има аутономни статус. Међутим, за разлику од државе, аутономне јединице немају суверену власт
принуђивања на својој територији. Аутономија такође има своје подврсте. Прва је тзв. друштвено-
политичка аутономија, која постоји када аутономне управе врше скоро све државне послове. О
„културној“ аутономији се говори када се самостално уређују послови у области школства,
просвете итд. Трећа врста, тзв. економска аутономија, постоји када је реч о независном управљању
економским пословима и јавним добрима аутономног подручја. Калзен разликује следеће основне
степене децентрализације: административна децентрализација, децентрализација путем локалне
аутономије, децентрализација у виду аутономних покрајина и савезна држава, као највиши степен
децентрализације у унутрашњем праву. Облици у којима се децентрализација може појавити су:
територијална и нетериторијална (чији подвидови су реална/стварна и персонална
децентрализација). Када је територијална децентрализација (или самоуправа) у питању,
територијалној јединици поверава се вршење две типа послова: први из сопственог аутономног
делокруга, најчешће заснованог на уставу и закону, и други из пренесеног оквира, које им
поверавају државни органи да их врше уместо њих. Територијална децентрализација се даље
разврстава на просту и потенцирану. Проста децентрализација је онај вид територијалне
децентрализације где су уже територијалне целине (рецимо општине) потчињене само највишој
целини – државном врху, а у потенцираном облику територијалне децентрализације оне су
потчињене и хијерархијски вишим територијалним деловима државе (на пример регионима).
Супротно територијалној, код реалне или стварне децентрализације (или самоуправљања)
делегира се вршење одређене делатности, на пример, са једног на други централни орган (уз
успостављање односа надређености и подређености) или се, приликом успостављања различитих
јавно-комуналних предузећа, делегирају послови општине на те организације, чиме им се, заправо,
поверава вршење јавних овлашћења. Овом другом виду децентрализације нарочито је допринео
развој јавних служби. Код персоналне децентрализације, ради се делегирању послова (најчешће од
стране државе) једној, заједничким карактеристикама међусобно повезаној, групи лица
(припадницима исте професије, религије итд.). Таква групација ће поверене послове вршити преко
својих аутономних органа (тзв. културно-просветна аутономија). Даље, децентрализација се може
разврстати на нормативну, управну и судску, с обзиром на то која је врста власти предмет
преношења на децентрализоване целине. Близак појмовима централизације и децентрализације је
и појам деконцентрације, који се у смислу принципа рада неке организације почео употребљавати
средином 19. века. Под деконцентрацијом се уобичајено подразумевало „додељивање извесне
самосталности нижим, обично месним представницима централне власти“. Поједини аутори овај
процес означавају и као „управну“ односно „зависну“ децентрализацију, док је права
децентрализација по њима „независна“. Оваква подела има основа, будући да је и деконцентрација
подврста децентрализације. Покушајмо сада да утврдимо, где су разлике између ове две појаве –
деконцентрације и праве децентрализације? Да ли можда разлику треба тражити у томе што се
децентрализација огледа у оснивању правних лица за обављање децентрализованих послова, док
деконцентрисана надлештва немају правни субјективитет и налазе се у саставу државе као правног
лица? Да ли је линија разграничења постојање, односно непостојање права на давање обавезних
инструкција виших (централних) нижим (подручним) органима? Да кључна разлика не лежи у
већој финансијској самосталности нижих јединица? Иако је свако од ових питања значајно,
одлучујући критеријум за разликовање децентрализације и деконцентрације треба тражити у
степену персоналне власти централне над нижим управама. Уколико су функционери нижих
управних јединица у служби централне управе, која има право самостално да их поставља и
смењује, тада се може говорити само о деконцентрацији. Уколико, пак, ово право припада
функционерима или грађанима ниже управне ћелије, онда се ради о децентрализацији (или
самоуправи). [19] У Републици Србији административна деконцентрација, тј. деконцентрација
државне управе извршена је преко округа, као подручних јединица централних органа
(министарстава, других централно-републичких органа и посебних организација) чији органи у
окрузима врше управне послове у првом степену. Ове подручно-деташиране јединице непосредно
су потчињене централним органима и прилагођене специфичним обележјима подручја за која су
основана и на којима функционишу.
5. Предности и мане децентрализације

Оба принципа, централизација и децентрализација, имају своје добре и лоше стране, с тим
да су предности једног, обично недостаци другог. Као предности централизације приликом
доношења одлука наводе се:

1. јасно и тачно сагледавање целине – циљева, задатака и интереса целе државе, односно
организације којом се управља;

2. изводљивост дугорочног планирања (одвојеност од тренутних потреба јединица у саставу);

3. уједињење партикуларних интереса и њихова интеграција у јединствену целину;

4. јединственост процедура на целој државној територији и

5. убрзавање поступка доношења одлука, односно лакша и примеренија употреба информационо-

комуникационих технологија.

„Систем централизације је прост; није скуп; значи јаку, усредсређену, управну власт; има
неоспорну надмоћност над системом децентрализације у свима пословима у којима треба имати
много плана и методе; уопште, по том се систему послови воде са ширим погледима и јачим
осећањем великих државних интереса, јер се воде с висине и из далека“

Недостаци централизације су:

1. угроженост бирократизацијом и одвајање одлучујућег органа са врха хијерархијске лествице од

подручних јединица које су у непосредном контакту са грађанима;

2. смањена ефикасност одлучивања – врх државне организације постаје „уско грло“ у одлучивању;
3. спор, незаинтересован, крут и шаблонизован приступ спровођењу одлука од стране нижих
организационих јединица (због непознавања разлога и мотива за доношење одлуке) – услед чега
ниже јединице стално траже додатна упутства и директиве одозго и

4. замирање иницијативе нижих јединица.

Са друге стране, постоје одређене предности децентрализације, које, међутим, немају универзално
значење. Она олакшава „прилагођавање локалним потребама, и спречава претерану
једнообразност у државном животу“. Децентрализација је значајан чинилац демократизације
правно-политичког поретка једне државе. Доносиоци одлука су ближи предмету одлучивања,
нарочито у случају територијалне децентрализације, а и лакше и једноставније се усмеравају
поступци одлучивања због једноставније организације поднационалних управних надлештава.
Такође, откривање грешака је лако и брзо – због веће транспарентности обављања послова, А
комуникација виших и нижих инстанци је једноставнија. [20] Успех у спровођењу
децентрализације зависи од пуно чињеница. Прво, без одговарајућег нивоа достигнутог
материјалног стања децентрализација није могућа. Статистичке анализе показују да
децентрализација може бити правилно спроведена, и довести до повећања нивоа прихода само
уколико је држава претходно досегла одређени ниво развојености. Милан Матић у одредници
„Демократија“, Енциклопедије политичке културе, наводи да је С. М. Липсет је у својој студији
"Политички човек" навео принцип да земље које нису прешле одређену границу брутодохотка по
становнику (500 долара по глави становника) немају ни минималне услове за демократију. Исто
важи и за децентрализацију. Њен успех је много мање угрожен у категорији земаља са средњим
или високим приходима. У земљама са нижим и најнижим приходима, децентрализација не може
бити успешно спроведена, јер она неминовно доводи до даље диференцијације државне
организације, њене разуђености стварањем мреже недржавних органа и организација, са великим и
захтевним чиновничким слојем, који је потребно адекватно финансирати из локалних јавних
прихода (пореза и такси) остварених опорезивањем развијене подручне привреде и грађанства
одређеног степена имућности. Такође, предуслов успешности децентрализације јесте и
одговарајућа култура и свест о заједништву грађана одређене територије. Уколико они уредно не
измирују своје обавезе, пре свега финансијске природе, самостално финансирање рада
децентрализованих самоуправа може бити доведено у питање, као и њихов успешан и ефикасан
рад. Уколико грађанство не одмакне даље од стања које се може окарактерисати као „агрегат
приватника“ који се крећу у кругу самодовољности својих интереса, децентрализованим државним
јединицама неминовно ће завладати локалне плутократско-бирократске олигархије, које ће
безочно манипулисати потчињеним грађанством. Зато се у доктрини истиче да је „упркос свим
неолибералним тенденцијама, држава још увек једини гарант унутрашње и спољне безбедности,
личне и имовинске сигурности грађана, важан фактор управљања економским и финансијским
токовима и последњи ослонац социјално угроженима. Смисао децентрализације није у
дестабилизацији и дезинтеграцији државе, него у проналажењу склада између онога што је
посебно (локално и регионално) и онога што је опште (државно).“ Рéмy Пруд'хомме, у раду „О
опасностима децентрализације“ (писаном за потребе Светске Банке) наводи низ негативних
последица до којих децентрализација може довести. По њему, децентрализација се може
негативно одразити на ефикасност рада државне организације, а суштина децентрализације
требало би да се огледа управо у повећању ефикасности. Потребе и жеље становника различитих
подручја неке државе често се међусобно разликују. На пример, ако становници општине А желе
више рекреације, а становници општине Б више образовања, општа законска мера о начину
пружања услуга рекреације и образовања, која не води рачуна о локалним специфичностима, неће
задовољити становнике ниједне од ове две општине. Али децентрализована алокација ресурса
боље ће задовољити потражњу и једних и других и на тај начин побољшати благостање и једних и
других. Децентрализован систем ће појачати благостање зато што боље одговара особинама
различитих општина. Међутим, недостатак овакве децентрализације је у томе што је у потпуности
концентрисана на ефикасност потражње, а игнорише ефикасност понуде. Пружање услуга од
стране централних органа такође треба да буде прилагођено локалним потребама. Не постоји ни
један разлог за униформно пружање свих услуга. Виши нивои управљања могу пружање својих
услуга уподобити потребама становништва, као што националне или мултинационалне компаније
и приватна предузећа раде већ вековима. Иако се органи који ће обезбеђивати адаптацију услуга
локалним потребама, у случају централизације њиховог вршења, не бирају непосредно од стране
грађана, могу постојати други механизми као што је деконцентрација, затим механизми
вредновања, анкете и истраживања, који ће примењивати ради прилагођавања делатности
потребама становништва. Према поменутом аутору, у стандардним приступима децентрализацији
не каже се ништа или скоро ништа о тзв. производној ефикасности децентрализације, јер се
претпоставља да ће до бољитка доћи зато што ће понуда боље одговарати потражњи. Ова
претпоставка заснована је на резултатима проучавања приватног сектора, али се она не може по
аутоматизму применити на јавни сектор. Питање на које још није дат одговор јесте да ли је
локално пружање једне услуге ефективније и ефикасније него национално? Један од разлога због
којих одговор на постављено питање није једноставан је што пружање појединих услуга на
локалном нивоу може укључивати послове из домена тзв. економије скале. Чак и највеће
присталице децентрализације признају да послове из домена економије скале не би требало
децентрализовати. Када су у питању послови из домена економије обима, ствари су нешто
нејасније. У овом другом случају, државне бирократије такође могу бити успешније у обављању
послова из домена економије обима, али се проблем додатно компликује процесом приватизације.
У највећем броју земаља, из основаних разлога, граница између приватног и јавног сектора у
пружању услуга се помера, а сфера вршења послова служби од стране органа недржавне јавне
управе се смањује. Тај процес је, такође, последица децентрализације. Најбољи људи напуштају
јавну службу, морал опада, осећај за вршење јавне службе се губи, а инвестиције у истраживања и
развој су нестале. Пруд'хомме своју тезу поткрепљује примерима Француске и Бразила.
Децентрализација аутоматски повећава ниво корупције у датој земљи. Овај аутор иронично
примећује да то само по себи не мора бити лоше, јер ће користи од децентрализоване корупције
бити боље распоређиване него у случају централизоване корупције. Међутим, корупција је скупа,
јер доводи до повећаних бочних ефеката у вршењу јавних услуга, будући да се морају
примењивати стратегије за избегавање корупције и зато што се услед корупције често даје примат
неефективним и застарелим технологијама и губи се доста времена. Корупција се тешко мери и
процењује, а на локалу ће бити повећана из неколико разлога: локални политичари и бирократе ће
бити под већим утицајем локалних интересних група (чији се новац и гласови рачунају) нарочито
у материјама опорезивања и издавања дозвола. Такође, ниво слободног одлучивања (дискреције)
већи је на локалном него на националном нивоу. Националне бирократе се током службовања
померају са места на место и теже им је да успоставе неетичке везе са локалним интересним
групама. Исто тако, корупција често захтева сарадњу бирократа и политичара, а на локалу међу
њима има мање разлика. Контрола и надзор рада од стране јавности и медија је обично много боље
развијена на националном, него на локалном нивоу. Примери повећане корупције на локалном
нивоу су Француска и Италија. Сви случајеви корупције откривени (идентификовани) у овим
земљама у последњих неколико година јављали су се на локалном нивоу. Децентрализација пореза
и јавних прихода такође може повећати разлике у погледу редистрибуције добара и на тај начин
убрзати сегрегацију, односно до деструктивности повећати међусобно надметање појединих
подручја у оквиру исте државе. Историја локалних самоуправа у Сједињеним Државама илуструје
механизме повећања разлика међу одређеним подручјима. Децентрализовани системи могу
отежати извршење макроекономских мера и на тај начин угрозити стабилност државне економије.
У многим случајевима фискалне мере децентрализованих јединица власти су деловале супротно
мерама фискалне политике централне владе. Примери су Велика Британија и Аргентина у
осамдесетим годинама прошлог века. Исто тако, у многим земљама на мере локалних власти су
утицали тзв. политички циклуси: пред изборе таксе се смањују, а трошкови повећавају и обрнуто.
Пруд'хомме, такође наводи неке принципе успешног побољшања положаја становништва и државе
који су „с оне стране централизације и децентрализације“. По њему, корисније је да расходи буду
нешто централизованији него таксе (порези)., што је правило у свим развијеним земљама Запада.
Он, такође, сматра да је трансфер средстава са централног на подручне нивое увек добродошао и
користан. У многим земљама трансфери средстава износе више од 10 процената јавне потрошње
централних власти и више од трећине прихода поддржавних влада. У земљама као што су Италија
и Холандија (са добро развијеним и разумно ефикасним локалним властима) трансфери
представљају више од 90 процената прихода (ресурса) локалних власти. Механизми дотација
путем централно контролисаних средстава примењују се у многим, првенствено развијеним
земљама, као што су Уједињено Краљевство Велике Британије и Северне Ирске, Француска,
Немачка, Јапан и Кореја. Трансфери такође могу ублажити негативна дејства децентрализације на
стабилизацију. Њих, међутим, највероватније није могуће употребити за повећање ефикасности
децентрализованих јединица. У раду о опасностима од децентрализације надаље је истакнуто да
се бројност популације неког подручја мора узети у обзир приликом одређивања начина
децентрализације. Децентрализација ће бити успешнија у насељеним земљама у којима су
јединице другог степена популационо веће него многе мале земље. Исто важи и за величину
територије. „У великим земљама као што су Бразил или Заир, поготову уколико су комуникације
отежане, децентрализација је пожељнија него у малим земљама као што је Јамајка“. Дакле, у
територијално-географски диференцираној децентрализацији кључан је концепт критичне масе.
Да би децентрализоване јединице биле ефикасне и позитивно доприносиле развоју неког подручја,
морају бити довољно велике како у погледу популације која их настањује, тако и у погледу
активности које обављају и прихода које остварују. Критичну масу је могуће увећати адекватном
обуком локалних службеника и ојачавањем подручних институција. Децентрализација послова
малим и слабим јединицама тешко да ће бити успешна. Успешна децентрализација такође
подразумева различит третман различитих послова подручних јединица. Различите урбане или
локалне службе имају различите карактеристике. Овај проблем је истраживала Цхристине
Кессидес (1992) када се бавила питањем приватизације. Слично истраживање може се извршити у
погледу сектора и служби које се могу лакше децентрализовати. У том смислу три карактеристике
су посебно важне: 1) спољашње дејство вршења службе 2) наплативост вршења послова службе 3)
и техницитет послова службе (техничке и менаџерске вештине потребне за њихово обављање).
Анализом ових карактеристика за поједине послове Пруд'хомме је одредио који су послови
најпогоднији за децентрализацију.

