Per Una Reforma Constitucional Federal

Document de treball de la Fundaci Rafael Campalans
Per una reforma constitucional federal
nmero 163
PAPERS DE LA FUNDACI
Per una reforma constitucional federal

DOCUMENT DE TREBALL DE LA FUNDACI RAFAEL CAMPALANS
PAPERS DE LA FUNDACI / 163
Aquest document de treball ha estat elaborat en el marc dun seminari redut impulsat per la Fundaci Rafael Campalans. En ell shi recullen les opinions i aportacions de: Xavier Arbs, Meritxell Batet, Carme Chacn, Jaume Collboni, Miquel Iceta, Eduard Roig, Joaqun Tornos i Francesc Valls. Materials per al debat disponibles a: www.reformafederal.info
Maig de 2013 daquesta edici: Fundaci Rafael Campalans Nicaragua 75-77 08029 Barcelona Tel. 93 319 54 12 e-mail: fundacio@fcampalans.cat www.fcampalans.cat Impresi: Ms Gran, Serveis Grfics i Digitals - Tel. 93 645 07 34 ISBN: 978-84-615-8345-4 Dipsit legal:
NDEX: 0. Introducci............................................................................................5 1. Les raons duna reforma constitucional en sentit federal.......................9 2. El reconeixement dEspanya com a Estat federal i de les nacions, nacionalitats i regions que lintegren..........................................14 3. La conversi del Senat en un rgan federal.........................................18 4. La reforma de la distribuci de competncies.....................................25 5. La diferent naturalesa de lEstatut dAutonomia...................................29 6. Les relacions de collaboraci entre Comunitats Autnomes i amb lEstat..........................................................................................30 7. La descentralitzaci del poder judicial.................................................32 8. La regulaci del finanament en la Constituci....................................34 9. La reforma del Tribunal Constitucional i daltres institucions de lEstat connectades amb les Comunitats Autnomes.....................39 10. El procediment de la reforma constitucional actual..............................40
Socialisme i federalisme, ms que doctrines convergents, han de considerar-se com doctrines complementries, com sigui que si la primera s normativa per a la vida individual de les nacionalitats dins dels Estats complexos, la segona ens mostra el cam formal per anar agermanant dins dEstats units damplitud major cada dia, fins que sarribi a assolir el magne ideal de reunir la humanitat sencera en una gran i nica famlia. Rafael Campalans, fragment de larticle Socialisme i federalisme publicat a Justcia social, 1 desembre 1923 La cita de Rafael Campalans, el dirigent socialista que dna nom a la Fundaci del PSC, demostra que lideal federal t entre nosaltres importants precedents. Per, per descomptat, el federalisme no s patrimoni dels socialistes, ni tan sols dels progressistes: s un ideal democrtic de convivncia a travs del pacte que pot ser compartit des de diverses posicions poltiques. El federalisme s una forma dorganitzar la democrcia especialment adequada quan es tracta denfortir la convivncia en societats integrades per pobles diferents que acorden construir institucions comunes, que uneixen la fora de la uni i el respecte de la diversitat. Federalisme s autogovern i cogovern i, per aix, s la millor manera dorganitzar lEstat en un mn dinterdependncies creixents i sobiranies compartides. El federalisme est especialment indicat per vertebrar Estats que contenen diferents nacions i per aix resulta adequat per a Espanya, formada per comunitats amb conscincia de si mateixes, amb histria, llengua, cultura i tradicions que configuren una determinada manera de ser i una ferma voluntat dautogovern . La Constituci de 1978 inicia el cam de reconixer alhora la naci espanyola i lautonomia de les nacionalitats i regions que la integren, construint les institucions de 17 Comunitats Autnomes que els han perms un alt grau dautogovern. Es va posar aix en marxa el procs autonmic, per no es va preveure ni el seu ple desenvolupament ni els problemes als quals senfrontaria. Per aix, davant els actuals problemes de lEstat de les Autonomies, sembla convenient procedir a una reforma de la Constituci que introdueixi tcniques federals per solucionar-los. Aix podrem tamb contribuir a superar els problemes del llarg i tortus procs estatutari catal que culminaria amb la Sentncia del Tribunal Constitucional que va alterar una llei que havia estat ja sotmesa a la ratificaci ciutad.
Nosaltres no ens resignem a contemplar impassibles com sengrandeix una bretxa entre els catalans i la resta dels espanyols, per laparici de problemes que no shan resolt b, i per tancar aquesta bretxa proposem una reforma federal que culmini la lgica evoluci de lEstat de les Autonomies, resolent els conflictes competencials amb regles clares, la representaci poltica de les comunitats en els rgans de lEstat, la justa assignaci de recursos i el reconeixement del carcter plurinacional, pluricultural i plurilingstic dEspanya. La Fundaci Rafael Campalans, a invitaci de Pere Navarro, primer secretari del PSC, ha afavorit la reflexi de poltics i experts per formular els continguts duna proposta de reforma constitucional federal que es detallen en el document de treball que presentem i que oferim com a proposta oberta per al debat a quants vulguin participar-hi. Miquel Iceta i Llorens President de la Fundaci Rafael Campalans
Les pgines que segueixen sn un primer esbs de les idees fora que podrien constituir el nucli duna reforma de la Constituci en sentit federal. Segurament ha danar acompanyada daltres reformes que impulsin una regeneraci democrtica (representaci, participaci, transparncia, lluita contra la corrupci, etc.), o que resultin millores funcionals de lordenament (participaci a la Uni Europea, successi de la Corona, etc. ) per aqu noms es tracta la reforma constitucional en el seu aspecte territorial. Daltra banda, es renuncia a concretar larticulat perqu es prima el debat de les idees sobre una frmula jurdica que ser relativament senzilla si hi ha consens sobre els continguts de la reforma. Aquest document de treball ha estat elaborat en el marc dun seminari redut impulsat per la Fundaci Rafael Campalans. En ell shi recullen les opinions i aportacions de: Xavier Arbs, Meritxell Batet, Carme Chacn, Jaume Collboni, Miquel Iceta, Eduard Roig, Joaqun Tornos i Francesc Valls.
Materials per al debat disponibles a: www.reformafederal.info
1. LES RAONS DUNA REFORMA CONSTITUCIONAL EN SENTIT FEDERAL La Constituci espanyola de 1978 (CE) es va proposar acabar amb el centralisme del perode franquista i respondre a les demandes dautonomia ntimament vinculades amb el restabliment de la democrcia, creant un sistema de Comunitats Autnomes (CCAA) que sestablien voluntriament complint certes condicions i procediments. Entre ells destaca el principi dispositiu que permet lEstatut dAutonomia de cada Comunitat Autnoma establir les seves institucions i competncies i, fins i tot, determinar aix indirectament les que restaven a lEstat. Mitjanant alguns pactes poltics decisius entre els principals partits i amb lajuda de la jurisprudncia del Tribunal Constitucional (TC) es va aconseguir establir en pocs anys una profunda descentralitzaci poltica organitzada en 17 CCAA i 2 ciutats amb autonomia. De fet, el sistema autonmic va travessar diferents fases. En un primer moment es va discutir si lautonomia poltica convenia a tot el territori, desprs es va diferenciar dos nivells de competncies que corresponien a 7 i 10 CCAA, per a partir de 1992, responent a les necessitats de bon funcionament del sistema i a les demandes de les comunitats afectades, es va produir una ampliaci de les competncies de les CCAA que tenien inicialment menys i, per tant, una igualtat substancial entre totes, al marge dels fets diferencials que sn propis noms dalgunes CCAA. El sistema autonmic va culminar cap al 2000 (ltims traspassos en educaci i sanitat), i ha suposat un reconeixement dels pobles que integren Espanya i una descentralitzaci poltica superior a qualsevol altra poca de la nostra histria moderna i equiparable als pasos federals europeus. Per aquest mateix desenvolupament va convertir en intils bona part de les normes de la Constituci dirigides a la transformaci de lEstat centralista en autonmic (143, 144, 148 ... que de fet resulta dret transitori que ja no saplica), alhora que del propi desenvolupament de lEstat autonmic es derivaven nous problemes i necessitats, cada vegada ms grans en el nou segle, que no tenien soluci a la Constituci. Daltra banda, lEstat autonmic sempre va tenir una escassa legitimitat dorigen, perqu no va aparixer com una forma dEstat conscient i equiparable a d altres conegudes, sin com a fruit de pactes conjunturals. Duna banda, permet un grau dautogovern equivalent a sistemes federals, per sense les seves tcniques de funcionament, i, per altra banda, conserva trets centralistes molt disfuncionals. Tamb va tenir un grau dadhesi desigual, perqu abans de laparici de la crisi econmica gaudia duna acceptaci molt majoritria de la poblaci, per ha tingut sempre la crtica dels partits nacionalistes, tant peri-
