Ekonmski Razvoj

Radi se o fundamentalnoj transfor-
maciji naina na koji javni sektor obez-

beuje javna dobra ni manje, ni vie
od toga. Verovatno da nema javne po-
litike, od zdravstvene do spoljne, koja
ne moe imati velike koristi od prime-
ne metoda mobilisanja resursa privat-
nog i nevladinog sektora za ostvarenje
javnih ciljeva, kao to verovatno nema
ni jednog segmenta javnog upravljanja
koji je dao toliki doprinos ovom pristu-
pu koliko je dala praksa lokalnog eko-
nomskog razvoja.
Poetak i kraj svega su ljudi. Samo
kompetentni, dobro organizovani i vi-
so ko motivisani ljudi su u stanju da
iznesu ekonomski preobraaj jedne lo-
kalne zajednice i da redefniu geogra-
fju tako to e ono to je nekada bila
periferija pretvoriti u centar.
Duan Vasiljevi je ef Tima za regu-
latorne reforme u privredi na USAID
Projektu za bolje uslove poslovanja.
Od 2001. godine uestvuje u formu-
lisanju i sprovoenju javnih politika i
jaanju kapaciteta u oblastima eko-
nomskog razvoja i javne uprave. Ra-
dove u ovim oblastima objavljivao je
u vie knjiga i publikacija. Konsultant-
sko iskustvo u oblastima reforme jav-
ne uprave i lokalnog ekonomskog raz-
voja je sticao u Srbiji, Crnoj Gori i Bo-
sni i Hercegovini na projektima koje
su sprovodili USAID, Svetska banka,
EU, Savet Evrope i druge organizacije.
Diplomirao je i magistrirao na Fakul-
tetu politikih nauka Univerziteta u
Beogradu.
WWW.PALGO.ORG
ISBN 978-86-84865-10-8
LOKALNI EKONOMSKI RAZVOJ
ZATO SU JEDNE OPTINE DOBITNICI, A DRUGE GUBITNICI TRANZICIJE
Zato su jedne optine dobitnici, a druge gubitnici tranzicije
Izdava
PALGO centar
Za izdavaa
Duan Damjanovi
Svetozara Markovia 26/V, Beograd
Tel: + 381 11 630 45 53, faks: + 381 11 32 456 48
ofce@palgo.org, www.palgo.org
Autor
Duan Vasiljevi
Recenzenti
Prof. dr Sneana orevi
Doc. dr Dejan Milenkovi
Lektura
Ivana Andri
Korektura
Svetlana Slijepevi
Prelom i dizajn
Tijana Dini
Dizajn korica
Vesna Mila oli-Damjanovi
tampa
Standard2, Beograd
ZATO SU JEDNE OPTINE DOBITNICI, A DRUGE GUBITNICI TRANZICIJE
Beograd, 2012.
Sadraj
Jedne optine su dobitnici, a druge gubitnici tranzicije 7
1. PRIRODA LOKALNOG EKONOMSKOG RAZVOJA 9
1.1. Odreenje pojma lokalni ekonomski razvoj 11
1.2. Istorijat koncepta lokalnog ekonomskog razvoja 14
2. FAKTORI KOJI UTIU NA LOKALNI EKONOMSKI RAZVOJ 21
3. PREDUSLOVI ANGAOVANJA LOKALNE SAMOUPRAVE U OBLASTI
PRIVREDE
27
3.1. Ovlaenja 27
3.2. Veliina jedinica lokalne samouprave 28
3.3. Finansijski kapaciteti 30
3.4. Ljudski resursi 31
4. ELEMENTI PROCESA LOKALNOG EKONOMSKOG RAZVOJA 33
4.1. Partnerstvo vlasti, privrede i treeg sektora 33
4.2. Strateko planiranje lokalnog ekonomskog razvoja 35
4.3. Upravljanje fnansijama lokalne samouprave 38
4.4. Upravljanje komunalnim uslugama 40
4.5. Stvaranje lokalnog institucionalnog okvira 45
4.6. Meuoptinska saradnja 51
5. INSTRUMENTI I TEHNIKE LOKALNE SAMOUPRAVE ZA PODSTICANJE
PRIVREDNOG RAZVOJA
53
5.1. Nefnansijski instrumenti podrke privredi 54
5.2. Javno-privatna partnerstva 55
5.3. Industrijski parkovi 58
5.4. Biznis inkubatori 61
5.5. Ciljana podrka pojedinim zonama 65
5.6. Lokalni programi fnansijske podrke privrednim subjektima 67
5.7. Teritorijalni marketing 71
6. OSPOSOBLJENOST LOKALNE SAMOUPRAVE U REPUBLICI SRBIJI ZA
ANGAOVANJE U PODSTICANJU PRIVREDNOG RAZVOJA
73
6.1. Veliina 73
6.2. Zakonska ovlaenja 74
6.3. Resursi imovina i fnansije 75
6.4. Osposobljenost kadrova 84
7. OCENA OPRAVDANOSTI ANGAOVANJA LOKALNE SAMOUPRAVE U
SFERI EKONOMIJE
87
7.1. Opravdanost bavljenja lokalne samouprave lokalnim ekonomskim razvojem 87
7.2. Razliiti efekti instrumenata lokalnog ekonomskog razvoja 90
7.3. Koje uslove treba obezbediti da bi se omoguilo lokalnoj samoupravi u Srbiji da postigne
optimalne rezultate u podsticanju privrednog razvoja
95
8. EPILOG 97
LITERATURA 99
DUAN VASILJEVI
7
Jedne optine su dobitnici, a druge gubitnici tranzicije
Uslovi za privreivanje u Srbiji su daleko od idealnih. Kao prvi problem najee se navodi politika nestabil-
nost. Tu su zatim i korupcija, neefkasno sudstvo, fskalni i parafskalni nameti, kao i administrativno-prav-
ne i spoljnotrgovinske barijere. Sve su to dobro poznati problemi, kojima se ovde neemo posebno baviti.
Ono to e nam biti u fokusu jeste injenica da su, i u uslovima koji su zajedniki za sve gradove i optine u
Srbiji, neke sredine uspele da postignu impresivne rezultate, dok su druge uspele da jo vie zaostanu za
republikim prosekom. Zato je to tako? ta razdvaja dobitnike na planu privrednog razvoja od gubitnika?
ta ini uspenu optinu?
Ova pitanja su u zemljama razvijene trine privrede postavljena pre vie decenija, a postavljaju se i danas.
Traenje odgovora kroz praksu i teoriju, uspehe i neuspehe, dovelo je do koncepta koji danas nazivamo
lokalnim ekonomskim razvojem (LER) i koji se bavi optimalnom ulogom lokalnih vlasti u podsticanju pri-
vrednog razvoja.
Cilj ovog putovanja kroz teoriju i praksu, evoluciju i sadanji momenat lokalnog ekonomskog razvoja jeste
da doemo do odgovora na sledea pitanja:
1. Da li rezultati upliva lokalne samouprave u privredna kretanja opravdavaju davanje bilo kakve ulo-
ge optinama i gradovima u oblasti privreivanja i, ako je tako, kakva bi to uloga optimalno trebalo
da bude?
2. Koji instrumenti kojima se moe uticati na privredne tokove stoje na raspolaganju lokalnoj samou-
pravi i kakvi su rezultati njihovog korienja?
3. Koje prethodne uslove treba ispuniti da bi se omoguilo lokalnoj samoupravi u Republici Srbiji da
postigne optimalne rezultate u podsticanju privrednog razvoja?
DUAN VASILJEVI
9
1. PRIRODA LOKALNOG EKONOMSKOG RAZVOJA
Jedan rezultat globalne ekonomske krize u Srbiji je oigledan. To je sazrevanje shvatanja da je neophodno
angaovati sve drutvene potencijale da bi se pomoglo privredi da se stabilizuje na kursu ubrzanog rasta.
Ovo potvruju i rezultati istraivanja IRI iz aprila 2011. godine,
1
prema kojima graani kao dva najvanija
problema navode nezaposlenost (njih 43%) i nizak ivotni standard (20%). Od toga kojom brzinom bude
jaala privreda umnogome zavisi i to koliko e biti mogue izvesti reforme u gotovo svim drugim oblasti-
ma: u prosveti, zdravstvu, socijalnoj politici, pa ak i u kulturi i sportu. Zato naa drava mora svim snaga-
ma pomoi privredi da bi privreda mogla da pomogne dravi i drutvu.
Kada je re o podrci privredi, lokalna samouprava je vaan segment drave. Kao to oekuju od republi-
kih vlasti da sve kapacitete usmere na smanjenje nezaposlenosti i poveanje ivotnog standarda, graani
to isto oekuju i od lokalnih vlasti. Tretiranje ekonomskog razvoja kao prioriteta za lokalne samoupra-
ve nije samo karakteristika sadanjeg trenutka u Srbiji. Prema rezultatima istraivanja stavova izabranih
funkcionera u gradovima u SAD sa vie od 100.000 stanovnika, jo 1993. godine je 86% ispitanika navelo
da smatra LER vanom obavezom lokalne samouprave. Prema istom istraivanju, najvaniji cilj u okviru
lokalnog ekonomskog razvoja jeste poveanje broja zaposlenih na teritoriji lokalne samouprave.
2
1 Neobjavljeno istraivanje Meunarodnog republikanskog instituta u Beogradu sprovedeno aprila 2011. godine na uzorku od 1.533 ispitanika.
2 Furdell, P., Poverty and Economic Development: Views From City Hall, National League of Cities, Washington, D.C, 1994, navedeno prema:
Bartik, T., Local Economic Development Policies, Upjohn Institute Working Paper No. 03-91, 2003, str. 2.
LOKALNI EKONOMSKI RAZVOJ Zato su jedne optine dobitnici, a druge gubitnici tranzicije
10
Osnovna dilema
I pored jasne saglasnosti u vezi sa potrebom jaanja privrede, postoji mnogo razmimoila-
enja u shvatanjima o poeljnom mestu drave u tom procesu. Dok jedni oekuju da drava
graanima osigura adekvatni ivotni standard, kao i pravo na rad time to e im obezbediti
radno mesto, dotle drugi dre da je jedini ispravni put za privredni oporavak radikalna de-
regulacija i povlaenje drave iz upravljanja privrednim tokovima, odnosno koncept drave
kao nonog uvara. Pitanje o mestu lokalne samouprave u ureivanju privrednih odnosa
je jo kontroverznije mnogi od onih koji se zalau za snanu ulogu drave imaju rezerve u
pogledu uloge lokalne samouprave. Osnovna dilema jeste to da li se decentralizacijom nad-
lenosti u oblasti privrede postie vea elastinost sistema i podstie konkurencija meu jedi-
nicama lokalne samouprave ili se pak umnoava birokratija, segmentira unutranje trite i
nepotrebno poveavaju trokovi poslovanja.
Bavei se lokalnim ekonomskim razvojem neemo se baviti prostorom koji je na pola puta izmeu eko-
nomije i lokalne samouprave ve emo se baviti i ekonomijom i lokalnom samoupravom i, kako emo to
videti kasnije, jo dosta ime. Lokalni ekonomski razvoj je kljuni prostor za etabliranje jedne nove
paradigme u kojoj javno upravljanje nije samo oslonjeno na javnu upravu ve i na mreu organizacija,
institucija, grupa i pojedinaca koji imaju ime da doprinesu ostvarivanju javnih ciljeva i koji imaju ta
da dobiju njihovom realizacijom. Radi se o fundamentalnoj transformaciji naina na koji javni sektor
obezbeuje javna dobra ni manje, ni vie od toga. Verovatno da nema javne politike, od zdravstvene do
spoljne, koja ne moe imati velike koristi od primene metoda mobilisanja resursa privatnog i nevladinog
sektora za ostvarenje javnih ciljeva, kao to verovatno nema nijednog segmenta javnog upravljanja koji je
dao toliki doprinos ovom pristupu koliko je dala praksa lokalnog ekonomskog razvoja.
Predmet ovog istraivanja su pre svega uloga koju lokalna samouprava moe, odnosno treba da ima u
podsticanju privrednog razvoja, kao i instrumenti i tehnike koji joj pri tome stoje na raspolaganju. Naa
osnovna dilema jeste u kojoj meri se u stvaranju uslova za privredni razvoj treba osloniti na trine me-
hanizme, a gde ima mesta za intervenciju drave. Uloga lokalne samouprave u ovom procesu je naroito
sloena jer ona predstavlja poprite ukrtanja politike i ekonomije, privatnog i javnog, konkurencije i mo-
nopola. Lokalne vlasti se, takoe, javljaju u vie razliitih uloga, koje su esto meusobno i suprotstavlje-
ne. Ako se poe od uloge lokalne samouprave u upravljanju graevinskim zemljitem, vidi se da postoji
odreena napetost izmeu funkcije vlasnika zemljita (lokalna samouprava je u najveem broju zemalja
vlasnik znatnog dela graevinskog zemljita, dakle, i ulaga i preduzetnik) i regulatorne funkcije, koja uk-
ljuuje i planiranje i kontrolu korienja zemljita. Zato neki autori dovode u pitanje mogunost da lokalna
samouprava regulatornu funkciju obavlja nepristrasno budui da je i sama vlasnik. Trite ili plan, privatna
inicijativa ili budetski podsticaji ovo su dileme sa kojima se suoavaju kreatori svih javnih politika, a
naroito oni koji se bave lokalnim ekonomskim razvojem. Naroit izazov lei u injenici da reenje nikada
nije u iskljuivom opredeljenju za jednu ili drugu opciju ve u postizanju delikatnog balansa izmeu trita
i plana, privatne inicijative i budetskih podsticaja.
Pitanje lokalnog ekonomskog razvoja je neodvojivo od razmatranja instrumenata koji nam stoje na ras-
polaganju za podsticanje privrednog rasta. Ti instrumenti obuhvataju iroki opseg mera, u koje spadaju
pravna regulativa, planski akti (prostorni i urbanistiki planovi, strateki planovi razvoja optine i lokalnog
DUAN VASILJEVI
11
ekonomskog razvoja), podsticajna sredstva iz budetskih i vanbudetskih fondova, olakice i drugi instru-
menti koji su deo sistema javnih fnansija, upravljanje graevinskim zemljitem i njegovo infrastrukturno
opremanje, politika pruanja komunalnih usluga, marketinko promovisanje investicionih potencijala,
edukativni programi i programi obuke radne snage i sve popularnija javno-privatna partnerstva. Prilikom
razmatranja ovih instrumenata, analiziraemo i njihovu stvarnu efkasnost, uzetu kao odnos izmeu uku-
pnih trokova sprovoenja neke mere i rezultata (pozitivnih i negativnih) do kojih ona dovodi.
Analiza ova prethodna dva pitanja treba da prui solidan osnov za odgovor na tree pitanje, koje ujedno
treba da d i najveu upotrebnu vrednost ovom istraivanju. Saznanje o optimalnoj meri upliva lokalne
samouprave u podsticanje privrednog razvoja i uvid u rezultate konkretnih mera koje u tu svrhu stoje na
raspolaganju, omoguie nam da doemo do zakljuka o tome ta jo treba ostvariti da bi lokalna samo-
uprava u Srbiji imala sve uslove da u ovoj oblasti postigne optimalne rezultate.
U ovom istraivanju ne smemo zanemariti ogranienja u dometima lokalnog ekonomskog razvoja. Ta
ogranienja moemo podeliti u tri grupe: a) pravila utvrena na nivoima vlasti iznad lokalnog; b) suprot-
stavljenost vrednosti i ciljeva koji se nastoje promovisati i c) ogranienja u resursima raspoloivim na lo-
kalnom nivou. Nema teorijskih postavki niti empirijskih nalaza koji bi ukazali na to da metodi i instrumenti
koji se koriste u okviru koncepta lokalnog ekonomskog razvoja imaju potencijala da nadomeste ograni-
enja privrednog razvoja koja su nametnuta na makronivou. Politika nestabilnost, makroekonomska ne-
izvesnost, nedostatak ekonomskih sloboda i sl. jesu okolnosti ije se posledice teko mogu ublaiti, a go-
tovo se nikako ne mogu otkloniti, ak ni optimalnim korienjem metoda lokalnog ekonomskog razvoja.
Druga vrsta ogranienja u vezi sa lokalnim ekonomskim razvojem posledica je suprotstavljenosti prioriteta
koji se postavljaju pred kreatore javnih politika. Ovde je vano naglasiti da se ovaj koncept, nimalo sluajno,
bavi ekonomskim razvojem, a ne samo rastom. Razlika, iako moe na prvi pogled izgledati nebitna, jeste su-
tinska. Koncept lokalnog ekonomskog razvoja se ne ograniava na rast obima investicija, broja radnih
mesta, dohotka itd. ve vodi rauna o svim elementima koji treba da dovedu do razvoja koji je odriv
na dui vremenski rok, koji ne ugroava ovekovu okolinu i koji je ravnomeran i u prostornom smislu i u
pogledu mogunosti svih drutvenih grupa i slojeva da u njemu uestvuju. Tek u tom sluaju moemo go-
voriti ne samo o ekonomskom rastu ve i o ekonomskom razvoju. S druge strane, ovako postavljen cilj lokal-
nog ekonomskog razvoja neizbeno dovodi do ozbiljnih pitanja u njegovoj realizaciji. Imperativ privrednog
rasta je esto teko pomiriti sa imperativima ouvanja ivotne sredine i socijalne jednakosti. Retki su projekti
koji imaju potencijal da pomire sve ove imperative; mnogo ee se lokalne politike utvruju i sprovode tako
da unapreuju samo one aspekte lokalnog razvoja za koje se u datom trenutku proceni da su najugroeniji.
to se ogranienja u pogledu resursa za bavljenje lokalnim ekonomskim razvojem tie, moglo bi se rei da
je najvei deo ovog rada posveen tom izazovu i moguim strategijama da se na njega odgovori.
1.1. Odreenje pojma lokalni ekonomski razvoj
Da bismo se bolje razumeli, ve ovde emo pokuati da defniemo danas tako popularan pojam lokalnog
ekonomskog razvoja. Skeptici polaze od konstatacije da se svaka privredna aktivnost realizuje na nekom
lokalitetu i da je globalna ekonomija, u sutini, skup lokalnih ekonomija. Oni dalje kau da ono to koristi,
odnosno teti lokalnom ekonomskom razvoju istovremeno koristi i nacionalnom, pa i globalnom eko-
nomskom razvoju. Ovakva argumentacija ima za cilj da dovede u pitanje opravdanost bavljenja lokalnim
12
ekonomskim razvojem kao izdvojenim predmetom prouavanja u odnosu na privredni razvoj uopte; a
u radikalnijoj varijanti ovakvog pogleda na lokalni ekonomski razvoj dovodi se u pitanje i pravo lokalnih
vlasti da se bave privrednim pitanjima.
U vezi sa ovim stavovima, moemo konstatovati sledee: lokalni ekonomski razvoj ne zahvata ekonomski
razvoj koji ne prevazilazi lokalni znaaj, iako je to esta zabluda, ak i kod onih koji se bave ekonomijom,
odnosno lokalnom samoupravom. Sutina koncepta lokalnog u ekonomskom razvoju je u saradnji ak-
tera na lokalnom nivou, kao i u nastojanju da se u najveoj moguoj meri iskoriste lokalne komparativne
prednosti geografski poloaj, kulturno-istorijsko naslee, kvalitet radne snage, etniki sastav, postojei
privredni potencijali, stanje ivotne sredine, infrastrukturna povezanost...
Blejkli i Bredo reito sumiraju znaaj lokalnog aspekta u ekonomiji:
Lokalno bazirani ekonomski razvoj i podsticanje zapoljavanja imaju vie ansi da se pokau
uspenim ako su pokrenuti na lokalnom nego ako su pokrenuti na nekom drugom nivou. Svaki od
faktora koji utiu na ekonomiju manifestuje se na jedinstven nain i ima delimino razliite uzroke
u svakoj lokalnoj zajednici. Reenja lokalnih problema nee biti uspena ako nisu usmerena na po-
jedinane grupe i ako nisu povezana sa celinom regionalnog ekonomskog sistema.
3
Tako lokalni ekonomski razvoj uvek preispituje da li ono to koristi celokupnoj privredi jedne drave neizo-
stavno koristi i odreenoj lokalnoj zajednici. Uvoenje koncepta lokalnog ekonomskog razvoja je u izve-
snoj meri i odgovor na preovlaujuu dihotomiju u bavljenju ekonomijom, odnosno na podelu na makro- i
mikroekonomiju. Njime se konkurencija, koja je osnovni pokreta razvoja, proiruje, odnosno produblju-
je, sa nivoa nadmetanja meu privrednim subjektima i meu dravama na globalnom tritu i na odnose
meu razliitim teritorijalnim jedinicama u okviru jedne drave. Konkurencija meu lokalnim samoupra-
vama ima brojne pratee pozitivne efekte, a najvaniji je taj da graani imaju priliku da efkasnost svojih
lokalnih vlasti i njihov uinak uporede sa rezultatima drugih optina.
Ovo, meutim, ne znai da LER lokalne samouprave obavezno stavlja u suprotstavljen poloaj. Naprotiv,
mnogi projekti lokalnog ekonomskog razvoja upravo zahtevaju saradnju vie gradova i optina kako bi se
realizovali. Pored lokalnih projekata koji obuhvataju vei broj optina, postoje i oni koji se defniu i spro-
vode za deo optine za naselje, selo, turistiki park... Dakle, termin lokalni ne treba uvek poistoveivati
sa teritorijom jedinice lokalne samouprave.
Uloga LER-a u podsticanju konkurencije ne znai da se radi o konceptu koji je na liniji trinog fundamen-
talizma. Pojedini autori lokalni ekonomski razvoj vide kao trei put, izmeu oslanjanja na nevidljivu
ruku trita, na jednoj strani, i dravne regulative, na drugoj.
Svetska banka odreuje lokalni ekonomski razvoj kao skup aktivnosti iji je cilj da izgrade kapacitete lokal-
ne zajednice da unapredi svoju ekonomsku budunost i kvalitet ivota za sve.
4
Slino, Brajant i Sofski u svom
odreenju pojma lokalni ekonomski razvoj teite stavljaju na aktivnosti koje se sprovode na odreenom
3 Blakely, E. and Bradshaw, T., Planning Local Economic Development Theory and Practice, SAGE Publications, Thousand Oaks, 2002, str. 25.
4 Swinburn G, Goga, S. and Marphy, F., Local Economic Development: A Primer Developing and Implementing Local Economic Development
Strategies and Action Plans, the World Bank, 2006, str. 1.
DUAN VASILJEVI
13
lokalitetu sa ciljem dostizanja odrivog drutveno-ekonomskog razvoja.
5
Obe ove defnicije snano izra-
avaju moderno shvatanje koncepta lokalnog ekonomskog razvoja kojim se prevazilazi ogranienje na
ekonomska pitanja stavljanjem razvoja u kontekst ukupnog kvaliteta ivota u prvom sluaju, odnosno
drutveno-ekonomskog razvoja u drugom sluaju. Ovo, naravno, nije uvek bilo tako.
Jo 60-ih godina prolog veka, kao reakcija na usredsreenost na pitanje ekonomskog rasta i zanemariva-
nje ireg konteksta drutvenog razvoja, javlja se koncept ekonomskog razvoja zajednice
6
, u kome pitanja
uea graana, odrivosti razvoja i jednakosti dobijaju mnogo veu panju. Od tog vremena je i pojam
lokalnog ekonomskog razvoja poeo sve vie da ukljuuje i elemente socijalnog razvoja, pa se danas pa-
ralelna upotreba ova dva pojma gotovo izgubila.
Opteprihvaena defnicija pojma lokalni ekonomski razvoj i dalje ne postoji. Verovatno najire odreenje
ovog pojma dao je Koulson, za koga lokalni ekonomski razvoj obuhvata svaku intervenciju koja za cilj
ima jaanje lokalne i regionalne privrede.
7
Za apkovu je LER iroka strategija putem koje lokalni akteri
i institucije nastoje da na najbolji nain iskoriste lokalne resurse u svrhu ouvanja postojeih i otvaranja
novih radnih mesta, kao i da poveaju obim privrednih aktivnosti.
8
Odreenje lokalnog ekonomskog ra-
zvoja koje nude Edvard Blejkli i Ted Bredo jeste da se radi o procesu preko kojeg lokalna samouprava i
lokalne drutvene organizacije podstiu, odnosno odravaju lokalnu privrednu aktivnost, odnosno nivo
zaposlenosti.
9
Vredi primetiti da u ranijem izdanju iste knjige Blejkli u odreenju pojma LER naglasak
stavlja na ulogu lokalnih vlasti i drutvenih organizacija u upravljanju postojeim resursima i stvaranju
novih partnerstava sa privatnim sektorom, kao i meu sobom, da bi se otvorila nova radna mesta i pod-
stakle privredne aktivnosti u jasno defnisanoj ekonomskoj zoni.
10
Neto drugaije poglede na defnisanje pojma lokalnog ekonomskog razvoja prihvata Bartik
11
, prema
kome LER obuhvata poveanje kapaciteta lokalne privrede da proizvede bogatstvo za lokalno stanovni-
tvo. U ovom odreenju LER nije prevashodno vezan za aktivnosti koje proistiu iz saradnje razliitih nivoa
vlasti, privrede i nevladinog sektora, ve podrazumeva sve ono to moe dovesti do boljih performansi
lokalne ekonomije. Za nas je posebno interesantno to to Bartik ide korak dalje i defnie politiku lokalnog
ekonomskog razvoja, i to kao posebne aktivnosti koje preduzimaju dravni organi ili privatne grupe da bi
pomogle ekonomski razvoj.
12
Verovatno najprisutniji element u ovim defnicijama jeste to da je lokalni ekonomski razvoj proces, a ne
neko eljeno stanje kome se tei. Ovo je znaajno zbog toga to nas podsea na to da nema zajednice koja
je dosegla ideal u pogledu LER-a i time ga uinila neaktuelnom kategorijom. Druga znaajna zajedni-
ka karakteristika jeste insistiranje na aktivizmu i saradnji lokalnih aktera kao konstitutivnim elementima
5 Bryant, C. and Cofsky, S., Public Policy for Local Economic Development An International Comparison of Approaches, Programs and Tools,
2004, str. 19.
6 Eng. Community economic development.
7 Coulson, A., Local Economic Development: A Guide to Practice, Birmingham University, Birmingham 1997, str. 6.
8 apkova, S. (ed.), Local Government and Economic Development, OSI/LGI, Budapest 2005, str. 3.
9 Blakely, E. and Bradshaw, T., navedeno delo, str. xvi.
10 Blakely, E., Planning Local Economic Development Theory and Practice, SAGE Publications, 1994, str. 3.
11 Bartik, T., Local Economic Development Policies, str. 1.
12 Isto, str. 2.
14
koncepta lokalnog ekonomskog razvoja. Oko veine drugih elemenata defnicije postoji manji nivo slaga-
nja koliki se naglasak stavlja na odrivost razvoja, odnosno na socijalne elemente razvoja, kako se defniu
akteri, da li se u defniciju uvode i instrumenti podsticanja lokalnog ekonomskog razvoja itd.
1.2. Istorijat koncepta lokalnog ekonomskog razvoja
Koncept lokalnog ekonomskog razvoja, koji se tek sada ubrzano etablira u naoj teoriji i praksi, ve niz
godina deo je svakodnevice u zemljama sa razvijenom trinom privredom. Kada neki koncept za relativ-
no kratko vreme doivi tako veliku popularnost meu teoretiarima, a jo vie meu praktiarima, za to
moraju postojati jaki razlozi. Za poetak, postavlja se pitanje zato nacionalne vlasti, doskoro naglaeno
rezervisane prema ulozi lokalne samouprave u vezi sa privrednim tokovima, danas u najveem broju ze-
malja aktivno podstiu lokalni ekonomski razvoj. Razloge za to Kaningem i Majer-Stamer
13
vide u razume-
vanju centralnih vlasti da im nedostaju ne samo budetska sredstva ve i informacije i poznavanje lokalnih
prilika da bi se bavile lokalnim razvojnim inicijativama. Zato nacionalne vlasti sve zdunije podstiu plani-
ranje lokalnog ekonomskog razvoja kao naina da se maksimira korist od toga to lokalni akteri poznaju
prilike, kao i uspostavljanje javno-privatnih partnerstava, naroito kada to dovodi do angaovanja privat-
nih fondova za obavljanje javnih poslova.
Pored istorije, ovaj koncept ima i predistoriju, i to izuzetno bogatu. Naime, vekovima su gradovi (i gra-
dovi-drave) mobilisali svoje potencijale da bi iskoristili prednosti koje imaju i na taj nain unapredili
svoj trgovaki znaaj, ojaali nezavisan poloaj (ili ak dominaciju u odnosu na okruenje), odnosno da bi
obezbedili materijalnu dobrobit svojim graanima. Ono to je danas najvea razlika u odnosu na taj peri-
od jeste to to povoljan geografski poloaj vie nije dovoljan, a esto nije ni najvaniji faktor. Nai mesto
u globalnoj podeli rada koje vodi ka prosperitetu danas zahteva veoma sofsticiran pristup programiranju
partnerskog odnosa javnog i privatnog sektora.
Interesi lokalnih vlasti za LER su oigledniji ekonomija je prava briga graana, a javnost ne priznaje ar-
gumente da neto jeste ili nije u nadlenosti lokalne samouprave. Ako sprovoenje odreenih projekata
lokalnog ekonomskog razvoja ima potencijal da dovede i do poveanja poreske osnovice, a tako i odree-
nih prihoda lokalne samouprave, onda je ta motivacija jo izraenija.
I privreda ima sloene razloge za (ne)angaovanje u oblasti LER-a. Preduzetnici, naroito oni manji, tradi-
cionalno pokazuju malo interesovanja za uestvovanje u konsultacijama sa optinskim vlastima ili u pla-
niranju lokalnog ekonomskog razvoja. To je delimino posledica prezauzetosti obezbeivanjem opstanka
na tritu, a delimino sumnje da mali privredni subjekti mogu zaista uticati na politiku lokalne samouprave.
Vea preduzea, s druge strane, esto se ogluavaju o pozive da uestvuju u organizovanim konsulta-
cijama o planovima lokalnog ekonomskog razvoja, raunajui da e svoje interese moi da obezbede u
neposrednim kontaktima sa organima lokalne samouprave ili posredstvom uticaja na politike stranke.
ta je to to je dovelo do veeg interesovanja privrede za koncept lokalnog ekonomskog razvoja? Pre
svega, uvid u to da od angaovanja lokalne zajednice (brzina izdavanja dozvola i sline administrativne
13 Cunningham, S. and Meyer-Stamer, J., Planning or Doing Local Economic Development? Problems with the Orthodox Approach to LED, Africa
Insight Vol. 35 No. 4, December 2005, str. 2.
DUAN VASILJEVI
15
usluge, ulaganje u infrastrukturu, politika lokalnih dabina, odnosi sa viim nivoima vlasti...) umnogome
zavisi konkurentnost lokalne privrede. Veem interesovanju privrednika za lokalni ekonomski razvoj do-
prinose i saznanja o iskustvima preduzetnika u drugim sredinama, koji su preko saradnje sa lokalnim par-
tnerima (samoupravom, drugim privrednicima i udruenjima graana) uspeli da znatno unaprede svoje
poslovanje osnivanjem centara za obuku kadrova, biznis inkubatora, industrijskih parkova sa zajednikim
obezbeenjem, kantinom i sl. U razliitim oblicima saradnje sa lokalnim partnerima, privrednici uspevaju
i da ostvare bolju startnu poziciju pri konkurisanju za razvojne fondove republikih i lokalnih vlasti i do-
natora. I na kraju, princip drutveno odgovornog poslovanja polako postaje obaveza koja se ispunjava i
angaovanjem u programima lokalnog ekonomskog razvoja.
to se motivacije udruenja graana, odnosno nevladinog sektora tie, ona je sve izraenija. Kako pi-
tanja elementarne demokratizacije drutva i vladavine prava ustupaju mesto pitanjima drutveno-eko-
nomskog razvoja, tako usmerenost udruenja graana na potrebe i potencijale privrede postaje vea.
Tom opredeljenju doprinose i ogranieni kapaciteti meunarodnih donatorskih organizacija, kao i preba-
civanje njihove panje sa drave na lokalnu zajednicu u svim njenim aspektima, meu kojima ekonomski
razvoj zauzima posebno mesto.
Evolucija lokalnog ekonomskog razvoja
Kao i mnogi drugi vani koncepti, i LER je rezultat kriza. Naime, kada je opte privredno stanje u nekoj
dravi dobro, malo ko misli o unapreenju saradnje izmeu kljunih sektora neke lokalne zajednice radi
poboljanja uslova privreivanja. Ali ekonomske krize, koje najpre pogode privredu, vrlo brzo oseti i dra-
va (a pre svega lokalna samouprava) u vidu smanjenja prihoda, poveanja rashoda (na primer, za pomo
socijalno ugroenim kategorijama stanovnitva) i pojaanih zahteva za racionalizaciju troenja sredstava.
Privredne nedae i krizu javnih fnansija moda najdramatinije osete organizacije civilnog drutva, iji
sam opstanak esto zavisi od podrke koju dobijaju od ova dva sektora. Tako se u kriznim uslovima javlja
jedan vaan momenat, a to je interes svih kljunih sektora da se mobiliu potencijali lokalne zajednice za
pomo privredi kako bi oporavljena privreda mogla da pomogne drutvu. Privredne potekoe u Srbiji
imamo ve due vreme, tako da je prvi uslov kod nas ispunjen. Naalost, potrebno je vie od toga da kon-
cept LER-a zaivi u svom punom kapacitetu.
Lokalni ekonomski razvoj, kako se shvata u ovoj publikaciji, relativno je nova pojava, koja trenutno pred-
stavlja vie tendenciju, a manje jasno defnisanu ekonomsku doktrinu.
14
Praksa lokalnog ekonomskog
razvoja nije generisana, pa ak ni inspirisana, teorijskim postavkama. Utisak je da teorija i dalje ima ulo-
gu da sistematizuje postojeu praksu, da ukae na najbolje primere i da pokua da utvrdi ta ih ini naj-
boljima i ta je potrebno da bi se oni eventualno replicirali i u drugim sredinama. To ne znai da nauka
nije dala svoj doprinos razvoju prakse lokalnog ekonomskog razvoja. Radovi Goldsmita i Egersa
15
i, jo
vie, Ozborna i Geblera
16
snano su uticali na to da se ohrabre oni pojedinci i organizacije koji su unosili
preduzetniki i inovatorski duh u upravljanje u javnom sektoru, iako je dobar deo onoga to su oni doneli
predstavljanje pria o uspesima praktiara iz svih delova javnog sektora.
14 Blakely, E. and Bradshaw, T., navedeno delo, str. 55.
15 Goldsmith, S. and Eggers,W., Governing by Network: the New Shape of the Public Sector, Brookings Institution Press, Washington, D.C. 2004.
16 Osborne, D. and Geabler, T., Reinventing Government, Penguin Books, New York 1993.
16
U literaturi je uoljivo odsustvo sveobuhvatnog pregleda istorijata LER-a. Jedan razlog za to jeste to to se
dosadanje iskustvo sa lokalnim ekonomskim razvojem teko d sistematizovati i staviti u istorijsku per-
spektivu. U jednom uspelijem pokuaju da se to uradi Bartik
17
razlikuje tri talasa LER-a, polazei od razli-
itih pristupa primenjivanih u dravnim i lokalnim programima LER-a. Poetak prvog talasa Bartik smeta
u 30-e godine 20. veka, kada pojedine drave amerikog juga (pre svega drava Misisipi) poinju da po-
dravaju lokalne vlasti u nastojanjima da podstaknu otvaranje pogona proizvoaa sa severa na njihovim
teritorijama. Tada, naime, subnacionalne vlasti u Sjedinjenim Amerikim Dravama poinju intenzivnije
da sprovode aktivnosti usmerene na privlaenje novih i zadravanje postojeih privrednih subjekata pre
svega putem obezbeenja poreskih olakica, povoljnih kredita i infrastrukturnog opremanja zemljita.
Tokom sedamdesetih i osamdesetih godina prolog veka dolazi do znatnog proirenja liste privrednih
subjekata i privrednih aktivnosti koje se podravaju u sklopu programa podrke lokalnom ekonomskom
razvoju. Za razliku od prvog talasa programa LER-a, u drugom talasu se, pored privlaenja pogona posto-
jeih preduzea putem fnansijskih podsticaja, pokreu i programi namenjeni podrci postojeim predu-
zeima, i to pre svega novoosnovanim i preduzeima srednjeg obima.
18
Naravno, dolazak drugog talasa
nije oznaio prekid fnansiranja programa karakteristinih za prvi talas, pa ak ni smanjenje obima nji-
hovog fnansiranja. Ono to jeste dovelo do smanjenja sredstava u budetima namenjenih LER-u jesu
fnansijski problemi u koje su zapale savezne drave i lokalne samouprave u SAD krajem 80-ih i poetkom
90-ih godina. Smanjenje programa LER-a je u to vreme esto bilo deo predizbornih platformi kandidata
na izborima, i to kao posledica diskutabilnih rezultata programa LER-a i relativno malog broja preduzea
koja su od tih programa zaista imala znatnije koristi.
Tabela 1: PROGRAMI LOKALNOG EKONOMSKOG RAZVOJA
PRVI TALAS DRUGI TALAS
Marketing pogodnih lokacija Podrka u vezi sa tritima kapitala
Reklamiranje proizvodnih potencijala Zajmovi i pruanje subvencija u zamenu za uee u
vlasnitvu od strane drave
Marketinke posete seditima kompanija Pomo prevashodno za privatno fnansirane zajmove
Pruanje informacija preko prospekata Informisanje i obrazovanje za mala preduzea
Finansijski podsticaji Ombudsman i sluba za informisanje
Olakice u porezu na imovinu Kursevi na fakultetima namenjeni obrazovanju za
pokretanje malih preduzea
Obezbeenje zemljita ispod trine cene Centri za razvoj malih preduzea
Dravni krediti privredi Programi za obuku preduzetnika
Nefnansijski podsticaji Inkubatori za mala preduzea
17 Bartik, T., Federal Policy Towards State and Local Development in the 1990s, Upjohn Institute Working Paper 93-17, W.E. Upjohn Institute
for Employment Research, 1993, str. 2.
18 Isto, str. 2.
DUAN VASILJEVI
17
Obuka radne snage Istraivanje i visoka tehnologija
Obezbeenje infrastrukture na poeljnim lokacijama Centri za primenjena istraivanja na dravnim
univerzitetima
Podrka u dobijanju dozvola Tehnoloki parkovi
Fondovi za primenjena istraivanja
Programi za transfer tehnologije
Programi namenjeni izvoznicima
Informisanje i obuka o izvoznim pitanjima
Trgovinske misije
Finansiranje izvoznih programa
Izvor: Bartik, T., Federal Policy Towards State and Local Development in the 1990s, str. 4.
Trei talas podrazumeva pristup podsticanju lokalnog ekonomskog razvoja koji se javlja poetkom de-
vedesetih godina 20. veka. Okosnica ovog pristupa je u nastojanju da se podrka LER-u ostvaruje ne de-
lovanjem organa vlasti ve posredstvom aktivnosti privatnog sektora, koje u veoj ili manjoj meri i dalje
fnansiraju drava, odnosno lokalna samouprava.
Programi treeg talasa pokuavaju da ukljue privatni sektor u defnisanje i sprovoenje aktivnosti, ime
se smanjuju trokovi i poveava uinak tih programa, uz njihovu bolju usaglaenost sa stvarnim potre-
bama privatnog sektora. Dobar primer za to su razni oblici paritetnih subvencija bankarskom sektoru
od strane lokalne samouprave koje za cilj imaju podelu rizika i smanjenje kamatnih stopa za kreditiranje
pojedinih privrednih delatnosti ili odreenih vrsta privrednih subjekata. Moda je najvea prednost ovih
programa u tome to je politiki proces ogranien na donoenje odluka o tome koje e delatnosti, odno-
sno vrste preduzea biti podrane, dok odluke o tome koji e projekti biti fnansirani, a koji ne, ne donosi
vlast nego privatni sektor, i to prevashodno na osnovu ekonomskih kriterijuma. Pruanje usluga privredi
je takoe izmeteno iz organa uprave i povereno najee privrednim i drugim udruenjima. Ovo ne samo
da je po pravilu efkasnije, ve je i jeftinije za lokalnu samoupravu, koja pokriva samo manji deo trokova
tih udruenja, dok vei deo pokriva njihovo lanstvo dakle sami privredni subjekti.
Posebno interesantna karakteristika treeg talasa jeste da je on najpre zaiveo u Evropi, a tek kasnije
u SAD, kolevci programa LER-a
19
. Iako je praksa lokalnog ekonomskog razvoja najrazvijenija u SAD, za
stavljanje lokalne zajednice u sredite panje u kontekstu ekonomskog razvoja, autori u SAD inspiraciju
trae u praksi evropskih zemalja.
20
Sledei doprinos dosta oskudnoj literaturi o istorijatu lokalnog ekonomskog razvoja dat je na internet
stranici Svetske banke
21
. I ovde se istorija LER-a deli na tri talasa. Ipak, oni se ne podudaraju u potpunosti,
ni hronoloki, niti u pogledu sadraja, sa podelom koju koristi Bartik.
19 Isto, str. 6.
20 Blakely, E. and Bradshaw, T., navedeno delo, str. 31.
21 http://www.worldbank.org/urban/local/toolkit/pages/history.htm (10. januar 2012).
18
Tabela 2: TRI TALASA LOKALNOG EKONOMSKOG RAZVOJA
Talas Fokus Instrumenti
Prvi:
Od 60-ih
do poetka
80-ih godina
Na privlaenju proizvodnih kapaciteta,
posebno stranih direktnih investicija;
Na investicijama u bazinu infrastrukturu.
Velike subvencije;
Subvencionirani zajmovi namenjeni
proizvoaima;
Poreske olakice;
Subvencije za ulaganja u infrastrukturu;
Obeanja ispod ita za privlaenje
znaajnih investitora.
Drugi:
80-e do
sredine 90-ih
Na zadravanju i privlaenju postojeih
preduzea;
Selektivnija politika privlaenja ulaganja, sa
naglaskom na pojedinim granama privrede.
Direktne subvencije pojedinanim
preduzeima;
Biznis inkubatori;
Savetovanje i obuka za mala i srednja
preduzea;
Struna podrka privrednicima;
Podrka za pokretanje preduzea;
Investicije u bazinu infrastrukturu, ali i u
napredne tehnologije.
Trei:
Od kraja
90-ih do
danas
Investicije u infrastrukturu visoke
tehnologije;
Javno-privatna partnerstva;
Umreavanje privatnog sektora i
mobilisanje sredstava privatnog sektora za
javne projekte;
Vrlo selektivan pristup privlaenju investicija
u skladu sa strategijom LER-a.
Izrada sveobuhvatnih strategija usmerenih
na rast lokalnih preduzea;
Razvoj konkurentnog okruenja za
poslovanje;
Podsticanje umreavanja i saradnje u
privatnom sektoru;
Podrka stvaranju poslovnih saveza i
udruenja;
Podsticanje obuke i edukacije radne snage;
Podrka aktivnostima za unapreivanje
kvaliteta ivota.
Izvor: World Bank, A Brief History of LED.
Nekoliko zakljuaka se namee u vezi sa istorijatom koncepta lokalnog ekonomskog razvoja:
a) Radi se o relativno novom fenomenu, i jo mlaem predmetu naunog prouavanja, makar u
znaenju LER-a koje podrazumeva aktivnosti lokalne samouprave i lokalnih drutvenih i privrednih
organizacija na sistematskom i organizovanom korienju lokalnih prednosti zarad postizanja eko-
nomskih ciljeva.
DUAN VASILJEVI
19
b) Hronologija LER-a nije ni jednodimenzionalna ni jednosmerna. Iako podela na talase postoji, ti
talasi nisu striktno razdvojeni ni u prostoru ni u vremenu. U istom periodu moemo uoiti da u
razliitim sredinama preovlauju pristupi karakteristini za razliite talase; takoe, u jednoj sredini
najee neemo naii na situaciju da se primenjuju elementi samo jednog talasa, ve se kombinu-
ju pristupi karakteristini za razliite periode evolucije LER-a.
c) Postoji jasna tendencija ka pristupu LER-u koji se temelji na nastojanju da se privlaenje investici-
ja preko programa podsticaja i olakica zameni politikom stvaranja optimalnog infrastrukturnog
i regulatornog okruenja za LER, uz mogunost vrlo selektivnog privlaenja pojedinih privrednih
grana i delatnosti, esto posredstvom programa javno-privatnog partnerstva. Bez sumnje, ove
tendencije su rezultat i promene strukture svetske ekonomije, u kojoj industrija sve vie gubi pre-
anju ulogu, i to u korist sektora usluga i visokih tehnologija.
DUAN VASILJEVI
21
2. FAKTORI KOJI UTIU NA LOKALNI EKONOMSKI
RAZVOJ
Postoji nekoliko kola miljenja u vezi sa procenom znaaja razliitih faktora koji utiu na lokalni eko-
nomski razvoj. Prema prvoj, tri stvari su najvanije, i to: a) lokacija, b) lokacija i c) lokacija. Prema drugoj
koli miljenja, potreban i dovoljan uslov je obezbediti da javni sektor (drava u svim njenim pojavnim
oblicima) ne bude na teretu privredi. Prema treoj koli miljenja, potrebni su preduzetniki duh lokalne
samouprave i programi podrke viih nivoa vlasti. Svaki od tri ova stava nosi vaan deo odgovora na pita-
nje ta je potrebno da bi neka sredina bila ekonomski naprednija u odnosu na prosek drave. Ipak, nijedan
ne moe samostalno objasniti uspeh ili neuspeh neke lokalne zajednice.
Lokacija
Teorija o lokaciji dobija potvrde iz dana u dan, i to tako to optine na vanim putnim pravcima, u turisti-
ki atraktivnim oblastima i u delovima zemlje koji su ve razvijeniji oigledno privlae najvei deo novih
investicija i imaju bri rast u odnosu na ostatak zemlje. Ipak, kao to potvruje znaaj lokacije, iskustvo
isto tako i demantuje da je lokacija sve. Da nije tako, optinama na dobroj lokaciji bi bilo dovoljno da u
svoju brouru za investitore stave samo geografsku mapu, a optinama na manje atraktivnim lokacijama
bi preostalo samo da se pomire sa tim da e zauvek tavoriti. Na alost prvih i sreu drugih, praksa nam
pokazuje da esto jedna pored druge postoje dve optine sa gotovo identinim geografskim poloajem i
slinim prirodnim bogatstvima, pa ipak se jedna razvija mnogo bre od druge.
Pored toga, velika je greka misliti da je atraktivnost neke lokacije objektivno data i nepromenljiva ka-
tegorija. Razne lokacije su kroz istoriju oveanstva smatrane centrom sveta, a mnoge od njih su danas
uboge periferije. Dakle, da bi neka lokacija postala atraktivnija, nekada je dovoljno izgraditi putne pravce
22
Beograd
Ni
Viskofan 45 250
Big cee 40 + 50 1.000
Belarus 2 70
Masterplast 6 55
Forneti 9 40
Metro 15 200
Finat 0,5 50
Elektroremnot 2
Dunkermotoren 1 150
Norma group 12 340
Simens 24 165
Kontinental 10 250
Svarovski 15 600
Kalcedonija 20 1.000
JUB boje 11 125
PFI Studios 40 700
Strauss Adriatic 8 350
Trimo inenjering 13,5 73
Agena Technology 6 87
AD Plastik 6 90
DHL 12 122
Agrokor 450 7.000
Farmasvis 25 155
Bol pekiding 131 240
Gramer 3 800
ISO plus - 40
Andrea konfekcioni 9 500
Fijat 900 1.600 (2.500)
Komponentai 30 (2.000)
Por 5 50
Tri stan fre 2 30
Grin onli 2 80
Panasonik 10 60
Vie investitora 180 1.000
Fjorentino 0,2 70
Gruner 0,2 50
Falke 12 600
Jura 13 1.700
Bonta Italijane 0,2 10
Dinsi Srbija 0,2 60
Jura 5 1.800
Jura invon 8 500
Dajtek 13,3 400
Beneton 43,2 2.700
Saem 3,26 203
Ital Ni group 100 500
Klin ert kapital 60 -
NI
Samo uz
bolji ivot
koridor 10
VLASOTINCE
PEINCI
NOVI SAD
SUBOTICA
INIJA
BEOGRAD
SVILAJNAC
KRAGUJEVAC
JAGODINA
PARAIN
ALEKSINAC
LESKOVAC
GRADOVI OIVLJAVAJU ZAHVALJUJUI AUTOPUTU
Lina karta Koridora 10
Ukupna duina 2.350 km
Duina kroz Srbiju 837 km
Meunarodna povezanost 9 drava
Grundfos 80 350
Autlet centar 40 400 do 500+
Energozeleno 21 100
IGB automotiv 3 650 (100)
Stirg metal 3 100
Legenda
Vrednost investicija
u milionima evra
Broj otvorenih
radnih mesta
Izvor: Ministarstvo infrastrukture i energetike (sadanje Ministarstvo saobraaja):
http://www.mie.gov.rs/aktuelnosti/u-gradove-uz-koridor-10-investirano-22-milijarde-evra-i-otvoreno-20-000-radnih-mesta-u-subotici -za-tri
-godine-broj-nezaposlenih-smanjen-za-trecinu/attachment/20120130-blic-k10/
DUAN VASILJEVI
23
koji e je bolje povezati sa okruenjem, izgraditi neki veliki privredni kompleks, koji e delovati kao gravi-
tacioni centar ka velikom broju manjih preduzea, ili pokrenuti razvoj turizma, koji e uiniti da udaljenost
urbanih centara, umesto da bude mana, postane resurs neke lokacije.
Kako se moe i oekivati, najznaajniji saobraajni koridori su podruja najintenzivnijeg razvoja i u Srbiji.
Ipak, gledajui kako su optine koje se nalaze oko tih pravaca iskoristile svoj poloaj, moemo videti razli-
ku izmeu onih koje su uspele da razvoj proire na celu teritoriju optine i uine ga viedimenzionalnim u
odnosu na optine u kojima se razvoj deava samo u jednom uskom pojasu oko auto-puta, dok su efekti
na ostatak optine, u pogledu privrednog razvoja, zaposlenosti i kvaliteta ivota, gotovo zanemarljivi. S
druge strane, postoje optine koje su, iako van najznaajnijih putnih pravaca, uspele da prepoznaju i isko-
riste svoje komparativne prednosti i tako obezbede istaknuto mesto na mapi Srbije.
Privatni sektor neoptereen javnim sektorom
Druga teorija, koja kae da je za uspean lokalni ekonomski razvoj dovoljno da drava ne bude na teretu
privredi, zvui jako primamljivo. Na prvi pogled izgleda da nema nita lake nego to postii. Naalost,
realnost je mnogo komplikovanija. Obezbediti da javni sektor bude na usluzi, a ne na teretu privredi za-
hteva mnogo angaovanja rukovodstva svakog dravnog organa, organizacije i agencije, kao i visok nivo
njihove meusobne saradnje; zahteva postavljanje visokih standarda profesionalnog ponaanja pred sve
dravne slubenike, korienje modernih metoda upravljanja u javnom sektoru, kao i upotrebu naprednih
informacionih tehnologija.
Naa drava, mereno odnosom javne potronje i bruto drutvenog proizvoda, relativno je skupa jer nas
kota vie nego to Bugare, Rumune i Hrvate kotaju njihove drave, mada manje nego to Maarska i
Slovenija kotaju svoje graane. Prema zvaninim podacima za 2009. godinu,
22
tano 45% bruto drutve-
nog proizvoda nae zemlje je otpadalo na javnu potronju, dok je u 2010. taj procenat porastao na 45,5%.
23

