El Libro de Consulta ofrece una serie de enfoques viables para el diseo de un sistema de M&E

que podra ser de gran relevancia para diferentes actividades, proyectos y programas de
Agricultura y Desarrollo Rural (ADR), y que tiene en cuenta el grado de disponibilidad de los datos.
Se ha identificado un conjunto de 19 indicadores prioritarios que responden a los criterios de
comparabilidad, disponibilidad y pertinencia, al objeto de posibilitar las comparaciones
internacionales. Se espera que la mayora de los pases, cualquiera que sea el grado de desarrollo
de su sistema de monitoreo y su capacidad estadstica, est en condiciones de suministrar datos
peridicos sobre estos indicadores.
Un conjunto de 86 indicadores en total, que han sido validados en pases de Asia, frica y
Latinoamrica y cubren todos los subsectores de ADR y algunas reas temticas, ofrece a los
profesionales de M&E, planificadores de proyectos y diseadores de polticas un men de
opciones que les permitir seleccionar los indicadores que mejor se adecen a sus necesidades.
Al preparar el men, se ha puesto el debido cuidado en incluir indicadores que resulten viables
incluso en situaciones no ideales en cuanto a la disponibilidad de los datos.
Seguimiento de resultados
en la agricultura y el desarrollo
rural en condiciones no ideales
Libro de Consulta de indicadores
para el monitoreo y la evaluacin
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Seguimiento de resultados
en la agricultura y el desarrollo
rural en condiciones no ideales
Libro de Consulta de indicadores
para el monitoreo y la evaluacin
publicado por la
pLATAFORMA MUNDIAL DE DONANTES
pARA EL DESARROLLO RURAL
ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS
pARA LA ALIMENTACIN Y LA AGRICULTURA
BANCO MUNDIAL
Las denominaciones empleadas en este producto informativo y la forma en que
aparecen presentados los datos que contiene no implican, de parte de la Organizacin
de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO),
del Banco Mundial o del Secretariat of the Global Donor Platform
for Rural Development (GDPRD) juicio alguno sobre la condicin jurdica
o nivel de desarrollo de pases, territorios, ciudades o zonas,
o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras o lmites.
La mencin de empresas o productos de fabricantes en particular, estn o no
patentados, no implica que la FAO los apruebe o recomiende de preferencia
a otros de naturaleza similar que no se mencionan.
ISBN 978-92-5-306522-6
Todos los derechos reservados. La FAO fomenta la reproduccin y difusin parcial
del material contenido en este producto informativo. Su uso para fines no comerciales
se autorizar de forma gratuita previa solicitud. La reproduccin para la reventa u otros
fines comerciales, incluidos fines educativos, podra estar sujeta a pago de derechos
o tarifas. Las solicitudes de autorizacin para reproducir o difundir material de cuyos
derechos de autor sea titular la FAO y toda consulta relativa a derechos y licencias
debern dirigirse por correo electrnico a copyright@fao.org, o por escrito al Jefe de
la Subdivisin de Polticas y Apoyo en Materia de Publicaciones, Oficina de Intercambio
de Conocimientos, Investigacin y Extensin, FAO, Viale delle Terme di Caracalla,
00153 Roma (Italia).
GDPRD, FAO y Banco Mundial, 2010
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3. www.fao.org
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1. Secretariat of the Global Donor
Platform for Rural Development,
Dahlmannstrasse 4,
53113 Bonn, Germany
Fax: +49 (0) 228 24 934 155
e-mail: secretariat@donorplatform.org
2. The World Bank
Sector Manager,
Agriculture and Rural Development Department,
The World Bank,
1818 H Street, N.W.
Washington, D.C. 20433, U.S.A
Fax: +1 202 522 3308
3. FAO Statistics Division
Viale delle Terme di Caracalla,
00153 Roma, Italy
Fax: +39 06 570 55615
e-mail: ESS-Registry@fao.org
Sourcebook_SP_v6.indd 2 19/05/2010 13:57:36
iii
ndice
AgrAdecimientos vii
Acrnimos y AbreviAturAs ix
PrefAcio xi
resumen ejecutivo xiii
cAPtulo 1 - lA evolucin del m&e en el mbito del desArrollo 1
Qu es M&E? 1
Quines son los usuarios? 5
Cmo ha evolucionado el M&E? 7
cAPtulo 2 - el mArco AnAltico 15
Pensar en los indicadores de forma lgica 15
Monitoreo del desempeo (insumos y productos) 19
Medicin de resultados (efectos directos e impactos) 24
Efectos directos a nivel sectorial y nacional 31
Un conjunto bsico de indicadores prioritarios para programas de ADR 38
cAPtulo 3 - el mArco de dAtos 43
Las herramientas 44
Aplicar las herramientas para el anlisis de M&E 61
Fortalecer la Capacidad de los Sistemas Nacionales de Estadstica 65
cAPtulo 4 - el mArco institucionAl 69
El marco de m&e 71
El marco estadstico 76
El marco internacional 80
El papel de los socios para el desarrollo 82
cAPtulo 5 - estAblecer unA estrAtegiA de m&e
en AgriculturA y desArrollo rurAl 85
Paso 1: Evaluacin y Diagnstico 86
Paso 2: Examen de indicadores 86
Paso 3: Examen de los datos, fuentes y lagunas actuales 87
Paso 4: Desarrollo de planes de accin 87
Paso 5: Examen de los requerimientos de recursos 91
Paso 6: Monitoreo del desempeo del plan de accin de M&E 91
iv
bibliogrAfA 93
Anexo 1: unA listA de indicAdores bsicos 97
Anexo 2: estudios de cAso de PAs - resumen de estudios de PAs
y de indicAdores de Adr utilizAdos ActuAlmente en cAdA PAs 121
Parte 1 Estudios de pas 121
Parte 2 indicadores de ADR utilizados en cada pas 135
Anexo 3: tArjetA de PuntuAcin PArA lA evAluAcin
de lA cAPAcidAd de m&e 143
v
listA de recuAdros
Recuadro 1. Definiciones de monitoreo y evaluacin: 1984-2002 2
Recuadro 2. Cmo ayudan los hallazgos de M&E a los gobiernos
y las partes interesadas? 6
Recuadro 3. Documentos de Estrategia de Reduccin de la Pobreza (DERP) 10
Recuadro 4. El sistema nacional de informacin gerencial para la reforma
de los gobiernos locales de la Repblica Unida de Tanzania 22
Recuadro 5. Caractersticas de diferentes clases de indicadores 25
Recuadro 6. Adaptacin de indicadores de prestacin de servicios de
investigacin y extensin (acceso, uso y satisfaccin) al nuevo
Paradigma de Transferencia de Tecnologa 28
Recuadro 7. Detectar una tendencia en los rendimientos del maz 33
Recuadro 8. Lista de indicadores prioritarios 41
Recuadro 9. El sistema de dos niveles de Camboya 42
Recuadro 10. Instrumentos para la medicin de resultados:
encuestas frente a mtodos de evaluacin no formales 48
Recuadro 11. Cuestionario sobre Indicadores Bsicos del Bienestar (CIBB):
un instrumento de sondeo para compilar indicadores de
prestacin de servicios 54
Recuadro 12. Encuesta de prestacin de servicios comunitarios de Nigeria 58
Recuadro 13 Comparacin de las caractersticas clave de diferentes encuestas 60
Recuadro 14. Cmo saber si una Estrategia de Reduccin de la Pobreza
es eficaz? 70
Recuadro 15. El sistema de M&E del Ministerio de Agricultura, Silvicultura
y Pesca de Camboya 72
Recuadro 16. El Plan Maestro de Monitoreo de la Estrategia de Reduccin
de la Pobreza (MUKUKUTA) de la Repblica Unida de Tanzania 74
Recuadro 17. Comit Tcnico de M&E Modelo de Trminos de Referencia 75
Recuadro 18. Taller Nacional de Planificacin, Monitoreo
y Evaluacin (PM&E) de Nigeria 76
Recuadro 19. Nicaragua Vinculando las actividades de M&E
ms estrechamente al Sistema Nacional de Estadstica 78
Recuadro 20. Sistema Nacional de Estadstica Reformado de Senegal 80
Recuadro 21. La Agricultura y los Objetivos de Desarrollo del Milenio 81
Recuadro 22. Elementos esenciales de la Estrategia Nacional de Desarrollo
Estadstico 88
Recuadro 23. Cadena de resultados para la construccin
de un sistema de M&E 90
vii
AgrAdecimientos
El presente Libro de Consulta ha sido elaborado por un equipo conjunto de
funcionarios del Banco Mundial y de la Organizacin de las Naciones Unidas
para la Alimentacin y la Agricultura (FAO), dirigido por Nwanze Okidegbe (Banco
Mundial) y compuesto por Tim Marchant (consultor principal); Hiek Som, Naman
Keita, Mukesh K. Srivastava y Gladys Moreno-Garca (Divisin de Estadstica de
la FAO); y Sanjiva Cooke, Graham Eele, Richard Harris y Diana Masone (Banco
Mundial). Patrice Wadja, Zena Angesom y Mara Rey de Arce (consultores) prestaron
asistencia en materia de investigacin. La edicin estuvo a cargo de Barbara Hall,
y la diagramacin y diseo corrieron por cuenta de Marianne Sinko.
El equipo agradece los comentarios recibidos de los siguientes revisores
expertos: Fred Vogel, Gershon Feder, Stephen Mink (Banco Mundial); Neela
Gangadharan (FAO); Focal Points de la Plataforma Mundial de Donantes para
el Desarrollo Rural (GRPRD) y el Grupo de Wye; Krijn Poppe (Instituto de
Investigaciones en Economa Agrcola); y Jan Karlsson (Comisin Econmica de las
Naciones Unidas para Europa, jubilado). Los comentarios sobre el men inicial
de indicadores fueron recibidos con la debida gratitud en una reunin de un
grupo de expertos celebrada en Washington D.C. (Estados Unidos), destacando
especialmente los de Susan Offut (United States Congressional Service), Haluk
Kasnakoglu (FAO, jubilado), y Misha Belkindas y Haeduck Lee (Banco Mundial).
Dos consultores, Miguel Galmes y Generoso De Guzmn, participaron en
la preparacin e implementacin de las validaciones en los pases de ensayo.
En cada pas, la validacin estuvo dirigida por un equipo integrado por dos
consultores nacionales con la supervisin y el apoyo tcnico de funcionarios de
la FAO. Los estudios de validacin en los respectivos pases fueron realizados por
los siguientes consultores nacionales: Chantum Chea y Monthivuth Ker (Camboya);
Patrick Dumazert y Karla Arriola (Nicaragua); Yahaya Husseini y Frederick
Okoukoni (Nigeria); Aboubacry Demba Lom y Mamadou Wane (Senegal), y Evelyne
A. Lazaro y Radegunda Maro (Repblica Unida de Tanzania). Numerosos expertos
nacionales de diversos departamentos del gobierno implicados en la Agricultura
y el Desarrollo Rural (ADR) realizaron valiosas contribuciones al trabajo. En
todos los pases mencionados, las Oficinas Nacionales de Estadstica (ONE) y
los Departamentos de Planificacin desempearon un papel clave. Muchos
socios para el desarrollo que representaban a la comunidad de donantes de los
pases participaron activamente en los Seminarios Nacionales de Validacin. El
equipo agradece tambin la valiosa asistencia administrativa brindada por los
representantes de la FAO en los pases y sus colaboradores.
viii
El equipo expresa su reconocimiento a Juergen Voegele, Mark Cackler,
Christopher Delgado y el Equipo de Gestin del Departamento de Agricultura y
Desarrollo Rural del Banco Mundial, las Divisiones Tcnicas pertinentes de la FAO
y la Secretara de la Plataforma Mundial de Donantes para el Desarrollo Rural por
su apoyo y sus aportes.
El equipo tambin agradece profundamente al colega Patrick Dumazert
(Nicaragua) por su contribucin a la revisin tcnica de la versin espaola del
documento, la Secretara de la Plataforma Mundial de Donantes para el Desarollo
Rural por la financiacin de la traduccin y Carola Fabi de la FAO por la supervisin
de la publicacin en versin espaola.