frics com espanyolistes. Efectivament lEstat autonmic comparteix trets propis del federalisme (institucions que noms responen al propi electorat, potestat legislativa de les CCAA, drets i serveis diferenciats en cada comunitat en el seu mbit de competncies, etc.) amb altres carcters que responien a lEstat unitari (Senat de tipus provincial, manteniment unitari del poder judicial, etc.) i aquesta dualitat genera dinmiques contradictries, principalment perqu els impulsos de les CCAA no es reflecteixen a lEstat, perqu no hi ha canals de comunicaci entre les diferents CCAA i lEstat, tasca que pot complir un Senat federal. Daltra banda, una prctica estatal en ocasions poc coherent amb el model autonmic i les demandes dels partits nacionalistes perifrics han radicalitzat progressivament la reivindicaci de competncies i de finanament, i els nous problemes no han trobat soluci a la reforma de la Constituci, que no sha realitzat, tot i la proclamaci de la seva necessitat (el 1996, reforma del Senat, en 2004, Senat i altres plantejades en la investidura del president Rodrguez Zapatero). Resulta significativa la multiplicaci dels conflictes de competncies entre lEstat i les CCAA plantejats davant el TC, que ha estat desbordat pel retard amb el que dicta les sentncies (8 anys de mitjana) o pel rebuig majoritari a Catalunya a la Sentncia sobre lEstatut, que va alterar la voluntat ciutadana expressada mitjanant referndum. En aquest context cal que la Constituci assumeixi clarament, com a part del pacte constituent fonamental, lopci per un model de carcter federal amb les seves conseqncies de reconeixement i garantia de lautonomia poltica de les comunitats i dels sistemes dintegraci en les decisions estatals. Aquesta declaraci constitucional de lopci per un sistema federal, que podria incloures en el mateix article 1 de la Constituci juntament amb la resta de principis estructurals del nostre sistema constitucional, expressaria clarament el consens social i poltic i el mateix pacte constituent en aquest mbit. Constitucionalment lEstat autonmic ha vingut funcionant amb un doble fonament, en la Constituci i en cada un dels Estatuts dAutonomia, i aquest binomi resulta insostenible almenys per a algunes CCAA, com Catalunya i el Pas Basc, perqu mentre la reforma de lEstatut no permet canvis en determinades qestions substancials (com ha revelat la STC 31/2010), la reforma de la Constituci ha estat fins avui una aposta irreal i, en qualsevol cas, fora de labast dels partits nacionalistes, que sn majoritaris en les dues CCAA, per minoritaris a les Corts. Els trenta anys transcorreguts han servit per crear i rodar unes CCAA potents i un Estat fortament descentralitzat, per ara cal un nou consens constituent que legitimi, reforci i garanteixi una estructura creada amb la voluntat de tots, perqu en cas contrari algunes nacionalitats, allunyades de la interpretaci ms recent del marc constitucional, podrien desitjar iniciar un cam separat.
10
Els Estatuts dAutonomia aprovats a partir de 2006, especialment el catal, han perms visualitzar les causes que ara impulsen la reforma constitucional, perqu van intentar abordar aquests problemes, per van resultar impotents, tant per la forma en qu es van plantejar les reformes com per la resposta de lEstat, en ltim extrem a travs de la Sentncia del Tribunal Constitucional abans esmentada. Per aix, ara cal una reforma constitucional profunda que resolgui els problemes del sistema autonmic, com a qesti fonamental vinculada tamb a lactual discussi al voltant de la crisi econmica i les seves conseqncies socials. Labsncia prcticament total de reformes de la Constituci ha estat en si mateixa un element negatiu, perqu tots els estats democrtics realitzen peridicament revisions del text davant les insuficincies o laparici de nous problemes, de manera que conv incorporar tamb una proposta que faciliti per al futur les reformes constitucionals. A continuaci senumeren els principals problemes de lEstat autonmic i les facetes ms destacades que es proposen per a la seva reforma constitucional. a) El reconeixement dEspanya com a Estat federal integrat per nacionalitats i regions, que adoptaran la denominaci i institucions que prefereixin. El principi federal, a travs de la mtua lleialtat de totes les parts, ha dinspirar la soluci als problemes existents i ha de resultar compatible amb la diversitat de nacionalitats i regions que integren Espanya i amb el reconeixement dopcions poltiques i legislatives prpies de cadascuna delles. b) La reforma del Senat per convertir-lo en un Consell Federal integrat per representants dels governs autonmics, amb un nombre mnim de tres membres, ms un ms per cada mili dhabitants. Les seves funcions principals consisteixen a aprovar necessriament les lleis bsiques de lEstat, juntament amb el Congrs dels Diputats, i en dirigir les relacions entre les CCAA, amb lEstat i amb la Uni Europea (UE). La decisi del Senat sobre les lleis que de fet vnen a delimitar les competncies autonmiques ha de reduir drsticament els conflictes en la mesura que sn les prpies CCAA les que tenen la decisi al Senat. c) Una nova distribuci de competncies fundada en lexperincia de tres dcades. A ms del gran canvi que introdueix el nou Senat, es proposa que les competncies derivin de la mateixa Constituci i no del bloc de constitucionalitat. En primer lloc, mitjanant una clusula atributiva de competncies a lEstat que atorgui totes les altres a les CCAA. En segon lloc, tractant en diferents articles la naturalesa i els mbits de les competncies estatals compartides (ba-
11
ses-desenvolupament, pel territori i legislaci-execuci) i suprimint les clusules de prevalena i supletorietat que eren font de confusi, aix com redefinint algunes competncies amb lobjectiu de garantir lmbit de decisi propi de cada comunitat. Finalment, tractant les competncies que corresponen a singularitats dalgunes nacionalitats i regions. d) Un nou carcter de lEstatut dAutonomia. La naturalesa jurdica dels estatuts dAutonomia ha presentat gran ambigitat pel seu doble carcter dEstatut i Llei Orgnica, especialment en la definici de les competncies. Ara es proposa la substituci de lltima funci, a partir de la definici de competncies de lEstat enunciades directament per la Constituci i una clusula residual general per a les CCAA, i la consideraci de lEstatut com a Constituci de la Comunitat Autnoma, canviant tamb el procediment per seva aprovaci, que ser tasca exclusiva de la CA i la limitaci del control del Tribunal Constitucional. e) Les relacions de collaboraci entre les CCAA i daquestes amb lEstat. La importncia que tenen en tots els sistemes descentralitzats les relacions intergovernamentals no va ser recollida per la Constituci i es proposa posar remei a aquesta absncia amb la incorporaci de regles que en gran part han estat introdudes per les ltimes reformes dels Estatuts dAutonomia, per adquiriran major efecte en ser contemplades per la Constituci. f) La descentralitzaci del poder judicial. El poder judicial tot just sha incorporat a lEstat autonmic i el Consell General del Poder Judicial (CGPJ) s un rgan de govern judicial que presenta molts problemes: tots dos aspectes saborden en la reforma del poder judicial. Pel que fa a la jurisdicci, el Tribunal Superior de Justcia de les CCAA (TSJ) esgotar els recursos judicials excepte el dunificaci de doctrina que es reserva al Tribunal Suprem. Pel que fa a ladministraci, a cada CA ha dhaver un rgan de govern judicial, de composici semblant a les Sales de governs dels TSJ i amb ms facultats que les actuals. Per a les decisions de carcter general es proposa crear un rgan redut (5 membres, amb 3 magistrats i 2 juristes) que resolgui tamb els recursos plantejats contra les decisions de lrgan de les CCAA. g) La regulaci del finanament en la Constituci. El debat sobre el finanament autonmic sha de desenvolupar en el marc dalgunes regles constitucionals fonamentals clares i acceptades per tots, fins ara inexistents, sense perjudici de mantenir la Llei Orgnica per al seu desenvolupament. Lexpressi clara de les bases del sistema i la garantia dun comportament transparent lleial de totes les instncies sn funcions que ha dassumir la Constituci en un Estat compost.
12
h) La reforma que es proposa implica un canvi en el funcionament de totes les institucions, tant estatals com autonmiques, integrant en major mesura a les Comunitats Autnomes en les decisions estatals i assumint, en conseqncia, la legitimitat daquestes decisions. Aquests canvis, canalitzats fonamentalment a travs del Senat, afecten altres institucions estatals, assenyaladament al Tribunal Constitucional. El TC ha estat superat per la quantitat de conflictes de competncies, recursos dinconstitucionalitat i fins i tot qestions dinconstitucionalitat de base competencial, i conv corregir les causes daquesta situaci. Daltra banda, la composici del TC hauria de tenir alguna connexi amb les CCAA, probablement a travs del propi Senat federal. i) Abast i procediment de la reforma constitucional. La proposta de reforma constitucional no s total, per afecta a lart. 1 CE i per tant ha de seguir el procediment de lart. 168 CE. A ms, seria convenient modificar els dos procediments de reforma existents, tant implcitament, amb el paper del nou Senat, com explcitament, per subratllar la presncia autonmica en aquest procediment, endurint ms el procediment ordinari (lexperincia ens diu que el del 167 CE es pot realitzar en 15 dies, sense debat en lopini pblica) i reconsiderant algunes qestions del procediment agreujat, que fins avui ha resultat prcticament inaplicable.
13
2. EL RECONEIXEMENT DESPANYA COM ESTAT FEDERAL I DE LES NACIONS, NACIONALITATS I REGIONS QUE LINTEGREN A. Nacions, nacionalitats i regions a Espanya La Constituci de 1978 va considerar Espanya com una naci integrada al seu torn per nacionalitats i regions, definici que en aquell moment modificava clarament el concepte dEspanya heretat de la dictadura, com a fonament de la nova estructura territorial basada en les Comunitats Autnomes. En proposar aquesta reforma constitucional sincideix en les institucions i en lordenament jurdic, per tamb conv modificar de nou els conceptes que estan a la base, per explicar millor el sentit de la nova organitzaci constitucional. Naci i nacionalitat designen fenmens socials equivalents, en lessencial una mateixa forma de conscincia collectiva duna comunitat que s a la base i legitima lorganitzaci de les institucions governants. Essent realitats equivalents, la diferenciaci sintrodueix principalment per lestructura poltica que suporten, perqu la naci se sol referir a la societat dun Estat reconegut pel dret internacional i la nacionalitat a un Estat federat, un Land o una regi, per en tot cas es tracta duna distinci convencional, que depn del context en qu sutilitza. Examinat de manera separada, es pot afirmar que Catalunya o el Pas Basc sn nacions, i contemplades en el conjunt dEspanya es pot afirmar que aquesta s una naci i aquelles sn nacionalitats, o fer un altre tipus despecificaci. En tot cas, es pot afirmar que Espanya s una naci de nacions o b una naci integrada per nacionalitats i regions, si prenem en compte el grau divers de conscincia collectiva que hi ha a les CCAA. Limportant s que naci i nacionalitats o naci de nacions no sn idees contradictries, excepte si es pretn que cada naci o nacionalitat ha de tenir un Estat independent o que un Estat noms pot contenir una naci. A la Constituci, lart. 2 CE introdueix la complementarietat entre naci espanyola i nacionalitats i regions que la integren, i la solidaritat entre totes elles, de manera que obre la porta a un concepte nou dEspanya com una unitat poltica composta, que probablement pot acabar de perfilar-se amb lexperincia daquests 30 anys. En la perspectiva de la reforma constitucional es pot considerar el reconeixement de Catalunya i el Pas Basc com a nacions, amb un especfic tractament simblic, institucional i competencial, a ms del tractament especfic dels fets diferencials, al costat de les altres CCAA que tamb els tenen. Tamb poden correspondrels algunes competncies institucionalment rellevants, com el r-
