SOCIJALNO STANOVANJE U VEDSKOJ - PROBLEMI I PERSPEKTIVE

Goran Lindberg
Lund Sveuilite, Lund

UDK 365 (485) Izvorni znanstveni rad

Primljeno: 16. 11. 1993.

Ovaj tekst istrauje povijest vedske politike socijalnog stanovanja, i to od njenog poetka, neposredno poslije drugog svjetskog rata, pa do dananjeg stupnja radikalne deregulacije. Prvi dio teksta sadrava opis razliitih komponenti koje ine ono to se smatra vedskim modelom stambene politike. Cilj te politike nije bio zamijeniti trite, ve ga tako urediti da ono funkcionira na djelotvoran nain, kao to trina teorija predvia ali nikada ne ostvaruje. Drugi dio ukratko opisuje godine brzog rasta masovnog stanovanja uope, a posebice socijalnog stanovanja, nakon ega je uslijedilo razdoblje koje su predstavnici stambenih poduzea u socijalnom sektoru za iznajmljivanje doivjeli kao krizu. Trei dio teksta prouava kako su ta poduzea pokuala popraviti nain na koji funkcioniraju. Dva posljednja dijela bave se naraslom socijalnom polarizacijom vedskog stambenog trita uslijed dodatnih promjena koje su se zbile tijekom osamdesetih godina te potezima vlasti u najnovije vrijeme.

NASTANAK VEDSKOG STAMBENOG MODELA U usporedbi s ostatkom sjeverozapadne Europe. ako izdvojimo Norveku i Finsku, u vedskoj je kasnila industrijalizacija. U tridesetim je godinama ovog stoljea velika veina ljudi imala nizak standard stanovanja. Obitelj industrijskog radnika obino se morala zadovoljiti jednom sobom i kuhinjom. Takvi bijedni stambeni uvjeti openito su vrijedili za najvei dio radnike klase, kako u ruralnoj tako i u urbanoj Svedskoj
Na politiku stanovanja poela je jako utjecati stambena situacija koja je prevladavala tijekom tridesetih godina, kao i analiza te situacije, koju su proveli strunjaci Komisije za socijalno stanovanje, oformljene kada su 1933. socijalni demokrati i Seljaka stranka formirali koalicijsku vladu. Komisija je djelovala do 21

DRU. ISTRA. ZAGREB 9/GOD. 3 (1994), BR. 1, STR. 21-34

LINDBERG, G.: SOCIJALNO

STANOVANJE. ..

1946, kada je objavila svoj glavni izvjetaj, koji se slagao sa svim vanijim aspektima politike i koji je parlament konano odluio prihvatiti. Komisija je primijetila da se vedsko stambeno trite nije ponaale prema teoretskim oekivanjima zasnovanim na "slobodnom tritu", i to zbog barem dva vana razloga. Kao prvo, proizvodnja novih stanova bila je manja od potreba zbog visokih najamnina i visokih razina profita vlasnika zgrada. Oekivalo se da e profit dopustiti priljev novog kapitala na trite i da e tako proizvodnja stanova napredovati, no to se zapravo nije dogodilo. Drugo, sektor stambene proizvodnje imao je - u usporedbi s ostalim sektorima - nisku stopu produktivnosti. Trite je, drugim rijeima, bilo nesposobno proizvoditi nove stanove po cijenama koje je veliki dio stanovnitva mogao platiti. Komisija je dola do zakljuka da stambeno trite u kapitalistikoj ekonomiji ima jedinstvene karakteristike koje ga razlikuju od ostalih vrsta trita. Jedna od najvanijih jest injenica da se procjene rizika u stambenoj proitvodnji ine drugaijima nego u ostalim sektorima. Tako se ini da u stambenoj proizvodnji vlasnici kapitala konstantno precjenjuju rizike. Simptomatino je da na stambenom tritu i u vrijeme ekonomske ekspanzije i porasta stanovnitva vlada duga i ozbiljna nestaica stanova. Komisija je ustvrdila da je nuna intervencija drutva kako bi se stambeno trite