Такође, вршење сваке од ових јавних служби је резултат комплексног сета функција, од којих је
свака функција подложна децентрализацији (није потребно децентрализовати целу службу).
Могуће је извршити поделу на шест различитих функција: 1) планирање инвестиција
(најпогоднији извршилац је држава) 2) избор инвестиције (најпогоднији извршилац је подручна
јединица) 3) изградња објеката (најпогоднији извршилац је приватни сектор) 4) употреба и
регулација објеката (најпогоднији извршилац је подручна јединица) 5) одржавање објеката (ови
послови најефективније ће се обављати у локалу) и 6) надзор и контрола вршења службе
(најпогоднији извршилац је држава). Дакле није потребно да све функције за сваку врсту службе
буду у рукама локалних нивоа власти. Исто тако, за дату јавну службу на датом јавном подручју
пожељан степен децентрализације ће варирати од функције до функције. У многим, ако не и у
свим врстама јавних служби два или три нивоа власти мораће да буду истовремено укључени, при
чему ће различити нивои власти имати различите, једнако легитимне, разлоге учешћа. Као пример
је довољно навести службу основног образовања. Дакле, у овом раду истакнуте су неке од
опасности децентрализације. Прво, предности децентрализације у ефикасној алокацији средстава
нису толико оч игледне. Друго, ове сумњиве предности могу носити са собом трошкове у смислу
производне ефикасности, иако ова теза захтева више емпиријских истраживања. Оно што је
несумњиво јесте да децентрализација негативно утиче на процесе редистрибуције и стабилизације.
Треће, децентрализација чини редистрибутивне мере (интерперсоналне или међуподручне) тежим,
ако не и немогућим. Коначно програми макроекономске стабилизације се теже имплементирају
због фискалних мера поднационалних влада уколико су оне супротне националним мерама.
Аргументација развијена у овој анализи може нам помоћи да сагледамо који су реални избори који
стоје пред нама. Ови избори се не тичу толико питања да ли треба децентрализовати уопште, већ
више које функције, ког сектора, и у којој области (подручју) могу најуспешније бити
децентрализоване. Даље, у многим случајевима, право питање није да ли одређену функцију треба
да обавља државна, регионална или локална власт, јер услуга мора бити пружена уз учешће сва
три нивоа власти, већ је истински изазов проналажење адекватног начина организовања
заједничког вршења те службе.

6. Локална самоуправа као најважнији вид децентрализације

6.1. Појам

Многи аутори локалну самоуправу сматрају једином правом децентрализацијом. Термин и

појам „самоуправа“ на континент су дошли из Енглеске, записао је Слободан Јовановић.17
Заправо, према тврдњи коју је у књизи „Политичка теорија локалне самоуправе“ изнео Харди
Виквар, сам термин „Локална (само)управа“ (лоцал говернмент) сковао је енглески филозоф,
творац теорије законодавства, Џереми Бентам, употребивши га по први пут 1832. године, да би три
године касније, 1835. године, овај термин ушао и у правно-политички говор, када га је Лорд Џон
Расел користио представљајући Закон о општинским корпорацијама доњем дому Представништва
народа. [22] Постоје одређене правно-теоријске концепције локалне самоуправе којима су у
целини захваћени сви њени аспекти, односно, видови испољавања у државно-правној стварности
различитих правних система.

Прва концепција тзв. теорија о „примату муниципалне власти“, поникла у време француске
револуције, уграђена је у Декларацију од 1789. године, а касније је дошла до изражаја у белгијском
Уставу из 1831. године, те немачком Уставу из 1848. године, када је муниципална власт сврстана у
ред урођених права и уч ињена независном од државне власти. Ова идеја је касније доста
ублажена схватањем да локална власт има своју посебну природу, да је државна власт није
створила (већ само признала) и да се у оквиру ње аутономно врше сопствени послови на основу
народних овлашћења. Следећа, концепција јесте теорија управне децентрализације која је такође
поникла у Француској где је нашла и своју пуну примену. Њени творци су пошли од искуством
потврђеног става да комплетно централизована бирократија, која делује из једног центра и за своје
поступке одговара самој себи, не може успешно управљати иоле већом државом. Ова теорија још
називана и „државна теорија самоуправе“ полази од тога да је локална самоуправа заправо само
један вид државне управе. Теорију је до крајњих граница развио Рудолф Гнајст (Рудолпх Гнеист)
који је изборност неких органа одрицао као битно својство локалне самоуправе, дајући
„пројункерски реакционарни појам“ локалне самоуправе, а имајући пред собом као модел локалну
самоуправу у деветнаестовековној Енглеској. Практична последица таквог схватања јесте да
органи централне управе директно контролишу локалну самоуправу. Ово схватање је највећи
значај имало у немачком и аустријском праву пре И светског рата, односно у праву Краљевине
Југославије пре диктатуре од 1929. године. У ову групу концепција спада и теорија хијерархије
заједнице тј. друштва, чији је идејни творац немачки теоретичар Фон Штајн (Вон Стеин). Према
њему, централно представничко тело нације мора да се базира на слободној општини, што се
схвата као средство за борбу против бирократије. Сасвим је разумљиво да је ова теорија имала
највише утицаја на организацију локалне самоуправе у Немачкој, као и у земљама које су следиле
њен пример.

Такође, у појединим земљама се формирају одређене административне јединице односно области,

које не представљају правна лица, које немају равноправна овлашћења (убирање пореза, издавање
прописа итд), чији се руководиоци именују од стране централних (државних) општина и чији је
основни задатак вршење надзора над радом општина, као и обављање неких задатака, по налогу и
у име врховних органа. Оне не представљају јединице локалне самоуправе – већ су, заправо,
медијатори, посредници између локалних и врховних власти који слабе самоуправност основних
локалних јединица – тзв. локална управа. Термин локална управа је француског порекла и
означава управне органе у ужим територијалним јединицама земље. То су заправо органи локалне
самоуправе који обављају послове управе тзв. извршавања одлука (прописа) локалне самоуправе,
те послове поверене и пренете од виших државних или других (регионално, аутономних)
инстанци. Дакле у питању је подсистем система локалне самоуправе. У ширем смислу локална
управа може обухватати целокупан локални систем управљања (не само органе локалне управе). У
тако схваћену локалну управу улазе и представнички органи и органи локалне владе, као и
удружења грађана, стручне, струковне, интересне и друге организације, што је један концепт који
је још увек недовољно научно обрађен – концепт умрежавања (Нетwоркинг). Исто тако, појам
локалне самоуправе треба разграничити од појма локалне заједнице као социолошког појма којим
се означава одређени друштвени систем – група људи која станује на одређеној територији, које
повезује просторна блискост, заједничке потребе и активности ради њиховог задовољавања. То је
једно шире окружење у коме локална самоуправа врши своју делатност. Становници једне уже
територије су интегрисани у друштвени систем преко четири елемента: становање, радно место,
јурисдикција и комуникација. Сам појам заједнице (органске, традиционалне проистекле из дугог
трајања, обичаја), који је у у опреци са појмом друштва (друштво индивидуа, појединаца
уједињених истим интересом, компромисом и рачуном) сковао је немачки социолог Фердинанд
Тöнниес. Локална самоуправа се данас најчешће дефинише као „уређен систем остваривања права
локалне самоуправе, путем којег грађани у локалним јединицама непосредно и преко својих
слободно изабраних представника управљају јавним пословима од непосредног интереса за
локално становништво, располажући сопственим изворима јавних прихода и поступајући по
начелу уставности и законитости“. У нашој земљи у употреби је термин локална самоуправа, у
Немачкој - Селбстверwалтунт, у Русији - Самоуправление, у Енглеској - Селфговернмент, и Лоцал
Говернмент, у Француској локална управа (администратион лоцале), а у Швајцарској локална
аутономија, општинска демократија (Дие Гемеиндедемократие). Модерна локална самоуправа
треба да има следеће карактеристике: мултифункционалност (тесно повезана са идејом
самодовољности), дискрециона овлашћења (која су у вези са капацитетом локалних самоуправа за
иновације), овлашћење на самостално опорезивање, репрезентација (једина институција власти,
осим парламента, која је предмет директног периодичног легитимисања од стране бирача).29
Значај локалне самоуправе је вишестран. У њој се огледа потреба да грађани преко својих
институција воде послове од значаја за своју заједницу. Такође, јасно је да се проблеми основне
егзистенције и услова живота најпре виде у тој базичној друштвеној заједници (најелементарнијој
после породице). Развијеност локалне самоуправе указује на степен децентрализације, али и
демократичности централне власти, укључујући и меру њеног уважавања интелигенције и
способности сопствених грађана да се ухвате у коштац са проблемима који их окружују. Није
могуће спорити чињеницу, на коју је указао још Алексис де Токвил (имајући у виду америчку
демократију), да локална политика представља камен темељац демократије због тога што
омогућава највећи степен партиципације. Међутим, поједина начелна обележја организације
власти у локалној заједници могу имати и скривених недостатака. Аристотел није осећао велику
наклоност према демократији у Атини свог времена, видевши да необразована и сиромашна
већина нема капацитете да доноси ваљане одлуке. Додуше, треба имати у виду и чињеницу да је
Атина представљала град-целину у којој су се донете одлуке тицале или могле тицати укупног
становништва.
6.2. Локална самоуправа и локална демократија