14
gim local, la policia, la justcia i lacci exterior, en relaci amb les seves competncies. En aquest sentit, no hi ha dubte que Galcia, Navarra i Andalusia requereixen tamb dun tractament singular. B. El principi de reconeixement mutu i de lleialtat federal Per establir un Estat democrtic, les diferents nacionalitats i regions no noms han dorganitzar-se en com, sin tamb reconixer les altres parts com a interlocutors vlids, amb tanta legitimitat com la prpia. La histria ensenya que la forma ideal per mantenir la unitat de nacions i regions diverses s la federaci, i el principi de lleialtat federal tradueix les relacions que han de mantenir totes les parts de lEstat democrtic entre si. Per a ms del disseny institucional, la federaci requereix certa actitud de totes les institucions, i fins i tot dels partits poltics i lopini pblica, de renncia al conflicte com estratgia, i de respecte en la formulaci de les crtiques, sense excloure la legitimitat de cap de les parts: Catalunya i Euskadi sn una naci per a molts catalans i bascos, per tamb Espanya ho s per a molts catalans i bascos, a ms de la resta dels espanyols. Aquesta idea de reconeixement mutu del carcter nacional i la identitat prpia tant de Catalunya i Euskadi, almenys, com de la prpia Espanya, ha estat present en la tradici constitucional i democrtica espanyola, com ho testifiquen des de lesquerra els textos de Anselmo Carretero: Si Espanya s una naci de nacions, lestructura dEstat a ella adequat s naturalment la federal, que permeti i garanteixi el desenvolupament de cadascun dels seus pobles dins del conjunt, i lenfortiment daquest amb el de les seves diverses parts. (...) El concepte de naci de nacions no s un disbarat com solen creure la majoria dels juristes. El realment insensat s obstinar-se a imposar als pobles dEspanya una estructura constitucional contrria a la seva prpia naturalesa. Les cites corresponen a la seva obra Los pueblos de Espaa. Jordi Sol Tura, assumint aquesta tradici de reconeixement democrtic de la identitat nacional, ho va plantejar com la necessitat de promoure un acord substancial sobre el concepte dEspanya, s a dir, sobre el concepte de naci espanyola i de les nacionalitats i regions que la composen, acord que resulta necessari per a un desenvolupament en sentit federal de lautonomia (Nacionalitats i nacionalismes a Espanya), i afegeix: Qualsevol interpretaci unilateral que posi en qesti de manera substancial i sistemtica el concepte duna naci espanyola o lexistncia i legitimitat de diverses nacionalitats en el seu si, s a dir, duna autntica naci de nacions (subrayado suyo)... fa impossible el desenvolupament democrtic del ttol VIII
15
(de la Constituci) en sentit progressista i federal. Aquest s el fons del problema que plantegen negativament els nacionalismes, duna banda, i els jacobins, de dreta i desquerra, per una altra (ibdem). Aquesta unitat complexa requereix que les unitats nacionals que la integren, aix com els respectius partits poltics i institucions, no resultin excloents (almenys, no majoritriament) i siguin capaos de concrrer, des de la diversitat, a la formaci dun expressi comuna superior, que inclogui a tots. s, en el fons el vell lema dels Estats Units: e pluribus, unum. Aquests principis es concreten en moltes dimensions, i adquireixen particular relleu en els aspectes simblics (banderes, himnes, celebracions...), on significa que tots han dacceptar els smbols de cadascuna de les nacions, nacionalitats i regions i tamb que tots han de respectar els smbols del conjunt tant com els propis. C. Carcter del federalisme a Espanya en el segle XXI El federalisme modern va nixer per unir Estats independents mitjanant institucions comunes sense perdre les institucions prpies. Els Estats Units (EUA), a finals del segle XVIII, desprs Alemanya, Sussa i el Canad, al segle XIX, i Austrlia i altres moltssims pasos al segle XX, han adoptat la forma dEstat federal, tant per unir Estats independents com per descentralitzar Estats prviament unitaris (ustria, Austrlia). La federaci ha demostrat ser una estructura dEstat vlida tant quan hi ha homogenetat politico-cultural com quan conviuen al seu si diferents nacionalitats (Canad, Sud-frica i daltres). Aquesta adaptaci sexplica perqu la federaci s una forma o estructura dEstat organitzada sobre la divisi vertical del poder i, per tant, implica un doble nivell dinstitucions poltiques, de la Federaci i dels Estats, o Lnder o pasos, perqu la terminologia s secundria; en tot cas, hi ha dos sistemes dinstitucions, com ja ho sn en lactualitat les de lEstat i de les CCAA, amb part del poder com i el poder propi de cada entitat territorial. En plantejar una reforma constitucional en sentit federal sindica que els mltiples problemes existents en lactual Estat autonmic, ja citats, sabordaran amb les tcniques del federalisme modern. No hi ha dos sistemes federals iguals, i les formes i tcniques federals han variat en les ltimes dcades, per probablement les experincies europees ens resultaran ms tils. En tot cas, el federalisme no s propi duna ideologia especfica, de manera que pot ser acceptat tant per socialistes com per conservadors, liberals o partidaris de qualsevol altra ideologia democrtica. Tamb poden assumir aquesta frmula els partits nacionalistes, a condici que
16
no siguin excloents i no plantegin la independncia, perqu en aquest cas la federaci no t sentit. Dins de lexistncia consubstancial dun doble nivell de poders, sobserven diferncies notables entre els federalismes, depenent de la situaci economicosocial, la cultura i la histria de cada pas. El factor com s lavantatge que aporta el manteniment dels Estats dins de la unitat federal superior. Aquesta s lexperincia de Baviera a Alemanya o de Califrnia als EUA, que no es plantegen la separaci, encara que tripliquen la poblaci i la riquesa de Catalunya, perqu consideren que la independncia els debilitaria i la uni els enforteix. En el federalisme es tracta daconseguir la mxima descentralitzaci dins duna orientaci poltica comuna en els grans temes. En plantejar una reforma federal per a Espanya sindica que els problemes sorgits a lEstat autonmic poden resoldres reforant els elements federals presents en el nostre model i aplicant tcniques dintegraci, repartiment competencial o sistema de finanament que estan experimentades en pasos com Alemanya, Sussa, EUA i altres. No es tracta de copiar aquests models, que a ms presenten diferncies notables entre si, sin dinspirar-se en ells per trobar solucions vlides als problemes actuals de Catalunya i Espanya.
17
3. LA CONVERSI DEL SENAT EN UN RGAN FEDERAL La composici i funcions del Senat a la Constituci han estat estudiades amb amplitud durant aquests anys i han rebut nombroses i fundades crtiques, que van conduir a una reforma reglamentria molt important el 1994 i, desprs del seu fracs, a la convicci general que resultava necessria la reforma constitucional. Aquest plantejament va ser majoritari a la reuni del Senat amb tots els presidents de CCAA el 1996 i de nou va ser reprs pel govern Zapatero, el 2004, per les dues iniciatives es van quedar pel cam. A. Valoraci del Senat actual El Senat actual, per la seva composici i les seves funcions, s una dplica del Congrs dels Diputats sense aportar cap element de millora democrtica ni autonmica al Congrs. Els 208 senadors triats (quatre per provncia) representen als partits majoritaris en les respectives provncies i en la funci legislativa es troba en una posici molt subordinada al Congrs, resultant una Cambra intil. Ni tan sols la representaci parcial dels Parlaments autonmics, en virtut de lart. 69.5 CE, aporta cap novetat perqu els aproximadament 50 senadors designats per aquesta via no actuen com a senadors autonmics sin que sintegren en els grups parlamentaris dels partits respectius. Per la ra principal per a la reforma del Senat no s tant la seva escassa utilitat sin la necessitat de comptar amb una instituci central de lEstat, al costat del Congrs, on participin les Comunitats Autnomes, es digui Senat o Consell de les CCAA, o un altre nom semblant . Aquest rgan ha de canalitzar la participaci de les CCAA en laprovaci de les lleis que els afecten decisivament, en cas contrari, com ara succeeix, es multipliquen els conflictes entre lEstat i les CCAA. La reforma constitucional del Senat per convertir-lo en cambra o Consell de les CCAA podria seguir a grans trets lexperincia federal alemanya, que s la forma ms efica que existeix en el dret comparat de participaci dels Estats en la legislaci federal. Per aix requereix modificar a fons la composici i les funcions. Quant a la composici, el Consell de les CCAA estaria integrat per representants dels Governs de les CCAA, de manera que cada CA tingus tres representants/ vots com a mnim i un ms per cada mili dhabitants. Aquesta configuraci recull el principi digualtat bsica de representaci -que s tradicional a les Cambres federades (EUA, per exemple, dos senadors per Estat)- i alhora pondera el pes de la poblaci de cada territori, com fan els federalismes ms moderns (Alemanya i ustria).
18