Ali drava koja najvie kota nije najskuplja ve najneefkasnija drava, a naa u tom pogledu ima alar-
mantne rezultate. U poslednjem izvetaju Svetske banke o uslovima za poslovanje u 183 ekonomije irom
sveta,
24
prilikom ocene ukupne lakoe poslovanja, Srbija je dospela na 92. mesto, to je pad od etiri mesta
u odnosu na prethodnu godinu. Meutim, u kategoriji izdavanje dozvola Srbija zauzima drastino slabiju
poziciju (175. mesto)
25
. Na teretu privrede u Srbiji je jedna prilino skupa i izrazito neefkasna drava.
Proaktivan i preduzetniki javni sektor
Trea teorija, koja naglaava znaaj preduzetnikog angaovanja lokalne samouprave i aktivnog uea
viih organa vlasti, pretoena je u praksu mnogih lokalnih zajednica u razvijenim zemljama, pa i u Srbi-
ji. Ustanovljavanje biznis inkubatora, industrijskih parkova i zona unapreenog poslovanja, pokretanje
kampanja promovisanja investicionog potencijala optina, razni oblici javno-privatnih partnerstava i sl.
22 Vlada Republike Srbije, Revidirani Memorandum o budetu i ekonomskoj i fskalnoj politici za 2011. godinu sa projekcijama za 2012. i 2013. godi-
nu, 2010, http://www.mfn.gov.rs/pages/issue.php?id=6525 (12. februar 2012), str. 26.
23 Ministarstvo fnansija, Jesenja analiza privrednih kretanja, septembar 2011, str. 41.
24 World Bank and the International Finance Corporation, Doing Business 2012, 2011, http://www.doingbusiness.org/reports/global-reports/
doing-business-2012 (12. februar 2012), str 6.
25 Isto, str. 124.
24
neki su od elemenata ovog pristupa. Jo jedan vaan element su razliiti oblici podsticaja i olakica koje
lokalna samouprava ili vii organi vlasti pruaju privredi, ali i programi kojima drava obezbeuje sredstva
lokalnoj samoupravi da radi na stvaranju boljeg ambijenta za privlaenje investicija. Logika koja stoji iza
ovog pristupa je ona koju smo ve pominjali: drutvo mora da pomogne privredi da bi privreda mogla da
pomogne drutvu.
Ovaj pristup je dosta atraktivan i za lokalne i za republike vlasti, i to iz nekoliko razloga. Najpre, radi se o
aktivnostima koje su dosta vidljive i koje politiarima pruaju dosta prilika za presecanje raznih vrpci pri
otvaranju biznis inkubatora, industrijsko-tehnolokih parkova, centara za obuku... Drugo, veina progra-
ma podsticaja i olakica sadri manji ili vei element arbitrarnosti u odluivanju ko e, ta i koliko dobiti.
to su fondovi vei, i to je vei taj prostor arbitrarnosti, to su ti programi politiarima i birokratiji drai
jer poveavaju njihov uticaj. Naravno, ovi programi po pravilu imaju i odreene efekte, a politiarima su
najdrai oni efekti koji su pogodni za medijsko izvetavanje i koji im mogu obezbediti atribut uspenosti
frme koje su nale prostor u biznis inkubatorima, nezaposleni koji su nali posao nakon to su proli kroz
centar za obuku, novi investitori koji su doli u industrijsku zonu...
Pored ova tri opta vienja najvanijih faktora za uspean lokalni ekonomski razvoj, postoji i niz drugih
faktora koji se u literaturi neto ree naglaavaju.
Prirodna bogatstva
Rude, vode, ume mogu da pomognu razvoj, ali ne i da ga automatski obezbede. tavie, poznato je da je
nekim sredinama posedovanje prirodnih bogatstava na dui rok uinilo medveu uslugu jer se sav razvoj
usmeravao na jednu privrednu granu, to u sluaju poremeaja na tritu moe da znai katastrofu za
itavu optinu. Bor i Majdanpek su jedan od primera za ovu pojavu. Veina optina u Srbiji koje su postigle
dobre rezultate u pogledu lokalnog ekonomskog razvoja ne moe se pohvaliti velikim prirodnim bogat-
stvima, a verovatno nijedna svoj uspeh ne moe prevashodno pripisati prirodnim bogatstvima.
Nasleeno stanje privrede
Nije isto da li je optina ula u tranziciju sa jednim gigantom koji posre na svojoj teritoriji ili sa razvijenim
sektorom malih i srednjih preduzea; sa vie od polovine radno sposobnog stanovnitva angaovanog u
poljoprivredi ili sa razvijenim sektorom usluga. Najvie emu je lokalna samouprava mogla da se nada
da e naslediti iz perioda planske privrede, ne raunajui neko monopolistiko republiko javno predu-
zee sa velikim brojem zaposlenih na svojoj teritoriji, jeste obrazovana i obuena radna snaga, razvijen
preduzetniki duh, uz postojanje velikog broja radnji i malih i srednjih preduzea, relativno izgraena in-
frastruktura i nezagaena ovekova okolina. Sa sigurnou moemo ustvrditi da su optine koje postiu
dobre rezultate u lokalnom ekonomskom razvoju nasledile ove elemente u mnogo veoj meri nego to je
to sluaj u ostalim optinama.
Demokratska politika kultura graana optine
Oekivalo bi se da oni krajevi Srbije u kojima je demokratska politika kultura razvijenija imaju i najbolje
rezultate u lokalnom ekonomskom razvoju. Logika je sledea: razvijena demokratska kultura podrazume-
va i veu zainteresovanost graana za praenje rada optinskog rukovodstva, to doprinosi veem stepe-
nu odgovornosti prema graanima i boljim rezultatima u radu. Ipak, stanje na terenu ne potvruje u svim
DUAN VASILJEVI
25
sluajevima ovu tezu. Makar polovinu naih uspenih optina moemo pre svrstati u one sa autokratskim
nego u one sa demokratskim participativnim stilom upravljanja. Kao to je pokazao vei broj istraivanja
tokova reformi u zemljama u tranziciji, autokratskim stilom upravljanja je ponekad lake uiniti neophod-
ne reformske rezove nego insistiranjem na demokratskim vrednostima i metodima.
26
Politika pripadnost rukovodstva lokalne samouprave
Politika pripadnost je znaajna na vie naina. Pripadnost pravoj stranci u Srbiji, naalost, znatno olak-
ava pristup sredstvima koja kontrolie republika. Stranaka pripadnost optinskog rukovodstva je esto i
jedan od elemenata koji uzimaju u obzir donatori koji biraju koje optine e ukljuiti u svoje programe. Na
sreu, donatori mnogo vie panje posveuju proceni reformske orijentisanosti nego stranakoj pripad-
nosti optinskog rukovodstva.
Iako pripadnost pravoj stranci olakava posao, a lanstvo u pogrenoj oteava, brojni su primeri opti-
na koje su postizale izvanredne rezultate sa rukovodstvima koja su bila sve samo ne u dobrim odnosima sa
republikom vlau. Naalost, brojni su i primeri optina u kojima se ne vide neki posebni rezultati lokalnih
vlasti iz redova koalicije koja je vladajua na nivou Srbije.
Svi prethodno razmatrani faktori daju veliki doprinos odgovoru na pitanje ta je potrebno za uspean
lokalni ekonomski razvoj. Ipak, oni imaju jo jednu zajedniku karakteristiku, a to je da proputaju da na-
glase jedan faktor koji je po naem miljenju od presudnog znaaja. To su ljudi. Naravno, ovde ne mislimo
samo na optinsko rukovodstvo, odnosno na predsednika optine i na njegove najblie saradnike. Kvalitet
elnih ljudi uprave i komunalnih preduzea ima skoro presudan uticaj na sprovodivost zacrtanih reformi.
Pored toga, lokalni lideri van struktura vlasti mogu da imaju izrazito znaajnu ulogu u stvaranju okvira za
lokalni ekonomski razvoj. Tu se pre svega misli na uticajne privrednike i vostvo u privrednim udruenji-
ma, ali i na prve ljude nauno-istraivakih centara i obrazovnih institucija.
Odavno je uoeno, ali se nedovoljno sistematino pristupa injenici da tamo gde ne postoji sistem koji
se uhodavao decenijama, a zemlje u tranziciji su primer za to, mnogo toga zavisi od motivacije i ume-
nosti elnih ljudi lokalnih zajednica. Skoro svako optinsko rukovodstvo eli da ostavi trag po kome e ga
stanovnici optine pamtiti i pominjati. Ovaj hvale vredan stav, naalost, ima jednu negativnu stranu, a to
je fksacija na velike projekte (mostovi, kole, bolnice). Iako za njima u gotovo svim sluajevima postoji
potreba, pitanje je da li su to uvek projekti koji u tom trenutku imaju najvei razvojni potencijal. Rea su
ona optinska rukovodstva koja su spremna da istrajno rade na manje vidljivim projektima koji treba da
dovedu do boljih uslova za privreivanje i na dugi rok poboljaju izglede optine za odrivi razvoj.
Poetak i kraj svega su ljudi. Samo kompetentni, dobro organizovani i visoko motivisani ljudi su u stanju
da iznesu ekonomski preobraaj lokalne zajednice i da redefniu geografju tako to e ono to je nekada
bila periferija pretvoriti u centar. Cilj ovog istraivanja jeste da se zaloi za stvaranje takvog ambijenta, koji
e omoguiti ljudima da ispolje sav svoj kreativni potencijal radei na ekonomskom jaanju svojih sredina.
26 Robert Baro, ekonomista sa Harvarda, analizirao je kretanja u 100 zemalja u periodu 19601990. godine i zakljuio da jaanje demokratije
poveava anse za ekonomski rast u dravama u kojima je demokratija jako nerazvijena, ali u onima u kojima je demokratija umereno razvi-
jena, njeno dalje snaenje moe biti na tetu ekonomskog rasta (Barro, R., Democracy and Growth, Journal of Economic Growth, Boston,
March 1996).
DUAN VASILJEVI
27
3. PREDUSLOVI ANGAOVANJA LOKALNE
SAMOUPRAVE U OBLASTI PRIVREDE
3.1. Ovlaenja
Jedinice lokalne samouprave, a posebno regioni, imaju presudnu ulogu u promovisanju lokalnog ekonom-
skog razvoja u svojim sredinama. Objanjenja za tu vodeu ulogu ima vie, ali se ona uglavnom svode na
to da se radi o entitetima koji poseduju javno-pravna ovlaenja. ta to tano znai? Neko preduzee
moe da ima velika fnansijska sredstva na raspolaganju i na osnovu toga moe zajednici nametnuti svoju
viziju razvoja. I neki univerzitet moe snagom svojih ljudskih kapaciteta da usmerava razvoj na odreenoj
teritoriji u pravcu u kome smatra da je to poeljno. I privreda i trei sektor mogu da vode snagom svoje vi-
zije, bogatstva, strunog, naunog ili moralnog autoriteta. Ali samo dravni organi (u ovom sluaju lokal-
na samouprava) mogu da narede, zabrane, obezbede poreske olakice i oslobaanja od javnih davanja,
da kazne i da neto dozvole... Ti instrumenti vlasti nisu uvek popularni, ali mogu biti jako efkasni i zbog
toga ih uvaavaju svi akteri lokalnog ekonomskog razvoja. Oni gradovi i optine koji ele i znaju kako da
rade sa svojim partnerima iz privrede i nevladinog sektora imaju sve anse da postignu odline rezultate,
dok one lokalne samouprave koje se oslanjaju samo na ovlaenja koja im daje zakon imaju sve anse da
se vrlo brzo nau izolovane od sredine kojoj treba da pomognu i bespomone da utiu na procese koji
oblikuju okruenje u kome se nalaze.
Danas ne postoji univerzalno slaganje oko toga koji se obim ovlaenja lokalnih vlasti smatra optimalnim
za lokalni ekonomski razvoj. S druge strane, postoje iskustva koja ukazuju na to koja su ovlaenja predu-
slov za uspeno bavljenje lokalnim ekonomskim razvojem. Najpre, lokalni ekonomski razvoj mora biti
defnisan kao nadlenost lokalne samouprave. Iako ovo moe zvuati kao elementarna pretpostavka,
28
koja je u svim sistemima lokalne samouprave zadovoljena, realnost je drugaija. Tako je Srbija do kraja
2007. godine bila u grupi zemalja u kojima LER nije bio nadlenost gradova i optina. Jedna od posledica
takvog stanja jeste to to je svako troenje budeta na projekte LER-a bilo podlono nalazu budetske
inspekcije da se radi o nenamenskom troenju sredstava.
Lokalne samouprave moraju biti i ovlaene da donose svoje planove razvoja. Ti planovi mogu biti
integralni ili sektorski, ali je vano da ih lokalne vlasti autonomno donose za svoje teritorije, iako pri tome
imaju obavezu uklapanja u planove vieg reda.
Sledea pretpostavka u pogledu nadlenosti je vezana za raspolaganje resursima. Kae se da su lokalne
samouprave koje ne mogu raspolagati sredstvima (pribavljati ih, davati u zakup, odnosno prodavati) u od-
nosu na centralnu vlast u poloaju maloletnika. Srbija je dugo bila primer takve zemlje, u kojoj gradovi
i optine ne samo da nisu mogli da otue sredstva kojima raspolau (sem odskoro graevinsko zemljite)
ve nisu mogli ni da pribave imovinu bez saglasnosti republikih organa. Koliko to onemoguava lokalni
ekonomski razvoj, ne treba posebno naglaavati, ali valja rei da to stanje naroito ugroava projekte kao
to su biznis inkubatori, industrijski parkovi i braunfldi, budui da oni pre svega podrazumevaju raspola-
ganje nekretninama.
Sledee vano ovlaenje je vezano za upravljanje fnansijama. Budui da e o ovom elementu kasnije
biti vie rei, ovde treba samo napomenuti da je mogunost fnansijskog planiranja conditio sine qua
non razvojnog planiranja. To podrazumeva da optine i gradovi treba da imaju ovlaenja da samostalno
odluuju o veliini svojih budeta i nainu na koji e se on troiti, naravno, u okvirima koje postavlja zakon.
Pored toga, zgodno je da postoje ovlaenja lokalne samouprave za dovoljno irok i znaajan spektar lo-
kalnih poreza, taksi i dabina izmeu ostalog, da bi se olakicama podsticali poeljniji projekti, odnosno
da bi se intenzivnijim oporezivanjem destimulisali projekti za koje se smatra da nisu u skladu sa razvojnom
strategijom lokalne zajednice.
Da bi se na odgovarajui nain bavili lokalnim ekonomskim razvojem, gradovi i optine moraju imati ovla-
enje da pruaju odreene javne usluge. One se kreu od administrativnih usluga, odnosno izdavanja
razliitih dozvola i odobrenja za obavljanje privrednih delatnosti, preko obavljanja komunalnih poslova,
do inspekcijskih i izvesnih bezbednosnih poslova, kao to su komunalna policija i javna bezbednost. Ova
ovlaenja su za LER vana jer su ona osnova za stvaranje pogodnijeg ambijenta za privredne delatnosti i
jer omoguavaju da se odreene lokalne zajednice boljom organizacijom i veim angaovanjem izdvoje u
odnosu na druge gradove i optine.
3.2. Veliina jedinica lokalne samouprave
Veliina jedinica lokalne samouprave, posmatrana preko svoja dva osnovna pokazatelja broj stanovnika
i veliinu teritorije, ima nesumnjiv znaaj za razmatranje primerenosti angaovanja u oblasti lokalnog
ekonomskog razvoja. Za to postoje najmanje dva razloga.
Prvi razlog se odnosi na ekonomiju obima. U jedinicama lokalne samouprave koje su izrazito male
i broj privrednih subjekata koji u njima posluju je mali, a mali je i potencijal za privlaenje novih
privrednih subjekata. U tim uslovima, pitanje je da li ima opravdanja za angaovanje na stvaranju
mnogih instrumenata za podsticanje LER-a, kao to su strateki planovi, programi subvencija
lokalnoj privredi, biznis inkubatori i slino.
DUAN VASILJEVI
29
Drugi razlog je ogranienost kapaciteta za znaajnije angaovanje u oblasti LER-a, budui da male
jedinice lokalne samouprave raspolau nevelikim upravnim aparatom i malim budetom. Teko je
oekivati da optinske uprave koje se sastoje od samo nekoliko zaposlenih mogu sebi da priute
kancelariju za lokalni ekonomski razvoj sa strunjacima za privlaenje investicija, marketing,
realizaciju projekata... Takoe, budeti minijaturnih optina, ak i kada u njima, pored sredstava
za tekue trokove, neto preostane i za kapitalna ulaganja, nisu ni priblino dovoljni za tipine
projekte lokalnog ekonomskog razvoja, kao to su industrijski parkovi, biznis inkubatori i slino.
Sumirajui argumente u korist veih jedinica lokalne samouprave kada se radi o lokalnom ekonomskom
razvoju i razvoju infrastrukture na osnovu analize iskustava Poljske, eke, Slovake i Bugarske, Svjanje-
vi
27
navodi sledee:
Vee jedinice lokalne samouprave su manje zavisne od transfera i grantova viih nivoa vlasti.
One imaju jau privrednu osnovu i manje tekue trokove po glavi stanovnika, to im daje vie
mogunosti za ulaganje u kapitalne projekte.
One mogu lake da koncentriu sredstva za sprovoenje razvojnih projekata.
Vee jedinice lokalne samouprave imaju bolji kreditni rejting, to im omoguuje da razvojne
projekte fnansiraju i zaduivanjem.
Infrastruktura se u veim optinama, zahvaljujui i prethodno pobrojanim faktorima, razvija bre
nego u manjim, to ima izuzetno veliki znaaj u privlaenju investicija.
Svi ovi razlozi u korist veih jedinica lokalne samouprave (odnosno u korist teritorijalne konsolidacije) nisu
ipak bili i presudni da bi trend konsolidacije prevladao u meunarodnoj praksi. Naprotiv, reklo bi se da
su 90-e godine donele upravo obrnutu tendenciju u zemljama biveg Istonog bloka, i to preko procesa
koji se sada naziva teritorijalnom fragmentacijom. Razlog za to je vienje da je lokalna samouprava pre
svega sredstvo za jaanje demokratije, a ne za jaanje ekonomije, kao i to da demokratija prirodno ide
sa manjim jedinicama lokalne samouprave i da zbog toga gotovo svako selo ima pravo da bude posebna
optina.
Tako danas imamo situaciju da je u nekim zemljama razvijene demokratije, a u isto vreme i razvijene
trine privrede, prosena veliina optina nekoliko puta manja nego u Srbiji. Prosean broj stanovnika
po jedinici lokalne samouprave u ekoj Republici iznosi 1.700, u Maarskoj 3.300, u Hrvatskoj 8.800, a u
Sloveniji 10.300. Podaci prema kojima su trokovi uprave po glavi stanovnika u optinama sa 5001.000
stanovnika u Maarskoj za oko 51% vei nego u velikim gradovima, nisu imali neki poseban uticaj na ovaj
trend, kao to nije imala uticaj ni statistika prema kojoj su u Poljskoj rashodi optina koje broje do 3.000
stanovnika za 21% vei od rashoda gradova sa 50.000100.000 stanovnika. Primer zemlje sa veim jedi-
nicama lokalne samouprave je Bugarska, sa prosenim brojem stanovnika po jedinici lokalne samouprave
od 35.000.
28
Prosena jedinica lokalne samouprave u Irskoj ima oko 39.000 hiljada stanovnika i povrinu
od 612 kvadratnih kilometara, a u vedskoj 29.000 stanovnika i ak 1.500 kvadratnih kilometara.
27 Swianiewicz, P. (ed.), Consolidation or Fragmentation? The Size of Local Governments in Central and Eastern Europe, OSI/LGI, Budapest 2002,
str. 308309.
28 Isto, str. 7.
30
Kakve su konkretne posledice odreene veliine jedinice lokalne samouprave za bavljenje lokalnim eko-
nomskim razvojem? Prema statistici iz Poljske, 52% lokalnih samouprava sa 10.00025.000 stanovnika
ispunilo je svoju obavezu i donelo odgovarajue prostorno-planske dokumente, dok je u sluaju jedinica
lokalne samouprave sa 5.0008.000 stanovnika taj procenat samo 36%. Jo je vea razlika u pogledu
broja optina koje su donele razvojnu strategiju u grupi veih optina je taj procenat bio 61%, a u grupi
manjih 36%.
29
Ovo uverljivo potvruje da princip ekonomije obima vai i u pogledu lokalnog ekonomskog
razvoja, i da vee jedinice lokalne samouprave imaju na raspolaganju vie resursa koje mogu da stave u
funkciju upravljanja sopstvenim razvojem. To najee znai vei obim i vii kvalitet usluga za graane
u velikim urbanim centrima, ali i pojavu da stanovnici naselja koja nemaju status optina esto ostaju i
bez pristupa tim uslugama i bez svojih samoupravnih organa kojima bi pokuali da upravljaju sopstvenim
razvojem. Manje jedinice lokalne samouprave, s druge strane, esto imaju problema i sa nadlenostima
koje su im zakonom propisane kao obavezne.
3.3. Finansijski kapaciteti
Kada govorimo o fnansijskim kapacitetima lokalne samouprave za bavljenje lokalnim ekonomskim ra-
zvojem, moramo razlikovati dva vana aspekta. Prvi aspekt je jednostavan, i svodi se na pitanje da li je
budet lokalne samouprave dovoljan da se iz njega mogu fnansirati i projekti lokalnog ekonomskog ra-
zvoja, a ne samo rad uprave i sektora komunalnih usluga. Drugi aspekt je znatno sloeniji, i tie se postoja-
nja ovlaenja lokalne samouprave da merama fskalne politike, odnosno upravljanjem javnim prihodima
i rashodima moe podsticajno delovati na privredni ambijent. Da bi lokalna samouprava mogla uspeno
da se bavi lokalnim ekonomskim razvojem, ona treba da ima mogunost da u skladu sa sopstvenom poli-
tikom ekonomskog razvoja:
1. rasporeuje poresko optereenje izmeu privrede i graana,
2. vri diferencijaciju u stopama javnih prihoda koje primenjuje na razliite privredne subjekte,
3. obezbeuje olakice u plaanju lokalnih prihoda odreenim privrednim granama.
U komparativnoj praksi, postoje sistemi lokalne samouprave u kojima gradovi i optine raspolau zavid-
nim budetskim prihodima, pri emu samo mali udeo tih sredstava dolazi iz izvornih prihoda. Holandija
je tipian primer za ovu situaciju. U takvim sistemima lokalna samouprava nema mnogo instrumenata za
podsticanje lokalnog ekonomskog razvoja korienjem fskalne politike, ali na raspolaganju ima mogu-
nost da obezbedi subvencije privredi i da fnansira razliite projekte LER-a. Upravo zato je vano razumeti
znaaj izvornih prihoda u strukturi prihoda lokalne samouprave za kapacitet gradova i optina za bavljenje
lokalnim ekonomskim razvojem.
Osnovna podela prihoda lokalne samouprave je na izvorne i ustupljene prihode i transfere. Ova podela se
zasniva na stepenu kontrole koju lokalna samouprava ima nad iznosom sredstava koji e biti naplaen.
Gradovi i optine najvie kontrole imaju nad izvornim prihodima, budui da su to prihodi iju stopu utvru-
je lokalna samouprava, makar iznos stope bio ogranien aktom vieg nivoa vlasti. Pravo da utvruju stopu
izvornih prihoda je jedno od osnovnih orua koja stoje na raspolaganju lokalnoj samoupravi u podsticanju
ekonomskog razvoja.
29 Isto, str. 261.
DUAN VASILJEVI
31
U sluaju ustupljenih prihoda, lokalna samouprava nema nikakvog uticaja na stopu tih prihoda. S druge
strane, poveanje prihoda iz ustupljenih poreza je mogue ostvariti, i to uveavanjem njihove osnovice.
Naime, angaovanjem na poveanju broja radnih mesta poveava se i osnovica poreza na zarade, a time
i prihod koji dobijaju optine. U sluaju transfera, kriterijumi koji se koriste su van kontrole lokalne samo-
uprave, tako da na obim transfera optine praktino ne mogu uticati.
U lokalnim samoupravama postoje dve kole miljenja u vezi sa omiljenom vrstom prihoda. Neka optin-
ska rukovodstva vole ustupljene prihode i transfere jer im sredstva, kolika-tolika, stiu redovno, i to bez
obaveze da sami nameu dabine svojim sugraanima (i biraima) i da budu rigorozni u njihovoj naplati.
Oni dinaminiji lokalni lideri su po pravilu za vee izvorne prihode, jer svojim angaovanjem na povea-
nju osnovice, poveanjem stope i sistematinom naplatom mogu znatno da uveaju obim prihoda. Po-
red toga, upravljanje lokalnim porezima im omoguava da paljivo dimenzioniranom politikom poreskih
olakica podre rast odreenih privrednih grana sa najveim potencijalom da doprinesu razvoju optine,
kao i realizaciju projekata za koje procene da su od posebnog znaaja.
3.4. Ljudski resursi
Ovo je vreme da se jo jednom vratimo na ranije iznetu tezu da su osnova lokalnog ekonomskog razvoja ljudi
sa svojim vizijama i svojim kapacitetima da te vizije realizuju. Pregled najkarakteristinijih zadataka koje
ima gradonaelnik u vezi sa lokalnim ekonomskim razvojem odslikava sloenost uloge prvog oveka lokalne
samouprave i potrebu da on objedini izuzetno irok spektar znanja i sposobnosti. Gradonaelnik treba da:
a) promovie viziju ekonomski razvijene zajednice svojim sugraanima;
b) istakne lokalni ekonomski razvoj kao jedan od najviih prioriteta lokalne zajednice;
c) mobilie i podstie lokalnu zajednicu da uestvuje u ekonomskom razvoju;
d) predvodi proces stratekog planiranja lokalnog ekonomskog razvoja;
e) organizuje i obezbedi efkasno funkcionisanje lokalne samouprave, koja e biti u slubi privrednog
razvoja;
f) obezbedi da propisi, politike i druge mere lokalne samouprave budu stimulativni za privredni
razvoj;
g) koordinira rad lokalnih javnih slubi;
h) zastupa lokalne interese kod viih nivoa vlasti;
i) promovie investicione potencijale lokalne samouprave u zemlji i van nje;
j) bude na raspolaganju privrednicima kao prvi kontakt i kao poslednje pribeite.
Naravno, iza svake uspene jedinice lokalne samouprave ne stoji samo uspean gradonaelnik ve itav
tim ljudi koji vodi grad, odnosno optinu. Taj tim ne ine samo izabrani i imenovani funkcioneri ve i
zaposleni u lokalnoj upravi, kao i direktori komunalnih preduzea i drugih organizacija. Ako su svi oni
dovoljno kompetentni, posveeni, dobro organizovani i voeni snanom vizijom, ta lokalna sredina ima
ansi za uspeh.
DUAN VASILJEVI
33
4. ELEMENTI PROCESA LOKALNOG EKONOMSKOG
RAZVOJA
Baviti se lokalnim ekonomskim razvojem zahteva usklaivanje velikog broja politika i prioriteta. Ovo je
sloen proces, ak i kada resursa ima u izobilju, a naroito u kontekstu jako ogranienih resursa. Zato je
kljuna sposobnost lidera lokalnog ekonomskog razvoja da mobiliu, motiviu i usklade delovanje svih
aktera, i da tako ubrzavaju procese, ublaavaju prepreke i umnoavaju resurse koji im stoje na raspolaga-
nju. U ovom poglavlju e biti rei o segmentima funkcionisanja lokalne zajednice koji su znaajni za lokalni
ekonomski razvoj.
4.1. Partnerstvo vlasti, privrede i treeg sektora
Ako se podsetimo poetka i odreenja lokalnog ekonomskog razvoja, videemo da je sastavni deo sko-
ro svake defnicije saradnja lokalnih aktera na promovisanju ekonomskog razvoja, odnosno sveukupne
dobrobiti zajednice. Dakle, nema LER-a bez partnerstva lokalnih aktera. Kljuni uesnici u ovom partner-
stvu su lokalna (odnosno regionalna) vlast, privreda, kao i nevladin sektor. Pri tome sve ove tri kategorije
uesnika treba shvatiti u najirem smislu. Kada se govori o lokalnim vlastima, tu se misli na sve elemente
sistema lokalnih vlasti, ukljuujui lokalne funkcionere, upravu, komunalna preduzea, ustanove, pa ak
i lokalnu, odnosno komunalnu policiju i inspekcijske slube, tamo gde one postoje na lokalnom nivou.
Privreda se ne sme svesti samo na jedno ili nekolicinu najveih i najuspenijih preduzea ve partnerstvo
za lokalnu samoupravu mora obuhvatiti i mala i srednja preduzea, pa i preduzetnike, jer su upravo oni
ti koji u svakoj zemlji angauju najvei deo radne snage. Kada se o privredi govori, moraju se imati u
vidu i poljoprivredni proizvoai, i to ne samo oni veliki ve i mali, pa ak i oni koji nemaju registrovana
34
poljoprivredna gazdinstva, jer i oni uestvuju u proizvodnji i amortizuju deo potencijalne nezaposlenosti.
I na kraju, mora se uzeti u obzir i neformalna, odnosno siva ekonomija, budui da je ona u veini sistema
odgovorna za nekoliko desetina procenata bruto domaeg proizvoda.
Kada je re o nevladinom sektoru, njega ne treba svesti samo na nevladine organizacije. Gotovo svaki
oblik udruivanja graana moe biti podrka ili prepreka nekom projektu lokalnog ekonomskog razvoja.
Trei sektor ukljuuje i strune i strukovne organizacije, koje kombinuju karakteristike i privrednih organi-
zacija i udruenja graana. Pored toga, u komparativnoj praksi su brojni sluajevi da su odreene istrai-
vake, akademske i obrazovne institucije imale vodeu ulogu u koncipiranju strategija lokalnog ekonom-
skog razvoja koje su doprinele procvatu odreenih podruja.
Pretpostavki za partnerstvo ova tri sektora ima vie, a najvanija je da postoji interes na strani svakog od
njih. Paradoksalno, ovaj interes je manje izraen u periodima ekonomskog rasta, a intenzivniji u vreme
krize. U tim okolnostima, kljuni akteri ekonomskog razvoja su vie upueni jedni na druge, i podrka
koju dobiju u svojoj zajednici moe imati najvei znaaj u odreivanju naina na koji e podneti krizu.
Lokalna samouprava ima interes da pomogne privredi jer joj privreda obezbeuje budetske prihode i
zapoljavanje graana. Od treeg sektora lokalna samouprava moe da dobije viziju razvoja, kadrove za
sprovoenje strategije razvoja i podrku u odnosima sa javnou. Privreda od lokalnih vlasti, naroito u
periodima ekonomskih kriza, oekuje olakice u javnim davanjima, budetske podsticaje, ulaganja u in-
frastrukturu i olakano dobijanje potrebnih dozvola. Saradnja sa udruenjima graana pomae privredi
da razume potrebe graana, kao i da lake prenese svoje vienje problema koji mogu nastati u zajednici.
Udruenja graana, budui da su u velikoj meri zavisna od fnansiranja od strane lokalnih vlasti i privrede,
imaju ogroman interes da se obezbedi skladan razvoj i privredni rast u optini.
Iako su este situacije da su vodeu ulogu u uspostavljanju partnerstva tri sektora preuzimali predstavnici
privrede ili treeg sektora, ova uloga je tradicionalno vezana za lokalne vlasti. ak i kada inicijativa dolazi
iz jednog od druga dva sektora, odrivost tako formiranih partnerstava zavisi od angaovanja lokalne
samouprave na njihovoj institucionalizaciji. Kao osnovni model institucionalizacije te saradnje u kompa-
rativnoj praksi javljaju se saveti, odnosno komisije za lokalni ekonomski razvoj. Mada, po pravilu, nemaju
ovlaenja da donose obavezujue odluke, saveti za lokalni ekonomski razvoj, kada u njima sede zaista
najugledniji predstavnici svojih sektora, mogu imati vanu ulogu u defnisanju politika koje se odnose na
privredni razvoj. Praksa je pokazala da uinak ovih saveta vie zavisi od sastava njihovog lanstva nego od
uestalosti sastajanja.
Prema modelu statuta koji je Stalna konferencija gradova i optina (SKGO) pripremila 2008. godine,
30