Локална самоуправа је заправо школа демократије, опште је место либералне политичке

мисли.30 „Општинске институције дају снагу слободним нацијама. Градски зборови су за слободу
исто што и основне школе за науку: они је чине доступном људима, уче их како да је користе и
уживају у њој. Нација може установити слободну владу, али без општинских институција не може
имати дух слободе“, записао је својевремено Де Токвил. Токвил ће, између осталог, остати
упамћен и по следећој реченици: „Човек је тај који сачињава монархије и успоставља републике,
међутим насеље изгледа да долази директно из руку бога“. Локална демократија може бити
посредна и непосредна у зависности од тога да ли сами грађани непосредно одлучују о локалним
пословима или бирају представнике који одлуке доносе у њихово име. Услед све веће
урбанизације и концентрације становништва у градовима, све је теже непосредно доносити
одлуке. Модел непосредне демократије све више губи на значају и због тога што су грађани
заинтересованији за брзо ефикасно и квалитетно вршење услуга од стране локалних служби
локалне јединице. Ипак, у швајцарским кантонима још увек постоје комуналне скупштине на
којима одлучују сви грађани једне локалне јединице, а са развојем информатичких технологија
отвориће се пут реинституционализације процеса непосредног одлучивања грађана. Од
формализованих облика непосредне локалне демократије наш Закон познаје референдум,
грађанску иницијативу, опозив и др. Од неформализованих облика ту је утицај који грађани
остварују деловањем локалних медија, удружења грађана, хуманитарних, спортских, интересних,
духовних и других организација. Међутим, иако може изгледати да је врло значајна улога локалне
самоуправе у „вежбању“ политичке партиципације и вршењу политичког образовања њених
грађана, ипак је примарни основ њеног постојања у вршењу ефикасних и ефективних јавних
служби.

6.3. Начело супсидијарности

Пренос (делегирање) надлежности са нижих на више органе, односно оних послова које је
у стању да ефикасно и на успешан начин изврши локална јединица није потребно да врше шире
територијалне јединице неке државе нити сама држава. Грађани морају научити да сада сами (или
преко својих непосредно изабраних представника) могу да обављају оне послове за које су
навикли да их обављају шире организационе структуре, попут задуживања, приватизације вршења
одређених послова, формирање симбиозе јавног и приватног сектора кроз њихова партнерства итд.

6.4. Органи локалне самоуправе

Органи локалне самоуправе се образују за вршење различитих функција , као што су

представничка функција, функција владања и сл. Представничка тела се образују кроз изборни
процес – у оквиру њих долази до диференцијације локалног општег интереса. Она могу имати
различите називе: скупштине, савети, већа итд. Број представника у тим телима варира у
зависности од типа јединице локалне самоуправе – а може се одређивати методом максималног
броја за одређену јединицу локалне самоуправе, односно сразмерно величини јединице локалне
самоуправе и броју њених становника. У савременим локалним самоуправама приметна је
тенденција да се њихов број смањује у циљу повећања ефикасности рада јединица локалне
самоуправе. Представници се бирају на непосредним изборима тајним гласањем. Функције
представничког тела огледају се, пре свега, у нормирању кроз усвајање статута, буџета,
урбанистичких и других планова, у располагању имовином, доношењу општих норми о органима
локалне управе – њиховој делатности и организовању и о правима физичких и правних лица на
подручју локалне јединице. За разлику од већине националних представничких тела (пре свега у
континенталним правним системима), локалне скупштине су много ангажованије у непосредном
управљању и извршавању управних послова локалне јединице, дакле у вршењу типичних послова
владе. Исто тако, спрам локалне управе и њеног персонала, локална представништва имају
организациона, функционална и надзорна права – уз доследно поштовање принципа
самосталности (не и независности) рада локалне управе. Најчешће се у локалним представничким
телима пресликава ситуација у погледу заступљености партија каква постоји у националном
парламенту, као што и локални изборни системи углавном следе образац установљен на
централном нивоу. Разлике међу локалним представништвима огледају се и у томе колика су
права контроле рада локалних скупштина од стране самих бирача у току трајања њиховог
мандата[24]. У појединим земљама постоје чланови локалних представништава који нису бирани
од стране грађана настањених на територији локалне јединице (некада олдермени у Енглеској),
али се данас таква пракса све мање примењује. Локална представништва, по правилу, имају само
један дом, изузетно два или више. Према устаљеној шеми организације локалних власти, органи
локалне владе налазе се између локалног представништва и локалне управе. У највећем броју
локалних самоуправа они су подређени представништвима која их именују и надзиру њихову
делатност. Са усложњавањем локалне стварности њихова позиција добија на значају – они се све
више осамостаљују (све су мање под контролом представништва и грађана) и све чешће имају све
шира овлашћења. Могу се разликовати инокосни и колегијални облици органа локалне владе. У
оквиру инокосног типа ових органа даље се диференцирају: тзв. политички облик инокосног
органа владе (бира га представништво, најчешће од својих чланова, а типични су општински
начелник у Француској и појединим општинама Немачке, начелници грчких општина и инокосни
органи владе у Турској, Нигерији, Алжиру итд), управно-менаџерски облик (стручно
квалификовано лице, такође изабрано од стране представништва, које тај посао обавља као своју
професију), централистички облик (инокосни орган је постављен од стране централних државних
органа, не локалног представништва - на пример, начелници у Шпанији, гувернери колумбијских
провинција, локалних заједница у Парагвају, општински начелници у Панами итд.) и локални
облик (постоји у неким градовима САД, Канаде, Бразила, Немачке итд). Власт локалне владе у
јединицама локалне самоуправе са колегијалним типовима локалне владе може се вршити преко
извршних одбора или преко извршних одбора у комбинацији са другим колегијалним телима
(савети, комисије и сл.). Ова тела су одговорна за свој рад представничком органу локалне
јединице, усмеравају и координирају делатност локалне управе и предлажу нормативне одлуке
локалном представничком телу. Уколико су њихови чланови само из редова изабраних чланова
представничког тела, у том случају постоји тзв. чврст систем јединства власти, а уколико у састав
тих органа улазе и представници грађанства локалне јединице ради се о мекшем типу локалног
јединства власти где ови органи имају већи простор за деловање. Органи локалне управе
задужени су за законито, целисходно благовремено и ефикасно извршавање одлука
представничких органа и локалне владе, као и одлука централних органа у домену поверених
послова. Они су најчешће организовани по принципу субординације (хијерархије), где су нижи
органи подређени хијерархијски вишим органима локалне управе, и уређују се прописима како
централних тако и локалних органа власти. У том смислу, одредбом члана 6. Европске повеље о
локалној самоуправи нормирано је да „у мери у којој то није у сукобу са општим законским
одредбама, локалне власти ће имати могућност да одређују сопствену интерну управну структуру,
с циљем њеног прилагођавања локалним потребама и ефикасног руковођења радом органа
управе“, јер су органи локалне управе у најнепосреднијем контакту са грађанима. Успешно
функционисање локалне управе одређено је и низом различитих фактора екстерног и интерног
карактера: националном или локалном бирократском и другим традицијама (обичајима),
притисцима и утицајем политичких странака, друштвеним предрасудама, надзором над
економским ресурсима и сл. Кључна одредница односа на релацији држава – локална јединица
јесте степен независности локалне самоуправе у обављању својих послова од органа централне
власти. Међу њима наравно мора постојати одређена мера међузависности (нема државе са
потпуно сувереном локалном самоуправом), будући да се улога државе састоји и у томе да
допринесе интеграцији подручја под својом контролом. Теоријски је могуће и да цео државни
апарат настане одоздо нагоре, као надградња на основи коју чине локалне јединице – то је била
потка тзв. идеје комуне (француска комуна била је узор комунистичко-марксистичким
теоретичарима) – којом је локалним самоуправама признавана најшира могућа самосталност.
Антипод таквом поретку била би идеално централизована држава где постоји само локална управа
(не и самоуправа) као продужена рука централне власти (каква је била Југославија с краја ИИ св.
рата од 1946. до 1952. године). Данас државе углавном признају максималну аутономију
локалним јединицама власти, тежећи да имају минималан утицај, ограничен пре свега на контролу
законитости делатности локалних органа (претходна и накнадна контрола аката и радњи), а који не
обухвата њихову организацију и структуру, изузев у оним делатностима које су од нарочитог
значаја за централне органе (и које спадају у категорију поверених, односно пренесених послова).
Односе са локалним јединицама може одржавати само један за то посебно установљен и
специјализован државни орган (нпр. Министарство за државну управу и локалну самоуправу) или
пак више централних органа у зависности од врсте послова који су у питању. Ови односи могу се
испољавати кроз: давање информација центру (у виду различитих извештаја, статистичких анализа
итд.), пружање помоћи локалним органима (путем консултација, саветовања и непосредног увида)
и непосредно захватање у послове локалне управе (почев од упозорења да се одређени посао
обави, преко приговора, налога и делегације, до поништења неког акта и супституције – ступања у
улогу органа локалне самоуправе и вршења посла уместо њега). Ту су и ултимативна средства као
што су смењивање локалних функционера и распуштање локалне скупштине. Р. Марковић сматра
да „ако локална самоуправа вуче у партикуларизам и локализам, онда ради целине и у интересу
законитости држава мора интервенисати. Дакле, то је први и природни основ за интервенисање
државе у обављању послова локалне самоуправе. Локална самоуправа не сме одвлачити у
партикуларизам, она се не сме одметнути од државе.“ [25]. У савременим условима однос државе
и њених подсистема, па и однос државе и локалне самоуправе, не треба да карактерише
супротстављеност. Тај однос мора бити заснован на принципима равнотеже и међусобне сарадње
(пре свега привредне, јер савремена држава је, не заборавимо, снажан економски фактор чије су
предности у односу на друге пословне субјекте, између осталог: капитал проистекао из привредне
делатности и буџета, те власт принуђивања коју друге пословне организације немају). Локална
самоуправа је истовремено и један „међуслој“ уметнут измећу државе и њених становника. Стога
је природно да су локалне јединице у односу и са грађанима свога подручја и то како посредном
(преко чланова представничког тела) тако и непосредном (преко различитих видова непосредне
демократије – референдума, грађанске иницијативе и зборова). За разлику од централног,
националног нивоа, на локалном нивоу је много лакше успешно вршити различите облике
непосредне демократије. У највећи број појединачних (у)правних односа грађани ступају управо
на локалном нивоу, па је за њих врло битно како су од стране локалне власти они правно
регулисани. Када је ангажман грађана у локалној заједници у питању, интересантно је навести
класификацију Грацине Правелска-Скрипек која је грађане, према степену ангажованости у
вршењу локалних послова, поделила на одсутне (Абсентее), посматраче (Обсервер),
конзументе/потрошаче (Цонсумер), пријатеље (Гоод Буддy), друштвене активисте (Социал
Ацтивист) и функционере (Фунцтионарy).