ix
Acrnimos y AbreviAturAs
ADI Agencia para el Desarrollo Internacional
ADR Agricultura y Desarrollo Rural
AGL Autoridad de gobierno local
BIP Producto Interior Bruto
CAD Comit de Asistencia para el Desarrollo
CAM Programa del Censo Agropecuario Mundial
CIBB Cuestionario sobre Indicadores Bsicos del Bienestar
DERP Documento de Estrategia de Reduccin de la Pobreza
DFID Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido
ECPS Encuesta Cuantitativa de Prestacin de Servicios
EMEV Estudio de Medicin de Estndares de Vida
ENDE Estrategia Nacional de Desarrollo Estadstico
EPH Encuesta de Presupuesto de Hogares
ERP Estrategia de Reduccin de la Pobreza
ES Enfoque Sectorial
FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la
Agricultura
FIDA Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola
GDPRD Plataforma Mundial de Donantes para el Desarrollo Rural
GPS Sistema de Posicionamiento Global
I&D Irrigacin y Drenaje
INE Instituto Nacional de Estadstica (Camboya)
M&E Monitoreo y Evaluacin
MP Ministerio de Planificacin (Camboya)
MUKUTUTA Plan Maestro de Monitoreo de la Estrategia de Reduccin de la
Pobreza de la Repblica Unida de Tanzania
OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
ODM Objetivo de Desarrollo del Milenio
ODMC Objetivos de Desarrollo del Milenio de Camboya
ONE Oficina Nacional de Estadstica
ONG Organizacin no gubernamental
PARIS 21 Colaboracin en Estadsticas para el Desarrollo en el Siglo XXI
PDSA Programa de Desarrollo del Sector Agrcola (Repblica Unida de
Tanzania)
PEND Plan Estratgico Nacional de Desarrollo (Camboya)
PPA Paridad del Poder Adquisitivo
x
PPME Pases Pobres Muy Endeudados
PRGL Programa de Reforma de los Gobiernos Locales (Repblica Unida
de Tanzania)
ProRural Estrategia Nacional de Desarrollo Rural Productivo (Nicaragua)
SGDD Sistema General de Difusin de Datos
SIG Sistema de Informacin Gerencial
SISEVA Sistema de Seguimiento, Evaluacin y Aprendizaje (Nicaragua)
SNE Sistema Nacional de Estadstica
SSGP Sistema de Seguimiento del Gasto Pblico
TIC Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin
xi
PrefAcio
Disponer de la capacidad para dar seguimiento a los resultados de una actividad
y utilizar el conocimiento adquirido para comprender lo que funciona y lo
que no, o qu hacer para que las cosas marchen mejor, es lo que hace del
Monitoreo y la Evaluacin (M&E) una poderosa herramienta para mejorar los
procesos y resultados de desarrollo. En 2006, la Plataforma Mundial de Donantes
para el Desarrollo Rural (GDPRD, por sus siglas en ingls) y el Banco Mundial
se comprometieron a elaborar este Libro de Consulta en colaboracin con la
Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO).
El Libro de Consulta crea un marco para la estandarizacin de los enfoques para
la seleccin de indicadores y propone un men de indicadores bsicos para el
monitoreo y evaluacin de las actividades relacionadas con la agricultura y el
desarrollo rural (ADR). El objetivo es, en ltima instancia, mejorar la calidad del
monitoreo y evaluacin de los programas de agricultura y desarrollo rural a nivel
nacional y global.
El M&E es difcil por naturaleza y requiere un nivel de capacidad tcnica
del que a menudo no disponen los pases en desarrollo. El desafo que plantea
es mayor en los pases ms pobres y en situaciones postconflicto, en las que
las condiciones desfavorables en especial la escasa capacidad en materia de
estadsticas pueden causar serias dificultades. El presente Libro de Consulta
ofrece orientaciones sobre cmo crear las capacidades necesarias para un
M&E efectivo en los pases en desarrollo, empezando por la identificacin y
recopilacin de indicadores. Propone asimismo una serie de orientaciones para
determinar qu indicadores hay que elegir, teniendo en cuenta los diferentes
tipos de informacin que mejor convienen a las diferentes actividades agrcolas y
rurales, proyectos y programas, as como la disponibilidad de los datos. Un rasgo
innovador del Libro de Consulta es, adems, la presentacin de un conjunto bsico
de indicadores estndar de ADR, con la recomendacin de que todos los pases
deberan recopilarlos regularmente. Estos indicadores prioritarios deberan ser
los mismos en todos los pases, a fin de posibilitar las comparaciones entre pases
y facilitar el monitoreo de programas y objetivos de ADR a nivel internacional.
El Libro de Consulta identifica una lista bsica de 19 indicadores prioritarios,
as como un men de unos 86 indicadores que se presentan categorizados por
sectores, subsectores y temas. Esperamos que los pases recurran a este repertorio
y se inspiren en l a la hora de desarrollar su propio programa nacional de M&E
de ADR. El men de indicadores ha sido validado mediante talleres nacionales
xii
realizados en Camboya, Nicaragua, Nigeria, Senegal y la Repblica Unida de
Tanzania.
El presente Libro de Consulta ha sido elaborado por un equipo de funcionarios
del Banco Mundial y de la FAO. Otras instituciones miembro de la GDPRD realizaron
valiosos aportes. Sus observaciones y el anlisis que presentamos aqu inspirarn
el dilogo en curso, promovido por la GDPRD, entre donantes y gobiernos
contraparte sobre cmo utilizar los datos estadsticos para mejorar la gestin de
la agricultura y sacar provecho de las cualidades especiales que posee este sector
en virtud de su gran impacto en la reduccin de la pobreza. Las recomendaciones
presentadas en el presente Libro de Consulta hallarn aplicacin tambin en el
Cdigo de Conducta para una mayor eficacia de los programas de agricultura y
desarrollo rural que estn preparando los miembros de la GDPRD.
La nueva agenda de eficacia de la ayuda viene ejerciendo una presin
considerable sobre todos los sectores con el fin de que demuestren empricamente
su buen desempeo. Esperamos que el presente Libro de Consulta pueda
aprovechar las capacidades de los actores involucrados en la prctica para validar
la eficacia y los impactos de las operaciones agrcolas y rurales.
christoph Kohlmeyer juergen voegele Hafez ghanem
Presidente Director Director General Adjunto
Plataforma Mundial de Departamento de Departamento de
Donantes para el Agricultura y Desarrollo Desarrollo Econmico y
Desarrollo Rural Rural del Banco Mundial Social de la FAO
xiii
resumen ejecutivo
Antecedentes
En la Conferencia Internacional de las Naciones Unidas para la Financiacin del
Desarrollo, celebrada en 2002 en Monterrey (Mxico), tanto los pases en desarrollo
como los desarrollados se comprometieron a compartir la responsabilidad de
lograr ciertos resultados de desarrollo, sobre todo en el mbito de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio. Poner nfasis en el desarrollo basado en resultados requiere
contar con la capacidad de monitorear indicadores que reflejen fiablemente los
resultados conseguidos en todas las etapas del proceso de desarrollo, desde
la planificacin estratgica hasta la implementacin y la conclusin de los
programas. Sin embargo, los donantes y los tcnicos del desarrollo carecen an
de un marco comn de indicadores para medir la eficacia de la asistencia para el
desarrollo. Por tanto, desarrollar un sistema de Monitoreo y Evaluacin (M&E) que
permita dar seguimiento a estos indicadores utilizando datos precisos y oportunos
constituye una prioridad natural tanto para la comunidad internacional del
desarrollo como para los propios pases en desarrollo. Para las agencias e
instituciones involucradas en agricultura y desarrollo rural (ADR), esto se traduce
en la tarea de crear un marco comn que permita a las agencias donantes
armonizar sus actividades de monitoreo.
La realidad es que muchos pases carecen de la capacidad requerida para
producir y comunicar los datos necesarios para alimentar el debate internacional
en materia de desarrollo o para monitorear las tendencias nacionales. Aunque
la situacin est mejorando, las bases de datos globales siguen adoleciendo
de lagunas e incoherencias como consecuencia de la debilidad de los Sistemas
Estadsticos Nacionales (SEN). A fin de cuentas, la validez de los sistemas de
monitoreo globales depende de la calidad de los datos procedentes de los pases.
Es a nivel de los pases que ocurren los problemas, y es a este nivel que se requiere
asistencia para crear capacidades sostenibles en relacin con la recopilacin y
difusin de los indicadores adecuados.
definicin, objetivos y metodologA
Le El monitoreo y la evaluacin son actividades separadas pero estrechamente
relacionadas. El monitoreo se define generalmente como una actividad continua
que implica la recopilacin de datos de un modo regular y constante a efectos
de dar seguimiento a los insumos, productos, efectos directos e impactos de un
proyecto o programa durante su ejecucin. La evaluacin, por su parte, puede
utilizar datos del monitoreo, pero se realiza en momentos definidos y prudentes
xiv
para determinar el valor o la importancia de una actividad, poltica o programa
de desarrollo. Juntas, ambas actividades constituyen una poderosa herramienta
para una planificacin del futuro basada en lo que ha demostrado ser eficaz y lo
que ha demostrado no serlo.
El fortalecimiento de las capacidades de M&E en los mbitos subnacional
y nacional est intrnsecamente vinculado al M&E a nivel global. Ambos
dependen de indicadores slidos basados en datos fiables y completos. Para
este fin, la Plataforma Mundial de Donantes para el Desarrollo Rural (GDPRD),
el Banco Mundial y la FAO se entregaron a la tarea de elaborar un men de
indicadores bsicos que pueda utilizarse para monitorear las actividades de
ADR en los niveles de proyecto, nacional, regional y global. El enfoque es
genrico, pero se presentan indicadores especficos que permiten establecer
comparaciones tanto entre zonas urbanas y rurales como dentro de zonas rurales,
y especficamente, entre comunidades y hogares dependientes y no dependientes
de la agricultura. Se proponen conjuntos separados de indicadores para el sector
ADR en su conjunto; diversos subsectores (cultivos, ganadera, silvicultura, pesca
y acuicultura, financiacin de micro, pequeas y medianas empresas rurales
(PYMES), investigacin y extensin agrcolas, irrigacin y drenaje, desarrollo de
agroindustrias y mercados), y reas temticas conexas (desarrollo rural de base
comunitaria, gestin de recursos naturales y polticas e instituciones agrcolas).
El propsito de este Libro de Consulta es reunir en un solo documento una
serie de consejos y recomendaciones basados en el sentido comn a partir de
prcticas reales y experiencias adquiridas en todo el mundo. El Libro de Consulta
pretende, ante todo, contribuir al fortalecimiento de las capacidades en materia
de M&E a nivel nacional y subnacional, y a asegurar una coherencia de enfoque y
metodologa, de forma que desde los diferentes pases sea posible acceder, a nivel
global, a informacin fiable y oportuna suficiente para efectuar comparaciones
entre pases y calcular indicadores de desarrollo a nivel global.
El entorno ideal para establecer un buen sistema de M&E es aquel en el que:
(i) existe una demanda fuerte y estable de informacin; (ii) se aplica ampliamente
el concepto de gestin por resultados; (iii) se utiliza de forma sistemtica
informacin oportuna y pertinente para mejorar la toma de decisiones e impulsar
el proceso de desarrollo, y (iv) existen sistemas que aseguran la disponibilidad de
informacin fiable y pertinente cuando es necesario.
Una situacin no ideal se da, por otro lado, cuando: (i) la demanda es dbil;
(ii) no se utiliza informacin como base para la toma de decisiones, y (iii) el acopio
y el flujo de informacin oportuna son irregulares y poco fiables. El Libro de
Consulta apunta especficamente a los pases en los que las condiciones no son
ideales por lo que se refiere a disponibilidad de informacin relevante.
sntesis
El desafo de entender la realidad en base a una informacin parcial es un tema
recurrente en el Libro de Consulta. Tal desafo es particularmente difcil en los
xv
pases en los que las condiciones no son ideales; es decir, en aqullos que tienen
una capacidad limitada para la recopilacin y el tratamiento estadstico de datos.
El Libro de Consulta previene acerca del riesgo de confiar en una nica fuente
de informacin y promueve el proceso de contrastacin; esto es, el recurso de
combinar varias fuentes de informacin para extraer los elementos clave de los
hechos en cuestin. En consonancia con el propsito de fortalecer el monitoreo y
la evaluacin en condiciones no ideales, el foco de atencin de la obra se centra
en presentar un conjunto de recomendaciones de carcter pragmtico y prctico,
ms que abstracto y acadmico. El Libro de Consulta pone nfasis en la simplicidad
y sugiere, por ejemplo, que los pases, al evaluar sus necesidades de datos, se
concentren en un grupo mnimo de indicadores bsicos prioritarios, antes que en
un conjunto deseado. Examina tambin cmo procurarse y utilizar indicadores
en circunstancias en que los datos son limitados y la capacidad para generarlos
es dbil; una situacin comn a muchos pases. Aunque el nfasis recae sobre
todo en el monitoreo y evaluacin de programas en los sectores de la agricultura
y el desarrollo rural (ADR), los criterios expuestos son aplicables tambin a
otros sectores. De hecho, el enfoque postulado en el documento firmemente
enraizado en la idea de monitorear la prestacin de servicios y medir efectos
directos a corto plazo puede aplicarse de forma general a casi todos los sectores
y proporciona una base ideal para el monitoreo de las Estrategias de Reduccin
de la Pobreza (ERP) o de otras iniciativas nacionales de desarrollo.
El Libro de Consulta examina las mejores prcticas de M&E bajo tres epgrafes
generales: el marco analtico, el marco de datos y el marco institucional.
Le recueil passe en revue les meilleures pratiques de S&E en les classant selon
trois catgories principales: le cadre analytique, le cadre informatif et le cadre
institutionnel.
el mArco AnAltico
El marco analtico examina cmo se miden los impactos de la iniciativa de
desarrollo. Qu indicadores se requieren y cmo se seleccionan? Un sistema
completo de M&E debe identificar y monitorear indicadores en cada uno de los
cuatro niveles siguientes: insumos, productos, efectos directos e impactos. Hoy en
da, la mayora de los proyectos o programas poseen un Sistema de Informacin
Gerencial (SIG) para dar seguimiento a prestaciones y productos (el desempeo).
Un producto fundamental y esencial del sistema de M&E en este nivel debera
ser la elaboracin de informes regulares de monitoreo del desempeo, los cuales
constituyen un insumo para la elaboracin de planes de trabajo y presupuestos
anuales. En el Libro de Consulta se describen herramientas y enfoques tales como
las encuestas de seguimiento del gasto pblico.
Una vez establecidos los sistemas de monitoreo del desempeo, la atencin
puede dirigirse al monitoreo de los resultados (efectos directos e impactos), y
ste es el campo al que el Libro de Consulta dedica mayor atencin. El cambio
de nfasis del desempeo a los resultados tiene profundas implicaciones para
xvi
el M&E. A diferencia del monitoreo del desempeo, que trabaja con datos que
pueden obtenerse con relativa facilidad de los sistemas de informacin internos
de las instituciones, la medicin de los resultados implica salir al encuentro
de los colectivos beneficiarios (los usuarios) en busca de informacin sobre la
intervencin y sus efectos.
Los cambios en el rendimiento y la produccin sea de cultivos, la pesca, la
ganadera o productos ganaderos figuran inevitablemente entre los principales
indicadores utilizados para monitorear los resultados de proyectos de desarrollo
agropecuario. El Libro de Consulta sugiere que, cuando sea difcil obtener
medidas objetivas en una fase temprana de las intervenciones, las valoraciones
de los propios agricultores pueden ser un sustituto til.
El Libro de Consulta muestra tambin cmo aplicar un enfoque de prestacin
de servicios para seleccionar indicadores que pueden generar mediciones tiles,
fciles de llevar a cabo, de resultados a corto plazo (efectos). Recomienda hacer
mayor uso de indicadores cualitativos, tales como el acceso, el uso y el grado de
satisfaccin.
Finalmente, se plantea la cuestin de la evaluacin. Esta puede ser una
actividad vida de datos, pero para los pases de capacidad limitada existen
modos de sortear el escollo. No todos los proyectos o programas requieren
evaluaciones de impacto de gran envergadura, y, en los casos en que sean
necesarias, pueden realizarse sin tener que recabar muchos ms datos de los ya
recopilados rutinariamente para el monitoreo, a condicin de que la evaluacin
haya sido minuciosamente planificada con antelacin. Una buena evaluacin
supondr, casi con certeza, combinar datos de diferentes fuentes para formarse
una idea cabal sobre los impactos de una intervencin determinada con base en
un proceso de contrastacin y valorar debidamente los mensajes a menudo de
apariencia contradictoria de las diferentes fuentes.
No obstante, para la mayora de las evaluaciones y la planificacin en
general, el Libro de Consulta hace hincapi en la necesidad de contar con un
conjunto de estadsticas bsicas del sector agrcola y rural que vaya ms all
de las mediciones de prestacin de servicios. Tal conjunto incluye estadsticas
sectoriales bsicas, como datos de rendimiento, precios, uso de insumos agrcolas,
gasto pblico en agricultura y PIB per cpita. En los pases en que no estuvieran
disponibles, habra que consignarlas en una lista de prioridades para su inclusin
en un eventual programa de desarrollo de capacidades estadsticas. En el Anexo
1 se ofrece un men ampliado de indicadores que puede servir a los pases para
priorizar y seleccionar los ms tiles para sus necesidades particulares. La lista
no es exhaustiva ni se espera que todos los pases la adopten y la utilicen en su
totalidad, pero ofrece la posibilidad de escoger e incluye ejemplos de buenas
prcticas tomados de diferentes pases de todo el mundo.
El captulo dedicado al marco analtico concluye haciendo referencia al
monitoreo y evaluacin en el mbito internacional. Se identifica un conjunto
de 19 indicadores prioritarios ya incluidos en el men como indicadores bsicos
xvii
para el seguimiento de los resultados del sector ADR a nivel internacional.
Estos 19 indicadores han sido seleccionados por razones de comparabilidad,
disponibilidad y pertinencia. Constituyen un conjunto bsico universal, reducido
a su mnima expresin, que debera incluirse, dentro de lo posible, en todos los
programas nacionales de M&E. Sin este compromiso mnimo a nivel de los pases
no es posible mejorar la calidad del M&E a nivel internacional, que constituye
uno de los propsitos de este Libro de Consulta. Pero ello no debera ser una
carga excesivamente pesada, dado que los mismos indicadores se utilizan para el
monitoreo, no slo a nivel internacional, sino tambin en el mbito nacional.
el mArco de dAtos
Para satisfacer las necesidades del monitoreo en cada uno de los cuatro niveles
mencionados (insumos, productos, efectos directos e impactos), el sistema de
M&E tiene que recurrir a informacin procedente de fuentes diversas. No se
trata solamente de que cada nivel requiera indicadores diferentes, sino que los
requerimientos de los usuarios en cuanto a periodicidad, cobertura y precisin
varan segn el nivel del indicador. Los indicadores de insumos se requieren para
facilitar la toma de decisiones a corto plazo; por tanto, deben producirse con
frecuencia y regularidad, si es posible, una vez cada 1 a 6 meses. Lo mismo es
aplicable a los indicadores de productos, pero en este caso es muy posible que
los periodos de informe sean ms largos. A medida que uno avanza en la cadena
de resultados y empieza a recopilar ms informacin sobre los clientes que sobre
la institucin prestadora de servicios, la tarea de recopilacin de datos se torna
ms complicada. A menudo, hay que dejar transcurrir cierto tiempo para que los
clientes se percaten de la existencia de un servicio pblico y empiecen a utilizarlo.
Durante los primeros aos, es posible que los resultados o efectos directos
observados sean escasos. Por tanto, puede ser aceptable desarrollar un programa
basado en periodos de informe de, por ejemplo, 1-2 aos. Pero es importante
iniciar el proceso en el momento mismo de comenzar el proyecto, con vistas a
utilizar el primer informe para establecer una situacin que sirva de referencia.
La evaluacin de eventuales impactos viene mucho ms tarde, a menudo aos
despus de concluido el proyecto. Aunque el marco temporal puede ser ms
relajado, el desafo analtico no lo es, y, desde la perspectiva de la recopilacin
de datos, la experiencia demuestra que es de vital importancia acordar desde el
principio el esquema de evaluacin del proyecto, dado que ste podra implicar
el establecimiento de un diseo experimental para tratar de aislar el efecto con
el proyecto y sin l.
El Libro de Consulta dedica una atencin considerable a la necesidad
de contar con una infraestructura estadstica slida, y examina los diferentes
instrumentos estadsticos disponibles.
El instrumento ms popular y ms obvio para monitorear los resultados
de programas de ADR es la encuesta a los hogares. Esta proporciona datos que
pueden desglosarse para mostrar los resultados para diferentes grupos de la
xviii
poblacin, y tiene la ventaja de proveer informacin tanto sobre los beneficiarios
como sobre los no beneficiarios. Existen diferentes modelos de encuesta a los
hogares, cada uno con sus propios puntos fuertes y dbiles. El Libro de Consulta
evala sus fortalezas y debilidades relativas y sus costos aproximados. El que
proporciona una cobertura ms completa es el censo de poblacin. Aunque
es obvio que no resulta apropiado para el monitoreo cotidiano, el censo es
importante porque suministra el marco para casi todas las dems actividades de
encuesta a los hogares, incluyendo los censos y encuestas agrcolas. Estos ltimos
son extremadamente importantes para el monitoreo de programas de ADR
porque suelen ser el nico medio para la observacin de cambios en los niveles
de produccin y rendimiento de cultivos. Las encuestas a los hogares integradas
multitemticas constituyen otra forma de investigacin que ha venido cobrando
cada vez mayor popularidad. Son especialmente tiles como referencia para medir
niveles de pobreza, identificar problemas potenciales que requieran atencin y,
en general, comprender de qu manera los hogares establecen mecanismos para
hacer frente a unas condiciones de vida difciles. Su gran desventaja reside en que
son difciles de llevar a cabo, y muchos pases no poseen la capacidad analtica ni
tcnica para efectuar regularmente encuestas de tal envergadura y complejidad.
En cambio, estn adquiriendo creciente popularidad las encuestas a hogares ms
sencillas y rpidas. Las encuestas de prestacin de servicios vienen utilizndose
desde hace tiempo en la investigacin de mercado, pero es relativamente reciente
su incorporacin a los repertorios de encuestas de las Oficinas Nacionales de
Estadstica (ONE). Son sumamente adecuadas para el monitoreo de resultados a
corto plazo. Tambin son fciles de implementar y pueden repetirse anualmente
sin interferir en otros sondeos que pueda estar realizando la ONE.
Adems de las encuestas a los hogares, un buen sistema de M&E ha de utilizar
muchas otras herramientas. Entre ellas figuran las encuestas comunitarias, que
pueden realizarse tanto con muestras probabilsticas como no probabilsticas, y
las encuestas y estudios cualitativos, incluyendo las evaluaciones participativas,
discusiones en grupos focales y evaluaciones rpidas, tales como los recorridos
vehiculares (windscreen surveys). Los sondeos basados en instituciones como
las encuestas cuantitativas de prestacin de servicios (ECPS) tambin pueden
desempear un papel importante al poner de relieve limitaciones de la oferta, al
igual que el anlisis de los registros administrativos.
El mensaje principal que transmite el Libro de Consulta es que no existe un
instrumento nico que pueda satisfacer todas las necesidades, y que, cualquiera
que sea el sistema de monitoreo, lo ms probable es que tenga que obtener
indicadores de varias fuentes, tanto formales como informales. Dado que crear
las capacidades necesarias puede requerir cierto tiempo, el Libro de Consulta
ofrece una serie de atajos para los pases con sistemas estadsticos menos
desarrollados.
En muchos pases, las ONE se han visto atrapadas en el crculo vicioso
que resulta del hecho que los usuarios, desilusionados por el retraso, la falta
xix
de exactitud y las numerosas lagunas de los productos estadsticos, tienden
en muchos casos a menospreciar los esfuerzos de las ONE y, en consecuencia,
dejan de proporcionar retroalimentacin para la mejora de las bases de datos.
La consecuencia inevitable es que se reducen los recursos para las estadsticas
y, en consecuencia, tambin las capacidades de las ONE. No obstante, el futuro
se muestra ms prometedor: hay indicios de que, con cierta ayuda, las ONE
podrn recuperar su capacidad y estarn en condiciones de satisfacer las nuevas
exigencias de informacin que plantea el monitoreo de las estrategias nacionales
de desarrollo.
el mArco institucionAl
El desafo final que plantea el desarrollo de competencias en materia de M&E
no es de carcter tcnico ni conceptual, sino gerencial. Supone asegurar que se
crean las estructuras de incentivos y la capacidad institucional requeridas para
llevar adelante esta labor. Tanto si cuentan ya con un programa activo de M&E
o estn empezando de cero, los pases necesitan revisar regularmente todas las
actividades de M&E en curso. Esto puede sacar a la luz estructuras duplicadas y
en conflicto unas con otras; pero el objetivo debera apuntar a la inclusin (no a
la exclusin) y a la creacin de una red de instituciones dedicadas al M&E.
En el corazn de esta red debe situarse una unidad central de M&E con
autoridad para coordinar las diferentes iniciativas. Una de las principales
funciones de esta unidad debera consistir en promover y alentar la demanda de
M&E. Al mismo tiempo, es necesario que contribuya a establecer vnculos slidos
con los proveedores de datos dentro del Sistema Nacional de Estadstica (SNE).
A pesar de las numerosas reas de inters comn, en muchos pases existen,
al parecer, dos comunidades con prcticas distintas y separadas: la comunidad
de M&E y la de estadstica. Puede que ambas trabajen en cuestiones paralelas,
pero ello no significa necesariamente que se comuniquen o cooperen. Al mismo
tiempo que crece el inters por el M&E de los programas de desarrollo nacionales,
se ha despertado un inters similar por la rehabilitacin de los SNE. El SNE
comprende todas las instituciones y agencias que contribuyen de alguna manera
al banco de datos estadsticos nacionales, lo que incluye a los ministerios del
ramo, el Departamento de Aduanas y el Banco Central, entre otras instituciones.
La institucin principal para el SNE es la ONE. Muchos pases estn desarrollando
en estos momentos Estrategias Nacionales de Desarrollo Estadstico (ENDE) que
vienen a integrarse en los procesos de la poltica de desarrollo nacional. Esto
cuadra perfectamente con las ideas que sustentan el desarrollo de una capacidad
nacional de M&E.
el PAPel de los socios PArA el desArrollo
Los donantes han estado entre los ms firmes promotores del establecimiento
de buenos procedimientos de M&E y del desarrollo de capacidades en materia
de M&E. Han apoyado tambin en gran medida el fortalecimiento de la
xx
capacidad estadstica nacional, pero en muchos casos sus esfuerzos han resultado
contraproducentes a causa de fallos de coordinacin. Comoquiera que sea,
todos los grandes donantes han suscrito el Plan de Accin de Marrakech para la
Mejora de las Estadsticas (OCDE, 2004), por el cual se comprometen a trabajar en
colaboracin para apoyar a los pases en la preparacin de ENDE.
temAs emergentes
No se puede abandonar la discusin sobre cmo va evolucionando el papel del
M&E sin hacer referencia a tres nuevos y crecientes desafos. El primero es el
impacto de la transferencia de competencias y la descentralizacin en el M&E.
Muchos pases persiguen ahora polticas generales de descentralizacin que
pretenden acercar el gobierno a los ciudadanos y aumentar la transparencia
y la responsabilidad en trminos de rendicin de cuentas. Este hecho tiene
profundas consecuencias para la actividad de M&E, que se ve obligada a proveer
indicadores a un nivel de desagregacin mucho ms bajo. Cuando los datos
proceden de registros administrativos, la cuestin no debera plantear mayores
dificultades; pero si la fuente es una encuesta estadstica, puede ser preciso un
incremento notable del tamao de las muestras, lo que obligara a reconsiderar
a fondo la forma en que han de recopilarse los datos. El segundo desafo est
relacionado con la implicacin de las propias comunidades en el M&E. Al tiempo
que sigue creciendo el inters por los proyectos de desarrollo impulsados por
la propia comunidad, crece tambin la demanda de un M&E promovido por
las comunidades, en el que ellas mismas se hacen cargo de su propio M&E.
Este es un terreno en el que posiblemente se darn avances metodolgicos
importantes. Finalmente, est el desafo del M&E de los programas de ADR a
nivel global o internacional. El monitoreo de objetivos internacionales/globales es
responsabilidad de las instituciones de desarrollo internacionales, entre las cuales
se incluyen las agencias especializadas de las Naciones Unidas, el Banco Mundial
y el Fondo Monetario Internacional (FMI), si bien estas entidades dependen, en
ltima instancia, de los SNE para el suministro de los datos bsicos. La relacin
entre las instituciones nacionales e internacionales dedicadas al monitoreo no
es jerrquica, sino ms bien compleja y simbitica. A la postre, la red de M&E
global es tan fuerte como el eslabn ms dbil de la cadena. Por ello, las agencias
internacionales tienen un inters especial en velar por el fortalecimiento de la
capacidad de las instituciones nacionales.
estAblecer unA estrAtegiA de m&e en AgriculturA y
desArrollo rurAl
El Libro de Consulta plantea que un sistema de M&E plenamente desarrollado es
ms que un mero sistema de seguimiento para la medicin del desempeo y los
resultados o efectos directos. Estas actividades deben situarse en el contexto de
un enfoque cclico de la gestin, en el cual:
xxi
la planificacin comporta la articulacin de elecciones estratgicas en
funcin del desempeo pasado;
la implementacin incluye el monitoreo continuo del desempeo y una
evaluacin peridica que ofrezca oportunidades de aprendizaje y ajuste;
elinformederesultadosseutilizatantoparalagestininternacomoparala
rendicin de cuentas externa a las partes interesadas, incluyendo la sociedad
civil. La fase de presentacin de informes brinda tambin a gestores y partes
interesadas la oportunidad de reflexionar sobre lo que ha dado y lo que no
ha dado resultado, en un proceso de aprendizaje y ajustes que alimentar el
prximo ciclo de planificacin.
En su captulo final, el Libro de Consulta describe los elementos clave de una
estrategia de M&E en el contexto de ADR, y expone los pasos clave que deben
darse para establecerla; a saber:
EvaluacinydiagnsticodelaactualcapacidaddeM&E.
Examen crtico de los indicadores utilizando la metodologa descrita en el
Captulo 2 y, en su caso, los indicadores propuestos en el Anexo 1.
Examendelosdatos,lasfuentesylaslagunasactuales.Laevaluacindebera
incluir un examen crtico de la calidad y pertinencia de los datos basado en
la informacin contenida en el Captulo 3.
DesarrollarplanesdeaccinqueentrelacenlasactividadesdeM&Edetodas
las instituciones involucradas, como se describe en el Captulo 4.
Revisarlosrequerimientosderecursos.
Definir un sistema de seguimiento del desempeo del plan de accin de
M&E.
De hecho, lo que el Libro de Consulta propone es que los pases definan una
estrategia para el desarrollo de una capacidad nacional de M&E como parte de
su estrategia general de ADR. Esto redundara en una mejor comprensin de lo
que es efectivo y lo que no lo es, y por ende, dara lugar directamente a una
mejor planificacin de futuros programas y proyectos. Conducira tambin a una
mejor implementacin de los programas advirtiendo en el momento oportuno
de la necesidad de reasignar recursos cuando los efectos reales se aparten de los
esperados.
1
cAPtulo 1
lA evolucin del m&e en el mbito del
desArrollo
El captulo se inicia preguntando: Que es M&E?,
y pasa luego a demostrar con ejemplos que el M&E
tiene significados distintos para grupos diferentes. A
continuacin, el captulo describe la evolucin del
concepto de M&E en los ltimos 20 aos, desde sus
primeros inicios como herramienta de evaluacin
basada en proyectos hasta su forma actual, en
que se utiliza para el seguimiento de programas
multisectoriales de desarrollo nacional, tales como las
Estrategias de Reduccin de la Pobreza.
Qu es m&e?
En el viejo cuento de los ciegos y el elefante, un grupo de ciegos toca a un elefante
para determinar su verdadera naturaleza. Cada uno palpa una parte diferente del
animal. El que le toca una pata dice que el elefante es como una columna; el que
le toca la cola dice que el elefante es como una cuerda; el que le toca la trompa
dice que el elefante es como una rama de rbol; el que le toca la oreja dice que
el elefante es como un abanico; el que le toca la panza dice que el elefante es
como un muro, y el que le toca el colmillo dice que el elefante es como una lanza.
Todos dicen saber lo que es un elefante, pero se hallan en total desacuerdo. Todos
tienen parte de razn, y sin embargo, todos estn equivocados.
El cuento de los ciegos y el elefante podra aplicarse al M&E. Preguntemos
a seis personas qu es M&E y obtendremos seis respuestas diferentes. El M&E
significa cosas diferentes para distintas personas: el M&E es una herramienta de
gestin; el M&E mejora la planificacin; el M&E se aplica a la investigacin; el
M&E es una herramienta para mejorar la gobernanza y la rendicin de cuentas;
empodera a las comunidades; da seguimiento a los objetivos globales. En
realidad, el M&E cubre todos los aspectos mencionados, pero incluye, adems, la
supervisin de proyectos, el monitoreo financiero, encuestas y estadsticas, el SIG,
el anlisis social, y el establecimiento y seguimiento de objetivos de desarrollo
nacional. Sin embargo, es ms que la suma de las partes que lo componen.
2
El cuento de los ciegos y el elefante puede aplicarse al M&E tambin en
otro aspecto. Ilustra lo difcil que puede llegar a ser comprender la realidad
en funcin de una informacin parcial. Ello pone de relieve uno de los
mensajes clave del Libro de Consulta: destacar la importancia de compartir
y triangular informaciones de diferentes fuentes y no confiar en una
Recuadro 1. Definiciones de monitoreo y evaluacin: 1984-2002
1984
El monitoreo es una apreciacin continua, tanto de la marcha de las actividades
del proyecto en el contexto de los programas de implementacin, como de
la utilizacin de los insumos del proyecto por las poblaciones beneficiarias
en el contexto de las expectativas de su diseo. Se trata de una actividad de
proyecto interna que constituye un elemento esencial de las buenas prcticas
de gestin, y por ende, es parte integrante de la gestin cotidiana.
La evaluacin es una apreciacin peridica de la pertinencia, la eficiencia y
el impacto del proyecto en el contexto de sus objetivos declarados. Entraa,
por lo general, comparaciones que requieren informacin externa respecto al
proyecto, en trminos de tiempo, rea y poblacin.
FIDA, 1985
2002
El monitoreo puede definirse como una funcin continua basada en una
recopilacin sistemtica de datos sobre indicadores especificados para
proporcionar a los gestores y a las principales partes interesadas indicaciones
sobre el avance y el logro de los objetivos de una intervencin para el
desarrollo en curso, as como sobre la utilizacin de los fondos asignados.
De tal modo, el monitoreo representa el seguimiento regular de insumos,
actividades, productos, resultados o efectos directos e impactos de actividades
de desarrollo en los niveles de proyecto, programa, sector y pas. Ello incluye
el monitoreo de los avances de un pas respecto a los Objetivos de Desarrollo
del Milenio (ODM) o a otras medidas nacionales del xito del desarrollo.
La evaluacin puede definirse como el proceso de determinar el valor
o la importancia de una actividad, poltica o programa de desarrollo a
efectos de establecer la pertinencia de los objetivos, la eficacia del diseo y la
implementacin, la eficiencia o uso de los recursos y la sostenibilidad de los
resultados. La evaluacin deber (permitir) la incorporacin de las lecciones
aprendidas al proceso de toma de decisiones de beneficiarios y donantes
OCDE, 2002
3
nica fuente de informacin. Esto es aplicable por igual a la informacin
cualitativa y a la cuantitativa.
Cada una de las diferentes fuentes tiene sus puntos fuertes y dbiles. En
el campo del monitoreo de la pobreza, por ejemplo, los mensajes derivados de
estudios cualitativos basados en la observacin participante arrojan a menudo
resultados que aparentemente difieren de los resultados de encuestas estadsticas
objetivas a hogares. La tentacin es rechazar como equivocado uno de los
resultados (por lo general, el de los datos cualitativos). Sucumbir a ella sera,
probablemente, un error.
La medicin y el monitoreo de estndares de vida es una empresa de
gran complejidad en razn de la naturaleza multifactica del tema. Cuando
tratamos de interpretar mensajes procedentes de diferentes fuentes, puede
parecernos, a veces, que estamos tratando de comparar peras con manzanas.
Pero una inspeccin y comparacin ms detenida de ambas fuentes revela
a menudo perspectivas importantes y muestra que, en realidad, lejos de
contradecirse, cada una de ellas pone de manifiesto aspectos diferentes de la
pobreza y proporciona informacin complementaria. El punto clave reside en
no hacer mal uso de ninguno de los instrumentos esperando que den respuesta
a interrogantes para los cuales no han sido diseados.
La primera tarea del Libro de Consulta ser, pues, asegurar que todos tengan
una nocin comn de las cuestiones que es legtimo esperar que puedan ser
abordadas por el M&E. Existen en los textos diferentes definiciones de M&E, lo
que da lugar a mayor confusin. Entre los primeros intentos de definicin, las
formulaciones ms claras y menos ambiguas son las halladas en el documento
Guiding principles of the design and use of monitoring and evaluation in rural
development projects and programmes (Principios orientadores del diseo y
uso del monitoreo y la evaluacin en proyectos y programas de desarrollo rural),
elaborado por el Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA) en 1985, en
cooperacin con la FAO y el Banco Mundial (FIDA/FAO/BM, 1985). En el Recuadro
1 se comparan las definiciones establecidas en 1984
con las definiciones revisadas y actualizadas por
la Red de Evaluacin del Desarrollo del Comit de
Asistencia para el Desarrollo (CAD) casi 20 aos ms
tarde (OCDE, 2002).
El lenguaje es diferente, pero los conceptos
son bsicamente similares. Lo que ha cambiado,
no obstante, es la forma en que se aplican los
conceptos de M&E. En los comienzos, el nfasis
recaa en el proyecto; es decir, en una iniciativa
de desarrollo relativamente bien definida, con
un marco temporal limitado y objetivos claramente articulados. Hoy en da,
en cambio, el foco de los esfuerzos de monitoreo y evaluacin es mucho ms
amplio y abarca el M&E de planes y programas sectoriales, estrategias de
El M&E ha dejado de ser un
conjunto de herramientas
de gestin de proyecto para
convertirse en un elemento
clave de las estrategias
nacionales de reduccin de
la pobreza.
4
desarrollo nacionales y, desde luego, los Objetivos de Desarrollo del Milenio
internacionales.
Otro punto importante que hay que sealar es que, tanto en las primeras
definiciones como en las ms recientes, se excluye la idea de un M&E
como herramienta de vigilancia con intencin de
auditora. En los casos en que existe una unidad de
M&E, sta no es tratada como un agente externo,
sino que est integrada en la estructura de gestin
del proyecto y sirve como recurso para suministrar
informacin clave sobre la implementacin y entrega
del proyecto. Se considera que la funcin de la
unidad de M&E es asistir a la gestin estableciendo
y manteniendo los SIG adecuados y asegurando que
stos produzcan datos fiables en un plazo adecuado.
Una buena gestin requiere un buen SIG y que la funcin de monitoreo se lleve a
cabo utilizando datos inherentes al SIG. Un sistema tal incluye los registros fsicos
y financieros bsicos, los datos de los insumos y servicios proporcionados a los
beneficiarios o clientes (por ejemplo, asesoramiento crediticio y de extensin) y
datos obtenidos a travs de encuestas y otros mecanismos de registro diseados
especficamente para recabar informacin de los usuarios de los servicios.
La evaluacin es considerada como una funcin separada del monitoreo,
pero relacionada con l. Las evaluaciones pueden ser simples o complejas. Existen
varios tipos de evaluaciones, que van desde breves exmenes documentales y
auditoras de desempeo hasta evaluaciones de impacto de gran alcance.
La evaluacin de impacto desempea un papel decisivo para conocer con ms
exactitud lo que funciona y lo que no funciona. Las evaluaciones de impacto
pueden ser sumamente valiosas, pero no son nada fciles de llevar a cabo.
Aprovechan los datos que suministra el SIG para hacer comparaciones en el
tiempo y respecto a informaciones de control comparables, pero tambin
requieren informacin de los clientes; o sea, de los beneficiarios propuestos.
Para ello se precisa informacin de base. Al principio se daba por supuesto
que las unidades de M&E de los proyectos realizaran sus propias encuestas de
base, entendindose que las repetiran al final del proyecto y que, de hallarse
diferencias, stas seran atribuibles al proyecto en s. En la mayora de los casos,
esto result ser mucho ms difcil de lo esperado. En muchos casos, las encuestas
eran demasiado ambiciosas y se tardaba aos, ms que meses, en terminarlas.
En ocasiones, la segunda encuesta nunca llegaba a realizarse, o, si se realizaba,
se constataba que la suma de los errores muestrales y no muestrales era de una
magnitud superior a la del cambio real que las encuestas pretendan detectar.
An hoy, la relacin entre el monitoreo y la evaluacin sigue siendo objeto
de discusin. En un extremo estn quienes ponen mayor nfasis en el monitoreo
y consideran el M&E bsicamente como un sistema de ayuda a la gestin cuya
funcin principal es asegurar la produccin de indicadores apropiados en el
El monitoreo y la
evaluacin son
actividades estrechamente
relacionadas,
pero separadas.
5
momento oportuno. En el otro extremo estn quienes defienden con igual fuerza
argumentativa que la funcin primaria debera consistir en realizar una eficaz
evaluacin de impacto de la que puedan sacarse enseanzas para el futuro. Luego
estn los que creen que los sistemas de M&E deberan ser capaces de hacer ambas
cosas. Esta senda intermedia es la que se suele transitar, asumiendo una solucin
de compromiso razonable que obliga, no obstante, a ser consciente del riesgo
de dispersar demasiado los recursos persiguiendo mltiples objetivos sin lograr
ninguno a plena satisfaccin.
En resumen, el principio bsico es que el monitoreo constituye una
actividad continua, mientras que la evaluacin es peridica y se lleva a cabo
en momentos especficos durante el ciclo del proyecto (anualmente, a mediano
plazo, al trmino del mismo) o despus de concluido el proyecto (evaluacin de
impacto). En trminos generales, el monitoreo y la
evaluacin son actividades cuya funcin primaria
consiste en proporcionar informacin apropiada,
en el momento oportuno, a usuarios que tienen
que tomar decisiones y, de esta manera, mejorar la
calidad de sus decisiones. El M&E, como todos los
dems servicios, slo puede funcionar eficazmente
si existe una demanda. Cmo se puede saber
si el sistema funciona o no correctamente? A largo plazo, habra que buscar
pruebas claras de una mejor planificacin, mejor asignacin de recursos y mejor
administracin de los programas de desarrollo como resultado de la experiencia
prctica. A corto plazo, la respuesta es la satisfaccin de los usuarios. Si existe
un nmero creciente de personas conscientes de la existencia de datos de M&E,
y tambin un nmero creciente de personas que realmente utilizan esos datos,
puede deducirse que el sistema est proporcionando un servicio til.
Quines son los usuArios?
Cuanto ms abierto e inclusivo sea el sistema de gobierno, tanto ms amplio ser
probablemente el espectro de usuarios. Al principio, es posible que el sistema de
informes de M&E est centrado en la gestin presupuestaria y la presupuestacin
por desempeo, pero a medida que el proyecto o programa crece y aumenta el
nmero de beneficiarios, crece tambin el inters por los datos de M&E. Entre los
usuarios figuran quienes tienen un inters financiero o gerencial en el proyecto
(donantes, gobiernos), adems de los beneficiarios, los medios de comunicacin,
la sociedad civil en general y sus representantes (Parlamento).
No obstante, es posible que al principio sea difcil suscitar siquiera un
mnimo de inters. En los primeros tiempos, la demanda de buena informacin
de M&E se origin, en muchos pases, casi enteramente a partir de fuentes
externas. Los donantes se vean presionados por los electores de sus respectivos
pases, a quienes deban explicar convincentemente que los fondos de la ayuda se
aplicaban a los fines previstos y estaban generando resultados. Pero en los pases
La medida de un buen
sistema de M&E es la
satisfaccin del cliente.
6
Recuadro 2. Cmo ayudan los hallazgos de M&E a los
gobiernos y las partes interesadas?
los hallazgos del m&e:
apoyan la formulacin de polticas, en especial la toma de decisiones en el mbito
presupuestario, la presupuestacin por desempeo y la planificacin nacional.
Estos procesos se centran en las prioridades establecidas por los gobiernos entre
las demandas, a menudo contrapuestas, de ciudadanos y grupos de la sociedad.
La informacin de M&E puede apoyar las deliberaciones del gobierno aportando
pruebas claras en relacin con los tipos de actividades gubernamentales ms
rentables, tales como diferentes tipos de programas de empleo, intervenciones en
el mbito sanitario o transferencias monetarias condicionadas. Entre los trminos
que describen tal utilizacin de la informacin provista por el M&E figuran:
la formulacin de polticas basada en hechos, la presupuestacin basada en
resultados y la presupuestacin inspirada en el desempeo;
ayudan a los ministerios y agencias gubernamentales en su labor de desarrollo y
anlisis de polticas y en el desarrollo de programas;
ayudan a los ministerios y agencias del gobierno en la gestin de actividades
en los niveles de sector, programa y proyecto. Ello incluye la prestacin de
servicios y la gestin de personal del sector pblico. El M&E identifica el uso
ms eficiente de los recursos disponibles y puede aplicarse, por ejemplo, para
identificar dificultades en la implementacin. Puede recurrirse a indicadores de
desempeo para efectuar comparaciones de costo y desempeo (benchmarking)
entre diferentes unidades administrativas, regiones y distritos. Tambin pueden
hacerse comparaciones en el tiempo para facilitar la identificacin de prcticas
buenas, malas y prometedoras e impulsar una investigacin de las razones de tal
o cual desempeo. Las evaluaciones o revisiones se utilizan para identificar estas
razones. Tal es la funcin de aprendizaje del M&E, llamada a menudo gestin
basada en resultados u orientada a resultados;
mejorar la transparencia y apoyar las relaciones de rendicin de cuentas revelando
hasta qu punto el gobierno ha logrado alcanzar los objetivos propuestos. El
M&E proporciona las pruebas esenciales necesarias para asentar sobre una base
firme las relaciones de rendicin de cuentas; por ejemplo, entre el gobierno y el
Parlamento o Congreso, la sociedad civil y los donantes. El M&E apoya tambin las
relaciones de rendicin de cuentas dentro del gobierno, tales como las que surgen
entre los ministerios sectoriales y globalistas, entre las agencias y los ministerios
sectoriales y entre los ministros, los gerentes y el personal. Una estructura slida de
rendicin de cuentas puede, a su vez, proporcionar los incentivos necesarios para
mejorar el desempeo.
Banco mundial, 2007
7
en desarrollo en que empezaron a establecerse sistemas de M&E, el inters era,
por lo general, escaso. Incluso en los proyectos que incluan un componente de
M&E promovido por los donantes, los gestores abrigaban dudas sobre su valor
y eran proclives a considerar las unidades de M&E como una sangra de sus
recursos, o lo que es peor, como un informante impuesto desde fuera. Hemos
avanzado un largo trecho desde entonces, pero todava cabe afirmar que, sin la
demanda interna de los pases, ningn sistema puede ser sostenible. Por tanto,
uno de los primeros requisitos para el xito del M&E es fomentar y cultivar la
demanda. Probablemente ello suponga tomar medidas para iniciar un enrgico
programa de apoyo y defensa con miras a informar a los potenciales grupos
de usuarios de los beneficios de un entorno orientado a los resultados. En
consecuencia, el M&E se ha convertido en un pilar importante de las estrategias
de reduccin de la pobreza (ERP), lejos de ser una actividad meramente marginal.
Como se muestra en el Recuadro 2, las ERP pueden poner de relieve la necesidad
de disponer de buenos datos de M&E para: (i) apoyar la toma de decisiones en
materia presupuestaria; (ii) contribuir a la formulacin de polticas y al desarrollo
de programas; (iii) apoyar la gestin de programas sectoriales, y (iv) indicar si los
programas contribuyen realmente a mejorar los estndares de vida y el bienestar
en el pas. No obstante, reorientar un pas o una cultura para que aprenda a
valorar un sistema de gobierno orientado a resultados puede ser un proceso
largo y arduo. En suma, la informacin brindada por el monitoreo y los hallazgos
de la evaluacin pueden contribuir a la buena gobernanza de varias maneras,
pero sobre todo a travs de la formulacin de polticas (incluyendo la toma de
decisiones en el mbito presupuestario), el desarrollo de polticas, la gestin y la
rendicin de cuentas con base en hechos demostrables.
cmo hA evolucionAdo el m&e?
En este punto, quizs sea til emprender un viaje por la historia. En la siguiente
descripcin, se distingue varias fases distintas en el proceso de evolucin
del M&E durante las ltimas dcadas, por razones de claridad. Ello entraa
una simplificacin exagerada y oculta el hecho de que el progreso no es
secuencial ni lineal, pero sirve para mostrar cmo
han evolucionado las ideas y cmo las expectativas
han ido aumentando con el correr de los aos.
Los comienzos: M&E basado en proyectos
Las primeras seales de inters por el M&E para
proyectos de ADR se manifestaron a mediados de la
dcada de los setenta. En aquel entonces el inters
estaba orientado estrictamente a proyectos y exista
un consenso generalizado de que los proyectos
podran disearse y gestionarse mejor con un programa de M&E slido. En muchos
casos, esto implicaba el establecimiento de una unidad de M&E especializada.
En los aos setenta, el
inters por el M&E se
basaba estrictamente en
proyectos: su fin principal
era el de servir como
instrumento de gestin.
8
Durante esta fase evolutiva temprana del M&E, su finalidad principal era servir de
herramienta de gestin que proporcionase retroalimentacin oportuna e indicase
si el proyecto estaba bien encaminado o no. Aunque de la boca para afuera
se sealaba la necesidad de medir los resultados o efectos directos, el centro de
atencin estaba en el monitoreo de los insumos y productos. El documento del
proyecto se manejaba ms como un plan maestro prescriptivo que como una
hoja de ruta. Si la planificacin estaba bien hecha, el fin principal del M&E
deba consistir en proporcionar una retroalimentacin oportuna que confirmara
que el proyecto se estaba implementando de acuerdo con las expectativas y, en
caso contrario, enviar una rpida seal de alerta. Este sigue siendo, hasta el da
de hoy, un aspecto importante del M&E.
Ampliacin de horizontes: M&E de programas y sectores
A principios de los aos noventa
1
empez a darse un cambio en la forma de
dispensar la ayuda para el desarrollo, lo que motiv un desplazamiento del foco
de atencin de los proyectos a los programas sectoriales. La ayuda programtica
bien en forma de crditos o de subsidios fue generalizndose de forma
progresiva, al entenderse que la asistencia basada
en proyectos no daba respuesta a los problemas
de mayor envergadura de carcter sistmico ni
contribua a crear el entorno propicio para las
inversiones, necesario para el desarrollo sostenible
y la mejora a largo plazo de los estndares de
vida. Esto tuvo como consecuencia, no tanto la
suspensin de los proyectos que, por cierto,
siguieron proliferando, sino que se popularizara
cada vez ms un enfoque sectorial (SWAP) como
medio para promover y coordinar la planificacin
sectorial y el desarrollo nacional. Estos modelos
de desarrollo daban potencialmente mayor flexibilidad a los gobiernos y a las
agencias ejecutoras de programas, pero haba que idear buenos sistemas de
informe y retroalimentacin como parte integrante de los programas.
Uno de los resultados de este enfoque sectorial fue el reajuste de muchas
actividades de M&E, pasando del plano del proyecto al plano sectorial. El
monitoreo y la evaluacin se convirtieron en funciones de ministerios sectoriales y
se establecieron unidades apropiadas de M&E a nivel ministerial. En ocasiones, las
unidades sectoriales reemplazaron por completo a las unidades de proyecto; en
otras, no. Se cre una red de unidades de M&E, en la que las unidades de proyecto
copiaban sus informes o los enviaban directamente a la unidad sectorial de M&E.
La naturaleza de la relacin entre las unidades de proyecto y la unidad sectorial
1 A principios de la presente dcada, sobre todo a partir de los planes de reconstruccin `post-Mitch en
Centroamrica (NdT).
La expansin del M&E
como medio de apoyo a
nivel de programas y no
slo a nivel de proyectos
tuvo grandes repercusiones
para el sistema de M&E.
9
variaba considerablemente de unos pases a otros. En algunos, dicha relacin era
rgida y jerrquica; en otros, mucho ms laxa. Pero la vieja costumbre de permitir
que cada proyecto diseara y desarrollara sus
propios procedimientos de M&E fue reemplazada,
en general, por un enfoque ms centralizado que
aseguraba que todos los programas y proyectos se
cieran a los mismos procedimientos y formatos
de informe, de modo que las estadsticas pudieran
compilarse en informes sectoriales. Los socios para
el desarrollo tambin tenan que estar dispuestos a
aceptar un formato estndar, en vez de insistir en
que se utilizaran sus propios formatos de informe
individuales.
En los aos noventa empez a popularizarse tambin la idea de una gestin
basada en resultados. La consecuencia fue un cambio de nfasis, del monitoreo de
insumos y productos a la medicin de resultados; una tarea mucho ms difcil.
Esta ampliacin de las expectativas fue un cambio significativo con respecto a la
situacin anterior. Hasta ese momento, buena parte de los datos haban podido
generarse apelando a los sistemas de informe internos. Pero de ah en adelante,
a fin de medir los resultados de las actividades del proyecto, el foco de atencin
del M&E hubo de mudarse del proyecto a los clientes o beneficiarios propuestos.
As, se hizo necesario recurrir a una gama mucho ms extensa de herramientas y
fuentes de datos. Fue preciso realizar, en especial, encuestas y entrevistas con los
beneficiarios que requeran un nivel de conocimientos tcnicos y capacitacin del
que no disponan, en general, las unidades de proyecto, ni siquiera las unidades
de M&E de los ministerios sectoriales. En la mayora de los casos, el personal
de M&E no dispona del tiempo, la capacitacin ni los recursos necesarios para
abordar este tipo de trabajo. Era preciso involucrar a nuevos actores con mayores
conocimientos tcnicos.
Uno de los nuevos actores fue la Oficina Nacional de Estadstica (ONE). La
funcin principal de una ONE siempre haba sido la de actuar como mxima
fuente y depositaria de todas las estadsticas
oficiales nacionales. En la mayora de los pases,
las ONE fueron establecidas como organismos
gubernamentales con una autonoma limitada.
Sus productos ms importantes eran las cuentas
nacionales, un resumen anual de estadsticas y
los resultados publicados de la encuesta o el
censo que hubiesen realizado recientemente. En
muchos pases, parecan ser la nica institucin
con los conocimientos y la capacidad necesarios
para recopilar y procesar datos en la escala que requeran los proyectos. Se crey
posible que los proyectos aprovechasen la infraestructura de encuestas a hogares
La atencin se centra en
los beneficiarios, lo que
requiere mejores datos y
ms herramientas.
La participacin inicial
de las ONE no result
particularmente exitosa.
10
de las ONE y utilizaran las encuestas como medio para medir sus resultados, o
bien que las ONE realizaran encuestas especiales diseadas especficamente para
los proyectos. En ambos casos, los resultados fueron, en general, decepcionantes.
Las oficinas de estadsticas se vean, por regla general, desbordadas e infradotadas
de recursos, y no estaban a la altura de su cometido. La puntualidad y el respeto
de los plazos no eran, por lo comn, cualidades que podan asociarse a unas ONE
tan escasas de medios, como tampoco lo era la adaptabilidad. Otro problema
aadido era que los datos provistos eran excesivamente macro y no estaban lo
suficientemente desagregados para los fines del M&E. Si bien los datos de las ONE
podan ser de utilidad en relacin con el desempeo general de los programas
de desarrollo nacionales y sectoriales, no eran, por lo regular, lo suficientemente
especficos para ser de ayuda en la medicin de los efectos de intervenciones para
el desarrollo especficas. O no se repetan con suficiente regularidad para posibilitar
comparaciones en el tiempo, o no estaban lo suficientemente desglosados para
permitir comparaciones entre diferentes subgrupos de la poblacin. El dilogo
entre los proveedores de datos nacionales y los usuarios de los datos no era fcil
y frecuentemente ocasionaba frustracin.
El advenimiento del monitoreo de la pobreza
Otra fuerza que empez a emerger a mediados de los aos noventa fue la
preocupacin por el tema de la pobreza. El objetivo primario de los pases en
desarrollo haba sido tradicionalmente el desarrollo a travs del crecimiento,
pero a mediados de los noventa, dicho objetivo pas a ser el crecimiento y
la reduccin de la pobreza; ya no era suficiente
apuntar solamente a la riqueza. Era cada vez ms
patente que haba que incluir la lucha contra la
pobreza y la proteccin de los sectores ms pobres.
Se requera, pues, una nueva rama de la actividad
de monitoreo: la del monitoreo de la pobreza. Esta
supona una empresa compleja y exigente, que
ms que nada entraaba el seguimiento de los
estndares de vida con miras a prever el rumbo
que probablemente tomaran como resultado de
las polticas macroeconmicas. Una de las fuerzas
impulsoras subyacentes era la consideracin de que las medidas de ajuste
estructural introducidas en muchos pases para corregir los desequilibrios
econmicos y mejorar la competitividad internacional podran imponer
sacrificios excesivos a algunos de los sectores ms vulnerables de la poblacin.
La mayora de los pases comenzaron con muy pocos conocimientos o
capacidades para monitorear la pobreza. El apoyo de los donantes se concentr
en gran medida en contribuir al diseo y a la implementacin de encuestas a
hogares multitemticas que incluan la medicin del consumo familiar como
el indicador elegido para medir la pobreza. Slo las ONE tenan capacidad para
En los aos noventa se
introdujo el monitoreo de
la pobreza para estudiar
el efecto del desarrollo
econmico en el estndar
de vida.
11
realizar encuestas nacionales a hogares de tal envergadura, pero an as, no
contaban, en la mayora de los casos, con la capacidad para analizarlas.
Con el paso del tiempo se aadieron herramientas cualitativas y cuantitativas,
entre las que figuran la evaluacin participativa de la pobreza, el mapeo de la
pobreza y el seguimiento de indicadores bsicos en el tiempo. Ello trajo consigo
la implicacin de otras instituciones; entre ellas,
instituciones acadmicas y ONG. Para coordinar
todas estas actividades, los pases empezaron a
establecer unidades nacionales de monitoreo de
la pobreza. Los resultados de todos estos esfuerzos
fueron desiguales, pero se estaban desarrollando
capacidades globales. Resulta interesante, sin
embargo, el hecho de que el desarrollo de una
capacidad nacional de monitoreo de la pobreza
se haya mantenido claramente separado de otros esfuerzos de desarrollo de
capacidades en materia de M&E, y que haya sido muy escasa la comunicacin
entre ambas vertientes hasta el inicio del nuevo milenio.
Monitoreo de las estrategias de reduccin de la pobreza: desarrollo
de capacidades nacionales de M&E
Hacia el cambio de milenio, la reduccin de la pobreza haba dejado de ser un
tema marginal para convertirse en una inquietud central de casi todos los pases.
La meta de reducir la pobreza global a la mitad para el ao 2015 fue consagrada
como el primer Objetivo de Desarrollo del Milenio. A nivel de los pases, se
introdujo la Estrategia Nacional de Reduccin de la Pobreza (ERP) al objeto de
que sirviera de marco para la promocin del crecimiento en favor de los pobres
(Recuadro 3). Las primeras experiencias en relacin con el establecimiento de
sistemas de monitoreo de la pobreza a nivel de pas resultaron de importancia
decisiva para el xito en la implementacin de ERP nacionales. Las evaluaciones
de la pobreza suministraban los medios para identificar dnde se localizaban los
grupos ms vulnerables.
El nuevo milenio fue testigo de la integracin
de los esfuerzos de M&E basados en proyectos
y sectores con las actividades de monitoreo de
la pobreza. El resultado fue el surgimiento de
programas nacionales de M&E centrados en el
monitoreo de los resultados de las ERP. En ese
momento, el M&E empez a emerger como agente
clave del desarrollo por derecho propio y como
pieza esencial de la ERP. La demanda nacional,
que hasta entonces haba sido limitada, comenz
a expandirse, y con ella fue consolidndose la nocin de que la informacin
provista por el M&E no debera ser solamente una herramienta destinada a los
El M&E se convierte en un
agente clave del desarrollo
por derecho propio.
La coordinacin
intersectorial e
intrasectorial de las
actividades de M&E
contina planteando
desafos.
12
responsables de las polticas y a los planificadores, sino que debera hacerse
fcilmente asequible a los miembros de la sociedad pblica y la sociedad civil. De
tal modo, el sistema de M&E empez a convertirse en instrumento de promocin
de la buena gobernanza y la rendicin de cuentas.
Recuadro 3. Documentos de Estrategia de Reduccin de la
Pobreza (DERP)
Los Documentos de Estrategia de Reduccin de la Pobreza (DERP) son
elaborados por los gobiernos de pases de bajos ingresos a travs de un proceso
participativo que involucra a las partes interesadas nacionales y a los socios
para el desarrollo externos, incluido el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el
Banco Mundial. El DERP describe las polticas macroeconmicas, estructurales
y sociales y los programas que un pas pretende seguir a lo largo de varios aos
para promover un crecimiento de amplia base y reducir la pobreza, as como
las necesidades de financiacin externa y las fuentes de financiacin conexas.
Qu propsito persiguen los derP?
La economa mundial ha experimentado en las ltimas dcadas un crecimiento
continuo que ha trado una prosperidad generalizada y ha sacado de la pobreza
a muchos millones de personas, sobre todo en Asia. No obstante, se estima
que en los prximos 25 aos la poblacin mundial crecer en alrededor de dos
mil millones de personas, la mayora de las cuales ver la luz en economas
en desarrollo y mercados emergentes. Sin los esfuerzos concertados de los
pases para ayudarse a s mismos con polticas acertadas, y de la comunidad
de desarrollo para incrementar su apoyo a los esfuerzos propios de los pases,
muchas de estas personas se vern condenadas a la pobreza.
El enfoque DERP, iniciado por el FMI y el Banco Mundial en 1999, tiene
como resultado una amplia estrategia nacional de reduccin de la pobreza.
Dicho enfoque pretende establecer el vnculo decisivo entre las acciones
pblicas nacionales, el apoyo de los donantes y los resultados de desarrollo
necesarios para cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de las
Naciones Unidas, con vistas a reducir la pobreza a la mitad entre 1990 y 2015.
Los DERP proporcionan la base operativa para los prstamos concesionarios y
el alivio de la deuda del FMI y el Banco Mundial en virtud de la Iniciativa para
los Pases Pobres muy Endeudados (PPME / HIPC, por sus siglas en ingls). Los
documentos estn disponibles en las pginas web del FMI y del Banco Mundial
con el acuerdo del pas miembro.
contina
13
Principios bsicos del enfoque derP
El enfoque DERP se sustenta en cinco principios bsicos. Las estrategias de
reduccin de la pobreza deben ser:
impulsadas por los pases, promoviendo la apropiacin (ownership)
nacional a travs de una amplia participacin de la sociedad civil;
orientadas a los resultados, poniendo el nfasis en logros que beneficien a
los pobres;
exhaustivas en cuanto al reconocimiento de la naturaleza multidimensional
de la pobreza;
orientadas a la cooperacin, asegurando la participacin coordinada de los
socios para el desarrollo (gobierno, partes interesadas nacionales y donantes
externos);
basadas en una perspectiva de largo plazo de reduccin de la pobreza.
IMF Factsheet, September 2005
15
cAPtulo 2
el mArco AnAltico
Este captulo trata de la clasificacin y seleccin de
indicadores. Se utiliza el marco lgico para diferenciar
entre insumos, productos, efectos directos e impacto
del proyecto. En cada uno de estos niveles se precisan
indicadores para un monitoreo y evaluacin eficaces;
cada indicador tiene sus propias caractersticas
definitorias y se tratan por separado. Se examinan las
herramientas que facilitan la recopilacin y el uso de
tales indicadores. Pero la atencin principal del captulo
est dedicada a los indicadores de efectos directos e
impactos y a la medicin de resultados (en particular,
de aqullos a corto plazo). El Libro de Consulta seala
que para los resultados a corto plazo puede ser til
un enfoque de prestacin de servicios. Para medir los
resultados e impactos a ms largo plazo se propone
un men de estadsticas bsicas. El captulo concluye
con recomendaciones para la seleccin de indicadores
para el sector ADR en su conjunto y para los diversos
programas subsectoriales. Se proponen diecinueve
indicadores prioritarios. Para el proceso puede servir
tambin de referencia el Anexo 1, que contiene un men
de indicadores que asimismo pueden resultar tiles.
PensAr en los indicAdores de formA lgicA
Un buen sistema de M&E debera, en principio, estar integrado en todas las
fases de un proyecto o programa, desde su identificacin hasta su evaluacin.
En cada una de las fases debera ser capaz de responder a la pregunta: Vamos
por buen camino?. Al final, debera responder a la pregunta: Hemos logrado
lo que pretendamos?. Durante toda la duracin del proyecto, el sistema de
16
M&E debera generar informes oportunos sobre el avance del mismo, haciendo
sonar las alarmas en caso necesario, y proporcionar a la gerencia del proyecto la
informacin necesaria para que ste se desarrolle de la mejor manera posible.
Al final, debera haberse acumulado suficiente
informacin como para realizar una evaluacin que
informe a las partes interesadas pertinentes si el
proyecto ha logrado los objetivos esperados y que
ponga de relieve cualquier resultado no esperado.
As es como, en teora, debera ser.
Sin embargo, los equipos encargados de
la preparacin de proyectos o estrategias se
encontrarn con que en la prctica la situacin
es mucho ms compleja. El desarrollo es fruto
de una compleja interaccin de fuerzas que
difcilmente puede sintetizarse como un simple
flujo de causas y efectos. La mayora de los objetivos de desarrollo son el
resultado de diferentes intervenciones que interactan ente s. Buena parte
de la bibliografa sobre M&E hace gran hincapi en el aspecto evaluacin
de esta actividad, sealando que el propsito del M&E debera consistir en
medir hasta qu punto se ha logrado el objetivo de desarrollo e identificar
acto seguido la contribucin realizada por cada intervencin o proyecto. En
la prctica ya es bastante difcil obtener una respuesta a la pregunta Vamos
por buen camino?. Responder a la pregunta Podramos ir por un camino
mejor? es casi imposible. En el mundo real, el problema es que, en la mayora
de los casos, sencillamente no estn disponibles los datos para realizar el tipo
de anlisis que parece, en principio, tan lgico.
Mucho se ha escrito sobre la seleccin de indicadores apropiados, y se han
confeccionado extensas listas de indicadores que se recomienda utilizar para el
monitoreo de diferentes tipos de proyectos. Tales listas constituyen un material de
referencia til, pero en muchos casos resultan poco
prcticas a la hora de aplicarlas. No slo contienen
cientos de indicadores, sino que los datos en que
stos se apoyan no pueden procurarse, por lo
regular, con la necesaria precisin o regularidad. Al
elegir indicadores, el punto de partida debera ser la
pregunta: Es mensurable el indicador propuesto?.
Esta es de gran ayuda a la hora de identificar una
lista mnima que requiera la estructura de M&E
ms simple posible. An as, el abanico de posibles
indicadores sigue siendo amplio, lo que refleja el hecho de que los sistemas de
M&E an deben satisfacer las necesidades de un amplio espectro de usuarios que
no son, de ningn modo, idnticos. El Anexo 1 puede considerarse una lista de
control o men que ofrece una seleccin de indicadores. La seleccin real de los
Cuando haya que elegir
indicadores, el punto de
partida debera ser la
pregunta: Es mensurable
el indicador propuesto?
Un enfoque sistemtico
puede ayudar a establecer
prioridades para la
seleccin de los indicadores
ms importantes.
17
indicadores debera ser una actividad reflexiva y participativa que implique a los
interesados clave que estn ms estrechamente relacionados con el diseo y la
implementacin del proyecto, y no una imposicin que obedezca a demandas
externas. Este captulo esboza un enfoque sistemtico que puede adoptarse como
ayuda para establecer prioridades cuando sea necesario seleccionar los indicadores
determinantes, y ofrece ejemplos de cmo aplicar y utilizar la metodologa para
diferentes programas subsectoriales de ADR.
Pero primero unas palabras de advertencia. El nmero de indicadores y los
datos que se requieren para calcularlos pueden crecer rpidamente. Aunque
siempre habr buenas razones para ampliar la lista de indicadores, tambin las
hay para empezar modestamente y hacer uso de los datos que se encuentren
disponibles, antes de ponerse a recopilar ms informacin. El Libro de Consulta
recomienda encarecidamente integrar desde un
principio el desarrollo de capacidades estadsticas
en los programas nacionales de M&E, a fin de
asegurar el suministro de estadsticas bsicas de las
que puedan extraerse los indicadores requeridos.
Este captulo se centra en los indicadores,
aunque stos no son ms que seales. Pueden ser
tiles para indicar si el proyecto o programa se
mueve (o se ha movido) en cierta direccin, pero
son, en el mejor de los casos, instrumentos aproximados que pueden darnos
fcilmente impresiones equivocadas. Los indicadores por s solos no son suficientes
para una evaluacin seria. Son tan solo el
primer paso en una exploracin analtica
que puede tornarse compleja y exigir
mucho tiempo. Un buen trabajo de M&E
requiere tambin combinar informacin
cualitativa y cuantitativa que, sumadas,
pueden enriquecer la comprensin de la
situacin in situ.
La metodologa para la seleccin
de indicadores se introduce inicialmente
en el contexto de un sistema de M&E
a nivel de proyecto, pero el proceso es
el mismo incluso si se est trabajando
en indicadores para el monitoreo de
una ERP nacional. El punto de partida
es establecer un marco recurriendo al
enfoque de marco lgico, de uso muy
generalizado. Simplificando mucho, ste
es un dispositivo conceptual que describe
el proyecto en trminos del objetivo global
Los indicadores an
son instrumentos slo
aproximados.