i proizvodnju stanova "natjeralo" da funkcioniraju na zadovoljavajui nain. Bila

je nuna i akcija za spreavanje pekulacija sa zemljitem, nezadovoljavajue i pekulativne stambene proizvodnje te nepotpune ili nedostatne gradnje. Trebalo je poboljati i upravljanje stambenim objektima, zasnovano uglavnom na vlasnicima s malim posjedom. Takoer je naglaeno da stambeni okoli mora sadravati potrebne objekte kao to su igralita, praonice i mjesta za okupljanje. Na kraju, istaknuto je kao vano da planiranje novog stambenog okolia podrava demokratski razvoj. Strane tridesete, sa svojim protu demokratskim pokretima, jo su bile u ivom sjeanju. Cilj te poslijeratne stambene politike nije bio zamijeniti trite, ve ga tako urediti da ono funkcionira na djelotvoran nain, kao to trina teorija predvia, ali nikada - kako se ini - ne ostvaruje. Prvi instrument regulacije trita trebala je biti podjela odgovornosti izmeu drave i opina. Drava je trebala jamiti financiranje stambene proizvodnje, a opine su trebale biti odgovorne za planiranje, iniciranje i ostvarivanje te proizvodnje. Sredstva za ostvarivanje te politike mogu se saeti u sljedee: Kao prvo, vlada je davala podrku za gradnju novih stanova u obliku subvencija, kamata i prava na odbitak poreza za kamate koje plaaju vlasnici stanova. Ta je podrka bila opa i davana je stambenoj proizvodnji u privatnom, kao i u socijalnom sektoru. Uglavnom zbog razvoja u ovom dijelu stambene politike, tijekom vremena vedska je bila prisiljena nainiti vane pomake od svog originalnog modela stambene politike.

22

DRU. ISTRA. ZAGREB 9/GOD. 3 (1994), BR. 1, STR. 21-34

LINDBERG, G.: SOCIJALNO

STANOVANJE. ..

Ta je politika ukljuivala takoer stambenu potporu na osnovi provjere imovinskog stanja i dohotka. Takve subvencije potranje bile su rairene i vrlo vane tijekom razliitih razdoblja u prolosti, posebno za umirovljenike i kuanstva s djecom. Osobito vaan instrument bio je i "monopol na planiranje", koji su dobile opine i koji je znaio da ne moe poeti nikakva graevinska proizvodnja bez dozvole opine i bez odobrenja plana o upotrebi zemljita. Svako je koritenje zemljita tako stavljeno pod jurisdikciju lokalnih vlasti, to u vedskom sluaju znai i pod veliki stupanj demokratskog nadzora. Opine su imale i odluni utjecaj na odobrenje vladinih zajmova za stambenu proizvodnju. Osim toga, opine su bile obvezne inicirati stambenu proizvodnju, birati izmeu razliitih izvoaa te odluivati o oblicima posjeda u toj proizvodnji. Tijekom vremena monopolu na planiranje pridodani su i drugi instrumenti cilj kojih je bio smanjenje mogunosti da privatni vlasnici stvaraju profit od pekulacija nekretninama. Najvaniji je od njih onaj koji je potaknuo opine i dao , im zakonska sredstva da steknu velike povrine zemljita za buduu stambenu gradnju i urbanu ekspanziju. Ta su se sredstva sastojala od proirenog prava na eksproprijaciju i obvezu prodavaa zemljita da ponudi opini prednost kupnje po odreenoj cijeni. Postupno su instrumenti zemljine politike ojaali tako da se gotovo sva nova proizvodnja odvija na zemljitu koje je u vlasnitvu opine. Takvom je razvoju situacije pridonijelo i pravilo "uvjeta lokacije", odnosno injenica da graditelj moe dobiti vladine zajmove za gradnju samo na zemljitu koje daje opina, osim ako opina ne zatrai iznimku od tog uvjeta. Politika borbe protiv pekulativne komponente stambene proizvodnje ukljuivala je i pravo opina da grade stanove i njima raspolau. Ti su stanovi u vedskoj stvorili sektor socijalnih stanova za iznajmljivanje. Bilo je bitno da su stanovi na raspolaganju svim slojevima drutva, bez obzira na njihovu financijsku situaciju te da se sami izdravaju i da se njima upravlja na nedobitnoj osnovi. Jedina se subvencija sastojala od uvjeta za financiranje proizvodnje onih socijalnih stambenih objekata koji su bili povoljniji od stambene proizvodnje u drugim sektorima. Prednost se sastojala u tome da su za socijalne stambene objekte dravni zajmovi, uz subvenciju kamatne stope tijekom prvih deset godina trajanja objekta, "pokrivali" 100 posto cijene graenja. Ostali su graditelji bili prisiljeni sami financirati odreeni, marginalni dio trokova gradnje. Stav koji je zauzeo parlament znaio je da se odbijaju i sve vrste dravne financirane stambene proizvodnje usmjerene na specifine drutvene grupe. Ako bi se pojavilo vremensko neslaganje u dovoenju stambenog trita u ravnoteu, drava je imala zadatak pomoi onima koji nisu kadri platiti najamninu za pristojan stan izravnim SUbvencijama, a ne gradnjom posebnih stanova. Cilj je (neslubeno) bio omoguiti obinoj obitelji industrijskog radnika sa dvoje djece da nabavi stan sa dviie sobe i kuhinjom u jednom od novih stambenih kompleksa. To je bilo daleko od prijeratne stambene politike i socijalnog stanovanja.