6.5. Систем српске локалне самоуправе

Закон о локалној самоуправи (Службени гласник Републике Србије, број 9, од 24. марта
2002. године) у члану 1, став 1. изричито предвиђа: „Право грађана на локалну самоуправу
остварује се непосредно и преко слободно изабраних представника, управљањем јавним
пословима од непосредног, заједничког и општег интереса за локално становништво.“ Из овог
члана се јасно види сва суштина локалне самоуправе. Она представља право грађана да сами
управљају собом и својом заједницом, и то како непосредно, тако и преко својих представника.
Исти члан надаље нормира да се локална самоуправа остварује у јединицама локалне самоуправе,
а то су општине, односно градови. Општина и град као јединице локалне самоуправе предвиђени
су и Уставом Републике Србије. То говори довољно о значају локалне самоуправе. Она
представља не само законски већ и уставно регулисану материју, а право на локалну самоуправу,
тј. право на локално организовање је уставно право. Градске општине немају статус јединице
локалне самоуправе већ представљају организационе јединице града, које имају својство јединице
локалне самоуправе. Јединице локалне самоуправе врше послове из изворне и поверене
надлежности. Закон утврђује две врсте јавних послова локалне самоуправе: изворни (ч л. 18) и
поверени (ч л. 19–20). За разлику од претходног Закона о локалној самоуправи (од 19. новембра
1999. године) којим је било утврђено 13 изворних надлежности општине, сада их има укупно 35.
Садржински посматрано, већину наведених послова општине су већ обављале тако да нема
превеликих потешкоћа у њиховом прилагођавању на нове надлежности. Закон детаљно набраја
надлежности општине (користећи се тзв. методом ограничене енумерације), иако је у либералним
законима, приликом регулисања надлежности локалних самоуправа, призната пракса да се
законом само наброји неколико области у којима су општине обавезне да пружају услуге својим
грађанима, а да се све остало остави локалним властима да самостално уреде. Детаљно набрајање
у Закону о локалној самоуправи је било потребно јер без тога многи органи локалних власти не би
знали које све надлежности имају. Схватање да све што није детаљно прописано као да и не
постоји и да је забрањено све оно што није изричито дозвољено је нешто што сигурно треба
мењати, али тај процес мора да тече постепено. Ограниченост принципа енумерације приметна је у
одредби члана 18. тачка 35. којом је предвиђено да општина „обавља и друге послове од
непосредног интереса за грађане, у складу са Уставом, законом и статутом“, чиме је остављена
могућност проширења круга самосталних послова локалне самоуправе. У надлежности општине и
даље су послови урбанистичког планирања и грађења, комуналне делатности, путеви, улице,
тргови, јавни превоз и заштита природних добара и животне средине. Проширена је надлежност
општине у погледу оснивања појединих установа. Тако је ранијим прописима било предвиђено да
је општина оснивач установа социјалне заштите и бриге о деци, а сада је она оснивач и установа и
организација у области основног образовања, културе, примарне здравствене заштите, физичке
културе, спорта, дечије и социјалне заштите и туризма (чл. 18, став 1, тачка 14). Поред тога, према
новом Закону, општина оснива и робне резерве ради задовољавања потреба локалног
становништва (ч л. 18, став 1, тачка 13). Закон, исто тако, експлицитно наводи као посао општине
старање о заштити и остваривању личних и колективних права националних мањина и етничких
група (чл. 18, став 1, тачка 28). У вршењу послова своје изворне надлежности органи јединице
локалне самоуправе су потпуно самостални, али не измичу контроли законитости од стране органа
државне управе (министарства). Поверену надлежност чине сви они послови који су иначе у
надлежности Републике Србије или АП Војводина, а које Република Србија законом, односно АП
Војводина прописом аутономне покрајине, пренесе на јединицу локалне самоуправе ради
ефикаснијег вршења. Органи локалне самоуправе вршећи ове послове према грађанима иступају
као носиоци државне власти (јавних овлашћења). То су послови инспекцијског надзора у области
промета роба и услуга, пољопривреде, водопривреде и шумарства, као и други инспекцијски
послови. При томе, не постоји обавеза да се свим јединицама локалне самоуправе поверавају исти
послови. Интересантно је питање поверених послова када је Град Београд у питању. Наиме, новим
Законом о локалној самоуправи из 2002. године није изричито предвиђено да градска општина не
може обављати послове који су поверени граду односно граду Београду, као што је то чинио Закон
о локалној самоуправи из 1999. године (члан 183. став 3. и члан 180. став 3). Одредбом члана 23.
новог Закона о локалној самоуправи предвиђено је да се статутом града утврђује које послове
обавља град, а које градска општина. Оваква формулација произвела је недоумице о томе да ли
градска општина може да обавља послове из оквира права и дужности Републике. Тумачењем
старог Устава РС из 1990. године, и то одредбе члана 118. став 1, која предвиђа да: „Град Београд
обавља послове општине утврђене Уставом и послове које му Република законом повери из
оквира својих права и дужности“, јасно се закључује да општине то право немају. Преносећи на
јединицу локалне самоуправе вршење одређених послова, Република, односно Покрајина, дужна је
да обезбеди и средства неопходна за обављање поверених послова, док се послови из изворне
надлежности финансирају из буџета општине. Државни органи који су на јединице локалне
самоуправе пренели вршење одређених послова имају право контроле, и то како законитости тако
и целисходности. Али када је изворна надлежност у питању, државни органи могу вршити само
контролу законитости.

6.5.1. Организација власти јединица локалне самоуправе

Органи јединица локалне самоуправе су:

1. скупштина општине;

2. председник општине;

3. општинско веће.

6.5.1.1. Скупштина општине

Скупштина општине је представнички орган јединице локалне самоуправе, који врши

основне, пре свега, нормативне функције локалне власти. Сачињавају је од грађана на
непосредним изборима изабрани одборници. Послови општинске скупштине начелно се могу
разврстати у нормативне (доношење статута општине и пословника скупштине, буџета и завршног
рачуна општине, програма развоја општине и појединих делатности и урбанистичког плана
општине и уређивање коришћења грађевинског земљишта, као и доношење прописа и других
општих аката.), оснивачкоорганизационе (оснивање служби, јавних комуналних предузећа,
установа и организација које су утврђене статутом општине и вршење надзора над њиховим
радом, именовање и разрешавање управног и надзорног одбора постављање и разрешавање
директора јавних комуналних предузећа, установа организација и служби чији је скупштина
оснивач и давање сагласности на њихове статуте у складу са законом, послови бирања и
именовања у које спадају: избор председника скупштине општине и заменика председника
скупштине и, на предлог председника општине, избор општинског већа, постављање и
разрешавање секретара скупштине, начелника општинске управе, односно начелника управа на
предлог председника општине и др.) и предлагачко-иницијативне (расписивање општинског
референдума, давање сагласности и мишљења о републичком, покрајинском и регионалном
просторном плану; давање мишљења о законима којима се уређују питања од интереса за локалну
самоуправу, покретање поступка за заштиту права локалне самоуправе пред Уставним судом,
давање сагласности на употребу имена, грба и другог обележја општине и др.). [26] Скупштина
општине своје надлежности остварује одлучивањем на седници или преко својих (сталних и
повремених) радних тела. Седнице су јавне осим у случајевима и из разлога предвиђених законом
(јавна безбедност), а одлуке на седницима се доносе већином гласова присутних одборника (с тим
да је потребно да је на седници присутна већина од укупног броја одборника), осим у случајевима
за које закон предвиђа да се одлука доноси апсолутном већином (на пример, статут се доноси
већином од укупног броја одборника). Седницима скупштине општине председава председник
скупштине општине. Председника скупштине општине бира скупштина из редова одборника на
период од 4 године, али може бити разрешен и пре истека овог периода. Наравно, разрешава се на
исти начин на који је и изабран - тајним гласањем, и то већином гласова од укупног броја
одборника (још један пример квалификоване већине приликом одлучивања). Председник
скупштине општине организује рад скупштине општине, председава њеним седницима и врши
друге послове предвиђене законом и статутом општине. Председник скупштине општине у
колоквијалном говору често се меша са председником општине, иако је он, у ствари, председник
тзв. „локалног парламента“. Секретара скупштине, скупштина општине поставља на предлог
председника скупштине, на период од 4 године. Секретар скупштине општине се стара о
обављању стручних послова у вези са сазивањем и одржавањем седница скупштине и њених
радних тела и руководи административним пословима везаним за њихов рад (одредба члана 38,
став 1. Закона). Закон предвиђа које услове мора да испуњава лице које се поставља за секретара
скупштине општине – то мора бити дипломирани правник са положеним стручним испитом за рад
у органима управе и радним искуством од најмање 3 године. Секретар може бити разрешен и пре
истека мандата од стране скупштине општине, али само на предлог председника скупштине, и
може бити поново постављен на ту функцију.
Скупштину општине чине одборници. Одборници су народни представници на локалном нивоу.
„Грађани бирају одборнике ... на основу слободног, општег и једнаког изборног права. Изборно
право грађани остварују непосредно, тајним гласањем.“ (Закон о локалним изборима, члан 2, став
1). Закон предвиђа да активно и пасивно бирачко право има сваки пунолетни пословно способан
држављанин са пребивалиштем на територији јединице локалне самоуправе у којој остварује своје
бирачко право, односно у којој се кандидује за одборника. У погледу самог изборног система,
Закон о локалним изборима уводи нова решења, па ћемо се укратко осврнути на њих, с обзиром да
је ова материја неодвојиви део правног режима који регулише систем локалне самоуправе, која би,
према неким ауторима, требало да буде регулисана самим Законом о локалној самоуправи.
Одборници се бирају према пропорционалном изборном систему, односно према систему листа.
Бирачи гласају за листу, а не за једног кандидата као по ранијем већинском систему. Право
предлагања кандидата имају политичке странке, коалиције и друге политичке организације, као и
групе грађана. Закон предвиђа да предлог за кандидата мора да подржи најмање 30 бирача, а
изборну листу најмање 200 бирача својим потписом. Редослед кандидата на листи одређује
предлагач листе, с тим што је предвиђено једно ограничење: на листи мора бити најмање 30%
кандидата оног пола који је мање заступљен и то међу свака 4 кандидата по редоследу мора бити
по један кандидат мање заступљеног пола. Овакво решење води ка томе да приликом расподеле
мандата кандидати мање заступљеног пола дођу до мандата. За непоштовање овог правила о
позитивној дискриминацији предвиђена је следећа санкција: „Ако изборна листа не испуњава
услове из става 3. овог члана сматраће се да садржи недостатке за проглашење листе, а предлагач
листе биће позван у складу са овим законом да отклони недостатке листе. Ако предлагач листе не
отклони недостатке из става 4. овог члана, изборна комисија одбиће проглашење изборне листе у
складу са овим законом.“38 Бирач своје бирачко право остварује гласањем. Може гласати само за
једну изборну листу. Закон предвиђа да се расподела мандата врши према Д` Онтовом систему уз
поштовање цензуса од 3%. Наиме, да би једна изборна листа уопште могла да учествује у
расподели мандата неопходно је да освоји најмање 3% гласова од укупног броја бирача који су
гласали. Расподела мандата се врши тако што се укупан број одборничких места множи са бројем
важећих гласова које је освојила свака листа, затим се добијени производ дели збиром гласова који
су дати листама које су испуниле цензус. Свака изборна листа је освојила онолико мандата колико
целих бројева проистиче из пропорције. Уколико неки мандат остане нераспоређен онда се он
додељује листи која има највећи део разломка, односно листи која је освојила највећи број
мандата. У вези са овим системом се истиче да он удаљава бираче од својих представника,
нарочито на локалном нивоу, будући да се грађани гласајући за неку од листа, у ствари,
опредељују за странку или коалицију, а не за самог кандидата и његов програм. То доводи до тога
да се политички односи на државном врху рефлектују и на локални ниво где не би требало да се
воде државнички послови већ послови од локалног интереса и значаја [27]. Предност оваквог
система је у чињеници да и групе грађана, као и мале политичке странке, могу наћи своје место у
локалном парламенту. Уз то, и релативно низак цензус од 3% представља корекцију
пропорционалног система. Истовремено овакав систем погодује мултинационалним срединама, јер
омогућава националним мањинама да буду заступљене сходно својој бирачкој снази.
Најтипичнији пример су први избори коју су према овом закону одржани у општинама Бујановац,
Прешево и Медвеђа. У овим општинама, иако нису национална мањина у правно-формалном
смислу, Срби су заступљени у изузетно ниском проценту. Према ранијем законском решењу они
не би имали никакве шансе да буду представљени у скупштини. Одборници се бирају на 4 године.
Међутим, у случајевима предвиђеним законом, одборнику мандат може да престане и пре истека
овог периода. Ти случајеви су таксативно наведени у закону (члан 45. став 1. Закона о локалним
изборима) тако да одборнику мандат престаје у случају: 1. престанка чланства у странци или
коалицији на чијој листи је изабран; 2. подношења оставке; 3. распуштања скупштине; 4.
правоснажне судске осуде на безусловну казну затвора од 6 или више месеци; 5. правоснажног
судског лишења пословне способности; 6. преузимања посла или функције неспојиве са
одборничком функцијом (инкомпатибилни послови и функције су одређени у закону: одборник не
може бити запослен у општинској управи нити може бити на местима на које скупштина општине
поставља или именује);39 7. престанка пребивања на територији јединице локалне самоуправе; 8.
губитка држављанства; 9. смрти одборника; 10. брисања из регистра код надлежног органа
политичке странке, коалиције или друге политичке организације на чијој листи је одборник
изабран.