Les seves funcions consistirien en laprovaci de les lleis que afecten a les CCAA, en paritat amb el Congrs, en canalitzar la comunicaci de les CCAA amb lEstat respecte a les decisions de les institucions comunitries i en facilitar la participaci de les CCAA en les institucions i organismes de lEstat que resulten decisius per al conjunt. B. Les funcions del futur Senat federal 1) Participar en laprovaci de la legislaci estatal que afecta les CCAA, especialment en les lleis bsiques de lEstat. En lactualitat les CCAA no participen en lelaboraci de les lleis, encara que moltes lleis estatals sn desenvolupades i aplicades per elles. Tant polticament com tcnica els governs autonmics poden fer aportacions positives, per a ms la participaci del Senat autonmic en lelaboraci i aprovaci de les lleis de lEstat que afecten a les CCAA, especialment les lleis bsiques, contribuiria a la delimitaci mateixa daquest tipus de lleis bsiques, que s un dels principals problemes de la distribuci de competncies entre lEstat i les CCAA (afecta leducaci, leconomia, la sanitat, el medi ambient, etc.), de manera que serien bsiques les lleis que les CCAA -a travs del Senat- consideressin com a tals. Una soluci semblant significaria que el contingut de les lleis bsiques vindria determinat pel projecte del govern, per laprovaci del Congrs dels Diputats i per la posterior aprovaci del Senat autonmic, integrat pels governs de les CCAA. El recurs al TC persistiria per als casos extrems per la major part dels conflictes desapareixerien perqu seria bsic all que conjuntament al Congrs i la Cambra autonmica consideren com a tal. Per aquesta mateixa ra, i davant la impossibilitat dexcloure per complet lexistncia de reglaments i decisions governamentals de carcter bsic en determinades matries, el Senat hauria igualment de donar la seva aprovaci a aquestes decisions governamentals que excepcionalment, per ser bsiques, resultin obligatries per a les comunitats autnomes. Hi ha altres lleis que per mandat de la Constituci tenen una repercussi directa en les CCAA, amb diferent ra i intensitat, i que per tant mereixerien que la seva aprovaci compts amb el vot dun Senat autonmic, com succeeix molt clarament amb les normes que regulen el sistema de finanament autonmic o lequilibri pressupostari. En tot cas, per evitar inseguretat, convindria que la mateixa Constituci determins les lleis ordinries (que noms requereixen laprovaci del Congrs dels Diputats) i les lleis de participaci autonmica (que
19
necessiten tamb laprovaci del Senat), que han dincloure en tot cas a les normes amb carcter bsic i que podrien incloure nominalment altres normes rellevants per a les Comunitats. La tcnica ms coherent amb la lnia exposada seria limitar la intervenci de la Cambra o Senat autonmic a les lleis que requereixen la participaci de les CCAA (les altres serien aprovades noms pel Congrs), per en aquelles lleis de lEstat de participaci autonmica la posici del Senat seria igual que la del Congrs. En aquestes lleis, les diferncies entre totes dues Cambres es podrien resoldre per una comissi mixta paritria, Congrs-Senat, semblant a la que preveu lactual art. 74.2 CE, i si tampoc sarribs a un acord, podria decidir el Congrs per majoria qualificada. Aquesta sortida sembla convenient per evitar una situaci de collapse legislatiu, quan la nova llei de lEstat de participaci autonmica resulta realment necessria en opini de la majoria. En les lleis de participaci autonmica, el Senat mant el dret de veto en cas de desacord. 2) Impulsar i dirigir les relacions intergovernamentals i la participaci de les CCAA en les institucions de lEstat i de la Uni Europea. Les relacions entre els governs de la Federaci i dels Estats revesteixen una importncia extraordinria en tots els federalismes actuals, perqu la collaboraci entre els executius resulta necessria per a leficcia de les competncies respectives. Els Estatuts dAutonomia reformats en els ltims anys han donat gran relleu a aquestes relacions i a la participaci de les CCAA en les instncies de lEstat. En lactualitat la Conferncia de Presidents no t perspectiva constitucional i resulta un ens precari de funcionament desigual i, amb carcter general, deficient. Especialment el Senat pot convertir-se en la instncia de dileg entre les CCAA i amb lEstat en competncies estatals que afecten decisivament a les CCAA, encara que aquestes no tinguin una competncia formal en la matria, com passa gaireb sempre que es construeixen obres pbliques dinters general (AVE, autopistes ...) i en altres supsits en qu lactuaci de lEstat afecta les poltiques pbliques autonmiques, com ha mostrat en els darrers anys la polmica sobre el Pla Hidrolgic Nacional. 3) Facilitar la participaci de les CCAA en les decisions comunitries en qu interv lEstat espanyol. La presncia dels governs autonmics en la delegaci espanyola de diversos Consells de Ministres de la Uni Europea sha anat desenvolupant, especialment des del 2004, a travs de la Conferncia per a Afers Europeus, fins al punt
20
de poder considerar que ja existeixen uns canals normalitzats per a la participaci en els procediments ordinaris, per sovint es plantegen situacions ms difcils que requereixen lacord de les CCAA i del Govern, i el nou Consell de les CCAA podria ser una instncia ideal per a la discussi amb lEstat. C. La composici del futur Senat federal El dret comparat ofereix dues grans lnies drgan federal, una Cambra o Senat de carcter parlamentari i un Consell format a partir dels governs autonmics. La diferncia principal s que el Senat tradicional de tipus parlamentari, tant si s elegit pels ciutadans com si s designat pels Parlaments autonmics, reprodueix els partits poltics que ja estan representats al Congrs i sintegra per candidats proposats per la direcci daquests partits, sense mediaci de les institucions autonmiques i sense preparaci tcnica especial en les qestions autonmiques. En canvi, un Consell integrat per membres dels governs autonmics, a lestil alemany, tamb seguir les grans orientacions dels partits (que igualment sostenen als executius autonmics), per matisades per les necessitats i els interessos de les CCAA que governen i, a ms, seran experts en les diferents matries que hagin daprovar perqu sn les prpies dels departaments que dirigeixen a les CCAA. El Bundesrat o Consell federal alemany t tanta autoritat, no tant per la seva tradici com per la representativitat dels governs i per la seva eficcia. Les funcions duna futura Cambra o Consell de les CCAA, examinades en lapartat anterior, poden ser assumides amb la major eficcia pels governs autonmics, i en alguns casos noms per ells. Aix succeiria en les relacions intergovernamentals que sestableixen entre executius, per fins i tot quan es tracta de participar en funcions legislatives els membres dels governs resulten generalment ms adequats que els parlamentaris elegits pels ciutadans o proposats pels mateixos Parlaments, per la seva preparaci sectorial i per laparell administratiu que els dna suport. Aquest model de Cambra o Consell integrat pels membres dels governs autonmics presenta molts avantatges i en realitat t el seu inconvenient en la nostra dificultat per imaginar el seu funcionament. Seria un rgan molt poltic (integrat pels consellers de les CCAA i en ocasions importants pels mateixos presidents), per al mateix temps molt ms tcnic que un Parlament, perqu el conseller Autonmic sense dubte s un bon coneixedor de lmbit de la seva administraci. Aquesta faceta de preparaci tcnica i de capacitat executiva distingeix clarament la dinmica general daquest rgan respecte duna Cambra
21
Parlamentria i el situa en condicions no noms de participar en laprovaci de normes estatals sin tamb de negociar amb altres CCAA i amb el govern central. La legitimitat del Senat no residiria, per tant, en lelecci popular sin en el seu carcter de representaci dels governs autonmics i en la seva capacitat tcnica per abordar els problemes de les CCAA. Ha de quedar clar que, a diferncia del Senat actual, el nou Consell autonmic tindria uns carcters molt diferents als del Congrs (mancaria del control sobre el govern, seria de composici ms reduda i variable segons les sessions, etc.), perqu justament la seva funci no s duplicar a la Cambra baixa sin resoldre els problemes poltics en un Estat que necessita coordinar el Parlament i el Govern de lEstat amb 17 Parlaments i 17 governs autonmics. Inicialment s possible que un problema important consisteixi en acordar el nombre de representants/vots per cada CA, per a llarg termini es veur que resulta molt ms important lequilibri del conjunt respecte a les funcions que ha dabordar el Consell autonmic. Tamb cal recordar que els Senats federals van comenar representant per igual a tots els Estats (Estats Units dAmrica i Sussa, per exemple), per progressivament sha buscat una frmula ponderada o intermdia respecte a la poblaci (Alemanya i ustria, per exemple). En virtut de tots aquests criteris, una frmula podria ser latribuci a totes les CCAA de tres membres, ms un ms per cada mili dhabitants, seguint una idea inspirada en lart. 69.5 de la Constituci actual. Amb el mnim de tres es pot fer front a les tasques de la Cambra, encara que s cert que un nombre major possibilita una major influncia, per aix deriva en realitat del major pes de la CA per la seva poblaci i massa crtica. El repartiment de representants/vots per CCAA tindria la segent explicaci, segons la poblaci de les mateixes CCAA: menys d1 mili dhabitants, 3 vots: Cantbria, La Rioja i Navarra ms d1 mili dhabitants, 4 vots: Arag, Astries, Extremadura, Illes Balears i Mrcia ms de 2 milions, 5 vots: Canries, Castella La Manxa, Castella i Lle, Galcia i Pas Basc ms de 5 milions, 8 vots: Comunitat Valenciana ms de 6 milions, 9 vots: Madrid ms de 7 milions, 10 vots: Catalunya ms de 8 milions, 11 vots: Andalusia. El criteri podria ser un altre, per si cada CA tingus 3 vots com a mnim, ms un
22