nakon donoenja Zakona o lokalnoj samoupravi u decembru 2007. godine,
31
optinsko vee je ovlaeno
da obrazuje privredni savet, a njegove lanove mogu predlagati udruenja graana, mesne zajednice,
privredna udruenja i preduzetnici. Najmanje jedna treina lanova privrednog saveta mora biti iz redova
privrednika i preduzetnika, odnosno iz redova njihovih udruenja.
Privredni savet je nadlean da daje inicijative vezane za ekonomski razvoj, razmatra strategije i plano-
ve ekonomskog razvoja i prati sprovoenje planova i programa lokalnog ekonomskog razvoja. Privredni
30 Modeli statuta optina i gradova, Stalna konferencija gradova i optina i Centar modernih vetina, Beograd 2008, str. 3637.
31 Zakon o lokalnoj samoupravi, Slubeni glasnik RS, br. 129/2007.
DUAN VASILJEVI
35
savet o svojim inicijativama i zakljucima upoznaje skuptinu optine, predsednika optine i optinsko
vee. Prema analizi svih statuta optina i gradova koju je izradila SKGO, 32 jedinice lokalne samouprave su
prihvatile preporuku ovog modela i svojim statutima predvidele osnivanje privrednog saveta.
4.2. Strateko planiranje lokalnog ekonomskog razvoja
Strateko planiranje je danas iroko prihvaeno kao prvi element u angaovanju lokalnih zajednica na
podsticanju lokalnog ekonomskog razvoja. Za to svakako ima puno dobrih razloga. No, iskustvo pokazuje
da jedan polukorak u procesu lokalnog ekonomskog razvoja ipak treba da prethodi stratekom planiranju.
Taj polukorak je usvajanje stava da je lokalni ekonomski razvoj prioritet zajednice. Ovo moe da zvui kao
neto to se podrazumeva za sve optine, ali nije tako. Za neka optinska rukovodstva stvarni priorite-
ti mogu biti bavljenje meunacionalnim odnosima, simbolima (praznicima, zastavama, nazivima ulica),
socijalnom zatitom najugroenijih slojeva stanovnitva, izgradnjom infrastrukturnih objekata itd. Sve
su ovo legitimni prioriteti, kao to je legitimno da se za apsolutni prioritet izabere realizacija odreenog
projekta (obilaznica, bolnica, kolektor, most...). Manje je legitimno (ali ne i manje prisutno) da prioritet
optinskog rukovodstva bude jaanje pozicije odreene politike stranke u optini ili korienje optinske
funkcije da bi se obezbedio bolji poloaj.
Gotovo da nema optine u Srbiji koja je razvoj utvrdila kao svoj prioritet, a da nije prola, ili da u ovom
trenutku ne prolazi, kroz proces stratekog planiranja svog razvoja.
32
Popularnost stratekog planiranja je
posledica vie faktora: najpre, jedna od prvih aktivnosti koje donatorske organizacije angaovane na ja-
anju lokalnog ekonomskog razvoja sprovode sa lokalnim samoupravama vezana je za izradu stratekog
plana; dalje, tradicija izrade sveobuhvatnih planskih dokumenata je u optinama u Srbiji postojala jo u
socijalistikom periodu, pa kada su donatori promovisali tu aktivnost, ona nije shvaena kao nametanje
nekog stranog koncepta; i na kraju, od samog ustanovljavanja polovinom 2007. godine, Ministarstvo za
ekonomiju i regionalni razvoj je insistiralo na postojanju planskih dokumenata na nivou lokalne samou-
prave i ak najavljivalo da e neke vrste pomoi drave optinama i gradovima biti uslovljene postojanjem
stratekih planova razvoja.
Prema podacima iz istraivanja Centra za slobodne izbore i demokratiju sprovedenog u junu 2007. godi-
ne,
33
od 16 lokaliteta obuhvaenih istraivanjem (11 optina, 4 gradske optine i 1 grad), ukupno njih 10
ve ima usvojenu strategiju lokalnog ekonomskog razvoja, ili neki srodan dokument, a u ostalih 6 optina
je donoenje stratekog razvojnog plana u toku. Istraivanja Tima za sprovoenje Strategije za smanjenje
siromatva potpredsednika Vlade Republike Srbije iz aprila 2007. godine govore da je u tom trenutku 87%
optina imalo ili izraivalo neki razvojni plan. Meu razlozima koje navode optine koje su rekle da nisu u
procesu izrade razvojnih planova preovlauju nedostatak novanih sredstava (37%) i nedostatak internih
kapaciteta ljudi pre svega (25%).
32 Planovi lokalnog ekonomskog razvoja nisu jedini planski dokumenti koji se donose na nivou lokalne samouprave. U praksi optina i gradova u
Srbiji sreu se i opti planovi razvoja jedinice lokalne samouprave, koji objedinjavaju razvoj infrastrukture, privrede, uprave, socijalnih delat-
nosti i drugih aspekata razvoja, kao i strateki planovi koji obuhvataju pojedine od tih oblasti. Raireno je i postojanje LEAP-a (lokalni ekoloki
akcioni plan), koji se u Srbiji donose jo od 2005. godine.
33 Neobjavljeno istraivanje u koje je autor imao uvid.
36
Strateki plan lokalnog ekonomskog razvoja ima ulogu veze izmeu sadanjosti i budunosti.
34
Zato jo
pre pristupanja njegovoj izradi mora postojati svest o potrebi i svrsi stratekog plana lokalnog ekonom-
skog razvoja, kao i snana politika volja da se on i primeni. Moraju postojati i volja i sposobnost da se u
proces izrade plana, makar na nivou konsultacija, ukljue svi oni koji imaju ta da kau na tu temu.
Naalost, nisu retke optine u Srbiji koje su donele strateki plan lokalnog ekonomskog razvoja u ijoj
izradi nije uestvovao nijedan privrednik. S druge strane, postoje i optine u kojima proces izrade stra-
tekog plana vode saveti za ekonomski razvoj ili slina tela, u kojima ravnopravno uestvuju funkcioneri
lokalnih samouprava, zaposleni u upravi, privrednici i strunjaci. Prema podacima iz istraivanja u sklopu
projekta Preduzetnika Srbija, koji su sprovodili UNDP, Ministarstvo privrede i Stalna konferencija gra-
dova i optina, i koje je predstavljeno u aprilu 2007. godine, ak 82% regionalnih agencija za mala i srednja
preduzea uestvovalo je u izradi planova lokalnog ekonomskog razvoja u optinama koje one pokrivaju.
Prosean broj aktera ukljuenih u izradu stratekih planova u 31 optini sa kojima je radio program USAID/
MEGA iznosi 83. Ipak, podatak o rasponu broja uesnika u ovom procesu je interesantniji od samog prose-
ka u Pirotu je taj broj bio 7, u Parainu 12, u Vrcu i Panevu 200, a u Vranju ak 500.
U sistemima u kojima se strateki planovi donose da bi se i primenili, izrada strategija lokalnog ekonom-
skog razvoja je naglaeno multisektorski i multidisciplinarni zadatak. Prema istraivanju Meunarodne
asocijacije gradskih/okrunih menadera,
35
u Sjedinjenim Amerikim Dravama u ak 77% sluajeva pred-
stavnici privrednih komora uestvuju u izradi ovih strategija, privrednici neposredno uestvuju u 55% slu-
ajeva, savetodavni odbori graana u 50%, javno-privatna partnerstva u 41%, dravni organi u 30%, javna
preduzea u 29% i privatne fondacije za ekonomski razvoj u 22% sluajeva.
Sastavni deo procesa stratekog planiranja je donoenje nekih tekih odluka koji od moguih pra-
vaca razvoja su prioritet, a koji nisu. ta uraditi ve sutra, a ta kasnije, kada se za to steknu uslovi. I na
kraju, potrebno je defnisati konkretne projekte koji e se sprovoditi da bi strateki plan dao rezultate.
34 U Srbiji se ovi planovi donose na rokove od etiri, pa sve do 18 godina (u Panevu). Ipak, najei rok vaenja je 10 godina.
Da
87%
Ne
13%
Izvor: Neobjavljeno istraivanje Tima za sprovoenje strategije za smanjenje siromatva
potpredsednika Vlade Republike Srbije iz aprila 2007. godine.

Grakon 1:
DA LI JE VAA OPTINA RAZVILA ILI JO UVEK
RAZVIJA NEKI OPTINSKI ILI MEUOPTINSKI
STRATEKI/AKCIONI PLAN
DUAN VASILJEVI
37
Nijedna od ovih odluka ne sme biti doneta bez konsultovanja odgovarajuih strunjaka, ali nijedna nee
zaiveti ako u njenom donoenju nisu uestvovali i politiari. Bez podrke izabranih predstavnika graana
svaka strategija e ostati mrtvo slovo na papiru. Uostalom, oni su i dobili mandat od graana da budu lide-
ri u stvaranju i ostvarivanju vizije razvoja lokalne zajednice. Vizija razvoja je, inae, pomodan izraz za od-
govor na jednostavno pitanje: ta elimo da budemo i kako elimo da izgledamo u doglednoj budunosti?
Iako postoje odreene varijacije, pristupi stratekom planiranju lokalnog ekonomskog razvoja imaju dosta
slinosti. Etape stratekog planiranja primenjenog u 32 grada i optine u Srbiji u sklopu projekta podsti-
canja ekonomskog razvoja optina, koji je sprovoen od 2005. do 2010. godine, imale su sledei redosled:
Tabela 3: ETAPE U STRATEKOM PLANIRANJU
1. Identifkovanje interesnih grupa, utvrivanje nosilaca procesa i formiranje Komisije za strateko planiranje
2. Izrada profla zajednice dijagnostikovanje stanja i defnisanje tendencija
3. Identifkovanje kljunih oblasti za ekonomski razvoj
4. Izrada nacrta strateke vizije na osnovu sprovedene SWOT-analize
5. Defnisanje ciljeva, zadataka i akcionih planova
6. Izrada i usvajanje stratekog plana
7. Sprovoenje stratekog plana
8. Praenje sprovoenja stratekog plana, njegovo auriranje i prilagoavanje
Izvor: Bojovi, J., Lokalni ekonomski razvoj Prirunik za praktiare, The Urban Institute, Beograd 2010, str. 4956.
Strateki planovi optina i gradova u Republici Srbiji po pravilu kao prioritete predviaju razvoj turizma,
sa naglaskom na seoskom i banjskom turizmu, razvoj poljoprivrede, sa naglaskom na proizvodnji zdrave
hrane, razvoj proizvodnih kapaciteta, sa naglaskom na industrijskim parkovima (ili, jo popularnije teh-
nolokim parkovima) i biznis inkubatorima. Dakle, u stratekim planovima veina optina hoe sve
36
.
Zaboravlja se da je strateko, kao i svako drugo planiranje, u sutini pravljenje izbora izmeu nekoliko
moguih opcija, a sve u skladu sa raspoloivim resursima i usvojenom vizijom razvoja.
Nijedna optina nema dovoljno resursa da sve pomenute opcije tretira kao prioritete. Srene su one koje
imaju dovoljno resursa da neto vie urade na stvaranju uslova za razvoj u jednoj ili dve oblasti. Eksperti
koji piu strateke planove i lokalni politiari znaju da svaki izbor znai i eliminaciju drugih mogunosti,
barem na odreeno vreme. Znaju i da e, ako predvide da strateko opredeljenje optine treba da bude
razvoj banjskog turizma, naljutiti, recimo, poljoprivrednike, makar one koji ne razumeju da vie turista
znai i veu potranju njihovih proizvoda. Zato se mnogi strateki planovi izrauju tako da se nijedna
opcija razvoja ne zapostavi i tako nikada ne prerastu fazu spiska elja.
36 Prosean broj identifkovanih kljunih oblasti u 31 optini USAID/MEGA programa je neto manje od 5. Vei broj optina se opredelio za
samo tri kljune oblasti, ali ima onih koje taj izbor nisu mogle da svedu na manje od 7 kljunih oblasti. U Stratekom planu odrivog razvoja
Sombora ih ima 8.
38
Prema istraivanju Meunarodne asocijacije gradskih/okrunih menadera (ICMA),
37
strategije lokalnog
ekonomskog razvoja u SAD se prevashodno fokusiraju na sledee oblasti:
Tabela 4: FOKUSI STRATEGIJA LOKALNOG EKONOMSKOG RAZVOJA
Proizvodna industrija 70%
Maloprodaja i usluge 68%
Tehnologija i telekomunikacije 53%
Turizam 42%
Skladitenje i distribucija roba 38%
Izvor: Bartik, T., Local Economic Development Policies, str. 3.
Moda najvaniji momenat koji odreuje da li e neki strateki plan zaiveti ili ne jeste da li je operaciona-
lizovan odreenjem projekata koji e se kao prioritetni sprovoditi u narednom periodu. Strateki plan koji
nije ispraen ovom aktivnou osuen je da ostane dokument koji po pravilu niko nije proitao, sem mo-
da onih koji su ga pisali, i koji skuplja prainu na nekoj polici. Za to vreme se, bez konsultacija stratekog
plana, koncipiraju i sprovode razliiti razvojni projekti, bez ikakve ambicije da budu deo neke strategije
razvoja i bez uklopljenosti u bilo kakvu viziju, koja bi obavezivala makar onu vlast koja je strateki plan do-
nela, da ne govorimo o onima koji su ga nasledili od prethodne lokalne vlasti. Na sreu, u stratekim pla-
novima razvijanim uz uee donatorskih programa, vezi izmeu stratekih ciljeva i konkretnih projekata
se, po pravilu, posveuje posebna panja. Prosean broj projekata identifkovanih u stratekim planovima
USAID/MEGA optina iznosi oko 30, to predstavlja solidnu osnovu za primenu stratekog plana.
I na kraju, nema kvalitetnog stratekog plana bez prakse periodine evaluacije i prilagoavanja njegovog
sadraja promenama koje su se desile. Ovo je verovatno najslabiji element u procesu stratekog planira-
nja u optinama u Srbiji. Analiza koju je sproveo program USAID/MEGA nakon 5 godina rada na donoenju
stratekih planova pokazala je da je u tom periodu samo 10% optina izvrilo izmene u sadraju planova.
Kako vreme nakon usvajanja plana prolazi, tako strateki plan postaje dokument koji se sve ree koristi
i na koji se sve manje poziva. To je naroito sluaj kada ne postoji obaveza izvrnih organa optina da
izvetavaju skuptinu optine o napretku u sprovoenju stratekog plana. Pogotovo s promenama u
lokalnoj vlasti, nova lokalna rukovodstva su sklonija da iznova defniu strategiju razvoja pre nego da se
bave osavremenjavanjem postojee.
4.3. Upravljanje finansijama lokalne samouprave
Javne fnansije su jedan od najvanijih instrumenata lokalnog ekonomskog razvoja. Gotovo svaka odluka
u ovoj oblasti ima kljuni uticaj na privredna kretanja. Da li e budet lokalne samouprave biti razvojni ili
socijalni, koliko e se puniti davanjima fzikih, a koliko davanjima pravnih lica, ko e imati olakice, a ko
dobiti podsticaje sva ova pitanja nekada delimino, a nekad sutinski, utiu na sudbinu itavih preduze-
a i velikog broja preduzetnika.
37 ICMA International City/County Management Association je udruenje koje okuplja oko 9.000 profesionalaca koji deluju u okviru lokalnih i
regionalnih vlasti.
DUAN VASILJEVI
39
Momenat donoenja odluke o tome koliko i od koga uzeti i na ta potroiti, a da to ima optimalni
efekat na drutvo jeste momenat u kome se tradicionalno ukrtaju struka i politika.
Najvei izazov pri donoenju odluka u oblasti javnih fnansija jeste pribaviti i analitiki obraditi informacije
o posledicama po one od kojih se novac uzima i o koristima onih koji dobijaju novac iz javnih fondova,
odnosno o ukupnim efektima na drutvo. Jedan od kljunih problema u vezi sa javnim fnansijama jeste
shvatanje da je odluivanje o budetu rezervisano za male grupe upuenih i da tu laici nemaju ime da
doprinesu. Kao rezultat ovakvog shvatanja, i delovi institucionalne strukture lokalne samouprave koji su
zadueni za lokalni ekonomski razvoj imaju jako malo prilika da utiu na izgled budeta optine. Ovo vai i
za deo budeta optine koji je namenjen projektima lokalnog ekonomskog razvoja, a pogotovo je istina za
druge delove budeta, ak i kada imaju oigledne implikacije na LER (pre svega na infrastrukturni razvoj).
Bez irokog i funkcionalnog mehanizma prikupljanja i analiziranja informacija o posledicama razliitih
politika javnih prihoda i rashoda, donosioci odluka su prinueni da se kreu u potpunom mraku. Na tu,
zapravo veoma uobiajenu, situaciju da se odluke donose bez uvida u efekte razliitih opcija, razliiti ak-
teri reaguju na razliite naine: strunjaci zaposleni u upravi se opredeljuju da stvari urade onako kako su
se one uvek radile, dakle, da manje-vie prepiu stari budet, i to voeni ne uverenjem da je to najbolja
politika ve ona koja nosi najmanje rizika; politiari, s druge strane, odsustvo kvalitetnih analiza o posledi-
cama razliitih mogunosti u domenu javne politike shvataju kao zeleno svetlo za promovisanje najrazno-
vrsnijih pristupa i projekata. I tako se javne politike, naroito u zemljama u tranziciji, esto utvruju kao
kompromis izmeu konzervativizma uprave i voluntarizma politiara.
Sve ovo znaajno oteava posao dela lokalne samouprave zaduenog za ekonomski razvoj, ija je uloga
da obezbedi da interesi privrede prilikom odluivanja u lokalnoj samoupravi dobiju dunu panju. Ako
meu privrednicima postoji konsenzus oko zahteva da se, recimo, prihodi od poreza na imovinu koriste is-
kljuivo za razvoj komunalne infrastrukture, a alternativni predlog je da se koriste za izgradnju obdanita,
kancelarija za lokalni ekonomski razvoj ne treba da ceni ta je vanije za interese optine ve da pripremi
analizu oekivanih efekata koje bi sprovoenje inicijative u vezi sa porezom na imovinu imalo na privredu,
kao i na razvoj uopte.
Uloga kancelarije za lokalni ekonomski razvoj postaje posebno komplikovana onda kada su i interesi pri-
vrednih subjekata meusobno suprotstavljeni i kada razliiti privredni subjekti imaju razliite zahteve u
pogledu budeta optine, to je esto sluaj. Tada kancelarija za lokalni ekonomski razvoj treba da d prvu
procenu toga da li je prioritet, na primer, obnova centra grada da bi se dao podsticaj trgovakoj zoni ili
infrastrukturno opremanje industrijske zone radi privlaenja novih proizvodnih preduzea.
U Srbiji su gradovi i optine upueni na to da maksimalno iskoriste one izvore prihoda koje kontroliu.
Lokalna samouprava je takoe u velikom iskuenju da najvei teret izvornih prihoda usmeri na pravna lica,
i to upravo ona za koja proceni da su plateno najsposobnija. Razloga za to ima vie, a sledea dva nisu
najmanje vana meu njima:
pravna lica, za razliku od fzikih, ne glasaju i
vlast misli da se socijalni mir najbolje uva prevaljivanjem poreskog optereenja na uspena
preduzea.
40
Ono to se zaboravlja jeste da svaku dabinu, na kraju krajeva, plate sami graani, i to tako to privredni
subjekti na graane kao krajnje kupce prevaljuju poveane trokove zbog novih ili uveanih javnih na-
meta. Pored toga, rezultat prevelikog optereenja onih koji stoje bolje, a potede onih koji stoje loije,
moe da bude to da se prvi demotiviu da ulau ili se ak dovedu u fnansijske probleme, a da oni koji su
poteeni svejedno propadnu. Ovim se svakako ne uva socijalni mir. Zbog toga je uloga kancelarije za
privredu naroito delikatna: ona ne samo da treba da se bori za to manje optereenje privrede i to vee
subvencije i ulaganja u infrastrukturu ve treba, zajedno sa odeljenjem za fnansije, da iznae optimalan
odnos oporezivanja razliitih tipova preduzea.
4.4. Upravljanje komunalnim uslugama
Obim i kvalitet komunalnih usluga su meu kljunim faktorima koji odreuju atraktivnost svake sredi-
ne za investicije, kao i konkurentnost lokalne privrede spram privreda drugih lokaliteta. Sredina koju ka-
rakterie razgranata mrea dobro odravanih lokalnih puteva, mogunost jednostavnog prikljuenja na
vodovodnu i kanalizacionu mreu, dostupnost daljinskog grejanja, opremljenost sistemima za preradu
otpadnih voda i efkasan sistem prikupljanja i odnoenja vrstog otpada daleko je poeljnija destinacija za
investicije od sredine u kojoj veina ovih mogunosti nije na raspolaganju.
Kada su ove usluge dostupne i u industrijskim zonama, onda su te zone samo na korak do takozvanog
statusa klju u ruke, koji oznaava mogunost da se sa privrednom aktivnou moe poeti u najkraem
roku nakon izbora lokacije. Ako se one nadograde i funkcionalnim sistemom javnog prevoza, koji zadovo-
ljava potrebe privrede u odreenoj sredini povezujui i industrijske zone sa rezidencijalnim, time se alje
snaan signal investitorima da se radi o lokalnoj sredini spremnoj da aktivno servisira potrebe privrede.
U osnovne komunalne delatnosti spadaju: preiavanje i distribucija vode; preiavanje i odvoenje
atmosferskih i otpadnih voda; proizvodnja pare i tople vode i snabdevanje njima (daljinsko grejanje); pre-
voz putnika u gradskom i prigradskom saobraaju; prikupljanje i zbrinjavanje komunalnog otpada; odra-
vanje istoe na javnim povrinama; ureenje i odravanje parkova, zelenih i rekreacionih povrina; odr-
avanje ulica, puteva i drugih javnih povrina; javna rasveta; ureenje i odravanje groblja i sahranjivanje.
Razlog zbog koga ovde nisu razdvojene one komunalne delatnosti koje su od iskljuivog interesa za pri-
vredne aktivnosti od onih koje su od znaaja za graane (kao to je odravanje parkova, na primer) jeste to
to je za atraktivnost neke sredine za investicije vaan celokupan kvalitet ivota koji ona moe da ponudi,
a ne samo direktan servis privredi.
Kljune karakteristike pruanja komunalnih usluga znaajne za konkurentnost lokalne privrede su sledee:
1. Obim komunalnih usluga Razliite jedinice lokalne samouprave, pre svega u zavisnosti od njihove
veliine i fnansijske snage, pruaju razliiti obim komunalnih usluga. Nisu retke optine koje u svom asor-
timanu komunalnih usluga nemaju preradu otpadnih voda, nemaju gradski prevoz, nemaju daljinsko gre-
janje... Odluivanje o obimu komunalnih usluga koje e biti deo asortimana ponude neke optine zahteva
paljivo odmeravanje trokova uvoenja nove usluge i koristi koje e od toga nastati.
Uvek je vano imati u vidu koje kategorije stanovnika i poreskih obveznika e imati koristi od uvoe-
nja nove usluge, a koje e platiti cenu tog uvoenja. Uvoenje gradskog prevoza je dobar primer za to.
DUAN VASILJEVI
41
Tradicionalno se smatra da je gradski prevoz naroito znaajan za itelje prigradskih naselja i za ranjive
socijalne kategorije decu, mlade, ene i starije osobe; dakle, za one koji ive dalje od centra grada i ne
koriste automobile za kretanje. U isto vreme, gradski prevoz je u veini gradova veine zemalja jedna od
najvie subvencioniranih komunalnih delatnosti izmeu ostalog, upravo zbog toga to njegovi korisnici
dolaze iz redova ranjivih socijalnih kategorija. Zbog toga je svaka javna diskusija o uvoenju (ili proirenju)
javnog prevoza obeleena pitanjem koliko e oni koji zarauju, a voze se kolima ili ive u centru, morati da
subvencioniraju one koji ive na periferiji i slabijeg su materijalnog stanja.
Ali ovde se ni priblino ne iscrpljuje sva sloenost pitanja uvoenja neke komunalne usluge kao to je javni
prevoz. Od te usluge koristi imaju i kategorije stanovnitva koje se ne voze gradskim prevozom, ali su za-
hvaljujui njemu izloeni istijem vazduhu i manjoj guvi u saobraaju. Zato uvoenje novih komunalnih
usluga zahteva izradu studija kojima e se pokazati oekivane koristi i trokovi, potencijalni multiplikativ-
ni efekti, socijalne implikacije, uticaj na ivotnu sredinu itd., kao i javnu debatu u kojoj e se uti glas svih
onih koji imaju interes ili specifna znanja kojima mogu da doprinesu toku rasprave.
2. Dostupnost Najvei broj komunalnih usluga se obezbeuje tako da su one dostupne samo na odre-
enim delovima teritorije lokalne samouprave. Prilikom razmatranja projekata lokalnog ekonomskog ra-
zvoja, kao to je ustanovljavanje industrijskog parka, kritino pitanje najee nije da li postoji dostupno
zemljite, ve da li je to zemljite odgovarajue komunalno opremljeno, odnosno da li moe biti komunal-
no opremljeno pod fnansijski prihvatljivim uslovima. Proirenje dostupnosti odreene komunalne usluge
na teritoriji jedne optine je slinog nivoa kompleksnosti kao kada je re o uvoenju nove usluge. Pored
pitanja odnosa trokova i koristi od proirenja, i u ovom sluaju se postavlja pitanje ko e snositi trokove.
Ovo pitanje se ne moe svesti na problem opravdanosti subvencioniranja odreenih komunalnih usluga.
ak i u sluajevima kada se radi o uslugama ije se korienje ne subvencionira ve se potronja potpuno
pokriva iz cene usluge, proirenje dostupnosti po pravilu zahteva znaajna infrastrukturna ulaganja, koja
se delimino fnansiraju sredstvima sadanjih i buduih korisnika usluge, a delimino iz opteg budeta
optine.
Pomenuti primer industrijske zone je i ovde indikativan. Ako bi obezbeivanje komunalne infrastrukture u
zoni moralo da bude fnansirano iskljuivo sredstvima privatnih investitora, realizacija tog projekta bi mo-
gla da im bude neisplativa i optina bi mogla da ostane bez velikog broja potencijalnih novih radnih mesta
u zoni. Postizanje pravog balansa u fnansiranju takvih projekata je predmet intenzivnog pregovaranja iz-
meu lokalne samouprave i privatnih investitora, a kljuni element postignutih dogovora obino ukljuuje
obavezu lokalne samouprave da fnansira odreeni deo trokova infrastrukture, dok privatni investitori
imaju obavezu da obezbede odreeni broj novih radnih mesta u utvrenom vremenskom periodu.
3. Formiranje cena Komunalne delatnosti se veinom obavljaju kao monopol na odreenoj teritoriji. Ovo
stvara potrebu da se one reguliu, a odreivanje metodologije za obraun cena komunalnih usluga jedan je
od najvanijih elemenata te regulacije. Cene komunalnih usluga je potrebno optimizovati tako da obezbe-
de pokrivanje svih objektivnih tekuih trokova obezbeivanja komunalne usluge, kao i potrebna ulaganja
u odravanje komunalne infrastrukture, deo trokova ulaganja u proirenje komunalne infrastrukture, kao i
standardni nivo profta u sluajevima kada komunalnu delatnost obavlja privatno preduzee.
Pri tome je izuzetno vano obezbediti potovanje principa potroa plaa i zagaiva plaa da bi se
osiguralo da potronja komunalnih usluga, naroito kada je vezana za korienje prirodnih resursa, bude
42
racionalna. Naime, primenom ovih principa smanjuje se obim eksternalija, to je pojam koji ekonomisti
koriste da oznae pojavu da (negativne) posledice delovanja pojedinaca snose drugi. Upravo je ova pojava
rairena kada je, na primer, cena vode za pie subvencionirana, pa njene stvarne trokove, umesto onih
koji vodu troe, plaaju svi stanovnici optine. Pri tome neki od graana koji plaajui lokalne poreze i
druge dabine subvencioniraju velike potroae vode, esto sami nemaju prikljuak na vodovodnu mreu
ili su podvrgnuti estim restrikcijama. Slian problem eksternalija je izraen i kada se ne primenjuje princip
zagaiva plaa, odnosno kada se nepreiena voda isputa u recipijente (reke, jezera). Tada svu korist
imaju zagaivai, jer ne plaaju nikakvu naknadu za zagaenje koje prouzrokuju, a svu tetu snose graa-
ni, i to naroito oni koji ive nizvodno od mesta isputanja.
4. Ko obavlja komunalne delatnosti Okolnost da se u komunalnim delatnostima javlja element monopola
esto dovodi do toga da se pruanje ovih usluga rezervie za javni sektor za optinsku upravu ili, jo ee,
za preduzea iji je jedini ili veinski osniva lokalna samouprava. Meutim, za lokalni ekonomski razvoj
je dvostruko znaajno to da obavljanje komunalnih delatnosti bude to otvorenije i za privatni sektor. Prvi
razlog je to to se obavljanje odreene delatnosti otvara i za lokalnu privredu, to ima neposredan znaaj za
lokalni ekonomski razvoj. Drugi znaaj, koji nije vezan samo za kompanije koje imaju interes da obavljaju
komunalne delatnosti ve se odnosi na praktino sve privredne subjekte, jeste injenica da konkurencija
vrilaca komunalne delatnosti po pravilu donosi bolji kvalitet komunalnih usluga po pristupanijim cenama.
Polazei od razlike u prirodi pojedinih komunalnih usluga, konkurenciju u ovoj oblasti delimo na konku-
renciju na tritu i konkurenciju za trite. Konkurencija na tritu je poeljnija jer podrazumeva da u sva-
kom trenutku nekoliko vrilaca posluje na istom tritu. Naalost, ta vrsta konkurencije nije uvek mogua
u svim komunalnim uslugama (kao to su upravljanje komunalnim otpadom ili snabdevanje vodom za
pie), ali u drugima jeste (javni prevoz, na primer). U delatnostima u kojima nije uvek ekonomski opravda-
no postojanje konkurencije na tritu, racionalno je primeniti konkurenciju za trite, odnosno obezbediti
da pravo na obavljanje pomenutih delatnosti upravljanja komunalnim otpadom ili snabdevanja vodom za
pie nakon sprovedenog konkursa dobije preduzee koje je za to ponudilo najbolje uslove.
Imajui u vidu da je privatni monopol gori od javnog monopola, potrebno je uvesti takvu vrstu regulacije
obavljanja komunalnih delatnosti od strane privatnog sektora koja e obezbediti potreban nivo obuhvata
i visok kvalitet usluga, uz razuman nivo cena tih usluga. Prvi korak da bi se to postiglo jeste postojanje
takozvane prakse benmarkinga, odnosno prikupljanja i objavljivanja informacija o vanim parametrima
u vrenju komunalnih delatnosti, kao to su cena, broj zaposlenih u preduzeu koje obavlja tu delatnost,
broj domainstava koja su obuhvaena uslugom, procenat naplate i slino. Prof. Sneana orevi ovako
sumira znaaj benmarkinga u modernoj upravi i upravljanju:
Danas se razvijene i moderne lokalne vlasti ne mogu ni zamisliti bez procesa stalnog praenja re-
zultata rada, koji slui da se izmeri kvalitet usluga, doprinos svih lokalnih agencija i slubi, pojedinih
funkcionera i slubenika. Konano, benmarking omoguava graanima da steknu kvalitetan uvid
u nain rada optine, kao i u sve dimenzije kvaliteta i drugih osobina obezbeenih javnih usluga.
38
Bez dostupnosti ovih informacija, koje se obezbeuju putem benmarkinga, nemogue je na objektivan
nain vrednovati uinak razliitih preduzea i rezultate koje postiu njihovi menaderi.
38 orevi, S., Vlasti u akciji svet javnih usluga, igoja tampa, Beograd 2008.
DUAN VASILJEVI
43
Praksa u vezi sa obezbeivanjem komunalnih usluga u Srbiji
Obim i kvalitet komunalnih usluga u Srbiji ne zadovoljavaju ni potrebe graana, niti standarde EU, naroi-
to u oblasti ivotne sredine. Pokrivenost teritorije Srbije komunalnim uslugama varira od optine do opti-
ne i razliita je za razliite komunalne usluge, ali je, uopteno govorei, slaba, naroito van velikih urbanih
centara. Tako se, na primer, procenjuje da se organizovano sakuplja samo oko 60% komunalnog otpada.
39