23

DRU. IST RA. ZAGREB 9/GOD. 3 (1994), BR. 1, STR. 21-34

LINDBERG, G.: SOCIJALNO

STANOVANJE. ..

Sljedei vaan razlog za stavljanje stambenog planiranja u djelokrug dravnih vlasti bila je djelotvornija, a time i jeftinija proizvodnja. Osim poveane produktivnosti, koja je bila i oekivana, stvoreni su uvjeti za profesionalnije i djelotvornije upravljanje stambenim objektima, jer je fond u vlasnitvu individualnih vlasnika bio vei. Ta e seteza kasnije opovrgavati, ito zbog brojnih razloga. Uza sve to, vodei su politiari sredinom etrdesetih jo uvijek bili uvjereni u djeiotvornost masovne proizvodnje. Uspjeh tadanje industrijske proizvodnje smatran je idealnim tipom za bilo kakvu vrstu proizvodnje. Investiranje u stambeni sektor u vlasnitvu opine smatrano je sljedeim nainom spreavanja privatnika da ostvaruju pretjerani profit od krupnih poveanja subvencija za stambenu proizvodnju. elio bih zakljuiti ovo kratko kronoloko iZlaganje poslijeratne vedske stambene politike dvjema primjedbama koje su u vezi s temom ovog teksta. Prvo, sektor socijalnog stanovanja za iznajmljivanje predstavljao je razmjerno mali dio ukupne politike socijalnog stanovanja u vedskoj; drugo, njegova namjera nikada nije bila da bude izravno usmjeren na kuanstva koja imaju potekoa u rjeavanju stambenog pitanja na "slobodnom" stambenom tritu. Socijalni sektor za iznajmljivanje, organiziran preko stambenih poduzea u vlasnitvu opine, bio je zamiljen kao jedan od naina ostvarivanja politike socijalnog stanovanja u cjelini.

GODINE EKSPANZIJE.
Openito bi se moglo rei da se tijekom poslijeratnog razdoblja standard stanovanja konstantno poboljavao, ali do ezdesetih godina nedostatak stambenog prostora jo je uvijek u nekim mjestima bio ozbiljan. Proizvodnju stanova koile su dravne kvote, kao i propisi donijeti u skladu s razvojem ukupne ekonomije. vedska je imala manjak radne snage, a razvoj industrije smatarao se vanijim od stambenog sektora. Drava je pokuala iskoristiti stambenu proizvodnju kao regulator poslovnog ciklusa, Posljedica je toga bila da su stambene kvote tijekom povoljnih godina za industriju bile manje, atijekom onih manje povoljnih vee. Sporost u rjeavanju problema manjka stanova postupo se pretvarala u sveveu politiku frustraciju. Sredinom ezdesetih godina donesena je odluka da se poduzmu konani koraci u usklaivanju stambene ponude i potranje. Postavljen je cilj da se u razdoblju od deset godina proizvede milijun stambenih jedinica, to je razdoblje od 1965. do 1974. godine obiljeilo osobito velikom stambenom proizvodnjom. Sektor socijalnog stanovanja poveao se tako od beznaajnog udjela 1945. godine do iznad 900.000 stambenih jedinica, odnosno 22 posto svih stambenih jedinica u vedskoj. U vedskoj postoji 286 jedinica lokalne uprave i veina njih posjeduje oblike socijalnog stanovanja. Unutar ukupnog stambenog fonda u tim jedinicama, 24