6.5.1.2. Председник општине

Институција председника општине непосредно изабраног од стране грађана (а тиме и

модел организације локалне власти владе градоначелник-скупштина) први пут је уведена у правну
стварност Републике Србије Законом о локалној самоуправи из 2002. године. Легитимитет
градоначелника је додатно појачан његовим непосредним избором. Ово је чест случај у америчким
градовима, али и у неким општинама и градовима Немачке, скандинавским земљама, Великој
Британији, Италији итд. До евентуалне смене градоначелника може доћи, такође, само
непосредним изјашњавањем грађана на референдуму. У предлогу закона била је остављена
отворена могућност да општина сама бира између три организациона модела управљања локалном
заједницом: европског модела слабог градоначелника, америчког модела јаког градоначелника и
модела градског менаџера, али се на крају ипак одустало од те идеје.40 Председник општине врши
власт владе на локалном нивоу, што значи да је надлежан за извршавање одлука и других аката
које је донела скупштина општине, наредбодавац је извршења буџета (који доноси скупштина
општине), усмерава и усклађује рад општинске управе и стара се о извршавању послова које је
Република или Покрајина поверила општини на вршење. Такође, он предлаже доношење одлука из
надлежности скупштине општине, чланове општинског већа (које после поставља скупштина) и
постављења и разрешења начелника општинске управе, односно начелника општинских управа.
(чл. 41. ст. 1. тачка 6.) Председник општине не може бити одборник скупштине општине. Он има
заменика који га замењује у случају његове одсутности и спречености да обавља дужност. Дакле,
носиоци тзв. извршне функције у јединици локалне самоуправе могу бити само председник
општине (градоначелник) и његов заменик и ниједно друго лице. Уставни суд Србије прогласио је
неуставном одредбу статута једне општине којом је било нормирано да председник општине „има
два помоћника, које именује и разрешава скупштина општине“, јер се, по мишљењу суда,
организацијом власти установљеном Законом за задовољавајући начин обезбеђује ефикасност
извршне функције у општини, па се статутом општине нису могли оформити други извршни
органи (у овом случају помоћници председника општине), осим оних прописаних у Закону о
локалној самоуправи. За председника општине може да се кандидује сваки пунолетни пословно
способан српски држављанин који има пребивалиште на територији општине за чијег се
председника кандидује. Потребно је да кандидатуру својим потписом подржи најмање 3% бирача
у општини (ч лан 55. Закона о локалним изборима). Изборни систем према коме се бира
председник општине је једнокружни већински. Наиме за председника општине изабран је онај
кандидат који освоји већину гласова бирача који су гласали (члан 59. закона о локалним
изборима). Председник општине се бира на период од 4 године. Могуће је да му мандат престане
и пре истека времена на које је изабран и то у случајевима таксативно наведеним у члану 42.
Закона о локалној самоуправи и члану 60. Закона о локалним изборима: 1. подношењем оставке; 2.
правоснажном осудом на безусловну казну затвора од 6 месеци; 3. правоснажним лишењем
пословне способности; 4. престанком пребивалишта на територији општине чији је председник; 5.
губитком држављанства; 6. преузимањем послова или функција инкомпатибилних са његовом
функцијом (не може бити одборник); 7. смрћу; 8. опозивом. Врло је интересантан опозив
председника општине као начин престанка мандата председника општине. Предлог за опозив
председника општине може поднети политичка странка, коалиција или група грађана, али предлог
мора својим потписом да подржи најмање 10% бирача (чл. 42. ст 7. Закона о локалној самоуправи).
Видимо да се за предлог опозива захтева већи број потписа него за кандидатуру. Право на
подношења предлога има и скупштина општине већином гласова од укупног броја одборника
(пример апсолутне већине), као и Влада Републике Србије ако оцени да се поверени послови не
обављају у складу са законом. О предлогу за опозив изјашњавају се бирачи непосредно.
Председник је опозван уколико је за предлог гласала већина бирача коју су изашли на изборе, али
ако се бирачи не изјасне за опозив председника, а опозив је покренут на иницијативу скупштине
општине, скупштина ће бити распуштена одлуком владе[28].

6.5.1.3. Општинско веће

Општинско веће је орган који заједно са председником општине врши власт владе у
општини, као и контролно-надзорну власт. Оно што је специфично у положају овог органа је да он
не представља ни класичну општинску владу, нити је кабинет председника општине. Општинско
веће није ни било предвиђено Предлогом Закона о локалној самоуправи, па је тек накнадно, на
основу амандмана који је поднео Одбор за правосуђе и управу, уграђено у овај Закон. Општинско
веће би требало да усклађује рад председника општине и скупштине општине. Чланове
општинског већа (којих може бити до 11) бира скупштина општине на предлог председника
општине већином гласова укупног броја одборника (чл. 30. ст. 1, тачка 9. Закона), с тим је
скупштина у позицији јачег, јер може изабрати члана већа и без предлога председника у случају
када је предлог за истог члана већа скупштина два пута одбила (ч лан 43. Закона). Заменик
председника општине је члан општинског већа по функцији. Такође, на предлог председника, али
и на предлог најмање једне трећине одборника, скупштина општине може већином гласова
укупног броја одборника разрешити члана већа. Овакво нормативно решење има смисла из два
разлога. Први је успостављање равнотеже између скупштине и председника, а други се састоји у
томе што је логично да у избору чланова овог органа учествују и скупштина и председник будући
да је веће замишљено као орган који треба да усклађује рад ова два органа. Међутим, проблем
нарушавања принципа поделе власти може да настане у случају политичког сукоба између
председника и скупштине. Заменик председника општине је члан општинског већа по функцији.
Надлежности општинског већа су следеће (чл. 44. ЗЛС): 1. утврђује предлог одлуке о буџету - ово
овлашћење је значајно, јер управо у њему се изражава функција усклађивања рада председника и
скупштине општине. Скупштина изгласава буџет, а председник општине је „наредбодавац“
извршења буџета. Истовремено треба имати у виду да седницама општинског већа председава
председник општине. 2. врши надзор над радом општинске управе, врши контролу законитости
поништавањем или укидањем аката општинске управе који нису у сагласности са законом,
статутом и другим општим актом или одлуком коју доноси скупштина општине; 3. решава у
управном поступку у другом степену о правима и обавезама грађана, предузећа и установа и
других организација из изворног делокруга општине; 4. помаже председнику општине у вршењу
његових послова.

Из свега се закључује да је општинско веће у свом раду ближе председнику општине него
скупштини, што и има смисла јер се ради о органу локалне власти владе.

6.5.1.4. Општинска управа

Општинска управа је „право лице“ локалне власти са којим се грађани прво сусретну када
желе да остваре неко своје право или када испуњавају неку своју обавезу у општини. Послови
општинске управе су: припрема нацрта прописа и других аката које доноси скупштина општине и
председник општине, извршавање одлука донетих од стране ових органа, извршавање закона и
других прописа чије је извршавање поверено општини, решавање у управном поступку у првом
степену о правима и дужностима грађана, предузећа, установа и других организација из изворног
делокруга општине, вршење управног надзора над извршавањем одлука скупштине општине и
председника општине, обављање стручних и других послова које утврди скупштина општине (чл.
48 ЗЛС). Општинска управа се образује као јединствена служба, али се могу образовати и
општинске управе за поједине области и то у општинама које имају преко 50.000 становника
(према ранијем закону било је потребно 60.000). На челу општинске управе налази се начелник
општинске управе, а када је општинска управа организована кроз више управа, онда се на челу
управе (за посебну област) налази начелник управе. Ове начелнике поставља и разрешава
скупштина општине на предлог председника општине. За свој рад начелник управе одговоран је и
скупштини општине и председнику општине. (чл. 53.) Овај систем двоструке одговорности може
изазвати проблеме у пракси ако не постоји консензус око кадровских решења на челу управе.
Наиме начелници се и постављају и разрешавају на предлог председника општине. У ситуацији
када председник сматра да начелник треба да буде разрешен он такав предлог може изнети пред
скупштину. Међутим, када не постоји политички консензус између председника и скупштине,
скупштина може одбити овај предлог и тиме нарушити ауторитет председника општине, те на тај
начин ојачати своју позицију, иако по закону такву могућност не би требало да има, будући да су и
скупштина и председник општине непосредно изабрани органи. Може се закључити да у
решењима о одговорности општинске управе лежи још једна опасност по равнотежу власти на
локалном нивоу. Акт о организацији општинске управе доноси скупштина општине на предлог
председника општине, а акт о унутрашњој организацији и систематизацији општинске управе
начелник, уз сагласност председника општине. У поступку пред општинском управом у коме се
решава о правима, обавезама и интересима грађана и правних лица примењују се прописи којима
је регулисано вођење управног поступка. Одредбом члана 86. Закона о државној управи
нормирано је да се правила овог закона о начелима деловања државне управе, јавности рада и
односима са грађанима, положеном државном стручном испиту, стручној спреми потребној за
добијање овлашћења за вођење управног поступка и доношење решења сходно примењују на све
имаоце јавних овлашћења, па и на органе општина, градова и града Београда, а чланом 189. Закона
о државним службеницима регулисано је да се одредбе Закона о радним односима у државним
органима настављају да примењују и на радне односе у органима локалне самоуправе до
доношења посебног закона.

6.5.2. Нове установе уведене Законом о локалној самоуправи из 2002. године

Закон о локалној самоуправи предвиђа следеће, у нашем законодавству потпуно нове

установе: главни архитекта, општински менаџер, савет за међунационалне односе, грађански
бранилац (локални омбудсман) и савет за развој и заштиту локалне самоуправе. Ови институти
имају за циљ очување и унапређење културних вредности, затим остваривање економског
просперитета општине, као и стварање толеранције међу националним групацијама.

6.5.2.1. Главни архитекта

Према члану 54. Закона, председник општине може сам одлучити хоће ли или не поставити
тзв. главног архитекту у општинској управи. Дакле ради се о факултативној установи. Главног
архитекту и разрешава председник општине. Надлежности главног архитекте су уско повезане са
надлежношћу општине у погледу доношења урбанистичког плана (покреће иницијативе за израду
урбанистичких планских аката, као и за њихове измене и допуне и даје мишљење на
архитектонске пројекте од великог значаја за општину), као и са надлежностима везаним за
старање о културним добрима (сарађује са установама заштите непокретних културних добара и
заштите природних добара посебних вредности и даје упутства приликом израде архитектонских
пројеката у циљу заштите архитектонских вредности и оч увања амбијенталних вредности
појединих градских делова и објеката). Закон особито истиче главног архитекту, али наводи да је
могуће поставити и друге главне стручњаке за поједине области (примарна здравствена заштита,
заштита животне средине, пољопривреда и др.). Вероватно да је главни архитекта истакнут јер је у
протеклом периоду особит проблем била бесправна градња, а још увек постоје проблеми који се
тичу недоношења урбанистичких планова и нарушавања амбијенталних целина.

6.5.2.2. Општински менаџер

И општински менаџер представља факултативну установу. Према законском решењу, овај

орган са председником општине закључује уговор о услугама које ће пружати (чл. 55. ст. 2).
Пресудом број 1У-13 из 2005. године Уставни суд је оценио да није у складу са законом да се у
статуту града предвиди да се услови и начин коришћења услуга градског менаџера утврђују
уговором који за град закључује градоначелник са градским менаџером, "уз претходно
прибављено мишљење Скупштине града". Ова функција поверава се професионалцу који треба да
својим ангажманом и умећем допринесе економском просперитету општине. Наиме, општински
менаџер предлаже пројекте који треба да допринесу економском развоју општине, подстиче јавно-
приватна партнерства (врло су значајна јер омогућавају да општина ангажује приватне агенције за
обављање послова који су иначе у њеној надлежности и то по повољнијим условима, а да своја
постојећа средства преусмери на обављање послова који нису профитабилни или нису подобни да
буду обављани од стране приватних агенција, све у циљу економичнијег и ефикаснијег управљања
општином), подстиче предузетништво и инвестициона улагања и иницира измене прописа који
отежавају пословање (чл. 56.). Иако је он предвиђен као факултативна установа, улога
општинског менаџера је изузетно значајна, будући да он својим ангажманом доприноси
привредном унапређењу општине и развијању тржишне привреде, а то са собом повлачи
економски јаку општину, способну не само да задовољи потребе грађана већ и да унапреди
квалитет живота њених грађана.