I u sredinama gde pokrivenost komunalnim uslugama nije glavni problem, pitanje kvaliteta usluga se po-
stavlja na dramatian nain. Vodosnabdevanje je dobar primer, budui da u nekim sredinama voda za
pie ne zadovoljava standarde kvaliteta, u drugima su este restrikcije (naroito tokom letnjih meseci), a
mnogo je sredina koje imaju problema i sa kvalitetom i sa dostupnou vode za pie. Slinih primera ima
puno i u drugim komunalnim delatnostima.
U sektoru preiavanja otpadnih voda potrebna su ogromna ulaganja da bismo se pribliili standardima
Evropske unije. Samo oko 54% domainstava je prikljueno na kanalizacionu mreu, a 420.000 domain-
stava nije prikljueno ni na vodovodnu mreu.
40
U Republici Srbiji je oko 75% gradskog stanovnitva pove-
zano na javni kanalizacioni sistem, dok taj pokazatelj iznosi samo 9% za seosko stanovnitvo. Primetno je
i da razvoj kanalizacionih sistema znatno zaostaje za razvojem vodosnabdevanja stanovnitva. U odnosu
na broj domainstava prikljuenih na javni vodovod, samo 43,02% domainstava je prikljueno i na javnu
kanalizaciju.
Postrojenja za preiavanje gradskih otpadnih voda, sa ukupnim kapacitetom oko 1.000.000 ekvivalen-
tnih stanovnika,
41
izgraena su u 21 naselju, od kojih mnoga vre samo mehaniko preiavanje, a velik
broj zahteva ozbiljna ulaganja u rekonstrukciju i proirivanje kapaciteta. Od ukupne koliine komunalnih
otpadnih voda, samo 5,3% se isputa u recipijente nakon odgovarajueg preiavanja. Svi ovi pokazatelji
govore da javni sektor ne prati na odgovarajui nain planove privatnog sektora i esto ne obezbeuje ni
one komunalne usluge koje su kljuni uslov da bi se neke privredne delatnosti mogle obavljati.
Organizacija obavljanja komunalnih delatnosti u Srbiji
Najvei deo komunalnih delatnosti u Srbiji obavljaju javna komunalna preduzea (JKP), dok je uee
privatnih preduzea gotovo simbolino. Iako se radi o posebnim pravnim licima iji je osniva lokalna
samouprava, JKP prema Zakonu o sredstvima u svojini Republike Srbije
42
nisu imala svojinu ve su koristila
imovinu u vlasnitvu Republike Srbije. Zakon o javnoj svojini, koji tek treba da dovede do imovinske raspo-
dele unutar javnog sektora, predvia da najvrednija imovina koju koriste JKP (infrastrukturni objekti, kao to
su vodovodi, kanalizacije i sl.) postane imovina jedinica lokalne samouprave.
JKP u Srbiji nisu pretvorena u privredna drutva, kako je to sluaj u veini zemalja u tranziciji, to oteava
privlaenje privatnog kapitala u oblast komunalnih usluga putem dokapitalizacije komunalnih preduzea.
39 Vlada Republike Srbije, Nacionalni program zatite ivotne sredine, 2010; http://www.ekoplan.gov.rs/src/upload-centar/dokumenti/razno/
npzzs.pdf (12. februar 2012), str. 45.
40 Republiki zavod za statistiku, Optine i regioni u Republici Srbiji, Beograd 2011, str. 232.
41 Ne treba na osnovu ovoga pretpostaviti da je milion stanovnika Srbije obuhvaeno ovom komunalnom uslugom. Izraz ekvivalentnih stanov-
nika nas podsea na to da i razliite ustanove i privreda predstavljaju potroae komunalnih usluga. Pored toga, esti su sluajevi da je broj
korisnika komunalnih usluga koji su prikljueni na odreenu mreu manji od kapaciteta te mree.
42 Zakon o sredstvima u svojini Republike Srbije, Slubeni glasnik RS, br. 53/95, 3/96, 54/96 i 32/97.
44
Zakon o koncesijama
43
je, sa druge strane, predviao tako komplikovane procedure da jo uvek nije rea-
lizovana nijedna koncesija za komunalnu delatnost. Na taj nain je u sektoru komunalnih usluga prisutan
monopol ak i u delatnostima koje nisu vezane za prirodne monopole. Ovakvo stanje je dodatno pogor-
ano nepostojanjem (ili krajnjom ogranienou) prakse da se osnivaju JKP koja bi pokrivala teritoriju vie
susednih optina, ime bi se iskoristili efekti ekonomije obima.
Direkcije za izgradnju, odnosno direkcije za gradsko graevinsko zemljite imaju poseban poloaj u struk-
turi lokalne samouprave zahvaljujui tome to se u njima koncentriu resursi i nadlenost za odluivanje
o svim znaajnijim investicijama u optinama i gradovima. Naime, direkcije su ovlaene da donose tzv.
godinje programe izgradnje komunalnog zemljita i da gotovo potpuno samostalno odreuju prioritete
investicione izgradnje u komunalnoj oblasti bez ikakvog uea JKP-a (ili sa minimalnim ueem), koja bi
u tom procesu trebalo da imaju vanu ulogu.
U nekim gradovima direkcije raspolau najveim delom ukupnog budeta lokalne samouprave, odnosno
gotovo celokupnim budetom za kapitalne investicije. Ovim se marginalizuje uloga i optinskih vlasti i
komunalnih preduzea u odluivanju o potrebnim kapitalnim investicijama. Pored donoenja godinjeg
programa izgradnje, direkcije i sprovode te programe, a vre i nadzor nad ostvarenjem programa izgrad-
nje. Spoj ovih funkcija u jednoj organizaciji ne obezbeuje efkasno i transparentno poslovanje. Imajui
veliki uticaj i malu izloenost kontroli, ne udi da je funkcija direktora direkcije najvanija funkcija u optini
posle funkcije predsednika optine.
Javna komunalna preduzea, sa odreenim izuzecima, uglavnom posluju sa gubitkom. Problemi u pogledu
naplate su ogromni, a gubici u mreama viestruko vei u poreenju sa zemljama u regionu. Uz to, vei-
nu preduzea karakterie nesrazmerno veliki broj zaposlenih koji se, po pravilu, dodatno uveava uoi i
nakon svakih izbora. Pored toga, gotovo da nema JKP koje svoje zaposlene bira na konkursu (o izboru
direktora na konkursu da i ne govorimo). Loa raunovodstvena praksa JKP oteava i da se ustanovi gde se
trokovi generiu i iz kojih prihoda se pokrivaju na nivou samog preduzea. Operativni gubici se nadokna-
uju subvencijama iz budeta lokalne samouprave koja je osniva preduzea.
Javna preduzea i strunjaci i ira javnost navode kao primer neracionalnosti poslovanja i nenamenskog
troenja sredstava u javnom sektoru. Komunalna preduzea nisu u tome izuzetak, sem to su, zahvaljujui
svom lokalnom karakteru, jo bolje sakrivena od oka javnosti. Broj zaposlenih u JKP uveliko prevazilazi
objektivne potrebe, plate su po pravilu dosta vie nego u lokalnim upravama, a sponzorskim ugovorima,
javnim nabavkama i na sline naine se odlivaju sredstava i iz JKP koja posluju sa gubitkom. Kontrola lo-
kalne samouprave nad radom JKP je neadekvatna. Fondove plata u JKP kontroliu i lokalna samouprava
i republika, ali tako da je uvoenjem republike kontrole fonda plata svim JKP dozvoljeno da fond plata
uveavaju svake godine samo za iznos infacije. Ova mera ima slabe efekte jer ne pravi razliku izmeu
preduzea koja su u trenutku zamrzavanja fonda plata imala dvostruko vie radnika od potrebnog broja i
onih koja su u tom trenutku imala priblino optimalan broj radnika i jednima i drugima je kao referentan
priznat fond plata koje su imali u trenutku zamrzavanja.
Cene komunalnih usluga su na reimu dvostruke administrativne kontrole, koji je, sa ekonomskog aspek-
ta, izrazito neracionalan. U prvom stepenu, saglasnost za cene komunalnih usluga daje skuptina optine,
43 Zakon o koncesijama, Slubeni glasnik RS, br. 20/97, 22/97 i 25/97.
DUAN VASILJEVI
45
a u drugom republiki nivo (odnosno ministarstva nadlena za poslove trgovine, rada, fnansija i lokalne
samouprave). Kada je usvojeno zakonsko reenje po kome je potrebna saglasnost republikih organa za
poveanje cene komunalnih usluga, republika je zauzela stav da se dozvoljava samo poveanje cena ko-
munalnih usluga u skladu sa kretanjem infacije. Ovakvim neselektivnim pristupom pogoen je ceo sektor
komunalnih delatnosti jer su gotovo sve cene bile zahvaene deprecijacijom zbog navodnog uvanja soci-
jalnog mira, a naroito su pogoena ona preduzea u kojima su cene u trenutku uvoenja administrativne
kontrole, 2002. godine, ve bile dosta nie i od republikog proseka.
Budui da je osnova za odluivanja o prihvatljivom obimu poveanja cena memorandum o budetu, koji
po pravilu projektuje infaciju na niem nivou nego to ona u stvarnosti bude, cene komunalnih usluga u
realnom iznosu praktino belee pad. Rezultati takvog dranja cena komunalnih usluga ispod ekonom-
skog nivoa su sledei:
1. oekivanje da JKP posluju sa gubitkom, to umanjuje njihovu odgovornost za poslovne rezultate;
2. nemogunost da se proirivanje dostupnosti i unapreivanje kvaliteta komunalnih usluga fnansira
iz cena usluga;
3. hronini nedostatak investicionog ulaganja u postojeu infrastrukturu, zbog ega dolazi do konstan-
tnog pogoranja kvaliteta usluga ili do suavanja dostupnosti komunalnih usluga na primeru vodo-
voda to dovodi i do jo veih curenja vode u sistemu i jo veih gubitaka po jedinici isporuene vode;
4. niske cene stimuliu potroae da neracionalno troe komunalne usluge, to opet poveava obim
gubitaka efekat koji je pogoran opteprihvaenom, a takoe ekonomski tetnom praksom, da
su cene usluga koje se naplauju domainstvima viestruko nie od onih koje se naplauju privredi;
5. zbog gubitaka u obavljanju svojih osnovnih delatnosti, neka JKP ulaze u obavljanje sporednih ko-
mercijalnih delatnosti (rasadnici, na primeru JKP koja odravaju parkove, ak i graevinski radovi
u JKP koje se bavi vodovodom i kanalizacijom), ime se stvara nelojalna konkurencija na tritu i
dodatno oteava mogunost praenja njihovih rezultata;
6. ogranienje cena koje ne omoguuje ni pokrivanje tekuih trokova poslovanja destimulie privat-
ni sektor za investiranje u komunalnu delatnost.
Srbiji je preko potrebna reforma sistema obavljanja komunalnih usluga, kojom e se obezbediti efkasnost
toga sistema, smanjiti trokovi i, pre svega, poveati dostupnost komunalnih usluga i van urbanih centara.
4.5. Stvaranje lokalnog institucionalnog okvira
Investitori ee koriste organe lokalne samouprave nego dravne organe kao izvore informacija pri raz-
matranju uslova za investiranje. Upravo tu tezu je potvrdilo istraivanje koje je u aprilu 2008. godine spro-
veo Strategic Marketing Research za potrebe programa USAID-a Podsticaj ekonomskom razvoju optina,
na uzorku od 105 investitora iz 21 optine u Srbiji.
44
Na pitanje postavljeno u tom istraivanju zbog ega
su doneli odluku da investiraju ba u optini u kojoj su investirali, green feld investitori u ak 26% sluajeva
navode pozitivan stav i inicijative lokalne vlasti. Ovi podaci uverljivo govore o tome da delovanje lokalne
samouprave znaajno odreuje ekonomsku perspektivu lokalnih zajednica.
44 Neobjavljeno istraivanje, u koje je autor ovog rada imao uvid.
46
Naalost, postoji i druga, manje svetla, strana medalje kada je uloga lokalne samouprave u pitanju. Sta-
vovi predstavnika 305 privrednih subjekata razliite veliine iz 10 optina sa kojima je saraivao USAID-ov
program Podsticaj ekonomskom razvoju optina pokazuju da se lokalna uprava smatra preprekom za
dalji razvoj u ak 14% sluajeva.
45
Poreenja radi, taj procenat u ekoj Republici je samo 4%, a i u Ukrajini je manji nego u Srbiji 11%.
Strani investitori, kao posebna kategorija privrednika, lokalnu upravu u Srbiji kao prepreku daljem razvoju
navode u ak 21% sluajeva.
Ovakvi podaci su pomogli da lideri lokalne samouprave postanu svesniji potrebe da reorganizuju upravu
na nain koji e unaprediti percepciju lokalnih vlasti kod investitora, i realno unaprediti kvalitet usluga
koje uprava prua privredi. Otuda snana tendencija osnivanja odeljenja za lokalni ekonomski razvoj, pri-
vredu ili mala i srednja preduzea u okviru optinske uprave, imenovanja optinskih menadera, odnosno
savetnika za investicije i uspostavljanja optinskih uslunih centara, koji graanima, privrednicima i, naro-
ito, velikim investitorima pomau da se lake probiju kroz administrativne procedure.
U nastavku dajemo pregled najee korienih oblika organizacionih jedinica za ekonomski razvoj koje
postoje u okviru lokalnih samouprava.
i) Kancelarija za LER
Formiranje organizacionih jedinica u okviru optinske uprave zaduene za lokalni ekonomski razvoj, koje
se najee popularno nazivaju kancelarije za LER, jedan je od najvanijih koraka u pravcu stvaranja upra-
ve koja e biti na usluzi, a ne na teretu privredi. Prema CeSID-ovom istraivanju,
46
ve tokom 2007. godine
7 od 16 optina iz uzorka imalo je osnovane organizacione jedinice optinske uprave sa zadatkom da se brinu
o privrednom razvoju, a u etiri optine su pripremne radnje za otvaranja takve jedinice bile u toku. Prema
istraivanju sprovedenom u okviru projekta Preduzetnika Srbija, koje su sproveli UNDP, Ministarstvo pri-
vrede i SKGO aprila 2007. godine, 28% optina ima kancelariju za LER, dok 48% planira da je osnuje.
45 Isto
46 Neobjavljeno istraivanje u koje je autor imao uvid.
Imaju
kancelariju za
LER
48%
Nemaju, ali
planiraju
kancelariju
za LER
28%
Nemaju
kancelariju
za LER
24%

Izvor: podaci iz istraivanja u sklopu projekta Preduzetnika Srbija iz aprila 2007.
Grakon 2:
POSTOJANJE KANCELARIJA ZA LER
DUAN VASILJEVI
47
Nema jednoobrazne prakse u pogledu uspostavljanja organizacionih jedinica u okviru uprave za bavljenje
LER-om, iako je kancelarija za lokalni ekonomski razvoj, kao odeljenje u okviru optinske uprave, odnosno
odsek u okviru nekog odeljenja, preovlaujui oblik. Program USAID/MEGA je pomogao osnivanje jedi-
nice za lokalni ekonomski razvoj u 32 grada i optine. Od tog broja, kako se moe videti na grafkonu br.
3, u 39% sluajeva, odnosno u 25 jedinica lokalne samouprave, kancelarija za lokalni ekonomski razvoj je
odeljenje ili odsek u okviru optinske uprave.
U manjem broju optina, jedinice za LER se osnivaju u okviru kabineta predsednika optina. Razlog za
takvo opredeljenje je nastojanje da ta jedinica u okviru uprave bude u to tenjem kontaktu sa prvim o-
vekom optine, koji je u ovakvom sistemu organizacije prvi kontakt potencijalnih investitora sa optinom
i njihovo poslednje utoite u sluaju problema sa organima optine. Negativna posledica ovog modela
jeste to da kancelarije za LER pri kabinetu predsednika optine mogu da servisiraju samo manji broj pri-
vrednika, pa se uglavnom usredsreuju na vee investitore. Ovakvim nainom organizacije zanemaruje se
uloga male privrede i zapostavlja injenica da je ona zasluna za lavovski deo bruto domaeg proizvoda
i ukupnog broja radnih mesta. Poseban problem kancelarije za LER pri kabinetu predsednika optine je
prevashodna usmerenost na privlaenje novih investitora i zanemarivanje servisiranja postojeih predu-
zea, budui da je za tu ulogu potrebna mnogo tenja veza sa organima uprave nego to je ima kabinet
predsednika optine, koji se smatra stranim telom u upravi.
Kancelarije za LER koje se nalaze u okviru optinske uprave se esto osnivaju ili kao odeljenja (osnovne
organizacione jedinice u okviru uprave) ili, jo ee, kao odseci (organizacione jedinice u okviru nekog
odeljenja najee u okviru odeljenja za fnansije i privredu). Reklo bi se da postoje ubedljivi argumenti
u korist odeljenja, a ne odseka, kao to su isticanje znaaja te organizacione jedinice davanjem statusa
odeljenja i uestvovanje naelnika tog odeljenja na sastancima kolegijuma predsednika optine, ime se
poveava njegov uticaj i mogunost koordinacije sa drugim odeljenjima optinske uprave. Ipak, i optine
koje su se opredelile za odsek u okviru odeljenja imaju svoje argumente. Najpre, u veem broju optina po-
stoji tradicija odseka za privredu u okviru odeljenja za fnansije i privredu. Davanje odseku statusa odeljenja
zahteva odluku skuptine optine, to pretpostavlja postojanje politike volje, a zahteva i dodatno vreme.
Pored toga, pozicija naelnika odeljenja esto spada u politiki plen koji se nakon izbora deli u skladu sa
stranakim kvotama, pa je zadravanje kancelarije za LER na nivou odseka i nain da se obezbedi da ef
kancelarije preivi promenu stranaka na vlasti i ostane kao faktor kontinuiteta na elu kancelarije za LER.
39%
39%
42%
7%
6%
3%
3%
42%
7%
6%
3%
3%
Odeljenje optinske uprave
Odsek u okviru odeljenja
Agencija
Javno preduzee
Deo lokalnog fonda za razvoj
Izvor: podaci projekta USAID/MEGA iz 2010. na uzorku od 32 grada i optine
Grakon 3: ORGANIZACIONI OBLICI KANCELARIJE ZA LER
Jedinica u okviru kabineta gradonaelnika
48
U praksi optina u Srbiji postoji jo jedan organizacioni oblik koji zasluuje posebnu panju. Radi se o
agencijama za lokalni ekonomski razvoj, koje imaju status slian javnim preduzeima koje osniva optina.
Iako je postojanje samostalnih agencija za LER praksa koja je veoma rairena u nekim zemljama (pre sve-
ga u SAD), u Srbiji su se pokazale uglavnom slabosti tog modela, kao to su udaljenost od predsednika i od
uprave, status politikog plena itd., ali ne i prednosti (vea samostalnost i feksibilnost u radu).
Poslovi koje obavljaju kancelarije za lokalni ekonomski razvoj
Postoji i velika arenolikost u poslovima koje obavljaju kancelarije za lokalni ekonomski razvoj. Uslovno
reeno, moe se rei da postoje dva ekstrema. Jedan predstavljaju kancelarije koje deluju gotovo isklju-
ivo kao jedinice za pisanje razvojnih projekata. Neke od tih kancelarija imaju odreenu ulogu u sprovo-
enju projekata, ali mnoge ak ne uestvuju ni u realizaciji projekata ije su predloge same izradile. Drugi
ekstrem su one kancelarije osnovane u skladu sa metodologijom USAID programa Podsticaj ekonom-
skom razvoju optina. Pri osnivanju tih kancelarija, predvien je jako ambiciozan obim poslova kojima
e se one baviti:
1. Davanje predloga za: propise (pravilnike, naredbe i uputstva) u okviru njihove nadlenosti; propise
kojima se prilagoava i unapreuje sistem izvornih javnih prihoda; podsticajne mere (predlaganje
propisa, organizovanje promotivnih manifestacija i sajmova, kampanja, medijskih aktivnosti) za
osnivanje novih preduzea i privlaenje stranih investicija na teritoriji optine; mere za pojedno-
stavljivanje upravnih i inspekcijskih postupaka, kako bi se unapredio ekonomski razvoj; izmenu
republikih propisa koji imaju negativan uticaj na privredni razvoj optine; mere za poveanje nivoa
zaposlenosti i smanjenje siromatva, posebne mere za poboljanje radnih sposobnosti i stvara-
nje jednakih ansi za zapoljavanje manje zastupljenog pola i socijalno ugroenih grupa; mere i
aktivnosti za zapoljavanje dela radnika koji usled restrukturiranja velikih drutvenih preduzea i
smanjenja broja zaposlenih u javnim preduzeima ostaju bez zaposlenja;
2. Pokretanje inicijativa za: ustanovljavanje industrijskog i tehnolokog parka, biznis inkubatora, kao
i za sanaciju i rehabilitaciju degradiranih povrina na teritoriji optine; izradu, izmenu ili dopunu
urbanistikih planskih akata (namena povrina, plan parcelacije graevinskog zemljita, plan mre-
e i objekata saobraajne, energetske, vodoprivredne, komunalne i druge infrastrukture) u cilju
stvaranja uslova za efkasniji privredni razvoj;
3. Davanje miljenja: u postupku donoenja i sprovoenja investicionih programa optine i u postup-
ku dodele graevinskog zemljita; na akte kojima se menja stopa, odnosno visina izvornih prihoda
lokalne samouprave ili na drugi nain utie na poloaj privrednih subjekata koji su poreski obvezni-
ci; u postupcima koji su pokrenuti po inicijativi drugih aktera, a koji imaju uticaj na poloaj privred-
nih subjekata;
4. Organizovanje: pruanja podrke, u saradnji sa organima nadlenim za privatizaciju, u postupku
privatizacije preduzea sa teritorije optine; pruanja pravne i druge strune pomoi za unapree-
nje inovatorstva i pronalazatva, kao i za njihovu primenu u privredi; pruanja strune pomoi, u
saradnji sa organima nadlenim za registraciju privrednih subjekata, pri registraciji i preregistraciji
preduzea i radnji; pruanja pravne i druge strune pomoi, saveta i informacija, u postupku osni-
vanja preduzea, odnosno radnje, kao i pri osnivanju poslovnih udruenja; savetovanja o unapree-
nju rada i razvoja privrede na teritoriji optine; kampanja za informisanje javnosti o znaaju novih
investicionih ulaganja i promovisanje koncepta drutveno odgovornog poslovanja prema lokalnoj
DUAN VASILJEVI
49
zajednici, zatiti ivotne sredine i podsticanja flantropskih aktivnosti; promocionih i marketinkih
materijala (za sajmove, manifestacije, postavljanje na internet sajt) kojima se predstavljaju investi-
cioni potencijali optine; programa obuke za pravna lica (mala i srednja preduzea) i preduzetnike
za pisanje projekata i pripremu kreditne dokumentacije;
5. saradnja sa: bankama i drugim fnansijskim organizacijama koje kreditiraju mala i srednja preduze-
a; nadlenim organima na republikom nivou; sa poslovnim udruenjima i udruenjima graana;
6. uspostavljanje i odravanje jedinstvenog informacionog sistema sa statistikim podacima i infor-
macijama od znaaja za poboljanje pristupa poslovnim informacijama, razvoj privrede i smanje-
nje nezaposlenosti na teritoriji optine u saradnji sa Republikim zavodom za statistiku, Republi-
kim geodetskim zavodom i drugim organima i organizacijama; kontrola namenskog korienja
dodeljenog graevinskog zemljita; razmenjivanje primera dobre prakse sa drugim gradovima i
optinama i preduzimanje aktivnosti za usklaivanje razvojne politike sa susednim optinama;
7. pruanje administrativno-tehnike pomoi Komisiji za lokalni ekonomski razvoj, lanu gradskog
vea nadlenom za ekonomski razvoj i pomoniku gradonaelnika nadlenom za privredu i obav-
ljanje drugih poslova u skladu sa zakonom i propisima skuptine optine ili grada.
Ipak, i u optinama u kojima su nadlenosti kancelarija za LER ovako iroko postavljene, praksa je bitno
drugaija u odnosu na obim poslova koji je utvren propisima. Prvo ogranienje u obimu poslova vezano
je za unutranje kapacitete kancelarija. Prema podacima projekta UNDP-a Preduzetnika Srbija I iz apri-
la 2007, 35% kancelarija za LER ima samo jednog zaposlenog, 30% ih ima dvoje, 15% troje i 20% vie od
troje. Noviji podaci programa USAID/MEGA iz 2010. godine ukazuju na to da je prosean broj zaposlenih
u jedinici za lokalni ekonomski razvoj u 32 grada i optine koji su bile deo tog programa 5,4. Jo je ilustra-
tivniji podatak o rasponu broja zaposlenih koji se kree od jednog do dvadeset troje.
Jedan
Dvoje
16%
Troje
25%
etvoro
9%
Petoro
13%
estoro
Sedmoro
16%
Osmoro
Jedanaestoro
Petnaestoro
Dvadeset i troje
3%
3%
6%
3%
3%
3%
Izvor: Podaci projekta USAID/MEGA iz 2010. na uzorku od 32 grada i optine.