IMPACTO
RESULTADOS
PRODUCTOS
INSUMOS
18
o impacto pretendido. Para lograr este impacto, se espera que la conducta de las
personas haya cambiado de forma tal que contribuya al logro de los objetivos del
proyecto. Estos cambios comportamentales se conocen como los efectos directos
del proyecto. Para que estos efectos se produzcan, el proyecto debe generar
productos (bienes y servicios). Estos productos requieren, a su vez, la presencia
de una combinacin necesaria de insumos (financieros, fsicos y humanos) en
el momento, el lugar y la cantidad precisos. As, en orden inverso, los insumos
generarn productos, los cuales producirn efectos y, finalmente, los impactos.
Pongamos por caso el ejemplo de un proyecto de irrigacin a pequea escala. Se
utilizan insumos en forma de capacitacin del personal, equipos y capital para
generar productos en forma de infraestructura de irrigacin, establecimiento de
un servicio de extensin, cursos de capacitacin de agricultores e investigacin de
cultivos mejorados. A continuacin hay que facilitar a los agricultores el acceso a
estos productos para que los utilicen y cambien sus prcticas de cultivo, lo que, a
su vez, generar efectos directos en forma de mejores rendimientos. Finalmente,
estos efectos directos deberan dar origen a un impacto positivo en forma de
mayores ingresos y una mayor seguridad alimentaria.
El marco lgico es bien conocido como herramienta para el diseo de
proyectos y por su utilidad para comprender mejor la lgica que define el proceso
de desarrollo. Pero tiene una segunda aplicacin, que consiste en proporcionar
el marco para desarrollar un sistema de M&E que
incluye todas las fases de un proyecto, desde su inicio
hasta su finalizacin, e incluso despus de sta. Una
vez definida la lgica del proyecto con la ayuda
del marco lgico, monitorear su avance en cada
uno de los cuatro niveles debera ser, en principio,
un proceso relativamente sencillo. Esta idea tiene
un inmenso atractivo, porque ayuda a reducir las
necesidades de informacin para el monitoreo del
xito del proyecto a un nmero relativamente pequeo de indicadores clave, lo
que constituye, como ya se ha observado, una ventaja deseable.
El marco lgico tiene, no obstante, sus limitaciones. En primer lugar,
promueve un enfoque del desarrollo basado en un plan maestro (blueprint
approach). Disear un proyecto puede convertirse en una actividad
relativamente inflexible y poco creativa. En segundo lugar, reduce el proceso
de desarrollo a una frmula bidimensional de causa y efecto que, a todas
luces, constituye una simplificacin exagerada. En tercer lugar, concibe el
proyecto como una entidad aislada y tiende a no reconocer las complejas
interacciones entre proyectos con objetivos complementarios o alternativos
y la relacin entre los objetivos del proyecto y las metas de desarrollo del
pas. As y todo, el marco lgico puede ser efectivo, como lo prueba el hecho
de que ha gozado de amplia aceptacin durante muchos aos y ha influido
poderosamente en el diseo de los sistemas de M&E.
El marco lgico
es una herramienta til
y efectiva, pero tiene
sus limitaciones.
19
Estos sistemas han demostrado su mxima eficacia en el extremo inferior
de la cadena causal; es decir, en el monitoreo de insumos y productos. Pero a
medida que el proyecto avanza, las funciones del sistema de M&E cambian. Esta
vinculacin con el ciclo del proyecto proporciona un marco muy til para decidir
qu informacin se precisa, en qu momento, y con qu fines.
Llegados a este punto, conviene introducir otros dos conceptos: desempeo
y resultados. Se trata de trminos introducidos despus de que el marco lgico
popularizara las nociones de insumos, productos, efectos directos e impactos.
El desempeo alude a la implementacin o eficiencia, y mide los resultados
reales, por contraposicin a los esperados; constituye una medida indirecta de la
calidad de la gestin. En general, cubre los cuatro niveles de la cadena causal del
marco lgico, pero se concentra sobre todo en los inferiores, correspondientes
a insumos y productos, y en el grado de eficiencia con que el proyecto es capaz
de convertir los insumos en productos. A veces, el concepto de desempeo se ve
ampliado para incluir tambin los efectos directos.
Los resultados abarcan los productos, los efectos directos y los impactos
de una intervencin para el desarrollo. Los resultados incluyen los efectos que
los bienes y servicios del proyecto producen en los beneficiarios a los que van
dirigidos y en otros. Pueden comprender tambin los efectos negativos, por
ejemplo en el medio ambiente. Los resultados se dan, por lo general pero
no necesariamente, a ms largo plazo y son ms difciles de medir que los
indicadores de desempeo.
Inicialmente, el foco de atencin de los sistemas de M&E estaba centrado en el
monitoreo del desempeo (esto es, en los indicadores de nivel inferior de insumos y
productos), pero al aumentar el inters por un desarrollo basado en resultados, el
centro de atencin se desplaz a un nivel superior, hacia el monitoreo de los efectos
directos e impactos. Un sistema de M&E completo debera incluir el monitoreo
tanto del desempeo como de los resultados del proyecto.
monitoreo del desemPeo (insumos y Productos)
Seguimiento de insumos y productos
El monitoreo del desempeo de un proyecto es la actividad de M&E a su
nivel ms bsico. Representa el seguimiento de los recursos humanos, fsicos
y financieros y el registro de cmo stos se convierten en productos (bienes
y servicios del proyecto). Incluye, en trminos
estrictos, el monitoreo financiero y el anlisis
de los registros financieros. Adems de generar
informes financieros, los datos se utilizan para
realizar anlisis de costo/beneficio, de costos por
unidad de producto, etc. Los datos de costos se
prestan fcilmente a ser agregados y fusionados
con otros conjuntos de datos a niveles superiores.
El monitoreo
del desempeo es una
parte esencial
de la buena gestin.
20
Por tanto, resulta relativamente sencillo integrar los indicadores de monitoreo
del desempeo en sistemas de seguimiento de nivel superior (regional o global).
Los indicadores de insumos y productos son, por
lo general, fciles de construir, y la mayor parte
de la informacin puede obtenerse fcilmente de
las cuentas y registros del proyecto. Estos suelen
estar almacenados y diseminados a travs de un
Sistema de Informacin Gerencial (SIG) que puede,
o no, estar conectado al sistema de informacin
financiera. La informacin almacenada en el
SIG incluye datos de costos unitarios (costos por
hectrea, por kilmetro, etc.), y puede ser til
tambin para analizar la relacin entre insumos
y productos, calcular cocientes clave de insumo/
producto y monitorear el desempeo y la eficiencia de proyectos o programas.
La clave de un SIG exitoso est en la facilidad con que los gestores del proyecto
y otros interesados pueden acceder a los datos e indicadores de monitoreo y
utilizarlos.
Un producto fundamental del sistema de M&E a este nivel debera ser la
produccin de informes regulares de monitoreo del desempeo.
Con regularidad, y por lo menos una vez al ao, deberan generarse informes
de M&E, programando el tiempo de su presentacin para que puedan servir
como insumo para la elaboracin de un Plan de Trabajo y Presupuesto Anual. En
circunstancias normales, los resultados y el desempeo del proyecto durante el ao
en curso, registrados por el sistema de M&E, deberan pesar considerablemente
en la asignacin de los recursos presupuestarios para el ao entrante.
Actualmente, el monitoreo del desempeo se ha consolidado como una
herramienta til, en especial para los proyectos que reciben una financiacin
externa importante.
Herramientas para el monitoreo de insumos y productos
A su nivel ms bsico, el monitoreo del desempeo (insumos y productos) es
esencialmente una cuestin de llevar la contabilidad. El punto de partida son
unos registros financieros correctos y mantenidos de forma sistemtica. Hubo
un tiempo en que se solan llevar a mano, pero ahora se manejan de forma
electrnica utilizando paquetes apropiados de software de gestin comercial y
financiera.
Sistemas de informacin financiera y gerencial
Para la mayora de los proyectos de desarrollo que reciben asistencia financiera
externa es perfectamente satisfactorio, y sin duda recomendable, utilizar un
paquete de software comercial, siempre que ste pueda manejar mltiples
divisas. Inicialmente, los proyectos tenan carta blanca para utilizar el
Un producto fundamental
del sistema de M&E
a este nivel debera
ser la produccin de
informes regulares de
monitoreo del desempeo.
21
Un sistema de monitoreo
efectivo, la presentacin
de informes pblicos y la
transparencia fortalecen
el gobierno local y la
transferencia de la
responsabilidad a las
autoridadaes locales.
paquete que quisieran. Actualmente, son varios los pases que han establecido
que todas las instituciones de servicio pblico utilicen un paquete nico
con aprobacin nacional, en un esfuerzo por
mejorar la estandarizacin de los procedimientos.
Adems de llevar los libros de contabilidad, se
requiere la tarea ms general de informar sobre
las actividades y productos; pero a su nivel
ms simple, ello supone, nuevamente, establecer
procedimientos de informe sencillos e integrar
los resultados en informes de avance. Como la
contabilidad, esto podra hacerse manualmente,
pero en la actualidad esta tarea se realiza de
forma muy informatizada con la ayuda de un SIG.
Algo ms complicado resulta elegir el sistema a
utilizar, dado que ste depende en mayor medida
de la ndole del proyecto o programa. En general,
las herramientas que se precisan para operar el sistema bsico de monitoreo del
desempeo a nivel de proyecto no tienen por qu ser demasiado complicadas, e
incluso es probable que se tornen ms fciles con los nuevos avances tcnicos.
Sistemas de informacin integrados para gobiernos locales
Cuando se trata de dar seguimiento a insumos y productos a nivel sectorial y
subsectorial, se aprecian variaciones significativas de un pas a otro, pero la
tendencia es pasar de una coleccin descoordinada y heterognea de sistemas
de monitoreo proyectual y sectorial al establecimiento de un conjunto nico y
coordinado de procedimientos. A este proceso han contribuido los impresionantes
avances de la tecnologa de la conectividad. Asociada a la mejora de la
conectividad, se plantea la necesidad de contar con un SIG que sea adoptado
universalmente por todas las oficinas gubernamentales tanto a nivel nacional
como subnacional.
Tal programa se est implementando con xito en la Repblica Unida de
Tanzania, en el marco del Programa de Reforma de los Gobiernos Locales (PRGL).
El objetivo del PRGL es fortalecer la prestacin de servicios pblicos a nivel local
mediante un proceso de transferencia de responsabilidades administrativas
a las autoridades de gobierno locales (AGL), haciendo de stas los principales
intermediarios para la canalizacin a las zonas rurales de casi todos los servicios
pblicos y gubernamentales.
Un elemento clave del PRGL es el desarrollo de un SIG y la infraestructura
tecnolgica de informacin y comunicacin (TIC) para las autoridades de los
gobiernos locales (AGL) cuya caracterstica fundamental es el desarrollo y apoyo de
sistemas que permiten a las AGL recopilar, procesar y utilizar los datos necesarios
para sus propios fines y los de otras partes interesadas de los gobiernos locales
(Recuadro 4).
22
Recuadro 4. El sistema nacional de informacin gerencial
para la reforma de los gobiernos locales de la Repblica
Unida de Tanzania
Con el Programa de Reforma de los Gobiernos Locales (PRGL) de Tanzania
se pretende fortalecer a las autoridades locales y transformarlas en
instrumentos eficaces del desarrollo social y econmico a nivel local. Su
objetivo es mejorar la calidad, el acceso y la prestacin equitativa de los
servicios pblicos, en especial para los sectores pobres, contribuyendo
de tal manera a los esfuerzos del gobierno para reducir la proporcin de
ciudadanos tanzanos que viven en la pobreza.
Un componente decisivo del programa es la adopcin de la tecnologa de
la informacin y la comunicacin (TIC) y el desarrollo de un sistema de
informacin gerencial (SIG) para facilitar la difusin de informacin fiable,
precisa y oportuna a las partes interesadas, tanto dentro del gobierno
como fuera de l. El SIG contiene varios sistemas separados, de los cuales
dos de los ms importantes son la base de datos para la Planificacin y
Presentacin de Informes (PPI) y la Base de Datos de Monitoreo de los
Gobiernos Locales (BDMGL).
La PPI permite a todas las autoridades locales:
crear un marco presupuestario basado en el desempeo de objetivos, metas
y actividades;
asociar cualquier meta a la estrategia nacional de conglomerados
(clusters) para el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza
(MUKUKUTA);
calcular los ingresos proyectados procedentes de subvenciones del gobierno
central basadas en la frmula vigente o de otra ndole, de fuentes propias,
de la comunidad y de los socios para el desarrollo;
asignar ingresos proyectados condicionales a metas de presupuesto por
desempeo;
asignar ingresos proyectados incondicionales a departamentos y otras
subdivisiones administrativas de la autoridad local;
exportar informacin presupuestaria para el Ministerio de Finanzas;
introducir gastos procedentes de un sistema contable manual o
electrnico;
introducir informes sobre la implementacin fsica de metas de desarrollo.
contina
23
Encuestas de Seguimiento del Gasto Pblico (ESGP) y Encuestas
Cuantitativas de Prestacin de Servicios (ECPS)
No todos los pases han avanzado tanto en el establecimiento de una infraestructura
de M&E como la Repblica Unida de Tanzania; por tanto, en condiciones no
ideales, en las que los sistemas contables y financieros no funcionan bien, habrn
de buscarse otras soluciones.
En tales casos, algunos pases han venido realizando Encuestas de Seguimiento
del Gasto Pblico (ESGP) para observar el flujo de los fondos pblicos y determinar
en qu medida los recursos llegan realmente a
los grupos destinatarios. Las ESGP examinan el
modo, la cantidad y las fechas de liberacin de
los recursos asignados a los diferentes niveles del
gobierno, en especial a las unidades responsables
de la prestacin de servicios sociales tales como
educacin y sanidad. Mientras que las ESGP dan
seguimiento a los flujos de dinero a travs de
las organizaciones, las Encuestas Cuantitativas de
Prestacin de Servicios (ECPS) cumplen la funcin
de identificar las debilidades organizacionales
La BDMGL es un sistema de monitoreo de los gobiernos locales para capturar
y transmitir datos de prestacin de servicios y de perfiles socioeconmicos
de los usuarios. Estos datos incluyen informacin sobre educacin, salud,
agricultura, tierras y agua. Se emplea tambin para capturar datos de
poblados, distritos y subdivisiones administrativas. Los datos se utilizan para
calcular 90 indicadores. Los datos procedentes de las autoridades locales se
envan a la regin y el Centro para su agregacin. Estas herramientas se estn
introduciendo en todos los gobiernos locales, aunque con un enfoque por
fases, dependiendo de los aspectos de capacidad local, acompaamiento y
desarrollo de los sistemas. Los sistemas de software, la infraestructura y los
equipos son fciles de usar y han demostrado ser un buen sistema de apoyo.
Cuando se haya completado, el PRGL har posible que todos los distritos
utilicen el SIG para desarrollar sus propios planes, preparar sus propios
presupuestos, revisar sus asignaciones presupuestarias, dar seguimiento a los
gastos, monitorear sus productos en funcin de la cantidad de bienes y servicios
proporcionados y producir informes regulares trimestrales y anuales; y todo
ello con la ayuda del SIG. La visin del pas es la de un monitoreo efectivo,
informes pblicos y transparencia que contribuyan a una implementacin ms
eficaz de los planes estratgicos nacionales y a una mejor gobernabilidad.
Posiblemente, la actividad
ms bsica de monitoreo
del desempeo para
programas de nivel
sectorial sea el seguimiento
del gasto pblico.
24
susceptibles de reformas. Las ECPS abordan el tema de la prestacin de servicios
desde la perspectiva del proveedor. Se trata de encuestas basadas en una muestra
al azar de instalaciones o proveedores de servicios, que apuntan a la calidad del
servicio, las caractersiticas de las instalaciones y sus estructuras de gestin e
incentivos. Un producto del levantamiento de estas encuestas es el diagnstico
caso por caso de la prestacin de servicios pblicos, que ayuda a identificar
insuficiencias en la capacidad de implementacin y permite sealar los puntos
en que deberan concentrarse los esfuerzos de reforma. Las ESGP y las ECPS
son tiles para diagnosticar problemas en la prestacin de servicios y mostrar
demoras, fugas y hechos de corrupcin en situaciones en las que la informacin
financiera disponible es escasa.
medicin de resultAdos (efectos directos e imPActos)
En este apartado, pasamos del monitoreo del desempeo a la medicin de los
resultados, concentrndonos ahora en los indicadores de nivel superior. Es a este
nivel donde existe la mayor demanda de indicadores bsicos.
Un sistema basado en resultados atribuye la mxima importancia a proveer
retroalimentacin sobre los efectos directos e impactos globales, ms que sobre
los insumos y productos. De hecho, con el advenimiento de la gestin basada
en resultados se produjo tambin un cambio sutil,
pero significativo, en la terminologa: los trminos
efectos directos e impacto son reemplazados con
frecuencia por resultados a corto plazo y resultados
a largo plazo, respectivamente. Aunque la diferencia
sea leve, los trminos ms recientes reflejan mejor
la dimensin temporal. En el presente Libro de
Consulta se emplean indistintamente ambos pares
de trminos. El Recuadro 5 presenta las caractersticas principales de diferentes
clases de indicadores y muestra cmo la terminologa de resultados encaja en la
del marco lgico, de uso ms tradicional.
El cambio de nfasis, del monitoreo del desempeo al de resultados, tiene
profundas implicaciones para el M&E. A diferencia del monitoreo del desempeo,
para el que los datos son relativamente fciles de obtener de los sistemas
internos de informacin institucional, el monitoreo de resultados se dirige a los
beneficiarios propuestos (los usuarios) en busca de informacin sobre el proyecto
y sobre cmo ste les ha afectado. Un objetivo clave del monitoreo de los efectos
directos (resultados) es poner de relieve quines, y de qu manera, se benefician
con el programa o intervencin de desarrollo. Al mismo tiempo, tambin es
importante saber de los usuarios que no se benefician y tratar de entender por
qu. Esto debe hacerse mientras el programa est en vas de implementacin, de
forma que puedan emprenderse acciones correctivas; algo simple, en principio,
pero no tan fcil en la prctica.
Medir resultados significa
centrar la atencin en los
beneficiarios propuestos.
25
Actualmente se ha convertido en buena prctica, al objeto de facilitar la
tarea, separar el monitoreo de indicadores a corto plazo del monitoreo de
aqullos a medio y largo plazo (que se aproximan ms a los que se utilizaran
para medir impactos). Para los indicadores a corto plazo, la rpida presentacin
de informes se convierte ahora en un factor decisivo, lo que a su vez afecta a la
eleccin del indicador. Los indicadores que cambian lentamente no son buenos
para medir efectos a corto plazo, como tampoco lo son aqullos que estn sujetos
a fluctuaciones aleatorias extremas, muestran un retardo prolongado o cuya
Recuadro 5. Caractersticas de diferentes clases de indicadores
DESEMPEO
(Efciencia del proyecto
o programa)
RESULTADOS
(Cambios resultantes del
proyecto o programa)
NIVELES DEL
MARCO LGICO
Insumos Productos EfEctos dIrEctos ImPactos
ACTIVIDAD DE M&E monitorear
recursos y
actividades
dar seguimiento
a la entrega de
bienes y servicios
Evaluar los efectos a
corto plazo (acceso,
uso y satisfaccin de
los usuarios respecto a
los servicios)
Evaluar los
resultados a largo
plazo
CARACTERSTICAS
DEL INDICADOR
Estos
indicadores se
referen a los
recursos fsicos,
humanos y
fnancieros.
Las fuentes
son el sIG y
los registros
administrativos.
Los productos
son generados
por el proyecto o
programa. Pueden
incluir productos
fsicos, servicios,
capacitacin, etc.
Entre las fuentes
fguran el sIG
y los registros
administrativos.
Los indicadores
deberan responder
con rapidez y ser
fciles de medir.
deberan medir
hasta qu punto
los benefciarios
han cambiado de
comportamiento
debido al proyecto.
Entre los indicadores
tpicos fguran el
acceso, el uso y la
satisfaccin de los
usuarios respecto
a los servicios del
proyecto. Las fuentes
comprenden encuestas
a benefciarios y
proveedores de
servicios, y datos
de la prestacin
de servicios de
encuestas y registros
administrativos.
Los indicadores
pueden moverse
con lentitud y ser
difciles de medir.
deben mostrar
pruebas reales
de cambios, y
el anlisis debe
establecer en qu
medida los cambios
son atribuibles
al proyecto o
programa objeto
de la evaluacin.
se derivan de las
actividades de
monitoreo continuo
y de estudios
de evaluacin
especfcos.
FRECUENCIA DE
INFORMES
trimestral a
anual
6-18 meses 1-5 aos 5 aos o ms
26
medicin lleva tiempo y resulta costosa. Lo que se necesita son indicadores que
respondan con rapidez y sean fciles de recopilar. Nuevamente, todos deberan
ser susceptibles de desagregacin y presentacin para diferentes subgrupos de
la poblacin (p. ej., por gnero, grupos poblacionales vulnerables o sectores
pobres), as como de agregacin a un nivel superior y utilizacin para el clculo
de indicadores a nivel nacional, regional o global.
Resultados a corto plazo/efectos directos
Qu ejemplos existen, pues, de buenos indicadores de resultados a corto plazo?
Un examen de recientes Documentos de Evaluacin de Proyectos (DEP) de ADR del
Banco Mundial mostr que los equipos de preparacin de proyectos tienen serios
problemas para identificar indicadores adecuados. Existe una tendencia a saltar
directamente del monitoreo del desempeo a los resultados a largo plazo. Esto
deja una laguna importante en la cadena lgica, a la que algunos se han referido
como el eslabn perdido del mediano plazo (the missing middle). El problema
es que existe un intervalo entre la provisin de los productos del proyecto y los
efectos en la poblacin destinataria; el resultado
no se observar a tiempo para emprender acciones
correctivas, y a menudo no se har sentir hasta
varios aos despus de concluido el proyecto. Tales
indicadores son, pues, de escaso valor para proveer
una retroalimentacin rpida sobre los resultados a
corto plazo: o se mueven con demasiada lentitud,
o slo pueden recopilarse cada cinco aos, ms o
menos, debido a su complejidad o a su alto costo.
A largo plazo, es sin duda esencial contar con una
medida objetiva, cuantificable, del impacto del proyecto por ejemplo, un
incremento de los ingresos rurales agrcolas y no agrcolas, pero a corto plazo
se necesita alguna otra medida, ya que no cabe pensar que tal informacin pueda
recopilarse y ofrecerse de forma anual.
Qu puede hacerse, pues, para cerrar la brecha y captar las seales de
cambio a corto plazo? Qu tipo de indicador puede utilizarse para medir
resultados a corto plazo? Cmo podemos saber quines se han beneficiado con
el proyecto o programa y quines no? Una solucin es preguntar directamente a
los clientes lo que piensan de la utilidad de los servicios que les ha ofrecido el
programa. Despus de todo, la satisfaccin del consumidor es la medida estndar
utilizada en la investigacin de mercado para mejorar la calidad de la prestacin
de servicios. Por qu no recurrir, pues, a un enfoque de prestacin de servicios
para monitorear las actividades de desarrollo?
Acceso, uso y grado de satisfaccin
Un enfoque de prestacin de servicio considera que la mayora de los proyectos
tienen un punto en comn: el hecho de ser, bsicamente, vehculos para poner
El monitoreo
de la prestacin de
servicios es clave para
el seguimiento de
resultados a corto plazo.
27
un producto o productos a disposicin de una poblacin objetivo. El concepto de
producto es amplio y puede abarcar:
un producto tangible, como un prstamo, un camino rural o un conjunto de
innovaciones tecnolgicas destinadas a incrementar el rendimiento;
un servicio, como un programa de extensin, un servicio sanitario local o de
registro catastral;
algo ms abstracto, como un entorno propicio o un proyecto de desarrollo
comunitario.
Puede ser incluso una combinacin de todo ello: un conjunto de productos y
servicios que cabra esperar que los beneficiarios adopten. Incluso los programas
de reformas de polticas pueden contemplarse, con pequeos ajustes, a travs
del cristal de la prestacin de servicios. Una poltica de descentralizacin, por
ejemplo, debera redundar en una mejora de los servicios pblicos para las
zonas rurales. Estos servicios son, en esencia, el producto resultante de dicha
poltica.
A su nivel ms simple, un proyecto comprende dos elementos: un producto
y un sistema de entrega. Para que el proyecto o programa logre el objetivo
deseado, el producto debe ser algo que la poblacin destinataria desee y necesite,
y debe haber un sistema de entrega que asegure que los beneficiarios lo reciban.
Dado el caso, un sistema de entrega eficiente debe ser capaz de llegar a subgrupos
relativamente especficos de la poblacin, tales como las mujeres y los sectores
pobres o vulnerables. Las preguntas bsicas a las que hay que responder son:
Tienen los beneficiarios propuestos acceso a este producto? (Lo conocen?
Tienen acceso a l? Pueden permitrselo?)
usan este producto?
En caso afirmativo: Estn satisfechos con l?
Si no lo usan: Por qu no?
A partir de estas preguntas, es posible generar tres indicadores bsicos:
acceso porcentaje de la poblacin destinataria que tiene acceso al
producto del proyecto. El trmino acceso debe definirse claramente.
Puede ser el tiempo que lleva llegar l o la distancia o la posibilidad de
pagarlo.
uso porcentaje de la poblacin destinataria que usa el producto del
proyecto. Al igual que el anterior, el trmino uso debe estar bien definido.
Podra significar, por ejemplo, adopcin, como en la expresin porcentaje
de pequeos agricultores que adoptan una prctica recomendada por
extensin.
satisfaccin porcentaje de usuarios satisfechos con el producto.
El Recuadro 6 muestra cmo aplicar y adaptar estos indicadores al monitoreo
de servicios de extensin agrcola. Aunque son simples, poseen una serie de
cualidades que los hacen atractivos como indicadores de efectos directos.
28
Se procesan con relativa rapidez, lo que significa que los resultados pueden
presentarse muy pronto tras la recopilacin de datos y utilizarse, en consecuencia,
para hacer sonar las alarmas en caso de resultados inesperados.
Tambin pueden recopilarse regularmente a efectos de establecer series
temporales, sirviendo el primer ao como referencia.
Esto es importante para hacer comparaciones entre antes y despus.
Adems, pueden desagregarse al efecto de establecer comparaciones entre las
respuestas dadas por diferentes subgrupos de la poblacin (p. ej. por gnero,
grupos socioeconmicos o localizacin regional). De igual modo, pueden agregarse
a un nivel superior siempre que se hayan tomado las debidas precauciones
para asegurar que las definiciones utilizadas sean coherentes, de forma que
puedan compararse a nivel regional y global respuestas de diferentes pases. No
obstante, es preciso plantear una pregunta clave: Qu tan fcil es recopilarlos?.
Recuadro 6. Adaptacin de indicadores de prestacin de
servicios de investigacin y extensin (acceso, uso y satisfaccin)
al nuevo Paradigma de Transferencia de Tecnologa
El grfico muestra cmo utilizar indicadores tradicionales de prestacin
de servicios, recopilados a travs de una encuesta a hogares de pequeos
agricultores, para monitorear la eficacia de un programa de extensin agrcola.
Se ha definido el acceso como personas que han tenido contacto con un
agente de extensin en las ltimas dos semanas. El uso debe interpretarse
como personas que han adoptado un conjunto de recomendaciones
tecnolgicas, y el sentido de satisfaccin viene dado por las personas
que consideran que dichas recomendaciones han contribuido a la obtencin
de mayores rendimientos o han resultado beneficiosas de cualquier otra
manera. Adems, los indicadores han sido desagregados por gnero.
contina
29
Los indicadores mencionados en el ejemplo anterior fueron desarrollados en
un tiempo en que los programas de extensin agrcola estaban basados en un
concepto de la transferencia de tecnologa en el que los agricultores figuraban
como receptores pasivos al final del proceso de innovacin.
Este enfoque est siendo reemplazado progresivamente por una nueva visin
de los sistemas de innovacin en la que los agricultores, las organizaciones
de agricultores y las comunidades desempean un papel ms activo en la
definicin del contenido del programa de desarrollo tecnolgico, y en la
que el concepto de servicios de extensin estatales financiados con fondos
pblicos est siendo sustituido por otro enfoque de servicios de asesoramiento
pluralistas, pblicos/privados, en el que los agricultores eligen al proveedor de
servicios y, eventualmente, pagan por ello.
En tales circunstancias, los indicadores tienen que ser adaptados, pero puede
mantenerse el marco general de prestacin de servicios. Esto puede hacerse,
primero, reestructurando las preguntas a los agricultores al objeto de hacer
una distincin entre los diferentes proveedores de servicios (pblicos y
privados), de modo que los indicadores puedan calcularse de forma separada
para cada tipo de proveedor; y segundo, reconociendo que el servicio ya no
consiste simplemente en dar a los agricultores recomendaciones tecnolgicas,
sino tambin la oportunidad de expresar sus necesidades. As, las preguntas
relativas a la satisfaccin pueden ampliarse con otras que permitan a
los agricultores valorar el grado en que sus necesidades son escuchadas y
satisfechas.
30
Existen bsicamente tres opciones: encuestas basadas en instituciones, encuestas
comunitarias y encuestas a hogares.
Las encuestas basadas en instituciones persiguen el propsito de recabar la
informacin directamente de las instituciones que facilitan el producto o servicio,
o a travs de ellas (p. ej., un centro de distribucin de fertilizantes o un banco
rural). En este captulo ya se ha hecho referencia a las encuestas cuantitativas de
prestacin de servicios (ECPS).
Los grupos focales o encuestas comunitarias trabajan a nivel comunitario
utilizando una encuesta comunitaria con discusiones en grupo focal. La presencia
de facilitadores debidamente instruidos para moderar las discusiones puede
resultar muy eficaz para hacer que la gente hable sobre el proyecto o programa y
para explorar bajo la superficie con miras a entender por qu un servicio satisface
o no las necesidades de un grupo determinado de usuarios.
Las encuestas a hogares sern tratadas con mayor profundidad ms
adelante, pero podemos sealar aqu que estas encuestas son muy adecuadas
para recopilar indicadores de prestacin de servicios.
Podran plantearse dudas acerca de la legitimidad de considerar el grado de
satisfaccin como una medida del xito.
Se puede confiar realmente en la sinceridad de las respuestas del
encuestado? Cmo se puede cuantificar una nocin tan subjetiva? No hay
ninguna razn por la que una evaluacin subjetiva,
como la satisfaccin, no deba considerarse un
indicador vlido entre las medidas tempranas
de los efectos directos. De hecho, quin mejor
para evaluar un producto que el propio usuario?
Se puede confiar realmente en la sinceridad de
las respuestas del encuestado? Cmo se puede
cuantificar una nocin tan subjetiva? No hay
ninguna razn por la que una evaluacin subjetiva,
como la satisfaccin, no deba considerarse un indicador vlido entre las
medidas tempranas de los efectos directos.
El monitoreo y la evaluacin no son ciencias exactas, pero entraan
un proceso de recoger informacin de varias fuentes, y luego combinarla y
compararla para llegar al juicio ms probable. La opinin del encuestado es tan
vlida como cualquier otra fuente de informacin, y aunque sea subjetiva, no
deja de ser susceptible de cuantificacin. Generalmente se recomienda que los
encargados de recabar los datos de los beneficiarios propuestos sean agencias
independientes y no los proveedores de los servicios, a fin de reducir el riesgo
de sesgos. Tambin es til recabar informacin tanto del proveedor como de los
usuarios de los servicios y analizar la brecha de percepcin entre ambas partes.
De tal modo, con un enfoque de prestacin de servicios es posible establecer
un sistema que utiliza slo unos pocos indicadores bsicos y puede servir como
instrumento tanto para el seguimiento de resultados como para generar seales
La satisfaccin es un
concepto cualitativo que
puede medirse de forma
cuantitativa
31
de alarma temprana en caso de que los resultados obtenidos se desven de forma
significativa de los esperados. El enfoque de prestacin de servicios resulta eficaz
para un gran nmero de proyectos: agua segura, asistencia sanitaria, vacunacin,
electrificacin, escolarizacin, empleo, servicios crediticios/financieros, caminos
y carreteras, transporte pblico, servicios de telfono, servicios postales, insumos
agrcolas y servicios de polica. No obstante, no es efectivo en todos los casos; por
ejemplo, podra ser difcil de aplicar a un componente cuyo objetivo principal
fuera la reforma institucional, o para evaluar los efectos de un cambio de
poltica. Pero, incluso en estos casos, preguntas como Cmo ha cambiado la
situacin econmica de su hogar en los ltimos 12 meses? pueden proporcionar
indicadores tempranos muy tiles de circunstancias cambiantes y de la satisfaccin
general con el desempeo del gobierno.
Al promover el uso de indicadores de prestacin de servicios no estamos
proponiendo que se abandonen otras medidas de los resultados de un proyecto.
Los indicadores de la produccin y el rendimiento son, sin duda, necesarios, pero
tambin problemticos y de largo plazo. Adems, como se muestra en el apartado
siguiente, puede tomar varios aos extraer de ellos las enseanzas correspondientes.
El Anexo 1 contiene una lista de indicadores que se proponen como relevantes para
los programas sectoriales de ADR. Puede que algunos de ellos ya estn disponibles
en el pas, pero que no se recopilen con la debida regularidad; otros pueden
requerir que se establezcan mecanismos para su recopilacin. Es importante
establecer sistemas para empezar a recopilarlos desde un principio, a fin de poder
realizar mediciones de referencia e iniciar series temporales. Estos indicadores
deben entenderse como un conjunto mnimo, al cual podrn aadirse otros.
Efectos directos a nivel sectorial y nacional
Hasta este punto, la discusin ha girado mayormente en torno al M&E a nivel
de proyecto. Cuando se trata del monitoreo a nivel sectorial, los principios
continan siendo los mismos. No obstante, la
gama de productos se ampla y la interaccin entre
los programas cobra mayor importancia, dado
que, en ltima instancia, los hallazgos del M&E
afectarn al modo de asignar los recursos a cada
uno de ellos. Esto podra llevar al establecimiento de
programas de M&E muy complejos y a dificultades
de coordinacin.
Afortunadamente, a medida que se asciende
en la cadena de resultados se advierte que los
diferentes proyectos/programas contribuyen a los
mismos objetivos comunes, que no son otros que
los objetivos de desarrollo del pas. La tarea de
monitorear el avance hacia estos objetivos deja de ser una actividad especfica
de un proyecto para convertirse en una actividad compartida. Ello requiere
El M&E a nivel sectorial
debe perseguir el
objetivo de comparar la
contribucin relativa de
los diferentes programas
respecto al logro de los
objetivos comunes.
32
aunar la informacin y los datos y estandarizar la metodologa, las estrategias
y las definiciones. A estos niveles ms elevados de la cadena de resultados, los
datos provienen, en parte, del acervo de informacin diseminada a travs de
los informes de M&E de los proyectos individuales, y en parte, de informacin
adicional que habr que recopilar. Trabajar en el extremo superior de la cadena
de resultados no es tanto una cuestin de monitorear indicadores como de
realizar un anlisis sistemtico. Puede ser un ejercicio que demanda una gran
cantidad de datos, teniendo en cuenta que recopilar tales indicadores de alto
nivel es cada vez ms costoso, y analizarlos es cada vez ms complejo. Una
infraestructura estadstica y analtica dbil impone serias limitaciones a lo que
puede conseguirse.
El problema no es tanto que se incrementa el nmero de indicadores, sino
que aumenta su complejidad. Muchos indicadores a este nivel se definen como
cocientes o ratios, y se precisan estimaciones separadas para el numerador y el
denominador, cada una de las cuales es una fuente potencial de error y de sesgo.
Por ello, es preciso elegir cuidadosamente los indicadores.
Dificultades en la medicin del producto agrcola
Para el monitoreo de los resultados de programas de ADR, los indicadores ms
obvios de los efectos directos son los relacionados con la medicin de los cambios
en los niveles de produccin (cultivos, ganadera o pesca) y en los rendimientos.
Aunque son de vital importancia para la mayora de los programas de M&E para
el sector ADR, estas medidas conllevan problemas particulares.
Dado que la mayora de los proyectos agrcolas comparten el objetivo de
incrementar el producto agrcola, cabra pensar que el indicador ms simple es
medir los rendimientos calculados como el cociente entre la produccin y la
superficie cultivada y observar cmo cambian en el tiempo. Por desgracia, esto
no es tan fcil, por dos razones. La primera es esencialmente una razn estadstica
centrada en la cuestin del anlisis de series temporales. El problema es que la
produccin agrcola (pero no slo ella) est sometida a la fuerte influencia de las
lluvias, o a fluctuaciones y puede variar de forma significativa de un ao a otro,
debido, en primer lugar a la ausencia, o el exceso, de stas. Este fenmeno es
particularmente grave en ausencia de irrigacin. As, muchas veces no es posible
detectar ningn cambio de tendencia hasta despus de transcurrido un periodo
de siete u ocho aos. En los documentos de evaluacin de proyectos es habitual
ver incrementos de rendimiento proyectados similares a los que muestra el
Recuadro 7 (lnea clara). La meta es un incremento continuo de los rendimientos
del 2% anual, lo que parece razonable y no muy difcil de monitorear.
Pero cuando se miden los rendimientos reales (lnea oscura) y se superponen
a la curva de tendencia prevista, se hace evidente que las bruscas fluctuaciones
interanuales de los rendimientos hacen prcticamente imposible sacar ninguna
conclusin, en especial para los primeros seis aos, cuando no se aprecia
ninguna tendencia ascendente. En este caso particular, cuando se registran las
33
cifras correspondientes a los cuatro aos finales, la curva de tendencia muestra,
en efecto, un incremento de casi exactamente el 2% anual, tal como se haba
pronosticado. Pero es estadsticamente imposible determinar esto, sino hasta
bien pasado el sexto ao. Las fluctuaciones anuales fortuitas y errticas del tipo
de las que suelen experimentar los cultivos de secano complicarn seriamente los
intentos de realizar anlisis de series temporales de rendimientos fsicos dentro
de un periodo demasiado breve.
Pero esa no es la nica dificultad. Se presenta tambin el problema de los
errores de medicin (errores asociados a la medicin de las reas de cultivo
y la produccin de cultivos minifundistas). La metodologa clsica consiste en
utilizar parcelas de cultivos seleccionadas al azar para estimar la produccin y el
rendimiento. Aunque esta metodologa se viene aplicando con xito en muchos
pases, se sabe que la tcnica de parcelamiento (crop cutting) puede dar lugar a
sobrestimaciones de hasta un 30% en situaciones especficas. Las sobrestimaciones
se producen por varias razones, entre las cuales figura el efecto de las zonas
limtrofes: cuando existen dudas acerca de si una planta est dentro o fuera
del marco del cultivo, se la suele incluir dentro del mismo. Las sobrestimaciones
son particularmente abultadas en frica, donde los predios tradicionales tienen
con frecuencia mltiples cultivos, una densidad de plantacin irregular y lmites
Recuadro 7. Detectar una tendencia en los rendimientos del maz
34
mal definidos, o incluso inexistentes. Ello dificulta
la aplicacin de la tcnica de parcelamiento,
especialmente en condiciones no ideales. No
obstante, hay otras formas de abordar el problema.
Los experimentos metodolgicos realizados para
comprobar la viabilidad de formas alternativas
de medir la produccin han arrojado interesantes
y desafiantes resultados que sugieren que, por lo
menos en condiciones de secano, las estimaciones
de los propios agricultores pueden proporcionar
medidas considerablemente ms baratas y rpidas
de la produccin de los cultivos que las mediciones
objetivas. Y es posible que tales estimaciones sean
incluso mejores.
Los mtodos que utilizan el sistema de posicionamiento global (GPS) para la
medicin de superficies tienen potencialmente la capacidad de incrementar la
eficiencia de las estimaciones de rendimiento en situaciones en que posiblemente
no se disponga de estimaciones correctas de la superficie cosechada. No obstante,
en zonas montaosas, boscosas o minifundistas, o de predios de contornos
irregulares, los errores de medicin pueden seguir siendo considerables, aunque
estn dentro de lo aceptable.
Pese a estas advertencias, la medicin de la produccin agrcola seguir
siendo un componente central de todos los programas de ADR, pero hay que estar
consciente del riesgo de errores y buscar mtodos alternativos para la evaluacin
de resultados. El lado positivo es que la introduccin de prcticas agrcolas
modernas, en combinacin con la irrupcin de nuevos mtodos de medicin
(incluido el uso de imgenes va satlite), est empezando a hacer la vida ms
fcil para los estadsticos agrcolas. Asimismo, a medida que se prolongan las
series temporales, cuesta menos identificar y descartar los aos evidentemente
atpicos y, por tanto, reducir el riesgo de interpretaciones errneas.
El desafo de medir la pobreza en condiciones no ideales
El objetivo final de prcticamente todos los proyectos de ADR y de las ERP en su
conjunto es reducir el nivel de pobreza; esto es, incrementar los ingresos rurales
en su totalidad y, al mismo tiempo, reducir las disparidades de ingresos entre ricos
y pobres. Si la medicin de la produccin agrcola se estimaba difcil, la de los
estndares de vida lo es an ms. Para dar seguimiento al indicador de pobreza
del primer Objetivo de Desarrollo del Milenio porcentaje de la poblacin
que vive con menos de un dlar al da se requiere una encuesta a hogares
detallada, la cual puede suponer mltiples visitas a los mismos y la recopilacin
y procesamiento de 200 o ms datos de cada hogar de la muestra a fin de hacer
una estimacin del consumo familiar. Es necesario recabar informacin sobre
todos los miembros del hogar, incluyendo edad y gnero, a fin de estimar el
Las estimaciones de los
agricultores pueden
proporcionar, en
algunos casos, clculos
de la produccin ms
baratos y rpidos que las
estimaciones derivadas de
mediciones objetivas, y con
menos errores.
35
consumo per cpita. Luego se precisarn datos sobre precios comparativos, antes
de acometer la compleja labor analtica de determinar quin est por debajo del
umbral de la pobreza y quin no.
En la mayora de los pases, este indicador no es de los que puedan medirse
de forma realista con una frecuencia mayor de, digamos, cada cinco aos. Al
mismo tiempo, dada la estrecha correlacin que existe en la mayora de los
pases entre los ingresos por hogar y la produccin agrcola, todos los problemas
asociados a la estimacin de tendencias a partir del anlisis de series temporales
discutidos en el apartado anterior afectan del mismo modo a las mediciones de
la pobreza y de la produccin agrcola. Esto nos lleva, nuevamente, a extremar la
atencin en busca de medidas o mtodos alternativos que puedan aplicarse en
pases en los que las condiciones no son del todo ideales. As, en ciertos pases en
los que parece utpico insistir en el objetivo de medir regularmente los cambios
en los niveles de pobreza, tal vez sea ms productivo dejar de lado la pregunta
Qu proporcin de la poblacin est por debajo del umbral de la pobreza?,
para centrar el anlisis en esta otra: Llegan realmente los programas y servicios
contra la pobreza tanto a los pobres y vulnerables como a los no pobres?. Esta
pregunta es ms fcil de contestar. La atencin se centra en el suministro de
servicios, en vez de concentrarse en la medicin de la pobreza; pero, an as,
requiere clasificar los hogares en dos categoras: pobres y no pobres. El modo
estndar de llevar a cabo tal clasificacin sera establecer un umbral de pobreza
nacional basado en las necesidades mnimas alimentarias y no alimentarias, y
a continuacin determinar quin est por encima y quin est por debajo de
ese umbral fijo. Esta es una medida absoluta de la pobreza; pero establecer tal
umbral puede ser, por su parte, difcil. Una solucin alternativa, y hasta cierto
punto ms sencilla, es recurrir a un concepto de pobreza relativo. Por ejemplo, en
vez de adoptar un umbral de pobreza fijo, se podra catalogar como los pobres
al grupo que compone el 10% del escaln inferior. De este modo desaparecen de
golpe todas las dificultades que entraa establecer el umbral de pobreza, y la
tarea analtica consiste simplemente en comparar los servicios que llegan al 10%
del escaln inferior con los que llegan al resto de la poblacin.
As y todo, queda el problema de clasificar los hogares utilizando alguna
variable correlacionada con la riqueza, como los ingresos o el consumo, lo que
tambin requerira una encuesta de gasto y de consumo por hogar, actualizada
peridicamente. Para muchos pases esto resulta sencillamente inviable. No
obstante, son varios los pases que estn experimentando con encuestas mucho
ms simples que no entraan la necesidad de recabar datos de consumo, sino
que recogen indicadores especficos y fciles de medir sobre el bienestar de los
hogares. Entre dichos indicadores se incluyen la propiedad de activos, el nmero
de adultos alfabetizados, el nmero de nios desnutridos, la calidad de la vivienda,
el promedio de personas por habitacin y el nmero de adultos desempleados.
Con ellos se crea un ndice de pobreza compuesto. Luego, los hogares se clasifican
en funcin de este indicador compuesto, y se agrupan en deciles. Llegados a este
36
punto, se pueden hacer comparaciones entre deciles. El hecho es que, aunque
no sea posible medir el nmero absoluto de hogares sumidos en la pobreza,
estos mtodos abreviados permiten identificar y aislar los hogares situados en
el extremo inferior de la distribucin, cualesquiera que sean los indicadores de
bienestar, y observar si estn obteniendo algn beneficio directo de los diferentes
programas de ADR objeto de examen.
Evaluacin
Finalmente, no hay que olvidar la E de M&E. El monitoreo y la evaluacin son
actividades paralelas y complementarias. Es importante desterrar la idea de que
el monitoreo es una actividad que tiene lugar al
principio del proyecto, y la evaluacin, al final. En
cualquier actividad de monitoreo es preciso que
exista un proceso de revisin de carcter peridico,
en el que se cuestione el significado de los datos y
se reflexione sobre las posibles implicaciones para la
poltica y para el futuro. De ah que tanto el monitoreo
como la evaluacin sean actividades continuas que
se desarrollan a travs de todo el ciclo de vida de un
proyecto. Se suele creer que la evaluacin es compleja y que requiere muchos datos.
Pues bien, esto no tiene que ser as.
Hay diferentes tipos y mtodos de evaluacin disponibles exmenes de
programas, entrevistas con las partes interesadas clave, reuniones en grupos
focales, auditoras de rendimiento, etc. que no son muy exigentes en cuanto a
datos adicionales y que pueden, e incluso deben, incorporarse en el programa de
trabajo de M&E.
No obstante, lo que s es cierto es que, a medida que se avanza en la cadena
de resultados, las tareas de evaluacin pueden ir hacindose ms difciles y, en
consecuencia, requerir ms datos. En las fases iniciales de la implementacin, la
evaluacin quizs se limite al examen anual de insumos y productos para orientar
la asignacin de recursos durante el ao siguiente. El problema reside en los
niveles posteriores de la cadena.
La primera tarea consiste simplemente en tomar el indicador de resultados
elegido y determinar si es posible establecer una tendencia para un periodo de tiempo
predeterminado. Ya hemos visto lo difcil que es esta tarea, sobre todo si el efecto
esperado es un incremento de los rendimientos agrcolas. Simplemente establecer
una tendencia positiva puede requerir ocho o ms observaciones anuales. Pero si
esto es difcil, ms lo es la tarea de determinar en qu medida el cambio puede
ser atribuido a intervenciones especficas del proyecto. Trataremos ahora el mbito
de la evaluacin de impacto y del anlisis del impacto de las polticas sociales.
Se trata de tareas que van mucho ms all del anlisis de simples indicadores. La
evaluacin de impacto puede realizarse a cualquier nivel, sea de proyecto, sectorial
o de pas. En el caso ideal, requiere informacin sobre indicadores clave antes (datos
Sin evaluacin
no hay aprendizaje;
sin aprendizaje
no hay progreso.
37
de base), durante y despus de la intervencin o cambio especfico de la poltica.
Puede implicar el establecimiento de un diseo cuasi experimental que controle
las caractersticas de las muestras y permita realizar comprobaciones en funcin
de hiptesis contrafactuales a fin de comparar la situacin tanto antes/despus
de como con/sin dicha intervencin. La evaluacin completa debera identificar
tambin cualquier resultado inesperado o imprevisto. Una resea completa de
las tcnicas de anlisis de impacto va ms all del propsito del presente Libro de
Consulta; para una descripcin ms completa de los principales mtodos de anlisis
contrafactual remitimos a Ravallion (2008a y b).
Una vez asumido que debe realizarse una evaluacin de impacto, es importante
establecer lo antes posible el camino que tomar el anlisis, a fin de poder evaluar
y prever los correspondientes requerimientos de datos. El proceso que se acaba
de describir para la seleccin de indicadores de resultados es en s mismo una
preparacin para un anlisis de impacto en el futuro. Establece un marco conceptual
especfico e identifica canales a travs de los cuales se transmitirn los servicios
del proyecto o programa. Tambin es importante, al seleccionar los indicadores,
pensar de antemano en la necesidad de elegirlos de forma que puedan extraerse y
evaluarse los impactos ambientales y las diferencias de gnero.
El resultado de todo ello es que, si al principio mismo del proyecto se estudia
cuidadosamente la seleccin de los indicadores que sern objeto de monitoreo,
y si stos se seleccionan de forma que capturen las etapas ms crticas de los
mecanismos de transmisin esperados, la demanda de datos adicionales de la
evaluacin podr reducirse a un mnimo.
Son varias las lecciones que pueden sacarse para quienes operan en
condiciones no ideales. En primer lugar, no todos los proyectos o programas
necesitan evaluaciones de impacto de gran envergadura. Tales evaluaciones
deberan llevarse a cabo slo cuando se crea que podrn extraerse enseanzas.
Segundo: realizar una evaluacin no siempre significa que se requerirn muchos
datos adicionales a los que se han recopilado de forma rutinaria a efectos de
monitoreo. Tercero: planificando al principio del programa, puede reducirse la
cantidad de datos adicionales necesarios. Cuarto:
dado que la mayora de los proyectos convergen
en un nico objetivo comn, existen enormes
sinergias que pueden aprovecharse observando
ciertos aspectos de la evaluacin de impactos
a nivel sectorial o de pas, ms que a nivel del
proyecto. Quinto: si los datos cuantitativos son
escasos, es posible recurrir a estudios cualitativos
que proporcionen importantes y valiosas
informaciones.
Finalmente, cuando de verdad sea necesaria una evaluacin seria, sta debe
ser planificada con mucha antelacin e incluir estudios tanto cualitativos como
cuantitativos, adems de tener en cuenta tanto los resultados esperados como
La carga de la evaluacin
puede reducirse a un
mnimo en los pases con
recursos limitados.
38
los inesperados. Requerir, casi con certeza, combinar datos de varias fuentes
diferentes y llegar a un juicio reflexivo sobre el impacto de una intervencin
particular. No obstante, a menudo se subestiman las ventajas de una buena
evaluacin. La investigacin evaluativa posee algunas de las propiedades de
un bien pblico en tanto que sus beneficios trascienden a otros proyectos. El
desarrollo es un proceso de aprendizaje social, en el que los actores futuros se
benefician de la investigacin actual (Ravallion, 2008a y b). Las implicaciones de
tal agenda de investigacin, por lo que se refiere a las necesidades de datos, son
considerables.
un conjunto bsico de indicAdores PrioritArios PArA
ProgrAmAs de Adr
Completamos ahora el trabajo de identificacin y priorizacin de indicadores
adecuados reuniendo todos los indicadores que hemos comentado hasta aqu y
conectndolos con los indicadores para el monitoreo de los objetivos de desarrollo
nacional que estn especificados en los documentos de ERP.
Hemos empezado observando que hay una diferencia entre el monitoreo
del desempeo y el de los resultados. Hemos observado asimismo que los
indicadores de desempeo pueden ser monitoreados en su mayor parte utilizando
informacin derivada de SIG internos, y nos hemos fijado en algunas de las
herramientas disponibles en la actualidad para mejorar el proceso de monitoreo.
Seguidamente, hemos agrupado nuestros indicadores de resultados en indicadores
para el monitoreo de resultados a corto plazo e indicadores para el monitoreo de
resultados a medio y a largo plazo. Los primeros son bsicamente indicadores de
prestacin de servicios para cada uno de los principales productos de ADR. Estos
indicadores de prestacin de servicios deberan, en lo posible, estar respaldados
por efectos cuantificables, como incrementos de rendimiento, que resulten del
hecho de que las poblaciones beneficiarias han
adoptado o utilizado los productos del programa
y del subprograma. No obstante, stos pueden
requerir un seguimiento de varios aos antes de
poder extraer conclusiones fiables.
Existe otro conjunto de indicadores de
resultados igualmente importante y que cubre
aqullos que no estn relacionados directamente
con un proyecto (o mejor dicho, aqullos vinculados
a mltiples proyectos). Estos abarcan indicadores de
nivel macro y nacional e ndices, es decir, indicadores
que varan como resultado de amplios cambios de
polticas o de los efectos combinados de varios programas o intervenciones. Entre
ellos figuran los ndices de precios, la produccin de alimentos, las exportaciones
agrcolas, la utilizacin de fertilizantes y las importaciones. Incluyen tambin
algunos de los indicadores multisectoriales ms comunes que pueden utilizarse
A fin de establecer un
conjunto mnimo de
indicadores bsicos, los
pases deben cumplir los
estndares internacionales.
39
para comparar las zonas rurales y urbanas y para medir los resultados del
paquete combinado de polticas e intervenciones especificadas en las estrategias
de desarrollo nacionales. Algunos ejemplos son:
la proporcin de la poblacin que vive en la
pobreza, el PIB per cpita, comparaciones urbano-
rurales de indicadores multisectoriales tales como
la prevalencia de nios menores de cinco aos con
un peso por debajo de lo normal, la proporcin de
nias/nios en la educacin primaria y secundaria,
y el porcentaje de poblacin con acceso sostenible
a fuentes de agua de calidad.
No es fcil seleccionar un conjunto completo de
indicadores capaz de satisfacer todas las exigencias,
dado que los diferentes usuarios a diferentes niveles
tienen necesidades de informacin diversas. Lo ideal sera que el proceso de
seleccin fuera participativo y tuviera en cuenta las necesidades de todas las
partes interesadas; asimismo, sera deseable que los pases seleccionaran sus
propios indicadores atendiendo al contenido y a los objetivos de sus DERP.
Sin embargo, el proceso puede simplificarse recurriendo a la experiencia de
otros pases. En el Anexo 1 se ofrece un men de indicadores que puede servir
a los pases para priorizar y seleccionar los ms tiles para sus necesidades
particulares. La lista no es exhaustiva ni se espera que todos los pases la adopten
y la utilicen en su totalidad. Puede que algunos de los indicadores presentados no
sean relevantes y que otros rebasen la capacidad de los pases para recopilarlos,
pero la lista ofrece la posibilidad de escoger e incluye ejemplos de buenas prcticas
tomados de pases de todo el mundo. Los indicadores incluyen mediciones de
resultados a corto plazo, as como a mediano y largo plazo. Se proveen para todos
los subsectores principales de ADR y temas conexos, y los pases pueden escoger
cules utilizar.
No obstante, para el monitoreo de objetivos de ADR a nivel internacional
es imprescindible que exista una estandarizacin. Entre todos los de la lista,
se ha identificado un subconjunto de 19 indicadores esenciales que han sido
etiquetados como prioritarios. Algunos de estos indicadores ya aparecen en la
base de datos estadsticos de la FAO (FAOSTAT), pero para muchos pases las series
no existen o son incompletas, mostrando lagunas importantes o valores que se
han completado por imputacin. Las series internacionales estn necesitadas de
una urgente actualizacin, pero su calidad slo podr mejorarse si todos los pases
se comprometen a mantener los mismos indicadores a nivel nacional y aceptan
adherirse a estndares comunes. Estos indicadores prioritarios representan un
conjunto bsico mnimo que todos los pases deberan mantener y actualizar con
regularidad. Sin este compromiso mnimo a nivel nacional no es posible mejorar
la calidad del M&E a nivel internacional. Pero sta no debera ser una carga
demasiado pesada, dado que los mismos indicadores sirven para monitorear
Los indicadores prioritarios
deben estar respaldados
por una base de datos
de estadsticas bsicas
de ADR.
40
no slo a nivel internacional, sino tambin a nivel nacional. Los indicadores
prioritarios por s solos no son suficientes para satisfacer todas las necesidades
de datos del M&E, pero deberan considerarse como un subconjunto esencial e
incluirse, en la medida de lo posible, en todos los programas nacionales de M&E.
El Recuadro 8 muestra los indicadores prioritarios, y el Anexo 1, la lista ampliada
de indicadores.
La validacin a nivel pas de los indicadores identificados tena por objetivo
comprobar su pertinencia para las actividades de desarrollo en curso y la
factibilidad de su compilacin en condiciones no ideales.
Al recomendar los 19 indicadores prioritarios se prest mayor atencin,
adems de a la pertinencia, a los criterios de comparabilidad entre pases y
de disponibilidad de los datos para su compilacin.
El Recuadro 9 describe cmo se aplic en Camboya un proceso muy similar
al aqu descrito para la seleccin de indicadores para el monitoreo de la ERP
nacional.
No es suficiente, sin embargo, desarrollar simplemente una lista de indicadores
deseables, sin identificar, al mismo tiempo, los datos que se necesitarn para
calcularlos. As, indisolublemente unida al concepto de indicadores prioritarios,
va la idea de mantener un conjunto de series de datos de estadsticas bsicas
necesarias para respaldar estos indicadores. Una vez sumadas estas estadsticas,
la modesta lista de datos requeridos empieza a crecer rpidamente, con
implicaciones significativas para los SNE. Esta lista de la compra relacionada con
las necesidades de datos sirve de base para un dilogo con los proveedores. Para
la mayora de los indicadores de resultados, el proveedor ser la ONE. Pueden
serlo tambin otras agencias que forman parte del SNE. El objetivo del dilogo
es negociar acuerdos para un programa de actividades de encuesta por muestreo
que asegurar el suministro de los datos apropiados en conformidad con un
cronograma especificado. Este es el tema del prximo captulo.
41
Recuadro 8. Lista de indicadores prioritarios
A indicadores sectoriales para Agricultura y desarrollo rural
Resultado a corto plazo
P1 Gasto pblico en agricultura como porcentaje del PIB del sector agrcola.
P2 Gasto pblico en subsidios a los insumos agrcolas como porcentaje del gasto pblico total en agricultura.
P3
Prevalencia (porcentaje) de nios menores de 5 aos con un peso por debajo de lo normal en reas
rurales.
Resultado a mediano plazo
P4 ndice de Produccin de Alimentos.
P5 Crecimiento anual (porcentaje) del valor aadido agrcola.
Resultado a largo plazo
P6 Poblacin rural pobre como proporcin del total de la poblacin pobre.
b b indicadores especficos para subsectores de Agricultura y desarrollo rural
cultivos (insumos y servicios relacionados con la produccin de cultivos anuales y perennes)
Resultado a mediano plazo
P7 Cambio (porcentaje) en los rendimientos de los principales cultivos del pas.
2. ganadera
Resultado a mediano plazo
P8 Crecimiento anual (porcentaje) del valor aadido del sector ganadero.
3. Pesca y Acuicultura
Resultado a largo plazo
P9
Produccin de pescado capturado como porcentaje de las reservas de peces (o una evaluacin del estado
de las principales reservas de peces de captura relevantes para la exportacin y la alimentacin local).
4. silvicultura (desarrollo, cuidado o cultivo de bosques; gestin de la produccin maderera)
Resultado a largo plazo
P10 Proporcin (porcentaje) de superficie de tierras cubierta por bosques.
5. financiacin de micro, Pequeas y medianas empresas rurales
Resultado a corto plazo
P11 Porcentaje de la poblacin rural que utiliza servicios financieros de instituciones bancarias formales.
6. investigacin y extensin Agrcolas
Resultado a corto plazo
P12 Inversin pblica en investigacin agrcola como porcentaje del PIB del sector agrcola.
7. irrigation et drainage (services lis lutilisation des eaux pour lagriculture)
Resultado a corto plazo
P13 Tierras irrigadas como porcentaje de las tierras de cultivo.
8. Agroindustria (mercadeo agrcola, comercio agrcola y agroindustria)
Resultado a mediano plazo
P14 Variation (pourcentage) dans les ventes/chiffre daffaires des agro-entreprises
c indicadores para reas temticas relacionadas con la Agricultura y el desarrollo rural
1. desarrollo rural comunitario
Resultado a corto plazo
P15 Porcentaje de agricultores que son miembros de organizaciones comunitarias/de productores.
2. Porcentaje de agricultores que son miembros de organizaciones comunitarias/de productores.
Resultado a mediano plazo
P16 Extraccin de agua para fines agrcolas como porcentaje de la extraccin total de agua dulce.
P17 Proporcin (porcentaje) de la superficie de tierras establecida formalmente como rea protegida.
P18 Cambio (porcentaje) en la prdida de suelos en cuencas.
3. Poltica y Administracin de tierras
Resultado a corto plazo
P19
Porcentaje de la superficie de tierras para la que existe una forma legalmente reconocida de
tenencia de tierras.
42
Recuadro 9. El sistema de dos niveles de Camboya
El desarrollo del sistema nacional de M&E est establecido en el Plan Nacional
de Desarrollo Estratgico (PNDE) del pas, un documento general nico que
contiene los objetivos y estrategias prioritarios del Real Gobierno de Camboya
para acelerar la reduccin de la pobreza y lograr otros Objetivos de Desarrollo
del Milenio de Camboya (ODMC) y metas de desarrollo socioeconmico que
beneficien a todos los camboyanos.
El sistema de M&E adopta como marco operativo la estructura de dos niveles,
que consiste en un conjunto de indicadores de desempeo, derivados del
marco y las prioridades del PNDE, junto con mecanismos eficaces para el
seguimiento de los avances. Tiene por objetivo asegurar un M&E regular y
peridico del suministro de insumos y la obtencin de productos y resultados
de las diversas estrategias y acciones emprendidas en virtud del PNDE.
A nivel nacional (primer nivel) se ha seleccionado un nmero limitado y
manejable de 43 indicadores bsicos. Estos estn alineados con objetivos
y metas de macrodesarrollo con vistas al logro de los ODMC, y se utilizan
tambin para monitorear aspectos clave del progreso del PNDE y establecer el
marco bsico para la preparacin de los informes de avance anuales.
El segundo nivel es utilizado por los ministerios o agencias competentes.
Cada ministerio o agencia competente debe desarrollar su propio conjunto
de indicadores de desempeo utilizando los indicadores de los ODMC
(relacionados con los 43 indicadores bsicos basados en el PNDE) que recaen
dentro de su responsabilidad y otros indicadores pertinentes para los fines
del monitoreo a nivel sectorial. El propsito es crear un cuadro minucioso y
desagregado del apoyo en el nivel de ministerios y agencias para el monitoreo
y anlisis detallado de las polticas y programas y su reorientacin. Teniendo
como gua el PNDE, el desarrollo y seleccin de indicadores en el nivel de los
ministerios y agencias competentes debera:
facilitar una toma de decisiones con conocimiento de causa y contribuir al
reajuste de prioridades y polticas;
fortalecer la transparencia y la rendicin de cuentas mejorando el intercambio
de informacin;
promover una mejor comprensin de la vinculacin entre la implementacin
del PNDE y los efectos resultantes
43
cAPtulo 3
el mArco de dAtos
Cuando se establecen las especificaciones para el M&E,
a menudo se olvida lo costosa que puede resultar en
trminos financieros y de otros recursos la recopilacin
y divulgacin de datos. En esta fase temprana de
planificacin, las expectativas demasiado ambiciosas
pueden llevar a la creacin de un programa de
M&E con escasas posibilidades de xito debido a su
complejidad. Este captulo trata especficamente el tema
del suministro de datos y hace una resea de diversas
herramientas y enfoques que han sido aplicados con
algn xito en diferentes pases. El captulo concluye
con una discusin sobre la capacidad de un Sistema
Nacional de Estadstica para atender las necesidades
de datos del M&E.
De los captulos anteriores se desprende con claridad
que incluso los sistemas de monitoreo ms simples
pueden plantear grandes exigencias al sistema
proveedor de datos. Para satisfacer las necesidades
del monitoreo en cada uno de los cuatro niveles
mencionados (insumos, productos, efectos directos
e impactos), el sistema de M&E tiene que recurrir
a informacin procedente de fuentes diversas.
No se trata solamente de que cada nivel requiera
indicadores diferentes, sino que los requerimientos
de los usuarios en cuanto a periodicidad, cobertura
y precisin varan segn el nivel del indicador.
Los indicadores de insumos sirven de base para la
toma de decisiones a corto plazo; por tanto, deben
producirse con frecuencia y regularidad, si es posible, una vez cada 1 a 6 meses.
Lo mismo es aplicable a los indicadores de productos, pero en este caso es muy
posible que los periodos de informe sean ms largos; tal vez de una vez al ao.
Los sistemas de M&E
deben recurrir a una
amplia gama de fuentes
de informacin. La
informacin sobre la
situacin de partida
es importante para la
evaluacin de los efectos
con y sin programa.
44
A medida que uno avanza en la cadena de resultados y empieza a recopilar
ms informacin sobre los usuarios que sobre la institucin prestadora de servicios,
la tarea de recopilacin de datos se torna ms complicada, las herramientas menos
fiables y los resultados ms cuestionables. Para contrarrestar estos inconvenientes,
es aconsejable utilizar informacin de diferentes fuentes y recurrir a diferentes
mtodos a fin de llegar a una estimacin razonable del resultado objeto de estudio.
Por otro lado, puede relajarse algo el marco temporal. Hay que dejar transcurrir
cierto tiempo para que los usuarios se percaten de la existencia de un servicio pblico
y empiecen a utilizarlo. Durante los primeros aos, es posible que los resultados o
efectos directos observados sean escasos. Por tanto, puede ser aceptable desarrollar
un programa de M&E basado en una periodicidad de reportes de, por ejemplo, 1-2
aos. Pero es importante iniciar el proceso en el momento mismo de comenzar
el proyecto, con vistas a utilizar el primer informe para establecer una situacin
que sirva de referencia. La evaluacin de eventuales impactos viene mucho ms
tarde, a menudo aos despus de concluido el proyecto. Aunque el marco temporal
puede que sea ms relajado, el desafo analtico no lo es, y, desde la perspectiva
de la recopilacin de datos, la experiencia demuestra que es de vital importancia
acordar desde el principio el esquema de evaluacin del proyecto, dado que ste
podra implicar el establecimiento de un diseo experimental para tratar de aislar
el impacto con el proyecto y sin l.
De qu disponemos, pues, para establecer operaciones de M&E simples, pero
eficaces? Qu herramientas se encuentran disponibles? La siguiente lista no es
completa, pero cada instrumento apoya una parte diferente del rompecabezas del
M&E. Entre ellos figuran diferentes tipos de encuestas a hogares, evaluaciones rpidas
y mtodos participativos. Todos se emplean para obtener los datos necesarios para el
clculo de los indicadores del extremo superior; a saber, de efectos directos e impactos.
Comprenden herramientas de evaluacin, tanto cuantitativas como cualitativas.
lAs herrAmientAs
Elementos de las encuestas a los hogares
La herramienta ms popular y ms obvia para monitorizar los resultados de
programas de ADR y la contribucin realizada a la reduccin de la pobreza a
travs de intervenciones de ADR es la encuesta a los
hogares.
Hay otras opciones, desde luego. Si repasamos
la lista de indicadores de resultados mostrada en
los apartados anteriores, veremos que existe la
posibilidad de recopilar datos bsicos recurriendo
a registros administrativos, encuestas comunitarias
o incluso entrevistas a grupos focales individuales.
Todas tienen sus puntos fuertes y sus limitaciones.
Pero la gran virtud de la encuesta a los hogares es
La gran virtud de la
encuesta a los hogares
es que proporciona
informacin tanto sobre los
beneficiarios como sobre
los no beneficiarios.
45
que proporciona informacin tanto sobre los beneficiarios como sobre los no
beneficiarios. Tiene tambin la ventaja de que los indicadores derivados de la
encuesta pueden ser agregados y desagregados a diferentes niveles. De tal forma,
puede servir como instrumento para monitorear a nivel global, as como en el
nivel nacional y subnacional.
El rasgo distintivo de las encuestas a hogares es el uso de un cuestionario
de formato fijo, que se aplica a una muestra probabilstica de encuestados que
representan a una poblacin particular (por regla general, los beneficiarios
propuestos del programa: los usuarios).
Muestra
Las encuestas estadsticas utilizan muestras aleatorias para asegurar que la
informacin recogida no presente sesgos y que la magnitud del error que pueda
resultar del hecho de utilizar una muestra en vez de una enumeracin completa,
sea conocida. El muestreo por conglomerado (clustering) facilita el trabajo
de campo y la logstica de la encuesta, pero reduce su eficiencia. Esto puede
compensarse, en parte, estratificando los conglomerados en grupos homogneos
antes de efectuar la seleccin.
2
Con frecuencia se plantea la pregunta de cul debera ser el tamao de la
muestra. Segn los libros de texto, el tamao de la muestra est determinado por
la variabilidad de la caracterstica de inters, la forma en que ha sido diseada
la muestra y el grado de precisin que el usuario
necesita.
3
A los efectos de la planificacin prctica,
sin embargo, una regla emprica muy poco precisa,
pero de frecuente aplicacin, propone un tamao
de muestra de 500 a 600 hogares para cada
dominio analtico (el subgrupo de la poblacin para
el cual se requieren los indicadores). Los errores
muestrales disminuyen al incrementarse el tamao
de la muestra. No obstante, es evidente, dado que
se piden niveles cada vez ms bajos de desagregacin, que el tamao de las
muestras crece rpidamente hasta adquirir proporciones difciles de manejar.
Este es uno de los conflictos que hay que resolver al disear una encuesta.
Cuestionarios
La segunda caracterstica clave de las encuestas a hogares es que utilizan un
cuestionario estructurado en el que se registran las respuestas de los encuestados.
Un cuestionario con formato fijo permite introducir los datos, con un mnimo
grado de manipulacin, en una base de datos de forma que queden listos
2 Entre los criterios tpicos de estratifcacin fguran los conglomerados urbanos y rurales y/o la estratifcacin
por zonas agroecolgicas.
3 Obsrvese que el tamao de la muestra no est en funcin del tamao de la poblacin; la creencia de que el
tamao de la muestra debera ser cierto porcentaje del de la poblacin es, pues, errnea.
Buena parte de la
planificacin de encuestas
consiste en hallar
soluciones intermedias.
46
para su validacin y anlisis. Las buenas prcticas de encuesta ordenan que los
cuestionarios se impriman en el mismo idioma en que ha de llevarse a cabo la
entrevista, pero en muchos pases en desarrollo pueden coexistir entre 20 y 60
lenguas locales, o incluso ms, lo que hace poco viable traducirlos a todas ellas.
Esto viene a introducir el concepto de errores no muestrales, que son todos
aqullos que pueden surgir en el curso de una encuesta, sin estar relacionados
con la muestra o el diseo muestral. A diferencia de los errores muestrales, cuya
magnitud puede calcularse matemticamente, la de los errores no muestrales es,
por lo general, desconocida, aunque puede afirmarse sin temor a equivocarse
que son significativamente mayores que los muestrales. En contraste con stos,
cuya importancia decrece al aumentar el tamao de la muestra, los errores no
muestrales tienden a incrementarse con el aumento de tamao de la muestra,
constituyendo otro conflicto que debe resolverse en la planificacin de la
encuesta. En principio, puede que el modo ms inteligente de actuar sea tener
en cuenta y prever una minimizacin de los errores no muestrales al preparar el
diseo general de la encuesta e incorporar controles y contrapesos en los procesos
de gestin de la encuesta y los datos.
Diseo de la encuesta
Una tercera caracterstica de las encuestas a hogares es su diseo. Este comprende
la logstica de la encuesta, el nmero de visitas que se harn a los hogares,
los periodos de referencia que se utilizarn en el cuestionario, la eleccin del
miembro o los miembros del hogar que respondern a las preguntas, etc. Estos
suelen ser los factores que distinguen ms claramente un tipo de encuesta a
hogares de otros. Incluso cambios menores de diseo de una ronda a la prxima
pueden tener efectos significativos en los resultados. Cabe mencionar a este
respecto el conservadurismo de las ONE, que, siendo reacias a alterar las series
temporales, pueden oponerse al cambio. Pero a efectos de hacer comparaciones
globales entre pases, se presenta algunas limitaciones. El problema no es serio
en el caso de indicadores simples, como las mediciones antropomtricas, en que
existe una metodologa relativamente bien arraigada y comn en todos los pases.
Pero s es un problema con variables calculadas complejas, como el consumo de
los hogares, otra medida primaria de la pobreza utilizada para dar seguimiento
al primer Objetivo de Desarrollo del Milenio. Un tercer conjunto de conflictos
que hay que resolver es, pues, el de las ventajas y desventajas derivadas del uso
de una metodologa nacional en lugar de aplicar encuestas diseadas segn
estndares internacionales.
Procesamiento, almacenamiento y divulgacin de datos
Actualmente, la buena prctica en materia de encuestas destaca el hecho
que el procesamiento de datos no se limita a las tareas de introduccin y
tratamiento de datos y produccin de tablas, sino que va mucho ms lejos,
abarcando tambin el almacenamiento y archivo, as como la difusin
47
electrnica de datos. Incluye tambin el almacenamiento, archivo y difusin
de metadatos, junto con los datos reales. El paquete completo de la encuesta
puede caber perfectamente en un CD, que puede difundirse y ponerse
fcilmente a disposicin de los usuarios.
Un tema que sigue preocupando a muchos pases es la poltica de acceso
a los datos. En muchos pases, el acceso a los datos de encuestas sigue siendo
muy restringido. La razn que suele alegarse es la confidencialidad, aunque
los verdaderos motivos son con frecuencia de
orden poltico u organizacional. Es posible que a
los usuarios se les otorgue acceso a los datos en
forma agregada, pero para muchos fines prcticos
es insuficiente; los usuarios los necesitan a
nivel de la unidad (los hogares). Por tanto, es
importante que desde un principio se establezca
con claridad cul ser la poltica de acceso a
los datos. A travs de la Red Internacional de
Encuestas a Hogares, patrocinada por el Banco Mundial, agencias de las
Naciones Unidas y bancos regionales, se ha desarrollado instrumentos para
la documentacin y divulgacin de microdatos de acuerdo con estndares
y prcticas internacionales, y se est fortaleciendo la capacidad de los
pases con el apoyo del Programa Acelerado de Datos del Banco Mundial/
PARIS21 (www.internationalsurveynetwork.org/home). Por otro lado, la FAO ha
desarrollado el sistema CountrySTAT, una plataforma integrada para mejorar
la armonizacin, el acceso y la difusin de estadsticas de alimentacin y
agricultura a nivel de pas (www.fao.org/statistics/countrystat).
Diferentes modelos de encuesta a hogares
Las encuestas a hogares pueden diferir mucho entre s: modelos distintos sirven
para fines distintos. El Recuadro 10 resalta algunos de los diferentes modos
de recopilar informacin de hogares, incluyendo enfoques tanto cuantitativos
como cualitativos. Las encuestas ms utilizadas se articulan en torno a dos
ejes. El eje vertical cualitativo/cuantitativo rene diferentes enfoques
metodolgicos, desde las evaluaciones subjetivas hasta la medicin directa. El
eje horizontal muestra diferentes niveles de representatividad, desde el simple
estudio de caso (no representativo) hasta el censo de poblacin (plenamente
representativo). En relacin con estos dos ejes se ha situado los diferentes tipos de
encuestas, que aparecen distribuidos por todos los cuadrantes, desde el inferior
izquierdo (no representativos/subjetivos), hasta el superior derecho (plenamente
representativos/objetivos). Ello ayuda a decidir acerca del instrumento apropiado
para la tarea en cuestin.
La mayora de las encuestas estadsticas se sitan en el cuadrante superior
derecho, mientras que los estudios de mayor carcter cualitativo tienden a
aglomerarse en el cuadrante inferior izquierdo.
Las cuestiones relacionadas
con el acceso a los datos
deben ser abordadas desde
el principio.
48
Censo de poblacin
El censo de poblacin aparece en el ngulo superior derecho. Se basa en un
cuestionario breve que debera aplicarse una vez cada diez aos y cubrir a la
totalidad de la poblacin. Su valor no reside nicamente en el hecho de que
proporciona una informacin completa de todas las personas del pas, sino
tambin en el hecho de que sirve de base para prcticamente todas las actividades
de encuesta por muestreo posteriores.
relevancia para el monitoreo de programas de Adr: El censo es fundamental
para todos los programas de encuesta. Los resultados del censo, junto con el
trabajo cartogrfico realizado previamente, proporcionan informacin esencial
para la elaboracin de marcos muestrales para cualquier encuesta por muestreo
posterior. Combinada con datos de encuestas a hogares, la informacin del censo
puede utilizarse para elaborar mapas de pobreza y atlas de indicadores sociales.
duracin: Aunque el trabajo de campo puede durar slo unas semanas, entraa
una enorme cantidad de trabajo preparatorio dos o ms aos previo al da
Recuadro 10. Instrumentos para la medicin de resultados:
encuestas frente a mtodos de evaluacin no formales
49
del censo. Por lo normal, ya a las pocas semanas
de terminado el trabajo de campo se pueden
obtener resultados preliminares, entendiendo por
tales simples tabulaciones cruzadas y recuentos.
Los resultados completos se hacen esperar un ao
o ms y requieren el visto bueno de las ms altas
esferas polticas.
tamao del cuestionario: El tamao debera ser de
tres o cuatro pginas. Por lo general no hay apenas
posibilidad de aadir preguntas sustanciales, pero
quizs sea posible incluir algunas variables de
clasificacin socioeconmica, como: Tiene la
familia una explotacin agropecuaria?
costo: El costo de los censos vara enormemente, pero una regla emprica muy
extendida estima una cifra de un dlar por persona. As, para una poblacin
de 10 millones de personas, el costo aproximado del censo sera de 10 millones
de US$.
Censos agrcolas y encuestas agrcolas
el censo agrcola: El censo agrcola est estrechamente asociado al censo de
poblacin. La FAO recomienda llevar a cabo un censo agrcola cada diez aos;
o sea, con la misma periodicidad que el censo de poblacin. El nuevo Programa
Mundial del Censo Agropecuario (CAM 2010) aboga por un sistema integrado
de censo agropecuario y encuestas, introduciendo un enfoque modular. Para el
mdulo central, que cubre 16 datos, se recomienda una enumeracin completa,
mientras que para los mdulos suplementarios pueden utilizarse muestras. El
nuevo programa hace hincapi en la integracin
de los censos agrcolas, los censos demogrficos y
otras encuestas agrcolas para lograr una mayor
rentabilidad y ampliar el alcance del anlisis de
datos. El CAM 2010 ampla el papel tradicional
del censo agrcola como proveedor de datos
estructurales a pequea escala geogrfica para
convertirlo en un vehculo para el monitoreo de los
ODM y otras polticas de ADR.
Reconociendo el incremento de la demanda de
datos relativos a las comunidades en el proceso de
planificacin y monitoreo del desarrollo, el nuevo
programa promulga que stos sean recopilados
tambin como parte del censo agropecuario. Los
33 datos apropiados sobre el mbito comunitario
Las encuestas agrcolas
son extremadamente
importantes, ya que
a menudo constituyen
el nico medio para
monitorear cambios en
los niveles de produccin
y rendimiento de cultivos.
Pueden incluir tambin
informacin sobre
prestacin de servicios.
El censo de poblacin
es fundamental para
cualquier programa de
encuesta. Combinada
con datos de encuestas a
hogares, la informacin
del censo puede utilizarse
para elaborar mapas de
pobreza.
50
presentados en el programa incluyen aspectos socioeconmicos de la comunidad,
as como el acceso y el uso de infraestructuras comunitarias relacionadas con
la agricultura. Tales datos pueden proporcionar una informacin til para la
planificacin y la medicin de impacto. El programa ofrece a los planificadores
de censos una opcin para ampliar el alcance del censo agrcola con el fin de
cubrir todos los hogares rurales, habilitando de tal modo un vehculo para la
recopilacin de datos para el monitoreo del desarrollo rural. De los datos del
censo agrcola podran derivarse fcilmente datos sobre una serie de variables
aproximadas (proxy variables) para el monitoreo de ADR.
encuestas agrcolas: Las encuestas agrcolas pueden figurar como parte del
programa de encuestas de hogares de la ONE o pueden ser llevadas a cabo,
de forma separada, por el Ministerio de Agricultura. Ambas modalidades son
corrientes. Muchos pases efectan regularmente encuestas agrcolas anuales,
separadas de las encuestas a hogares, para pronosticar las cosechas y estimar la
produccin postcosecha. En otros pases, en los cuales forman parte del programa
de encuestas a hogares y el organismo encargado de realizarlas es la ONE, la
tendencia ha sido fusionar la compilacin de estadsticas agrcolas con la de otras
estadsticas a nivel de los hogares, recurriendo a encuestas a hogares integradas.
Tal integracin reduce, efectivamente, el costo de la recopilacin de datos y
proporciona algunas ventajas al analista que persigue un enfoque holstico del
hogar y la explotacin agrcola. No obstante, tiene tambin sus desventajas,
debido, en particular, a que la secuencia de visitas de los enumeradores a los
hogares en el transcurso de las encuestas integradas no tiene en cuenta el hecho
de que la recopilacin de datos sobre agricultura debera estar vinculada a la
temporada agrcola.
En el transcurso de la ltima dcada, la calidad de las estadsticas agrcolas
ha ido declinando en muchos pases por una serie de motivos, uno de los cuales
podra ser la fusin de las encuestas agrcolas con encuestas multitemticas a
hogares. Existe en esta rea la necesidad de una mayor priorizacin y de ms
investigaciones metodolgicas, incluidas ms investigaciones sobre temas como
la estimacin de las superficies y la produccin agrcolas (y no slo para diferentes
tipos de cultivos, sino tambin para otros productos, como el ganado y los
productos ganaderos) y el establecimiento de buenas prcticas y estndares.
tamao de la muestra: El tamao de las muestras vara enormemente. Los censos
y encuestas agrcolas estn particularmente expuestos al siguiente dilema: por un
lado, existe una enorme demanda de datos de produccin agrcola cada vez ms
desagregados, lo que implica muestras de gran tamao; por otro, las prcticas
corrientes de medicin de superficies y de estimacin de la produccin son lentas,
engorrosas y proclives a errores significativos, lo que invita a utilizar muestras
de menor tamao para controlar los errores no muestrales. El uso cada vez ms
frecuente de nuevos instrumentos, tales como el sistema de posicionamiento
51
global (GPS) para medir reas de cultivo, est reduciendo considerablemente la
carga de trabajo y el costo de esta tarea.
relevancia para el monitoreo de programas de Adr: Los censos y encuestas
agrcolas son de extrema importancia, dado que a menudo constituyen el nico
medio para monitorear cambios en los niveles de produccin y rendimiento de
cultivos, los cuales figuran entre los indicadores clave de resultados definidos
en apartados anteriores. Hay que sealar tambin que tanto el censo como las
encuestas agrcolas pueden utilizarse como vehculos para la recopilacin de
datos sobre la prestacin de servicios, como se hace en algunos pases (vase, p.
ej., el Censo Agrcola de Tanzania). El deterioro de la calidad de las estadsticas
agrcolas debe tomarse muy en serio, por ser sta una de las reas ms necesitadas
de recursos para el desarrollo de capacidades en M&E.
Estudio de Medicin de Nivel de Vida (EMNV) / Encuestas Integradas
En el mismo cuadrante del Recuadro 10, pero utilizando muestras de menor
tamao, se hallan las Encuestas Integradas. Se trata de encuestas multitemticas
que incluyen preguntas sobre casi todos los aspectos
del estatus socioeconmico de los hogares. Pueden
adoptar varias formas, siendo una de las ms
conocidas el Estudio de Medicin de Nivel de Vida
(EMNV), desarrollado por el Banco Mundial en los
aos ochenta como instrumento de recopilacin de
datos para la investigacin sobre los estndares de
vida y la pobreza. El EMNV se basa en un extenso
cuestionario que ha de rellenarse en el transcurso
de dos visitas al hogar con un intervalo de dos
semanas. Durante la primera visita, el enumerador
recaba informacin sobre cada uno de los miembros
del hogar (salud, educacin, empleo e ingresos)
y sobre los activos del hogar. Durante la segunda
visita, las preguntas se centran en el consumo y el
gasto del hogar, empresas agrcolas y no agrcolas e ingresos. Se realizan tambin
mediciones antropomtricas en todos los nios menores de cinco aos.
tamao de la muestra: Debido al volumen del cuestionario y a la necesidad
de controlar los errores no muestrales, el tamao de las muestras suele ser
reducido. Al principio, las encuestas de EMNV utilizaban muestras de 2.000
a 3.000 hogares, pero con el incremento de la demanda de monitoreo de la
pobreza, el tamao de las muestras aument a 8.000 o ms hogares. An con
este mayor tamao de las muestras, los resultados de las encuestas deberan
presentarse slo a niveles de agregacin relativamente altos; por ejemplo, a
nivel de zonas urbanas y rurales.
Las encuestas integradas
son tiles como encuestas
de referencia: son aptas
para medir niveles de
pobreza, identificar
problemas potenciales que
requieren atencin y, en
general, entender mejor la
forma de desenvolverse de
los hogares.
52
duracin: El trabajo de campo dura normalmente un ao y es realizado por
equipos mviles de enumeradores. Las visitas a los hogares estn repartidas de
forma uniforme a lo largo de los 12 meses. Esto resulta conveniente para eliminar
sesgos de los datos de consumo, pero no es, por lo general, la forma ms eficiente
de recopilar datos agrcolas (vase ms arriba).
costo: Las encuestas integradas son caras y pueden costar alrededor de 2 millones
de US$.
relevancia para el monitoreo de programas de Adr: Las encuestas integradas/
EMNV son especialmente tiles como referencia para medir niveles de pobreza,
identificar problemas potenciales que requieran atencin y, en general,
comprender de qu manera los hogares establecen mecanismos para hacer frente
a unas condiciones de vida difciles. Su gran desventaja reside en que son difciles
de llevar a cabo y en que, si han de proporcionar datos de referencia, deben
iniciarse sin falta un ao o ms antes del inicio del programa en s. Adems,
muchos pases no poseen la capacidad analtica ni tcnica para llevar a cabo
regularmente encuestas de tal envergadura y complejidad.
Encuestas de Ingresos y Gastos de hogares
Tradicionalmente, las encuestas de ingresos y gastos de hogares se realizan para
actualizar la canasta de la compra de bienes y servicios y recalcular los pesos para
el ndice de Precios al Consumo (IPC). Ms que de encuestas integradas, se trata de
encuestas focalizadas cuyos temas principales estn relacionados con los ingresos, el
gasto y el consumo de los hogares. Pero hoy en da es raro hallar una encuesta de
ingresos y gastos del hogar que no incluya un conjunto mnimo de preguntas sobre
las caractersticas socioeconmicas del hogar. Por tanto, la lnea divisoria entre
las encuestas de ingresos y gastos de hogares y las encuestas integradas puede ser
difusa. Puesto que el rea de inters principal es el consumo del hogar, el nmero y la
frecuencia de las visitas a los hogares suele ser mayor que cuando se trata de encuestas
integradas, y es de suponer que la precisin de la medicin del consumo ser mayor
en las encuestas de ingresos y gastos de hogares que en las encuestas integradas.
relevancia para el monitoreo de programas de Adr: Las encuestas de ingresos
y gastos de hogares se utilizan en muchos pases como principal vehculo para
establecer y monitorear los niveles de pobreza. Si estn vinculadas a una encuesta
simple de indicadores multitemticos, como el Cuestionario sobre Indicadores
Bsicos del Bienestar (CIBB), pueden servir para fines similares a los de las
encuestas integradas.
Encuestas de prestacin de servicios
Las encuestas de prest acin de servicios aparecen en el mismo cuadrante, pero
ms abajo. Su inclusin en el repertorio de encuestas de las ONE es relativamente
53
reciente, pero han venido utilizndose desde hace tiempo en la investigacin de
mercado. Un buen ejemplo de encuesta de prestacin de servicios es el Cuestionario
sobre Indicadores Bsicos del Bienestar (CIBB) (Recuadro 11).
relevancia para el monitoreo de programas de
Adr: Las encuestas de prestacin de servicios son
muy adecuadas para el monitoreo de resultados a
corto plazo: son fciles de implementar y pueden
repetirse anualmente sin interferir en otros sondeos
que pueda estar realizando la ONE. Una vez que el
cuestionario ha sido adaptado para satisfacer las
necesidades especiales de un pas, es relativamente
fcil adaptar el sistema de procesamiento de datos
de forma que el procesamiento, el almacenamiento
y la difusin de los resultados puedan ser manejados
por la ONE, casi sin asistencia externa.
Otras formas de investigacin
La observacin participante y las discusiones en grupo focal
El cuadrante inferior izquierdo contiene una amplia gama de encuestas y estudios
cualitativos. Estos se caracterizan por el hecho de utilizar muestras pequeas
y a menudo razonadas (en vez de aleatorias), y por no usar cuestionarios fijos
para la obtencin de datos, sino conversaciones y entrevistas relativamente poco
estructuradas.
La idea bsica es crear un entorno en el que los encuestados pueden compartir
sus puntos de vista con el entrevistador sin estar sujetos a las limitaciones de
un cuestionario formal. Se considera en ocasiones que esta clase de estudios
cualitativos est en relacin de competencia con los enfoques cuantitativos, pero
lo cierto es que son complementarios.
relevancia para el monitoreo de programas de Adr: Un buen sistema de M&E
utiliza una gran variedad de instrumentos de aprendizaje para comprender mejor
las necesidades y el comportamiento de la poblacin para cuyo beneficio se ha
diseado el programa. Los enfoques cualitativos y cuantitativos pueden aplicarse
de forma iterativa. Por ejemplo, los resultados de una encuesta de prestacin de
servicios para un programa de extensin agrcola pueden indicar que existe un
problema relacionado con la baja tasa de adopcin de las prcticas recomendadas
por parte de una clase determinada de agricultor. La encuesta da una seal de
alarma temprana, indicando que las tasas de adopcin estn por debajo de las
expectativas, pero no sirve muy bien para explicar por qu las tasas son bajas.
Este es el punto donde unas pocas entrevistas en grupo focal pueden aportar una
posible explicacin de forma rpida y econmica.
Las encuestas de prestacin
de servicios son muy
adecuadas para el
monitoreo de resultados
a corto plazo: son fciles
de implementar y pueden
repetirse anualmente.
54
Recuadro 11.Cuestionario sobre Indicadores Bsicos del
Bienestar (CIBB): un instrumento de sondeo para compilar
indicadores de prestacin de servicios
El CIBB es una herramienta de sondeo para el monitoreo de indicadores
simples y la medicin del desempeo de diferentes programas de
desarrollo. El CIBB muestra quin se est beneficiando con las acciones
diseadas para mejorar las condiciones sociales y econmicas, y quin no.
El CIBB recopila indicadores del bienestar de los hogares e indicadores de
acceso, uso y grado de satisfaccin con respecto a servicios comunitarios y
otros servicios bsicos.