'o

:",

DRU. ISTRA. ZAGREB 9/GOD. 3 (1994), BR. 1, STR. 21-34

LINDBERG, G.: SOCIJALNO

STANOVANJE. ..

socijalno stanovanje varira izmeu O i 60 posto. Postoci su vei u lokalnim jedinicama blizu veih gradova, a obino nii u ruralnim podrujima. Broj poduzea i zaklada koje upravljaju tim stambenim jedinicama premauje 300. Najvee od tih poduzea ima vie od 50.000 stambenih jedinica, a ono najmanje tek nekoliko desetaka. Poduzea koja se bave socijalnim stanovanjem podlona su uobiajenim privrednim zakonima tako da, ako se, primjerice, njihov kapital potroi a vlasnici odbiju ulagati dodatni kapital, moraju u likvidaciju. Veina javnih poduzea pridruena je neovisnoj interesnoj udruzi pod nazivom SABO. Ta se udruga ponajprije moe promatrati kao lobistika organizacija za sektor socijalnog stanovanja, ali ona ima veliku ulogu i kao savjetnika tehno-struktura, pogotovo za srednja i mala poduzea. Njezin je doprinos bio veoma vaan u prevladavanju krize kroz koju je sektor proao krajem sedamdesetih godina

ORIJENTACIJA NA UPRAVLJANJE STAMBENIM FONDOM U OSAMDESETIMA

Nakon sedamdesetih godina situacija na stambenom tritu temeljito se izmijenila: prevelika potranja pretvorila se u viak ponude. Zato su se mnoga javna stambena poduzea bez opomene nala u ozbiljnoj ekonomskoj situaciji, i to zbog sve veeg gubitka najamnina zbog vee ponude praznih stanova, kao i zbog brzog poveanja trokova poslovanja. Problema je bilo i u organizacijskom smislu. Zahvaljujui prijanjim upornim nastojanjima da se proizvede to vie novih stanova za trite, poduzea su u mnogim sluajevima razvijala kvalificirane tehnike odjele koji su upravljali procesom gradnje s vlastitom ekspertizom. No, nije postojala takva briga o upravljanju objektima koji su ve postojali. Razliiti dijelovi poduzea uspostavljani su prema industrijskim modelima, gdje je dominantna filozofija bila da se iskoristi masovna proizvodnja, i to kroz specijalizaciju i rutinizaciju. U takvoj su problematinoj situaciji utjecajni krugovi u SABO-u shvatili da se neto mora napraviti kako se sve zajedno ne bi raspalo. Prijetnja je shvaena ozbiljno i zbog injenice da se u vedskoj sredinom sedamdesetih dogodila promjena vlade, to je znailo da socijaldemokrati, koji su bili na vlasti neprekidno od 1933, predaju vlast ne-socijalistikim strankama. Premda su ciljevi stambene politike uokvireni u razmjerno povoljan sporazum, bilo je oito da e ne-socijalisti imati manje simpatija za stambeni sektor u dravnom vlasnitvu od socijaldemokrata. Politiari su, uz veliku potporu neoliberalnih ekonomista, poeli ozbiljno razmiljati o rasprodaji stambenog fonda u dravnom vlasnitvu, ponajprije samim stanarima, kao o moda najmudrijem rjeenju problema. Provedena analiza pokazala je SABO-u da je u veini njegovih poduzea-lanova bila potrebna temeljita unutranja organizacijska promjena, ukljuujui i promjenu njihova odnosa prema stanarima (Karl berg, 1983). 25

DRU. ISTRA. ZAGREB 9/GOD. 3 (1994), BR. 1, STR. 21-34

LINDBERG, G.: SOCIJALNO

STANOVANJE. ..