Grakon 4:
BROJ ZAPOSLENIH U
KANCELARIJAMA ZA LOKALNI
EKONOMSKI RAZVOJ
50
Na grafkonu br. 4. je vidljivo da se u 63% gradova i optina broj zaposlenih u kancelarijama za lokalni
ekonomski razvoj kree izmeu dva i pet. Imajui u vidu prethodno razmatran spektar moguih, odnosno
poeljnih nadlenosti kancelarije za LER, teko je pretpostaviti da se i samo najvanije od tih nadlenosti
mogu sa uspehom obavljati bez najmanje tri do etiri zaposlena sa punim radnim vremenom.
Drugo ogranienje u nadlenostima kancelarija za LER odnosi se na to da je veliki deo te ambiciozne liste
poslova povezan sa nadlenostima drugih odeljenja u okviru optinske uprave. Ovde se pre svega misli na
poslove kancelarija za LER kada one daju inicijative ili miljenja u vezi sa pitanjima koja su u nadlenosti
drugih odeljenja (urbanizam, fnansije, inspekcijski poslovi...). Ta odeljenja esto nemaju dovoljno razu-
mevanja za nastojanja drugih delova uprave da se meaju u njihove nadlenosti. Kao rezultat toga, naje-
i poslovi kojima se bave kancelarije su podrka procesu stratekog planiranja, stvaranje i odravanje
baza podataka od interesa za lokalni ekonomski razvoj, kontakti sa privrednim udruenjima, dire-
ktna podrka lokalnoj poslovnoj zajednici pruanjem informacija, predlaganjem programa za po-
drku privredi, priprema i nadzor u realizaciji projekata od znaaja za LER, marketing i odravanje
odnosa sa organima i organizacijama viih nivoa vlasti odgovornim za ekonomski razvoj. ak je i ova
suena lista poslova takva da je i dalje preambiciozna za vei broj kancelarija za lokalni ekonomski razvoj.
I tree pitanje funkcionalnosti kancelarije za lokalni ekonomski razvoj je organizacione prirode, i tie se
intenziteta komunikacije izmeu efa kancelarije i gradonaelnika. Ova komunikacija je veoma znaajna
za funkcionalnost kancelarije, jer multisektoralnost lokalnog ekonomskog razvoja uslovljava koordinaciju
sa praktino svim sektorima lokalne vlasti, a da bi ona bila valjana, po pravilu je potrebno neposredno
angaovanje gradonaelnika.
Od 32 gradonaelnika optina sa kojima je radio program USAID/MEGA, 20 ima politiku otvorenih vrata za
efa kancelarije za lokalni ekonomski razvoj. Ostali efovi kancelarija za LER imaju pristup gradonaelniku
na grupnim sastancima koji se odravaju jednom nedeljno, jednom u dve nedelje ili jednom meseno, sa
izuzetkom efa kancelarije jednog grada koji nije u prilici da prisustvuje sastancima sa gradonaelnikom ni
na periodinim grupnim sastancima.
47
Jo jedan vid komunikacije izmeu kancelarija za LER i optinskog
rukovodstva je manje zastupljen nego to bi se to oekivalo samo u 16 od 32 grada i optine kancelarije
za LER pripremaju periodine izvetaje za optinsko rukovodstvo.
ii) Drugi institucionalni elementi lokalne samouprave za podsticanje LER-a
Pored kancelarije za lokalni ekonomski razvoj, do lokalnih izbora 11. maja 2008. godine, u skladu sa starim
Zakonom o lokalnoj samoupravi iz 2002. godine,
48
postojala je i fakultativna pozicija optinskog, odno-
sno gradskog menadera. Prema odredbama tog Zakona, menader u okviru svojih poslova, posebno: 1)
predlae projekte kojima se podstie ekonomski razvoj i zadovoljavaju potrebe graana i obezbeuje za-
tita ivotne sredine; 2) podstie preduzetnike inicijative i stvaranje privatno-javnih aranmana i partner-
stava; 3) podstie i koordinira investiciona ulaganja i privlaenje kapitala; 4) inicira izmene i dopune pro-
pisa koji oteavaju poslovne inicijative. Posebno je interesantna odredba po kojoj optinskog menadera
ugovorom angauje predsednik optine, tako da on predstavlja sastavni deo optinske uprave.
47 Izvor: neobjavljeno istraivanje USAID/MEGA projekta, u koje je autor ovog rada imao uvid.
48 Zakon o lokalnoj samoupravi, Slubeni glasnik RS, br. 9/2002, 33/2004 i 135/2004.
DUAN VASILJEVI
51
Prema podacima istraivanja iz juna 2007. godine koje je sproveo PALGO centar,
49
broj optinskih menade-
ra je tada bio 71, to znai da je tu zakonsku mogunosti iskoristilo oko 40% gradova i optina. Jo jedna
zanimljivost u vezi sa ovom pozicijom jeste to da su od 71 postavljenog menadera, samo tri bile ene.
Jedna od kljunih uloga optinskog menadera jeste da bude veza izmeu predsednika optine i optinske
uprave. Ta uloga nije laka budui da se i menader doivljava kao strano telo u upravi. Novi Zakon o lokal-
noj samoupravi
50
pokuava da ovaj problem prevazie eliminisanjem pozicije menadera i otvaranjem,
takoe fakultativne, mogunosti postavljanja pomonika predsednika optine zaduenog za ekonomski
razvoj. Predsednik optine postavlja pomonika u okviru optinske uprave, ime bi trebalo da se unaprede
odnosi sa optinskim slubama.
Bogatstvo institucionalnih oblika za bavljenje lokalnim ekonomskim razvojem u mnogim optinama do-
punjava lan optinskog vea zaduen za privredu. Njegova uloga u velikoj meri zavisi od snage koju vee
kao organ ima u strukturi lokalne vlasti, a ta snaga dosta varira od optine do optine i esto je presudno
uslovljena dogovorom stranaka koje ine vladajuu koaliciju o tome da li ele jako ili slabo vee. Tako smo
u prethodnom periodu imali vea iji su lanovi delovali gotovo kao lokalni ministri za pojedine oblasti,
dok su u nekim drugim optinama vea bila toliko marginalizovana da su se sastajala samo kada je to za-
kon zahtevao, a njihovi lanovi nisu imali odreene resore.
I na kraju, u optinama se sve ee uspostavljaju saveti za ekonomski razvoj, komisije za zapoljavanje
i slina tela koja osnivaju skuptina optine ili predsednik optine. Ova tela su savetodavnog karaktera i
njihova osnovna uloga je da prue mogunost privrednicima da utiu na kreiranje politika lokalne samo-
uprave u vezi sa ekonomskim razvojem. Najee se osnivaju na inicijativu donatorskih programa, i to po
pravilu da bi uestvovala u procesu stratekog planiranja lokalnog ekonomskog razvoja. U odreenom
broju sluajeva ta tela su nastavila da postoje i nakon usvajanja stratekog plana, delom da bi nadgledala
njegovu primenu, a delom su imala i savetodavnu ulogu za optinske organe u vezi sa pitanjima kao to su
visina nameta na privredu koje uvodi lokalna samouprava, razvoj infrastrukture, programi podrke lokal-
ne samouprave privredi, unapreenje rada uprave i slino.
4.6. Meuoptinska saradnja
Kako je na samom poetku istaknuto, gradovi i optine u Srbiji su izrazito veliki u poreenju sa jedinicama
lokalne samouprave u veini drugih evropskih drava. Kao takve, i pored slabijeg fskalnog stanja u odno-
su na optine u razvijenijim zemljama, jedinice lokalne samouprave su sposobne da samostalno obavljaju
veliki deo poslova za koje se u drugim zemljama osnivaju razni oblici meuoptinske saradnje. Izuzimajui
segment upravljanja komunalnim otpadom i regionalne razvojne agencije, moglo bi se rei da meuop-
tinska saradnja u Srbiji nije naroito razvijena. Ipak, nepostojanje regionalnog nivoa vlasti i razvijenijih
oblika meuoptinske saradnje ostavlja utisak odreene institucionalne praznine izmeu republike na
jednoj strani i lokalne samouprave na drugoj.
Regionalne razvojne agencije predstavljaju jedan od odgovora na nepostojanje regiona u Srbiji. Ipak,
one najee nisu odgovor samih optina na to stanje ve odgovor meunarodnih donatora, a pre svega
49 Ocena i unapreenje prakse optinskih i gradskih menadera u Srbiji, PALGO centar, Beograd 2007, str. 3.
50 Zakon o lokalnoj samoupravi, Slubeni glasnik RS, br. 129/2007.
52
razliitih programa Evropske unije. Regionalne razvojne agencije imaju razliite nazive (regionalna agen-
cija za ekonomski razvoj, regionalni centar za razvoj malih i srednjih preduzea i preduzetnitva i sl.), ali se
osnivaju sa namerom da obavljaju sline poslove: izrada strategija i analiza (teritorijalnih i sektorskih), sa-
vetovanje i povezivanje privrednih subjekata, obuka, izrada predloga projekata i upravljanje projektima.
Ove agencije su prevashodno usmerene na to da budu servis sektoru malih i srednjih preduzea, kojima
nude paket usluga za registraciju privrednih subjekata, obuku za one koji zapoinju sopstveni biznis, na-
prednu obuku iz oblasti kao to su spoljno-trgovinsko poslovanje, e-biznis, marketing, poslovno komu-
niciranje, poslovni engleski, poslovno planiranje itd. Pored ovih aktivnosti, regionalne razvojne agencije
esto ostvaruju saradnju sa optinskim kancelarijama za LER, uestvuju u osnivanju biznis inkubatora,
sprovoenju optinskih programa za podrku privredi i sl.
Regionalne razvojne agencije (RRA) se osnivaju kao drutva sa ogranienom odgovornou. Meu osni-
vaima postojeih agencija su jedinice lokalne samouprave, Vlada Republike Srbije, Nacionalna sluba
za zapoljavanje, Izvrno vee Vojvodine, regionalne privredne komore, banke, udruenja preduzetnika,
privredni subjekti, udruenja graana, univerziteti i nauni centri. Barem prema ovoj karakteristici, RRA
zaista predstavljaju jedan oblik javno-privatnog partnerstva. to se broja zaposlenih u regionalnim agen-
cijama tie, on se, prema poslednjim dostupnim podacima, kretao izmeu 3 i 11. Trenutno u Srbiji postoji
15 RRA, ali je vano napomenuti da one, budui da nastaju na inicijativu donatora, a ne kao rezultat drav-
ne strategije regionalnog razvoja, ne pokrivaju celu teritoriju, odnosno sve optine u republici.
Na izvestan nain, najpre je Republika agencija za razvoj malih i srednjih preduzea i preduzetnitva
predstavljala krovnu organizaciju za sve regionalne razvojne agencije i centre, a nakon nje je tu ulogu pre-
uzela Nacionalna agencija za regionalni razvoj (NARR). NARR danas koordinira Republiku mreu strune
podrke za podsticanje razvoja malih i srednjih preduzea i preduzetnitva, koja je stvorena 2003. godine
sa ciljem da doprinese formiranju boljih uslova za razvoj MSPP u Srbiji, kao i jaanju samih lanova mree.
Pored toga, NARR akredituje agencije za obavljanje poslova razvoja i unapreenja regionalnog razvoja,
na period od dve godine sa mogunou obnove. Zakon o regionalnom razvoju
51
donet je 2010. godine,
a 2011. godine doneta je Uredba o utvrivanju uslova, kriterijuma i naina akreditacije za obavljanje po-
slova regionalnog razvoja i oduzimanja akreditacije pre isteka roka na koji je izdata. Do danas je NARR
akreditovala samo 11 regionalnih razvojnih agencija,
52
pri emu su kao prve tri akreditovane agencije sa
seditem u Zajearu, Leskovcu i Zrenjaninu.
Uspostavljanjem Ministarstva za ekonomiju i regionalni razvoj Vlade Republike Srbije polovinom 2007. godi-
ne, regionalizacija Srbije je prestala da bude tabu tema. Ipak, i to Ministarstvo se protivilo stvaranju politikih
ili administrativnih regiona i zastupalo je potrebu stvaranja razvojnih, odnosno planskih regiona. Budui da
se oekuje da e republika za svaki razvojni region akreditovati jednu razvojnu agenciju, moemo oekivati
nastavak tendencije pokrivanja itave teritorije zemlje delovanjem regionalnih razvojnih agencija.
Tendencija jaanja fnansijske samostalnosti regionalnih razvojnih agencija bi trebalo da im pomogne da,
u skladu sa svojim planovima, proire vrstu usluga koje pruaju na uvoenje standarda kvaliteta, osnivanje
biznis klubova, ruralni i odrivi razvoj i sl.
51 Zakon o regionalnom razvoju, Slubeni glasnik RS, br. 51/2009 i 30/2010.
52 http://narr.gov.rs/index.php/Info/Vesti/Akreditacija-regionalne-agencije (25. jul 2012).
DUAN VASILJEVI
53
5. INSTRUMENTI I TEHNIKE LOKALNE SAMOUPRAVE
ZA PODSTICANJE PRIVREDNOG RAZVOJA
Programi lokalnog ekonomskog razvoja spadaju u jednu od sledee tri kategorije:
a) pruanje podrke tano odreenim privrednim subjektima ili kategorijama privrednih subjekata za
koje se pretpostavlja da njihov napredak moe da donese znaajnu korist lokalnim zajednicama;
b) izgradnja lokalne infrastrukture potrebne privrednom razvoju ili
c) mere koje se oslanjaju na unapreenje rada uprave i izmene lokalne regulative i politike lokalnih
javnih prihoda kao nain da se ubrza ekonomski razvoj.
Prema istraivanju Meunarodne asocijacije gradskih/okrunih menadera iz 1999. godine, najei pro-
grami lokalnog ekonomskog razvoja (su)fnansirani od strane lokalnih vlasti su:
Tabela 5: NAJEI PROGRAMI LOKALNOG EKONOMSKOG RAZVOJA
Poreske olakice 66%
Programi obuke radne snage 63%
Kreditiranje privrede 55%
Ustanovljavanje preduzea za razvoj zajednice 53%
Programi podrke preduzetnicima 27%
Izvor: Bartik, T., Local Economic Development Policies, str. 3.
54
Nimalo iznenaujue, i privrednici su, po pravilu, jako zahvalni za postojanje programa kojima im se na
ovaj ili onaj nain prua podrka. Privreda je uvek eljna novih kredita sa subvencioniranom kamatnom
stopom, besplatnog zemljita ili poslovnog prostora, subvencioniranih zarada za odreene kategorije za-
poslenih... Pri tome, privrednici najee nisu svesni da su sredstva data nekim preduzeima sredstva koja
su uzeta prevashodno od privrede.
Imanentna opasnost u vezi sa ovim programima je da od njih imaju koristi ne uvek ona preduzea kojima
oni mogu najvie da pomognu ve ona koja su najblia vlastima koje o tim programima odluuju. Sub-
vencijama pojedinim preduzeima ili granama privrede naruava se delovanje trita tako to se sredstva
uzeta porezima od vitalnog dela privrede daju ili preduzeima sa sumnjivim ansama da ikada budu us-
pena ili preduzeima koja su zahvaljujui dobrim vezama sa vlastima dobro obavetena o tim programi-
ma podrke.
Ako se za trenutak i zaboravi na momenat korupcije, postojanje programa podrke privredi primorava
preduzea da deo svojih resursa usmeravaju sa proizvodnih na neproizvodne namene na razvijanje ka-
paciteta za praenje programa, prijavljivanje za dobijanje tih sredstava, lobiranje i, u sluaju da su ti napori
urodili dobijanjem sredstava, na komplikovano izvetavanje o korienju tih programa.
Pored toga, u vezi sa ovim pristupom treba primetiti nekoliko stvari. Prva je da su retki programi iza ko-
jih stoje solidne studije trokova i efekata, koje treba da pokau da li su ulaganja u odreene programe
opravdana kada se ima u vidu korist koju optina od njih ostvaruje. Ovde treba rei da su najkontrover-
zniji programi subvencija privrednim subjektima, kao i ciljane poreske olakice, upravo zbog toga to od
njih koristi imaju samo neki, a ne svi privrednici. Takoe, odluivanje o tome ko e dobiti sredstva, a ko
ne, uvek ukljuuje mogunost, a po pravilu i percepciju, postojanje odreenih zloupotreba. Iz istih razlo-
ga, najmanje su kontroverzni projekti LER usmereni na sve privredne subjekte, kao to su unapreenje
efkasnosti administrativnih usluga koje uprava prua privrednicima, jaanje komunalne infrastrukture,
marketing lokalnih investicionih potencijala...
Verovatno najvaniji zakljuak u vezi sa rezultatima ovih programa u Srbiji jeste da od njih ne treba oeki-
vati da mogu nadoknaditi nedostatak fundamentalnih preduslova za lokalni ekonomski razvoj prostor-
nih i planskih akata, razvijene infrastrukture i efkasne uprave, tamo gde taj nedostatak postoji.
5.1. Nefinansijski instrumenti podrke privredi
Lokalne samouprave najee prepoznaju potrebu da pojaaju svoju privrednu osnovu onda kada se pita-
nje nezaposlenosti naroito zaotri. Tada prvi pravac razmiljanja bude kako treba sve uiniti da se privue
neki veliki strani investitor ili, kako se jo to esto kae, strateki partner. Tako je lokalni ekonomski ra-
zvoj i u Srbiji poeo da se svodi na skup mera koje se preduzimaju da bi se privukli strani investitori.
Oekivanja su bila da je, ako se optini posrei sa jednim ili dva velika investitora, ona reila svoje najkru-
pnije probleme za narednih nekoliko decenija. Pripremaju se paketi ponuda velikim investitorima, koji po
pravilu sadre besplatno zemljite, viegodinje moratorijume na plaanje lokalnih dabina i objedinjeni
alter za sve procedure u nadlenosti lokalne samouprave.
DUAN VASILJEVI
55
Naalost, iako neke velike investicije jesu dole i brzo donele vidljive koristi za pojedine optine, gradove,
pa i regione, njih nikada ne moe biti dovoljno da bi se zbrinuli svaka optina i svaki grad. Naroito je
bilo otrenjujue iskustvo sa globalnom ekonomskom krizom, koja se u Srbiji osetila ve 2008, a naroito
snano 2009. godine. I tada je moralo izvesno vreme da proe pre nego to se shvatilo da se na strane
investicije vie ne moe raunati ni u priblinoj meri kao do tada, a da se problem nezaposlenosti ubrzano
poveava. I tek tada, vie iz oajanja nego iz elje, lokalne samouprave su se okrenule svojoj postojeoj
privredi. Tada ve cilj delovanja nije bilo to da se poveaju kapaciteti postojee privrede i broj zaposlenih,
nego da se odbrane postojea radna mesta ve ugroena efektima krize. Ali, budui da nema dovoljno
resursa da se lokalnim privrednicima pomogne besplatnim zemljitem, poreskim olakicama i stavljanjem
celokupne lokalne uprave u slubu njihovih investicija, postavilo se pitanje ta se realno moe uiniti za
postojeu privredu.
Neka optinska rukovodstva su izabrala da na osnovu svojih saznanja pretpostave potrebe lokalne privre-
de. Druga su se opredelila za to da se sistematski obaveste o potrebama postojee privrede, i to pomou
upitnika ili zajednikih savetodavnih tela sa privrednicima i njihovim asocijacijama. Rezultati su za mnoge
bili iznenaujui, mada ne bi trebalo da budu: postojea lokalna privreda trai isto ono to trae veliki
investitori efkasnu upravu, predvidljiv sistem javnih dabina i pouzdanu infrastrukturu.
Suoenoj sa nemogunou da uradi mnogo u vezi sa infrastrukturom zbog ekonomske krize i zbog teko-
a da predvidi realizaciju sopstvenih izvora fnansiranja, lokalnoj samoupravi je ostalo unapreenje rada
uprave kao mogunost da se pobolja opti okvir za poslovanje. Tako smo tokom krize bili svedoci inicija-
tiva lokalne samouprave da sprovedu one mere za koje su do tada bili potrebni pritisci i obeanja donator-
skih programa ustanovljavanje optinskih uslunih centara i objedinjenih centara za izdavanje dozvola.
U novim okolnostima, osnivaju se i savetodavna tela koja okupljaju predstavnike lokalne samouprave,
privrede i privrednih udruenja i pokreu programi informisanja i edukacije privrede.
5.2. Javno-privatna partnerstva
Javno-privatna partnerstva (JPP) su danas jako popularan koncept. U isto vreme, ona su i jedna izrazito
kontroverzna pojava. Jedni u njima vide reenje za mnoge probleme neefkasnosti i nedostatka fnansij-
skih sredstava u javnom sektoru, dok drugi vide veliku opasnost za kakav-takav integritet javnog sektora
i poputanje poslednjih brana za neprimeren uticaj privatnih kompanija na donoenje odluka od javnog
znaaja. Nimalo ne udi da se ova debata o pravoj prirodi aranmana javno-privatnih partnerstava proiri-
la tako da sada naroito obuhvata i debate o projektima lokalnog ekonomskog razvoja koji se promoviu
kao javno-privatna partnerstva. Pre nego to razmotrimo znaaj JPP
53
za lokalni ekonomski razvoj, dobro
je da utvrdimo ta emo oznaavati tim pojmom.
Javno-privatno partnerstvo predstavlja opti termin kojim se oznaava itav spektar dugoronih ugo-
vornih aranmana izmeu privatnog sektora i javnih institucija sklopljenih sa ciljem da se iskoriste re-
sursi privatnog sektora kako bi se obezbedili izgradnja objekata i pruanje usluga koji se smatraju od-
govornou javnog sektora. Pored dugoronog zdruivanja resursa javnog i privatnog sektora, sastavni
53 Eng. PPP Public Private Partnerships.
56
deo ovih aranmana je i raspodela rizika i koristi u sluaju uspeha, odnosno neuspeha projekta. Termin
javno-privatno partnerstvo obuhvata razliite ugovorne odnose, koji se proteu od ugovora za projektova-
nje, izgradnju, fnansiranje i rukovoenje, pa sve do institucionalizovanih partnerstava preko joint venture
kompanija. esto se JPP vide kao meuprostor izmeu klasine javne nabavke, na jednoj strani, i potpune
privatizacije, na drugoj.
Dva elementa su verovatno najvanija da bi se JPP razluilo od drugih aranmana izmeu javnog i privat-
nog sektora. To su podela rizika i dugoronost tog aranmana. U dobro postavljenim JPP oba sektora dele
rizik neuspeha projekta i zato imaju zajedniki interes da on bude uspean na dui rok. Jedan primer dobro
ilustruje ovaj model. Radi se o izgradnji kolske zgrade. U klasinoj postavci, javni sektor bi putem postup-
ka javne nabavke izabrao izvoaa radova koji e izgraditi kolsku zgradu i predati je javnom sektoru. Tu
je interes javnog sektora da to jeftinije dobije to kvalitetniju kolsku zgradu, a interes privatnog izvoa-
a je da za sebe obezbedi najveu razliku izmeu naknade koju dobija za izgradnju i trokova izgradnje.
Dakle, interes privatnog sektora, odnosno izvoaa radova u ovom sluaju, jeste da to vie utedi na
izgradnji, bez obzira na to kakve e to posledice ostaviti na trokove eksploatacije zgrade.
Aranman JPP omoguava ne samo da privatni sektor izgradi kolsku zgradu ve i da ima obavezu njenog
odravanja tokom perioda koji moe biti odreen i na nekoliko desetina godina. U takvom modelu interes
privatnog izvoaa je da izgradi kolu tako da trokovi njenog odravanja na dugi rok budu niski. Time
ovaj aranman ima potencijal da obezbedi da trokovi javnog sektora na dugi rok budu nii nego to bi bili
da su zgradu kole pribavili postupkom javnih nabavki.
Kao sledei kljuni elementi aranmana JPP najee se navodi dugoronost ugovora. Tipino trajanje
tih aranmana je najee 1030 godina. Privatni sektor se fnansira ili od naknada koje plaaju korisnici
usluga ili od naknade koju plaa partner iz javnog sektora, odnosno kombinacijom ova dva metoda.
ta mogu da budu efekti JPP? Ako aranman funkcionie u skladu sa teorijskim modelom, odnosno u skla-
du sa uspenim primerima iz prakse, JPP obezbeuju resurse privatnog sektora, a pre svega izvore fnan-
siranja i strunost, za realizaciju projekata od javnog znaaja, na taj nain smanjujui pritisak na budete
javnog sektora. Pored toga, smatra se da JPP na elegantan nain prevazilaze problem usklaivanja dva
suprotstavljena, a podjednako vana prioriteta za javni sektor minimiziranja inicijalnih trokova izgrad-
nje objekata i dranje pod kontrolom kasnijih trokova eksploatacije, odnosno korienja i odravanja tih
objekata.
Na praktinom nivou, rezultati JPP se esto ogledaju u proirenju infrastrukturne mree, ime se jav-
ne usluge ine dostupnijim irim krugovima graana. Nova infrastruktura po pravilu znai nova radna
mesta, nove izvore prihoda i poveanje kvaliteta ivota. Smatra se da doprinosei izgradnji javne infra-
strukture, JPP imaju naglaeno pozitivan uticaj na poloaj ranjivih drutvenih grupa, ija perspektiva e-
sto veoma direktno zavisi od mogunosti pristupa bazinim komunalnim uslugama. Neka meunarodna
iskustva pokazuju da samo obezbeenje osnovne infrastrukture, kao to su voda, struja, telefon i putevi,
dovodi do poveanja prihoda domainstava za gotovo 40% u odnosu na period pre obezbeivanja ove
infrastrukture.
54
54 Podaci iz prezentacije H. Luisa Gvaa (J. Luis Guasch), efa ekspertske grupe Svetske banke za JPP, sa konferencije o JPP u Beogradu.
DUAN VASILJEVI
57
Tipini primeri uspostavljanja JPP u meunarodnoj praksi ukljuuju: saobraaj (putevi, luke, aerodromi, e-
leznice, mostovi), elektrinu energiju, gas, telekomunikacije; vodosnabdevanje i kanalizaciju, ukljuujui po-
strojenja za preradu vode za pie i preradu otpadnih voda; sakupljanje i odlaganje vrstog otpada; gradski
saobraaj (autobusi i metroi, prigradska laka eleznica); logistike terminale; stanovanje; kole; bolnice.
Pored ovih oblasti, postoje i takozvane netradicionalne oblasti uspostavljanja JPP, ako za pojam tradi-
cionalno uopte ima mesta kada se govori o JPP. Tu spadaju unapreenje sirotinjskih etvrti; zatvori i
kazneno-popravne ustanove; javni objekti (optinska uprava; stadioni, koncertne hale i kulturni centri);
javne povrine (parkovi, trgovi); ulino osvetljenje; parkovi za rekreaciju i sportski centri; zemljine knjige
i katastar; vatrogasne stanice; dnevne bolnice; parkinzi; sigurnosna instalacija, praenje i upravljanje si-
gurnosnim kamerama u gradu.
Preduslovi za uspenost javno-privatnih partnerstava
Da se proklamovani ciljevi JPP ne bi izvrgli u sopstvenu suprotnost, potrebni su paljivo planiranje i odlu-
ivanje, razvoj kapaciteta, procedura, institucija, znanja, nadzora i korienja najbolje prakse ugovaranja
odnosa izmeu privatnog i javnog sektora. Jedna lekcija iz dosadanje meunarodne prakse, koja iz dana
u dan biva sve bogatija, jeste da su najbolje rezultate u vezi sa JPP postigle zemlje sa jakim institucijama
javnog sektora.
Prvi zadatak tih institucija u vezi sa JPP je ujedno moda i najvaniji da procene da li je JPP pravi nain
da se obezbedi neki javni objekat ili usluga, ili je klasini put javne nabavke metod koji treba koristiti. In-
strument koji se sve ee koristi da bi ova procena bila zasnovana na objektivnim kalkulacijama umesto
na tzv. subjektivnom oseaju jeste komparator javnog sektora
55
(KJS) ili, kako se u literaturi jo naziva,
komparator javnih trokova. Metod KJS se koristi da se utvrde i uporede trokovi i koristi realizacije
odreenog projekta od strane javnog sektora (i to neposredno ili korienjem javnih nabavki), s jedne
strane, i, s druge strane, trokovi i koristi realizacije projekta putem JPP. KJS je najbolje utemeljen kada
moe da se osloni na empirijske podatke o trokovima razliitih vrsta projekata kada ih realizuje javni
sektor, na jednoj, odnosno privatni, na drugoj strani.
Budui da je podela rizika izmeu javnog i privatnog sektora konstitutivan element pojma JPP, poseban
izazov za KJS jeste da identifkuje te rizike, odredi njihovu raspodelu izmeu javnog i privatnog partnera,
verovatnou i eventualne posledice. Nemogue je proceniti opravdanost poveravanja usluge prikupljanja
i odlaganja komunalnog otpada, a da se ne proceni rizik da nivo naplate naknade za ovu uslugu u estoj
godini ugovornog odnosa padne za 10% ispod sadanjeg nivoa i da se, jo vanije, ne odredi ko snosi
posledice tog rizika. Slino, nemogue je oceniti opravdanost JPP za dom za stara lica, a da se ne proceni
rizik da cene energenata u 12. godini ugovornog odnosa budu 50% vee od nivoa na kome su u trenutku
kada se JPP razmatra. Ako posledice smanjenja procenta naplate cene usluge u prvom sluaju, odnosno
poveanja cene energenata u drugom, snosi privatni partner, procena da e se ovi rizici u budunosti po-
veati jesu argument za javni sektor da bude skloniji ulasku u JPP. U isto vreme, takva procena e ili uiniti
da privatni partner bude manje voljan da ue u takvo JPP ili da trai takvu vrstu ugovornog aranmana koji
e mu obezbediti proft i u tim okolnostima.
55 Eng. Public Sector Comparator.
58
Dakle, JPP ne samo da nije univerzalno reenje za sve probleme javnog sektora ve nije ni jednostavno
reenje. I pored toga, spektar situacija u kojima je JPP najbolja, ako ne i jedina, opcija toliko je irok da
sloenost ovog koncepta i njegova praktina ogranienost nisu prepreka da JPP postane opcija koja se ne
razmatra tek onda kad se utvrdi da sve druge vode u slepu ulicu ve se esto razmatra kao prva i najpo-
eljnija opcija.
Znaaj javno-privatnih partnerstava je ve veliki, a savremene tendencije ukazuju na to da e njihov zna-
aj u budunosti biti i vei. Tako koncept upravljanja putem mrea, o kome govore Goldsmit i Egers
56
,
kao jedan od svojih najznaajnijih elemenata ima JPP. Kako ovi autori navode, teite na partnerstvima,
flozofja angaovanja nevladinih organizacija za promociju javnih vrednosti, razliiti i inovativni odnosi sa
privrednim sektorom jesu osnovni elementi kretanja globalnih razmera u pravcu upravljanja putem mre-
a. Vlast koja deluje u ovom novom modelu manje se oslanja na javne slubenike u njihovim tradicional-
nim ulogama, a vie na mreu partnerstava, ugovora i saveznitava da bi se obavili javni poslovi. Pri tome,
upravo lokalni nivo vlasti postaje eksperimentalna laboratorija za novu paradigmu upravljanja u javnom
sektoru, a javno privatna partnerstva su, barem za sada, njen najizrazitiji predstavnik.
5.3. Industrijski parkovi
Jedan od zakljuaka sadranih u Strategiji podsticanja i razvoja stranih ulaganja Vlade Republike Srbije
jeste da je neophodno unaprediti mogunosti za brzo otpoinjanje aktivnosti investitora koji se odlue za
ulaganje u Srbiju. Meu najveim preprekama za to je nedostatak lokacija sa potpuno ureenim svojin-
sko-pravnim odnosima i sa odgovarajuom infrastrukturnom opremljenou. Kao vaan element prevazi-
laenja ovog problema, Strategija predvia osnivanje industrijskih parkova.
Izraz industrijski parkovi u Srbiji koristi se u dva bitno razliita znaenja. U prvom znaenju, industrijski
park se izjednaava sa industrijskom zonom
57
kao kategorijom zemljita namenjenog prostorno-planskim
dokumentom za obavljanje proizvodno-industrijskih delatnosti. U planskim dokumentima upotrebljava
se i termin radna zona sa slinim znaenjem. U drugom, uem znaenju, industrijski park podrazumeva
infrastrukturno opremljeno zemljite koje jedan subjekt (upravitelj industrijskog parka) oprema s ciljem
da ga koristi vie privrednih subjekata, pri emu pojedinane parcele unutar industrijskog parka upravi-
telj moe iznajmljivati, odnosno prodavati korisnicima industrijskog parka, a moe im pruati i usluge
odreene ugovorom izmeu upravitelja i korisnika industrijskog parka (kao to su usluge obezbeenja,
kantine, konferencijskog centra, centra za obuku itd). U najboljoj meunarodnoj praksi, industrijski park-
ovi se najee osnivaju kao forma javno-privatnog partnerstva u kome javni sektor (najee optina)
obezbeuje zemljite i deo infrastrukturnog opremanja, a privatni sektor dodatno oprema park, odrava
infrastrukturu i prua usluge korisnicima industrijskog parka.
56 Goldsmith, S. and Eggers, W., navedeno delo, str. 7.
57 Termin industrijska zona treba razluiti i od termina slobodna zona. Slobodna zona je posebno ograen i oznaen prostor odreen kao slo-
bodna zona aktom Vlade Republike Srbije na kome se obavljaju delatnosti utvrene Zakonom o slobodnim zonama. Slobodne zone se osni-
vaju pre svega radi pruanja olakica u spoljnotrgovinskom poslovanju, a ponekad se pruaju olakice i u smislu poreskog tretmana. Slobodnu
zonu obavezno prati privredno drutvo za upravljanje zonom, iji je prevashodni zadatak da obezbedi uslove za nesmetano obavljanje delat-
nosti u zoni.
DUAN VASILJEVI
59
Industrijskim parkom najee upravlja privredno drutvo u kome, po pravilu, lokalna samouprava ima
udeo u vlasnitvu, kao i upravljaka prava u skladu sa tim udelom.
Prednosti lociranja u industrijskom parku za privredne subjekte ukljuuju sledee:
58
Manji broj prepreka i nii trokovi izgradnje poslovnih objekata, poto su deo pripremnih radnji ve
zavrili oni koji su osnivali industrijski park ili upravljaju njime;
Investitori imaju pristup zajednikim resursima i uslugama koje se nude u IP, kao to su voda, struja,
kanalizacija, telefon, internet, sakupljanje otpada, vatrogasna sluba i sluba obezbeenja, uz
trokove koji su esto nii nego da ih pribavljaju samostalno; za mala i srednja preduzea kolektivni
pristup navedenim resursima moe biti izuzetno vaan poto pojedinano moda ne bi imala
fnansijskih kapaciteta da ih obezbede;
injenica da se vei broj privrednih subjekata nalazi na malom prostoru prua razliite mogunosti
za ostvarivanje poslovne saradnje meu njima.
U praksi industrijskih parkova u Srbiji naglasak se stavlja na infrastrukturno ureivanje lokacija pogodnih
za proizvodne delatnosti, dok se pitanje usluga i naina upravljanja ostavlja da bude reeno u toku kori-
enja. U pogledu infrastrukturne opremljenosti industrijskih parkova, odnosno zona stanje je daleko od
zadovoljavajueg. Analizirajui opremljenost 26 industrijskih parkova u Srbiji, program USAID/MEGA je
doao do saznanja da 23% njih nema vodovod, 46% nema kanalizaciju, 38% nema prikljuak na gasnu
mreu, u 27% nije uvedena struja, u 42% nema telefonskog prikljuka, u 62% nema daljinskog grejanja, a
u 27% nema pristupnih saobraajnica.
ak i tamo gde je sva ova infrastruktura obezbeena, to nije dovoljno. Strunjaci ovakav pristup koji se
fokusira na izgradnju infrastrukture nazivaju Build it, and they will come i koriste ga vie u znaenju za-
blude, nego preporuke. Neadekvatnost takvog pristupa pokazuje i praksa u Srbiji, u kojoj velika veina
58 Prema Metodologiji osnivanja industrijskih parkova projekta USAID/MEGA (http://www.skgo.org/bz/).
Lokalna
samouprava
53%
Drava
14%
Privatno
vlasnitvo
33%
Izvor: Podaci USAID/MEGA projekta iz 2010. godine.
Grakon 5:
VLASNITVO NAD ZEMLJITEM U INDUSTRIJSKIM
PARKOVIMA
60
industrijskih zona koje je ustanovila lokalna samouprava nikada nije prerasla taj status i postala indu-
strijski park, jer ne postoji jedan upravitelj koji se brine o parku i o privrednim subjektima kada postanu
korisnici parka.
Tamo gde upravitelj postoji, radi se skoro iskljuivo o preduzeu iji je jedini ili veinski osniva optina.
Dakle, praksa javno-privatnih partnerstava u ovoj oblasti nije ni priblino dovoljno zaivela. U sluajevima
kada privatni sektor ima veu ulogu, radi se o gotovo potpuno privatnim inicijativama. Tu vodeu ulo-
gu u osnivanju industrijskog parka ima odreeno veliko preduzee sa vikom zemljita, koje osnivanjem
industrijskog parka eli da u svoju blizinu dovede privredne subjekte koji su deo njegovog proizvodnog
lanca, bilo da se radi o snabdevaima ili kupcima roba. Uloga lokalne samouprave u ovim sluajevima je da
obezbedi olakice u plaanju odreenih lokalnih dabina, a pre svega naknade za ureenje graevinskog
zemljita. Prema istraivanju programa USAID/MEGA, od 26 industrijskih zona i parkova, ak 77% njih
prua neku vrstu fnansijske podrke za investitore.
59
Naalost, za sada industrijski parkovi u Srbiji nemaju visok stepen popunjenosti kapaciteta.
59 Neobjavljeno istraivanje, u koje je autor ovog rada imao uvid.
To je, izmeu ostalog, rezultat i slabe veze izmeu stratekog planiranja i korienja instrumenata lokal-
nog ekonomskog razvoja. Industrijski parkovi se ne koriste kao nain da se promovie odreen pravac
stratekog razvoja, kao to bi bilo usmeravanje na industriju hrane, na primer, to bi bilo u skladu sa sa-
vremenim trendovima koje karakterie osnivanje specijalizovanih zona eko-industrijskih parkova, logi-
stikih centara, agroindustrijskih parkova i slino. Kao to u izradi strategija ekonomskog razvoja lokalne
samouprave proputaju da se opredele za mali broj prioritetnih oblasti raunajui da im je tako vie opcija
na raspolaganju, pa se i prilikom osnivanja industrijskih parkova odluuju da oni budu opte namene ra-
unajui da e lake privui korisnike. Kao rezultat, ponuda prostora u industrijskim parkovima obimom
prevazilazi potranju, i parkovi ostaju siromani u pogledu kvaliteta infrastrukture, usluga koje se pruaju
korisnicima i usmerenosti na potrebe pojedinanih industrija.
10 10
6
4
1
10 10 11
2
3
4
20 20 20
0 0
50
7
30
2
1
0 0
10
4
50

0
10
20
30
40
50
60
N
I

1
N
I

2
S
U

1
S
U

2
S
U

3
U
E

1
U
E

2
U
E

3
U
E

4
U
E

5
U
E

6
P
E
K
G
P
A
R
Z
A
Z
R
S
D
L
O
V
N
P
P
I
V
R

A
P
L
J

K
V
I
N
B
r
o
j

i
n
v
e
s
t
i
t
o
r
a
Industrijska zona
Izvor: Podaci projekta USAID/MEGA iz 2010. godine.
Grakon 6: BROJ ZAINTERESOVANIH INVESTITORA U PROTEKLE 2 GODINE
DUAN VASILJEVI
61
Vlada Republike Srbije je pre poetka globalne fnansijske krize u podrci razvoju industrijskih parkova
videla orue za podsticanje regionalnog razvoja. Usmeravanje subvencija u manje razvijene regione za
izgradnju infrastrukture koja nedostaje u industrijskim zonama i parkovima imalo je za cilj da nerazvijenije
sredine postanu atraktivnije lokacije za potencijalne investitore. S druge strane, davanjem podsticaja za
proirenje i unapreenje industrijskih parkova u razvijenijim delovima zemlje, cilj je bio da oni jo snanije
preuzmu ulogu lokomotiva razvoja Srbije. Indikativno je da su ovi programi bili meu prvima koji su uki-
nuti kada je ekonomska kriza donela smanjenje republikih i lokalnih budeta.
5.4. Biznis inkubatori
Biznis inkubator je organizacija ija je svrha da prui podrku opstanku i ubrzanom razvoju preduzea u
fazi kada su ona najugroenija neposredno po osnivanju. Najjednostavnijim renikom, biznis inkubator
obezbeuje svojim korisnicima (malim preduzeima i preduzetnicima) poslovni prostor, odnosno neke
dodatne usluge, kao to su zajedniki poslovni sekretarijat, kancelarijska oprema, knjigovodstvo, predu-
zetniko savetovalite, fnansijski saveti, marketing, umreavanje i sl., pod uslovima povoljnijim od tri-
nih. Zbog svog uticaja na poveanje broja privrednih subjekata koji uspeno posluju i u prvim godinama
postojanja, biznis inkubator je jedan od esto korienih instrumenata za podsticanje zapoljavanja.
U nekim sluajevima, korienje poslovnog prostora, odnosno usluga biznis inkubatora moe biti besplat-
no, u drugim je subvencionisano, a u treim korisnici plaaju punu trinu cenu. Tamo gde je boravak pre-
duzea u inkubatoru besplatan ili subvencionisan (uglavnom sredstvima lokalne samouprave ili agencija
za podrku privredi i preduzetnitvu), najee je predvieno da preduzea napuste inkubator u periodu
od 2 do 5 godina nakon ulaska. U sluajevima subvencionisanog boravka, koji su ujedno i najei, po pra-
vilu se nivo subvencija u inkubatoru postepeno smanjuje u odnosu na poetni period, dok se ne pree na
trine cene zakupa i usluga.
17
0 0
9
14
10
13

6

0
14
0
10
3
11

0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
K UE VR PK NI KG SU
B
r
o
j

p
r
e
d
u
z
e
a

Biznis inkubatori

Na poetku rada biznis inkubatora Danas

Izvor: Podaci USAID/MEGA projekta iz 2010. godine.
Grakon 7: BROJ PREDUZEA U OKVIRU BIZNIS INKUBATORA
62
Prema studiji izraenoj za Ministarstvo trgovine SAD, svakih 10.000 dolara uloenih u biznis inkubatore
rezultira sa 4769 novih radnih mesta, to ove projekte ini efektivnijim sa stanovita zapoljavanja od
drugih projekata ekonomskog razvoja.
60
Biznis inkubatori u Severnoj Americi su u 2005. godini, prema
podacima amerike Nacionalne asocijacije biznis inkubatora (NBIA) iz oktobra 2006. godine, podrali vie
od 27.000 novih preduzea u kojima je bilo zaposleno vie od 100.000 radnika. To znai da je prosean
biznis inkubator u Severnoj Americi samo tokom 2005. godine podrao vie od 20 preduzea u kojima je
bio zaposlen 71 radnik. Prema istraivanjima NBIA, svaki dolar budetskih subvencija za tekue trokove
biznis inkubatora u SAD rezultira sa oko 30 dolara uveanja lokalnih poreskih prihoda.
Upravljanje biznis inkubatorima
Pored defnisanja obima usluga inkubatora, upravljanje biznis inkubatorom je jo jedan veliki izazov. Kada
je javni sektor osniva inkubatora, postoji tendencija da upravljanje njima biva povereno kadrovima bez
odgovarajueg znanja i iskustva, pa ak i da se vetaki stvaraju radna mesta u okviru pravnog lica za
upravljanje inkubatorom i da se popunjavaju zaslunim kadrovima. Ako se eli izbei da biznis inkubator
bude fnansijski beznadeno neodriv, borba protiv nezaposlenosti ne sme da pone suvinim zapoljava-
njem u pravnom licu za upravljanje biznis inkubatorom.
60 http://www.nbia.org/resource_library/works/fles/Op_Ed.doc (10. januar 2012).
Proces odluivanja o tome koji privredni subjekti dobijaju pravo korienja usluga inkubatora jako je oset-
ljiv momenat za svaki biznis inkubator. S jedne strane, postoji mogunost da se mesta u biznis inkubatoru
najpre obezbede za privredne subjekte interesno povezane sa osnivaima ili upraviteljem inkubatora, za
one sa politikim vezama ili na osnovu nepotizma. S druge strane, i kada ovih uticaja nema, kada biraju
stanare biznis inkubatora, upravitelji imaju tendenciju da favorizuju one privredne subjekte za koje ve-
ruju da imaju dobru perspektivu da opstanu dui niz godina, pa tako esto budu odabrana preduzea za
koje se veruje da bi opstala i bez pomoi biznis inkubatora.
NIP
11%
Projekti
9%
Drugo
Izvor: podaci USAID/MEGA projekta iz 2010. godine.
4%
Sopstveni
prihodi
20%
Lokalni
budet
56%
Grakon 8:
IZVORI FINANSIRANJA BIZNIS INKUBATOR CENTARA
DUAN VASILJEVI
63
Biznis inkubatori u Srbiji dosadanja iskustva
Do maja 2005. godine, kada je otvoren Biznis inkubator centar u Knjaevcu, u Srbiji nije postojao nijedan
biznis inkubator, a sada, 2012. godine, ima ih 15 koji funkcioniu.
61
Pored toga, postoje jo tri biznis inku-
batora koji jo uvek nisu poeli sa radom, ali su registrovani.
62
Inkubator u Knjaevcu je znaajan ne samo zbog toga to je prvi u Srbiji ve i po tome to njime upravlja
udruenje graana (Timoki klub), a ne, kako je to najee sluaj, privredno drutvo. U Savetu biznis
inkubatora, koji odluuje o prijemu preduzea i radnji u inkubator, pored osnivaa su zastupljeni i pred-
stavnici lokalne samouprave, banaka, udruenja privatnih preduzetnika i privrednici.
Drugi biznis inkubator u Srbiji je osnovan ve u septembru 2005. u Niu, i to kao drutvo sa ogranienom
odgovornou, u kome su osnivai grad Ni sa 51% i Regionalna agencija za mala i srednja preduzea sa
49%. Subotiki biznis inkubator, koji je osnovan 2006. godine, zanimljiv je po tome to meu svoje osniva-
e, pored lokalnih i pokrajinskih vlasti i regionalne agencije za mala i srednja preduzea, ukljuuje i jednu
privatnu kompaniju (ATB Sever), kao i jednu obrazovnu instituciju (Via tehnika kola Subotica), pri emu
obe imaju po 10% uea u osnivakim pravima u Poslovnom inkubatoru Subotica d.o.o.
Osnovni pokazatelji za 6 biznis inkubatora obuhvaenih istraivanjem koje je u leto 2010. sproveo pro-
gram USAID-a za podsticaj ekonomskom razvoju optina, govore da prosean biznis inkubator u Srbiji
ima 9 korisnika (preduzea, odnosno preduzetnika) koji zapoljavaju 40 radnika. Pored toga, proseni broj
zaposlenih koji opsluuju biznis inkubator je 4.
61 http://www.bitf.rs/cms/item/clubs/sr/networks/incubators.html (16. januar 2012).
62 Prema podacima USAID/MEGA iz avgusta 2010, od 15 registrovanih biznis inkubatora, 10 ih je bilo operativno u smislu da su imali korisnike,
dok ih je pet jo uvek bilo u fazi kompletiranja.
K UE PK NI KG SU