6.5.2.3. Савет за међунационалне односе

За разлику од претходна два института који су факултативни, савет за међунационалне

односе се према слову закона (одредба члана 63) „оснива“ у национално мешовитим општинама.
Формални услов за оснивање савета је да у јединици локалне самоуправе национална заједница
има више од 5% становништва или да све националне заједнице укупно чине више од 10%
становништва, а представника у савету имаће заједница са више од 1% учешћа у укупном броју
становника јединице локалне самоуправе. У складу са надлежношћу општине да се стара о
заштити и остваривању права националних мањина је и надлежност савета, он разматра питања
везана за заштиту, остваривање и унапређивање ових права, и о својим ставовима обавештава
скупштину. Скупштина је дужна да се изјасни о ставовима на првој наредној седници или
најкасније у року од 30 дана. Скупштина има обавезу да све предлоге одлука које се тичу права
националних мањина достави савету. Савет има право покретања поступка пред Уставним судом
поводом општих аката скупштине општине за које сматра да повређују права националних и
етничких заједница. Такође има право на покретање поступка пред Управним судом када сматра
да одлука или други општи акт скупштине није у складу са статутом, а тиме је повређено право
националних и етничких заједница. Овде сматрамо потребним да истакнемо да је овлашћење
савета на уставно судску заштиту већ нормирано одредбом члана 128. Устава Републике Србије,
тако да га није било потребно Законом поновно нормирати. Са друге стране када је у питању право
на покретање управног спора, вероватно је грешком уместо контроле законитости појединачних
управних аката предвиђена контрола статутарности, односно право да савет покрене поступак
оцене сагласности одлуке или другог општег акта скупштине општине са статутом општине, јер
према одредби члана 110. такву контролу врши Врховни суд Србије. Зато је неопходно у будућим
законима ову грешку исправити.

6.5.2.4. Грађански бранилац (омбудсман)

Омбудсман или грађански бранилац је факултатитивни институт, предвиђен чланом 126.

Закона у поглављу ИX – Заштита локалне самоуправе. Његов основни циљ је заштита
индивидуалних и колективних права и интереса грађана од могуће самовоље управе и јавних
служби. Управа може радити законито, али не и целисходно тако да може доћи до повреде права и
интереса, а да није дошло до повреде закона. У таквим случајевима грађани не могу остварити
судску заштиту, јер не постоји противправни акт. Омбудсман треба да штити грађане од
незаконитог, али и од неправилног рада управе, путем опште контроле њеног рада. Овлашћења и
начин рада омбудсмана се утврђују статутом. По правилу, он нема нека већа овлашћења према
управи и јавним службама. Он им може упутити критику или препоруку за даљи рад, али не може
никако правно-формално санкционисати неправилни рад управе. Међутим чињеница да
омбудсмана бира скупштина јединице локалне самоуправе из редова еминентних (неполитичких)
личности које уживају углед у својој средини и чињеница да омбудсман о резултатима свога рада,
односно рада управе, обавештава не само скупштину већ и јавност дају овој функцији особиту
тежину. Без обзира што не може, примера ради, разрешити начелника управе омбудсман може
значајно утицати на његов рад тиме што ће јавно критиковати рад управе, и то са становишта
органа именованог од стране скупштине. Нико не воли да се у јавности појављује у негативном
контексту.

6.5.2.5. Савет за развој и заштиту локалне самоуправе

Савет представља још један од начина утицаја грађана на унапређење локалне самоуправе.
Савет, као факултативни орган, може изабрати скупштина општине, а чланови потичу из редова
грађана и стручњака за локалну самоуправу (члан 127.). Задатак Савета је да скупштини подноси
предлоге за унапређење и заштиту локалне самоуправе, а органи јединице локалне самоуправе и
јавне службе имају обавезу изјашњавања о овим предлозима. Статутом општине се прецизније
уређује његова организација, начин рада, права и дужности. Омбудсман и савет за развој и
заштиту локалне самоуправе представљају институте заштите права, с тим што омбудсман штити
грађане од управе, а савет штити право на локалну самоуправу и стара се о њеном унапређењу.

6.5.3. Непосредно учешће (партиципација) грађана у остваривању локалне

самоуправе

„Партиципација представља обележје квалитета живота у одређеној заједници. Локална

демократија сама за себе не постоји; о њој има смисла говорити само уколико постоји у друштву у
целини, и то друштву у којем је грађанин активан. Да би грађанин био активан, он мора да буде
заинтересован. Да би био заинтересован, он мора да буде информисан. Да би био информисан,
систем мора да буде демократичан. Иако је на изглед све тако једноставно и животно, знамо да
постоје друштва која су далеко од демократских процеса или су тек на њиховој периферији, као и
да постоје локалне заједнице која функционишу без учешћа својих грађана.“ [29] Како то грађани
партиципирају у процесу управљања и како просуђују (оцењују) сцену сред које се налазе?
Питање би могло да буде и другачије постављено: Да ли се разликују оне процене квалитета
локалне (животне) средине које доносе грађани од процена које се заснивају на научним
сазнањима? Грађанин је у стању да уочи првенствено оне негативне утицаје који допиру до
његовог територијално омеђеног животног простора и може бити потпуно незаинтересован за исте
такве утицаје мимо непосредног животног окружења. У светлу такве чињенице, с разлогом се
може поставити питање његове објективности. Већ код члана 1. Закона о локалној самоуправи
видели смо да се право на локалну самоуправу, односно управљање јавним пословима остварује и
непосредно. Закон предвиђа грађанску иницијативу, збор грађана и референдум као облике
непосредног учешћа грађана у локалној самоуправи. (чл. 65.)

6.5.3.1. Грађанска иницијатива

Грађанска иницијатива представља начин да грађани посредством скупштине издејствују

промену статута или доношење или промену других аката или пак расписивање референдума, али
она не значи и да грађани сами доносе неку одлуку. На овај начин грађани могу утицати да
нормативна делатност скупштине општине иде у оном правцу који се њима чини као одговарајући,
односно могу иницирати доношење онаквих аката каквим желе да њихова заједница буде уређена.
Чињеница да је одређени број грађана (тај број се утврђује статутом, али не може бити мању од 10
% бирача - члан 66. Закона) покренуо грађанску иницијативу још увек не значи да ће грађани и
добити нормативна решења каква захтевају. О предлогу који је предмет грађанске иницијативе
општинска скупштина је дужна да расправља и да своју образложену одлуку, односно одговор,
достави грађанима. То значи да скупштина општине може предлог грађана усвојити или одбити,
али не може да не обавести грађане о својој одлуци. Рок за давање одговора грађанима је 60 дана
од добијања предлога. Процесна реализација остваривања права на грађанску иницијативу
нормирана је Законом о референдуму и народној иницијативи. Његовим одредбама регулисани су
састав и функције иницијативног одбора, начин формулисања предлога који садржи грађанску
иницијативу (члан 31. и 32. Закона), начин прикупљања потписа, поступак са самом грађанском
иницијативом, могућност заштите (чл. 34-39) и сл.

6.5.3.2. Референдум

Закон предвиђа општински референдум као факултативни и као обавезни (члан 68).
Скупштина може да распише референдум о питањима из своје надлежности (факултативни
референдум), а дужна је да распише референдум о питањима из своје надлежности на захтев
грађана. У овом случају се на тај захтев грађана примењују одредбе о грађанској иницијативи.
Скупштина у том случају мора донети одлуку о расписивању референдума. Одредбе чланова 1, 2,
10. и 26. Закона о референдуму и грађанској иницијативи супсидијарно се примењују на оне
аспекте референдума (као и грађанске иницијативе) који нису нормирани Законом о локалној
самоуправи. Из тих одредби произлази да референдум може бити организован у форми претходног
изјашњавања о неким одлукама, односно накнадно изјашњавања (потврђивања) о одлукама већ
донетим од стране представништва локалне самоуправе, да сви грађани са територије изборне
јединице који могу вршити бирачко право (који су уписани у бирачке спискове) могу изражавати
своје ставове и на референдуму, да уколико се референдумом стварају права и обавезе за грађане
са пребивалиштем ван територије одређене јединице локалне самоуправе, право изјашњавања
имају и ти грађани, да се мора поштовати принцип обавезности одлуке коју су грађани донели на
(претходном) референдуму, те да је представнички орган локалне самоуправе дужан да донесе са
вољом грађана усклађени акт најкасније 60-тог дана од дана одржавања референдума. Када се
ради о накнадном референдуму, расписаном са циљем доношења одлуке, таква одлука је усвојена
даном одржавања референдума, односно проглашавањем одлуке. Закон предвиђа да је „одлука
путем референдума донета је ако се за њу изјаснила већина грађана која је гласала, под условом да
је гласало више од половине укупног броја грађана“ (чл. 68. ст. 3.). Ова одредба указује да је
одлука донета на референдуму обавезујућа за скупштину. Истовремено је потребно да је излазност
грађана на референдум већа од 50%. У случају да изјашњавање на референдуму није успело,
сматра се да одлука није донета, а предлог исте одлуке не може бити предмет поновног
изјашњавања у наредних 6 месеци. Закон, одредбом члана 69, предвиђа и обавезни референдум за
део територије јединице локалне самоуправе - скупштина је дужна да распише референдум за део
територије о питањима која се тичу потреба и интереса становништва тог дела територије.

6.5.3.3. Збор грађана

Закон у члану 67. предвиђа да се збор грађана сазива за део територије јединице локалне
самоуправе који је утврђен статутом. Закон оставља општини да статутом, односно посебном
одлуком, одреди начин сазивања збора. То значи да грађани са дела територије могу утицати на
рад органа јединице локалне самоуправе. На збору грађани расправљају и дају предлоге о
питањима из надлежности органа јединице локалне самоуправе. Ове предлоге они усвајају
већином гласова присутних и упућују их органима или службама на чији рад се односе, односно
скупштини општине. Орган коме је предлог упућен дужан је да у року од 60 дана од одржавања
збора грађана о поднетом предлогу заузме став или донесе одлуку или меру и да о томе обавести
грађане. Ова установа полунепосредне демократије (органи немају обавезу усвајања предлога
грађана) постојала је у нашем правном систему у периоду од 1946. до 1974. године. Прецизније је
била регулисана савезним и републичким законима о народним одборима у периоду од 1946. до
1955. године, и то: Општим законом о народним одборима ("Службени лист ФНРЈ", број 43/46),
Општим законом о народним одборима ("Службени лист ФНРЈ", број 49/49); Законом о народним
одборима срезова, Законом о народним одборима градова и градских општина и Законом о
народним одборима општина ("Службени гласник НРС", број 29/52); Општим законом о уређењу
општина и срезова ("Службени лист ФНРЈ", број 26/55), Законом о уређењу општина и срезова
("Службени лист НРС", број 55/55) итд. Такође, зборови бирача су биле институције уређиване и
каснијим прописима о комуналном уређењу у режиму Устава из 1963. и 1974. године.