El CIBB est diseado para su aplicacin a grandes muestras de hogares,
de forma que los resultados pueden desagregarse a niveles relativamente
bajos, y para ser repetido anualmente a efectos de una rpida creacin de
series temporales. Est destinado a complementar otras encuestas, ms
que a reemplazarlas. Puede servir de cuestionario anual bsico para
ser utilizado por las Oficinas Nacionales de Estadstica en lo que podra
ser un programa de encuestas modulares bsicas y rotativas. Como tal,
el CIBB puede convertirse en uno de los componentes de un paquete de
monitoreo general de la pobreza de un pas. Las ONE deberan ser capaces
de implementar fcilmente el cuestionario bsico todos los aos y de
aadir, dado el caso, mdulos especiales (por ejemplo, un mdulo sobre
mano de obra o pronstico de cosechas).
El CIBB se basa en gran medida en prcticas de la investigacin de
mercado y en las experiencias anteriores de encuestas a hogares, as como
en los avances recientes en la introduccin y procesamiento de datos.
Como resultado, es un instrumento de tecnologa relativamente alta, pero
con pocos requisitos en trminos de equipos o de capacitacin en alta
tecnologa.
El CIBB se concentra en indicadores simples de uso, acceso y satisfaccin.
Por ejemplo, en el sector educativo, los indicadores de acceso incluyen,
entre otros, la distancia a la escuela primaria; los de uso, las tasas de
matriculacin en la enseanza primaria, y los de satisfaccin se basan en
preguntas de opinin para indicar la evaluacin que hacen los hogares de
la calidad de los servicios durante el ao en curso, en comparacin con el
ao anterior.
contina
55
Recopila tambin unos pocos indicadores de bienestar de los hogares;
entre otros, porcentaje de hogares que informan de una disminucin o un
incremento de activos (tierras y ganado); porcentaje de adultos alfabetizados;
porcentaje de nios desnutridos; vivienda (calidad y promedio de personas
por habitacin), y porcentaje de adultos desempleados en las ltimas
cuatro semanas. Estos son utilizados para crear un ndice de pobreza, el
cual servir luego para clasificar los hogares y agruparlos en quintiles de
pobreza. Se hace as posible comparar hogares pobres con no pobres.
El CIBB es una encuesta lista para usar con una serie de caractersticas
diseadas para mejorar tanto la calidad como la rapidez de la entrega de
resultados.
Fcil comunicacin de resultados: El CIBB facilita la produccin casi
automtica de un conjunto de productos estndar desagregados por
quintiles de pobreza urbana y rural. Ello permite efectuar comparaciones
rpidas entre hogares pobres y no pobres de zonas tanto urbanas como
rurales. Los datos pueden ser exportados fcilmente a cualquiera de
los paquetes estadsticos estndar para efectuar anlisis ms rigurosos
adaptados a necesidades concretas.
Muestras grandes: Para presentar y comparar indicadores sociales a
travs de diferentes subgrupos de poblacin, el CIBB debera utilizar
las muestras ms grandes que los recursos estadsticos locales puedan
manejar. Para encuestas nacionales, en la mayora de los pases africanos
se recomendaran tamaos de muestra de entre 5.000 y 15.000 hogares.
Los pases que ya cuentan con muestras maestras estaran en mejores
condiciones para llevar adelante la encuesta con mayor rapidez.
Fcil recopilacin de datos: El CIBB se basa en una sola visita a cada hogar.
En razn de la sencillez del formato y la brevedad del cuestionario, el CIBB
puede ser aplicado por una organizacin no especializada en estadstica.
Cuestionario breve: El cuestionario consta de cuatro hojas (ocho caras).
Rpida introduccin de datos y validacin: El cuestionario utiliza preguntas
de eleccin mltiple y lectura ptica de marcas para la introduccin de
datos. Los escneres hacen posible introducir y limpiar los datos de ms
de 300 hogares por da. Se realizan controles de validacin a medida que
se introducen los datos, y acto seguido se generan automticamente tablas
y grficas predefinidas.
56
Recprocamente, la informacin obtenida por esta
va requiere a menudo comprobacin. Por ejemplo,
en el transcurso de las entrevistas en grupo focal
puede haberse sugerido que las tasas de adopcin
son bajas porque los agentes de extensin no visitan
los hogares de menores ingresos. Puede que esta
afirmacin sea cierta para los participantes en la
entrevista en grupo focal; pero hasta qu punto se
trata de un problema universal? Las discusiones en
grupo no pueden responder a esta pregunta, pero s
puede hacerlo la encuesta de prestacin de servicios
con slo aadir una o dos preguntas sencillas.
El recorrido vehicular (windscreen survey) y otros mtodos de
evaluacin rpida
El recorrido vehicular aparece en el ngulo inferior izquierdo de la figura del
Recuadro 10. No es realmente una metodologa: consiste en que el investigador
recorra en su automvil la zona del programa y observe lo que ocurre a travs del
parabrisas. Se asemeja ms a la labor de un periodista que a la de un investigador
serio, pero es barata y rpida, y realmente cumple su funcin. En Ghana, por
ejemplo, los pronsticos para la cosecha de cacao venidera se hicieron a partir
de la evaluacin de un experto que inspeccion en automvil una amplia zona y
observ los cultivos.
Los recorridos vehiculares pueden adquirir mayor credibilidad estableciendo
una ruta que se sigue repetidamente a lo largo del tiempo, y aadiendo un
simple recuento de los campos y evaluaciones de
las condiciones en que se encuentran los cultivos,
tales como muy buenas, buenas, deficientes
o muy deficientes. Las tcnicas de valoracin
rpida no deberan desdearse como fuente de
informacin, siempre que se utilicen conjuntamente
con otros mtodos. Son especialmente efectivas
como mecanismos de alarma temprana y pueden
realizar una contribucin importante al monitoreo
de proyectos y programas de ADR. Implementadas por expertos reconocidos, estas
tcnicas pueden proporcionar valiosas informaciones.