Grakon 9: UKUPAN BROJ ZAPOSLENIH U PREDUZEIMA U OKVIRU BIZNIS INKUBATORA
64
Znaajan podsticaj razvijanju biznis inkubatora dao je Nacionalni investicioni plan, kojim je za 2007. godi-
nu bilo predvieno preko 200 miliona dinara za ukupno 15 biznis inkubatora. Ono to je pretilo da postane
specifnost modela razvijanja biznis inkubatora u Srbiji jeste da se sredstva NIP-a koriste i za izgradnju
objekata za biznis inkubatore, dok je praksa u razvijenom svetu upravo suprotna, pa se za tu namenu
adaptiraju poslovni i proizvodni objekti koji se vie ne koriste (brownfelds). Tako je u Kruevcu izgradnja
biznis inkubatora povrine 1.400 kvadratnih metara fnansirana sredstvima NIP-a u iznosu od 36 miliona
dinara i sredstvima optine Kruevac u iznosu od 32 miliona.
63
Kao posledica ekonomske krize, biznis inkubatori su bili meu onim projektima od ijeg fnansiranja se
najpre odustajalo. To je donekle paradoksalno, jer bi se oekivalo da upravo ekonomska kriza, kao okru-
enje koje znatno smanjuje anse privrednih subjekata da uspeno posluju, treba da bude povod za pove-
ano investiranje u one mehanizme koji smanjuju broj preduzea koja propadaju.
Efekti biznis inkubatora
Razliiti su podaci o tome koliko preduzea propadne nedugo po osnivanju.
64
Prema podacima za SAD,
u prvoj godini propadne 25% preduzea, a u narednih etiri jo po 11, 8, 6 i 5% u odnosu na broj iz nulte
godine.
65
Prema tome, prva godina je najpogubnija za nove privredne subjekte, a kraj pete godine poslovanja do-
eka samo 45% prvobitnog broja. To znai da 55% preduzea propadne u toku prvih pet godina postoja-
nja, dok u sluaju preduzea koja su prola proces inkubacije, ak 90% doeka petogodinjicu.
Kada se ima u vidu da broj novih privrednih drutava koja se osnuju u Srbiji godinje prelazi 10.000, da je
broj preduzetnikih radnji koje se osnuju svake godine 40.00050.000, a broj privrednih subjekata koji se
briu iz privrednih registara preko 30.000 svake godine, pitanje koje se namee jeste da li bi moda tre-
balo da zaboravimo na biznis inkubatore jer 1520 njih za celu zemlju predstavlja samo kap u moru ili bi,
naprotiv, trebalo teiti tome da svaki novi privredni subjekt dobije podrku slinu onoj koju pruaju biznis
inkubatori.
Budui da je prostor za korisnike biznis inkubatora najogranieniji resurs, vredi naglasiti da ak 29% biznis
inkubatora u Kanadi ine takozvani virtuelni biznis inkubatori, koji korisnicima ne nude subvencionirani
prostor ve samo usluge biznis konsaltinga, korienje informacionih tehnologija, zajednikog po-
slovnog sekretarijata, knjigovodstvo, fnansijske savete, marketing, umreavanje sa drugim privrednim
subjektima... Ovo je naroito znaajna napomena za Srbiju, gde biznis inkubatori pruaju veoma skromnu
lepezu usluga, pa je korisnicima najvea korist od inkubatora korienje prostora pod subvencioniranim
uslovima.
63 http://www.b92.net/biz/vesti/srbija.php?yyyy=2007&mm=04&dd=04&nav_id=240304 (12. septembar 2009).
64 Sikar Go, vii predava na Harvardskoj poslovnoj koli, razlikuje tri vrste promaaja preduzea: a) preduzea koja ne uspeju da dostignu
planove defnisane na poetku (9095% ukupnog broja preduzea koja se osnuje spada u ovu grupu); b) preduzea koja osnivaima ne us-
peju da povrate sredstva koja su u njih uloili (7080%); c) preduzea koja bankrotiraju nakon to investitori izgube sve to su u njih uloili
(3040%). Izvor: Nobel, Carmen, Why Companies Fail and How Their Founders Can Bounce Back, Working Knowledge, Harvard Business
School, March 2011, http://hbswk.hbs.edu/item/6591.html (10. januar 2012).
65 Shane S., Illusions of Entrepreneurship: The Costly Myths that Entrepreneurs, Investors, and Policy Makers Live By, Yale University, New Haven
& London 2008.
DUAN VASILJEVI
65
5.5. Ciljana podrka pojedinim zonama
Dok drave vode politike regionalnog razvoja, dotle lokalne samouprave sprovode projekte kojima se
posebno cilja na razvijanje odreenih delova njihove teritorije. Najee je predmet tih projekata podrka
manje razvijenim delovima optine, i to obezbeivanjem sredstava za razvoj poljoprivrede kao kljune
privredne grane u tim sredinama i obezbeivanjem sredstava za fnansiranje razliitih projekata u tim
sredinama u veem iznosu po glavi stanovnika nego to se opredeljuje za sline projekte u drugim delovi-
ma optine. S druge strane, skoro svaka lokalna samouprava ima odreenu zonu koja se tretira kao izlog
optine. Te zone po pravilu imaju veliki socioloki, kulturoloki, ali i ekonomski znaaj, i njima se po tom
osnovu posveuje posebna panja.
Zona unapreenog poslovanja, poznata i kao BID
66
, predstavlja aranman koji se sprovodi u delu urba-
nog jezgra (najee je to najatraktivnija trgovaka zona) u okviru koga privredni subjekti koji su vlasnici,
odnosno zakupci nepokretnosti, kao i fzika i pravna lica koja obavljaju privrednu delatnost u zoni, izdva-
jaju posebna sredstva preko lanarine, odnosno plaanjem uveanih iznosa odreenih lokalnih poreza,
taksi i naknada, radi fnansiranja unapreenja, razvoja i promocije te zone. Koncept BID-a se temelji na
partnerstvu izmeu vlasnika nekretnina i trgovaca, s jedne strane, i lokalne samouprave s druge strane.
Nastao je u Kanadi i brzo se proirio na SAD, a zatim i na druge kontinente. Zone unapreenog poslovanja
predstavljaju oblik javno-privatnog partnerstva u oblasti lokalnog ekonomskog razvoja, koji se od 2003.
godine primenjuje i kod nas. Danas u Srbiji BID-zone postoje u 9 gradova i optina.
Princip BID-a se zasniva na tome da se veina vlasnika radnji u trgovakoj zoni organizuje u udruenje (prav-
no lice za upravljanje zonom najee udruenje graana) koje postigne dogovor sa lokalnom samoupra-
vom o poveanju stope nekog lokalnog izvornog prihoda uglavnom frmarine ili naknade za korienje
graevinskog zemljita. Sastavni deo dogovora sa optinom je da e iznos prikupljenih sredstava na osnovu
te dodatne stope biti po naplati prenoen BID-udruenju, koje e ga koristiti za unapreivanje atraktivnosti
te zone. Prema istraivanju koje je sproveo program USAID/MEGA u julu 2010. u 8 od 9 BID-ova u Srbiji,
gradonaelnik, odnosno predsednik optine je u 50% sluajeva nosilac inicijative za uspostavljanje BID-a, a
organizacioni oblik je u jednom sluaju poslovno udruenje, a u svim drugim udruenje graana.
Osnovni tipovi aktivnosti pravnih lica koja upravljaju zonama unapreenog poslovanja obuhvataju:
sprovoenje projekata ulaganja u sekundarnu infrastrukturu u zoni, kao i revitalizaciju, odravanje,
ureenje i ulepavanje javnih povrina, izgleda zgrada, ulica i trotoara itd.;
zastupanje interesa korisnika zone u odnosima sa organima i javnim preduzeima lokalne samo-
uprave;
promovisanje zone preko marketinkih aktivnosti i organizovanje razliitih festivala i dogaaja.
Primeri aktivnosti koje BID-asocijacije sprovode ukljuuju posredovanje u reavanju problema ugostitelja
vezanih za postavljanje letnjih bata i za naknadu za SOKOJ, nabavku kontejnera za razvrstavanje smea,
uvoenje video-nadzora, dekorativnih stubova, klupa, ardinijera, parkinga za bicikle, zamenu polomlje-
nih ploa, ozelenjavanje i ukraavanje zone viseim saksijama sa sezonskim cveem, postavljanje cen-
tralnog audio-sistema i besplatnog beinog interneta u zoni, organizaciju javnih dogaaja muzikih
66 Eng. Business Improvement District BID.
66
Osim to korist od ustanovljenja zone imaju privredni subjekti koji posluju u zoni i graani koji u njoj ive ili
provode slobodno vreme, korist od nje ima i lokalna samouprava, i to preko uveanih budetskih prihoda
na osnovu uveanja cena nekretnina i zakupnine.
Kao i veina drugih javno-privatnih partnerstava u Srbiji, i BID-ovi, makar oni koji su prvi osnovani, rezultat
su inicijative donatora. U nastavku je data analiza stanja pre osnivanja etiri najstarija BID-a u 2003. godini
i godinu dana nakon toga. Analizu je izradio USAID Program reforme lokalne samouprave u Srbiji, koji je
ujedno imao vodeu ulogu u ustanovljavanju tih zona.
Poveanje obima poslovanja privrednih subjekata u zoni
Zrenjanin: 17% za kafie i restorane, 10% za radnje
Valjevo: 2030% u zavisnosti od vrste privredne delatnosti
Ni: 23% za kafie i restorane, 9% za radnje
Poveanje zaposlenosti u zoni:
Zrenjanin: 10%
Valjevo: 8%
Ni: 10%
Popunjavanje kapaciteta poslovnog prostora i poveanje cene zakupa poslovnog prostora
Zrenjanin: cena zakupa se poveala 35 puta (3 puta za vee poslovne prostore, 5 puta
za prostore manje od 20 m
2
); u Niu: poveana cena zakupa do 4 puta
Valjevo: pre osnivanja BID-a 8 od 160 poslovnih prostora je bilo prazno, sada su popu-
njeni svi kapaciteti
Kruevac: izgraeno vie od 4.000 m
2
novog poslovnog prostora, i vie od 2.000 m
2
stam-
benog prostora
8%
lanarina

Firmarina
50%

Naknada
25%

Drugo
17%

Grakon 10:
STRUKTURA IZVORA FINANSIJA BID ZONA
deavanja, knjievnih promocija, tematskih programa, izlobi, dejih nedelja, razliitih sajmova, modnih
revija, maskenbala, basket lige za decu i drugih sportskih deavanja, promocije zdrave hrane iz okolnih
sela, promocije novootvorenih lokala, animatore, uline zabavljae...
DUAN VASILJEVI
67
Naravno, i u vezi sa BID-ovima nije uvek sve jednostavno i idealno. Donatori, da bi privoleli i vlasnike radnji
i lokalnu samoupravu na ovo partnerstvo, fnansiraju revitalizaciju i ulepavanje zone. Problem nastaje
tokom narednih godina kada vie nema donatorske argarepe. Tada su vlasnici radnji, s jedne strane, ma-
nje zainteresovani da plaaju uveane iznose taksi, a deava se i da lokalna samouprava odbija da prenosi
sredstva BID-udruenjima jer nije zadovoljna njihovim aktivnostima. Kao i u sluaju veine drugih progra-
ma lokalnog ekonomskog razvoja, svaka promena lokalne vlasti predstavlja novi izazov za odrivost BID-
zona, budui da se vrlo brzo postavi pitanje spremnosti novog optinskog rukovodstva da aktivno ue-
stvuje u realizaciji projekta BID zone. Slian problem se javlja kada rukovodstvo iz reda preduzetnika koje
je uestvovalo u pokretanju BID-a iz bilo kog razloga prestane sa angaovanjem u organizaciji ovo je kri-
tian momenat u kome, ako se ne obezbedi odgovarajue alternativno vostvo i kontinuitet aktivistikog
delovanja, postoji realna mogunost da BID zapadne u letargiju i da postepeno prestane da funkcionie.
Postoji jo jedna vrsta izazova za BID-ove koja potvruje tezu da suvie uspeha nije uvek dobro. Naime,
pravilo je da zahvaljujui ulaganjima u infrastrukturu, u izgled i u promotivne aktivnosti unutar BID-a, cena
nekretnina u toj zoni, a posledino i iznos zakupa, porastu. Nekada je taj porast toliko veliki da preduzet-
nici koji su zakupci, a ne vlasnici prostora unutar zone, vie ne mogu da priute sebi da plaaju te iznose
i bivaju istisnuti iz zone. Ovo dovodi do napetosti u odnosima izmeu vlasnika i zakupaca nekretnina u
zoni i moe da ugrozi viziju prema kojoj u BID-u svi dobijaju vlasnici, zakupci, itelji, posetioci i lokalna
samouprava.
S druge strane, iskustvo pokazuje da BID-ovi dovode i do nekih koristi za svoje lanove koje nisu vidljive
na prvi pogled. Na primer, poveanje interakcije meu privrednicima u sklopu odluivanja o zajednikim
aktivnostima dovodi do bolje razmene iskustava i informacija meu njima i do komunikacije koja rezultira
u dogovorima koji formalno nemaju veze sa organizacijom BID-a. Tako dolazi do razliitih aranmana u
kojima privredni subjekti zahvaljujui saradnji uspevaju da smanje neke trokove poslovanja i poveaju
efkasnost svog rada.
5.6. Lokalni programi finansijske podrke privrednim subjektima
Veliki broj gradova i optina u Srbiji ima iskustva sa mehanizmima za pruanje fnansijske podrke privre-
di. Prema rezultatima istraivanja u sklopu projekta Preduzetnika Srbija sprovedenog u 102 optine u
aprilu 2007. godine, 59 optina ima programe fnansijske pomoi za mala i srednja preduzea, odnosno
za poljoprivrednike. Od tog broja, 24 optine ima programe samo za poljoprivrednike, a 6 samo za mala i
srednja preduzea.
Grafkon broj 11. koji pokazuje poveanje prihoda lokalne samouprave u periodu 20032008. uverljivo go-
vori da je osnova za postojanje ovog broja programa podrke privredi pre svega realno poveanje prihoda
gradova i optina u periodu do poetka svetske ekonomske krize, i to u jednom znatnom obimu od oko
80%.
67
Posebno je vano da je to poveanje prihoda ostvareno u kontekstu relativno skromnog poveanja
rashoda po osnovu novih nadlenosti koje su prenete lokalnoj samoupravi.
67 Branko Stipanovi u: Prirunik o fnansiranju na lokalnom i regionalnom nivou, Savet Evrope i Stalna konferencija gradova i optina, Beograd
2007, str. xix.
68
Pored fnansijske podrke privrednim subjektima, optine obezbeuju i razliite oblike materijalne pomo-
i, naroito za poljoprivrednike (semenski i priplodni materijal, ubrivo), sredstva privrednicima sa svoje
teritorije za uee na privrednim sajmovima, programe obuke i slino. Prema pomenutom istraivanju
UNDP-a, od 102 optine obuhvaene istraivanjem, kao oblici fnansijske pomoi najee su navoene:
kreditne sheme za poljoprivrednike (u 26 optina),
kreditne sheme za mala i srednja preduzea (15 optina),
grantovi za samozapoljavanje (13 optina),
subvencije kamatnih stopa (8 optina),
grantovi za ulaganja (7 optina) i
kreditne garancije (u 4 optine).
Pristup u obezbeivanju fnansijske podrke privredi se znatno razlikuje od optine do optine, ak i pre-
ma tome koji privredni subjekti mogu da uivaju tu podrku. Neke optine fnansijski podravaju samo
nezaposlena lica sa evidencije Nacionalne slube za zapoljavanje, preduzetnike (koji nemaju status prav-
nih lica) i registrovana poljoprivredna gazdinstva, dok druge fnansiraju i mala i srednja preduzea (pravna
lica). Ree su optine koje fnansijski podravaju nezaposlena lica kada osnivaju sopstvenu frmu, odnosno
pomau preduzea i organizacije iji je osniva optina kada obezbeuju zaposlenje pripravnicima. U naj-
veem broju sluajeva, lokalna samouprava prua fnansijsku podrku za pribavljanje osnovnih sredstava
(iji je oekivani vek trajanja dui od tri godine). Radi se najee o mainama koje treba da obezbede veu
produktivnost rada, odnosno da omogue otvaranje novih radnih mesta.
0.00
20.00
40.00
60.00
80.00
100.00
120.00
140.00
160.00
180.00
200.00
2003 2004 2006 2007 2008
Nominalni iznosi Prilagoeno za stopu inacije