6.5.4. Месна самоуправа

Питање месне самоуправе особито је интересантно. Ранијим Законом о локалној

самоуправи била је предвиђена месна заједница као једини облик организовања грађана на делу
територије јединице локалне самоуправе. Новим законом се предвиђа месна заједница и други
облици месне самоуправе (члан 70). Сам закон не наводи експлицитно који би ти други облици
били, али оставља простора јединицима локалне самоуправе да статутима регулишу и друге
облике, осим месне заједнице, уколико за тим има потребе. Месне заједнице се могу оснивати са
једне стране у селима – за једно или више њих (чл. 70. ст. 1.), а са друге стране у градским
насељима (квартовима, четвртима, реонима, и сл. (ст. 2). Оне представљају облик остваривања
месне самоуправе, односно задовољавања интереса и потреба локалног становништва, а не облике
непосредног у

ч ешћа грађана у остваривању локалне самоуправе. Одлуку о оснивању месне заједнице или
другог облика месне самоуправе доноси скупштина општине већином гласова од укупног броја
одборника (апсолутна већина). Јасно, оваква одлука може бити донета на предлог одређеног броја
грађана (грађанска иницијатива). Организација, надлежност и друга питања од значаја за месну
заједницу или други облик месне самоуправе уређују се статутом месне заједнице или другог
облика месне самоуправе. Месна самоуправа има своју изворну надлежност која је предвиђена
статутом, који мора бити у складу са статутом јединице локалне самоуправе и са актом о оснивању
месне заједнице или другог органа месне самоуправе, а могу јој бити поверени и послови из
надлежности јединице локалне самоуправе ради ефикаснијег и економичнијег вршења, с тим што
јединица локалне самоуправе обезбеђује средства за обављање поверених послова. Месна
заједница или други облик месне самоуправе располаже одређеним средствима за рад, а која су то
средства таксативно је наведено у закону (чл. 73): 1. средства пренета од стране јединице локалне
самоуправе месној заједници или другом облику месне самоуправе; 2. средства обезбеђена
самодоприносом; 3. средства од накнада за услуге (што је новина овог закона); 4. поклони и друга
средства. Такође, чланом 74. је предвиђено да: „Месна заједница, односно други облик месне
самоуправе, има својство правног лица у оквиру права и дужности утврђених статутом и одлуком
о оснивању.“ Уставни суд је одлуком у предмет ИУ- 178/02 појаснио правну природу саме месне
заједнице и њеног односа са јединицама локалне самоуправе. Наведеном одлуком је проглашена
незаконитом одредба одлуке о месним заједницама којом је нормирано да, када савет или други
орган месне заједнице не обавља своје послове дуже од три месеца или их обавља супротно
одредбама статута месне заједнице, одредбама општинске одлуке или супротно одредбама закона,
председник општине може образложеним решењем распустити савет месне заједнице и образовати
месно веће од пет чланова које ће обављати послове месне заједнице до дана потврђивања мандата
чланова новог сазива савета. Своју одлуку Уставни суд је образложио и тиме да је месна заједница
облик месне самоуправе, да је основана за задовољавање заједничких интереса грађана на
одређеном подручју, да има својство правног лица и да је само она овлашћена да бира и разрешава
своје органе, односно да их распушта, да је одредба наведене одлуке конципирана аналогно
прописима и односима између органа територијалних јединица и да месна заједница није елемент
територијалне организације Републике (члан 7. Устава из 1990. године). Грађани организовани у
месним заједницама могу много уч инити за себе и своје окружење. Не може се увек очекивати од
органа општине да задовоље све потребе грађана, нарочито у условима лимитираности
финансијских средстава какви постоје код нас. Грађани морају и сами на себе преузети одређене
обавезе. Поред ове функције, месне заједнице су значајне и због тога што оне могу представљати
децентрализацију децентрализације, тј. облик децентрализације општине. Сам Закон предвиђа да
се на облике месне самоуправе могу пренети поједине изворне надлежности општине, заједно са
средствима за обављање послова из тих надлежности.

6.5.5. Однос државних органа и органа јединице локалне самоуправе

Односи органа централне и локалне власти, односно територијалних аутономија и

локалних власти, изражавају се кроз 1) сарадњу и 2) контролу. Сарадња државних органа и органа
јединице локалне самоуправе остварује се тако што органи јединица локалне самоуправе могу
иницирати решење одређених питања од значаја за локалну самоуправу, подносити представке и
предлоге, тражити мишљење надлежног органа у вези са применом закона и других прописа и
учествовати у припреми закона и других прописа којима се уређују питања од значаја за локалну
самоуправу (чл. 106). Органи Републике или АП Војводине обавештавају органе јединице локалне
самоуправе о мерама које предузимају, пружају стручну помоћ, траже обавештења и извештаје о
обављању послова (чл. 107). Надзор над радом креће се од контроле законитости општих и
појединачних аката и радњи код изворне надлежности, преко контроле целисходности код
поверене надлежности, па све до примене ултимативне санкције – распуштања јединице локалне
самоуправе и формирања органа који ће ступити у њену позицију (у односу на раније законе
прецизирани су разлози за распуштање скупштине јединице локалне самоуправе, чиме је смањено
дискреционо овлашћење Владе које су омогућавали ранији закони из 1991. године (члан 45) и
Закон о локалној самоуправи из 1999. године (члан 213)). Влада може, на предлог министарства,
одлуком о обустави извршења, обуставити извршење прописа или другог општег акта, ако сматра
да ће његовим извршавањем настати ненадокнадива штета, бити одузете или ограничене зајамчене
слободе и појединачна и колективна права грађана или теже повређен општи интерес, до
доношења одлуке Уставног суда о његовој законитости. Поступак за оцену уставности и
законитости пред Уставним судом, влада је дужна да покрене у року од 15 дана од обуставе
извршења (чл. 108). Уколико општи акти јединице локалне самоуправе нису у складу са Статутом
надлежно министарство ће указати на то скупштини општине у циљу усаглашавања аката, а
уколико до њега не дође покренуће поступак пред Врховним Судом Србије и предложити Влади
да обустави њихово извршење (чл. 110). Када појединачни акти органа општине нису у складу са
законом или другим прописом, а против њих није обезбеђена заштита у управном спору,
министарство (или орган АП) предлаже скупштини да тај акт укине, односно поништи, а ако
скупштина јединице локалне самоуправе то не учини у року од месец дана, онда је министарство
овлашћено да га укине или поништи (чл. 111). У случајевима да скупштина јединице локалне
самоуправе не заседа дуже од три месеца, не донесе статут или буџет у предвиђеном року, или да
на референдуму иницираном на предлог скупштине општине за опозив председника општине не
буде донета одлука о опозиву, Влада Србије ће на предлог надлежног министарства, односно
надлежног органа територијалне аутономије, донети одлуку о распуштању скупштине јединице
локалне самоуправе, а председник Народне скупштине ће расписати нове изборе за одборнике у
року од три месеца од дана распуштања, осим уколико им је до истека мандата остало мање од
шест месеци (чл. 112 - 114). Влада ће формирати привремени орган за вршење функција
представничког тела локалне јединице уколико се у јединици у року не одрже избори или се после
њиховог спровођења не конституише скупштина у року од 60 дана од дана одржавања избора
(члан 114. став 1. Закона о локалној самоуправи). Правна природа владиних аката (не аката владе),
тј. одлуке којом она врши своја законом призната права, а против које субјекти који сматрају да су
оштећени и да им је тим актом повређено право на локалну самоуправу желе да активирају
одговарајући вид судске заштите, одређиваће да ли ће заштита бити тражена пред Уставним или
Врховним судом. Проблем је прво да ли се ту ради о општем или појединачном акту. Врховни суд
Србије Решењем УЗП-3/01 од 3. априла 2002. године одбацио је захтев Коалиције СПС-ЈУЛ у
Скупштини општине Кладово за заштиту права јединице локалне самоуправе поднет против
одлуке Владе Републике Србије о распуштању скупштине општине Кладово и образовању
општинског већа општине Кладово („Службени гласник РС“, број 16/2001). Став Врховног суда
био је да „с обзиром на изнету садржину оспорене одлуке, суд сматра да иста, у смислу члана 213,
у вези са чланом 215. став 1. Закона о локалној самоуправи, представља појединачни акт државног
органа којим се одлучује о праву скупштине општине на вршење својих законом одређених
послова и дужности...“ Уставни суд је, међутим, касније заузео становиште да се у датом случају
радило о одлуци као о општем правном акту. Непосредна правна заштита локалне самоуправе (за
разлику од претходне коју врше за то посебно формирани органи - грађански бранилац и савет за
развој и заштиту локалне самоуправе) може се вршити кроз уставно-судску заштиту, правну
заштиту у облику преиспитивања права на одлучивање државног органа о питањима из
надлежности органа јединице локалне самоуправе, правну заштиту права на локалну самоуправу
пред Управним судом Србије и правну заштиту у изворним пословима локалне самоуправе.
Одредбом члана 122. Закона нормирано је да скупштина јединице локалне самоуправе (и други
државни органи) може пред Уставним судом активирати поступак за оцену уставности закона, те
уставности и законитости прописа и других општих аката уколико сматра да је њима повређено
Уставом и законом заштићено право јединице локалне самоуправе. Влада може до доношења
одлуке Уставног суда обуставити примену оспореног општег акта. Исто тако, скупштина јединице
локалне самоуправе, односно председник општине (градоначелник) има право да Влади Републике
Србије, односно одговарајућем органу територијалне аутономије, поднесе захтев за
преиспитивање права на одлучивање кад оцени да је орган Републике или облика територијалне
аутономије одлучивао о питању из надлежности органа општине, односно града. Захтев се
подноси у року од 30 дана од дана доношења прописа или другог акта. На жалост, законодавац је
недовољно прецизно нормирао ово питање тако да је изостало регулисање даљег поступања Владе
по подношењу захтева. Применом одговарајућег тумачења на основу аналогона, Влада би,
уколико нађе да је захтев оправдан могла да га усвоји и поништи спорну одлуку. Одредбама
чланова 124. и 125. актуелног Закона о локалној самоуправи зајемчена је судска заштита права
локалне самоуправе уз испуњење неких предуслова - да је право повређено појединачним актом
државног органа или органа територијалне аутономије, да су актом или радњом повређена права
гарантована Уставом и законом (не и другим општим правним актима) или да је актом спречено
ангажовање грађана у остваривању локалне самоуправе. Судска заштита се може активирати пред
Управним судом тужбом о року од 30 дана од дана пријема спорног акта односно извршења
радње. Уколико не одбаци тужбу и не одбије тужбени захтев, Управни суд ће поништити спорни
акт или забранити даље вршење радње, а уколико нађе да је постојала и повреда права на локалну
самоуправу овај орган може досудити и накнаду штете. У оваквим поступцима судови ће сходно
примењивати правила о поступку у управним споровима. Одредбом члана 81. Закона о уређењу
судова ("Службени гласник РС", бр. 63/01, 42/02, 27/03, 103/03 и 29/04) предвиђено је да Управни
суд почне са радом 1. јануара 2007. године. До тада, према одредби члана 84. истог закона,
досадашње одредбе о надлежности судова (чл. 14-20. Закона) остају на снази. Када је правна
заштита од незаконитих аката локалне самоуправе донетих приликом вршења послова изворног
делокруга у питању, као што смо већ истакли, тада у оба степена (и првом и другом) одлучују
органи јединице локалне самоуправе - општинска управа и општинско веће. Дакле, правна
заштита у изворном делокругу у целости се пружа у „кругу“ органа локалне самоуправе (државни
органи управе не могу утицати на њено вршење) тако да незадовољној странци, као крајња, остаје
могућност да заштиту потражи пред одговарајућим судом. [29]

7. ЗАКЉУЧАК

Програмски и стратешки оквир за животну средину и климатске промене је недовољно

развијен. Неколико секторских стратегија је истекло или нису уопште ни усвојене (климатске
промене, заштита ваздуха, управљање отпадом). Већина локалних самоуправа (преко 50%) нема
стратешке документе о својој животној средини и климатским променама. Програм за коришћење
локалног фонда за заштиту животне средине, који се усваја на годишњем нивоу, не можемо
посматрати као стратешки документ већ као наративно образложење прихода и расхода.

Нема праћења спровођења стратешких циљева у области животне средине на националном нивоу
због чињенице да Акциони план за Национални програм заштите животне средине није усвојен
иако на то обавезује Закон о заштити животне средине.

Вертикална координација је угрожена, пошто национални стратешки оквир представља темељ за

израду локалних програма и планова. Овако лоша пракса на централном нивоу се прелива ка
јединицама локалне самоуправе и ствара атмосферу у којој се одговорност према циљевима
политике не препознаје као нешто битно.

Треба да се покрене ревизија око Националног програма за заштиту животне средине у виду
инклузивног и транспарентног процеса. Као и да акциони план треба да садржи конкретне радње,
поделу одговорности између локалног и централног нивоа управљања, јасно дефинисана
имплементациона тела, временски оквир и опредељени буџет. У року од годину дана након
усвајања националног програма локалне самоуправе треба да усвоје своје стратешке документе за
зааштиту животне средине са документима на нациналном нивоу.

Локални програм заштите животне средине треба усвајати за трогодишњи период, овај процес
треба усагласити са циклусом локалног програмског буџета. Локални годишњи акциони план
треба да замени садашњу праксу усвајања програма уз коришћење локалног буџетског фонда за
животну срединуу. Локалне самоуправе са мањим административним и финансијским
капацитетима, као и оне које деле одређене природне и географске одлике (заједнички водоток,
природна богатства, заједнички еколошки проблеми), би требало да размотре могућност
међуопштинске сарадње у изради програма заштите животне средине.