Encuestas comunitarias
Al igual que las encuestas a hogares, las encuestas comunitarias pueden
realizarse tanto con muestras probabilsticas como no probabilsticas, y en
principio pueden aparecer en cualquiera de los cuatro cuadrantes de la
grfica presentada en el Recuadro 10. Sin embargo, para los fines del M&E
es ms probable que tengan las caractersticas de las encuestas situadas
Los estudios cualitativos
pueden proporcionar
conocimientos sobre los
motivos y estrategias
para enfrentarse a las
situaciones de la vida
diaria de diferentes grupos
destinatarios
La encuesta vehicular
es barata y rpida,
y puede proporcionar
informacin til.
57
en el margen inferior derecho; es decir, relativamente representativas,
pero subjetivas. Se convoca a una reunin comunitaria (lo hacen por lo
general las autoridades de la comunidad), y el enumerador dirige ciertas
preguntas clave a la comunidad en general. En
ocasiones, la encuesta comunitaria est vinculada
directamente a una encuesta a hogares y se lleva
a cabo al mismo tiempo que sta. El EMNV, por
ejemplo, incluye un cuestionario comunitario
que se aplica en cada conglomerado muestreado
al mismo tiempo que se realizan las entrevistas a
los hogares. Tiene el fin de recopilar informacin
sobre la comunidad y el entorno donde residen
los hogares de la muestra. Tal informacin se
recopila a nivel de la comunidad, ms que de los
hogares, porque las respuestas sern las mismas
para todos los hogares de la comunidad. El foco
del anlisis tiende a centrarse en el examen de la
relacin entre el hogar y la comunidad; se trata,
pues, de un anlisis micro-meso.
La otra forma de realizar una encuesta comunitaria es como alternativa, en
vez de complemento, de una encuesta a hogares. En tales casos, la unidad de
anlisis es la comunidad misma. Adems, el foco del anlisis tiende a recaer en
la relacin entre la comunidad y el pas en su conjunto, con lo que se trata de un
anlisis meso-macro.
El Nuevo Programa Mundial del Censo Agropecuario (CAM 2010) incluye
tambin la recomendacin de recopilar datos de nivel comunitario durante el
censo agrcola segn sea necesario.
Las encuestas comunitarias pueden utilizarse para recopilar informacin
sobre el capital fsico y social de las comunidades. Tambin pueden
utilizarse para compilar informacin sobre la prestacin de servicios a
nivel comunitario, ms que a nivel de los hogares. De hecho, en los pases
en los que la infraestructura estadstica es especialmente dbil como en
situaciones postconflicto, una encuesta comunitaria puede ser la mejor
manera de evaluar rpidamente cules son los servicios pblicos que ms se
necesitan y dnde se los necesita.
relevancia para el monitoreo de programas de Adr: Las encuestas de prestacin
de servicios comunitarios pueden sustituir, en circunstancias adecuadas, a las
encuestas de prestacin de servicios a los hogares.
Son tambin particularmente eficaces para el monitoreo de proyectos
impulsados por la comunidad, porque la encuesta puede convertirse realmente
en parte del proyecto, y la responsabilidad de su monitoreo puede traspasarse
progresivamente a la propia comunidad. Una de las grandes ventajas de las
Las encuestas comunitarias
son especiamente aptas
para el monitoreo de
proyectos de desarrollo
impulsados por la
comunidad. Pueden
convertirse en parte del
proyecto y pasar a ser
responsabilidad de la
comunidad.
58
encuestas comunitarias es que puede cubrirse un nmero relativamente grande
de comunidades en un tiempo relativamente breve. El Recuadro 12 muestra un
ejemplo, tomado de Nigeria, de una parte de un cuestionario comunitario que
contiene informacin sobre la prestacin de servicios. Ilustra cmo un conjunto
estndar de preguntas puede aplicarse a una gama de servicios diferentes.
Un potencial punto dbil del enfoque del cuestionario comunitario es que
la definicin de comunidad es a menudo difcil de precisar, sobre todo en las
reas urbanas, y que podra no ser factible utilizar un muestreo probabilstico
para seleccionar las comunidades a entrevistar. En consecuencia, podran no ser
representativos en trminos estadsticos; se trata de un problema que afecta a la
mayora de los estudios cualitativos.
Recuadro 12. Encuesta de prestacin de servicios
comunitarios de Nigeria
59
Encuestas basadas en instituciones
En el Captulo 2 ya hacamos referencia a las ECPS como recurso para examinar
cuestiones relacionadas con la prestacin de servicios, pero desde la perspectiva
de los proveedores de dichos servicios. La institucin proveedora del servicio
puede servir tambin como punto de contacto para recabar opiniones de
los usuarios del servicio. El principio de recopilar informacin de los clientes
mientras stos utilizan el servicio es una prctica corriente del sector privado,
sobre todo en establecimientos como restaurantes y hoteles. Tmese como
ejemplo el breve cuestionario que se presenta a los clientes con el ruego de
evaluar la calidad del servicio. El problema de estos cuestionarios es que son
voluntarios, y por tanto, es probable que slo sean llenados por personas
de opiniones particularmente firmes. Por ende, es poco probable que los
resultados sean representativos de la poblacin objetivo. Adems, este mtodo
no proporciona informacin sobre los no usuarios, lo que significa que siempre
habr problemas para calcular porcentajes por ser el denominador desconocido.
Aunque no se utilizan con mucha frecuencia en contextos de desarrollo, pueden
observarse variantes de preguntas sobre la prestacin de servicios basadas en
instituciones en algunos sistemas de informacin sectoriales, tales como salud
y educacin. Por ejemplo, la informacin recogida en censos escolares anuales
realizados por un Ministerio de Educacin puede utilizarse para calcular
indicadores tales como la matriculacin en la enseanza primaria, que en lo
esencial es un indicador de uso del servicio de educacin. Otra forma ms
prometedora de introducir un monitoreo de la prestacin de servicios basado
en instituciones sera utilizar los registros administrativos institucionales para
identificar a usuarios de los servicios y luego pedirles que respondan a un
cuestionario. Un ejemplo podra ser un centro de desinfeccin del ganado. Los
registros administrativos registrarn automticamente el nmero de animales
desinfectados, vacunas administradas, etc., pero esta informacin podra
complementarse, a un costo adicional muy reducido, con informacin sobre la
prestacin del servicio proporcionada por los dueos del ganado a travs de una
sencilla encuesta a la salida del establecimiento.
Imgenes por satlite y fotografas areas
Las imgenes por satlite son cada vez ms accesibles, y su resolucin ha
mejorado hasta el punto de que resulta relativamente fcil identificar campos
individuales. Es poco probable que las imgenes reemplacen a las encuestas
de campo (an se requiere una verificacin sobre el terreno), pero s pueden
aadirse al arsenal de herramientas de monitoreo y evaluacin del desarrollo
agrcola. Las imgenes por satlite son tiles tambin para crear marcos de
muestreo y como base para las encuestas. La metodologa de muestreo est
ya bien desarrollada y figura en el repertorio de herramientas recomendadas
por la FAO. Con algunos procedimientos simples, se puede configurar una
encuesta de hogares utilizando un muestreo puntual, sin los gastos y el
60
tiempo que supone la utilizacin de un registro. Entre los avances recientes
ms interesantes en el monitoreo de la pobreza figura el uso combinado de
imgenes, datos censales y encuestas a hogares para crear mapas de pobreza
dinmicos que muestran los cambios que experimentan variables clave en
periodos de tiempo relativamente breves. Las imgenes por satlite pueden
utilizarse tambin para desarrollar marcos de muestreo por reas como
base para encuestas basadas en reas, incluyendo muestreos puntuales. Con
unos sencillos procedimientos podra disearse una encuesta a hogares con
muestreo puntual capaz de minimizar los gastos y el consumo de tiempo en
comparacin con los marcos de lista.
Recuadro 13 Comparacin de las caractersticas clave de
diferentes encuestas