ms per cada mili dhabitants, el Consell tindria un total de 92 representants/ vots, repartits de la manera exposada. En cada assumpte, com per exemple la discussi dun projecte de llei educatiu, cada CA envia els consellers i alts funcionaris que considera ms adequats i aquests intervenen en els debats i voten en el nombre que els hi correspon. En el segent assumpte de lordre del dia, per exemple, un projecte de llei mediambiental, cada CA est representada pels consellers i alts funcionaris que considera ms idonis, que probablement no sn els mateixos que en el punt anterior, per intervenir en els debats i votar en el nombre que els hi correspon. Lgicament tots els vots de cada CA tindrien el mateix sentit, perqu reflectirien la posici del mateix govern, per convindria regular (per evitar problemes) la possibilitat o no que sexpresss una posici diferent quan hi hagi governs de coalici, perqu es tracta dun supsit relativament freqent en CCAA com Navarra, el Pas Basc, Catalunya, Arag, Canries i daltres. Si sadmets el vot diferent dels partits minoritaris en els governs de coalici, prenent com a referncia les ltimes legislatures podrien produir-se un canvi de vots en una desena de casos. Lelement poltic que pot resultar ms important per a ladopci daquest model consisteix en lequilibri que sassoleixi entre la funcionalitat que representa la incorporaci dels governs autonmics a lelaboraci de la legislaci i el desenvolupament de les relacions intergovernamentals del sistema autonmic (amb notable efecte positiu) i el perill duna composici poltica diferent de la majoria daquest Consell en relaci al Congrs dels Diputats. D. El debat sobre la reforma del Senat i les seves crtiques La reforma afectaria principalment els articles 69 CE (composici del Senat) i 90 CE (funci legislativa), aix com diversos aspectes relacionats amb les dues cambres de les Corts, sense ms transcendncia per al nostre objecte (estatus dels seus membres i funcionament, control parlamentari del Govern), excepte potser lart. 66 CE, que inicia el Ttol III i diu en el primer nmero: Les Corts Generals representen el poble espanyol i sn formades pel Congrs dels Diputats i el Senat. Per tant, com la reforma no afecta les matries que exigeixen el procediment de reforma agreujat (168.1 CE), hauria de seguir el procediment ordinari establert en lart. 167 (tres cinquenes parts de cada cambra, o dos teros del Congrs i majoria absoluta del Senat i referndum noms si ho demana una desena part de qualsevol de les dues Cambres). Per la transcendncia que tindria una reforma del Senat com la proposada, i la possible connexi del 66 CE amb lart. 1.2 CE pot aconsellar utilitzar el procediment agreujat.
23
La discussi dels ltims anys permet abordar algunes crtiques dirigides a la reforma inspirada en el Consell federal alemany, tal com sacaba dexposar. Lexperincia alemanya de Bundesrat ha demostrat ser la millor manera de combinar la personalitat i els interessos dels diferents Lnder (pasos) amb el conjunt del sistema. Per la forma alemanya s bastant complicada i en la proposta no noms se simplifica sin que sintrodueixen alguns canvis per palliar inconvenients del sistema alemany. En canvi, no t sentit criticar la proposta dient que el sistema alemany s molt singular, perqu si b el seu origen es remunta a la formaci de la unitat alemanya (es va reservar el Bundesrat als monarques i prnceps dels diferents estats que van integrar Alemanya en 1871), la ra actual de la seva funcionalitat s la fora decisiva dels governs en les democrcies actuals, el que explica que en tots els sistemes federals les relacions intergovernamentals corresponen als executius. Lavantatge dAlemanya s que ha reconvertit una instituci basada inicialment en el principi monrquic en un Consell o Cambra moderna que segueix integrant als executius per amb un sentit totalment diferent a linicial. En altres casos els inicials Senats federals dorigen parlamentari han anat desapareixent (als Estats Units per la reforma de 1913, a Sussa per reformes dels cantons en els anys cinquanta ...) o han perdut importncia, perqu els partits converteixen al Senat en duplicats de la Cambra baixa (ustria). Una altra crtica a la reforma del Senat exposada es refereix a la prdua de democrcia que suposaria la substituci de lactual elecci dels senadors per la designaci pels governs. La fallcia que tanca aquesta crtica es veu clarament substituint la reforma del Senat per la seva supressi. Si es suprimeix el Senat i es deixa noms el Congrs dels Diputats com a Cambra elegida pel poble, disminuiria la democrcia? Gaireb ning raonaria aix, perqu la inutilitat del Senat actual fa que la seva desaparici no minvi la democrcia. La legitimitat democrtica ja est al Congrs dels Diputats i el fet que el Senat actual sigui electiu no proporciona al sistema poltic ni un gram ms de democrcia. La seva substituci per un Consell de les CCAA pot en canvi disminuir els conflictes i millorar el funcionament de lEstat.
24
4. LA REFORMA DE LA DISTRIBUCI DE COMPETNCIES A. El model actual de distribuci de competncies sarticula en base a una llista de competncies estatals (article 149.1 CE) i una doble clusula residual. Daquesta manera sn els Estatuts dAutonomia els quals, en exercici del principi dispositiu, assumeixen per a cada Comunitat Autnoma les competncies que no sinclouen en larticle 149.1, recuperant lEstat les no assumides expressament en els Estatuts. El contingut de les respectives competncies sestableix formalment mitjanant la seva definici funcional i material, per exemple, lart. 149.1.23a CE atorga a lEstat la legislaci bsica en protecci del medi ambient, desprs els Estatuts poden assumir la legislaci de desplegament i lexecuci en la matria de protecci del medi ambient. El desenvolupament daquest model constitucional ha donat lloc a un procs digualaci substancial dels nivells competencials de les diferents Comunitats Autnomes, caracteritzat per la seva notable complexitat i laplicaci prctica ha generat una nombrosa conflictivitat resolta en ltima instncia pel Tribunal Constitucional mitjanant sentncies que arriben amb una demora mitjana de vuit anys. En el moment actual ens trobem amb un model complex, que en alguns temes s disfuncional per a un correcte funcionament del sistema, i que tamb s criticat des duna altra perspectiva per no satisfer les reivindicacions de ms autogovern dalgunes Comunitats Autnomes: juntament amb extralimitacions competencials estatals ms o menys conjunturals, el sistema no ha aconseguit garantir suficientment un mbit clar de desenvolupament de poltiques legislatives prpies de les Comunitats Autnomes, element estretament associat al propi concepte dautogovern. Lexperincia daquests anys ha posat de manifest la dificultat que comporta tractar de distribuir els respectius mbits de poder poltic i administratiu entre lEstat i les Comunitats Autnomes mitjanant preceptes normatius que utilitzen criteris materials i funcionals. Quan aquests preceptes competencials es concreten a travs de les normes o actes dexecuci pels quals es fa s de la competncia es posa de relleu la dificultat a separar ntidament els respectius mbits dactuaci. Per aix en la reforma es proposa donar un protagonisme essencial al Senat en la concreci del repartiment constitucional de les competncies, reduint en la mesura del possible la conflictivitat posterior i el protagonisme que fins ara ha tingut el Tribunal Constitucional en la configuraci real del model de distribuci de competncies. I, per altra banda, la reforma ha dorientar-se tamb a la clara expressi i assumpci general dun mbit dactuaci legislativa prpia de les Comunitats Au-
25
tnomes, en qu els Parlaments autonmics puguin respondre a les opcions poltiques prpies dels seus ciutadans mitjanant la configuraci de normes, i per tant de drets i obligacions, propis i diferenciats de cada Comunitat. B. El nou model de distribuci competencial sha darticular en base als segents principis:
l
Les competncies de lEstat i les Comunitats Autnomes sestableixen en el text constitucional. Aquesta definici de les respectives competncies, en la mesura que suposa distribuir poder, forma part essencial del nou pacte federal. Daquesta manera es posa fi al principi dispositiu, que deixava a latzar dels Estatuts de les CCAA les competncies que volguessin assumir, i indirectament, les que quedaven a lEstat; aquest canvi incideix bviament en la naturalesa dels Estatuts dAutonomia, qesti a la qual ens referirem ms endavant. La determinaci de les competncies sestableix en una llista nica en qu senumeren les competncies de lEstat. Tota la resta de matries i funcions correspon a les Comunitats Autnomes. Aquesta s la clusula tradicional datribuci de competncies a la Federaci, que permet que totes les altres siguin dels Estats o dels territoris. La llista nica constitucional diferenciar les competncies exclusives de lEstat i les compartides. Dins de les compartides sinclouran tant les configurades com bases de lEstat i desenvolupament de les CA, com aquelles en qu es comparteixi la matria en ra del seu mbit territorial, per exemple, transports terrestres que circulin per ms duna Comunitat Autnoma. La Constituci definir labast funcional de les competncies exclusives i compartides. De forma particular es definir labast de la competncia estatal per establir les bases, limitant el poder estatal a lestabliment de principis o dun mnim com denominador en normes amb rang de llei (de participaci autonmica mitjanant el nou Senat) que permetin un desenvolupament posterior autonmic a travs de lleis diferenciades. La possibilitat que el bsic es concreti en normes reglamentries o actes dexecuci ha de ser excepcional i, en tot cas, sotmesa a laprovaci per part del Senat daquestes decisions governamentals.
En relaci amb la normativa bsica estatal, el ms rellevant s assegurar que les lleis bsiques saprovin al Senat de nova configuraci, de manera que labast dall bsic sigui fruit de lacord poltic que sarribi a la Cambra Territorial. Un altre precepte definir les competncies en qu correspon a lEstat la legislaci i a les CCAA lexecuci, i enumerar els mbits materials, que poden ser semblants als actuals. Com proposava el projecte dEstatut de Catalunya, la potestat de les CCAA pot desenvolupar reglaments executius sempre que
26
respectin els reglaments de lEstat.