Izvor: kalkulacije autora. Iznosi su u milijardama dinara, u cenama iz 2008. godine.
Grakon 11: KRETANJE PRIHODA LOKALNE SAMOUPRAVE
DUAN VASILJEVI
69
U nastavku je data tabela koja rezimira nalaze programa USAID-a za podsticaj ekonomskom razvoju op-
tina iz istraivanja o lokalnim fondovima za podrku privredi u etiri jedinice lokalne samouprave iz aprila
2007. godine.
Tabela 6: LOKALNI FONDOVI ZA PODRKU PRIVREDI
Naziv fonda Fondovi u 2006.
(mil. dinara)
Broj korisnika Prosek fn.
podrke
(mil. dinara)
Subotiki Fond za unapreenje privrede putem razvoja
privatnog preduzetnitva
15 30 0,5
Subotiki Fond za poljoprivredni razvoj 15 45 0,3
Kragujevaki Fond za razvoj poljoprivrede 60 200 0,3
Kragujevaki Program podrke preduzetnitvu 8 30 0,27
Lozniki Fond za fnansiranje programa za jaanje
preduzetnitva i malih preduzea namenjen
nezaposlenim licima
9 34 0,26
Lozniki Fond za razvoj poljoprivredne proizvodnje 6 30 0,2
Lozniki Program za zapoljavanje mladih 2,5 30 0,08
Subvencionisanje kamatne stope za kredite namenjene
za razvoj privrednih subjekata na teritoriji optine Inija
1,7 3 0,57
Ukupno 117,2 402 0,29
Izvor: Neobjavljeno istraivanje programa USAID-a Podsticaj ekonomskom razvoju optina, u koje je autor
imao uvid.
Prvi model pruanja podrke preduzetnitvu je beskamatno pozajmljivanje sredstava preduzetnicima.
Ipak, izraz beskamatno treba uzeti uslovno jer neke optine obraunavaju trokove obrade kredita, i to od
1 do 2% godinje, odnosno 3% u sluaju programa podrke poljoprivrednim gazdinstvima. Ti krediti esto
imaju grejs period (oko 18 meseci) i rok dospea od 36 do 60 meseci. U Kragujevcu je postojao i program
obezbeivanja podsticajnih sredstava za preduzetnike koja se vraaju samo u iznosu od 25%. Prema re-
zultatima istog istraivanja projekta USAID-a, manje primenjivan oblik podrke privredi predstavljaju mi-
krokrediti za preduzea u nastajanju (start-up krediti) sa grejs periodom od 12 meseci i rokom dospea
od 30 meseci. Ova vrsta kreditiranja je znaajna jer za privredne subjekte u nastajanju predstavlja gotovo
jedini institucionalni izvor kapitala.
Drugi model fnansijske podrke lokalnih vlasti privredi podrazumeva obezbeivanje subvencija za ko-
mercijalne kredite malim i srednjim preduzeima i preduzetnicima, najee u iznosu od oko 3 procen-
tna poena, pri emu komercijalna banka odluuje o tome ko moe dobiti kredit, a optina snosi trokove
banke zbog smanjenja kamatne stope. U primeni ovog modela lokalne samouprave nastoje da postignu
dogovor sa komercijalnom bankom koja realizuje aranman da e banka za korisnike subvencioniranog
kredita dodatno smanjiti kamatnu stopu. Informacije govore da je za sada to uspelo optini Inija, i to da
smanji standardnu kamatnu stopu za 1 procentni poen.
70
Postoji nekoliko uoljivih tendencija u vezi sa ovim programima:
Politika pozadina. Osnovni elementi programa podrke privredi se esto defniu u izbornoj kampanji.
To znai da dobar deo postojeih programa praktino predstavlja i ispunjenje predizbornih obeanja vla-
dajuih lokalnih koalicija.
Znaaj ad hoc osnovanih tela. Sve kljune odluke (kriterijumi, iznosi, odluke o dodeli) obino donose
komisije ije lanove imenuje predsednik optine. Naalost, esto nema jasnih kriterijuma na osnovu kojih
se biraju lanovi komisija. Po pravilu, lanovi se biraju iz redova optinske uprave, a ree su to predstavnici
poslovne zajednice. lanovi komisija koje odluuju o fnansijskim programima podrke privredi su obino
saradnici predsednika optine i/ili lanovi optinskog vea i udruenja lokalnih preduzetnika.
Mesto predstavnikog tela. Uloga skuptine optine je veoma ograniena i uglavnom se svodi na do-
noenje odluke o osnivanju fonda i odobravanje budetskih aproprijacija sve ostale nadlenosti su u
rukama izvrne vlasti. Deo poslova upravljanja fondovima koji nisu u nadlenosti banaka ili nekih drugih
pravnih lica obavlja optinska uprava obino kancelarija za lokalni ekonomski razvoj ili odeljenje za f-
nansije i privredu, odnosno odeljenje za poljoprivredu.
Uloga poslovnih banaka. Uloga poslovnih banaka u optinskim programima podrke privredi znatno varira.
Kod mnogih programa banke nemaju nikakvu ulogu, u nekima samo izvravaju ugovor o kreditu za raun
optine, dok lokalna samouprava donosi kljune odluke, a u treim konanu odluku o dodeli sredstava dono-
si poslovna banka, a lokalna samouprava samo snosi trokove subvencioniranja kamatne stope.
Mali obuhvat. Primetno je da relativno mali broj privrednih subjekata podnosi zahteve za fnansijsku po-
drku lokalne samouprave. To je rezultat vie faktora. Najpre, veliki broj privrednika i ne sazna za konkurs za
dodelu sredstava dok konkurs ne bude zavren. Dalje, mnogi privrednici su onemogueni da dobiju sredstva
zbog tekoa u pribavljanju hipoteke jer nemaju niti nepokretnost koju bi mogli zaloiti niti mogunost da
dobiju garanciju banke. Ovo pogotovo vai za preduzea u nastajanju, odnosno za takozvana start-up predu-
zea. I na kraju, zbog relativno visokih kamatnih stopa za kredite privredi, ak ni krediti koje lokalna samou-
prava subvencionira smanjujui stopu za oko tri procentna poena nisu dovoljno atraktivni za preduzetnike.
Neadekvatnost sistema nadzora. U nekim sluajevima, mehanizam direktne kontrole i praenja namen-
skog troenja sredstava postoji, u drugim ne. S druge strane, mogunost za zloupotrebu sredstava je ne-
to smanjena u svim onim sluajevima u kojima se primenjuje mehanizam prema kome banka prenosi
sredstva na raun korisnika, dok korisnik ne moe da podie sredstva sa rauna ve jedino moe da ih
prenese dobavljau robe na osnovu profakture.
Odrivost. injenica da je veina programa podrke privredi relativno nova ukazuje na problem konti-
nuiteta, odnosno na to da nove optinske vlasti po pravilu radije ustanovljavaju nove programe nego to
odravaju one zateene. Razloga za to ima vie od namere da se pokae da nita to je prethodna vlast
radila nije bilo dovoljno dobro, preko toga da se eli distancirati od obino negativne percepcije javnosti
koja prati veinu programa kod kojih se administrativno raspodeljuju sredstva pojedinim korisnicima, do
elje da se pokrenu novi projekti koji e biti usmereni ka onim grupama koje su najaktivnije pomogle do-
lazak odreene garniture na vlast.
Pravni osnov. Pravni okvir za lokalne fondove za podrku privredi je kontroverzan. Dok su neke optine
uverene da nemaju prava da pruaju podrku preduzeima, ve samo poljoprivrednicima, nezaposlenim
DUAN VASILJEVI
71
licima i preduzetnicima, u drugim se podrka preduzeima prua ve vie godina. Takoe, pojedine op-
tine su se opredelile za davanje beskamatnih zajmova i zbog uverenja da je optinama zabranjeno da
daju novac pod kamatu, dok su druge uvele kategoriju administrativni trokovi, koja se izraava kao
procenat odobrenih sredstava.
Podaci o procentu naplate dospelih kredita iz perioda pre globalne ekonomske krize bio je dosta visok.
Razlozi za to su hipoteka koja se uspostavlja za vee iznose kredita, kao i interes korisnika kredita da izbe-
gnu diskvalifkaciju za naredne optinske programe podrke privredi do koje bi dolo ako bi propustili da
uredno izmire svoje kreditne obaveze.
Verovatno je najvei nedostatak veine programa fnansijske podrke privredi to to lokalna samouprava
nije ustanovila indikatore kojima bi se pokazala njihova uspenost i proverilo da li oni zaista omoguavaju
otvaranje novih radnih mesta i privredni rast. Tu se pre svega misli na mehanizam koji bi pratio broj novoo-
tvorenih radnih mesta, odnosno promene optinskih prihoda nastale kao rezultat programa fnansiranja.
Ipak, neke optine, kao to je Inija, imaju odreene indikatore koje koriste prilikom procene isplativosti
programa podrke privredi i koji se fokusiraju na poreenje budetskih rashoda za subvencije, s jedne, i
prihoda, s druge strane, i to ne samo po osnovu povraaja kredita i beskamatnih pozajmica ve i po osno-
vu uveanja prihoda lokalne samouprave od poreza na zarade na osnovu novog zapoljavanja.
Mogue je izvui jo jednu pouku iz iskustva optina u Srbiji sa programima podrke privredi. S obzirom na
mnogo manji iznos sredstava koji optine plasiraju preko ovih programa u odnosu na programe republike,
pokrajine i stranih donatora, najbolje rezultate postiu optine koje ono malo sredstava to imaju koriste
da pre svega informiu svoje privrednike o svim sredstvima i programima koji im stoje na raspolaganju i
pomognu im da za njih uspeno apliciraju. Veini lokalnih samouprava su budeti svakako suvie mali da
bi se nadale da e sopstvenim fnansijskim podsticajima uspeti da postignu naroite rezultate.
5.7. Teritorijalni marketing
Donedavno je potencijalni investitor posle posete prosenoj optini u Srbiji mogao sa sobom da ponese
samo brouru sa podacima o geografskom poloaju, znamenitim bitkama i poznatim spomenicima. Da-
nas je to stanje bitno promenjeno. Veina optina ima ne samo broure ve i prezentacije u Power Point-u
i sadraje na internet stranama namenjene potencijalnim ulagaima u optinu.
Naalost, i ova druga generacija marketinkog materijala optina i gradova ima ozbiljne nedostatke. Prvi
nedostatak je u tome da ni ti novi materijali ne sadre dovoljno podataka bitnih za potencijalne ulagae
o stanju infrastrukture, strukturi radne snage, raspoloivim lokacijama za gradnju itd. Drugi nedostatak
je to to marketinki materijal po pravilu ne sadri informacije koje bi investitorima ukazale na to zato
uloiti ba u tu optinu, a ne u neku drugu, odnosno ta je komparativna prednost odreene optine u
odnosu na konkurentske optine.
Najvea zamka u promovisanju investicionog potencijala lokalne samouprave je u tome to optine esto
prvo brinu o marketinkom materijalu kojim e privui potencijalne investitore, a tek onda o tome ta e
im ponuditi. Praksa je pokazala da je to velika greka, jer su najbolji promoteri investicionog potencijala
svake optine investitori koji ve posluju u njoj. Ako su njihova iskustva pozitivna, i drugi e slediti njihov
primer i investirati u optini. Ako su iskustva postojeih investitora loa, glas o tome putuje brzo i daleko, i
desetine broura, prezentacija u Power Point-u i promotivnih flmova ne mogu da ga nadglasaju.
DUAN VASILJEVI
73
6. OSPOSOBLJENOST LOKALNE SAMOUPRAVE
U REPUBLICI SRBIJI ZA ANGAOVANJE U
PODSTICANJU PRIVREDNOG RAZVOJA
6.1. Veliina
Jedna od najupeatljivijih karakteristika lokalne samouprave u Srbiji jeste veliina gradova i optina kao
jedinica lokalne samouprave. Sa 145 jedinica lokalne samouprave na oko 7,5 miliona stanovnika, odnosno
prosekom od preko 50.000 stanovnika po optini, jedinice lokalne samouprave u Srbiji su meu najvei-
ma u Evropi. ak i ako izuzmemo grad Beograd, koji zbog svoje veliine znatno utie na prosek, jedinica
lokalne samouprave u Srbiji i dalje u proseku ima vie od 40.000 stanovnika.
Tabela 7: KATEGORIJE JEDINICA LOKALNE SAMOUPRAVE
1. Do 10.000 6
2. 10.00120.000 49
3. 20.00130.000 29
4. 30.00150.000 28
5. 50.00170.000 11
6. 70.001100.000 9
7. Preko 100.000 13
* Navedeno prema proraunima autora.
74
Gledano i po povrini gradova i optina, prosena jedinica lokalne samouprave u Srbiji sa oko 610 kva-
dratnih kilometara povrine takoe spada meu najvee u Evropi. Vana karakteristika jedinica lokalne
samouprave je i to da se praktino svaka sastoji iz jednog centralnog naselja i veeg broja manjih naselja,
najee sela. U nekim optinama, odnosno gradovima moe se nai i preko 100 razliitih naselja, od ko-
jih bi veina u sistemima lokalne samouprave nekih drugih zemalja ispunjavala uslove da bude posebna
optina. Zahvaljujui i ovoj veliini, gotovo svaka optina u Srbiji poseduje sopstvene komunalne sisteme,
kao to je sistem vodosnabdevanja, upravljanje komunalnim otpadom i slino. To pruanje iroke lepeze
usluga graanima i privredi predstavlja i osnovu za podsticanje lokalnog ekonomskog razvoja.
Tabela 8: RASPORED STANOVNITVA PO TIPU JEDINICE LOKALNE SAMOUPRAVE
Ukupan broj stanovnika u Srbiji 7.498.001
Broj stanovnika u gradovima 4.302.863
Broj stanovnika u optinama 3.195.138
Procenat stanovnitva koji ivi u gradovima 57%
Procenat stanovnitva koji ivi u optinama 43%
* Navedeno prema proraunima autora.
Imajui u vidu znaajnu veliinu gradova i optina u Srbiji, kao i injenicu da praktino nema nivoa vlasti
izmeu svih jedinica lokalne samouprave i republike, ne samo da je mogue ve je i neophodno da se
lokalna samouprava aktivno ukljui u upravljanje sopstvenim ekonomskim razvojem.
6.2. Zakonska ovlaenja
Formalno-pravno gledano, lokalni ekonomski razvoj sve do decembra 2007. godine nije bio nadlenost lo-
kalne samouprave. Kao i u mnogim drugim sluajevima, i ovde je pravo kaskalo za praksom. elnici mno-
gih gradova i optina u Srbiji, pod uticajem prioriteta koje namee javno mnjenje, odavno su se aktivno
angaovali na projektima lokalnog ekonomskog razvoja. Razlog kanjenja pravnog okvira je dublji od po-
slovine birokratske neaurnosti i lei u dosta rairenom strahu na republikom nivou da vee angaova-
nje lokalne samouprave u oblasti privrede moe dovesti do feudalizacije privrednih tokova karakteristine
za 80-e godine prologa veka, kada su optine nazivane dravama unutar drave. Drugi znaajan razlog je
monotipska koncepcija lokalne samouprave. Naime, do donoenja novog Zakona o lokalnoj samoupravi
2007. godine i najmanje optine i najvei gradovi imali su iste zakonom utvrene nadlenosti. U takvom
sistemu po pravilu se zakonom ne prenosi nijedna nadlenost na nivo lokalne samouprave, sve dok se ne
proceni da e i one sa najmanjim kapacitetima biti u stanju da je sprovode.
U decembru 2007. godine donet je novi Zakon o lokalnoj samoupravi. Prema taki 9. stava 1. u lanu 20.
Zakona o lokalnoj samoupravi, jedinica lokalne samouprave, preko svojih organa, u skladu sa Ustavom i
zakonom donosi programe i sprovodi projekte lokalnog ekonomskog razvoja i stara se o unapreenju
opteg okvira za privreivanje u jedinici lokalne samouprave. Zakonom o lokalnoj samoupravi je takoe
predviena mogunost postavljanja pomonika predsednika optine zaduenih za pojedine oblasti, pri
emu je ekonomski razvoj pomenut na prvom mestu. Navedene odredbe su prvo priznanje u pravnom
sistemu Srbije da je ekonomski razvoj legitimna nadlenost lokalne samouprave.
DUAN VASILJEVI
75
Ipak, i pored usvajanja Zakona o lokalnoj samoupravi iz 2007. godine, nije uklonjen veliki broj zakonskih
prepreka za bavljenje gradova i optina ekonomskim razvojem. Kao najznaajniji problemi izdvajaju se:
a) neodgovarajua ureenost svojinsko-pravnih odnosa na nepokretnostima, b) nefunkcionalni odnosi
republikih i lokalnih organa i preduzea i c) neadekvatnost okvira za funkcionisanje uprave. U nastavku
e biti vie rei o svakom od ovih inilaca.
6.3. Resursi imovina i finansije
Kako su prethodna razmatranja pokazala, gradovi i optine u Srbiji imaju osnovne pretpostavke za bav-
ljenje lokalnim ekonomskim razvojem znaajnu veliinu jedinica lokalne samouprave i zakonska ovla-
enja, iako su ona u mnogim elementima neadekvatna. to se imovinskih prava i fnansijskih resursa za
bavljenje lokalnim ekonomskim razvojem tie, situacija je u Srbiji takva da prostora za unapreenje ima
dosta.
Imovina koju koriste lokalne samouprave u Srbiji
Lokalna samouprava u Republici Srbiji nalazi se tek u procesu defnisanja svojih imovinskih prava. Nakon
16 godina otkako su gradovi i optine Zakonom o sredstvima u dravnoj svojini iz 1995. godine izgubili
pravo raspolaganja svojom imovinom, donet je Zakon o javnoj svojini
68
, koji predvia da lokalne samou-
prave mogu biti nosioci prava svojine. U meuvremenu, svih 16 godina, vlasnik optinske zgrade i parcele
na kojoj se ona nalazi bila je Republika Srbija. U tom periodu, optina, na primer, nije mogla raspolagati
poslovnim prostorom bez saglasnosti Republike direkcije za imovinu Republike Srbije. Vredi istai da je
ta saglasnost bila potrebna i za kupovinu nepokretnosti, a ne samo za prodaju. Veliki je broj predstavnika
optina koji svedoe o tome da su na tu saglasnost esto ekali i po vie godina, a ekanje od est mese-
ci se smatralo dobrim rezultatom. Koliko je investicija izgubljeno zbog takvog stanja, nije teko pretpo-
staviti, ali je teko precizno izraunati. Prema dosta konzervativnim procenama
69
dva nauna instituta iz
Beograda, neefkasnost sistema raspolaganja imovinom koju koristi lokalna samouprava dovodila je do
gubitaka u njihovim budetima od preko 100 miliona evra godinje. Ovakvo stanje je najdirektnije podri-
valo samu sutinu koncepta lokalnog ekonomskog razvoja, budui da je onemoguavalo lokalne aktere da
samostalno donose odluke o nainu na koji e koristiti svoje resurse.
Posebno pitanje je vezano za imovinsko-pravni status graevinskog zemljita, budui da je i svaka parcela
koju bi optina mogla da ponudi potencijalnom investitoru bila vlasnitvo Republike Srbije. Istini za volju,
lokalna samouprava je u ovom pogledu imala mnogo veu slobodu, jer je bila ovlaena da graevinskim
zemljitem raspolae bez obaveze traenja saglasnosti od Republike direkcije za imovinu. Gradovi i op-
tine u Srbiji su pravo svojine na graevinskom zemljitu stekli pre nego za druge kategorije imovine,
budui da je Zakon o planiranju i izgradnji
70
, koji je to omoguio, donet 2009. godine, odnosno dve godine
pre Zakona o javnoj svojini. Ipak, puna implementacija oba zakona tek predstoji, a republika i lokalna sa-
mouprava su tek uli u dugi i tegobni proces imovinskog razgranienja.
68 Zakon o javnoj svojini, Slubeni glasnik RS, br. 72/2011.
69 Ove procene su dosta konzervativne jer ne ukljuuju gubitke za javni sektor koji slede iz injenice da su mnoge potencijalne investicije odla-
gane ili otkazane zbog toga to lokalna samouprava privatnim investitorima nije bila odgovarajui partner za pregovore jer nije raspolagala
imovinom koja je bila uslov za realizaciju investicije.
70 Zakon o planiranju i izgradnji, Slubeni glasnik RS, br. 72/2009, 81/2009 i 24/2011.
76
U kompleks imovinsko-pravnih problema spadaju i pitanja vezana za transformaciju vojne imovine. Kao
i u drugim zemljama Srednje i Istone Evrope, i u Srbiji proces tranzicije obuhvata i redefnisanje sistema
odbrane i potreba tog sistema. Kao rezultat tog procesa, veliki deo imovine koju koristi vojska biva pro-
glaavan za viak sa stanovita potreba odbrane zemlje. U odreenom broju zemalja u regionu, ta biva
vojna imovina je brzo i efkasno stavljena u funkciju privrede, esto upravo posredstvom lokalne samou-
prave, kojoj je data na raspolaganje.
I u Srbiji je lokalna samouprava imala velika oekivanja od procesa takozvane komercijalizacije vojne imo-
vine. U junu 2006. godine, Vlada Srbije donosi Master plan otuenja vojnih nepokretnosti, prema kom je
na teritoriji Republike Srbije za komercijalizaciju predvieno ukupno 447 vojnih kompleksa razvrstanih u
deset kategorija, koje ukljuuju i 42 kluba vojske, 51 kasarnu, 7 sportsko-rekreativnih i turistikih centara,
12 aerodroma, 103 skladita, 56 poligona, vebalita i strelita kao znaajne komplekse zemljita, vojne
ekonomije i slino.
Predvieno je da vojna imovina obuhvaena Master planom bude komercijalizovana na jedan od sledea
tri naina:
1. prodajom putem tendera,
2. razmenom sa institucijama koje koriste sredstva u dravnoj svojini i
3. ulaganjem u zajedniku izgradnju stanova.
Sledei neke dobre prakse iz regiona, Vlada Republike Srbije se opredelila da viak vojne imovine bude
prvo ponuen optinama. Naalost, u Srbiji jo uvek ima malo primera da je proces transfera nekog voj-
nog kompleksa lokalnoj samoupravi doveden do kraja. Jedan deo problema lei u tome to taj proces vodi
Vojska, odnosno Ministarstvo odbrane, kojima je otuenje vika imovine gotovo jedini nain da dou do
sredstava za stambeno zbrinjavanje velikog broja vojnih lica koja nemaju reeno stambeno pitanje, a ne
neko drugo telo Vlade Republike Srbije. Vojska je iskljuivo zainteresovana da za svoju imovinu dobije
najviu moguu cenu, i nema ni kapacitet ni interes da vodi rauna o tome koja vrsta upotrebe te imovine
nosi najveu dugoronu korist za privredu i drutvo.
Drugi problem pri komercijalizaciji vojne imovine lei u proceduri koja kao prvi korak podrazumeva proce-
nu vrednosti imovine koja je predmet otuenja iz vlasnitva vojske. Ta nezahvalna uloga je data Poreskoj
upravi, koja, po sopstvenom priznanju, nije dovoljno osposobljena da vri tu procenu. To i ne udi, jer iako
nije teko proceniti vrednost kluba vojske, koji se moe tretirati kao bilo koji komercijalni objekat u centru
grada, kada se radi o kasarni, aerodromu ili vojnom poligonu, sa kojima se nikada ranije nije trgovalo,
Poreska uprava ne moe da se osloni na podatke o cenama postignutim pri ranijem prometovanju slinih
nekretnina. Kao rezultat toga, esto imamo situaciju da je procena vrednosti imovine od strane Poreske
uprave, koja slui i kao poetna cena pri otuenju, nerealno visoka, ime se oteava postizanje sporazuma
izmeu vojnih vlasti i lokalne samouprave.
Kao rezultat ovakvog stanja, imamo jednu ekonomski nedopustivu iracionalnost: sva ta (biva) vojna imo-
vina, sa izuzetnim potencijalom za stavljanje u privrednu funkciju, stoji potpuno neiskoriena, a trajanje
te neiskorienosti izraava se godinama. Verovatno niko nikada nee izraunati koliko ovo drutvo i
dravu kota takvo stanje, ali je van svake sumnje da se radi o iznosima koji su preveliki za malu zemlju sa
velikim fnansijskim i ekonomskim potekoama. Za to vreme, stambeni problemi vojnih lica se reavaju
sporije nego to bi svi voleli.
DUAN VASILJEVI
77
FINANSIJSKI KAPACITETI LOKALNE SAMOUPRAVE
Sistem funkcionisanja lokalne samouprave je regulisan velikim brojem zakona i podzakonskih akata, ali je
daleko najvaniji Zakon o fnansiranju lokalne samouprave
71
.
Ostali vaniji akti su:
Zakon o budetskom sistemu
72
Zakon o planiranju i izgradnji
Zakon o javnom dugu
73
Zakon o porezu na dohodak graana
74
Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji
75
odluke skuptine jedinice lokalne samouprave (o budetu, izvornim prihodima...).
Prihodi lokalne samouprave
Pored podele prihoda lokalne samouprave na izvorne, ustupljene i transfere, o emu je ve bilo rei, po-
stoje jo dve podele koje su vane kao deo fnansijskog okvira za lokalni ekonomski razvoj u Srbiji. Radi se
o podelama na tekue i kapitalne prihode, kao i na namenske i nenamenske prihode.
U vezi sa podelom na tekue i kapitalne prihode, najvanije pravilo je da se kapitalni prihodi, budui da su
jednokratne prirode, ne koriste za redovne rashode. Dakle, iako ideja da se prihod od prodaje odreene
optinske imovine iskoristi za poveanje plata zaposlenima ili za fnansiranje rada narodne kuhinje moe
biti privlana, s tim treba biti jako oprezan i odmah se zapitati ta e biti sa rashodima kada se prihod
od prodaje imovine potroi. Troenje kapitalnih prihoda (od prodaje optinskog zemljita, na primer) na
stvaranje novih kapitalnih vrednosti (izgradnja puteva, proirenje vodovodne i kanalizacione mree i sl.)
smatra se osnovnim elementom mudre budetske politike.
U pogledu podele na namenske i nenamenske prihode, princip koji utvruje Zakon o fnansiranju lokalne
samouprave je da su svi prihodi nenamenski (to znai da se mogu koristiti za bilo koju svrhu u nadlenosti
lokalne samouprave), sem onih iji je namenski karakter izriito utvren zakonom. Najvaniji prihodi koji
imaju namenski karakter su naknada za ureivanje graevinskog zemljita i naknada za korienje grae-
vinskog zemljita, iji prihodi se koriste za ureivanje graevinskog zemljita i za izgradnju i odravanje
objekata komunalne infrastrukture, emu se, sa stanovita lokalnog ekonomskog razvoja, nema mnogo
ta prigovoriti. Ipak, u teoriji javnih fnansija vai princip da namenjivanje prihoda od strane centralnih
vlasti treba izbegavati jer se time znatno umanjuje samostalnost gradova i optina.
71 Zakon o fnansiranju lokalne samouprave, Slubeni glasnik RS, br. 62/2006 i 47/2011.
72 Zakon o budetskom sistemu, Slubeni glasnik RS, br. 54/2009, 73/2010, 101/2010 i 101/2011.
73 Zakon o javnom dugu, Slubeni glasnik RS, br. 61/2005, 107/2009 i 78/2011.
74 Zakon o porezu na dohodak graana, Slubeni glasnik RS, br. 24/2001, 80/2002, 135/2004, 62/2006, 65/2006, 31/2009, 44/2009, 18/2010 i
50/2011.
75 Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji, Slubeni glasnik RS, br. 80/2002, 84/2002, 23/2003, 70/2003, 55/2004, 61/2005,
61/2007, 20/2009, 53/2010, 101/2011 i 2/2012.
78
Zakon o fnansiranju lokalne samouprave predvia sledee vrste izvornih prihoda lokalne samouprave:
Prihodi koji se zasnivaju na imovini:
porez na imovinu, osim poreza na prenos apsolutnih prava i poreza na naslee i poklon;
prihodi od prodaje imovine u svojini jedinice lokalne samouprave;
prihodi od prodaje pokretnih stvari koje koriste jedinica lokalne samouprave i indirektni korisnici
njenog budeta;
prihodi od davanja u zakup, odnosno na korienje nepokretnosti u dravnoj svojini koje koriste
jedinica lokalne samouprave i indirektni korisnici njenog budeta;
prihodi od kamata na sredstva budeta jedinice lokalne samouprave.
Veliki deo prihoda gradova i optina dolazi od imovine, i pri tome se ne misli samo na prihode od raspo-
laganja imovinom lokalne samouprave. Znatni prihodi dolaze od poreza na imovinu, kao i od naknade za
korienje graevinskog zemljita, koja takoe predstavlja jedan vid oporezivanja imovine. Jedno od cen-
tralnih pitanja upravljanja imovinskim portfolijom lokalne samouprave jeste koju imovinu treba prodati, a
koju zadrati u svojini, a prihode sticati putem davanja u zakup, a koju pak koristiti kao ulog u zajednike
investicije sa privatnim, odnosno drugim javnim partnerima.
Prihodi koji se zasnivaju na obavljanju ekonomskih i razvojnih aktivnosti:
naknada za ureivanje graevinskog zemljita;
boravina taksa;
prihodi od koncesione naknade za obavljanje komunalnih delatnosti i prihodi od drugih koncesionih
poslova, koje jedinica lokalne samouprave zakljui u skladu sa zakonom.
Obveznici ove vrste prihoda su pre svega privredni subjekti, ali i graani kada se javljaju kao investitori u
izgradnji objekata. Naknada za ureivanje graevinskog zemljita bi se prema nekim svojim karakteristi-
kama mogla klasifkovati i kao prihod koji se zasniva na imovini, budui da se kao kriterijumi za obraun
koriste veliina objekta koji se gradi i lokacija zemljita na kome se gradi. Ipak, injenica da se naknada
plaa jednokratno, samo kada se na zemljitu gradi, kao i to to postoje razliiti koefcijenti u zavisnosti
od toga da li se grade objekti za stanovanje, proizvodnju, usluge i sl. ukazuje na to da vie pripada grupi
prihoda od obavljanja razvojnih aktivnosti. Prihodi od koncesione naknade imaju znaajan potencijal, ali
je on u dosadanjoj praksi gradova i optina ostao nerealizovan. Razlog za to je injenica da je Zakon o
koncesijama koji je bio na snazi do kraja 2011. bio toliko rigidno napisan da prema njemu nije realizovana
nijedna koncesija na lokalnom nivou.
Prihodi koji se zasnivaju na radu organa uprave:
lokalne administrativne takse;
novane kazne izreene u prekrajnom postupku za prekraje propisane aktom skuptine jedinice
lokalne samouprave, kao i oduzeta imovinska korist u tom postupku;
prihodi koje svojom delatnou ostvare organi i organizacije jedinice lokalne samouprave.
DUAN VASILJEVI
79
Ovde se radi o kategoriji koja najskromnije uestvuje u strukturi prihoda lokalne samouprave. To je naro-
ito sluaj otkako je republikim zakonodavstvom ogranien iznos lokalnih administrativnih taksi tako to
je vezan za iznos republikih taksi koje se naplauju za iste ili sline upravne radnje.
Ostali izvorni prihodi lokalne samouprave:
naknada za zatitu i unapreivanje ivotne sredine;
prihodi po osnovu samodoprinosa;
prihodi po osnovu donacija jedinici lokalne samouprave;
lokalne komunalne takse.
Ove prihode je teko klasifkovati u neku od prethodnih kategorija. Prihodi po osnovu samodoprinosa, na
primer, predstavljaju vrstu poreza ija je osnovica imovina, ali esto i prihod fzikih lica, pa ne spadaju u
kategoriju prihoda od imovine. U pojedinim sredinama je praksa korienja ovog prihoda davno zamrla,
u drugim (naroito u Vojvodini) i dalje se koristi za fnansiranje kapitalnih investicija. Lokalne komunalne
takse u ovoj kategoriji predstavljaju vanu vrstu izvornih prihoda, kako po svojoj raznovrsnosti tako i pre-
ma ueu u ukupnim prihodima, pa e biti predmet posebnog razmatranja.
Lokalne komunalne takse
Lokalne komunalne takse predstavljaju najraznovrsniju kategoriju prihoda lokalne samouprave. Prema
odreenju iz Zakona o fnansiranju lokalne samouprave, lokalne komunalne takse se naplauju za korie-
nje prava, predmeta i usluga. Meutim, raznovrsnost oblika komunalnih taksi je upravo posledica prakse,
koju i zakon omoguuje, da se komunalne takse naplauju nezavisno od obezbeivanja obvezniku bilo
kakvog prava, predmeta ili usluge.
Najznaajnija i javnosti najpoznatija je naknada za isticanje frme na poslovnom prostoru. Budui da se
radi o prihodu ije je plaanje obavezno, bez obzira na to da li obveznik (privredni subjekt) ima elju da
istie frmu na bilo kom mestu, re je o obliku koji se u komparativnoj praksi najee naziva lokalnim
porezom na privredu
76
. Ovaj zakljuak potvruju i kriterijumi za obraun, koji najee ukljuuju veliinu i
lokaciju privrednog subjekta, vrednost imovine, ukupan prihod, broj zaposlenih i sl.
Sledee dve znaajne lokalne komunalne takse su taksa za isticanje i ispisivanje frme van poslovnog pro-
stora na objektima i prostorima koji pripadaju jedinici lokalne samouprave (kolovozi, trotoari, zelene po-
vrine, bandere i sl.) i taksa za dranje motornih drumskih i prikljunih vozila, osim poljoprivrednih vozila i
maina. Ostale lokalne komunalne takse koje zakon predvia (a ima ih jo 13, pored ove tri koje su i najiz-
danije) manje su znaajne kao izvor prihoda, a vie kao ilustracija mnotva razliitih oblika javnih davanja
kojima su izloeni graani i privreda. Tako zakon predvia mogunost uvoenja lokalne komunalne takse
za dranje kunih i egzotinih ivotinja, za korienje slobodnih povrina za kampove, postavljanje atora
ili druge objekte privremenog korienja, kao i za zauzee javne povrine graevinskim materijalom i za
izvoenje graevinskih radova. Na svu sreu, veina optina nije propisala sve komunalne takse u skladu
sa zakonskim ovlaenjima ve se vodila time da uvede one koje su najizdanije, kao i one koje odgovaraju
lokalnim karakteristikama.
76 Eng. local business tax.
80
Ustupljeni prihodi
Ustupljeni prihodi su oni kod kojih vii nivoi vlasti (u ovom sluaju republika) utvruju osnovicu i stopu, a
lokalnoj samoupravi pripada deo naplaenih prihoda. Ako republika utvruje osnovicu i stopu, prihod se
smatra ustupljenim, ak iako on u iznosu od 100% pripada jedinici lokalne samouprave. Osnovne vrste
prihoda koji se ustupaju lokalnoj samoupravi su porezi i naknade.
Porezi
Ustupljeni porezi ine veliki, a u poslednje vreme sve vei, deo ukupnih prihoda lokalne samouprave. Po-
rezi koji se ustupaju lokalnoj samoupravi su oni koji se zasnivaju na prihodu, kao i oni koji se zasnivaju na
imovini. Oni koji se zasnivaju na prihodu naplauju se na osnovu prihoda od poljoprivrede i umarstva,
samostalne delatnosti, nepokretnosti, davanja u zakup pokretnih stvari i od osiguranja lica. Ipak, u ovoj
kategoriji je najvaniji porez na zarade, iji prihodi se u iznosu od 80% ustupaju jedinici lokalne samoupra-
ve na ijoj teritoriji zaposleni ima prebivalite. Porez na naslee i poklon spada u kategoriju prihoda koji
se zasniva na imovini, a porez na prenos apsolutnih prava ima elemente obe kategorije prihoda i onih
zasnovanih na imovini i onih zasnovanih na prihodu.
Naknade
Naknade predstavljaju sledei znaajan ustupljeni prihod lokalne samouprave. Po pravilu, one se napla-
uju za pravo korienja odreenih prirodnih bogatstava (uma, voda, mineralnih sirovina...). Druga vr-
sta naknada su one koje se naplauju na osnovu uticaja na ivotnu sredinu (zagaivanje ivotne sredine,
promena namene poljoprivrednog zemljita...). Naalost, naknade imaju vei potencijalni nego aktualni
znaaj u strukturi prihoda lokalne samouprave. Razlog za to je injenica da republika za vei broj naknada
odreenim zakonima predvia da gradovima i optinama pripada odreeni deo prihoda, ali budui da
iznos tog udela esto nijednim aktom nije opredeljen, lokalna samouprava nema od njih nikakvih prihoda.
Naknade koje spadaju u kategoriju ustupljenih prihoda lokalne samouprave su: godinja naknada za mo-
torna vozila, traktore i prikljuna vozila, naknada za zagaivanje ivotne sredine, naknada za korienje
mineralnih sirovina, naknada za izvaeni materijal iz vodotoka, naknada za korienje uma, naknada za
korienje voda, naknada za promenu namene poljoprivrednog zemljita, naknada za korienje prirod-
nog lekovitog faktora i turistika naknada.
Transferi
Transferi predstavljaju davanja iz budeta viih nivoa vlasti niim nivoima. U komparativnoj praksi, tran-
sferi su iroko korien mehanizam fnansiranja lokalnih samouprava, pa nije iznenaenje da oni imaju
veliku ulogu i u fnansiranju gradova i optina u Srbiji. Sistemi transfera se u komparativnoj praksi razlikuju
po mnogo emu. Najpre prema tome koliki je udeo transfera u ukupnom obimu sredstava koja pripadaju
lokalnoj samoupravi. Podjednako je vana njihova karakteristika i to da li su oni namenski ili nenamenski,
odnosno koji nivo samostalnosti lokalna samouprava ima u odluivanju o nainu na koji e se koristiti
sredstva iz transfera. Trea vana karakteristika transfera je nain na koji se opredeljuje obim sredstava.
Ovde razlikujemo dva vana momenta. Prvi je da li se ukupan obim transfera u odreenoj godini oprede-
ljuje na osnovu nekog objektivnog kriterijuma ili se arbitrarno utvruje od godine do godine. Drugi mome-
nat je nain raspodele transfera po jedinicama lokalne samouprave, gde se postavlja slino pitanje: da li se
ta raspodela vri prema unapred poznatoj formuli ili je predmet politikog pregovaranja?
DUAN VASILJEVI
81
Zakon o fnansiranju lokalne samouprave razlikuje tri vrste transfera: opti (nenamenski), funkcionalni i
namenski transfer.
1. Nenamenski transfer
Nenamenski transfer je u sistemu fnansiranja lokalne samouprave u Srbiji daleko najznaajniji. Za vei
broj najsiromanijih optina opti transfer predstavlja i najznaajniji meu svim njihovim izvorima pri-
hoda. Ukupni nenamenski transfer se, prema Zakonu o fnansiranju lokalne samouprave, izraunava kao
1,7% bruto domaeg proizvoda. Sastavni delovi ukupnog nenamenskog transfera su transfer za ujedna-
avanje, kompenzacioni i tranzicioni transfer.
Finansijski i simboliki vaan element opteg transfera je transfer za ujednaavanje, ija je uloga da siro-
manijim optinama i gradovima pokrije 90% razlike izmeu njihovih ustupljenih prihoda i iznosa od 90%
republikog proseka ustupljenih prihoda. Kompenzacioni i tranzicioni transferi imaju ulogu da u odre-
enom periodu nadoknade, odnosno ublae gubitak sredstava po osnovu izmena u sistemu fnansira-
nja lokalne samouprave. Ono to preostane nakon obraunavanja ova tri transfera se zatim raspodeljuje
prema formuli utvrenoj u Zakonu o fnansiranju lokalne samouprave, koja kao parametre koristi broj
stanovnika, povrinu teritorije, broj odeljenja u osnovnim i srednjim kolama, broj objekata u srednjem
obrazovanju i broj dece obuhvaene neposrednom deijom zatitom.
Ovakav objektivni sistem utvrivanja ukupnog obima i naina raspodele transfera predstavljao je najpro-
gresivniju novinu koju je doneo Zakon o fnansiranju lokalne samouprave iz 2006. godine, ali ta objektiv-
nost nije dugo potrajala. Sa pojavom svetske fnansijske krize, iako je sam Zakon ostao na snazi, odredbe
o transferima su praktino suspendovane, i to etiri godine zaredom. Tako se iznos transfera utvruje
krajem svake godine u procesu koji ima dosta elemenata cenkanja izmeu republikih i lokalnih vlasti, a
raspodela po optinama se vri na nain koji ne obezbeuje ni predvidljivost ni pravinost ovog sistema.
2. Funkcionalni transfer
Funkcionalni transfer slui za fnansiranje odreenih poslova jedinica lokalne samouprave. Oni se u kom-
parativnoj praksi naroito koriste kao mehanizam za fnansiranje poslova koje drava poverava lokalnoj
samoupravi, na primer, u oblasti socijalne zatite ili obrazovanja. Drugi naziv za ove transfere, koji se jo
sree u teoriji i praksi, jeste blok grantovi. Prema odredbama Zakona o fnansiranju lokalne samouprave,
ukupan iznos funkcionalnog transfera izraunava se na osnovu podataka o ukupnim trokovima obavlja-
nja odreene funkcije u poslednjoj godini pre njenog prenoenja na nivo lokalne samouprave.
3. Namenski transfer u uem smislu
Namenski transfer za lokalnu samoupravu predstavlja najmanje popularan oblik transfera jer se on obez-
beuje uz striktno defnisanje namena za koje se mora potroiti. Najee se radi o sredstvima za kapi-
talna ulaganja, kao to su izgradnja kole ili sanitarne deponije. Prema odredbama Zakona o fnansiranju
lokalne samouprave, republika moe jedinicama lokalne samouprave obezbediti namenski transfer za
obavljanje odreenih poslova u okviru njihovog izvornog ili poverenog delokruga, a nadleno ministar-
stvo utvruje visinu namenskog transfera i kriterijume za njegovu raspodelu po pojedinim jedinicama
lokalne samouprave.
82
Znaaj pojedinih prihoda za lokalni ekonomski razvoj
Sa ueem od oko 35% izvornih prihoda u strukturi ukupnih prihoda lokalne samouprave, Srbija je ne-
to iznad proseka evropskih drava. Sa oko 50% uea, ustupljeni prihodi su dominantan izvor fnansija
lokalne samouprave, dok transferi ine oko 15%. Primat ustupljenih poreza i naknada je poev od 2007.
godine najpre neto ublaen, i to prenoenjem poreza na imovinu u reim izvornih prihoda, kao i smanje-
njem stope poreza na zarade sa 14 na 12% i uvoenjem neoporezivog dela zarade u iznosu od 7.822 dina-
ra. Meutim, poveanjem udela lokalne samouprave u porezu na zarade sa 40 na 80% znatno je porastao
i udeo ustupljenih poreza u strukturi prihoda gradova i optina.
Gledajui pojedinane izvore prihoda, znaajniji su:
porez na zarade,
transferi,
porez na prenos apsolutnih prava,
naknada za ureivanje graevinskog zemljita,
naknada za korienje graevinskog zemljita,
porez na imovinu,
porez na prihode od samostalne delatnosti,
taksa za dranje motornih vozila,
taksa za isticanje frme.
to se poreza na zarade tie, budui da se radi o ustupljenom porezu, najvie ansi da poveaju prihode
imaju optine koje budu uspene u otvaranju novih radnih mesta (ovo, naravno, vai i za porez na dohodak
od samostalne delatnosti). Ako imamo u vidu da prihodi od poreza na zarade ne idu optini u kojoj zapo-
sleni radi ve optini u kojoj ima prebivalite, jasno je da optine koje su angaovane na obuci i drugim
merama aktivne politike na tritu radne snage imaju priliku da poveaju svoje prihode od poreza na za-
rade na osnovu toga to e dobro obuena radna snaga lake nalaziti zaposlenje i u susednim optinama.
Jedan pogled na listu kriterijuma za dodelu opteg nenamenskog transfera, koja je usaglaena u dijalogu
izmeu predstavnika lokalne samouprave okupljenih u Stalnoj konferenciji gradova i optina, sa jedne
strane, i Ministarstva fnansija, sa druge, dovoljan je da se zakljui da optine malo toga mogu da urade da
bi poveale iznos transfera koji e dobiti:
65,0% deli se prema broju stanovnika,
19,3% prema povrini,
4,56% prema broju odeljenja u osnovnom obrazovanju,
2,0% prema broju odeljenja u srednjem obrazovanju,
6,0% prema broju dece u vrtiima,
1,14% prema broju objekata u osnovnom obrazovanju,
0,5% prema broju objekata u srednjem obrazovanju i
1,5% prema broju objekata u deijoj zatiti.
DUAN VASILJEVI
83
Slina ogranienost manevarskog prostora za lokalne samouprave je i sa porezom na prenos apsolutnih
prava, kod koga je stopa utvrena na nivou republike. Kod ovog poreza lokalna samouprava ne moe da
uini mnogo da povea broj imovinskih transakcija, mada ulaganjem u infrastrukturu i javne usluge moe
da povea ukupnu vrednost nepokretnosti na svojoj teritoriji.
Naknada za ureivanje graevinskog zemljita i naknada za korienje graevinskog zemljita su meu
najznaajnijim izvornim prihodima. Stope ovih naknada, odnosno merila za njihov obraun lokalna samo-
uprava utvruje potpuno slobodno. Naalost, ustalila se praksa da su u pogledu ovih naknada privredni
subjekti u znatno nepovoljnijem poloaju u odnosu na fzika lica. Takoe, mogunost arbitrarnog utvri-
vanja merila za plaanje naknade dovela je do toga da lokalna samouprava kao najvaniji kriterijum koristi
vrstu delatnosti kojom se bavi privredni subjekt, da bi mogla zapravo da oporezuje privredne subjekte
prema njihovoj pretpostavljanoj platenoj moi. Naroito je problematina praksa razrezivanja naknade
za ureivanje graevinskog zemljita. Ova naknada bi trebalo da bude cena za opremanje zemljita infra-
strukturom, ali je vremenom postala praktino porez na gradnju, i kao takva je jedan od nekoliko najvani-
jih izvora prihoda lokalne samouprave, ali po cenu toga da je u isto vreme i znatno fnansijsko optereenje
graanima i investitorima koji planiraju gradnju.
Porez na imovinu bi trebalo da u narednom periodu dobije mnogo vei znaaj kao izvor prihoda za lokalne
samouprave. Kada se to desi, porae i njegov znaaj za lokalni ekonomski razvoj, jer e dobro balansira-
nom politikom poreskih olakica gradovi i optine moi da se takmie u privlaenju investicija.
Za lokalnu samoupravu najvaniji izvor prihoda je porez na zarade, ne samo zato to je pojedinano i naj-
izdaniji ve i zbog toga to se optini aktivnosti na poveanju broja zaposlenih automatski vraaju u vidu
poveanja prihoda od ovog poreza. Sledei po vanosti su najizdaniji izvorni prihodi, kao to su naknada
za ureivanje graevinskog zemljita, porez na imovinu, naknada za korienje graevinskog zemljita,
frmarina... Lokalne samouprave mogu da koriste ovlaenje da utvruju stopu ovih prihoda kao instru-
ment voenja ekonomske politike. Na kraju, transferi su znaajni i kao najvaniji izvor prihoda siromanih
optina i kao prihod na koji se tokom budetske godine moe najsigurnije raunati.
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
A
v
g
u
s
t
S
e
p
t
e
m
b
a
r
O
k
t
o
b
a
r
N
o
v
e
m
b
a
r
D
e
c
e
m
b
a
r
J
a
n
u
a
r
F
e
b
r
u
a
r
M
a
r
t
Pre promene formule Posle promene formule
Grakon 12: PRIHODI LOKALNE SAMOUPRAVE PRE I POSLE POVEANJA UDELA
U POREZU NA ZARADE (u mil. din)
10
11
10
11
10
11
10
11
10
11
11
12
11
12 11
12
Izvor: Ministarstvo nansija, Bilten javnih nansija, februar 2012, str. 66.
84
Iako bi se oekivalo da e dvostruko poveanje udela u najizdanijem izvoru prihoda, kakav je porez na
zarade, dramatino poveati ukupne prihode gradova i optina, taj efekat je izostao. Prihodi od poreza na
zarade u prva tri meseca 2012. poveali su se za 78% u odnosu na prva tri meseca 2011. godine. S druge
strane, u prvih pet meseci primene nove formule, poev od oktobra 2011, ukupni prihodi gradova i optina
poveali su se za oko 14%.
77
Ovo poveanje bi bilo utoliko manje impresivno ako bi ga umanjili za stopu
infacije koja je u 2011. bila 7%.
78
Razlog za skromnije poveanje ukupnih prihoda je u smanjenju iznosa
transfera, prihoda od drugih poreza, kao i prihoda od zaduivanja.
6.4. Osposobljenost kadrova
U mnogim zemljama, a naroito u onima u tranziciji, veliki je broj politikih lidera i funkcionera koji znaju
da kau da oni imaju sve sem novca da realizuju svoje razvojne potencijale. To znai da oni jo nisu shvatili
da njihov nedostatak novca nije uzrok ve posledica nedostatka ljudi. Kada se onima koji tvrde da imaju
sve sem novca ponude povoljni fnansijski aranmani ili ak bespovratna sredstva za realizaciju projeka-
ta, onda tek uvide da nemaju dovoljno ljudi ni da koncipiraju projekte, niti da ih napiu, a kamoli da ih
sprovedu.
Lokalni ekonomski razvoj je proces koji trai da se njime aktivno upravlja, i to je jedan od izazova na koji
lokalne samouprave u Srbiji imaju tekoa da odgovore. Gradovi i optine imaju velikih problema da privu-
ku i zadre visokokvalifkovane i obuene kadrove sposobne da se bave lokalnim ekonomskim razvojem.
Ovaj izazov je neto manje izraen u siromanijim sredinama, u kojima je samouprava gotovo jedini, a po
pravilu i najvei poslodavac. Ali u neto razvijenijim sredinama, gradovi moraju da se dovijaju za kvalitetne
kadrove u situaciji u kojoj im za njih konkuriu i privatni sektor i vii nivoi vlasti, dok su oni hendikepirani
u tom odnosu budui da mogu da ponude zarade koje su na relativno niskom nivou, i zbog ogranienja
nivoa plata od strane republike i zbog ogranienosti budeta jedinice lokalne samouprave.
Status zaposlenih u lokalnoj samoupravi
Jedno od otvorenih pitanja u vezi sa modernizacijom lokalne samouprave je status zaposlenih u upravama
optina i gradova. Zakon koji ureuje tu oblast je jedan od najzastarelijih u sistemu lokalne samouprave i
prua jako skuen okvir za motivisanje zaposlenih. To dovodi do toga da je veoma teko zadrati, i jo tee
privui, kvalitetne kadrove osposobljene da uestvuju u izradi lokalnih propisa podsticajnih za razvoj pri-
vrede, da defniu programe podrke privredi, da deluju kao menaderi projekata, nadgledaju ih i ocenjuju
njihovu uspenost. Naalost, ogranienja u obimu plata gradove i optine stavlja u izuzetno podreen
poloaj, dovodei do toga da esto gube kadrove u koje su dugo ulagali.
Kapaciteti i rezultati rada kancelarija za LER posebno zavise od kvalifkacija, motivisanosti i zalaganja za-
poslenih u tim kancelarijama. Praksa upravljanja ljudskim resursima u optinama Srbije je izrazito razno-
lika. Na jednoj strani su optine koje su na insistiranje donatora u kancelariji za LER angaovali zaposlene
sa konkretnim kvalifkacijama, ukljuujui i znanje stranih jezika, to u praksi po pravilu znai kvalitetnije
77 Izvor: Ministarstvo fnansija, Bilten javnih fnansija, februar 2012, str. 66.
78 Narodna banka Srbije, Godinji izvetaj o poslovanju i rezultatima rada za 2011. godinu, (http://www.nbs.rs/internet/latinica/90/90_4/godi-
snji_izvestaj_2011.pdf).
DUAN VASILJEVI
85
kadrove. Na drugoj strani su optine koje su kancelarije za LER osnovale na inicijativu donatora, ali gde
donatori nisu insistirali na kvalifkacijama zaposlenih u njima, pa su se u kancelarijama za LER nali zapo-
sleni bez kojih se moglo u odeljenjima iz kojih su prebaeni.
U vezi sa kadrovskim kapacitetima jedinica lokalne samouprave za bavljenje lokalnim ekonomskim razvo-
jem primeen je jo jedan izuzetno vaan momenat. Radi se o kretanju broja zaposlenih u kancelarijama
za lokalni ekonomski razvoj u kontekstu smanjivanja broja zaposlenih u skladu sa Zakonom o odreiva-
nju maksimalnog broja zaposlenih u lokalnoj administraciji
79
, koji je Narodna skuptina Srbije usvojila u
decembru 2009. godine i koji se primenjivao tokom 2010. godine. Efekti zakona jo uvek nisu adekvatno
kvantifkovani, ali nekih indikacija ima. Prema istraivanju Fonda za visoke ekonomske studije sprove-
denog u maju i junu 2010. na uzorku od est jedinica lokalne samouprave, broj zaposlenih u lokalnim ad-
ministracijama je smanjen u proseku za 13%.
80
Ono to je svakako indikativno je da kancelarije za lokalni
ekonomski razvoj nisu bile na meti ovih smanjenja. Naprotiv, broj zaposlenih u 32 kancelarije za lokalni
ekonomski razvoj se u periodu izmeu aprila 2009. i marta 2010. poveao u 8 gradova i optina, i to za
ukupno 26 zaposlenih, dok se u pet smanjio, za po jednog zaposlenog, to rezultira neto poveanjem od
21 zaposlenog.
Utisak je da je takva politika lokalne samouprave jo jedan odraz pozitivnog vrednovanja lokalnog eko-
nomskog razvoja, kao i uloge kancelarije za LER, od strane optinskih rukovodstava. U isto vreme, to je
verovatno i pokazatelj da su zaposleni u kancelarijama za LER kategorija zaposlenih sa specifnim znanji-
ma i dobrim kvalifkacijama, ijih se usluga rukovodstvo optine ne odrie rado.
S druge strane, primeena je i pojava velikog prometa zaposlenih u nekim kancelarijama za lokalni eko-
nomski razvoj. Tako je u jednom gradu od 8 zaposlenih u kancelariji koji su proli obuku za bavljenje lo-
kalnim ekonomskim razvojem, nakon izvesnog vremena u kancelariji ostao samo jedan zaposleni, da bi
kasnije i on napustio kancelariju, u koju je dolo troje potpuno novih zaposlenih. Ovakve promene mogu
umanjiti efektivnost kancelarija za LER, kao i kredibilitet optine kod njenih partnera u ekonomskom
razvoju.
79 Zakon o odreivanju maksimalnog broja zaposlenih u lokalnoj administraciji, Slubeni glasnik RS, br. 104/2009.
80 Avlija, S., Koji su stvarni efekti Zakona o odreivanju maksimalnog broja zaposlenih u lokalnoj administraciji?, Kvartalni monitor br. 21,
apriljun 2010, FREN, Beograd 2010, str. 85. Ovaj visok procenat ne bi trebalo uzeti kao reprezentativan za itavu Srbiju budui da uzorak na
kome je izveden ukljuuje i grad Leskovac, koji je imao i jedan od najveih odnosa izmeu broja zaposlenih u gradskoj upravi i ukupnog broja
graana. Kada se Leskovac iskljui iz ovog uzorka, procenat smanjenja za pet optina iz uzorka iznosi oko 7.
DUAN VASILJEVI
87
7. OCENA OPRAVDANOSTI ANGAOVANJA LOKALNE
SAMOUPRAVE U SFERI EKONOMIJE
Podseanja radi, ovom istraivanju smo pristupili sa namerom da pruimo doprinos odgovoru na tri klju-
na pitanja u vezi sa lokalnim ekonomskim razvojem:
1. Da li rezultati upliva lokalne samouprave u privredna kretanja opravdavaju davanje bilo kakve
uloge optinama i gradovima u oblasti privreivanja i kakva bi to uloga optimalno trebalo da
bude?
2. Koji instrumenti kojima se moe uticati na privredne tokove stoje na raspolaganju lokalnoj
samoupravi i kakvi su rezultati njihovog korienja?
3. Koje uslove treba ispuniti da bi se omoguilo lokalnoj samoupravi u Republici Srbiji da posti-
gne optimalne rezultate u podsticanju privrednog razvoja?
U narednom delu pokuaemo da rezimiramo odgovore na pitanja defnisana na poetku ovog rada na
osnovu prethodno izloenih saznanja i nekih novih koja e biti predstavljena.
7.1. Opravdanost bavljenja lokalne samouprave lokalnim
ekonomskim razvojem
Tema koja lei u osnovi ovog rada je vezana za pitanje opravdanosti bavljenja optina i gradova lokalnim
ekonomskim razvojem. Jo vanije, nas je zanimalo koliko se isplati angaovanje na lokalnom ekonom-
skom razvoju gledano i na razini pojedinanih lokalnih samouprava i na nivou nacionalnih drava. Ovaj
dvostruki test je opravdan, jer ako odreeni broj lokalnih samouprava i ima koristi od angaovanja na
lokalnom ekonomskom razvoju, to ne znai da je neto efekat za celu dravu pozitivan.
88
U ovo istraivanje smo uli otvoreni za mogunost da trokovi bavljenja ekonomskim razvojem na ni-
vou nacionalnih drava prevazilaze koristi od te aktivnosti. Ovaj oprez je naroito nalagala injenica
da je lokalni ekonomski razvoj, posmatran na nivou nacionalnih drava, u odreenoj meri igra nultog
rezultata
81
, imajui u vidu da optine angauju resurse konkuriui jedne drugima za investitore, koji su se
esto unapred opredelili koliko e investirati i u kojoj zemlji i samo biraju koja e to optina biti. Tada pro-
grami lokalnog ekonomskog razvoja, ako i imaju nekog efekta na lokalnom nivou, na nacionalnom nivou
posmatrano ne daju nikakve rezultate jer, umesto da stvaraju nova radna mesta, jednostavno dovode do
premetanja postojeih radnih mesta iz jedne sredine u drugu, odnosno do stvaranja radnih mesta koja bi
bila otvorena i bez tih programa. U radikalnijoj varijanti ovog stava, smatra se ne samo da su ovi programi
igra nultog zbira ve i da imaju negativnih efekata po nacionalnu ekonomiju jer dovode do feudalizacije
nacionalnih trita, uz troenje budetskih sredstava na aktivnosti koje ne daju vei pozitivni efekat. Po-
red toga, to to lokalne samouprave konkuriu jedne drugima sputanjem stopa lokalnih prihoda dovodi
do toga da one esto uspevaju da prikupe manje budetskih sredstava, zbog ega opada kvalitet usluga
koje prua lokalna samouprava.
Koliko kota lokalni ekonomski razvoj
U oceni validnosti ovih stavova, treba razmotriti koliko kota lokalni ekonomski razvoj, odnosno koji se
to resursi angauju na bavljenje njime, a kolike su koristi od angaovanja na lokalnom ekonomskom ra-
zvoju. Statistika u Srbiji o tome ne daje dovoljno podataka, pa emo kao indikativne koristiti podatke iz
ekonomije SAD, koja nudi najvie informacija. Kako smo ve videli, broj zaposlenih koji se vei deo radnog
vremena bavi lokalnim ekonomskim razvojem po jedinici lokalne samouprave je u proseku 23,5. Trokovi
lokalnih samouprava za projekte LER-a procenjuju se na 716 dolara godinje po glavi stanovnika. Treba
imati u vidu da ove procene ne obuhvataju poreske olakice koje se daju u svrhu lokalnog ekonomskog
razvoja, a koje iznose oko 40 dolara godinje po glavi stanovnika.
Pored trokova vezanih za zaposlene koji se neposredno bave lokalnim ekonomskim razvojem i sredstava
po osnovu poreskih olakica kojih se lokalne samouprave odriu, postoji niz drugih trokova koje treba
imati u vidu: izgradnja infrastrukture potrebne za privredne subjekte, pruanje usluga i programa obuke
privrednim subjektima, rashodi za marketing... Uzeta zajedno, procenjuje se da sredstva angaovana za
podsticanje lokalnog ekonomskog razvoja u SAD iznose preko 10 milijardi dolara godinje!
82
Koristi od lokalnog ekonomskog razvoja
Kao to su brojni rashodi u vezi sa lokalnim ekonomskim razvojem, tako su kompleksne i koristi koje ti
rashodi donose. Neke koristi su oekivane i lako uoljive, neke dolaze neoekivano i nije ih uvek mogue
nedvosmisleno pripisati aktivnostima sprovedenim u svrhu podsticanja privrednog razvoja.
Meu efektima programa lokalnog ekonomskog razvoja, poseban znaaj imaju fskalni efekti. Povean
nivo proizvodnje i zaposlenosti kao rezultat projekata LER-a dovodi ili moe dovesti do poveanja profta,
zarada, vrednosti nekretnina, a time i poreske osnovice i prihoda lokalne samouprave.
81 Zero sum game je izraz koji se koristi da objasni odnose u kojima dobit koju jedan akter u odnosu ostvaruje mora biti praena jednakim gubit-
kom drugih aktera.
DUAN VASILJEVI
89
Analizirajui 57 studija koje se bave ocenom veze izmeu nivoa oporezivanja u amerikim saveznim dra-
vama i lokalnim samoupravama i programa lokalnog ekonomskog razvoja, izraenih izmeu 1979. i 1991.
godine, Bartik je utvrdio da 70% tih studija konstatuje da postoji statistiki znaajna negativna veza izme-
u nivoa poreza i stanja ekonomskog razvoja. U istraivanju koje je isti autor sproveo analizirajui nalaze
30 studija koje su se bavile uslugama u vezi sa LER-om koje pruaju savezne drave i lokalne samouprave,
60% tih studija je nalo statistiki znaajan pozitivni uticaj nivoa i kvaliteta usluga na stanje lokalne eko-
nomije. Posebno interesantno pitanje kojim se bavio Bartik jeste ta se deava ako se povea obim,
odnosno nivo usluga vezanih za privredni razvoj, ali po cenu odgovarajueg poveanja poreza da bi
se fnansiralo to poveanje usluga. Zakljuak sve tri studije koje su se bavile tom vezom, a na koje se
Bartik poziva, jeste da je krajnji efekat pozitivan za razvoj privrede.
Najnovija studija o efektima programa lokalnog ekonomskog razvoja iz 2012.
83
koristi veliki obim podata-
ka o sprovoenju moda i najveeg federalnog programa ovog tipa u SAD, nazvanog Zone osnaivanja
84
,
u periodu izmeu 1994. i 2000. godine. Osnovne karakteristike ovog programa, iji su korisnici bili odre-
eni siromaniji kvartovi u est velikih gradova (ukupno 700.000 stanovnika ivi u ovim zonama), bile su
smanjenje obaveze po osnovu poreza na zarade (trokovi od oko 200 miliona dolara za 6 godina) i blok
grantovi za programe podrke privredi, kao to su konsultantske usluge, unapreenje infrastrukture, pro-
grami obuke, podrka mladima itd. (oko 100 miliona dolara po zoni). Jedan od osnovnih nalaza studije
jeste da su zone koje su dobile ovaj status ostvarile za 1221% vei rast u ukupnoj zaposlenosti u odnosu
na sline zone koje nisu bile deo ovog programa. Zarade onih koji su i zaposleni i ive u zonama takoe su
se poveale, i to za 813% vie od zarada u slinim zonama koje nisu imale ovaj status. Ukupno poveanje
iznosa zarada u svim zonama iznosilo je oko 296 miliona evra godinje, a vrednost stambenog prostora u
zonama je porasla za 1,35 milijardi dolara. ak i kada se uzme u obzir da su ove tendencije dovele do pove-
anja iznosa zakupa od 5,5 miliona dolara, jasno je da je neto efekat za stanovnike zona izrazito pozitivan.
Kada je ekonomija vie od ekonomije
Dobar primer istovremenog postizanja ekonomskih i socijalnih ciljeva su aktivnosti Etno
mree Srbije, organizacije ena koje se bave proizvodnjom tradicionalnih rukotvorina. Budu-
i da su lanice Etno mree ene iz ruralnih krajeva, bez posebnih kvalifikacija, dakle sa vrlo
slabim ansama na tritu rada, oekivalo bi se da je najvie emu mogu da se nadaju to da
svojim proizvodima budu jeftinije od slinih industrijskih proizvoda. Meutim, zahvaljujui
mnogo ambicioznijoj viziji i velikim naporima uloenim u obuku, organizaciju posla, pla-
sman i brendiranje, kao i podrci irokog kruga organizacija javnog, nevladinog i privatnog
sektora, to nije sluaj. Preko 400 lanica okupljenih u 22 grupe proizvoaa koje ine Etno
mreu Srbije danas stvara proizvode koji promoviu nau narodnu radinost, ali tako uoblie-
nu da je pogodna za luksuzne poklone i posebno vrednovanje. Zahvaljujui tome, ene koje su
deo mree iji se rad prati vestima kao to su: Publika oduevljena etno motivima, Tradicio-
nalne rukotvorine za srpske ministre, Privrednici uivali u srpskoj tradiciji
85
i slinim, bitno
su promenile svoj socijalni poloaj u porodici i drutvu. Svako ko pokuava da oceni domete
lokalnog ekonomskog razvoja ne bi smeo da zanemari ove efekte.
83 Busso, M., Gregory, J. and Kline, P., Assessing the Incidence and Efciency of a Prominent Place Based Policy, April 2012, http://emlab.berkeley.
edu/~pkline/papers/EZ.pdf (1. jun 2012).
84 Eng. Emprowerment Zones.
85 Izvor: http://www.ethnonetwork.com/arhiva.php?lang=ser (12. februar 2012).
90
Pored fskalnih efekata, indirektna korist od programa lokalnog ekonomskog razvoja je i u unapreenju
kvaliteta i obima infrastrukture i javnih usluga koje se pruaju da bi se servisirale potrebe privrede. Jo
jedan pozitivan momenat, koji se esto prenebregava, sastoji se u socijalnim efektima bavljenja lokalnim
ekonomskim razvojem. Akteri LER-a u sutini rade na angaovanju neiskorienih razvojnih potencijala
lokalne zajednice. Ti potencijali ne moraju biti samo povoljan geografski poloaj, postojanje izvora mine-
ralnih sirovina i slino. Neiskorieni potencijal mogu biti ljudi, nezaposleni, osobe sa posebnim potreba-
ma, pripadnici marginalizovanih grupa, koji teko nalaze svoje mesto na tritu radne snage.
Programi koji pomau da se te osobe ukljue u stvaranje nove vrednosti nemaju samo fskalni efekat u
smislu poveanja javnih prihoda ve i tede sredstva koja se troe na socijalna davanja jer su dojueranji
korisnici tih sredstava dananji generatori javnih prihoda. Moda jo vanije, programi koji pomau tim
osobama da se ukljue u lokalnu ekonomiju u isto vreme im omoguavaju da steknu samopotovanje i
drutveni ugled.
Na osnovu ovoga, ini se da se moe bezbedno zakljuiti da je lokalni ekonomski razvoj dokazao da
ima svoju legitimnu i vanu ulogu i na nivou pojedinanih lokalnih zajednica, ali i ako se posmatra
sa nacionalnog nivoa. U najboljem svom izdanju, lokalni ekonomski razvoj podstie kompetitivnost
meu optinama koje konkuriu jedne drugima za investicije, ali rezultat te kompetitivnosti nije igra
nultog rezultata ve, naprotiv, stvaranje boljih uslova poslovanja za sve privredne subjekte, a naroi-
to za one koji posluju tamo gde se lokalne zajednice aktivno bave ekonomskim razvojem.
7.2. Razliiti efekti instrumenata lokalnog ekonomskog razvoja
Ako prihvatimo argumente koji govore u prilog opravdanosti koncepta lokalnog ekonomskog razvoja, ne
smemo zaboraviti da nisu svi projekti koji se koriste podjednako opravdani i efkasni. To nas vraa drugom
pitanju sa poetka istraivanja razmatranju efekata korienja razliitih instrumenata, odnosno progra-
ma lokalnog ekonomskog razvoja.
Izazovi analize trokova i koristi programa lokalnog ekonomskog razvoja
Procena opravdanosti projekta LER-a je sloen zadatak. Potrebno je, na jednoj strani, sabrati
sve oekivane pozitivne efekte po budet jedinice lokalne samouprave, pa od toga oduzeti
trokove finansiranja projekta i druge izdatke do kojih realizacija projekta dovodi. Na pri-
mer, na osnovu saznanja o tome ta e se sve izgraditi u sklopu projekta, ali i kao posledica
projekta, izraunava se koliko e se poveati prihodi optine po osnovu jednokratnih dabina
za izgradnju, kao to je naknada za ureivanje graevinskog zemljita; zatim se procenjuje
koliko e se poveati osnovica poreza na imovinu zahvaljujui novosagraenim objektima.
U optinama u kojima lokalnoj samoupravi pripada i deo prihoda od poreza na zarade, to
je sluaj u Srbiji, na osnovu procene broja i vrste novootvorenih radnih mesta, izraunava
se oekivano poveanje osnovice poreza na zarade, kao i poveanje udela optine u tom po-
rezu. U sistemima u kojima lokalnoj samoupravi pripada deo prihoda od poreza na promet
DUAN VASILJEVI
91
(a Srbija ne spada u tu grupu) potrebno je proceniti poveanje prometa kao rezultat projekta
i efekte po optinski budet po tom osnovu. Ne smeju se zaboraviti ni manje izdani, ali
stalni prihodi za budet, kao to su taksa za isticanje firme na poslovnom prostoru i jo neke
komunalne takse. Na strani koristi mogu se nai i utede za budet jedinice lokalne samou-
prave do kojih moe doi realizacijom nekih projekata LER-a.
Na strani trokova, kvalitetna analiza se ne sme zaustaviti na direktnim trokovima spro-
voenja projekta, kao to su, na primer, vrednost radova na infrastrukturnom opremanju
industrijske zone, iznos subvencije ili obim poreskih prihoda od kojih se odustaje davanjem
olakica i sl. Proirenje komunalne infrastrukture, ako se finansira sredstvima lokalne sa-
mouprave, jeste znaajan troak, koji pored toga nije i jednokratan, budui da podrazu-
meva i obavezu odravanja te infrastrukture. Poveanje zaposlenosti, ako do njega dolazi
dolaskom radne snage iz drugih optina, podrazumeva i potrebu servisiranja tog novog sta-
novnitva, dakle, obezbeivanje vode, struje, kanalizacije, odravanje istoe i odnoenja
otpada, obrazovanja... Sve to, naravno, ima implikacije na rashodnu stranu budeta optine.
Iako ve ovaj pregled razliitih aspekata izraunavanja fiskalnih efekata projekata LER-a
izgleda jako komplikovan, izraunavanje neto fiskalnog efekta investicije je u stvarnosti
mnogo komplikovanije. Najpre, kada se govori o efektu novog zapoljavanja i prihodima
od poreza na zarade koji iz toga slede, nije dovoljno proceniti broj radnih mesta koja e se
otvoriti kao rezultat investicije. Potrebno je napraviti procenu koliki e biti udeo manuelnih
radnika, a koliki visokoobrazovane, dobro plaene radne snage, jer ova druga kategorija
doprinosi neuporedivo vie budetu optine. Moda je jo vanije proceniti da li su nova
radna mesta koja se oekuju kao rezultat projekta zaista nova ili e samo doi do seljenja
radne snage unutar optine iz jednih preduzea u druga, odnosno sa jedne lokacije na dru-
gu. Bez te procene, nemogue je imati kvalitetnu procenu neto efekta na prihode od poreza
na zarade. U sistemima kakav je na, od kljune je vanosti proceniti i koliki broj radnika e
biti sa teritorije na kojoj su zaposleni, a koliko e ih imati prebivalite u drugim optinama.
Ovo zbog toga to prihodi od poreza na zarade idu u budet optine na kojoj zaposleni ima
prebivalite, pa optine koje opredele znatna sredstva za projekte koji treba da dovedu do
veeg broja novih radnih mesta od toga nee imati mnogo koristi ako nemaju odgovarajuu
obuenu radnu snagu, ve se ta radna mesta popune radnicima iz drugih optina.
Kada je re o prihodima od poreza na imovinu, nije dovoljno analizu zaustaviti na efektima
koji e doi od imovine koja je predmet projekta ve je potrebno razmotriti efekte za vred-
nost nepokretnosti u okruenju. Prilikom analiziranja efekata izgradnje trgovinskog centra
na prihode od poreza na imovinu, mora se, pored vrednosti budueg trgovinskog centra,
proceniti i poveanje vrednosti nekretnina u blizini tog centra, do koga po pravilu dolazi.
Takoe, izgradnja nekog proizvodnog kapaciteta nedaleko od zone predviene za stanovanje
moe dovesti do pada cena nekretnina i odgovarajueg pada prihoda optine po tom osnovu,
ak i ako ta proizvodnja ne dovodi do velikog zagaenja.
92
Na kraju, vano je paljivo izabrati vremenski okvir za analizu. Do nekih fiskalnih efekata
dolazi ve prilikom lansiranja projekta, neki se javljaju tek vie godina nakon poetka reali-
zacije. Neki fiskalni efekti su jednokratni, neki su praktino stalni.
Zahvaljujui i ovoj komplikovanosti u izraunavanju fiskalnog i drugih efekata projekta lo-
kalnog ekonomskog razvoja, postoji tendencija da se projekti lansiraju ili bez ikakvih anali-
za trokova i koristi ili sa analizama koje se sainjavaju samo da bi se formalno zadovoljilo
pravilo da takva analiza mora postojati. U tim sluajevima se bez mnogo argumenata po-
tvruje da je analizirani projekat pogodan za finansiranje, jer se autori analize vode pretpo-
stavkom da oni koji su naruili analizu upravo to ele da uju.
Iznenaujue je mali broj sluajeva u kojima se izrauju kredibilne analize trokova i koristi
(cost-benefit analysis) programa LER-a. Ove analize treba raditi u idealnom sluaju pre po-
kretanja programa, tokom trajanja, kao i nakon realizacije programa. Naalost, javni sektor
u ovom pogledu konstantno podbacuje. Razlozi za to su sledei:
Razliiti programi lokalnog ekonomskog razvoja su esto rezultat predizbornih obe-
anja, pa politiari kada dou na vlast ne postavljaju uvek pitanje da li je potencijalni
program efektivan ve pre svega razmiljaju o tome koliko ih (ne)ispunjenje pred-
izbornih obeanja moe kotati, odnosno kakve efekte samo pokretanje tih programa
i njihovi eventualni rezultati mogu imati na narednim izborima.
Evaluacija programa nije uvek poeljna za organ koji sprovodi odreeni program
jer negativan nalaz moe, pored potencijalnog ukidanja programa, naneti znatnu
politiku tetu, dok pozitivan nalaz po pravilu nailazi na skepsu graana u vezi sa
njegovom kredibilnou.
Izrada evaluacija programa je skup i zahtevan posao. Mali je broj onih koji ga mogu
kva litetno odraditi; pored toga, najea pretpostavka strunjaka angaovanih za
izradu tih studija je da se od njih oekuje da rezultat bude pozitivan, to sigurno ima
uticaja na njihove nalaze.
Efekti instrumenata lokalnog ekonomskog razvoja nacionalna i lokalna perspektiva
Da podsetimo, nezadovoljavajui rezultati u vezi sa pruanjem usluga sektoru privrede od strane organa
vlasti u sklopu takozvanog drugog talasa programa lokalnog ekonomskog razvoja doprineli su lansiranju
treeg talasa tih programa tokom devedesetih godina prolog veka. Problem u vezi sa programima dru-
gog talasa su naroito bili:
mali obim sredstava koji je stajao na raspolaganju za programe LER-a (nivo fnansiranja nekih od
tih programa je esto bio oigledno nedovoljan da bi se bilo ta strukturno promenilo i namera im
je bila pre svega da se pokae da politiari neto ine u vezi sa ekonomijom)
DUAN VASILJEVI
93
fragmentiranost usluga koje organi vlasti pruaju privredi (jedna agencija pomae sa kreditiranjem
izvoza, druga sa marketingom za izvoz, trea sa obukom radne snage) i
relativno mali broj korisnika programa meu privrednim subjektima i nedovoljna podrka privrede
tim programima.
86
Deo tih problema je prevazien u programima treeg talasa koji je samo delimino fnansirao javni sektor,
a sprovode se prevashodno posredstvom privrednih komora, raznih udruenja privrednika, nevladinih or-
ganizacija i slino.
Evo kako je Bartik sumirao uslove koje je potrebno ispuniti da bi se fnansiranje odreenog programa
lokalnog ekonomskog razvoja iz javnih sredstava moglo smatrati opravdanim, a koji nam u isto vreme
mogu sluiti kao indikatori opravdanosti projekata lokalnog ekonomskog razvoja:
da od programa ima koristi dovoljan broj privrednih subjekata u odreenoj grani;
da graani imaju koristi od poveanja kvaliteta, odnosno smanjenja trokova proizvodnje;
da je program namenjen privrednim subjektima koji se ele posebno podrati, kao to su preduzea
u kojima su prevashodno zaposlene ene, osobe sa posebnim potrebama, pripadnici odreenih
manjina i sl.;
da program ima potencijal da unapredi produktivnost znatnog broja radnika u optini;
da su efekti na podrana preduzea vei od trokova programa, a podrana preduzea ili izvoze
ili supstituiu uvoz.
87
Poslednja taka zasluuje posebnu panju. Kljuni cilj lokalnog ekonomskog razvoja je unapreenje kon-
kurentnosti lokalne privrede, pri emu konkurencija lokalnoj ekonomiji dolazi i sa drugih kontinenata i iz
susednih optina. Vea konkurentnost neke ekonomije znai i vei izvoz. Kao to je izvoz vaan za privre-
du svake zemlje, tako je vaan i za lokalne ekonomije, s tom razlikom to je za lokalni ekonomski razvoj
izvoz svaka prodaja roba ili usluga van teritorije optine. Te izvozne aktivnosti su predmet posebne
panje jer poveanje njihovog obima ne dovodi do pada aktivnosti drugih privrednih subjekata u istoj
optini. To nije sluaj kod privrednih aktivnosti namenjenih unutranjem tritu, gde pomo jednom
privrednom subjektu u optini moe dovesti do otvaranja novih radnih mesta u tom preduzeu, ali i do
problema u privreivanju, pa i smanjenja broja zaposlenih u konkurentskim privrednim subjektima u istoj
optini, ako se i oni bore za isto trite.
Ovo, ipak, ne znai da nema razloga za podrku i preduzeima koja robu ne plasiraju van granica optine.
Najpre, pruanje podrke lokalnom preduzeu da osvoji program kojim e se postii supstitucija uvoza
robe odnosno usluga iz uvoza ili uvoza (iz drugih optina) nee dovesti do pada proizvodnje drugih lo-
kalnih privrednih subjekata. Pored toga, podrka privrednim subjektima koja nisu izvoznici ima smisla i
kada im se prua radi stavljanja u proizvodnu funkciju do tada neiskorienih resursa recimo, zagaenog
zemljita ili naputenih objekata, odnosno za angaovanje nezaposlenih, pogotovo kada se radi o licima
sa posebnim potrebama.
86 Bartik, T, Local Economic Development Policies, str. 5.
87 Isto, str. 7.
94
Jedna od najsveijih analiza o efektima razliitih programa lokalnog ekonomskog razvoja istog autora
88