1 2 3 4 5 sE utILIzan Para
tamao
muEstra
duracIn
VIsItas aL
HoGar
tamao
cuEstIo-
narIo
costo
(us$m)
series
tem-
porales
anlisis
trans-
versal
anlisis
contra-
factual
cEnso
dEmoGrfIco
cobertura total 3-6 meses 1 4-8 15-25 X X
cEnso/
EncuEsta
aGrcoLa
20 000-40 000 1-1,5 aos 2-4 8-12 8-12 X X
EmEV/
EncuEsta
IntEGrada
5 000-10 000 1-1,5 aos 2 40+ 1-2 X
EncuEsta
PrEsuPuEsto
HoGarEs
4 000-10 000 1-1,5 aos 15-25 15-20 1-2 X X
EncuEsta
comunItarIa
100-500 4-6 meses 1 4-6 0,2-0,4 X
EncuEsta
PrEstacIn
sErVIcIos
(cIBB)
10 000-15 000 2-3 meses 1 8 0,2-0,4 X
EntrEVIstas
En GruPo
focaL
40-50 2-3 meses 1-3 - 0,05-0,1 X
rEcorrIdo
VEHIcuLar
10-20
2-3
semanas
0 0,01 X X
61
APlicAr lAs herrAmientAs PArA el Anlisis de m&e
Cules son las herramientas ms adecuadas para el monitoreo de los
resultados de programas de ADR? Lgicamente, no existe una nica respuesta
a esta pregunta; todo depende de lo que uno est tratando de hacer. El
Recuadro 13 compara cada una de las caractersticas clave de las encuestas
mencionadas ms arriba. Las cifras son slo orientativas, en especial las de
los costos de los diferentes tipos de encuesta, porque no siempre resulta fcil
separar los costos de inversin que incluyen la compra y rehabilitacin de
vehculos, computadoras, etc. de los costos recurrentes. No obstante, son
de ayuda para poner de relieve las diferencias entre los diversos tipos de
encuestas.
Las ltimas tres columnas requieren una explicacin. Al observar los
resultados del programa, el analista de M&E utiliza los datos bsicamente para
hacer comparaciones, las cuales pueden ser de tres tipos:
comparaciones en el tiempo (anlisis de series temporales);
comparaciones en el espacio (comparaciones subnacionales);
comparaciones contrafactuales (con/sin el proyecto o programa).
Cada una de estas tareas requiere instrumentos diferentes. Dos marcas VV
significan que el instrumento se adapta bien a la tarea; una, que el instrumento
es adecuado, y una cruz, que no es adecuado.
Comparaciones en el tiempo
Bsicamente, estas comparaciones suponen dar seguimiento a uno o ms
indicadores para ver cmo cambian a travs del tiempo. La primera funcin
que cumplen estos anlisis de series temporales es generalmente proporcionar
retroalimentacin a corto plazo a los responsables
de las polticas e implementadores de programas
para darles la oportunidad de hacer ajustes en
los programas durante su implementacin. El
requisito previo para esta tarea es un suministro
continuo y fiable de datos coherentes. Lo ms
probable es que la informacin se necesite con
una periodicidad anual, en una poca fija del ao,
unos meses antes de la fecha de inicio del proceso
de preparacin del presupuesto. Por lo tanto,
esto excluye algunas de las encuestas de mayor
envergadura, por cuanto es muy poco probable
que stas se lleven a cabo ms de una vez cada tres a cinco aos. Lo que se
requiere es un conjunto sencillo de preguntas bsicas que puedan recopilarse
y procesarse con rapidez y facilidad, y de forma repetida ao tras ao. Una
encuesta de prestacin de servicios como el Cuestionario sobre Indicadores
Bsicos del Bienestar (CIBB) satisface los requisitos mencionados.
Es importante asegurar
la coherencia de la
metodologa a travs
del tiempo y un suministro
fiable e ininterrumpido
de datos.
62
Pero, si bien la encuesta de prestacin de servicios es adecuada para
monitorear los indicadores de acceso, uso y satisfaccin, queda el problema de
cmo monitorear los cambios fsicos a ms largo plazo que resultan de los diversos
programas de ADR. Lo que se requiere, en trminos de datos, es simplemente que
existan informes anuales sistemticos sobre produccin, rendimientos y superficies
agrcolas.
4
El dilema en este punto es que stos son indicadores prioritarios que
todos necesitan, sin embargo, en este momento, son pocos los pases que cuentan
con la capacidad estadstica para generar la informacin necesaria para satisfacer
esta demanda bsica con la debida precisin y puntualidad.
Encuestas de base
En este punto habra que plantear el tema de las encuestas de base, aduciendo
el argumento de que, cuando la capacidad estadstica es dbil, adquirir los datos
de base no requiere necesariamente una encuesta de base de gran envergadura.
Los datos de base son necesarios para dos fines. El primero es proporcionar a
los diseadores (planificadores) e implementadores (gestores) del programa un
cuadro lo ms preciso y detallado posible de la situacin actual de la poblacin en
la zona destinataria. Esta informacin se utilizar para identificar las necesidades
de los grupos beneficiarios propuestos y para orientar el diseo del proyecto hacia
la satisfaccin de esas necesidades.
Por tanto, estos datos se necesitan antes del inicio del proyecto o programa,
durante la fase de su preparacin. Una encuesta a hogares multisectorial
integrada, al estilo de un EMNV, sera muy adecuada para este propsito, pero
su realizacin puede no siempre resultar rentable. Alternativamente, sera
posible evaluar y entender las necesidades de la regin recurriendo a enfoques
ms cualitativos, como la observacin participante o las entrevistas en grupos
focales.
Aunque no sean estadsticamente representativos, tales instrumentos
pueden proporcionar valiosos conocimientos sobre las inquietudes y prioridades
de los beneficiarios del proyecto o programa.
La segunda finalidad de las encuestas de base es
proporcionar los valores iniciales de los indicadores
que se monitorearn a lo largo de la vida del
proyecto o programa. Es muy importante que las
lecturas iniciales de estos indicadores se hagan tan
pronto como sea posible; preferiblemente, antes de
que el proyecto o programa entren en accin. Esto tal
vez no requiera una encuesta de base multitemtica
a gran escala, y podra consistir simplemente en el
establecimiento de los mecanismos de monitoreo
4 Los informes deberan cubrir no slo la produccin de los cultivos, sino tambin la ganadera, la silvicultura y
la pesca.
Los datos de base
son importantes,
pero pueden no requerir
una encuesta
a gran escala.
63
y los valores iniciales de estos indicadores. En consecuencia, sera recomendable
embarcarse en una encuesta de base con cautela, por cuanto sta puede sustraer
recursos en el preciso momento en que ms se necesitan para otras tareas
decisivas.
Es importante asegurar que la muestra de la encuesta de base incluya un
grupo de control con el cual puedan compararse los beneficiarios del proyecto.
Esto tiene especial importancia en la ulterior evaluacin del impacto de la
intervencin y proporciona la base para evaluar el impacto con y sin el
proyecto en la zona destinataria.
Encuestas de panel
Otra pregunta que se plantea a estas alturas es: Y si utilizamos encuestas
de panel?. Hasta el momento se ha hablado de la repeticin de encuestas
transversales; esto es, de extraer una nueva muestra cada ao, pero manteniendo
el mismo cuestionario. Esta es la forma correcta de monitorear los cambios
globales en los niveles de pobreza, las condiciones
de vida, etc. Pero la encuesta de panel es diferente:
mantiene la misma muestra de hogares (el panel)
a lo largo de varios aos, y los miembros del panel
vuelven a ser entrevistados cada ao. Es otra forma
de dar seguimiento a la pobreza, observando quin
cae en ella y quin sale de ella. Pone de relieve
e identifica temas y tendencias que no pueden
captarse utilizando procedimientos de muestreo
tradicionales, y que posiblemente merezcan ms investigaciones o una mayor
consideracin. Por muy poderoso que sea este instrumento, habra que observar
que el panel que fue seleccionado al azar en el ao 1 para representar a la poblacin
de aquel entonces, ya no ser representativo de ella en los aos posteriores. Por
tanto, no es adecuado para dar seguimiento a los cambios en los estndares de
vida a un nivel agregado. Tambin habra que sealar que los estudios de panel
pueden ser extremadamente complejos de llevar a cabo por el alto grado de
movilidad de los hogares y porque su composicin misma cambia de ao en ao.
Por ello, podra ser necesario encargar tales encuestas a una universidad o centro
de investigacin, que posiblemente estarn en mejor situacin de dedicarles la
atencin especializada que precisan los estudios complejos de este tipo.
Comparaciones en el espacio
Consisten en hacer comparaciones a nivel subnacional entre diferentes zonas
geogrficas, lo cual es especialmente importante para programas de ADR. Al
ponerse cada vez mayor nfasis en la toma de decisiones descentralizada, existe
una demanda de datos desagregados que permitan producir estimaciones e
indicadores a nivel de distrito o an ms bajo. Las limitaciones en este caso
vienen dadas por el tamao de la muestra. Si se toma un pas con, por ejemplo,
Las encuestas de panel son
poderosas herramientas de
anlisis, pero complicadas.
64
100 distritos, y se aplica la regla emprica de 500 a 600 hogares por dominio
analtico, se requeriran tamaos de muestra de 50.000 a 60.000 hogares. Estas
cifras van ms all de las capacidades de la mayora de las ONE, por lo que deben
buscarse vas alternativas.
Una opcin sera utilizar una muestra rotatoria y cubrir, digamos, un tercio
de los distritos cada ao. As, se cubrira cada distrito una vez cada tres aos. Otra
opcin sera abandonar la idea de una encuesta
administrada centralmente y concentrarse en el
desarrollo de capacidades a nivel de distrito para
llevar a cabo encuestas simples a este nivel. Con
el tiempo, esta podra ser la mejor solucin, pero
actualmente es muy dudoso que cualquiera de
los pases menos desarrollados tenga la capacidad
para emprender esta labor de encuesta a los niveles
administrativos inferiores. Una tercera opcin
sera emplear una combinacin de instrumentos y
utilizarlos para imputar valores a niveles altamente
desagregados. Estas tcnicas han sido desarrolladas
y empleadas con xito en el contexto del mapeo de la pobreza. Consisten en sacar
provecho de la amplitud de cobertura de los datos del censo de poblacin y de la
profundidad de cobertura de una reciente encuesta a hogares integrada, y utilizar
los dos instrumentos para estimar variables de la incidencia de la pobreza a nivel
de las unidades administrativas inferiores. La cuarta opcin, y posiblemente
la ms prometedora, sera restar nfasis a la idea de recopilar informacin de
nivel distrital a travs de encuestas a hogares probabilsticas, y concentrarse en
el anlisis de registros administrativos o utilizar encuestas comunitarias para la
recopilacin de datos.
Comparaciones contrafactuales
Con estas comparaciones se pretende dar respuesta a preguntas como: Qu
habra pasado si no existiera el proyecto? o Y si el proyecto se hubiera
diseado de otra forma?. Con ellas se abren nuevas oportunidades para el
modelado multisectorial y multidimensional. Aqu, el anlisis va ms all de la
pregunta Estn aumentando los ingresos agrcolas?, explorando los datos para
averiguar por qu dichos ingresos estn aumentando o por qu no, y qu habra
pasado si no se hubiese producido la intervencin. Una encuesta multitemtica
integrada es probablemente uno de los mejores instrumentos para abordar
tales cuestiones, pero existen otros enfoques que tambin pueden aplicarse. Los
mtodos cualitativos dan buenos resultados y proporcionan conocimientos que
rara vez revelan las encuestas formales estructuradas. Otra opcin es combinar
encuestas de prestacin de servicios con encuestas de ingresos y gastos de
hogares, lo que proporciona una base de informacin casi idntica a la que
ofrecen las encuestas integradas.
Es fundamental reflexionar
sobre la logstica de
la encuesta antes de
embarcarse en encuestas
de grandes muestras
65
En conclusin, hoy en da existe una serie de herramientas disponibles para
el monitoreo y evaluacin de programas de ADR, cada una de las cuales tiene
sus propios puntos fuertes y dbiles. Estos deben ponderarse detenidamente,
teniendo en cuenta que la recopilacin y produccin de datos estadsticos no son
tareas precisamente baratas.
fortAlecer lA cAPAcidAd de los sistemAs nAcionAles de
estAdsticA
Hay que cuidarse de no generalizar demasiado, pero en muchos pases los SNE
no cuentan ni mucho menos con los recursos suficientes y han sido incapaces de
cumplir sus tareas, tanto en trminos de pertinencia como de fiabilidad de los
datos. Sus responsabilidades principales son recopilar y custodiar la totalidad de
las estadsticas oficiales nacionales; sin embargo, las bases de datos estadsticos
nacionales adolecen de lagunas o han sido completadas con valores imputados
que de por s son proclives a graves errores. Ello ha dado lugar a que los usuarios
menosprecien cada vez ms la labor de las ONE y, en consecuencia, hayan dejado
de proporcionar retroalimentacin sobre cmo y dnde podran mejorarse las
bases de datos. El resultado inevitable de esto es que los recursos para estadsticas
se reducen an ms. En frica no existe, hoy en da, casi ninguna ONE que est
funcionando sin un flujo considerable de fondos de parte de los donantes. Sin
embargo, el apoyo de los donantes no ha estado bien coordinado, y de hecho
ha tenido un efecto distorsionador en los programas y prioridades de encuestas,
dando lugar a un uso poco productivo y poco econmico de los servicios de
estadstica.
Las estadsticas del sector agrcola y rural cubren una amplia gama de
temas relacionados con numerosos productos primarios diferentes, incluyendo
produccin, insumos, comercio, recursos, consumo y precios. La lista se hace
mucho ms extensa si se aaden temas estrechamente relacionados con el sector,
tales como el de las estadsticas ambientales y climticas. Proceden de muchas
fuentes diferentes, tanto gubernamentales como no gubernamentales. Pueden
provenir de instituciones que operan dentro del sector agrcola y rural, o de otras
ajenas al sector. Algunos proceden de fuentes internacionales. La responsabilidad
principal de recopilar todos estos datos recae en el Ministerio de Agricultura o
en la ONE. Hasta los aos noventa, la mayora de los programas nacionales de
encuestas estadsticas consistan en encuestas tradicionales enfocadas a sectores,
como las encuestas de poblacin activa (EPA), de salud y educacin, de ingresos y
gastos de los hogares, y tambin las encuestas agrcolas. Este sigue siendo el caso
en los pases con mejor posicin econmica, salvo que se han aadido a la lista
encuestas a hogares multitemticas. Pero en los pases ms pobres, a medida que
los recursos se hicieron ms limitados, hubo que hacer recortes y ajustes. Dado el
elevado costo de las encuestas a hogares, se consider un buen negocio pasarse
a las encuestas integradas, ya que podan lograrse mltiples objetivos utilizando
un nico instrumento de sondeo. En estos pases, las encuestas multitemticas
66
empezaron a reemplazar a otras encuestas a hogares. A pesar de las ventajas
de este procedimiento, se ha visto perjudicada la produccin de estadsticas
agrcolas, ya que ha venido disminuyendo cada vez ms la frecuencia de las
encuestas agrcolas, utilizadas tradicionalmente para recopilar informacin sobre
produccin, superficies cultivadas, rendimientos y precios.
Cuando las encuestas agrcolas son ejecutadas por los Ministerios de
Agricultura, stos a menudo utilizan un marco de muestreo basado en reas y
toman la explotacin o propiedad agrcola como la unidad bsica de enumeracin.
Cuando las realiza la ONE, es ms probable que estn integradas en el programa
de encuestas a hogares y utilicen un marco basado en la poblacin, tomando
el hogar como la unidad de enumeracin. Aunque esto sea perfectamente
satisfactorio para analizar las muchas dimensiones de los estndares de vida
de los hogares, es un diseo menos eficiente para las estadsticas agrcolas. La
tendencia hacia la integracin ha significado, en una serie de pases pobres, el
cese casi por completo de la realizacin de encuestas agrcolas independientes. En
su lugar se ha aadido un mdulo agrcola a un programa integrado de encuestas
a hogares. Nuevamente, desde el punto de vista de los datos agrcolas, ello ha
requerido soluciones de compromiso que han reducido la calidad de los datos
agrcolas bsicos.
5
Los recortes de presupuesto han obligado tambin a las ONE a despedir
personal. Uno de los principales activos que muchas de ellas haban acumulado era
un grupo permanente de empleados de campo que vivan diseminados por todo
el pas, y a menudo, en (o cerca de) las propias unidades primarias de muestreo de
un marco maestro de muestras de la ONE. Dichos empleados estaban capacitados
y prestos para realizar cualquier encuesta que les hubiese sido asignada, lo que
a su vez otorgaba una enorme ventaja comparativa para la ONE respecto a otras
agencias. Sin embargo, con los despidos se ha perdido esta ventaja. En muchos
casos, el personal permanente ha sido reemplazado por equipos mviles de
enumeradores; una solucin rentable en trminos de reduccin de costos, pero
poco satisfactoria desde el punto de vista estadstico por los problemas de idioma
en las diferentes regiones, y porque cualquier forastero que llegue al poblado
siempre ser tratado con mayor suspicacia que un enumerador permanente.
Repasando el desempeo de las ONE durante la ltima dcada, podra
concluirse que, cuando se trata de la tarea bsica de implementacin de
encuestas, las ONE an tienen una importante ventaja comparativa respecto a
otras agencias. No obstante, su capacidad de anlisis es dbil y en la mayora
de los casos no estn convenientemente estructuradas para asumir un anlisis y
aprovechamiento ms profundo de las encuestas.
5 Por ejemplo, cuando se recopila informacin estndar sobre los hogares (en especial sobre los ingresos
y gastos del hogar), los periodos de referencia estn vinculados al mes o semana del calendario estndar.
Pero para las estadsticas agrcolas, el periodo de referencia ms lgico es la temporada agrcola, aunque el
programa de visitas a los hogares de las encuestas integradas tienda a pasar por alto este requerimiento por
razones operativas.
67
En particular, las ONE de escasa capacidad deberan cuidarse de efectuar
encuestas casi experimentales o encuestas de panel que requieran un alto
nivel de competencia supervisora, si existe el riesgo de que stas afecten
negativamente a su capacidad de cumplir su programa de estadsticas bsicas.
Es preciso forjar nuevas alianzas con universidades y centros de investigacin a
efectos de compartir y aunar en mayor medida la tarea de recopilacin de datos
y la experiencia en materia de encuestas.
La cuestin del acceso a los datos sigue siendo un serio problema en
muchos pases. Las ONE se muestran sumamente reacias a otorgar acceso a los
conjuntos de datos primarios, alegando en muchos casos que ello supondra un
quebrantamiento de la confidencialidad. Los verdaderos motivos pueden estar
ms relacionados con una falta de capacidad tcnica (sobre todo en los mbitos
de archivo y almacenamiento de datos), la renuencia de la gerencia a asignar
suficientes recursos para el desarrollo de competencias en este rea y el miedo a
la interferencia poltica.
El impacto de la transferencia de competencias y la descentralizacin
Cualquier discusin del papel del M&E, su evolucin y el apoyo que puedan brindarle
los SNE debe hacer referencia al desafo que plantea la creciente tendencia a la
transferencia de competencias y a la descentralizacin, y al crecimiento paralelo
de la demanda de estadsticas subnacionales (de nivel distrital). En muchos pases,
los temas subnacionales han venido creciendo en importancia. Este inters corre
paralelo con el incremento de las responsabilidades fiscales de los gobiernos
subnacionales y la tendencia a la descentralizacin. Muchos pases persiguen
ahora reformas amplias tendentes a la descentralizacin por varios motivos
de orden poltico y econmico, y tambin con miras a reducir la pobreza. La
descentralizacin de la toma de decisiones puede acercar los gobiernos a la gente,
superar las asimetras en materia de informacin y promover la transparencia
y la rendicin de cuentas. Por muy persuasivos que sean los argumentos para
perseguir un programa de descentralizacin, su implementacin no es fcil. En
muchos pases, la capacidad tcnica de los departamentos gubernamentales a
nivel subnacional es extremadamente dbil, por lo que se requiere un extenso
programa de desarrollo de capacidades en todas las reas. Esto incluye el desarrollo
de capacidades a nivel local en materia de planificacin, implementacin y M&E.
Con referencia a este ltimo en particular, la relacin entre los sistemas centrales
y subnacionales es compleja, dado que los sistemas subnacionales tienen que
responder a las demandas subnacionales y contribuir tambin a las necesidades
nacionales, sin que los requerimientos de ambos niveles sean necesariamente
los mismos. Esencialmente, los datos se requieren a niveles de desagregacin
mucho ms bajos. En el mejor de los casos, la meta sera contar con resultados a
nivel de la unidad administrativa ms baja el pueblo o municipio y hacerlos
accesibles a las propias comunidades, a fin de que stas puedan comparar su
pueblo con otros pueblos y su distrito con otros distritos del pas.
68
Pero la principal responsabilidad de la ONE es proporcionar informacin
estadstica oportuna y fiable a nivel nacional, y su capacidad para cumplir con
ella podra verse comprometida si dispersara demasiado sus ya escasos recursos.
Si la ONE u otras agencias integradas en el SNE tuvieran que ampliar simplemente
la cobertura de sus encuestas actuales, el tamao de las muestras sera de una
magnitud prohibitiva, y casi con toda seguridad excedera los recursos de la ONE.
Es necesario buscar alternativas.
Para empezar, y casi sin lugar a dudas, el papel de la ONE debe cambiar de la
funcin de implementacin de encuestas a la de capacitacin y aseguramiento de
la calidad. Otras sugerencias adicionales podran ser: utilizar recursos de campo
locales (enumeradores); recurrir a muestras rotatorias, de forma que no haya que
cubrir todos los distritos a la vez, o realizar encuestas a nivel comunitario, en
lugar de encuestas de nivel de hogar. Estas y otras opciones ya han sido discutidas
ms arriba en este captulo.
69
cAPtulo 4
el mArco institucionAl
En las actividades de M&E de programas sectoriales y
en las estrategias de desarrollo nacional y reduccin
de la pobreza estn involucradas un gran nmero de
instituciones diferentes, lo que hace que los problemas
de coordinacin y de gestin de programas se conviertan
en un tema de mayor importancia. Y no se trata
slo de la colaboracin horizontal a travs de los
diferentes sectores, sino tambin de la creacin y
el fortalecimiento de vnculos verticales que unan
a las comunidades y los gobiernos locales con las
autoridades centrales, y a los gobiernos nacionales
con las agencias internacionales. El desafo final que
plantea el desarrollo de competencias en materia de
M&E no es de ndole tcnica ni conceptual, sino que
reside en asegurar la creacin de la estructura de
incentivos y las capacidades institucionales necesarias
para poder cumplir dichas funciones. El reto es an
mayor si se tiene en cuenta que es precisamente en los
pases ms pobres y que necesitan con mayor urgencia
sistemas viables de monitoreo de la pobreza donde la
capacidad estadstica es ms dbil y los recursos de
monitoreo de la pobreza son ms limitados. El captulo
comienza reconociendo que se estn produciendo
cambios importantes respecto al fortalecimiento tanto
de la capacidad de M&E como de la infraestructura
estadstica, pero no hay interaccin suficiente entre
estas dos comunidades de prcticas, pese a las sinergias
obvias.
70
el mArco de m&e
Una parte importante de la elaboracin del presente Libro de Consulta ha sido
la validacin de campo en cinco pases (Camboya, Nicaragua, Nigeria, Senegal
y la Repblica Unida de Tanzania) de los indicadores y la metodologa de M&E
que preconiza. En cada pas se contrat a un consultor para llevar a cabo una
evaluacin global de las prcticas corrientes y compararlas con lo que se propone
en el Libro de Consulta.
El Recuadro 14 est tomado de la pgina web del Banco Mundial sobre la
pobreza. No slo ilustra la amplia gama de actividades que hay que emprender,
sino tambin y lo que es ms importante el
gran nmero de instituciones dispares que es preciso
involucrar. Tanto si cuentan ya con programas
nacionales activos de M&E o estn empezando de
cero, los pases que emprenden una ERP incluyen
por lo general, durante la fase preparatoria, una
revisin completa de las actividades de M&E en
curso a todos los niveles de proyecto, sectorial,
nacional y una evaluacin de sus requerimientos
de desarrollo de capacidades. Sera sorprendente
acometer tal examen y no descubrir un gran nmero
de medidas de M&E, formales e informales, que ya
estn teniendo lugar. De hecho, la situacin puede
parecer catica y desorganizada, pero esto no debera ser un factor disuasivo ni
un motivo para eliminar o rechazar tales iniciativas. El objetivo debera apuntar
a la inclusin (no a la exclusin) y a la creacin de una red de unidades de M&E;
un buen ejemplo es Camboya (Recuadro 15).
Recuadro 14. Cmo saber si una Estrategia de Reduccin de
la Pobreza es eficaz?
En primer lugar se necesita un sistema de monitoreo de la pobreza para dar
seguimiento a indicadores clave a travs del tiempo y el espacio y comprobar
si stos cambian por efecto de la estrategia. Los pases deben ser capaces de
establecer un sistema de monitoreo de la pobreza para definir indicadores
clave, darles seguimiento en el tiempo y observar los cambios que han
tenido lugar. Muchos pases ya han establecido sistemas de monitoreo de la
pobreza, de modo que la tarea es evaluar su adecuacin y fortalecerlos en
la medida en que sea necesario. La experiencia muestra que elementos tales
como el seguimiento del gasto y productos pblicos y el monitoreo rpido
La mayora de los pases
ya apoyan numerosas
actividades de M&E
en curso. El desafo es
coordinar los diferentes
programas de forma
intersectorial.
71
del bienestar de los hogares requieren una atencin especial. A su vez, los
mtodos participativos de recopilacin de datos y la informacin cualitativa
ofrecen una perspectiva diferente y no deberan pasarse por alto.
Segundo, deberan realizarse de forma selectiva evaluaciones rigurosas para
determinar el impacto en la pobreza de intervenciones que forman parte decisiva
de la estrategia. Los pases deben decidir cundo tiene sentido llevar a cabo una
evaluacin de impacto rigurosa y cmo disearla y realizarla, incluyendo los
datos que se precisan para diferentes metodologas, y cmo obtenerlos.
Otros tipos de evaluaciones, como la evaluacin del proceso de formulacin
de una estrategia de reduccin de la pobreza, tambin pueden ser tiles.
Otra cuestin difcil es cmo evaluar el impacto de estrategias de reduccin
de la pobreza tomadas en su conjunto, por contraposicin al impacto de
componentes especficos de una estrategia, tales como programas o polticas
individuales. El argumento clave que se expone aqu es que un sistema
de monitoreo slido proporcionar los datos bsicos para realizar tales
evaluaciones si stas fueran necesarias en el futuro.
Tanto las actividades de monitoreo como las de evaluacin deben ser llevadas
a cabo por instituciones competentes que tengan fuertes vnculos con los
responsables clave de la toma de decisiones si se pretende que sean tiles
para el diseo y la implementacin de una estrategia de reduccin de la
pobreza. Muchas actividades de M&E tienen lugar sin un desarrollo adecuado
de capacidades en el pas y sin vnculos slidos con procesos clave de toma
de decisiones; as, se pierden oportunidades preciosas de aprender qu es lo
que resulta y qu no. Los pases deben desarrollar capacidades y, en particular,
fortalecer los procesos que proporcionan a los diseadores de polticas, y otros
involucrados, retroalimentacin sobre el impacto de polticas y programas. La
difusin de los resultados es decisiva para su utilizacin. Los resultados que
no son difundidos ampliamente a travs de mecanismos adaptados a los
diferentes grupos de la sociedad civil no podrn ser utilizados, por lo que
se habrn desperdiciado los recursos invertidos en su obtencin.
Los actores no gubernamentales instituciones de investigacin, organizaciones
de la sociedad civil, grupos de intereses especiales y de promocin y defensa
pblicas, etc. juegan un importante papel en el diseo del sistema de M&E,
en la realizacin de actividades de M&E y en la utilizacin de los resultados.
Banco Mundial, 2001, PRSP Sourcebook
72
Recuadro 15. El sistema de M&E del Ministerio de Agricultura,
Silvicultura y Pesca de Camboya
Como parte de su Reforma de la Gestin Financiera Pblica (GFP), el Ministerio
de Economa y Finanzas (MEF) ha escogido al Ministerio de Agricultura,
Silvicultura y Pesca (MASP) como ministerio de lnea piloto para introducir y
demostrar la aplicacin del Marco Presupuestario Estratgico del Ministerio
(MPEM) a travs de una prestacin de servicios eficiente y efectiva.
Los programas y subprogramas individuales deben ser monitoreados a fin
de asignar los recursos en base al desempeo. Esto requiere un sistema de M&E
eficiente que compile regularmente informacin sobre las actividades individuales
y evale su contribucin al logro de los objetivos estratgicos del Ministerio.
El sistema de M&E para la presupuestacin de programas se basa en la
estructura de programas descrita en el MPEM. Los recursos del MASP son
asignados a una triple estructura de programas, subprogramas y actividades.
Cada programa puede tener una cantidad indefinida de subprogramas y
actividades. El sistema de M&E del MASP se articula en torno a una cadena
de resultados con un pequeo nmero de indicadores cuidadosamente
seleccionados que se monitorean a cada nivel de la siguiente manera:
La unidad de M&E se sita en el centro de todas las actividades de M&E. A
nivel de proyecto, es muy probable que en el organigrama aparezca cerca del
director del proyecto, y que el responsable de M&E que dirige la unidad sea
parte integrante del equipo administrativo. A nivel sectorial, la unidad podra
estar ubicada en el Ministerio y estrechamente asociada al departamento de
planificacin. A nivel de la ERP, la unidad de M&E estar seguramente cerca
del comit de supervisin de la ERP (o su equivalente); incluso puede ejercer
la funcin de secretara del comit.
TIPO DE
INDICADOR
OBJETO DE LA MEDICIN INDICADOR
N DE
INDICADORES
objetivo general
(programa)
repercusiones del efecto
combinado de mltiples
resultados hacia una situacin
de desarrollo a nivel del
programa.
uso de los resultados
y cambio positivo
y sostenido de la
situacin de desarrollo.
3
resultados o
efectos directos
(subprograma)
resultados de los productos
generados por mltiples
actividades, proyectos y socios.
uso de los productos y
generacin sostenida
de beneficios.
3
Producto
(actividad)
El bien o servicio producido a
travs del trabajo realizado en
las actividades.
El producto generado
por la actividad,
expresado como
indicador mensurable.
1 indicador
por producto
73
En algunos pases, la relacin entre los diferentes miembros de la red es
formal y jerrquica; en otros, ms relajada. Una de las principales razones para
crear una red es fomentar el intercambio de conocimientos y la adopcin de
estndares comunes para la elaboracin de informes, de forma que sea posible
agregar o comparar datos de diferentes proyectos y programas.
La mayora de los programas con un componente de M&E tendr un
responsable o una unidad de M&E (que podrn ser compartidos). La ERP no es
una excepcin. La unidad de M&E de la ERP puede estar localizada en cualquier
parte del sistema de gobierno, o incluso fuera de l. Puede haber competencia
entre las instituciones candidatas a ser elegidas para albergar la unidad, dado que
ello conlleva un flujo de recursos. En muchos casos, esta unidad estar asignada
al ministerio u organismo responsable de supervisar la implementacin general
de la ERP. En algunos casos se ha fusionado la unidad de M&E nacional y la de
monitoreo de la pobreza; en otros, han permanecido separadas, pero vinculadas.
La Repblica Unida de Tanzania ofrece un excelente ejemplo de un sistema
integrado que rene lo que antes era una variedad de actividades de monitoreo
dispares y separadas (Recuadro 16).
El director de la unidad de M&E debe poseer excelentes dotes de comunicacin
y de coordinacin e integracin de personal. Est demostrado que los programas
de M&E ms exitosos son aqullos en los que el director de la unidad asume el
rol de defensor de la tarea de M&E con conviccin y entusiasmo. El cargo debera
ser, claramente, de rango superior, dado que exige una combinacin de buenas
habilidades analticas y excelentes dotes de comunicacin. El responsable deber
ser capaz de comprender las necesidades de informacin de la gerencia y de otras
partes interesadas, ya que ser escuchado a los ms altos niveles.
Las funciones de la unidad de M&E se describen en el Recuadro 17. Entre ellas
figuran elaborar informes regulares de monitoreo sobre el avance y los logros,
as como encargar una amplia gama de estudios de evaluacin sobre diferentes
aspectos de la ERP. Esto implica necesariamente consolidar los informes sectoriales
elaborados por las unidades de M&E de los diferentes sectores. La relacin entre
la unidad central de M&E y las unidades sectoriales vara enormemente.
El objetivo para los pases es establecer un sistema de M&E que abarque todo
el gobierno, encabezado por una unidad central y dotado de unidades sectoriales
de M&E responsables de la presentacin de informes sectoriales. En principio,
la coordinacin se maneja creando un comit tcnico nacional presidido por
el director de la unidad de M&E (Recuadro 17). Claramente, esto implica cierto
grado de autoridad sobre las unidades sectoriales, aunque la realidad puede que
no sea tan clara. En muchos casos, las unidades de M&E sectoriales y de proyecto
continan operando con considerable autonoma, de forma paralela a la unidad
central de ERP y con independencia de ella. Algunas de las funciones de mayor
importancia de la unidad son la de defensa y promocin del concepto de gestin
por resultados, la organizacin de talleres para examinar los efectos de diversas
actividades de monitoreo y la discusin de las enseanzas que puedan sacarse de
74
Recuadro 16. El Plan Maestro de Monitoreo de la Estrategia de
Reduccin de la Pobreza (MUKUKUTA) de la Repblica Unida
de Tanzania
En Tanzania, el M&E se efecta a diferentes niveles gubernamentales y su
marco global est coordinado por el Ministerio de Planificacin, Economa y
Empoderamiento (MPEE). A nivel nacional (macro), la informacin se obtiene
de una amplia gama de instituciones, que incluye ministerios, departamentos
y agencias (MDA) y autoridades de gobierno local (AGL), que cuentan con
sistemas de informacin gerencial (SIG) y requerimientos de informes sobre el
desempeo, vinculados a sus Planes y Presupuestos Estratgicos.
Los resultados a corto plazo de los planes sectoriales monitoreados a travs
de indicadores de nivel subnacional (sectorial) y nacional proporcionan
al gobierno pistas sobre las intervenciones necesarias para mejorar el
desempeo del sector en relacin con las metas de MUKUKUTA.
Utilizacin de los resultados de M&E como base para la asignacin presupuestaria
El Sistema de Monitoreo de MUKUKUTA ofrece un enfoque integrado de la
informacin sobre productos y resultados dentro del gobierno y proporciona
un anlisis de los cambios en relacin con los objetivos y metas operativas de
MUKUTUTA. Estos sirven de base para la toma de decisiones en la planificacin
nacional, la confeccin del presupuesto y la gestin del gasto pblico.
Los procesos de planificacin empiezan con objetivos de desarrollo, como
se articula en la Visin 2025. En MUKUTUTA, estos objetivos se traducen
75
Recuadro 17. Comit Tcnico de M&E Modelo de Trminos
de Referencia
En la mayora de los pases, el director de la unidad de M&E preside tambin
un comit tcnico de M&E integrado por representantes de los diferentes
nudos de la red los directores de otras unidades sectoriales de M&E y
otras partes interesadas involucradas, tanto del gobierno como ajenas a l.
La Oficina Nacional de Estadstica (ONE) debera ser un miembro central del
comit de coordinacin. La relacin entre la unidad de M&E, que en esencia
preside la red nacional de M&E, y la ONE, que encabeza el Sistema Nacional de
Estadstica (SNE), es de importancia decisiva y no siempre resulta fcil, debido
a ocasionales conflictos de prioridades. Entre las principales responsabilidades
de un comit tcnico de M&E podran citarse:
definir y finalmente suministrar un Plan de Accin Nacional de M&E;
acordar y asegurar la adhesin a estndares, definiciones y metodologas
nacionales;
facilitar la circulacin fluida de informacin oportuna entre los diferentes
miembros.
En caso de que se haya creado un Fondo de Estudios de M&E para financiar
estudios tcnicos, talleres y otros eventos para el intercambio de conocimientos,
la unidad de M&E debe asumir la responsabilidad de su gestin, pero el
comit ser el responsable de aprobar los estudios que sern financiados por
dicho fondo.
La unidad de M&E es responsable de producir informes oportunos, y en
consecuencia, deber mantener una amplia base de datos de indicadores.
Esta base de datos, que deber actualizarse regularmente, se utilizar para la
elaboracin de los informes. La unidad tambin ser responsable de encargar
estudios y evaluaciones cuando sea necesario.
en metas operativas y se vinculan a estrategias de conglomerados (clusters)
que proporcionan el marco nacional a mediano plazo para la planificacin.
Los Planes Estratgicos de los MDA y AGL se traducen en MUKUTUTA en
presupuestos y planes de accin (programas, metas y actividades).
76
ellos. En Nigeria, donde existe un gran nmero de iniciativas de M&E que operan
a diferentes niveles, se convoca anualmente a un taller de M&E para reunir a los
diferentes profesionales de esta especialidad (Recuadro 18).
Recuadro 18. Taller Nacional de Planificacin, Monitoreo y
Evaluacin (PM&E) de Nigeria
El Taller Nacional de Planificacin, Monitoreo y Evaluacin (PM&E) anual
es una caracterstica peculiar del sistema de M&E de Nigeria. Constituye
un foro al que acuden todos los profesionales clave del sistema de M&E y
otros interesados en sus resultados para discutir y examinar cmo avanza la
implementacin de los proyectos de desarrollo del pas.
El objetivo principal del Taller es reunir a los funcionarios de los
Proyectos de Desarrollo Agrcola (PDA) estatales y de otros programas
nacionales para debatir los temas relacionados con la eficiencia y
eficacia del sistema de M&E del pas. Adems de examinar los avances
en la implementacin de los proyectos, el foro brinda la oportunidad de
desarrollar las capacidades de los profesionales de M&E del pas. El Taller
es tambin un instrumento para evaluar y revisar el logro de los objetivos
anunciados de las polticas del gobierno y de las metas de los programas
de agricultura y desarrollo rural (ADR), as como del funcionamiento del
M&E en el pas.
Estos encuentros anuales de los profesionales de M&E se iniciaron a finales
de los aos setenta con el establecimiento de los PDA con el respaldo del
Banco Mundial. En sus inicios, se los conoca con el nombre de Seminario
Nacional de M&E, y la participacin en ellos estaba encabezada por la otrora
denominada Unidad de Monitoreo y Evaluacin de Proyectos Agrcolas
(UMEPA) del Ministerio Federal de Agricultura y Recursos Hdricos. Tras la
fusin, en 2001, de la Unidad Federal de Coordinacin Agrcola (UFCA) y
la UMEPA, formando una Unidad de Coordinacin de Proyectos (UCP), el
Seminario adopt el nombre de Taller Nacional de Planificacin, Monitoreo
y Evaluacin, y se ampli la participacin en l. Actualmente, la organizacin
y la coordinacin de las actividades relacionadas con el Taller estn lideradas
por la Unidad de Coordinacin de Proyectos (UCP). Los diferentes estados del
pas acogen el Taller de forma rotativa, si bien ste cuenta invariablemente
con la presencia de representaciones de otras instituciones nacionales
destacadas involucradas en M&E, como:
contina
77
El Banco Central de Nigeria (BCN)
La Oficina Nacional de Estadstica (ONE)
La Comisin Nacional de Planificacin (CNP)
El Taller recibe el patrocinio de lderes polticos del Ministerio Federal de
Agricultura y Recursos Hdricos y del estado anfitrin, que pronuncian los
discursos de apertura. Tambin se hace un gran esfuerzo por contar con
la presencia de donantes y socios del desarrollo. En la sesin de apertura
es frecuente escuchar mensajes de buena voluntad de lderes de pases
de la comunidad de donantes. La sesin plenaria incluye presentaciones y
discusiones de documentos tcnicos elaborados por especialistas, tanto del
sistema de M&E como de medios acadmicos, sobre temas relacionados con
la PM&E. Le sigue la presentacin de informes de los PDA estatales y otras
agencias sobre sus actividades de PM&E durante el ao precedente y del Plan
de Accin para el ao siguiente. Los informes se someten a una discusin
exhaustiva y se aprueban las resoluciones necesarias. Al final del Taller se
emite un comunicado. Las Actas del Taller se envan luego a las autoridades
pertinentes para que emprendan las acciones de seguimiento necesarias en
relacin con las decisiones tomadas durante el Taller.
el mArco estAdstico
Paralelamente al crecimiento del inters por el monitoreo y evaluacin de los
programas nacionales de desarrollo se ha suscitado un inters similar por la
rehabilitacin de los SNE. El SNE comprende todas las instituciones y agencias que
contribuyen de alguna manera al banco de datos estadsticos nacionales, lo que
incluye a los ministerios de lnea, el Departamento de Aduanas y el Banco Central,
entre otras instituciones. La institucin principal para el SNE es la ONE. En efecto,
el SNE es la red nacional de estadstica, equivalente a la red de M&E descrita ms
arriba. Muchas de estas instituciones son las mismas que estn representadas
en el comit tcnico de M&E, pero no existe ninguna garanta de que sus
representantes sean los mismos que los que las representan en el SNE. As, dentro
de un pas pueden hallarse dos comunidades de prcticas: la comunidad de M&E
y la de estadstica. Ambas trabajan en temas paralelos, pero no se comunican ni
cooperan necesariamente una con otra, excepto, quizs, al nivel ms elevado.
Cabe plantearse la pregunta Cul es la diferencia entre M&E y
estadstica?. Confiamos en que los lectores del Libro de Consulta tengan a
estas alturas una nocin ms clara de la diferente ndole de ambas prcticas;
pero an as puede resultar difcil distinguir una de otra. El Recuadro 19
78
ilustra la manera en que Nicaragua ha afrontado el desafo. Lo que est claro
es que, aunque ambas hayan evolucionado por separado y tengan diferentes
cometidos, existe una extensa rea comn en la que sus actividades se
superponen y que encierra un gran potencial de cooperacin para beneficio
mutuo. El monitoreo de los programas de ADR y el de la ERP generan un flujo
constante de demandas.
En general, los indicadores prioritarios y las estadsticas agrcolas y rurales
bsicas necesarias para el monitoreo de programas de ADR descritas en captulos
previos son las mismas estadsticas bsicas que debera generar el SNE, con la
Recuadro 19. Nicaragua Vinculando las actividades de M&E
ms estrechamente al Sistema Nacional de Estadstica
Nicaragua est actualizando sus servicios de estadstica y est poniendo tambin
gran empeo en mejorar sus capacidades de M&E con miras a elevar la calidad
de la gestin pblica. En muchos pases existe una brecha importante entre la
informacin requerida para fines de M&E y la que provee el SNE, y Nicaragua
no es ninguna excepcin. Al hacer un examen crtico de sus necesidades, tanto
en el mbito estadstico como en el de M&E, se ha puesto de manifiesto que,
pese a coincidir en varios mbitos, la comunicacin o la colaboracin entre
los estadsticos, por un lado, y los profesionales de M&E, por otro, ha sido
relativamente escasa. Tradicionalmente, las prioridades estadsticas se han fijado
en gran medida desde el propio sistema estadstico, mientras que los sistemas
de M&E se han venido estableciendo sin buscar el aporte tcnico de las oficinas
del SNE. Existe el consenso general de que una mejor coordinacin beneficiara a
todos y permitira un aprovechamiento ms eficiente de los recursos nacionales.
Actualmente se estn dando pasos importantes para enmendar la situacin. El
ms destacado ha sido la introduccin de una Estrategia Nacional de Desarrollo
Estadstico (ENDE), en virtud de la cual se vienen estableciendo una serie de
foros sectoriales para garantizar que se atiendan plenamente las necesidades
de informacin de los sectores. En particular, el Foro de Desarrollo Agrcola
se dedicar a revisar el programa de trabajo estadstico a fin de asegurar su
capacidad para proveer por lo menos una parte de las estadsticas para M&E que
se precisan con mayor urgencia. Al mismo tiempo, el cargo de responsable del
sistema de M&E ha sido recategorizado a un grado superior. El objetivo es elevar
el nivel de promocin y apoyo al M&E y asegurar que las necesidades del sistema
de M&E sean reconocidas por el SNE y reciban la atencin adecuada.
79
salvedad de que actualmente pocas ONE incluyen un monitoreo de prestacin de
servicios en su programa de encuestas bsicas. No obstante, dado que tales datos
son relevantes no slo para el monitoreo de programas de ADR, sino tambin
para el monitoreo de prestacin de servicios a travs de otros sectores, las ONE
deberan mostrarse receptivas a esta demanda. A fin de cuentas, todo se reduce a
una cuestin de negociacin. La carga adicional para el SNE no tiene por qu ser
excesiva, pero a la hora de negociar es importante establecer un cronograma que
especifique para cundo se necesitarn los resultados y con qu frecuencia har
falta repetir una encuesta. No se trata de una negociacin unilateral: en la mayora
de los pases no hay nada estipulado acerca de que la ONE deba ser la nica agencia
a la que haya que recurrir en busca de datos. Se trata de una situacin de mercado
abierto, competitivo, y otras instituciones pblicas o del sector privado pueden ser
capaces de hacer el trabajo mejor o de forma ms barata (o incluso ambas cosas).
La principal responsabilidad de la ONE es recopilar y custodiar la totalidad
de las estadsticas oficiales nacionales. Tal es la funcin primigenia que tiene
asignada. La ONE est sometida a la presin de un amplio espectro de usuarios
que compiten por una informacin estadstica escasa, y tratar de equilibrar las
diferentes demandas. Asimismo, se espera que site en un lugar muy alto de la
lista de prioridades el apoyo estadstico al M&E de los programas nacionales de
desarrollo; pero, en ocasiones, las demandas de datos de M&E pueden entrar en
conflicto con otras exigencias, y quizs no siempre reciban el mximo grado de
prioridad (a menos que traiga asociados recursos extra).
Tanto el monitoreo como la evaluacin han recibido un impulso significativo
con la creciente popularidad del concepto de gestin por resultados. Un desarrollo
basado en hechos requiere el respaldo de la informacin y los datos estadsticos.
Otro gran impulso vino de la mano de los ODM y las ERP, que resaltan la reduccin
de la pobreza como primer objetivo de todos los esfuerzos de desarrollo. Hay que
aportar pruebas de la disminucin efectiva de la pobreza, y tales pruebas han de
ser suministradas a travs del SNE.
La nota ms destacada de este crecimiento de la demanda es su carcter cada vez
ms domstico (la demanda viene de los propios pases, ms que de los donantes
externos). Sin este incremento de la demanda interna sera difcil dar sostenibilidad a
cualquier medida de fortalecimiento de la infraestructura estadstica.
Adems de este crecimiento de la demanda interna, se aprecia una tendencia
manifiesta de la comunidad de donantes a comprometerse conjuntamente, y
de forma coordinada, a apoyar el fortalecimiento de los SNE. A fin de reunir
las condiciones para recibir apoyo internacional, la oficina nacional deber, en
primer lugar, preparar una estrategia para el fortalecimiento del SNE. La tarea de
recomponer por completo el SNE no es una condicin necesaria para establecer en
el pas una capacidad de M&E, pero para muchos pases de dbil infraestructura
estadstica, sera muy recomendable llevar a cabo, como mnimo, una revisin de las
estadsticas de ADR. Senegal es uno de los pases que est revisando actualmente su
sistema estadstico con miras a crear un SNE ms autnomo y eficaz (Recuadro 20).
80
el mArco internAcionAl
En conclusin, los desafos que plantea el M&E de los programas de ADR deben
ser abordados tambin a nivel internacional. La aceptacin universal de los ODM
representa un compromiso global de sacar de la pobreza a los ms pobres entre
los pobres, y establece una demanda de M&E al ms alto nivel. En 2015, ser
necesario informar sobre el cumplimiento o incumplimiento de los objetivos.
Es importante destacar que, mucho antes de esa fecha, habr que establecer los
mecanismos para dar seguimiento a los avances hacia el cumplimiento de los
objetivos y alertar a las partes interesadas cuando haya indicios claros de que
Recuadro 20. Sistema Nacional de Estadstica Reformado de
Senegal
El Sistema Nacional de Estadstica de Senegal persigue la siguiente visin:
convertirse en un sistema slido, bien coordinado y sensible a las necesidades
de los usuarios. Las reformas en curso se implementarn dentro de un marco
temporal de mediano a largo plazo para asegurar la participacin de todos los
actores y garantizar que stos han comprendido correctamente sus roles. La
visin se basa en cuatro pilares:
Fortalecimiento del marco institucional
Mejora de la calidad de los productos estadsticos
Difusin y promocin del uso de la estadstica, el anlisis y la investigacin
Fortalecimiento de capacidades en pro de un sistema estadstico eficaz
El sistema estadstico reformado se est construyendo en torno a valores como
la transparencia, la viabilidad, la eficiencia y la adaptabilidad. El programa
general de trabajo estar orientado a las necesidades de los usuarios y
responder a los compromisos internacionales del pas.
La institucin coordinadora es la Agencia Nacional de Estadstica y Demografa
(ANED), a la que se ha otorgado una amplia autonoma y que ser un centro
de referencia con recursos acordes a la magnitud de sus responsabilidades
y deberes. La ANED est supervisada por las siguientes autoridades: el
Consejo Nacional de Estadstica, que aprueba el Programa Nacional Anual
de Actividades Estadsticas, y el Comit Tcnico de Programas Estadsticos,
encargado de elaborar la documentacin que se someter a la aprobacin
del Consejo Nacional de Estadstica. El Comit Tcnico supervisa tambin la
implementacin de las decisiones del Consejo Nacional.
81
determinados pases o regiones se estn desviando del camino, dando la alarma
de manera oportuna para que puedan tomarse medidas correctivas. Para cumplir
los ODM, la comunidad internacional debe ayudar a salir de la extrema pobreza a
ms de mil millones de personas. De stas, el 70% vive en zonas rurales y depende
de la agricultura para su sustento. El desafo es entender cmo, dnde y cundo
la agricultura puede prestar la mayor contribucin al logro de los ODM. Aunque
no existe un ODM especfico para el ADR, ste realiza un aporte importante al
cumplimiento de dos de dichos objetivos (los ODM 1 y 3), y da apoyo o coadyuva
al logro de los otros seis (Recuadro 21).
Recuadro 21. La Agricultura y los Objetivos de Desarrollo del
Milenio
Los avances en la agricultura prestan importantes contribuciones directas al
logro de los siguientes objetivos:
Objetivo 1: Erradicar la extrema pobreza y el hambre.
Objetivo 3: Promover la igualdad de gnero y empoderar a las mujeres.
Los avances en la agricultura ayudan a la consecucin de dos objetivos:
Objetivo 7: Asegurar la sostenibilidad del medio ambiente.
Objetivo 8: Desarrollar una cooperacin global para el desarrollo, y estos
objetivos refuerzan, a su vez, los avances en la agricultura.
Los avances en la agricultura prestan contribuciones indirectas, pero
sustanciales, al logro de los siguientes objetivos:
Objetivo 2: Lograr la educacin primaria universal.
Objetivo 4: Reducir la mortalidad infantil.
Objetivo 5: Mejorar la salud materna.
Objetivo 6: Luchar contra el SIDA/VIH, la malaria y otras enfermedades.
Basado en Banco Mundial, 2005a
El monitoreo de los ODM est manejado globalmente por el sistema
de las Naciones Unidas, incluyendo el Banco Mundial y el FMI. Las agencias
especializadas son responsables de recopilar los indicadores pertinentes de su
sector particular. Con respecto al monitoreo de ADR, la agencia pertinente es la
FAO. La organizacin no compila sus propios datos primarios, sino que es, en
esencia, una fuente de datos secundarios; recopila y extrae datos de una serie de
fuentes primarias diferentes, sobre todo directamente de los pases miembros,
82
pero tambin de redes satelitales globales. Para el informe de los pases se hace
uso, en general, de los indicadores recopilados de fuentes nacionales por su
respectivo SNE.
El proceso de recopilacin se ve complicado por el hecho que los datos
presentados por las oficinas de estadstica de los pases son de calidad
extremadamente variable o, con frecuencia, brillan por su ausencia. Existe
una serie de tcnicas avanzadas que pueden utilizarse para rellenar lagunas
de datos y ofrecer una coherencia conceptual que parezca convincente a nivel
internacional.
No obstante, si las lagunas son demasiado grandes o abundantes, la
aplicacin de dichas tcnicas se torna cada vez ms insatisfactoria. A ello se suma
el problema de que los pases utilizan diferentes metodologas o definiciones para
el clculo de un indicador estndar. Esto tambin puede resolverse, siempre que
los datos presentados por los pases estn acompaados de metadatos que los
apoyen plenamente, incluyendo las definiciones y la metodologa empleada, el
tamao de las muestras y los sesgos conocidos o previsibles. Aunque cada una de
las agencias coordinadoras puede efectuar transformaciones importantes de los
datos para asegurar su estandarizacin internacional, todas ellas dependen en alto
grado de los productos generados por el SNE. La relacin entre estas instituciones
nacionales e internacionales involucradas en el monitoreo no es jerrquica,
sino ms bien compleja y simbitica; una relacin en la que las instituciones
internacionales necesitan los productos de las instituciones nacionales, y
viceversa. A la postre, la red global de monitoreo slo puede ser tan fuerte como
su eslabn ms dbil. Los donantes tienen un inters especial en velar por el
fortalecimiento de las capacidades de las instituciones nacionales, aunque fuera
slo para mantener el estndar de los sistemas de informe internacionales.
el PAPel de los socios PArA el desArrollo
La comunidad de donantes figura indiscutiblemente entre los ms firmes
promotores del establecimiento de buenos procedimientos de M&E y del
desarrollo de capacidades en materia de M&E. Los donantes han apoyado
tambin en gran medida el fortalecimiento de la capacidad estadstica nacional.
Entre las iniciativas recientes figura el Plan de Accin de Marrakech para la Mejora
de las Estadsticas (MAPS). Este plan, que ha sido suscrito por todos los donantes,
es una medida de su compromiso de apoyar de manera coordinada el desarrollo
de la capacidad estadstica. Para poder beneficiarse de tal apoyo, se insta a los
pases a establecer sus propias prioridades de desarrollo estadstico mediante la
elaboracin e implementacin de Estrategias Nacionales de Desarrollo Estadstico
(ENDE).
El desarrollo de una ENDE se considera el primer paso hacia una rehabilitacin
en profundidad del SNE. Dicha estrategia ofrece una visin de la situacin en que
debera hallarse el SNE en un plazo de cinco a diez aos y fija hitos en el camino
hacia ella. Proporciona tambin un marco para la movilizacin, la captacin y el
83
apalancamiento de recursos tanto nacionales como internacionales. Un principio
bsico importante es que la ENDE debe apoyar al SNE en su totalidad, y no slo a
la ONE. El Consorcio de Estadsticas para el Desarrollo en el Siglo XXI (PARIS21) ha
elaborado una gua para el diseo de una ENDE.
Se propone un enfoque de cinco pasos:
Puesta en marcha del proceso (Hoja de Ruta para el Diseo de la ENDE).
Evaluacin del estado actual del SNE.
Desarrollo de la visin e identificacin de las opciones estratgicas.
Elaboracin del plan de implementacin.
Monitoreo del plan de implementacin.
Otro grupo importante de partes interesadas dentro de la comunidad
internacional son las organizaciones internacionales, que son las responsables de
mantener bases de datos para el monitoreo a nivel global. Entre ellas figuran las
agencias financieras internacionales, las agencias especializadas de las Naciones
Unidas y el Departamento de Estadstica de las Naciones Unidas. Para temas de
ADR, la agencia ms concernida es la FAO, que tiene asignada la responsabilidad
internacional primaria y exclusiva de producir estadsticas sobre agricultura, tierras,
agua, bosques y acuicultura. La FAO mantiene el conjunto de datos estadsticos
sobre alimentacin y agricultura ms extenso del mundo. Esta organizacin
recopila y extrae datos de diferentes fuentes primarias, principalmente de
los pases miembros, pero tambin de redes satelitales globales. Las agencias
responsables en los pases son, entre otras, las ONE y el respectivo Ministerio de
Agricultura. Cuando la capacidad nacional es dbil, la FAO puede, en principio,
proporcionar a los pases la asistencia tcnica requerida.
85
cAPtulo 5
estAblecer unA estrAtegiA de m&e en
AgriculturA y desArrollo rurAl
Es de importancia decisiva elegir los indicadores apropiados, pero el M&E
es mucho ms que la simple seleccin de un conjunto de indicadores
pertinentes. Supone adems identificar y fortalecer los sistemas de datos
para asegurar que los indicadores puedan ser capturados de forma fiable
y oportuna. Es probable que sean varias las instituciones involucradas,
y habr que someter a examen las capacidades institucionales para
fortalecerlas en caso necesario. Sobre todo hay
que fomentar y promover la demanda interna e
introducir progresivamente a todos los niveles
los conceptos de la gestin por resultados. No es
un ejercicio trivial, sino una tarea que conviene
llevar a cabo ajustndose a un plan de accin
cuidadosamente secuenciado. El objetivo del
plan debera ser mejorar el flujo y la utilizacin
de indicadores y otras informaciones estadsticas
para el monitoreo y evaluacin de proyectos y
programas de ADR. Siempre que sea posible,
el plan de accin debera formularse dentro
del marco de la ERP o de un plan nacional de
desarrollo equivalente. El desafo es de mxima dificultad en aquellos pases
en los que las condiciones no son ideales; es decir, en los que la demanda
es dbil, los hechos verificables no se utilizan para respaldar la toma de
decisiones, y el acopio y el flujo de la informacin son irregulares y poco
fiables o adolecen de un retraso inaceptable, o ambas cosas. El primer paso
es llevar a cabo una evaluacin de la capacidad actual. En algunos pases es
posible que la capacidad ya sea buena; en otros, sobre todo en los ms pobres
o en aqullos que estn sumidos en una situacin de conflicto o saliendo de
ella, puede que no exista siquiera la infraestructura bsica. Todos los pases
sacarn provecho de esta evaluacin, pero los citados en ltimo trmino
sern los ms beneficiados. Un objetivo clave de la estrategia es ayudar a
los pases a identificar el camino ms adecuado para su situacin especfica
y monitorear su avance a lo largo de la senda escogida.
Los pases deberan desarrollar una capacidad nacional de M&E como parte
integrante de su estrategia global de ADR.
Los pases deberan definir
una estrategia
de desarrollo de la
capacidad nacional
de M&E como parte
integrante de su
estrategia global de ADR.
86
Como ayuda para llevar a cabo la evaluacin, remitimos al lector a las
publicaciones de PARIS21, en especial A guide to designing a national strategy for
the development of statistics Gua para el diseo de una Estrategia Nacional de
Desarrollo Estadstico (OCED/DCD, 2007).
El plan de accin abarca seis pasos:
Evaluacin y diagnstico
Examen de indicadores
Examen de los datos, fuentes y lagunas actuales
Desarrollo de planes de accin
Examen de los requerimientos de recursos
Monitoreo del desempeo del plan de accin de M&E
PAso1: evAluAcin y diAgnstico
El punto de arranque es una evaluacin y diagnstico de la situacin actual.
La evaluacin debera reconocer los sistemas de M&E en funcionamiento e
iniciativas conexas y basarse en ellos, no tratar de reemplazarlos. El propsito de
la evaluacin no debera ser solamente documentar el estado actual del M&E,
sino tambin poner de relieve y documentar lo que est funcionando y lo que
no, as como evaluar la demanda y el inters, a efectos de promover un mayor
grado de gestin basada en resultados. El cultivo de esta demanda debe ser un
proceso continuo, y es esencial para el avance de la iniciativa. Si se hallara un
patrocinador influyente que asumiera el liderazgo en esta labor, las posibilidades
de xito se incrementaran notablemente.
En el Anexo 3 se describe una encuesta sencilla a fin de facilitar el proceso de
evaluacin. Incluye una lista de control de las cuestiones que han de abordarse.
Esta lista puede utilizarse de dos maneras. El mtodo abreviado es adecuado slo
como ejercicio de taller y est basado en discusiones grupales. Resulta apropiado
si el objetivo primario es sensibilizar y despertar el inters por el desarrollo de
la capacidad de M&E en general. El mtodo completo es el ms adecuado si el
objetivo final es preparar una propuesta para un programa de desarrollo de
capacidades en materia de M&E. Cualquiera que sea el que se elija, el objetivo
es acumular suficiente informacin para rellenar una tabla de puntuacin que se
utilizar para clasificar la capacidad nacional de M&E en base a una escala del 1
al 100. Las respuestas son, obviamente, subjetivas; slo pueden interpretarse en
trminos generales, no absolutos. Los pases que acumulen ms de 75 puntos se
consideraran de buena capacidad en general, y los que sumen en total menos de
25 puntos se consideraran de capacidad muy limitada.
PAso 2: exAmen de indicAdores
El Paso 2 est basado en el marco analtico tratado en el Captulo 2. Nuevamente,
el punto de arranque es identificar una accin de desarrollo real, en curso o
planeada, y fijarse en qu indicadores se estn utilizando. Luego se selecciona un
conjunto apropiado de indicadores para cada una de las acciones de desarrollo
87
utilizando la metodologa expuesta en el Captulo 2 y el men de indicadores
del Anexo 1. El resultado se compara con los indicadores que se han venido
recopilando hasta el momento, y se propone una lista definitiva. Cada indicador
debera ir acompaado de informacin adicional sobre la fuente y la periodicidad
requerida.
PAso 3: exAmen de los dAtos, fuentes y lAgunAs ActuAles
El Paso 3 dirige la atencin al SNE (en particular a la ONE) y al Ministerio de
Agricultura y otros ministerios de ADR que tambin aportan estadsticas al
sistema, para comparar lo que est disponible y lo que se necesita segn se
ha determinado en el Paso 2. Esta comparacin sirve para identificar lagunas
en las series de datos y posibles puntos dbiles del sistema de recopilacin
de datos que habr que atender para que el sistema satisfaga las necesidades
identificadas. El examen crtico no se refiere slo a los datos, sino tambin a
los instrumentos utilizados para aportarlos. Por ejemplo: Cmo se obtienen
estimaciones de produccin y con qu frecuencia? Hay fuentes de informacin
alternativas que puedan utilizarse para verificar las estimaciones oficiales?
Tambin se toman en consideracin las instituciones involucradas, incluyendo
una evaluacin de su capacidad para recopilar, procesar y divulgar informaciones
estadsticas especificadas. El examen debera establecer tambin si hay algn
programa de asistencia, en curso o proyectado, para apoyar el fortalecimiento de
la capacidad de la institucin. Finalmente, debe incluir tambin una revisin del
sistema mismo, de su gestin y de los roles de las diferentes partes interesadas,
complementando y completando el trabajo realizado en el Paso 1.
PAso 4: desArrollo de PlAnes de Accin
En captulos anteriores se ha hablado de la utilizacin del marco lgico para
el desarrollo de un proyecto, empezando con una visin del futuro (la meta u
objetivo general) y definiendo luego un camino conceptualizado para llegar a
ella. El Paso 4 es donde ese proceso comienza. Es evidente la importancia de
que exista una visin comn o compartida para el sistema de M&E. Sin duda,
ello depender en gran medida de la visin que se tenga acerca de la propia
estrategia de ADR. El Recuadro 22 ofrece un resumen til de lo que una ENDE
podra incluir. Hay que plantearse una serie de preguntas. Se concibe el sistema
de M&E como un servicio pblico que se utilizar para pedir cuentas a los gestores
de servicios pblicos, o ms bien como un instrumento que permitir que los
propios beneficiarios sean informados de los hallazgos de M&E, para que puedan
comparar su situacin, por ejemplo, con la del distrito vecino? Y qu ocurre con
la capacidad de evaluacin de impactos? Qu capacidad debera estar disponible
de forma permanente dentro del sistema, y qu podra externalizarse?
Una vez definida la visin, cmo se materializar? Fortaleciendo lo que ya
existe o implantando algo nuevo? Ser esto estrictamente una red de M&E de
ADR o un componente de un sistema nacional de M&E ms amplio? Cules son
88
Recuadro 22. Elementos esenciales de la Estrategia Nacional
de Desarrollo Estadstico
La ENDE debera estar integrada en los procesos de la poltica nacional de
desarrollo, teniendo en cuenta los compromisos nacionales e internacionales.
La Estrategia debera:
contar con apoyo y lealtades en el mbito poltico y estar abanderada por
autoridades nacionales de alto rango;
estar enfocada hacia la demanda y orientada a los usuarios, y responder
a las necesidades y prioridades de informacin con miras a facilitar a los
gobernantes nacionales una gestin para resultados;
desarrollar estadsticas con carcter de bien pblico, financiadas por los
presupuestos del gobierno y, de forma complementaria (donde corresponda),
con el apoyo internacional;
estar integrada en la poltica nacional de desarrollo, tambin para el diseo,
monitoreo y evaluacin de las Estrategias de Reduccin de la Pobreza, las
estrategias sectoriales y otros planes nacionales de desarrollo, as como la
evaluacin de los avances hacia el logro de los ODM;
respetar toda la legislacin o reglamentacin pertinente y recomendar
modificaciones donde corresponda;
trabajar dentro del contexto nacional tanto cultural como institucional.
La ENDE debera desarrollarse de una manera inclusiva, incorporar principios
de la gestin basada en resultados y satisfacer estndares de calidad. La
Estrategia debera:
ser producto de un proceso de persuasin basado en el consenso que
promueva la adhesin y la cooperacin, con procesos transparentes de
consulta en todas sus fases;
ser producto de procesos participativos e inclusivos con autntico control y
apropiacin nacionales. El carcter inclusivo alude a la participacin de todos
los grupos de partes interesadas (p. ej., usuarios, analistas y productores;
gobierno, sector privado y sociedad civil; organizaciones internacionales y
regionales, donantes bilaterales y agencias especializadas);
incorporar principios de gestin basada en resultados en el diseo de la ENDE
y gestionar su implementacin con indicadores de desempeo (p. ej., para el
suministro de informacin estadstica, relacin costo/calidad, satisfaccin de
los usuarios, gobernabilidad, apoyo a polticas nacionales, confidencialidad)
y un plan de informes de desempeo, monitoreo y evaluacin;
seguir los valores y principios delineados en los Principios Fundamentales de
las Estadsticas Oficiales de las Naciones Unidas para producir datos tiles de
alta calidad que merezcan la confianza de los usuarios de estadsticas;
contina
89
recurrir a los estndares, las recomendaciones y la experiencia internacionales
para sacar provecho de los conocimientos mundiales y fomentar la
coherencia entre los pases.
suivre les valeurs et principes dcrits par les Principes fondamentaux de la
statistique officielle des Nations Unies afin de produire des donnes utiles de
haute qualit dans lesquelles les utilisateurs de statistiques auront confiance;
tirer parti des normes, recommandations et expriences internationales
pour rentabiliser le savoir mondial et assurer la cohrence entre les pays.
La SNDS devrait tre complte et cohrente et servir de fondement au
dveloppement durable de statistiques de qualit (c.--d. adaptes aux
besoins). Elle devrait:
proporcionar una evaluacin del estado actual del SNE (dnde estamos),
incorporando un exhaustivo examen crtico de los productos estadsticos en
base a criterios acordados;
mantener la produccin y los procedimientos estadsticos, en base a
las actividades existentes y los procesos en curso, durante el diseo y la
implementacin de la ENDE;
ofrecer una visin para la estadstica nacional (adnde queremos llegar),
estrategias para realizar la visin (cmo queremos llegar hasta all) que
aborden las limitaciones institucionales y organizativas e integren todos
los marcos de planificacin estadstica, e indicadores de desempeo (cmo
sabremos que hemos llegado): no se trata slo de un plan de trabajo;
incorporar subestrategias de liderazgo y gestin, gestin financiera,
recursos humanos, comunicaciones, infraestructura (p. ej., tecnologas de
la informacin) y divulgacin, as como las reas tcnicas de trabajo (p. ej.,
cuentas nacionales, estadsticas de pobreza, estadsticas de salud);
presentar un programa integrado de desarrollo de la capacidad estadstica que:
- apunte a crear la capacidad para implementar y adaptar la estrategia;
- convierta las estadsticas en informacin a travs del anlisis, la divulgacin,
la publicidad y la educacin de los usuarios;
- fije prioridades y tiempos (no se puede hacer todo de una vez);
- proporcione el marco para planes (anuales) de trabajo para su
implementacin;
- sea realista, pragmtico, lo suficientemente flexible para adaptarse a
cambios de prioridades, nuevas necesidades de informacin y enseanzas
asimiladas, y tan fcil de cumplir como sea posible;
delinear los requerimientos financieros atendiendo a las necesidades de
los usuarios, pero sin dejar de ser realista en cuanto a los recursos (lo que
implica priorizacin, secuenciacin y eficacia en funcin de los costos: p. ej.,
considerando vas alternativas de recopilacin de datos, tales como fuentes
administrativas y encuestas por muestreo).
90
Recuadro 23. Cadena de resultados para la construccin de
un sistema de M&E
Result
contribuir a crecimiento econmico y
reduccin de la pobreza
m&E utilizado para la toma de decisiones,
la asignacin de recursos y el diseo de
polticas del gobierno
El Parlamento evala y debate el
desempeo de la ErP
Los medios de comunicacin informan
sobre los hallazgos de m&E
Establecido un marco o sistema formal de
m&E, incluyendo mecanismos de informe y
retroalimentacin
Ley de estadstica revisada
Establecidas bases de datos y archivos
estadsticos
Encuesta agrcola anual
Encuesta anual de prestacin de servicios
Plan de accin aprobado
EndE aprobada
capacitacin en m&E y estadsticas
Programa de defensa y Promocin
implementado
capacitacin de analistas
Plan de financiacin asegurado
Indicator/source
El snE genera indicadores bsicos fiables y
oportunos, p. ej.:
PIB per cpita
% de nios desnutridos
ndice de Produccin agrcola (y otros
indicadores prioritarios)
Encuesta de satisfaccin del usuario
para medir el acceso, uso y el grado de
satisfaccin con respecto a los servicios de
m&E
revisin anual del plan de trabajo
revisin anual del plan de trabajo
IMPACTO
RESULTADOS
PRODUCTOS
INSUMOS
Resultado Indicador/fuente
91
las prioridades en lo que respecta a acciones? Obtener resultados tan pronto
como sea posible o invertir primero en capacitacin del personal y desarrollo de
capacidades, y luego empezar a trabajar en el aprovisionamiento de datos?
PAso 5: exAmen de los reQuerimientos de recursos
El Paso 5 aborda el tema de los recursos requeridos. Como parte del diagnstico
esbozado en el Paso 3, ya debera haberse hecho una evaluacin de los costos
actuales de M&E y de su financiacin externa. Estas cifras requieren actualizacin,
y deben estimarse los costos futuros del sistema.
El tema final que ha de examinarse es el de la financiacin y la estimacin
realista de lo que podra ingresar en concepto de asistencia internacional. Debera
calcularse el cociente presupuesto nacional/inversin externa y proyectarse para
un periodo de, digamos, cinco a diez aos. Qu monto de fondos pblicos
se invierte actualmente en M&E? Cul es el nivel de apoyo internacional
requerido?
PAso 6: monitoreo del desemPeo del PlAn de Accin de m&e
La tarea final es definir un sistema para monitorear el propio plan de accin de
M&E. El sistema debera identificar los informes a presentar (sealando por quin
y cundo), e incluir indicadores para cada uno de los cuatro niveles (insumos,
productos, resultados e impacto), facilitando detalles de cmo se suministrarn y
con qu regularidad.
El resultado final debera ser producir un programa de desarrollo con una
cadena de resultados muy similar a la que se muestra en el Recuadro 23. El
programa ha sido concebido utilizando el mismo proceso descrito en el Captulo 2,
con el que los lectores ya estarn familiarizados a estas alturas. La parte superior
del Recuadro 12 muestra que el impacto a largo plazo que se pretende conseguir
mediante el fortalecimiento de la capacidad de M&E es contribuir al logro de
los objetivos de desarrollo nacional de crecimiento econmico y reduccin de
la pobreza. Los productos que contribuirn al logro de estos objetivos sern
una ampliacin de la gama y el nmero de usuarios y un incremento del nivel
general de satisfaccin con la calidad y la pertinencia de la base de datos de la
informacin. Se utilizarn indicadores estndar de resultados a corto plazo para el
acceso, el uso y la satisfaccin. Al principio, es posible que los usuarios primarios
o las partes interesadas sean simplemente quienes tienen un inters financiero o
gerencial en el proyecto (donantes, gobierno). Luego, el crculo debera ampliarse
para incluir a los beneficiarios, la sociedad civil en general y sus representantes en
el Parlamento. Con el tiempo, cabra esperar que el proyecto empiece a suscitar
mayor inters tambin en los medios de comunicacin.
Los cambios esperados en el comportamiento de los clientes dependen de
la capacidad del programa de M&E para generar productos tiles en trminos de
indicadores, informes, estudios y evaluaciones, talleres y capacitaciones, etc. Estos
cambios deben evaluarse no slo en base a la cantidad producida, sino tambin
92
a la calidad del producto. En este nivel se centrarn probablemente en primer
lugar los esfuerzos en cuanto a desarrollo de capacidades, especialmente respecto
a los pases en los que las condiciones no son ideales. Finalmente, en el extremo
inferior de la cadena se hallan los insumos que deben ponerse a disposicin para
generar los productos a los que se ha hecho referencia ms arriba. Los insumos
consisten en recursos humanos, talleres de capacitacin y recursos financieros
tanto nacionales como internacionales.
93
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FAO Terminologa
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Organizacin Internacional del Trabajo
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Programa Conjunto de Monitoreo datos del Abastecimiento de Agua y Saneamiento
de la OMS y UNICEF
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Noticias de Monitoreo y Evaluacin
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Del Banco Mundial, Definicin de la proporcin de la poblacin por debajo de la
linea de pobreza de 1$ EE.UU. por da
www.ddp-ext.worldbank.org/ext/GMIS/gdmis.do?siteId=1&contentId=Content_
2&menuId=LNAV01HOME2
97 97
Anexo 1: unA listA de indicAdores
bsicos
El Anexo 1 debera utilizarse juntamente con el Captulo 2 para facilitar la seleccin
de indicadores adecuados para el monitoreo de programas de ADR. La lista fue
confeccionada a travs de un proceso participativo que reuni a un gran nmero
de diferentes especialistas y actores. Para empezar, se pidi a especialistas en la
materia que aplicasen sus conocimientos especficos en la elaboracin de una
primera lista bsica de indicadores, prestando especial atencin a los de resultados
a corto pazo. Sus sugerencias fueron sometidas a revisin, y posteriormente
refundidas para formar la documentacin bsica para el examen de los cinco
pases. En cada pas se organiz un taller nacional que congreg a profesionales
de monitoreo y evaluacin (M&E) y estadsticos nacionales para examinar el
contenido del Libro de Consulta y hacer recomendaciones basadas en sus propias
experiencias prcticas. Como resultado de los talleres y la retroalimentacin,
las pautas se sometieron a una revisin detallada y se actualiz la lista de
indicadores.
La lista contiene 85 indicadores, 19 de los cuales se han designado indicadores
prioritarios (en verde). Estos son los indicadores clave que se utilizan para el
monitoreo de programas de ADR a nivel global, y cuya adopcin se recomienda a
todos los pases, no slo para el suministro de datos a los sistemas de monitoreo
internacionales, sino tambin para que sirvan como ncleo estndar para el
monitoreo de las actividades nacionales de ADR. Los dems indicadores se aaden
para conformar la lista ampliada. Estos no son preceptivos, y se mencionan con la
intencin de que sirvan de lista de referencia a la que los pases pueden recurrir
a la hora de decidir acerca de los indicadores que deseen incluir especficamente
en sus propios sistemas de M&E, adems de los indicadores prioritarios. La lista
ampliada sirve, pues, como men que ofrece la posibilidad de escoger. Ofrece
sugerencias y ejemplos de indicadores que pueden utilizarse para el monitoreo y
evaluacin de una amplia gama de actividades de ADR.
Los indicadores son principalmente indicadores de resultados e impactos.
No se incluyen indicadores de insumos y productos. Cada indicador contiene las
siguientes informaciones:
sector/subsector, que muestra la actividad especfica de ADR para la que ha
sido diseado el indicador;
clase de indicador, que puede ser (i) de resultados a corto plazo; (ii) de
resultados a mediano plazo; o (iii) de resultados a largo plazo, e indica la
aptitud para el monitoreo a travs de diferentes periodos de tiempo;
98
requerimientos de datos bsicos, que son los datos necesarios para construir
el indicador;
fuentes de datos, que varan de un pas a otro, pero la lista muestra la fuente
de informacin ms comn;
notas tcnicas, que explican los conceptos decisivos relacionados con la
definicin del indicador.
Entre los indicadores de resultados a corto plazo figuran los indicadores de
prestacin de servicios (acceso, uso y satisfaccin). En el Captulo 2 se ha descrito
la metodologa para seleccionar y adaptar estos indicadores a los diferentes
programas subsectoriales. La lista del Anexo no incluye la totalidad de tales
indicadores, sino que ofrece unos pocos ejemplos seleccionados, adaptados a
subsectores especficos.
Una gran cantidad de indicadores procede de datos de encuestas que son
desagregables. Aunque no se consigne especficamente en la lista de indicadores,
la prctica estndar debera ser que los indicadores estn, en lo posible,
desagregados y se muestren por gnero, por tipo de comunidad (urbana/rural) y
por categora de riqueza segn algn tipo de medida.
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Anexo 2: estudios de cAso de PAs -
resumen de estudios de PAs y de indicAdores
de Adr utilizAdos ActuAlmente en cAdA PAs
El Anexo est dividido en dos partes. La Parte 1 es un resumen de los cinco
estudios de caso de pas que se utilizaron como parte integrante del proceso de
validacin. La Parte 2 consta de una serie de tablas que muestran los indicadores
actualmente en uso en cada uno de los cinco pases.
PArte 1 estudios de PAs
Estudio de pas 1- Camboya
el entorno de la poltica de m&e En Camboya existe actualmente un entorno
favorable para el establecimiento de un sistema funcional de monitoreo y
evaluacin (M&E). El actual Plan Estratgico Nacional de Desarrollo (PEND)
proporciona pautas claras en materia de polticas para la integracin y la
utilizacin de un sistema de M&E como herramienta para el seguimiento
sistemtico del avance de los programas y acciones estratgicos hacia el logro de
las metas y objetivos del plan.
Apoyos institucionales para el m&e El Ministerio de Planificacin (MP) fue
designado como ministerio rector responsable de: preparar el marco general para
delinear la metodologa; determinar la frecuencia de los informes, y consolidar
y elaborar el Informe Anual sobre el Avance del PEND. Los ministerios y agencias
de lnea son responsables de monitorear y recopilar los indicadores de insumos
y productos, mientras que el MP tiene a su cargo el monitoreo y la evaluacin de
los indicadores de resultados a travs de sus encuestas peridicas llevadas a cabo
por el Instituto Nacional de Estadstica (INE), la nica agencia legal y tcnicamente
competente para la recopilacin, el procesamiento, la gestin y la presentacin
de diversos datos sobre el pas. En general, casi todos los ministerios y agencias
de lnea del gobierno incluyendo el Ministerio de Agricultura, Silvicultura y
Pesca (MASP) y el Ministerio de Desarrollo Rural (MDR) tienen Oficinas de M&E
que estn subordinadas al Departamento de Planificacin y Estadstica de los
ministerios.
En el caso del MASP, la Oficina de Coordinacin de Proyectos y Monitoreo y
Evaluacin (OCPME) se cre en 2004. Se trata de un sistema descentralizado que
122
confiere toda la autoridad a los departamentos ejecutores. Las Oficinas de M&E
no tienen autoridad legal para monitorear y evaluar directamente los productos
y resultados de las actividades y proyectos llevados a cabo por los departamentos
ejecutores. Por tanto, sus actividades de M&E se limitan en gran medida a la
consolidacin de los informes. En general, la capacidad institucional de las
Oficinas de M&E est subdesarrollada. Entre las limitaciones que deben afrontar
las agencias implementadoras figuran la insuficiente dotacin de personal (cuya
competencia es, adems, limitada) y la falta de recursos y autoridad.
el sistema de indicadores para m&e Para respaldar el actual Marco de Monitoreo
del PEND se ha adoptado un sistema de indicadores con una estructura de dos
niveles. A nivel nacional (primer nivel) se han establecido 43 indicadores bsicos
en concordancia con metas de macrodesarrollo y con los Objetivos de Desarrollo
del Milenio de Camboya (ODMC). A nivel de los ministerios o agencias de lnea
(segundo nivel) se han desarrollado conjuntos de indicadores de desempeo en
base a las prioridades del PEND, los ODMC que caen bajo su responsabilidad y
otros indicadores pertinentes para el monitoreo a nivel sectorial. Posiblemente
se aada un tercer nivel de indicadores a nivel de ministerios o agencias para
monitorear actividades de programas y subprogramas.
los indicadores de desarrollo a nivel pas para Programas de Adr La
experiencia de Camboya en la utilizacin del sistema de indicadores como
instrumento para el monitoreo y evaluacin de proyectos de ADR es an
incipiente. La capacidad institucional y diversas infraestructuras que sirven
de fundamento para el desarrollo efectivo de un sistema de indicadores estn
an subdesarrolladas. No obstante, en los ltimos tiempos se han dado pasos
importantes para mejorar el sistema. Entre los varios esfuerzos que se han
realizado con tal objetivo destacan: la promulgacin de la Ley de Estadstica; el
establecimiento del Sistema Nacional de Estadstica (SNE) y el Instituto Nacional
de Estadstica (INE) en el MP, y la adopcin del Plan Estadstico Maestro (PEM).
Estas acciones ponen de relieve la creciente demanda de estadsticas amplias,
oportunas, fiables, de calidad y pertinentes para los esfuerzos de desarrollo del
pas. Hasta este momento se han logrado mejoras notables en los mbitos de
la estructura formal, la gestin, la capacitacin del personal, las prcticas de
difusin y la accesibilidad de los datos.
El SNE actual es: (i) dependiente de la financiacin externa y orientado a las
necesidades de los donantes; (ii) fragmentario y desorganizado debido a la falta de
concertacin de las actividades estadsticas y de procedimientos estandarizados;
(iii) basado en el Sistema General de Difusin de Datos (SGDD), y (iv) en gran
parte descentralizado. Segn se ha informado, las dos primeras caractersticas
impusieron muchas limitaciones al proceso de desarrollo hacia la armonizacin
de las estadsticas oficiales del pas. Ello fue debido a la falta o la inestabilidad
del apoyo financiero, lo que dio lugar a un desarrollo poco sistemtico de las
123
estadsticas oficiales del pas. Los datos se produjeron en gran parte con el
objetivo de satisfacer las necesidades y prioridades de los programas de los
donantes externos, ms que con el propsito de atender la demanda interna
percibida de datos pertinentes y apropiados para el monitoreo de los programas
nacionales. Se inform de que la falta de consenso sobre las prioridades en
materia de actividades estadsticas y estandarizacin de procedimientos ha dado
lugar a dificultades para el procesamiento, el anlisis y la interpretacin de
datos. El resultado de ello ha sido una utilizacin limitada de los datos para la
formulacin y la evaluacin de polticas, planes y programas.
Entre los sectores clave que integran el sistema de indicadores que proporciona
estadsticas econmicas, sociales, demogrficas y ambientales se cuentan la
agricultura, la salud, la nutricin, la educacin, el comercio y la economa. La
base de datos CAMInfo, producida por el INE del MP, pone a disposicin un acopio
relativamente grande de indicadores relacionados con estos sectores. Otra fuente
online de estadsticas e indicadores oficiales relacionados con el pas son los datos
electrnicos (e-data) del Instituto de Economa de Camboya (IEC), a los que se
puede acceder mediante una tarjeta prepago.
La Ley de Estadstica de 2005 establece una clara demarcacin de
responsabilidades y relaciones entre los ministerios y agencias implicados en el
SNE. Conforme a la ley, el INE es responsable de preparar las polticas oficiales en
materia de estadsticas y de coordinar y priorizar las actividades, los estndares
y los mtodos para crear un SNE integrado. Algunos datos proceden de sistemas
administrativos, y otros, de la investigacin estadstica.
En base al marco de monitoreo del PEND, 28 de los 43 indicadores bsicos
deben actualizarse anualmente a travs de la compilacin de estadsticas
administrativas. En general, se recomienda la actualizacin y difusin anual de
los indicadores sobre macroeconoma, la mano de obra y el empleo, la agricultura
y la produccin de alimentos, la educacin y la alfabetizacin. La mayora de los
indicadores de salud y nutricin deben difundirse cada dos aos; no obstante, se
sugiri que algunos de ellos se difundiesen anualmente.
Las publicaciones impresas han sido tradicionalmente el principal medio
de difusin de las estadsticas del gobierno. Actualmente, la publicacin
impresa usual que conocen los usuarios es el Anuario Estadstico, que se publica
anualmente. Otras formas de difusin adoptadas por el INE son: (i) sitios web; (ii)
CD-ROMs (por ej., CD-ROMs de CAMInfo); (iii) correo electrnico; (iv) el Centro de
Usuarios de Datos, y (v) la biblioteca. En el sitio web del SGDD se puede acceder
a los metadatos necesarios sobre series estadsticas que explican en detalle
las metodologas utilizadas para las diversas compilaciones estadsticas, su
periodicidad, oportunidad y difusin.
La falta de directrices para el establecimiento de estndares nacionales fue
sealada como un problema serio que afecta a buena parte del trabajo estadstico
en Camboya. La utilizacin de diferentes metodologas ha causado confusin y
dificultades para el anlisis y la interpretacin de los datos. Por ejemplo, si bien
124
abundan los datos sobre los ingresos y la pobreza, se seal que los analistas de la
pobreza tienen dificultades para sacar conclusiones de estos datos. Adems, hay
preocupacin por la calidad, oportunidad y fiabilidad de los datos, especialmente
de los recopilados a travs del sistema administrativo. Tambin se han observado
lagunas de datos en algunas reas clave, tales como estadsticas econmicas,
finanzas, salud, educacin y agricultura. La falta de recursos financieros y
humanos fue mencionada como una traba importante que pone lmites a los
esfuerzos por desarrollar un SNE y estadsticas oficiales globales.
el marco de Adr Los resultados obtenidos en una serie de consultas con
numerosos expertos revelaron un acuerdo general sobre la utilidad del Libro de
Consulta como kit de herramientas con una amplia gama de indicadores que
pueden ser adaptados o adoptados para programas de ADR. Los indicadores de
acceso, uso y satisfaccin fueron considerados en su totalidad como pertinentes
con respecto a la dimensin de las polticas, la planificacin y el M&E.
los indicadores subsectoriales Los hallazgos indicaron que casi todos los
indicadores propuestos en el Libro de Consulta son apropiados y factibles, aunque
casi la mitad de ellos an no estn disponibles en el pas. La agroindustria y los
mercados, el desarrollo rural comunitario, la financiacin rural y la gestin de los
recursos hdricos son los subsectores para los cuales el Libro de Consulta propone
muy pocos indicadores en comparacin con otros subsectores.
No obstante, por el momento no es aconsejable utilizar los hallazgos para
sacar conclusiones sobre la adecuacin o inadecuacin de los indicadores de ADR
del pas. Un experto a cargo de la unidad de CAMInfo en el MP confirm que la
actual base de datos contiene ms de cinco indicadores, pero que la mayora son,
en efecto, diferentes de los propuestos. Esto no significa necesariamente que los
expertos del pas se hayan quedado atrs en lo que respecta al desarrollo y la
utilizacin de indicadores; puede que stos sean sencillamente diferentes de los
propuestos. Si se dispusiera de tiempo, un examen ms completo proporcionara
seguramente una imagen an ms clara de los indicadores a nivel de pas
utilizados en diversos subsectores.
suministro de datos para indicadores bsicos Los registros administrativos
siguen siendo las principales fuentes de datos para al menos 26 indicadores
bsicos del PEND que deberan recopilarse y monitorearse anualmente. El resto de
los indicadores bsicos en su mayora indicadores de resultados e impactos
estarn respaldados por datos suministrados por encuestas y extensos censos
peridicos. Entre las principales encuestas y extensos censos peridicos realizados
hasta la fecha se cuentan encuestas agrcolas (p. ej., estimaciones con tcnica
de cortes en lotes o crop cuttings, encuestas de mercadeo y encuestas de costos
de produccin), encuestas demogrficas y de salud, encuestas socioeconmicas,
encuestas de poblacin intercensales, encuestas de trabajo infantil domstico,
125
encuestas de trabajo infantil, encuestas de mano de obra, encuestas de
establecimientos industriales y el censo de poblacin. La base de datos CAMInfo
y el Anuario Estadstico producidos por el MP, as como los datos electrnicos
(e-data) generados por el Instituto de Economa de Camboya, son importantes
fuentes de datos y estadsticas oficiales para los indicadores bsicos oficiales y los
propuestos.
Hasta el momento, la capacidad de Camboya en lo que respecta al suministro
de datos para los indicadores bsicos se considera an insuficiente, a pesar de
las importantes mejoras que se han conseguido como resultado de la adopcin
del Sistema General de Difusin de Datos, el Marco de Evaluacin de la Calidad
de Datos y la estrategia de difusin integrada. Las fuentes de datos an no son
adecuadas para satisfacer las mltiples necesidades de todos los usuarios de
datos relevantes. Teniendo en cuenta el contexto, en el que an prevalecen las
limitaciones tcnicas, institucionales y financieras, se considera que queda todava
un largo camino por recorrer antes de que Camboya pueda ser plenamente
capaz de construir un sistema que produzca y suministre datos adecuados para
indicadores bsicos acordes con los estndares internacionales.
conclusiones y recomendaciones El estudio sugiere que las experiencias
de Camboya en materia de sistemas de M&E, estadsticas e indicadores son,
en trminos generales, limitadas. No obstante, la distancia por recorrer no es
insalvable. Las perspectivas de un cambio favorable de la capacidad de M&E
del pas, que ha de contar con el debido respaldo de unos insumos estadsticos
oportunos y de buena calidad, pueden mejorar rpidamente si se tienen en
cuenta las siguientes recomendaciones:
Se debera poner empeo en desarrollar los planes de accin del PEM.
Se debera hacer un inventario sistemtico de los indicadores utilizados
actualmente dentro y fuera de las instituciones nacionales.
Se debera promover de forma proactiva la armonizacin y estandarizacin
del sistema nacional de M&E.
Se debera empoderar a las Unidades de M&E otorgndoles mayor autoridad
y privilegios legales.
Los resultados del estudio indicaron que se han aceptado las Directrices
propuestas. Con vistas a seguir mejorando las Directrices, se hacen las siguientes
recomendaciones:
Algunos indicadores deben ser transferidos a los subsectores apropiados,
incluyendo los indicadores sobre valores/volmenes de ganado, importaciones/
exportaciones agrcolas y superficie forestal.
Algunos indicadores de gran importancia para Camboya deben ser aadidos
a las Directrices propuestas, incluyendo indicadores sobre agroindustria y
mercados, desarrollo rural comunitario, pesca y acuicultura, silvicultura,
ganadera, y poltica y estrategia.
126
Algunos indicadores no fueron considerados ni apropiados ni factibles, de
modo que se sugiri eliminarlos de las Directrices. Entre ellos figuraban
indicadores sobre ADR, agroindustria y mercados, y gestin de recursos
hdricos.
Deben hacerse modificaciones de los indicadores, incluyendo una
simplificacin del lenguaje y la insercin o supresin de palabras utilizadas
para la construccin de indicadores, a fin de aumentar la claridad y la
comprensin de los mismos por los usuarios. Se sugiri que se modificasen
algunos indicadores, entre ellos los de investigacin y extensin, agroindustria
y mercados, poltica y estrategia, financiacin rural y seguridad alimentaria.
Debera ampliarse la actual iniciativa global para fortalecer los sistemas de
M&E y de indicadores desde el nivel conceptual hasta el de implementacin.
Debera considerarse la puesta en marcha de programas de desarrollo de
capacidades en materia de desarrollo de sistemas de M&E y de indicadores.
127
Estudio de Pas 2 - Nicaragua
Los sistemas de informacin sobre Monitoreo y Evaluacin (M&E) estn diseados
dentro de un marco institucional especfico y de acuerdo a sus necesidades
particulares. Sirven a las instituciones, programas y proyectos que tienen que
evaluar a diferentes niveles. Algunos sistemas estn instalados a nivel de proyecto,
pero hay excepciones: no fueron considerados prioritarios en el momento del
desarrollo de los proyectos y tendieron a verse sustituidos por un enfoque
sectorial en el momento de la gestin basada en resultados.
Bsicamente pueden identificarse dos niveles (el sectorial y el subsectorial) en
el propsito de implementar dispositivos de monitoreo basados en los siguientes
indicadores.
A nivel global, la validez de la utilizacin de sistemas tales como el Sistema
Nacional de Seguimiento a Indicadores de Desarrollo (SINASID) depende de su
uso dentro de un marco de gestin global por resultados. Pero, dado que el
pas no cuenta con un sistema de planificacin institucional previsto por la ley y
equipado con el aparato tcnico apropiado para tal fin, existen limitaciones reales
a la programacin conjunta con los donantes, que se extienden a los sistemas
nacionales de informacin en trminos de evaluacin por resultado.
El concepto del sistema de M&E sectorial conocido como Sistema de
Seguimiento, Evaluacin y Aprendizaje (SISEVA) fue desarrollado dentro del
enfoque sectorial, junto con el marco programtico sectorial denominado
Estrategia Nacional de Desarrollo Rural Productivo (ENDRP) ProRural.
ProRural tiene cinco componentes. Tres de ellos se refieren a silvicultura,
investigacin y extensin, agroindustria y mercados, respectivamente. Un cuarto
se refiere a una combinacin de varios subsectores: desarrollo rural, desarrollo
comunitario, gestin sostenible de tierras y cultivos, y financiacin rural. El quinto
se refiere al desarrollo de la infraestructura bsica, un tem que no forma parte
de la lista de indicadores propuesta.
Todos los indicadores nacionales se pueden encontrar en la lista de proyectos
del Instituto de Desarrollo Rural (IDR) en el SISEVA, o en los marcos de evaluacin
de proyectos o en programas aislados. Por tanto, el seguimiento depende del flujo
de informacin de las instituciones al SISEVA, que est limitado a 30 indicadores
de resultados a corto plazo e impactos limitados. El funcionamiento de este
sistema depende de las condiciones estructurales de las instituciones del sector
(Sector Pblico Agropecuario Rural [SPAR]), que no son ptimas para la eficacia
del ejercicio de evaluacin, as como de las demandas de planificacin global, que
se ven tambin seriamente limitadas por la falta de un sistema de planificacin
nacional.
El xito en la implementacin de un Programa de Enfoque Sectorial, como
ProRural, depende fundamentalmente de la capacidad institucional del sector en
cuestin. La implementacin es un proceso dinmico que requiere coordinacin,
liderazgo, apertura y motivacin para el cambio.
128
Por estas razones, ambos niveles (el nacional y el sectorial) requieren
mayores esfuerzos institucionales y relaciones ms fluidas en ambas direcciones.
La relacin entre el nivel sectorial y el nacional es clara, dado que los resultados
estratgicos del primero deben ser parte de los objetivos nacionales.
Un punto importante que hay que mencionar es el actual proceso de
reestructuracin de la poltica de ADR que ha emprendido el gobierno de
Nicaragua. Este proceso ha llevado consigo cambios estructurales del marco
programtico de ProRural para dar cabida a un nuevo componente de poltica
de seguridad alimentaria, as como profundas modificaciones de algunos de
los componentes en curso. Estos cambios se dieron a conocer durante el ltimo
trimestre de 2007; es decir, despus de la finalizacin del informe de pas.
Pese a que es demasiado pronto para acceder a los indicadores, debido a que
stos no han sido revisados hasta la fecha, se llev a cabo en Nicaragua un estudio
de la propuesta de ADR y de los indicadores de ADR utilizando el actual marco
lgico de los principales proyectos e instituciones relacionados con el desarrollo
rural.
El principal hallazgo en relacin con la situacin del suministro de datos
es que los sistemas estadsticos actan con independencia de los sistemas de
evaluacin, que se alimentan de los registros administrativos y sus propios
estudios, completados con encuestas a usuarios y hogares.
En los proyectos territoriales o focalizados muchos de los cuales ya han
concluido no se recurre a las estadsticas nacionales, sino ms bien a los
registros propios y a estudios ad hoc contratados por los proyectos.
Los Sistemas de Estadsticas Sectoriales, tales como el del Ministerio
Agropecuario Forestal (MagFor), sirven de base de datos para las Cuentas
Nacionales, pero no suministran informacin pertinente para las tareas de gestin
y planificacin del Ministerio.
El sistema estadstico podra modificarse y adaptarse a la demanda especfica
de informacin analtica generada por los sistemas de evaluacin; de hecho, su
modificacin y reorganizacin ya ha comenzado, aunque an no se ha llegado a
la fase operativa. Segn la Estrategia Nacional de Desarrollo Estadstico (ENDE),
el Sistema Estadstico Nacional (SEN) es dbil y obsoleto, por lo que necesita ser
modernizado y fortalecido con urgencia.
Finalmente, un aspecto significativo que vale la pena mencionar es el anuncio
del gobierno, hecho durante el Seminario de Validacin, de que tiene la intencin
de integrar este estudio en la organizacin conceptual de la informacin sectorial
para la Estrategia Nacional de Desarrollo Estadstico que se est implementando
en el pas.
129
Estudio de Pas 3 - Nigeria
Nigeria cuenta con varios documentos de poltica centrados en la reduccin de
la pobreza y el crecimiento de la agricultura. Entre ellos figuran: la Estrategia
Nacional de Empoderamiento y Desarrollo Econmicos (NEEDS) 2004 (versiones
federal y estatal), que traza una estrategia general; la Poltica Agrcola Nacional
(NAP 1988, 2001); la Estrategia del Sector Rural (RSS) y la Poltica de Desarrollo
Rural Integral (IRDP) 2004.
La estrategia de desarrollo del gobierno consiste en diversificar la base
productiva de la economa ms all del sector del petrleo y el gas y avanzar hacia
un desarrollo econmico orientado al mercado e impulsado por el sector privado
con fuerte participacin local. La agricultura es considerada como un instrumento
para el alivio de la pobreza.
Hay muchas agencias involucradas en actividades de M&E para ADR, tanto
dentro como fuera del Ministerio de Agricultura. Se estima que fortaleciendo
la coordinacin entre las agencias, el liderazgo y la estandarizacin de los
procedimientos se obtendran mejores resultados de M&E.
Las organizaciones que se proyectaron como posibles candidatas para
liderar el sistema de M&E son: la Unidad de Coordinacin del Plan del MOA, la
Comisin Nacional de Planificacin, la Oficina Nacional de Estadstica, la Oficina
de Presupuesto del Ministerio de Finanzas y el Programa Nacional de Alivio de la
Pobreza, entre otros.
Los resultados de las encuestas realizadas por la ONE, en especial de las
pertinentes para la medicin de resultados e impactos, son accesibles para el
sistema de M&E; p. ej., encuestas de indicadores mltiples por conglomerados,
CIBB y EMEV.
El Banco Mundial, el Banco Africano de Desarrollo (AfDB), el Fondo
Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA) y el Departamento de Desarrollo
Internacional (DFID) del Reino Unido son las principales agencias donantes. El
sistema de M&E de los proyectos asistidos por donantes suele ser ms detallado
que el de los proyectos financiados por el gobierno. Las actividades de M&E en los
proyectos financiados ntegramente por el gobierno se limitan al monitoreo de
objetivos fsicos y financieros.
La financiacin del trabajo de M&E es problemtica. Se ha sugerido establecer
la obligatoriedad de destinar cierto porcentaje de los fondos del proyecto para
M&E. Se estima que el trabajo de M&E mejorara dndole una base legal y
creando una comisin independiente de M&E, con financiacin separada, sobre
el modelo de la Oficina del Auditor General.
Los resultados de M&E no suelen ser utilizados por el Parlamento, los polticos
y los altos funcionarios para tomar decisiones o para la asignacin de recursos.
Es preciso desarrollar las capacidades tcnicas del personal de las unidades de
M&E de los diferentes departamentos de lnea. Se ha sealado, en particular, la
necesidad de capacitacin en conceptos tales como el marco lgico.
130
Entre los indicadores de la lista que fueron identificados para su reconsideracin
figuran el umbral de pobreza de 1 US$, el secuestro de carbono y el incremento
del empleo. Se propuso la inclusin en la lista de un indicador adicional: el
de calidad del agua de los embalses. En general se consideraron tiles los
indicadores de acceso, uso y satisfaccin.
131
Estudio de pas 4 - Senegal
El estudio de pas fue considerado pertinente y oportuno por las contrapartes
senegalesas, en momentos en que el gobierno y los socios estn empeados en
el proceso de fortalecer y racionalizar el sistema de M&E del pas para mejorar su
eficacia tanto a nivel global como sectorial. Varios altos funcionarios del gobierno
asistieron al Seminario de Validacin de dos das de duracin y participaron
activamente en los debates.
Senegal, al igual que la mayora de los pases de frica, ha elaborado y
adoptado una Estrategia de Reduccin de la Pobreza (ERP) como marco global de
desarrollo. Dada su importancia en la economa, los subsectores de ADR debern
contribuir de forma significativa a la reduccin de la pobreza. En ellos se estn
implementando proyectos y programas centrados en la reduccin de la pobreza
y la seguridad alimentaria.
En el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) se ha instalado una Unidad
de Monitoreo de la Pobreza con centros de coordinacin en los ministerios de
lnea. Estos trabajan subordinados a un Comit de Direccin y a un Consejo de
Orientacin Interministerial presidido por el Primer Ministro. Pero, paralelamente
a esta estructura, los ministerios de lnea tienen unidades encargadas de estudios
y planificacin, con responsabilidades en lo que respecta al monitoreo, la
evaluacin y las estadsticas concernientes a todas las actividades de sus propios
ministerios y tambin al Marco de Gastos Sectoriales a Mediano plazo. Estos
Marcos de Gastos estn articulados hasta cierto punto en el DERP. En la actualidad,
el sistema parece tener roles superpuestos y su funcionamiento no es plenamente
satisfactorio. Adems, la formulacin de las estrategias y la poltica de ADR dentro
de la estrategia global no est desarrollada sistemticamente. Los resultados de
M&E no se utilizan an como base para las asignaciones presupuestarias, lo que
reduce su impacto en la toma de decisiones a los niveles ms altos.
Adems, dentro del sector de ADR no hay ninguna unidad que tenga la
responsabilidad global en lo que respecta a M&E y estadsticas, dado que hay
varios ministerios con sus propias unidades y escasa coordinacin entre ellas
(Agricultura, Ganadera, Pesca, Silvicultura, etc.). Como consecuencia, en el sector
existe una gran diversidad de sistemas e indicadores de M&E, y el gobierno y los
socios han emprendido acciones para mejorar su coordinacin, estandarizacin
y armonizacin dentro del sector. Este proceso se est transversalizando con
la reforma del SNE y la elaboracin de la Estrategia Nacional de Desarrollo
Estadstico (ENDE).
Se ha seleccionado un conjunto de indicadores para el monitoreo del DERP,
y a nivel sectorial, los programas y proyectos cuentan con marcos lgicos e
indicadores. La evaluacin de los indicadores bsicos propuestos en el estudio
con respecto a la situacin actual revela que dichos indicadores son pertinentes
y coinciden en parte con los indicadores seleccionados para el DERP o a nivel
sectorial. En general, de los 100 indicadores propuestos en el estudio, en Senegal
132
se recopilaron 55, con censos y encuestas como fuentes de datos para 42
indicadores. No obstante, la situacin vara de un subsector a otro y algunos de los
indicadores no son ni pertinentes ni factibles en el contexto del pas. Por ejemplo,
los datos relacionados con el financiamiento rural son muy fragmentarios, y de
hecho son muy pocos los indicadores que se recopilan. Lo mismo se puede decir
de los indicadores propuestos para los Programas de Desarrollo Comunitario, que
no se consideran factibles en Senegal.
Finalmente, habra que sealar que Senegal ha emprendido una reforma de
envergadura de su SNE con la creacin de una Agencia Nacional de Estadstica y
Demografa (ANED) como institucin central del sistema y la elaboracin de una
ENDE con componentes sectoriales. Este proceso constituye una oportunidad para
mejorar la coordinacin y la racionalizacin de los datos y el sistema de M&E a
nivel global y sectorial. Dentro de la ENDE, las actividades globales y sectoriales
debern articularse y orientarse a las necesidades de datos para el diseo, la
implementacin, el M&E del DERP y los programas de desarrollo sectoriales.