l
Desapareixen els principis de supletorietat i prevalena a favor de la legislaci estatal. Desapareixen les figures de la legislaci marc i dharmonitzaci.
C. Les competncies que shagin datribuir a lEstat seran, en termes generals, les que ja consten en lactualitat en larticle 149.1. Si b es diferenciaran en quatre articles diversos, un relatiu a les exclusives, un altre a les compartides pel joc bases-desenvolupament, un tercer per a les compartides per ra del territori i, lltim, per les de legislaci de lEstat i execuci de les CCAA. El llistat actual shauria de modificar en alguns dels seus apartats. Aix:
l
La redacci de larticle 149.1.1r CE ha de ser ms precisa o fins i tot ha dexaminar si els seus objectius es compleixen a travs de la distribuci competencial i resulta innecessari. Nova redacci de larticle 149.1.5 CE dacord amb la proposta de reforma del poder judicial que es realitza.
Nova redacci de larticle 149.1.8 Legislaci civil, sens perjudici de la competncia exclusiva de les Comunitats Autnomes per al desenvolupament dels seus drets civils, forals o especials, llevat pel que fa a les regles sobre laplicaci i eficcia de les normes jurdiques, relacions juridicocivils en quant a les formes de matrimoni, ordenaci dels registres i instruments pblics, bases de les obligacions contractuals, normes per a resoldre conflictes de lleis i determinaci de les fonts del Dret, dacord, en aquest darrer cas, a les normes del dret foral o especial . Nova redacci de larticle 149.1.13 CE Bases per a lordenaci general de leconomia i garantia de la unitat del mercat, en el sentit desenvolupat per la millor jurisprudncia constitucional que noms admet la intervenci estatal quan la dimensi de les seves decisions supera clarament la possible actuaci de les CCAA. Nova redacci de larticle 149.1.29 Seguretat pblica, sens perjudici de la creaci de policies per les Comunitats Autnomes en la forma que sestableixi en una llei orgnica. Modificaci daltres preceptes vinculats amb la distribuci competencial en alguns aspectes concrets: des de les normes referides a ladministraci de justcia fins a les corresponents als aspectes financers, als quals ens referim ms endavant. Mereix una menci especial, en lactual context, laclariment de les competncies autonmiques en matria de referndum i consultes,
27
que hauria, mantenint lactual configuraci de lart. 149.1.32 CE, d assumir clarament la possibilitat de consultes de carcter territorialitzat, modificant en aquest sentit lactual art. 92 CE. D. La Constituci ha de reconixer les singularitats dalgunes Comunitats Autnomes en procedir al repartiment de competncies. La convenincia dintroduir alguns aspectes de diferenciaci, o asimetria, en el repartiment competencial s un dels problemes ms complexos que haur dafrontar la nova Constituci. s cert que la diversitat que deriva de la diferent realitat de les Comunitats Autnomes per ra de la seva poblaci, geografia, riquesa o cultura poltica, pot tenir el seu reflex en el diferent s que es faci dunes mateixes competncies. Un mateix marc constitucional no suposa homogenetat en el desenvolupament, si el marc s prou ampli per permetre diverses opcions poltiques. Per tamb hi ha realitats poltiques, culturals, histriques o geogrfiques, aix com collectivitats amb un ampli sentit de formar part duna naci histrica i cultural prpia (que els constituents van denominar nacionalitats), que justifiquen un tractament constitucional especfic, sense que aix shagi de veure com una concessi de privilegis, com no ho sn els drets forals o els drets histrics reconeguts en els Estatuts dAutonomia vigents. Aquestes singularitats o asimetries no permeten una distinci clara en dos grups, sin que formen ms aviat una escala de carcters que shaurien dincorporar al text constitucional.
l Reconixer en un article diferenciat la competncia exclusiva de les Comunitats Autnomes en la regulaci del seu rgim lingstic, dins del corresponent marc constitucional i estatutari. l Reconixer unes competncies diferenciades a Catalunya i Pas Basc en matria dorganitzaci territorial, seguretat, trnsit i circulaci, educaci -vinculades a la llengua prpia-, justcia i acci exterior, en all referit a les seves prpies competncies. Labast daquestes competncies pot remetres tamb a un acord en Comissi bilateral i posterior formalitzaci com a llei orgnica. l Reconixer la singularitat insular de Balears i Canries en relaci a determinades competncies. l
Reconixer la singularitat del Concert per al Pas Basc i Navarra, sense perjudici del que es digui en larticle corresponent de la part de finanament sobre la quota.
l Reconixer la singularitat de les Ciutats Autnomes de Ceuta i Melilla quines competncies es fixaran en sengles lleis orgniques. l Els preceptes que reconeguin aquestes singularitats poden ubicar-se al ttol corresponent a lorganitzaci territorial de lEstat, o b en diverses disposicions addicionals.
28
5. LA DIFERENT NATURALESA DE LESTATUT DAUTONOMIA En virtut de la desaparici del principi dispositiu, els Estatuts deixen de tenir com a missi principal lassumpci de les competncies autonmiques. Aquest fet altera la naturalesa daquestes normes, que poden passar a configurar-se com la Constituci de la Comunitat Autnoma. Els nous Estatuts tindran com a funci primordial dissenyar lorganitzaci de la Comunitat Autnoma, que pot condicionar-se noms de manera molt general en el text constitucional (en la lnia de lactual article 152 CE). La Constituci pot reconixer als Estatuts la possibilitat dincloure el reconeixement de drets estatutaris, sobre el model dels Estatuts existents, definint el valor i abast dels mateixos. Es pot establir igualment que en els casos en qu lEstatut inclogui una relaci de drets estatutaris es podr atribuir al mxim rgan consultiu de la Comunitat Autnoma la competncia per emetre un dictamen vinculant sobre ladequaci del projecte de llei que desenvolupi o afecti al dret estatutari a lEstatut dAutonomia i a la Constituci. Els nous Estatuts saprovaran per majoria reforada de la Comunitat Autnoma i podrien ser objecte dun recurs previ dinconstitucionalitat davant el Tribunal Constitucional que shauria dinterposar en un termini mxim de tres mesos des de la seva aprovaci i resoldre pel TC tamb en un termini mxim de tres mesos des de la interposici. Transcorregut el termini per impugnar, si aquesta impugnaci no shagus produt, o un cop dictada la sentncia del TC si es va interposar recurs, i corregits si escau per la Comunitat Autnoma els elements dinconstitucionalitat apreciats pel Tribunal, lEstatut se sotmetr a referndum. Si el text s aprovat, lEstatut es publicar com a llei autonmica, sent ja inatacable.
29
6. LES RELACIONS DE COLLABORACI ENTRE COMUNITATS AUTNOMES I AMB LESTAT TTant la jurisprudncia constitucional com la doctrina han subratllat les deficincies de la collaboraci, tant en el pla poltic com en el jurdic, i el mateix en el pla vertical com horitzontal, tot i que les possibles solucions difereixen. La relaci horitzontal entre CCAA necessita un impuls poltic, i jurdicament es redueix a que la Constituci no posi obstacles, com ho s ara lart. 145.2 CE que, en conseqncia, hauria deliminar-se, igual que la prohibici de federaci autonmica si sinterpreta com un obstacle per al desenvolupament de la cooperaci entre comunitats. La Constituci es limitar a assenyalar la llibertat i convenincia de la collaboraci entre les CCAA. La collaboraci vertical, entre lEstat i les CCAA, ha estat la ms desenvolupada i compta amb diverses tcniques en la legislaci ordinria que en bona part shan traslladat als Estatuts reformats en els ltims anys. La Constituci es limitar a esmentar les tcniques i fixar alguns principis generals. El ms general seria el principi de collaboraci, que entroncaria directament amb el principi de lleialtat federal, i consistiria en lestabliment del dret i del deure de comunicar la informaci que necessiten altres CCAA o lEstat, i de realitzar-lo amb la tecnologia adequada perqu la comunicaci flueixi de forma automtica, sense que aix suposi en cap cas una cessi de competncia. Caldria garantir la responsabilitat dels Governs, tant de lEstat com de les CCAA, que participin en rgans o processos mixtos de decisi davant el Parlament per la seva actuaci, la distinci entre les relacions de collaboraci i coordinaci obligatries (i el seu abast fonamentalment procedimental) i voluntries, aix com lexpressi clara que cada comunitat no resulta afectada per la decisi drgans multilaterals de collaboraci voluntria sin en labast del seu comproms. Pel que fa als instruments de les relacions de collaboraci, la reforma podria significar una clarificaci quant a la seva existncia i rgim, encara que el seu funcionament s fonamentalment una qesti de dinmica poltica que, no obstant aix, shauria de veure millorada per lexistncia del Senat federal. En aquest sentit, la reforma constitucional hauria de considerar lexistncia de la Conferncia de Presidents, amb la funci de dialogar sobre els principals problemes generals de lEstat i aconseguir la coordinaci adequada
30
entre les diferents institucions, aix com ordenar les formes de collaboraci, del sistema de conferncies sectorials, amb els efectes de les seves decisions anteriorment esmentats i de les comissions bilaterals entre lEstat i cada Comunitat, de composici paritria i presidncia rotatria, com a marc general i permanent de relaci entre els seus respectius governs a efectes dinformaci i cooperaci en assumptes dinters com. Igualment, sha de valorar una menci constitucional al rgim de convenis, plans i programes conjunts entre Estat i Comunitats Autnomes. Aix mateix, i seguint les experincies desenvolupades en altres estats europeus, la reforma constitucional seria la seu adequada per fixar els elements fonamentals de la participaci autonmica en assumptes europeus, mitjanant el Senat i la corresponent conferncia per a assumptes de la UE, fixant especialment les regles de presncia i actuaci autonmica en les delegacions espanyoles davant les institucions europees.
31