govori u prilog trima programima kao najefkasnijim u podrci zapoljavanju u nerazvijenim oblastima:
prilagoeni programi obuke radne snage za poznate poslodavce, usluge za proizvodna preduzea i kom-
binacija poreskih olakica i blok grantova za unapreenje uslova za poslovanje (za biznis inkubatore, una-
preenje bezbednosti u zoni, unapreenje pristupa kapitalu...). Kada se govori o programima podrke
proizvodnim preduzeima, pored obuke radne snage, kljunu ulogu su imale konsultantske usluge, koje
su vlasnicima i menadmentu tih preduzea olakavale osvajanje novih trita i proizvoda, upravljanje
inovacijama, potovanje regulatornih zahteva i sl. Najire korien program podrke privredi je onaj za
pristup tritu kapitala, ali ne na osnovu subvencioniranih kredita ve putem obuka privrednika za izradu
biznis planova i apliciranje za kredite kod banaka.
Podaci pokazuju da efekti poveanja produktivnosti kod programa obuke nadmauju trokove 1,8 puta, a
kod programa podrke proizvodnim preduzeima i programa poreskih olakica uz blok grantove za nove
usluge za privredu poveanje produktivnosti nadmauje trokove ak 2,1 puta. Da ne bi bilo zabune oko
toga da poveana produktivnost dovodi do smanjenja zapoljavanja (jer poveanje produktivnosti podra-
zumeva da isti broj zaposlenih u istoj jedinici vremena proizvede vie proizvoda), ova studija navodi da
poveanje produktivnosti od 1% dovodi do poveanja zaposlenosti od 3%. Istraivanja na koja se Bartik u
ovoj analizi poziva ukazuju na to da su prilagoeni programi obuke radne snage ak 1025 puta efkasniji
u podsticanju zapoljavanja od poreskih olakica, gledano prema obimu angaovanih javnih sredstava.
Najbolje izdanje lokalnog ekonomskog razvoja podrazumeva korienje instrumenata usmerenih na
defnisanje lokalnih razvojnih prioriteta, strateko planiranje saradnje javnog, privatnog i nevladinog
sektora na promovisanju lokalnih razvojnih mogunosti, izgradnju infrastrukture, unapreenje rada
uprave, mudru i podsticajnu politiku javnih prihoda i podrku privredi to manje direktnim subven-
cijama, a to vie putem podrke udruivanju privrednih subjekata i programa informisanja i obuke.
Pitanje o optimalnim programima lokalnog ekonomskog razvoja u Srbiji ima jednu posebnu dimenziju, koja je
uslovljena injenicom da je administracija u Srbiji vee optereenje za privredu nego to je sluaj u velikoj veini
drugih zemalja. Upravo je ubrzavanje, pojednostavljenje i pojeftinjenje administrativnih procedura kljuna ak-
tivnost koju treba preduzeti, i to na nivou i republike i na nivou lokalne samouprave. Evo kako su privrednici u
anketi iz 2011. godine
89
ocenili uticaj koji na njihovo poslovanje imaju odreeni aspekti poslovanja.
88 Bartik, T., Bringing Jobs to People: How Federal Policy Can Target Job Creation for Economically Distressed Areas, W. E. Upjohn Institute for
Employment Research, 2010, str. 6.
89 Izvor: Istraivanje preduzea 2011., USAID BEP, 2011, str. 34, http://policycafe.rs/documents/business/in-touch-with-business/istrazivanje-
preduzeca-2011.pdf.
DUAN VASILJEVI
95
Tabela 9: UTICAJ ODREENIH ADMINISTRATIVNIH PROCEDURA NA USLOVE ZA PRIVREIVANJE
Procedura Negativan uticaj
Administrativne procedure 94%
Dobijanje graevinskih dozvola 93%
Sudski postupci 93%
Administriranje naplate poreza 89%
Inspekcijski nadzor 78%
Propisi vezani za radne odnose 74%
Carine i procedure vezane za trgovinu 74%
Dobijanje dozvola za rad 66%
Plaanja i novane transakcije 54%
Ovakva tabela moe sluiti kao putokaz republikim i lokalnim liderima za izgradnju okvira za poslovanje
koji bi bio neuporedivo podsticajniji od postojeeg, bez troenja ogromnih budetskih sredstava.
7.3. Koje uslove treba obezbediti da bi se omoguilo lokalnoj
samoupravi u Srbiji da postigne optimalne rezultate u
podsticanju privrednog razvoja
U odgovoru na ovo pitanje oslanjaemo se na zakljuke iz prethodnog dela ovog rada.
1. Lokalna samouprava treba da dobije odreene resurse koji joj po prirodi stvari, a odskoro i prema po-
zitivnim propisima, pripadaju. Tu se pre svega misli na imovinu lokalne samouprave, za ta je najvaniji
korak uinjen donoenjem Zakona o javnoj svojini. Ipak, budui da od donoenja zakona do njegove reali-
zacije mogu proi i godine, vano je da se imovinska deoba izmeu republike i lokalne samouprave obavi
to bre i efkasnije.
2. Lokalna samouprava treba da dobije ira ovlaenja u korienju resursa kojima raspolae. Na primer,
radno-pravno zakonodavstvo i politika utvrivanja zarada na nivou lokalne samouprave moraju biti mno-
go feksibilniji da bi se obezbedilo da gradovi i optine mogu, sa jedne strane, privui i zadrati kadrove
koji su potrebni za voenje politike razvoja, a da, sa druge strane, mogu nagraivati zaposlene u skladu sa
njihovim uinkom i doprinosom realizaciji razvojnih ciljeva lokalne samouprave.
3. Izborni sistem treba da bude redefnisan tako da graani mogu direktno birati svoje predstavnike u
skuptinama optina, kao i gradonaelnike. Ovo i jeste jedna od osnovnih prednosti demokratije na lokal-
nom nivou, i velika je teta da bude rtvovana radi obezbeivanja pune kontrole politikih stranaka nad
formiranjem i sprovoenjem lokalnih politika.
96
4. Uticaj lokalne samouprave na rad podrunih organa i preduzea republike treba da bude znatno una-
preen. Situacija u kojoj su direktori tih organa i preduzea dovoljno daleko od Beograda da bi bili podvr-
gnuti nekoj znaajnijoj kontroli, a potpuno nezavisni od organa lokalne samouprave, nepovoljno utie na
delovanje tih organa, koji esto imaju vanu ulogu u realizaciji razvojnih projekata od lokalnog i regional-
nog znaaja.
5. Potrebno je defnisati dugoronu strategiju regionalnog razvoja Srbije da bi lokalna samouprava mogla
svoje razvojne prioritete uskladiti sa regionalnim razvojnim prioritetima.
6. Izmenama republikog zakonodavstva i edukacijom treba omoguiti feksibilnije forme meuoptinske
saradnje, koji e olakati pruanje komunalnih usluga na regionalnom nivou i tako podii njihov kvalitet i
smanjiti jedininu cenu.
7. Sve administrativne prepreke za poslovanje, na svim nivoima vlasti, treba ukloniti. Birokratske proce-
dure treba pojednostaviti i pojeftiniti.
Ako se ove reforme sprovedu, privreda Srbije e osetiti veliki podsticaj, a lokalne zajednice e dobiti in-
strumente da svim aktivnostima budu krojai svoje sudbine i da se tako svrstaju meu dobitnike tranzicije.
DUAN VASILJEVI
97
8. EPILOG
Publikacija Svetske banke i Meunarodne fnansijske korporacije Doing Business in South East Europe 2011
meri kvalitet uslova za privreivanje u 22 grada iz 7 ekonomija Jugoistone Evrope. Ovi gradovi su posma-
trani iz ugla efkasnosti u sledee etiri kategorije: osnivanje privrednih subjekata, dobijanje graevinskih
dozvola, upis svojinskih prava i obezbeenje izvrenja ugovora. Gradovi u Srbiji obuhvaeni ovom anali-
zom su Zrenjanin, Beograd, Uice, Kruevac i Vranje. Iako ova publikacija ne daje jedinstvenu rang listu,
kada se uzme ukupan rezultat sva 22 grada u sve etiri analizirane kategorije, dolazi se do zakljuka da su
meu svih pet gradova iz Srbije najbolje rangirani Zrenjanin (na 8. mestu) i Vranje (na 10. mestu).
Za neupuene ovakav rezultat moe da bude iznenaenje, pre svega zbog toga to ova dva grada imaju
malo toga zajednikog. Ali jedna stvar koja im je zajednika je veoma indikativna. Meu svih pet analizi-
ranih gradova iz Srbije, samo ova dva, Zrenjanin i Vranje, imaju certifkat optine sa pozitivnim poslovnim
okruenjem Nacionalne alijanse za lokalni ekonomski razvoj.
Evo ta ovaj certifkat potvruje:
1. Optina je u saradnji sa celokupnom zajednicom napravila sveobuhvatni strateki plan lokalnog
razvoja.
2. Optina ima Odeljenje za lokalni ekonomski razvoj.
3. Optina ima stalni Savetodavni odbor za ekonomska pitanja.
4. Optina je razvila sistem usluge za dobijanje graevinske dozvole.
5. Optina vodi baze podataka, analizira i prua tane informacije privrednicima.
6. Optina ima promotivni materijal za marketing i privlaenje investicija.
98
7. Optina je kreditno sposobna.
8. Optina aktivno uestvuje u utvrivanju potreba za radnom snagom i prilagoavanju obrazovanja
potrebama privrednika.
9. Optina ima razvijeno partnerstvo javnog i privatnog sektora, s ciljem promocije LER-a.
10. Optina ima adekvatnu infrastrukturu i pouzdane komunalne usluge.
11. Optina je jasno defnisala svoju poresku politiku i politiku naplate dabina i taksi.
12. Optina je razvila standarde ivotne sredine i ukljuila ih u optinske razvojne planove u skladu sa
standardima Republike Srbije i direktivama EU.
Certifkat optine sa pozitivnim poslovnim okruenjem ukazuje na jo neto to nije sadrano ni u jednom
od ovih 12 kriterijuma; ili, jo tanije, na neto to je sadrano u svakom od njih: da se radi o optini koja je
lokalni ekonomski razvoj utvrdila kao svoj prioritet. Samo optine koje nemaju sumnje oko toga ta su im
razvojni prioriteti spremne su da prou kroz iscrpljujui proces dobijanja ovog certifkata. On optinama i
gradovima koji ga steknu ne garantuje samo presti u domaim, ako ne i u irim regionalnim razmerama,
ve im obezbeuje da radei na dobijanju certifkata izgrade kapacitete svojih institucija i usaglase svoje
politike i procedure sa potrebama lokalne privrede i moderne trine ekonomije.
Za sada je 15 gradova i optina, pored Zrenjanina i Vranja, u grupi onih koje imaju certifkat optine sa
pozitivnim poslovnim okruenjem. Sigurno e jo niz gradova i optina stei ovaj certifkat pre nego to
dravu Srbiju budemo mogli da nazovemo dravom sa pozitivnim poslovnim okruenjem. Na svu sreu,
brojne lokalne inicijative su ve tu da ovaj proces podstaknu i ubrzaju.
DUAN VASILJEVI
99
LITERATURA
Aronson, R. and Schwartz, E. (eds.), Management Policies in Local Government Finance, ICMA, Washington, DC 2004.
Avlija, S., Koji su stvarni efekti Zakona o odreivanju maksimalnog broja zaposlenih u lokalnoj administraciji?, Kvartalni monitor br. 21, apriljun
2010, FREN, Beograd 2010.
Barro, R., Democracy and Growth, Journal of Economic Growth, Boston, March 1996.
Bartik, T., Federal Policy Towards State and Local Development in the 1990s, Upjohn Institute Working Paper 93-17, W.E. Upjohn Institute for
Employment Research, 1993.
Bartik, T., Local Economic Development Policies, Upjohn Institute Working Paper No. 03-91, W.E. Upjohn Institute for Employment Research, 2003.
Bartik, T., Bringing Jobs to People: How Federal Policy Can Target Job Creation for Economically Distressed Areas, W. E. Upjohn Institute for Employment
Research, 2010.
Begovi, B. i drugi, Upravljanje lokalnom zajednicom putevi ka modernoj lokalnoj samoupravi, CLDS, Beograd Smederevska Palanka 2000.
Begovi, B. i drugi, Principi modernog upravljanja lokalnom zajednicom, CLDS, Beograd 2002.
Blakely, E., Planning Local Economic Development Theory and Practice, SAGE, 1994.
Blakely, E. and Bradshaw, T., Planning Local Economic Development Theory and Practice, SAGE Publications, Thousand Oaks, 2002.
Bojovi, J., Lokalni ekonomski razvoj Prirunik za praktiare, The Urban Institute, Beograd 2010.
Bryant, C. and Cofsky, S., Public Policy for Local Economic Development An International Comparison of Approaches, Programs and Tools, 2004, www.
geog.umontreal.ca/Dev_durable/Documents_pdf/Rapports.
Busso, M., Gregory, J. and Kline, P., Assessing the Incidence and Efciency of a Prominent Place Based Policy, April 2012, http://emlab.berkeley.
edu/~pkline/papers/EZ.pdf (1. jun 2012).
Cunningham, S. and Meyer-Stamer, J., Planning or Doing Local Economic Development? Problems with the Orthodox Approach to LED, Africa Insight Vol.
35 No. 4, December 2005.
apkova, S. (ed.), Local Government and Economic Development, OSI/LGI, Budapest 2005.
Center for Civic Innovation, The Entrepreneurial City: A How-To Handbook for Urban Innovators, Manhattan Institute for Policy Research, New York 1999.
100
Coulson, A., Local Economic Development: A Guide to Practice, Birmingham University, Birmingham 1997.
Damjanovi, M. (ur.), Uporedna iskustva lokalnih samouprava, Magna agenda, Beograd 2002.
Damjanovi, M. i orevi, S. (ur.), Izazovi modernoj upravi i upravljanju - hrestomatija, TIMIT, Beograd 1995.
Damjanovi, M. i drugi (ur.), Inicijativa za fskalnu decentralizaciju, Magna agenda, Beograd 2002.
Damjanovi, M., Lokalna demokratija stanje i perspektive, Magna Agenda, Beograd 2001.
Davey, K. (ed.), Fiscal Autonomy and Efciency Reforms in Former Soviet Union, OSI/LGI, Budapest 2002.
Davey, K. (ed.), Investing in Regional Development, OSI/LGI, Budapest 2003.
orevi, S., Preduzetniko upravljanje gradom City Manager Model, igoja tampa, Beograd 1998.
orevi, S., Renesansa lokalne vlasti uporedni modeli, igoja tampa, Beograd 2003.
orevi, S., Vlasti u akciji svet javnih usluga, igoja tampa, Beograd 2008.
Fitzgerald, J. and Green Leigh, N., Economic Revitalization Cases and Strategies for City and Suburb, SAGE Publications, Thousand Oakes 2002.
Furdell, P., Poverty and Economic Development: Views From City Hall, National League of Cities, Washington, D.C. 1994.
Galbraight, J., The Essential Galbraight, Houghton Mifin Company, Boston 2001.
Goldsmith, S. and Eggers, W. D., Governing by Network: the New Shape of the Public Sector, Brookings Institution Press, Washington, D.C. 2004.
Harrison, A. J., Economics & Land Use Planning, Policy Journals Ltd., Newbury 1977.
Hogze, M. (ed.), Local Government Budgeting, OSI/LGI, Budapest 2002.
Holcombe, R., Public Policy and the Quality of Life Marketing Incentives versus Government Planning, Greenwood Press, Westport, Conecticut, London
1995.
Istraivanje preduzea 2011, USAID BEP, 2011, http://policycafe.rs/documents/business/in-touch-with-business/istrazivanje-preduzeca-2011.pdf.
Kandeva, E., Jaanje lokalne vlasti, Magna agenda, Beograd 2002.
Kristi, S., Izvorni prihodi u sistemu fnansiranja lokalne samouprave u Republici Srbiji, PALGO centar i Stalna konferencija gradova i optina, Beograd
2006.
Levitas, A. i Peteri, G. (ur.), Reforma sistema fnansiranja lokalne samouprave u Republici Srbiji, PALGO Centar, Beograd 2004.
Locsmandi, G. et al., Urban Planning and Capital Investment Financing in Hungary, OSI/LGI, Budapest 2000.
Lux, M., Housing Policy: An End or a New Beginning?, OSI/LGI, Budapest 2003.
Marcou, G., Regionalization for Development and Accession to the European Union: A Comparative Perspective, OSI/LGI, Budapest 2002.
Ministarstvo fnansija, Bilten javnih fnansija, februar 2012.
Ministarstvo fnansija, Jesenja analiza privrednih kretanja, septembar 2011.
Modeli statuta optina i gradova, Stalna konferencija gradova i optina i Centar modernih vetina, Beograd 2008.
Narodna banka Srbije, Godinji izvetaj o poslovanju i rezultatima rada za 2011. godinu, (http://www.nbs.rs/internet/latinica/90/90_4/godisnji_
izvestaj_2011.pdf).
Nemec, J. and Wright, G. (eds.), Javne fnansije, Magna Agenda, Beograd 1999.
Nobel, C., Why Companies Fail and How Their Founders Can Bounce Back, Working Knowledge, Harvard Business School, March 2011, http://hbswk.
hbs.edu/item/6591.html (10. januar 2012).
OHara, S. (ed.), Drop by Drop: Water Management in the Southern Caucass and Central Asia, OSI/LGI, Budapest 2003.
Ocena i unapreenje prakse optinskih i gradskih menadera u Srbiji, PALGO centar, Beograd 2007.
Osborne, D. and Geabler, T., Reinventing Government, Penguin Books, New York 1993.
Osborne, D. And Plastrik, P., Banishing Bureaucracy, A Plume Book, New York 1997.
DUAN VASILJEVI
101
Pamfl, C., Evolving Intergovernmental Relations for Efective Development in the Context of Regionalization, OSI/LGI, Budapest 2003.
Peteri, G. and Horvath, T. (eds.), Navigation to the Market Regulation and Competition in Local Utilities in Central and Eastern Europe, OSI/LGI, Budapest
2001.
Prirunik o fnansiranju na lokalnom i regionalnom nivou, Savet Evrope i Stalna konferencija gradova i optina, Beograd 2007.
Republiki zavod za statistiku, Optine i regioni u Republici Srbiji, Beograd 2011.
Shane S., Illusions of Entrepreneurship: The Costly Myths that Entrepreneurs, Investors, and Policy Makers Live By, Yale University, New Haven & London
2008.
Slukhai, S., Dilemmas and Compromises: Fiscal Equalisation in Transition Countries, OSI/LGI, Budapest 2003.
Stretton, H. and Orchard L., Public Goods, Public Enterprise, Public Choice Theoretical Foundations of the Contemporary Attack on Government, The
Macmillan Press Ltd., London 1994.
Swianiewicz, P. (ed.), Public Perception of Local Governments, OSI/LGI, Budapest 2001.
Swianiewicz, P. (ed.), Consolidation or Fragmentation? The Size of Local Governments in Central and Eastern Europe, OSI/LGI, Budapest 2002.
Swianiewicz, P. (ed.), Local Government Borrowing: Risks and Rewards, OSI/LGI, Budapest 2004.
Swinburn G, Goga, S. and Marphy, F., Local Economic Development: A Primer Developing and Implementing Local Economic Development Strategies
and Action Plans, World Bank, 2006.
Vlada Republike Srbije, Revidirani Memorandum o budetu i ekonomskoj i fskalnoj politici za 2011. godinu sa projekcijama za 2012. i 2013. godinu, 2010,
http://www.mfn.gov.rs/pages/issue.php?id=6525 (12. februar 2012).
Vlada Republike Srbije, Nacionalni program zatite ivotne sredine, 2010, http://www.ekoplan.gov.rs/src/upload-centar/dokumenti/razno/npzzs.pdf (12.
februar 2012).
World Bank and the International Finance Corporation, Doing Business 2012, 2011, http://www.doingbusiness.org/reports/global-reports/doing-
business-2012 (12. februar 2012).
World Bank, A Brief History of LED, http://www.worldbank.org/urban/local/toolkit/pages/history.htm (12. februar 2012).
Zakon o budetskom sistemu, Slubeni glasnik RS, br. 54/2009, 73/2010, 101/2010 i 101/2011.
Zakon o fnansiranju lokalne samouprave, Slubeni glasnik RS, br. 62/2006 i 47/2011.
Zakon o javnoj svojini, Slubeni glasnik RS, br. 72/2011.
Zakon o javnom dugu, Slubeni glasnik RS, br. 61/2005, 107/2009 i 78/2011.
Zakon o koncesijama, Slubeni glasnik RS, br. 20/97, 22/97 i 25/97.
Zakon o lokalnoj samoupravi, Slubeni glasnik RS, br. 129/2007.
Zakon o lokalnoj samoupravi, Slubeni glasnik RS, br. 9/2002, 33/2004 i 135/2004.
Zakon o planiranju i izgradnji, Slubeni glasnik RS, br. 72/2009, 81/2009 i 24/2011.
Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji, Slubeni glasnik RS, br. 80/2002, 84/2002, 23/2003, 70/2003, 55/2004, 61/2005, 61/2007,
20/2009, 53/2010, 101/2011 i 2/2012.
Zakon o porezu na dohodak graana, Slubeni glasnik RS, br. 24/2001, 80/2002, 135/2004, 62/2006, 65/2006, 31/2009, 44/2009, 18/2010 i 50/2011.
Zakon o regionalnom razvoju, Slubeni glasnik RS, br. 51/2009 i 30/2010.
Zakon o sredstvima u svojini Republike Srbije, Slubeni glasnik RS, br. 53/95, 3/96, 54/96 i 32/97.
Zakon o odreivanju maksimalnog broja zaposlenih u lokalnoj administraciji, Slubeni glasnik RS, br. 104/2009.
BELEKE
BELEKE
This project has been funded with support from the European Commission.
This publication refects the views only of the author, and the Commission cannot be held responsible
for any use which may be made of the information contained therein.
Objavljivanje ove publikacije je realizovano u okviru TEMPUS projekta
Razvoj studija javne uprave i upravljanja u Srbiji (144889-TEMPUS-2008-RS-JPCR,
Development of Public Administration and Management Studies in Serbia).
www.pamstudies.edu.rs
CIP -
,
352.07(497.11)
332.1(497.11)
, , 1973-
Lokalni ekonomski razvoj : zato su jedne
optine dobitnici, a druge gubitnici
tranzicije / [Duan Vasiljevi]. - Beograd :
Palgo centar, 2012 (Beograd : Standard2). -
101 str. : graf. prikazi, tabele ; 24 cm
Tira 500. - Napomene i bibliografske
reference uz tekst. - Bibliografja: str.
99-101.
ISBN 978-86-84865-10-8
a) - b)
-
COBISS.SR-ID 193710860
Radi se o fundamentalnoj transfor-
maciji naina na koji javni sektor obez-
beuje javna dobra ni manje, ni vie
od toga. Verovatno da nema javne po-
litike, od zdravstvene do spoljne, koja
ne moe imati velike koristi od prime-
ne metoda mobilisanja resursa privat-
nog i nevladinog sektora za ostvarenje
javnih ciljeva, kao to verovatno nema
ni jednog segmenta javnog upravljanja
koji je dao toliki doprinos ovom pristu-
pu koliko je dala praksa lokalnog eko-
nomskog razvoja.
Poetak i kraj svega su ljudi. Samo
kompetentni, dobro organizovani i vi-
so ko motivisani ljudi su u stanju da
iznesu ekonomski preobraaj jedne lo-
kalne zajednice i da redefniu geogra-
fju tako to e ono to je nekada bila
periferija pretvoriti u centar.
Duan Vasiljevi je ef Tima za regu-
latorne reforme u privredi na USAID
Projektu za bolje uslove poslovanja.
Od 2001. godine uestvuje u formu-
lisanju i sprovoenju javnih politika i
jaanju kapaciteta u oblastima eko-
nomskog razvoja i javne uprave. Ra-
dove u ovim oblastima objavljivao je
u vie knjiga i publikacija. Konsultant-
sko iskustvo u oblastima reforme jav-
ne uprave i lokalnog ekonomskog raz-
voja je sticao u Srbiji, Crnoj Gori i Bo-
sni i Hercegovini na projektima koje
su sprovodili USAID, Svetska banka,
EU, Savet Evrope i druge organizacije.
Diplomirao je i magistrirao na Fakul-
tetu politikih nauka Univerziteta u
Beogradu.
WWW.PALGO.ORG
ISBN 978-86-84865-10-8

Ekonmski Razvoj

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Ekonmski Razvoj

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Radi se o fundamentalnoj transfor-

maciji naina na koji javni sektor obez-

You might also like