133
Estudio de pas 5 Repblica Unida de Tanzania
La Repblica Unida de Tanzania ha invertido un gran esfuerzo en la definicin
de un marco y de mecanismos para un sistema de monitoreo efectivo y eficiente
para dar seguimiento a los resultados de su Estrategia Nacional de Crecimiento
Econmico y Reduccin de la Pobreza (MUKUKUTA), la cual sirve como marco
general de desarrollo. Ello se logr a travs del dilogo y consultas entre todas
las partes interesadas, incluyendo el gobierno y los socios para el desarrollo. Se
ha establecido una estructura global de M&E que cuenta con un conjunto de
indicadores definidos con claridad y monitoreados regularmente, y que produce
informes que se hacen pblicos anualmente. Existe tambin un Plan Maestro
de Monitoreo de MUKUTUTA que proporciona la base para la planificacin y
la implementacin de las principales operaciones estadsticas a travs de la
correspondiente canasta de fondos (basket funding).
A nivel sectorial, el gobierno de Tanzania ha adoptado un enfoque sectorial
(ES) del desarrollo, siendo el Programa de Desarrollo del Sector Agrcola (PDSA) el
principal instrumento del gobierno central para la coordinacin y el monitoreo
del desarrollo agrcola y para la incorporacin de reformas a escala nacional. El
marco y el contenido del PDSA fueron desarrollados conjuntamente por los cuatro
Ministerios Rectores del Sector Agrcola (MRSA) el Ministerio de Agricultura,
Seguridad Alimentaria y Cooperativas (MASAC), el Ministerio de Industria,
Comercio y Comercializacin (MICC), el Ministerio de Ganadera y el Ministerio de
Agua (MA) y la Oficina del Primer MinistroAdministracin Regional y Gobierno
Local (OP-ARGL), en estrecha consulta con otras partes interesadas. En el marco
del PDSA, un proceso de intensas consultas con todas las partes interesadas dio
como resultado la definicin de una lista breve y otra ms extensa de indicadores
que estn siendo valorados para el monitoreo y la evaluacin del Programa.
Paralelamente al PDSA, hay an proyectos independientes con sus propios sistemas
de M&E que se estn implementado en el sector agrcola y rural. El objetivo final
del gobierno es que todos los proyectos converjan en el PDSA. Algunos donantes
contribuyen a travs de una canasta de fondos, pero otros siguen apegados a los
mecanismos tradicionales de financiacin. Es demasiado pronto para juzgar cmo
funcionar en la prctica el sistema de M&E sectorial, pero se estn haciendo
todos los esfuerzos posibles para adoptar soluciones prcticas.
Una orientacin importante de la poltica de la Repblica Unida de Tanzania
es la descentralizacin a travs de la transferencia de competencias, que viene
a empoderar a los gobiernos locales asignndoles recursos. A este nivel se est
desarrollando un RDS (Routine Data System) que utiliza principalmente fuentes
administrativas para complementar los datos procedentes de censos y encuestas
para el monitoreo y evaluacin del impacto y los resultados de los programas.
Una comparacin de los indicadores bsicos propuestos en el Libro de
Consulta con los que estn disponibles actualmente muestra que muchos de los
indicadores del men bsico no se corresponden exactamente con los indicadores
134
especficos de proyectos o programas. No obstante, son indicadores similares
o aproximativos muy cercanos. Adems, algunos indicadores fueron excluidos
debido a las dificultades, tanto tcnicas como financieras, para recopilar o
compilar los datos a efectos de establecer el indicador. Adems, el proceso de
formular indicadores es continuo, de modo que los proyectos o programas los van
revisando y/o afinando con el tiempo.
Los resultados del sistema de M&E son muy apreciados por los responsables
de la toma de decisiones, dado que se utilizan cada vez ms como base para
el debate en torno a las asignaciones presupuestarias a los ministerios y los
gobiernos locales. En consecuencia, existe una creciente demanda de datos que
se ajusten a estndares elevados de calidad, oportunidad y regularidad, lo que
se est convirtiendo en un desafo para el sistema. Este posee puntos dbiles;
entre ellos, la capacidad limitada de las estructuras descentralizadas tanto en
materia de M&E como de metodologas, conceptos y estndares estadsticos
bsicos. Adems, atendiendo a que los censos y las encuestas constituyen una
de las principales fuentes de datos, la oportunidad de los resultados no siempre
se ajusta a los requerimientos del sistema de M&E. La magnitud de la demanda
est ejerciendo una gran presin sobre la Oficina Nacional de Estadstica (ONE),
que tiene una capacidad limitada de recursos humanos. Por tanto, el desarrollo
de capacidades a todos los niveles en especial a los niveles descentralizados
aparece como uno de los factores decisivos para el funcionamiento eficaz del
sistema de M&E.
135
PArte 2 indicAdores de Adr utilizAdos en cAdA PAs
Un problema comn en todos los talleres fue que, a pesar de la opinin
generalizada de que la lista genrica de indicadores era til y recopilable, menos
de un tercio de ellos se hallaban disponibles en cualquiera de los pases en
cuestin. La Tabla A2.1 resume la situacin en cada pas.
Tabla A2.1 Resumen de indicadores genricos actualmente
disponibles
subsector total de
indicadores
n de indicadores genricos actualmente disponibles
camboya nicaragua nigeria senegal repblica
unida de
tanzania
A. Indicadores sectoriales
bsicos de ADR
28 8 7 9 8 3
B. Agroindustria y
desarrollo de mercados
13 2 4 4 3 3
C. Desarrollo rural
comunitario
9 2 4 2
D. Pesca (acuicultura) 6 3 3 1 1
E. Silvicultura 13 5 3 3 5 3
F. Ganadera 8 5 5 7 6 2
G. Polticas e instituciones 18 6 11 11 7 6
H. Investigacin y
extensin
7 4 3 4
I. Financiacin rural 7 5 5 4
J. Gestin sostenible de
tierras y cultivos
9 6 6 5 2
K. Gestin de recursos
hdricos
13 1 7 3 6 4
Total 131 4 56 56 38 27
De la lista original de aproximadamente 13 indicadores, Nicaragua y Nigeria
aseguran estar produciendo 56; Senegal, 38; Camboya, 4; y la Repblica Unida de
Tanzania, 27. Cada pas proporcion tambin una lista adicional de indicadores
aproximativos (proxies) o similares que estn actualmente disponibles. Haciendo
una comparacin con la lista genrica, se comprueba que la brecha no es
realmente grande, y que muchos de los indicadores alternativos o aproximativos
se asemejan mucho a los de dicha lista o incluso son los mismos. An as, la
deficiente capacidad de los SNE sigue siendo uno de los principales obstculos
para el establecimiento de un sistema eficaz de M&E.
136
Tabla A2.2 Indicadores de ADR disponibles en los cinco pases piloto
Lista de los
indicadores
disponibles en cada
pas de ensayo
s
e
c
t
o
r
/