7. LA DESCENTRALITZACI DEL PODER JUDICIAL La creaci del Consell General del Poder Judicial (CGPJ) es va fer seguint la inspiraci de lequivalent itali, creat al seu torn desprs de la Segona Guerra Mundial per reforar la independncia dels jutges, que shavia conquerit un segle abans mitjanant la inamovibilitat, per ara avanava ms al lliurar-los de la influncia indirecta del Govern, exercida a travs dels nomenaments i la promoci. Per diferents raons el CGPJ no ha exercit b les seves funcions, per en lessencial hi ha una crtica comuna sobre la seva polititzaci, tant pel sistema de nomenaments (canvis en 1985 i 2001) com pel paper de les associacions de jutges, que han resultat molt partidistes. Conv, per tant, substituir-lo per un rgan ms tcnic i neutral, tenint en compte que la majoria de les seves tasques sn de naturalesa administrativa. A ms, la Constituci amb prou feines va preveure la participaci de les CCAA en el poder judicial, sense que hi hagi raons per a que la descentralitzaci saturi en el legislatiu i lexecutiu. Fins ara lnic camp que correspon a les CCAA s lanomenada administraci de lAdministraci de justcia, s a dir, el personal administratiu (no els Secretaris judicials perqu es considera un cos nacional). La reforma ha de traslladar el principi federal tamb al poder judicial, com succeeix en la majoria destats federals, tot i que les frmules existents sn molt variades. Els aspectes principals de la reforma podrien ser quatre: En primer lloc, modificar el sistema de recursos judicials, de manera que el Tribunal Suprem noms conegui els recursos dunificaci de doctrina, garantint una mateixa interpretaci de la llei estatal, el que potenciaria la seva funci i li descarregaria de treball que poden realitzar els Tribunals Superiors de Justcia de les CCAA, que serien lltima instncia de tots els recursos, al marge daquesta unificaci de doctrina. En segon lloc, configurar com a rgan de govern del poder judicial a les CCAA les sales de govern dels Tribunals Superiors de Justcia (Presidents de Sala ms igual nombre de magistrats elegits), amb poders superiors als actuals per trasllat dalgunes tasques que ara realitza el CGPJ. A ms, nomenaria dentre els seus membres el president del propi TSJ. El Tribunal Suprem (TS) i lAudincia Nacional (AN) seguirien amb les seves actuals sales de govern. Ladministraci prpiament dita de tots els jutges i tribunals, excepte el TS i lAN, dependr dels governs de les respectives CCAA. LAdministraci del Tribunal Suprem i de lAudincia Nacional dependran del govern de lEstat.
32
Aquest i els Governs de les CCAA executaran les decisions administratives de les sales de govern dels TSJ i del CGPJ en els mbits respectius. En tercer lloc, el CGPJ ser un rgan de composici reduda (al voltant de 5 membres) amb una composici mixta (3 jutges i 2 juristes de prestigi). Els jutges serien elegits entre i per tots els membres de les sales de govern de les CCAA), mentre que els dos juristes serien triats 1 pel Congrs i 1 pel Senat. Entre les seves principals funcions estaria la promoci de magistrats al TS i de jutges i magistrats a lAN, la potestat disciplinria directa dels jutges i magistrats del TS i de lAN, la resoluci dels recursos interposats contra les decisions de les sales de govern dels TSJ de les CCAA, aix com el control del treball i de la gesti en la mateixa proporci (TS i AN) i la resoluci de recursos contra decisions de les sales de govern de les CCAA. Finalment, resulta en conseqncia necessari crear un rgan de coordinaci general, la Comissi Consultiva del Poder Judicial, que estaria integrada per dos membres per cada CA (el President del TSJ i el conseller de Justcia de cada Govern autonmic), tres per lEstat (1 magistrat del TS, 1 de lAN i el Ministre del Govern dEspanya), i els membres del CGPJ. El seu president, nomenat per la mateixa Comissi Consultiva cada quatre anys, convocar la Comissi i establir lordre del dia, per tractar els assumptes generals que el President proposi.
33
8. LA REGULACI DEL FINANAMENT A LA CONSTITUCI A. La necessitat de reforma La Constituci no inclou prcticament cap precepte significatiu sobre el finanament autonmic, ms enll del reconeixement dels principis dautonomia financera i de solidaritat i alguns elements dordenaci de les hisendes pbliques. Aquest silenci, que resultava inevitable en el moment constituent davant les incgnites existents sobre el desenvolupament de lEstat autonmic, ha perms una mplia flexibilitat de lestructuraci del sistema de finanament durant els ltims trenta anys, des de la primera redacci de la Llei Orgnica de Finanament de les Comunitats Autnomes (LOFCA) arran dels continguts de lEstatut de Sau. En conjunt, el sistema ha passat dun model inicial vinculat exclusivament als costos efectius dels serveis traspassats, amb un grau dautonomia redut, a un model actual en qu els ingressos autonmics provenen fonamentalment dels seus recursos tributaris, complementats en cada cas per recursos addicionals derivats dels fons complementaris de solidaritat i suficincia. Aquesta evoluci ha tingut lloc a travs de reformes freqents del sistema en els seus trets fonamentals, concretades especialment en les reformes de la LOFCA dels anys 1996 i 2009. La flexibilitat del sistema, enormement positiva per la seva evoluci, tamb ha significat una constant tensi poltica i territorial, aix com una transparncia molt reduda dels fluxos financers existents, especialment respecte dels instruments danivellament, canalitzats mitjanant transferncies estatals. Lacord en cada cas, mitjanant un sistema de negociaci entre Estat i Comunitats Autnomes profundament matisat per les dinmiques de partit, sha produt essencialment combinant laven en la corresponsabilitat fiscal i, per tant, lestmul a les Comunitats ms dinmiques, amb la garantia dun increment mnim dingressos per a totes les Comunitats, a travs de laportaci estatal. Per tant, la capacitat estatal daportar nous recursos al sistema a partir del seu sobrefinanament inicial ha estat fonamental per assolir els corresponents acords, juntament amb la voluntat de construcci dun sistema conjunt dinmic i solidari per part de tots els participants. En qualsevol cas, aquesta existncia de recursos addicionals i la clusula de garantia del status quo sn els elements clau que han perms levoluci del sistema, per sense plantejar-se de manera global ladequaci dels recursos destinats al conjunt de les Comunitats Autnomes ni la suficincia dels mitjans propis de les mateixes per finanar els seus
34
recursos i competncies. El sistema de finanament acordat lany 2009 s la culminaci daquesta evoluci, assumint els principis fixats per lEstatut dAutonomia de Catalunya de 2006 (EAC) i significa el mxim del creixement dels ingressos (i capacitats de despesa) autonmics al llarg de la vigncia de la Constituci. La dinmica dels acords preexistents, en els quals totes les Comunitats Autnomes veien sempre incrementats els seus recursos, en grau divers en funci del seu dinamisme econmic, sembla difcil de mantenir per molt ms temps. Per fonamentalment lacord de 2009 marca la maduresa de levoluci dun sistema, que en els darrers vint anys ha consolidat conceptes com els de solidaritat interterritorial, coresponsabilitat fiscal, aix com ha perms lleugers increments en lautonomia dels ingressos i en la formalitzaci i la transparncia dels fluxos de solidaritat. Aquesta maduresa permet portar aquests criteris a la Constituci per acabar de completar-los i consolidar-los i superar la dinmica de reformes que suposen la reobertura global de les discussions i una tensi poltica i territorial negativa per a la globalitat del sistema, sense perjudici de la necessria i flexible revisi i posada al dia. Daltra banda, la crisi econmica dels ltims anys ha provocat una transformaci del finanament de les administracions pbliques que no sembla provisional. La creixent dificultat del recurs al deute pblic i lesgotament gaireb total dalgunes fonts tributries sn elements que semblen estructurals per al futur del sistema de finanament pblic i, en conseqncia, exigeixen un replantejament general del finanament de les entitats pbliques a Espanya, ms enll de la molt limitada perspectiva de la reforma constitucional de 2011, i incloent naturalment el repartiment dels ingressos entre lEstat i les Comunitats Autnomes i els ens locals. En aquest context, a ms, cal plantejar els resultats discriminatoris que shan derivat dels sistemes de concert i de conveni, mantenint la seva singularitat, per corregint les disfuncions observades en la seva aplicaci i la gran disparitat de resultats respecte als obtinguts pel sistema com. B. Objectius de la reforma Si b una Constituci ha de determinar els elements fonamentals del sistema de finanament, no s possible ni convenient incloure aspectes menors que resultarien petrificats i sha de preveure un desenvolupament posterior, mitjanant lleis de diferent abast. La reforma, en conseqncia, no vol dir establir un nou
35