Између локалних скупштина и извршне власти у многим случајевима не постоји та карика која је у
пракси таква да локална скупштина не извештава скупштину. Скупштински одбор за заштиту
животне средине постоји у већини локалних скупштина, али његове активности су скоро
невидљиве за јавност. Учешће локалне скупштине у креирању и надзору над политиком животне
средине је очигледно недовољно, без обзира на побројана овлашћења и надлежности. Стога овог
нужног елемента нема у ланцу одговорности. У таквим околностима, учешће јавности у поступку
креирања политике животне средине знатно је смањено, што ствара недостатке у смислу
транспарентности и одговорности локалних власти.
Све јединице локалне самоуправе треба да оснују одборе за животну средину и климатске промене
као стални орган скупштине, а у циљу унапређења одговорности за управљање у области животне
средине путем јачања законодавне гране власти у локалној управљачкој структури. Кроз Статут
увести обавезу скупштинском одбору за животну средину и климатске промене да учествује у
изради годишњег локалног буџета за животну средину и програма, и то путем обавезног прегледа
предлога нацрта које подноси локално веће, пре него што се документ нађе на седници скупштине.
Треба организовати јавне расправе/седнице градске скупштине или друге облике скупштинског
надзора за питања од важности и интереса јавности, у циљу повећавања учешћа јавности,
транспарентности и одговорности у процесу одлучивања на локалу. Имајући у виду да је јединица
локалне самоуправе обавезна да поднесе извештај о стању животне средине, важно је успоставити
скупштинску контролу по овом питању. Програм за унапређење капацитета чланова скупштинског
одбора треба да организују и подрже одговарајући актери (нпр. надлежно министарство, СКГО,
међународни партнери и донатори, цивилно друштво).

Принцип супсидијарности је нарушен у сектору животне средине, пошто се подела надлежности

не заснива на стварним административним капацитетима, потребама и посебностима локалних
заједница. Укупни приступ децентрализацији је нејасан и недоследан, с тим да процеси
децентрализације и рецентрализације доста утичу на поделу надлежности утмеђу локалног и
централног нивоа власти. Колизија правних докумената из области животне средине и сродних
области јавне политике (урбанизам и изградња, енергетика, инспекције, комуналне службе)
производи правну несигурност и недостатак одговорности на локалном нивоу. Капацитети
локалне управе се додатно слабе спровођењем широког опсега правила и процедура. Постојећи
број инспектора за заштиту животне средине није довољан, ни на локалном ни на централном
нивоу власти. Није ретка ситуација да, иако постоји мањак инспектора на централном нивоу,
њихове локалне колеге не могу да изврше инспекцијски надзор. Управни окрузи, као нивои
управљања између централног и локалног нивоа, не играју никакву смислену улогу у спровођењу
политике животне средине. С друге стране, у одређеним областима овај средњи ниво управљања је
пожељан, ако не и неопходан. Централна власт спроводи регионални приступ оснивању система за
управљање отпадом али резултати су далеко испод очекивања.

Основни принципи поделе надлежности треба да се ускладе са принципом супсидијарности,

односно надлежности које могу да се врше на локалном нивоу треба да се врше управо на том
нивоу. Морају се узети у обзир специфичности и капацитети локалних заједница: јасно је да мање
и сиромашније заједнице не могу да носе исти ниво одговорности као веће и богатије. Постићи
јасну поделу одговорности за спровођење поступка процене утицаја на животну средину путем
измене и допуне Закона о процени утицаја и Закона о планирању и изградњи; подела овлашћења и
надлежности између централног и локалног нивоа треба да се заснива на томе ко издаје
грађевинске дозволе. Усагласити Закон о планирању и изградњи са Законом о процени утицаја на
животну средину: разјаснити одредбе првог које дефинишу тачно време за спровођење поступка
израде процене утицаја на животну средину. Повећати број инспектора за заштиту животне
средине на централном и локалном нивоу; утврдити територијалну надлежност локалних
инспектора, која би им омогућила да интервенишу у случајевима озбиљне опасности по животну
средину и угрожавање живота. При спровођењу мера заштите животне средине код којих опсег и
величина задатака, односно ефеката по животну средину, у значајној мери превазилазе капацитет
локалних самоуправа, треба размотрити замисао да се ојача улога (овлашћења, надлежности и
демократска одговорност) управних округа или да се направи нови ниво управљања између
централног и локалног, на темељу принципа супсидијарности и одговорности.

Децентрализација у области животне средине и даља деградација животне средине пропраћене су

фискалном централизацијом. Финансијска давања за животну средину не одређују се према
потребама већ расположивим средствима, што није исправно становиште. Мањак финансијских
средстава, како на националном тако и на локалном нивоу, није пропраћен приоритизацијом
најхитнијих области за интервенције - попут отпада, прераде отпадних вода и заштита ваздуха.

Измене и допуне Закона о буџетском систему су у колизији са темељним начелом политике

заштите животне средине, односно принципом „загађивач плаћа”. Према овом принципу,
загађивачи (сектори енергетике и саобраћаја, предузећа, грађани итд) плаћају накнаду за загађење
животне средине, коју власти треба да користе у сврху заштите животне средине, што значи да је
новац прикупљен кроз таксе наменски опредељен и резервисан за ову сврху. Ово је темељно
начело политике животне средине у ЕУ и његово пуно поштовање је обавеза у оквиру процеса
приступања ЕУ. Закон о буџетском систему је поништио одредбе Закона о заштити животне
средине које јамче примену принципа „загађивач плаћа”. Локалне власти такође занемарују
принцип да загађивач плаћа, углавном због тога што политика заштите животне средине није међу
најважнијим приоритетима ни на централном ни на локалном нивоу.

У потпуности спровести принцип „загађивач плаћа” и одредити казне за неспровођење принципа

централним и локалним властима. Неопходно је усаглашавање одредби Закона о буџетском
систему и Закона о заштити животне средине. Идентификовати области од значаја за
финансирање, попут заштите ваздуха, управљања отпадом, санације дивљих депонија на локалу и
унапређења система управљања отпадним водама. Ово су финансијски најзахтевније области и
представљају највеће узроке пропадања животне средине. Централна власт треба да уведе
конкретне услове за финансирање таквих приоритетних области у сиромашним и неразвијеним
општинама, а у складу са принципом фискалне једнакости. Сукцесивно увећање прихода, али и
расхода, локалних буџета за заштиту животне средине, а не њихово смањење. Увећања морају
бити резултат реалне процене трошкова али и дијалога између различитих социјалних актера,
нарочито оних које ће ово повећање директно погодити. Систем за финансирање заштите животне
средине мора да служи основном циљу ове јавне политике - спречавању даљег пропадања животне
средине.

ЛИТЕРАТУРА

1. Министарство пољопривреде и заштите животне средине, Стална конференција градова и

општина, Агенција за заштиту животне средине, Привредна комора Србије, ЈКП
"Регионална Депонија Пирот", ЈВП "Србија воде", ЈП Србијашуме, Асоцијација рециклера
Србије, ЈКП Зелен-Ариље, Греентецх Нови Сад, Београдска отворена школа,
2. http://www.euprogres.org/dokumenti/en/11_46_GG_Vertical_Dimension_FINAL.pdf,
3. Lemos Carmen Maria, Agrawal Arun, Environmental Governance, Annual Review of
Environment and Resources, 2008
4. http://www.misp-serbia.rs/wp-content/uploads/2010/05/EAS-Strategija-SRP-FINAL
5. http://www.kombeg.org.rs/Slike/CeTranIRazvojTehnologija/2010Mart/Nacionalni
%20program.pdf
6. Закон о заштити животне средине ("Сл. гласник РС", бр. 135/2004, 36/2009, 36/2009 - др.
закон, 72/2009 - др. закон, 43/2011 - одлука УС и 14/2016),
7. http://coe.ivisa.com/REPOSITORY/128_evropska_povelja_o_lokalnoj_samoupravi.pdf,
8. http://nkd.rs/wp-content/uploads/2016/04/Vucetic-Janicijevic-Decentralizacija-kao-polaziste-
daljeg-razvoja-Srbije.pdf,
9. Вертикална димензија доброг управљања - принципи и приступи у сарадњи државе и
општина – искуства и поуке, УНОПС, 2014, стр. 16.,
10. Закон о локалној самоуправи ("Сл. гласник РС", бр. 129/2007 и 83/2014 - др. закон),
11. Сања Кмезић, Катарина Ђулић, „Фискална децентрализација и финансирање локалних
самоуправа у Србији и Црној Гори”, Центар за издаваштво и информисање, Правни
факултет Универзитет у Београду, 2016, стр. 140.,
12. http://www.misp-serbia.rs/wp-content/uploads/2010/05/EAS-Strategija-ENG-FINAL.pdf ,
13. http://www.eupregovori.rs/files/File/documents/skrining/ENG_Izvestaji_sa_skrininga/PG_27/Scr
eening_report_Ch_27_pdf_izmena.pdf,
14. https://ec.europa.eu/neighbourhoodenlargement/sites/near/files/pdf/key_documents/2016/201611
09_report_serbia.pdf,
15. Закон о заштити ваздуха ("Сл. гласник РС", бр. 36/2009 и 10/2013),
16. Зборник радова (2006) Локални одрживи развој : изазови планирања развоја на локалном
нивоу (уредници Михајлов Анђелка, Милутиновић Слободан и др.), Београд, Стална
конференција градова и општина,
17. Зборник радова (2006) Локални одрживи развој : изазови планирања развоја на локалном
нивоу (уредници Михајлов Анђелка, Милутиновић Слободан и др.), Београд, Стална
конференција градова и општина,
18. Закон о буџетском систему ("Сл. гласник РС", бр. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011,
93/2012, 62/2013, 63/2013 - испр., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - др. закон, 103/2015, 99/2016
и 113/2017),
19. Закон о финансирању локални самоуправе ("Сл. гласник РС", бр. 62/2006, 47/2011, 93/2012,
99/2013 - усклађени дин. изн., 125/2014 - усклађени дин. изн., 95/2015 - усклађени дин.
изн., 83/2016, 91/2016 - усклађени дин. изн., 104/2016 - др. закон и 96/2017 - усклађени дин.
изн.),
20. Закон о управљању отпадом ("Сл. гласник РС", бр. 36/2009, 88/2010 и 14/2016),
21. Закон о процени утицаја на животну средину ("Сл. гласник РС", бр. 135/2004 и 36/2009),
22. Закон о планирању и издрагњи ("Сл. гласник РС", бр. 72/2009, 81/2009 - испр., 64/2010 -
одлука УС, 24/2011, 121/2012, 42/2013 - одлука УС, 50/2013 - одлука УС, 98/2013 - одлука
УС, 132/2014 и 145/2014),
23. Устав Републике Србије, Сл. гласник РС, 1/90, 98/08.,
24. Закон о планирању и изградњи, Сл. гласник РС, 72/09, 24/11, 121/12.
25. Уредба о утврђивању листе пројеката за које је обавезна процена утицаја и листе пројеката
за које се може захтевати процена утицаја на животну средину, Сл. гласник РС, 84/05.
26. Уредба о критеријумима за утврђивање накнаде за заштиту и унапређивање животне
средине и највишег износа накнаде, Сл. гласник РС, 111/09.
27. Уредба о одређивању активности чије обављање утиче на животну средину, Сл. гласник
РС, 109/09, 8/10. 31. Национална стратегија за апроксимацију у области животне средине
за Републику Калач Е. (2011): Управљање квалитетом у локалној самоуправи:
http://www.cqm.rs/2011/FQ2011/ pdf/38/26.pdf , Србију, Сл. гласник РС, 80/11.
28. Станковић М., Павловић Крижанић Т. (2012): Јачање одговорности, транспарентности и
проверљивости на локалном нивоу, примери добре праксе, Стална конференција градова и
општина - Савез градова и општина Србије, Београд,
29. Правилник о садржини и изгледу интегрисане дозволе („Службени гласник РС”, број
30/06) Правилник о висини трошкова доделе права на коришћење еколошког знака
(„Службени гласник РС”, број 81/10),
30. Исоски, З., Планови управљања отпадом произвођача отпада и локална самоуправа,
Европски покрет у Србији, Национални конвент о ЕУ, Управљање отпадом и локални
планови, Београд, 26.10.2011.