Vaan je korak poduzet 1979, kada je na nacionalnoj razini postignut sporazum s udrugom stanara. Taj je sporazum stanarima pruio mogunost da utjeu na upravljanje stanovima na mnogo utjecajniji nain. U sljedeih je nekoliko godina veina poduzea-lanova s razliitim lokalnim vlastima potpisala sporazume s lokalnim udrugama stanara, a svi su ti sporazumi kao model imali onaj prvi, na nacionalnoj razini. Ti su sporazumi jako potaknuli unutranje organizacijske promjene u poduzeima. Tvrtke su uskoro shvatile da je nemogue ispunjavati uvjete sporazuma ako se zadre stare metode rada. Vrijedno je istaknuti jo jedan rezultat toga razdoblja, a to je pravo stanara da sami odravaju unutranjost stana ako to ele, pravo koje je nakon dugih pregovora pobijedilo u borbi s otporom sindikata liilaca. Ono je otvorilo vrata razvoju brige za odravanjem stana koju vode sami stanari, to je znailo veliki uspjeh. Veina novih poduzea osnovanih nakon drugog svjetskog rata bila je organizirana po uzorku koji je odreivao da se posao dijeli u tri glavna odjela: 1) ekonomija i uprava, 2) nova proizvodnja i 3) "tehnika" uprava. Ti su se odjeli dalje dijelili na sekcije, esto na nekoliko razina. Tehniki se odjel obino dijelio na jedinice od kojih je svaka izvravala jednu glavnu funkciju. Bilo je uobiajeno da se jedna jedinica bavi unutranjim ienjem zajednikih prostora u zgradama. Sljedea je jedinica bila zaduena za brigu o vanjskoj okolici, dok je trea obavljala sve popravke. Vea su poduzea esto imala i ostale specijalizirane jedinice, npr. za ureenje vrtova, popravak vodovodnih instalacija, strojeva za pranje rublja ili za popravke koji ukljuuju dizala ili kuhinjske hladnjake. Kako bi sve funkcioniralo, bilo je nuno da za svaku operativnu jedinicu postoji nadglednik, kao i srednja uprava, koja ima zadatak koordinirati rad razliitih sekcija, praviti planove i proraune ili, na primjer, organizirati rad s vanjskim poduzetnicima. Sljedea je vana funkcija koja se morala obaviti bila prikupljanje obavijesti stanara o razliitim kvarovima te prosljeivanje istih operativnim jedinicama. Birokratska mainerija - kao u ovom sluaju - pokazala se vrlo uspjenom u proizvodnji i prikupljanju razmjerno jednostavnih industrijskih proizvoda za masovnu proizvodnju u uvjetima stabilnog trita uz pasivne uvjete proizvodnje (Mintzberg, 1979). Zapravo je udno koliko je dugo trebalo da se shvati kako nijedan od tih uvjeta ne vrijedi za upravljanje stanovima. SABO je odjednom (Lindberg iKarlberg, predloio 1988). model organizacije koji je iroko prihvaen

Glavni principi tog novog modela stavili su naglasak na upravljanje stanovima, gdje je cilj bio da ono bude to je mogue blie stanarima, dakle na decentralizaciju, te na promjenu prijanjeg modela podjele na odjele s razliitim funkcijama (kao to su ienje, popravak, lienje na primjer) u neto to je nazvano upravljanje podrujem. lova se druga promjena moe smatrati neizbjenim uvjetom decentralizacije. SABO model ukljuivao je i preporuku da se stambeni fond poduzea podijeli na upravne jedinice od otprilike 1000 stanova, koji su svi po mogunosti 26

DRU. ISTRA. ZAGREB 9/GOD. 3 (1994), BR. 1, STR. 21-34.