sistema de finanament tancat i definitiu, que toca de nou reformar perqu entri en vigor el 2014, sin constitucionalitzar aquells elements que han de vincular tots els poders, quedant fora de la discussi conjuntural, i garantir la protecci necessria de lautonomia. En aquest sentit, la reforma ha dorientar-se pels segents criteris: a) Suficincia de recursos. Cal determinar una distribuci inicial dels recursos resultants de les figures tributries fonamentals. La definici del sistema no pot partir nicament, com ha passat fins ara, de les necessitats de despesa a partir dun status quo inicial i sense consideraci de la capacitat de generaci dingressos, sin que ha de partir dels recursos financers existents, distribuint-los entre Estat i Comunitats Autnomes dacord amb una adequada valoraci de les competncies assumides per cada nivell territorial, evitant subfinanaments i sobrefinanaments disfuncionals per al conjunt del sistema. b) Solidaritat i ordinalitat. Expressar i garantir lexistncia de transferncies en funci delements de solidaritat i suficincia, dissenyant un sistema transparent i generalment acceptat, que determini el criteri dequitat aplicable i els mitjans per aconseguir-ho tant en referncia a lanivellament de serveis com a les poltiques de reequilibri territorial. Garantir la justcia en la distribuci dels recursos afegint a la nova formulaci transparent del principi de solidaritat la del principi dordinalitat, per impedir que les Comunitats Autnomes ms dinmiques perdin incentius a seguir creixent i aportant al conjunt, a travs del seu dinamisme. c) Bilateralitat i multilateralitat. Regular efectivament els instruments de discussi i acord entre Estat i Comunitats Autnomes en aquest mbit, reduint la posici tan prevalent de lEstat en el Consell de Poltica Fiscal i Financera, i passant laprovaci de les reformes pel Senat federal. d) Autonomia en la recaptaci. Fixar uns elements de gesti tributria que garanteixin lactuaci compartida entre Estat i Comunitats Autnomes en la gesti i recaptaci dels impostos que paguen els ciutadans i en la lluita contra el frau fiscal, i latribuci gil, automtica i immediata dels fons recaptats, element essencial duna aplicaci efectiva del principi de lleialtat institucional. e) Corregir les disfuncionalitats resultants dels sistemes de conveni i concert. f) Valorar la inclusi del finanament dels ens locals com a tercer nivell de la distribuci constitucional tributria o, en cas contrari, incloent el seu finanament en les necessitats autonmiques de despesa i garantint constitucionalment un mnim en respecte a la seva autonomia.
36
C. Propostes de reforma A partir dels objectius definits en lapartat anterior, es proposen les segents modificacions en el text de la Constituci: 1a. Adoptar una forquilla de distribuci dels percentatges de recaptaci dels grans tributs estatals (IRPF, IVA, Societats, impostos especials) entre lEstat i cada Comunitat Autnoma (en funci dels punts de connexi fixats per la llei, considerant adequadament el lloc de generaci dels rendiments gravats). Aquesta distribuci shauria de fer tenint en compte la dinmica de despesa autonmica i estatal i valorant especialment la despesa social i la capacitat inversora de les administracions autonmiques. En conseqncia hauria de significar un creixement rellevant del percentatge actual dingressos autonmics, assumint que aquest increment substitueix duna sola vegada la dinmica de constants increments ms o menys reduts en la negociaci de cada nou model de finanament. 2a. Preveure constitucionalment les potestats tributries autonmiques prpies i sobre els tributs cedits, amb capacitat normativa, en la lnia de lactual art. 203 EAC. 3a. Lleialtat institucional. Introduir lmits a la capacitat estatal de generar nous tributs en mbits gravats per les Comunitats Autnomes o els ens locals (essencialment mitjanant la intervenci del Senat, amb majoria reforada), incorporar lobligaci de compensaci en aquests casos i limitar tamb la capacitat de lAdministraci central de generar unilateralment noves despeses a crrec dels recursos de les administracions autonmiques i locals. 4a. Preveure constitucionalment els criteris del sistema, orientats essencialment a la solidaritat i a la suficincia de recursos, al voltant dels conceptes danivellament i dequilibri territorial. La regulaci dels fons hauria dincloure els lmits corresponents als seus resultats, essencialment al voltant del principi dordinalitat, segons el qual lordenaci de recursos dels governs autonmics desprs de laplicaci del mecanisme danivellament ha de ser la mateixa ordenaci existent abans de lanivellament. En aquest context, i davant la situaci actual de crisi financera i riscos per al desenvolupament de la clusula social de lEstat, concretada en les competncies autonmiques de sanitat, educaci i serveis socials, seria convenient introduir alguns elements addicionals en el sistema de finanament, centrats en els segents aspectes: Garantia constitucional de manteniment de les prestacions socials dels ciutadans (sanitat, educaci i serveis socials) en els supsits dactuaci dels ins-
37
truments de la legislaci destabilitat pressupostria derivats de lart. 135 CE (plans de correcci de desequilibris, ...). Previsi dun fons addicional del sistema, estrictament condicionat, de lluita contra la pobresa, finanat conjuntament per lEstat i les Comunitats Autnomes, i gestionat per les prpies comunitats. Exigncia de valoraci expressa i quantificada de les conseqncies de les reduccions de partides pressupostries (estatals i autonmiques) sobre els serveis i prestacions corresponents. Vinculaci de la clusula de sostenibilitat social prevista en lart. 135 CE a les competncies autonmiques i, coherentment, a la decisi del Senat. 5a. Remetre el desenvolupament constitucional a lleis i decisions que han de comptar en tot cas amb laprovaci del Senat, valorant la possibilitat destablir una majoria reforada. 6a. Preveure expressament lexistncia del Consell de Poltica Fiscal i Financera, establint que els seus acords (que resultarien menys rellevants donada lexistncia del Senat) sadoptin per una majoria qualificada que incorpori almenys a tres cinquenes parts de les Comunitats Autnomes i lEstat. 7a. Determinar la LOFCA, les seves lleis de desenvolupament i la legislaci dequilibri pressupostari com a lleis de necessria aprovaci pel Senat. 8a. Preveure lexistncia dagncies tributries consorciades entre lEstat i les comunitats autnomes que ho sollicitin, encarregades de la gesti tributria de tots els tributs i de les actuacions de lluita contra el frau. 9a. Determinar que els ingressos de les agncies es distribueixin de forma immediata i segons els percentatges constitucionalment establerts entre les administracions participants, sense perjudici dels posteriors ajustos tcnics i comptables. 10a. Establir expressament la inclusi duna aportaci a la solidaritat interterritorial com a nova crrega de lEstat en els sistemes de conveni i concert i preveure un sistema de garantia constitucional duna aproximaci gradual de resultats respecte del sistema com.
38
9. LA REFORMA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL I DALTRES INSTITUCIONS DE LESTAT CONNECTADES AMB LES COMUNITATS AUTNOMES El TC ha estat superat per la quantitat de conflictes de competncies, recursos dinconstitucionalitat i fins i tot qestions dinconstitucionalitat de base competencial, i conv corregir les causes daquesta situaci. Daltra banda, la composici del TC hauria de tenir alguna connexi amb les CCAA, el que s fcilment articulable a travs del propi Senat federal, de manera que la meitat dels magistrats fossin nomenats pel Congrs i la meitat pel Senat. Tamb seria convenient establir algun criteri per elegir bons juristes desautoritzant el sistema de quota dels grups parlamentaris, tot i que s aquesta una qesti que va ms enll de la reforma federal del sistema. Daltra banda, la prpia funci del Senat en laprovaci de la legislaci bsica i de rellevncia autonmica ha de contribuir de manera destacada a la reducci de la conflictivitat en aquest mbit, permetent al Tribunal Constitucional un enfocament ms general i centrat en les qestions despecial rellevncia per al funcionament del sistema. Amb carcter general, la reforma del Senat permet canalitzar la participaci autonmica en la composici de la major part dinstitucions estatals, coherentment amb el que preveuen diversos Estatuts dAutonomia en lactualitat, duna manera funcional i donant sentit a les actuals previsions de nomenament senatorial de diversos crrecs institucionals, que podrien mantenir-se o incrementar-se tant a nivell constitucional com legislatiu.
39
10. EL PROCEDIMENT DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL ACTUAL Ha de contemplar almenys tres qestions diferents. Com preparar la iniciativa de reforma. La Constituci estableix els rgans i les majories necessries per a laprovaci de les reformes constitucionals, per no estableix la forma delaboraci, i als pasos europeus sest imposant que la iniciativa no sorgeixi noms del Govern o de ponncies parlamentries, sin que es realitzi en un rgan mixt format per juristes experts i poltics destacats, anomenada generalment comissi per a la reforma constitucional. En el nostre cas, seria molt convenient incloure a personalitats representatives de les CCAA, experts i poltics, sense que sigui necessria una quota sin ms aviat una presncia qualitativa. Carcter i procediment. La reforma agreujada de lart. 168 CE. No es tractaria de proposar una reforma general de la Constituci sin del conjunt de preceptes constitucionals relacionats amb el sistema dautonomia que presenten problemes. Substituir lart. 1 o 2 i els corresponents que sesmenten en cada apartat, i seguir la via del 168 CE perqu safecta al ttol preliminar. La reforma del mateix procediment. El sistema contemplat per la Constituci no ha funcionat, i convindria pensar una reforma que introdueixi almenys un procediment efectiu de modificaci ordinria amb les necessries garanties de discussi pblica, ms enll del que preveu lactual art. 167 CE, i que, en tot cas, ha de preveure la participaci de les Comunitats Autnomes a travs dels seus rgans. Aix mateix, el procediment agreujat de lart. 168 CE, al marge ara duna reflexi sobre la seva viabilitat efectiva, es podria veure modificat per garantir igualment una efectiva consideraci autonmica, no noms mitjanant el Senat, sin tamb en el corresponent referndum popular en qu caldria ponderar tamb les majories en un nombre determinat de Comunitats Autnomes.
Materials per al debat disponibles a: www.reformafederal.info
40
www.fcampalans.cat

Per Una Reforma Constitucional Federal

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Per Una Reforma Constitucional Federal

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Document de treball de la Fundaci Rafael Campalans

Per una reforma constitucional federal

Per una reforma constitucional federal

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

Materials per al debat disponibles a: www.reformafederal.info

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

respectin els reglaments de lEstat.

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

PAPERS DE LA FUNDACI / 163

Materials per al debat disponibles a: www.reformafederal.info

You might also like