s
u
b
s
e
c
t
o
r
Clase Indicador C
a
m
b
o
y
a
N
i
c
a
r
a
g
u
a
N
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g
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r
i
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S
e
n
e
g
a
l
R
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p

b
l
i
c
a

U
n
i
d
a
d
e

T
a
n
z
a
n
i
a
A. Indicadores sectoriales bsicos de ADR
Resultado a
mayor plazo
% de cambio en la proporcin de la poblacin rural por debajo
de 1 US$ por da y por debajo del umbral de pobreza nacional

Resultado a
corto plazo
% de cambio en el costo de transporte de productos agrcolas
Resultado a
corto plazo
% de la poblacin empleada, subempleada, desempleada
Resultado a
mayor plazo
% de la poblacin con acceso a agua segura/mejorada
Resultado
a mayor
plazo
Crecimiento anual del PIB per cpita
Resultado a
corto plazo
Prevalencia de nios menores de cinco aos con un peso por
debajo de lo normal (%)

Resultado a
corto plazo
Proporcin de la poblacin con desnutricin
Resultado a
mayor plazo
Ratio (proporcin) entre la superficie de tierras arables y la
superficie total de tierras (%)

Resultado a
mayor plazo
Participacin del quintil ms pobre en el ingreso o el consumo
nacionales

Resultado a
mayor plazo
Valor aadido en el sector agrcola por trabajador agrcola
Resultado a
mayor plazo
% de cambio en la superficie cubierta por todos los cultivos
importantes

Resultado a
corto plazo
% de cambio en el valor de las importaciones agrcolas
Resultado a
mayor plazo
% de cambio en la participacin en el mercado de empresas
cooperativas/pblicas

Resultado a
corto plazo
% de cambio en el nmero de oportunidades de negocios
locales (durante un periodo fijado)

Resultado a
mayor plazo
% de cambio en las inversiones del sector privado en las zonas
rurales

Resultado a
corto plazo
% de la poblacin que considera que est mejor hoy que hace
12 meses

Resultado a
mayor plazo
Crecimiento anual (%) de los ingresos procedentes de
actividades rurales no agrcolas

Resultado a
corto plazo
Mayor participacin en el precio de exportacin (precio al
consumidor urbano) obtenido en la finca

Resultado a
mayor plazo
Proporcin (o ratio) entre el valor total de las exportaciones del
sector agrcola y el valor aadido total del sector agrcola

137
Lista de los
indicadores
disponibles en cada
pas de ensayo
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/

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Clase Indicador C
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a
B. Agroindustria y desarrollo de mercado
Resultado a
corto plazo
% de cambio en (el nmero, valor, volumen de actividades)
gestionadas por agroempresas

Resultado a
corto plazo
% de agricultores que aplicaron/adquirieron el paquete
mnimo de insumos en la ltima temporada

Resultado a
corto plazo
% de empresarios destinatarios con acceso a informacin de
mercado

Resultado a
corto plazo
Proporcin (%) de agroempresas que adoptan sistemas
mejorados/certificados de gestin de higiene/alimentos

Resultado a
corto plazo
Proporcin de agricultores destinatarios (por gnero) que son
miembros de organizaciones de productores

Resultado a
corto plazo
Proporcin de organizaciones de productores capaces de
satisfacer las necesidades de produccin y comercializacin de
sus miembros

Resultado a
mayor plazo
% de cambio en el valor de los insumos agrcolas (importados
y locales)

Resultado a
mayor plazo
Sistema eficaz de vigilancia, anlisis de riesgo, inspeccin y
ensayo de alimentos

C. Desarrollo rural comunitario
Resultado a
corto plazo
Indicadores de acceso, uso y satisfaccin en relacin con
servicios de desarrollo rural comunitario

Resultado a
corto plazo
% de cambio en el nmero de asociaciones comunitarias
que ejercen el derecho de voto en los procesos de asignacin
presupuestaria de los gobiernos locales

Resultado a
corto plazo
% de comunidades destinatarias que han tenido un proyecto
de desarrollo rural comunitario

Resultado a
corto plazo
Proporcin de organizaciones pblicas / ONG que cuentan con
un sistema interno efectivo de controles y equilibrios

Resultado a
corto plazo
% de proyectos terminados que siguen funcionando despus
de 3 aos

D. Pesca (acuicultura)
Resultado a
mayor plazo
Crecimiento anual o % de cambio en la disponibilidad de
pescado / produccin per cpita

Resultado a
mayor plazo
Crecimiento anual o % de cambio en el valor de la produccin
de acuicultura, por mbito geogrfico (pas, regin, distrito, etc.)

138
Lista de los
indicadores
disponibles en cada
pas de ensayo
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E. Silvicultura
Resultado a
corto plazo
% de incremento en impuestos y regalas recaudados del sector
forestal

Resultado a
corto plazo
Crecimiento anual o % de cambio en la superficie bajo gestin
sostenible (superficie con certificacin forestal, en ha)

Resultado a
corto plazo
Proporcin de superficie forestal de propiedad privada o
municipal

Resultado a
mayor plazo
% de cambio en la superficie cubierta por bosques del pas
Resultado a
mayor plazo
% de hogares destinatarios que se benefician de un empleo en
el sector forestal

Resultado a
mayor plazo
Crecimiento anual o % de cambio en los ingresos de los
hogares rurales procedentes de los bosques

Resultado a
mayor plazo
Tasa de deforestacin
Resultado a
mayor plazo
Ratio entre la superficie cubierta por bosques y la superficie
terrestre total del pas (%)

F. Ganadera
Resultado a
corto plazo
% de agricultores/pastores destinatarios (por gnero) que saben de
la existencia de razas y piensos mejorados, servicios veterinarios y
tcnicas de gestin de dehesas

Resultado a
mayor plazo
% de cambio en la produccin/venta de productos animales
Resultado a
mayor plazo
% de cambio en los valores del ganado
Resultado a
mayor plazo
% de cambio en el nmero de cabezas de ganado
Resultado a
mayor plazo
Crecimiento anual de la poblacin animal
Resultado a
mayor plazo
Tasa de natalidad del ganado, por especie y por zona
139
Lista de los
indicadores
disponibles en cada
pas de ensayo
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G. Polticas e instituciones
Resultado a
corto plazo
% de cambio en el nmero de oportunidades de empleo
locales en un periodo fijado

Resultado a
corto plazo
Crecimiento anual de la produccin de alimentos (%)
Resultado a
mayor plazo
% de cambio en el valor de las exportaciones agrcolas
Resultado a
mayor plazo
Crecimiento anual del ingreso procedente del sector agrcola (%)
Resultado a
mayor plazo
Relacin proporcional entre poblacin rural pobre o sin tierra
y el total de la poblacin (o la poblacin agrcola)

Resultado a
mayor plazo
Ratio entre el ingreso medio del quintil ms rico y el del
quintil ms pobre (%)

H. Investigacin y extensin
Resultado a
corto plazo
% de cambio en el nmero de pequeos agricultores (por
gnero) que usan (aplican, adoptan) los consejos tecnolgicos
ofrecidos por el sistema de extensin

Resultado a
corto plazo
% de agricultores contactados por el servicio de extensin en
las dos ltimas semanas

Resultado a
corto plazo
Proporcin de agricultores destinatarios (por gnero) que
realizan aportes al sistema de investigacin agrcola

Resultado a
mayor plazo
% de cambio en los rendimientos como resultado de la
aplicacin de prcticas mejoradas

I. Financiacin rural
Resultado a
corto plazo
% de cambio en el nmero de la poblacin rural que tiene
acceso a productos financieros para inversiones econmicas

Resultado a
corto plazo
% de habitantes rurales que utilizan servicios financieros
Resultado a
corto plazo
Ratio entre prestatarios y ahorristas
Resultado a
mayor plazo
% de cambio en el acceso al crdito formal
Resultado a
mayor plazo
% de cambio en el acceso al crdito formal para mujeres y
grupos minoritarios

140
Lista de los
indicadores
disponibles en cada
pas de ensayo
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Clase Indicador C
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J. Gestin sostenible de tierras y cultivos
Resultado a
corto plazo
Proporcin de agricultores destinatarios (mujeres, hombres)
que aplican o han adoptado prcticas de produccin sostenible
de cultivos en sus fincas

Resultado a
corto plazo
% de agricultores destinatarios que conocen prcticas,
tecnologas e insumos para la produccin sostenible de
cultivos

Resultado a
mayor plazo
% de cambio en el acceso a la tierra para mujeres y grupos
minoritarios

Resultado a
mayor plazo
% de cambio en los ingresos procedentes de la utilizacin de
recursos naturales

Resultado a
mayor plazo
% de cambio en el rendimiento de cultivos
Resultado a
mayor plazo
% de cambio en las transacciones formales de tierras
Resultado a
mayor plazo
% de reduccin de riesgos de inundacin
K. Gestin de los recursos hdricos
Resultado a
corto plazo
% de cambio en el nmero o la proporcin de agricultores
destinatarios (por gnero, tenencia, situacin en la cabecera
o en la cola del sistema) con acceso a una red eficaz (fiable,
adecuada) de irrigacin y drenaje

Resultado a
corto plazo
% de cambio en el nmero o proporcin de usuarios del
agua conscientes de los roles y las responsabilidades de los
miembros de las asociaciones de usuarios del agua

Resultado a
corto plazo
Relacin entre lo recaudado en concepto de tarifas de servicio
y el costo total de las actividades y funciones relacionadas con
la sostenibilidad del recurso y la irrigacin

Resultado a
mayor plazo
% de cambio en los tipos de cultivos cultivados en todas las
partes del sistema de irrigacin y drenaje (I&D)

Resultado a
mayor plazo
% de cambio en el flujo medio aguas abajo en el periodo del
proyecto durante la temporada seca

Resultado a
mayor plazo
% de cambio en los rendimientos de los cultivos en todas las
partes del sistema de I&D

Resultado a
mayor plazo
% de cambio en la intensidad de cultivo en todas las partes del
sistema de I&D

Resultado a
mayor plazo
% de cambio en el PIB producido por la agricultura de riego
Resultado a
mayor plazo
% de cambio en la prdida de suelo de las cuencas del
proyecto

Resultado a
mayor plazo
% de sistemas de irrigacin autosuficientes en trminos
financieros

141
Tabla A2.3 Indicadores alternativos y sustitutos utilizados en los
cinco pases de ensayo
nivel indicadores
A. indicadores sectoriales bsicos de Adr
N de productos comercializados y publicitados en los mercados, a travs de la radio,
folletos, ferias y pginas web
% de agricultores receptores de asistencia tecnolgica que han adoptado las prcticas
recomendadas
Incremento de la equidad entre los grupos sociales en cuanto al acceso a los alimentos
Niveles de produccin de alimentos, por categora de alimentos
Niveles de reservas de alimentos
Reduccin de enfermedades relacionadas con los hbitos de ingestin de alimentos
Volumen de la produccin de cultivos (distintos del arroz)
b. Agroindustria y desarrollo de mercados
c. desarrollo rural comunitario
N de organizaciones de grupos juveniles y de mujeres que tienen acceso a financiacin
directa
% de mujeres y muchachas con empleo asalariado (agricultura, industria, servicios)
ndice de seguridad de la tenencia de la tierra
Titulacin de tierras a los agricultores (% del total de tierras agrcolas)
d. Pesca (acuicultura)
N de instituciones financieras municipales que han empezado a diversificar su oferta de
servicios financieros y microcrdito
% de beneficiarios con acceso a fondos de crdito que son mujeres
Crditos hasta un nivel meta preespecificado que han sido aprobados y desembolsados
Crdito domstico
Nivel del total de deudas atrasadas
Prstamo neto/endeudamiento neto; ahorro
e. silvicultura
Cambio en la superficie cubierta por bosques
Dependencia de la lea (% de hogares)
% de hogares con acceso a recursos de propiedad comn
% de personas empleadas en la agricultura, la caza y la pesca
f. ganadera
No se han sugerido indicadores aproximativos para ganadera
142
nivel indicadores
g. Polticas e instituciones
% de mejora en el desarrollo humano y los indicadores de pobreza a nivel municipal
% de desnutricin crnica en nios menores de cinco aos
% de familias rurales atendidas que han aumentado su capacidad para formular planes
de capacitacin con fines de empleo y negocios
Cambio en la balanza comercial exterior con los socios ms importantes
Incidencia de enfermedades relacionadas con la higiene
Incremento en la produccin de granos bsicos en las regiones Pacfico, Central y Norte
de Nicaragua
Tasa salarial rural para trabajadores no calificados
Volumen/valor total de las exportaciones agrcolas, por ao
Volumen/valor total de las importaciones agrcolas, por ao
Rendimientos de cultivos y productividad agrcola
H. investigacin y extensin
N de temas tecnolgicos divulgados
% de grupos beneficiarios que implementan tecnologas apropiadas para la conservacin
de los recursos naturales
% de explotaciones que han implantado sistemas agrosilvcolas con prcticas eficientes de
alimentacin del ganado
i. financiacin rural
N de familias que reciben productos financieros nuevos de proveedores locales de
servicios financieros
N de proveedores de servicios financieros no bancarios fortalecidos a travs de un
programa de apoyo institucional
j. gestin sostenible de tierras y cultivos
% de la superficie cultivada con arroz destruida por sequas e inundaciones
% de hogares afectados por desastres naturales
% de agricultores de pequea y mediana escala que utilizan prcticas productivas
mejoradas y respetuosas con el medio ambiente, incluida la diversificacin
ndice de calidad ambiental a nivel de hogares
ndice de seguridad de la tenencia de la tierra
K. gestin de los recursos hdricos
% de Comunidades de Agricultores Usuarios del Agua (CAUA) capaces de operar y
mantener sus sistemas de I&D
Superficie irrigada (% de la superficie cultivada con arroz)
143
Anexo 3: tArjetA de PuntuAcin PArA lA
evAluAcin de lA cAPAcidAd de m&e
Al objeto de facilitar la evaluacin de la capacidad nacional de M&E, se ofrece una
lista de control de temas a abordar; dicha lista puede utilizarse de dos maneras.
El mtodo abreviado resulta apropiado cuando el objetivo principal es crear
conciencia y estimular el inters por el desarrollo de capacidades en materia de
M&E en general. El mtodo completo es el ms adecuado cuando el objetivo final
es preparar una propuesta de programa de desarrollo de capacidades en materia
de M&E.
el mtodo abreviado. El mtodo abreviado se basa slo en discusiones grupales
y resulta apropiado como ejercicio de taller. El taller al que nos referimos estar
integrado por potenciales partes interesadas e incluir posiblemente a donantes
y representantes de organizaciones internacionales. Utilizando este mtodo, la
evaluacin completa podra realizarse en unas pocas horas. No contempla una
recopilacin de datos propiamente dicha, pero depende de la presencia de un
grupo bien informado de partes interesadas incluyendo representantes del
sector privado, la sociedad civil y, si acaso, donantes que ya estn familiarizados
con las actividades de M&E en curso en el pas. Para determinar la puntuacin
de un pas, los participantes emplean la lista de control de unos tres temas y sus
propios conocimientos. Tal puntuacin da una medida aproximada de la brecha
que separa el estado actual, no satisfactorio, de la situacin ideal.
el mtodo completo. El mtodo completo es ms exhaustivo y requiere recopilar
datos por medio de encuestas y entrevistas con una muestra representativa amplia
de usuarios y proveedores de datos. El cuestionario debera basarse en la misma
lista de control. Se trata de una tarea que podra encomendarse a un grupo de
trabajo o a un consultor. Dicha tarea comprendera el diseo, la implementacin
y el anlisis inicial de la encuesta, incluyendo la preparacin del cuestionario que
habr de aplicarse a una muestra cuidadosamente seleccionada de usuarios y
proveedores. Esta fase podra requerir varias semanas.
Sea cual sea el camino escogido, el objetivo es recopilar suficiente informacin
para rellenar la tarjeta de puntuacin. Esta est dividida en cinco secciones:
capacidad de M&E bsica (nivel de proyecto); capacidad de M&E a nivel sectorial;
monitoreo de la pobreza; capacidad de M&E a nivel nacional; capacidad de M&E
144
a nivel subnacional, y potencial de expansin. Cada seccin contiene de cinco a
ocho interrogantes que los grupos focales estn llamados a abordar. Al lado de
cada pregunta hay tres respuestas de mltiple eleccin. Se trata, en esencia, de
que los grupos centren su atencin en diferentes actividades de M&E y clasifiquen
la capacidad y experiencia del pas segn la puntuacin (-3 = sin capacidad; 1 =
capacidad muy limitada; 2 = alguna capacidad; 3 = buena capacidad). Los grupos
examinan las preguntas individualmente, marcan la respuesta ms apropiada y
registran la puntuacin correspondiente en la casilla del extremo derecho de cada
pregunta. Una vez contestadas todas las preguntas, se suman las puntuaciones,
seccin por seccin, y se transfieren los totales a una hoja que resume las
puntuaciones.
Tableau A3.1 Feuille de notation pour lvaluation des capacits de S&E
Hoja resumen de Puntuacin Puntuaciones mx.
A. Capacidad bsica de M&E (a nivel de proyecto) 24
B. Capacidad de M&E a nivel sectorial 12
C. Monitoreo de la pobreza 15
D. Capacidad de M&E a nivel nacional 21
E. Capacidad de M&E a nivel subnacional 15
F. Potencial de expansin 9
totAl 96
Dado que las respuestas son, obviamente, subjetivas, no pueden interpretarse
en trminos absolutos, sino slo en trminos generales. Los pases con una
puntuacin global de menos de 25 puntos tienen por lo regular la menor
capacidad; los que suman entre 25 y 50 puntos tienen algunas actividades de M&E
bastante limitadas, y los que obtienen entre 50 y 75 puntos poseen competencias
slidas. Los pases que acumulan ms de 75 puntos se consideran poseedores de
una slida capacidad global. Una vez determinado el nivel de capacidad global
del pas, los participantes en la discusin deberan volver sobre las preguntas,
seccin por seccin, para identificar en cul de ellas la capacidad es ms dbil.
145
Tarjeta de puntuacin para la evaluacin de la capacidad de M&E
1. capacidad bsica de m&e (a nivel de proyecto)
La mayora de los programas/
proyectos de ADR tienen un
componente activo de M&E.
[1]
Muy en
desacuerdo
[2]
En
desacuerdo
[3]
Ni de acuerdo
ni en
desacuerdo
[4]
De
acuerdo
[5]
Muy de
acuerdo
La mayora de los proyectos de ADR
tienen sus propias unidades de M&E.
[1]
Muy en
desacuerdo
[2]
En
desacuerdo
[3]
Ni de acuerdo
ni en
desacuerdo
[4]
De
acuerdo
[5]
Muy de
acuerdo
El marco lgico es utilizado
regularmente para el diseo y M&E
del proyecto.
[1]
Muy en
desacuerdo
[2]
En
desacuerdo
[3]
Ni de acuerdo
ni en
desacuerdo
[4]
De
acuerdo
[5]
Muy de
acuerdo
Por regla general, el monitoreo de
insumos y productos est bien
ejecutado.
[1]
Muy en
desacuerdo
[2]
En
desacuerdo
[3]
Ni de acuerdo
ni en
desacuerdo
[4]
De
acuerdo
[5]
Muy de
acuerdo
La mayora de los proyectos utilizan
Sistemas de Informacin Gerencial
(SIG) computarizados.
[1]
Muy en
desacuerdo
[2]
En
desacuerdo
[3]
Ni de acuerdo
ni en
desacuerdo
[4]
De
acuerdo
[5]
Muy de
acuerdo
La mayora de los proyectos
producen informes de monitoreo
regulares.
[1]
Muy en
desacuerdo
[2]
En
desacuerdo
[3]
Ni de acuerdo
ni en
desacuerdo
[4]
De
acuerdo
[5]
Muy de
acuerdo
Los informes de monitoreo influyen
en la asignacin de recursos para el
siguiente periodo de informe.
[1]
Muy en
desacuerdo
[2]
En
desacuerdo
[3]
Ni de acuerdo
ni en
desacuerdo
[4]
De
acuerdo
[5]
Muy de
acuerdo
Las unidades de M&E de los
proyectos tienen capacidad para
realizar encuestas sobre los
beneficiarios propuestos.
[1]
Muy en
desacuerdo
[2]
En
desacuerdo
[3]
Ni de acuerdo
ni en
desacuerdo
[4]
De
acuerdo
[5]
Muy de
acuerdo
Puntuacin de la capacidad de m&e a nivel de proyecto =
2. capacidad de m&e a nivel sectorial
Las actividades de M&E de los
proyectos estn bien coordinadas.
[1]
Muy en
desacuerdo
[2]
En
desacuerdo
[3]
Ni de acuerdo
ni en
desacuerdo
[4]
De
acuerdo
[5]
Muy de
acuerdo
Los ministerios sectoriales
implicados en ADR cuentan con
unidades de M&E.
[1]
Muy en
desacuerdo
[2]
En
desacuerdo
[3]
Ni de acuerdo
ni en
desacuerdo
[4]
De
acuerdo
[5]
Muy de
acuerdo
Estas unidades producen informes
de avance oportunos, fiables y tiles
[1]
Muy en
desacuerdo
[2]
En
desacuerdo
[3]
Ni de acuerdo
ni en
desacuerdo
[4]
De
acuerdo
[5]
Muy de
acuerdo
Estas unidades trabajan tanto en el
monitoreo del desempeo como en
la medicin de resultados.
[1]
Muy en
desacuerdo
[2]
En
desacuerdo
[3]
Ni de acuerdo
ni en
desacuerdo
[4]
De
acuerdo
[5]
Muy de
acuerdo
Puntuacin de la capacidad de m&e a nivel sectorial =
146
3. monitoreo de la pobreza (cules de los siguientes elementos figuran en el programa de monitoreo de la
pobreza?)
Existe una Unidad de Monitoreo de la Pobreza?
Cun eficaz es?
[1]
No existe tal
unidad
[2]
No muy
eficaz
[3]
Eficaz
[4]
Muy eficaze
Existe una Encuesta Nacional a Hogares (que
incluya datos de consumo de los hogares)
realizada cada 3-5 aos por la ONE o una
institucin equivalente?
[1]
No existe tal
encuesta
[2]
Existe una
encuesta
poco fiable o
desfasada
[3]
Existe una
encuesta
aceptable
[4]
[4]
Existe una
buena
encuesta
Se hace una recopilacin regular de indicadores
de prestacin de servicios?
[1]
No existe tal
recopilacin
[2]
Existe una
recopilacin
poco fiable
[3]
Existe una
recopilacin
bastante
buena
[4]
Existe una
buena
recopilacin
Existen encuestas/estudios cualitativos sobre la
pobreza?
[1]
No existen
tales estudios
[2]
Existen
estudios
deficientes
[3]
Existen
estudios
bastante
buenos
[4]
Existen
buenos
estudios
Existen informes anuales/bienales de monitoreo
de la pobreza?
[1]
No existen
tales
informes
[2]
Existen
informes
irregulares
[3]
Existen
informes
bastante
buenos
[4]
Existen
informes
buenos y
fiables
Puntuacin de la capacidad de monitoreo de la pobreza =
4. capacidad de m&e a nivel nacional
Existe una Unidad Nacional de M&E? Cun
eficaz es?
[1]
No existe tal
unidad
[2]
De influen-
cia muy
limitada
[3]
Eficacia
moderada
[4]
Muy eficaz
Existe una Comisin NacionaI Coordinadora
de M&E (o una institucin equivalente)? Cun
eficaz es?
[1]
No existe tal
comisin
[2]
De influencia
muy limitada
[3]
Eficacia
moderada
[4]
Muy eficaz
Produce el sistema de M&E informes regulares
(anuales) de avance de la ERP?
[1]
No existen
tales
informes
[2]
Existen
informes
irregulares
[3]
Existen
informes
bastante
buenos
[4]
Existen
informes
buenos y
fiables
Existen estudios de modelizacin economtrica? [1]
No existe
capacidad
[2]
Capacidad
muy limitada
[3]
Alguna
capacidad
[4]
Buena
capacidad
Tiene el sistema de M&E la capacidad para
emprender estudios de evaluacin de impactos?
[1]
No existe tal
capacidad
[2]
Capacidad
muy limitada
[3]
Alguna
capacidad
[4]
Buena
capacidad
Qu capacidad existe para planear y ejecutar un
programa de encuestas a hogares?
[1]
No existe tal
capacidad
[2]
Capacidad
muy limitada
[3]
Alguna
capacidad
[4]
Buena
capacidad
Cun fcil es para los usuarios interesados
obtener acceso a conjuntos de datos primarios
para llevar a cabo ms estudios y anlisis?
[1]
No es
posible
[2]
Es muy
difcil
[3]
Es modera-
damente
difcil
[4]
Es modera-
damente
fcil
Puntuacin de la capacidad nacional de m&e =
147
5. capacidad de m&e a nivel subnacional
Existen a nivel subnacional las estructuras
necesarias para llevar a cabo actividades de
M&E?
[1]
No existe tal
capacidad
[2]
Capacidad
muy
limitada
[3]
Alguna
capacidad
[4]
Buena
capacidad
Se producen a niveles subnacionales informes
regulares (anuales) de avance de la ERP?
[1]
No existen
tales
informes
[2]
Existen
informes
irregulares
[3]
Existen
informes
bastante
buenos
[4]
Existen
informes
buenos y
fiables
Existe un sistema estndar de registros
financieros y contables?
[1]
No existe tal
sistema
[2]
Existe un
sistema muy
limitado
[3]
Alguna
capacidad
[4]
Existe
un buen
sistema
Qu capacidad existe a los niveles subnacionales
para producir estimaciones anuales de la
produccin agrcola y ganadera?
[1]
No existe tal
capacidad
[2]
Capacidad
muy
limitada
[3]
Alguna
capacidad
[4]
Buena
capacidad
Qu capacidad existe para realizar encuestas a
hogares?
[1]
No existe tal
capacidad
[2]
Capacidad
muy
limitada
[3]
Capacit
modre
[4]
Buena
capacidad
Puntuacin de la capacidad de m&e a nivel
subnacional =
6. Potencial de expansin
Existe experiencia y/o capacidad para el
monitoreo a nivel comunitario?
[1]
No existe tal
capacidad
[2]
Capacidad
muy
limitada
[3]
Alguna
capacidad
[4]
Buena
capacidad
Incluyen las actividades de M&E alguna forma
de monitoreo de la corrupcin?
[1]
Ninguna
actividad
[2]
Actividad
muy
limitada
[3]
Alguna
actividad
[4]
Muchas
actividades
Promueven los medios de comunicacin (radio,
peridicos, etc.) una mayor difusin y discusin de
los resultados de M&E?
[1]
No
[2]
De forma
muy
limitada
[3]
En alguna
medida
[4]
Mucho
Puntuacin para las perspectivas futuras =
El Libro de Consulta ofrece una serie de enfoques viables para el diseo de un sistema de M&E
que podra ser de gran relevancia para diferentes actividades, proyectos y programas de
Agricultura y Desarrollo Rural (ADR), y que tiene en cuenta el grado de disponibilidad de los datos.
Se ha identificado un conjunto de 19 indicadores prioritarios que responden a los criterios de
comparabilidad, disponibilidad y pertinencia, al objeto de posibilitar las comparaciones
internacionales. Se espera que la mayora de los pases, cualquiera que sea el grado de desarrollo
de su sistema de monitoreo y su capacidad estadstica, est en condiciones de suministrar datos
peridicos sobre estos indicadores.
Un conjunto de 86 indicadores en total, que han sido validados en pases de Asia, frica y
Latinoamrica y cubren todos los subsectores de ADR y algunas reas temticas, ofrece a los
profesionales de M&E, planificadores de proyectos y diseadores de polticas un men de
opciones que les permitir seleccionar los indicadores que mejor se adecen a sus necesidades.
Al preparar el men, se ha puesto el debido cuidado en incluir indicadores que resulten viables
incluso en situaciones no ideales en cuanto a la disponibilidad de los datos.
Seguimiento de resultados
en la agricultura y el desarrollo
rural en condiciones no ideales
Libro de Consulta de indicadores
para el monitoreo y la evaluacin
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9 7 8 9 2 5 3 0 6 5 2 2 6
1463S/1/03.10
SBN 978-92-5-306522-6
Sourcebook_SP_Cover_v2.qxp 19/05/2010 8.29 Pagina 1