LINDBERG,

G.:

SOCIJALNO

STANOVANJE. ..

smjeteni u blizini. Svakim upravnim podrujem trebao je upravljati jedan menader, koji bi bio pod izravnom subordinacijom izvrnog ravnatelja i koji bi na raspolaganju imao operativce i kuepazitelje. S te razine trebalo je upravljati barem ienjem i odravanjem, kao i veinom popravaka. Smatralo se samo po sebi razumljivim da ef nekog podruja svoj ured treba imati u tom podruju. Tako je glavna zamisao bila da ef podruja ima potpunu odgovornost za upravljanje stanovima unutar tog podruja. Specijalizirane usluge, koje ne bi postojale u tim podrujima, ef podruja trebao bi "pozvati" sa sredinje razine poduzea ili bi te usluge bile izostavljene iz ugovora. U to vrijeme ve se javljaju neke stidljive pomisli o poeljnosti konkurencije izmeu unutranjih sredinjih uslunih jedinica i vanjskih sudionika ugovora. Nevjerojatno je kako brzo su poduzea napravua organizacijske promjene u smjeru koji je predloio SABO (Lindberg iKarlberg, 1988). Bilo je, naravno, razlika, ali SABO-v je model decentralizacije i upravnih podruja kao svojih glavnih principa imao vrlo velik utjecaj. Istraivanju koje je autor proveo 1985. nije bio cilj ocjena novog modela, ali je ipak pokazalo da su mnoga poduzea objeruke prihvatila ono to je nova organizacija eljela postii. Takoer je nemogue porei da se ugled cijelog socijalnog stambenog fonda tijekom osamdesetih poveao. Zadruni sektor, kao i dijelovi privatnog stambenog sektora za iznajmljivanje, poeli su imitirati nove naine organizacije rada koje su javna stambena poduzea otprije prihvatila. Takoer treba primijetiti da je originalni SABO model pretrpio nekoliko promjena u mnogo sluajeva (vidi Lindberg, 1993a i c). To se moe rei za veliinu podruja. Prije se smatralo da je odgovarajua veliina podruja pod jednim upraviteljem oko 1000 stanova. No danas smo svjedoci da podruja u pravilu imaju 2000 i vie jedinica. ini se da postoji nekoliko razloga za takvo kretanje. Prvi je injenica da se administrativna sposobnost podrunih menedera poveala, i to kao posljedica kompjutorizacije, koja omoguuje bolje knjigovodstvo i olakava pravljenje izvjetaja pri donoenju odluka. Kada su sustavi u funkciji, ini se privlanim poveati veliinu podruja pod jednim menederom. Vanost reforme decentralizacije iz osamdesetih godina odraava se u naputanju funkcionalnog tipa organizacije, koji je esto dovodio do nedovoljne djelotvornosti razliitih funkcija i do slabih rezultata poslovanja. U konkretnom je sluaju cilj da se uspostave tjenje veze s korisnikom usluga samo djelomino postignut. Ali treba rei i da je u posljednjih deset godina u sektoru socijalnog stanovanja elja da se pronau rjeenja i naini organizacijske prilagodbe ovom ili onom problemu u vezi s upravljanjem stanovima bila sve vea (vidi dalje Lindberg, 1993 e),

DANANJI STATUS STANOVANJA U VEDSKOJ

Statistiki izvori pokazuju da su stambene prilike u vedskoj posebno dobre (Boelhouwer i van der Heiden, 1992). Nigdje stambeni prostor po stanovniku

27

DR U. ISTRA. ZAGREB 9/GOD. 3 (1994), BR. l, STR. 21-34

LINDBERG, G.: SOCIJALNO

STANOVANJE. ..

nije tako velik kao u vedskoj. Gledano iz meunarodne perspektive, i segregacija je niska. Danas u vedskoj gotovo nema sirotinjskih etvrti (slamova). Stanari su zakonski dobro zatieni. Kroz pregovore su u mnogim sluajevima uspjeli stei znaajan utjecaj na upravljanje stanovima. Stanari u stanovima koji su u vlasnitvu opine, to je oko 22 posto stambenog fonda u vedskoj, nisu time stigmatizirani, premda u tom sektoru ivi velik postotak radnika s niskim prihodima, samohranih roditelja, doseljenika, umirovljenih radnika u industriji te manualnih radnika. Nijedan od oblika stanovanja nije potpuno iskljuen za bilo koji drutveni sloj, no ipak postoji socijalna segmentacija (vidi Lindberg iLinden, 1989; Frykman, 1984). Monopol na planiranje, uvjet lokacije i rezerve zemljita u vlasnitvu opine vjerojatno su doprinijeli snienju cijena zemljita. injenica je da su cijene zemljita u vedskoj bile (i da jo uvijek jesu) znatno nie nego u drugim zemljama sa slinim stupnjem urbanizacije (Duncan i Barlow, 1991; Lindberg, 1993b). ini se i da je umjerena razina segregacije bila uzrokom da je u vedskoj, u usporedbi s drugim zemljama, bilo manje nebrige o nekretninama, manje sirotinjskih naselja i vie unapreivanja metoda upravljanja stambenim fondom (Lindberg, 1993c; Reade, 1985,1989; za suprotno gledite vidi Nasslein, 1988). Toj zgodnoj slici moe se pridodati injenica da su vlasnici stanova openito postali profesionalniji i usmjereniji na usluge; to se pogotovo odnosi na sektor stanova za iznajmljivanje u vlasnitvu opine, koji se pokazao vrlo inventivnim u vezi s novim metodama upravljanja stanovima (dalje vidi Lindberg, 1993a ic). Postavlja se pitanje je li sa stanovanjem u vedskoj sve u redu? Unato neupitnim prednostima uvjeta stanovanja, posebice u usporedbi s veinom drugih zemalja, u vedskoj svakako postoje i zabrinjavajui aspekti koji bi s vremenom mogli uzrokovati ozbiljne probleme velikom dijelu stanovnitva. Po mome miljenju, najvie zabrinjava ono to se dogaa s pravednou stambene opskrbe u vedskoj. Tako je 1974. godine ciljeve socijalne stambene politike potvrdio i parlament. Vaan cilj, kojeg je bilo teko postii, nazvan je neutralnost posjeda stana. To je znailo da dravna potpora, izravna ili neizravna, ne smije favorizirati jedan tip stambenih statusa - posjeda stana - u odnosu na druge. Donijeti su posebni zakoni usmjereni na izjednaavanje uvjeta za razliite stambene statuse, a kasnije je kao dio porezne reforme, radikalno smanjena mogunost da vlasnici stanova ostvare porezne odbitke (tax deduction) zahvaljujui kamatama na stambene zajmove. Osim toga, gotovo cjelokupna nova stambena proizvodnja, bez obzira na status - je li u vlasnitvu, zadruna ili gradnja za iznajmljivanje, distribuirana je po nepekulativnim cijenama. To je bilo mogue ostvariti kroz monopol opina na planiranje, uvjete lokacija i restrikcije koje je postavila drava kao financijer u proizvodnji stanova i kua. Nadalje je vano naglasiti da je to vrijedilo samo za novu proizvodnju. Stari se stambeni fond, meutim, mogao prodavati na slobodnom tritu, koje je bilo izvor znaajne dobiti za mnoge vlasnike, osobito 28

DRU. ISTRA. ZAGREB 9/GOD. 3 (1994), BR. 1, STR. 21-34

LINDBERG, G.: SOCIJALNO

STANOVANJE. ..

tijekom osamdesetih godina. Unato svemu, pekulativno se trite znaajno povealo nakon 1969, kada je stanarima zadrunog sektora doputeno da prodaju svoje stanove na tritu bez ikakva reguliranja cijena. Tako je tijekom osamdesetih nekim "stanarima vlasnicima" omogueno da ostvare vrlo velike dobiti (vidi Olofson, 1990). Danas se nepekulativni sektor vedskog stambenog trita odnosi samo na 22 posto, odnosno na socijalni sektor u vlasnitvu opine (Lundquist et al., 1990: 457). ak se moe ustvrditi da su dijelovi ovog potonjeg sektora krajem osamdesetih (nezakonito) promijenili vlasnike, i to kroz iroka prava zamjene koja postoje u vedskoj, potaknuta velikom potranjom u metropolitantskim podrujima. Sav opisani razvoj dogodio se u vrijeme kad je na vlasti bila Socijaldemokratska stranka, koja je uvijek zastupala restriktivno stambeno trite. Lundquist i njegovi suradnici shvatili su taj nesklad izmeu socijaldemokratskih naela i aktualne prakse kao ustupak onom dijelu izbornog tijela koje ima interese u pekulativnom tritu. Oni to istiu i kao ostvarenje temeljnog principa "institucionalne posebnosti stanovanja kao dijela drave ope dobrobiti" (welfare state), koji je formulirao Torgersen (1987) i koji kae da su "princip izbora stambenog statusa i jednake raspodjele dobrobiti nepomirljivi; ini se da stambena politika stvara vrste interesne grupe koje brane sustav potpore i subvencija, favorizirajui tako vlastiti stambeni status" (Lundquist et al., 1990: 463). Sljedei aspekt pravedne raspodjele bavi se stanovanjem siromanih i "osoba koje je teko smjestiti". Kao to je ve reeno, jedan od vanih principa stambenog sektora u vlasnitvu opine u vedskoj jest da on mora biti otvoren svakome, bez obzira na individualno stanje ili prihode. U praksi to znai da se najvei dio opinskih stanova raspodjeljuje po tome koliko dugo je osoba na listi ekanja, uz uvjet da kandidat u svom dosjeu ima upisano dobro ponaanje, da nema dugovanja najamnine te da ima prihod koji osigurava plaanje najamnine. Diskriminacija zbog drugih razloga je protuzakonita. Odreeni broj opinskih stanova dodjeljuje se, naravno, osobama s razliitim vrstama posebnih potreba za stanovanjem, to ukljuuje medicinske ili socijalne potrebe. S druge strane, mogunost prioriteta postoji i za migrante koji se smatraju vrlo vanim dijelom dobrobiti zajednice, i to zbog svojih strunih znanja (npr. medicinsko osoblje, profesionalni i struni radnici). Navedena politika po mom je miljenju jedan od razloga to je u vedskoj bilo manje socijalne segregacije nego u veini drugih zemalja s kojima se ona moe usporediti. Takva je politika posebno dobro funkcionirala u vrijeme ozbiljnoq manjka stanova u provinciji. Takoer treba rei da su snage koje utjeu na socijalnu segregaciju u drugoj polovici sedamdesetih godina postale jae nego prije. Jedan od faktora koji su tome doprinijeli bio je i priljev obitelji s djecom, prosjenih prihoda, iz sektora stanova za iznajmljivanje u sektor vlasnitva. Razvoj je znaio i obnovu starog fonda s prijanjim razmjerno jeftinim stanovima, te se dogodilo da je vie ljudi postalo ovisno o pomoi izvana da bi ostvarili pristojno stanovanje. Privatni kuevlasnici nisu u praksi imali nikakvih potekoa u izbjegavanju siromanih i

29

DRU. ISTRA. ZAGREB 9/GOD. 3 (1994), BR. 1, STR. 21-34

LINDBERG, G.: SOCIJALNO

STANOVANJE ...

socijalno neprivlanih stanara. Opinskim je stambenim poduzeima bilo mnogo tee uiniti istu stvar, ak i ako bi se pozvali na slubeni cilj da se treba boriti protiv socijalne segregacije. Pritisci socijalnih vlasti da se ljudi koji ovise o pomoi smjeste u odgovarajue stanove bili su, meutim, jaki. Istodobno je dolazilo sve vie pritisaka osobito s desnice, da opinska stambena poduzea treba tretirati kao sva druga stambena poduzea. Na kraju su socijaldemokrati - to nije bilo po volji liberalnih kritiara - uspjeli donijeti zakon kojim je lokalnim vlastima omogueno da od privatnih kuevlasnika zatrae da prihvate odreen broj "stanara koje je teko smjestiti". Taj je zakon nazvan "zakon o ustupanju". Tijekom posljednjih godina svjedoci smo poveanog broja zahtjeva koje pred budue stanare postavljaju opinska stambena poduzea. Zahtjevi se odnose na ekonomsku sposobnost, nepostojanje dugova najamnine, ali i na probleme s drogom, na primjer. Deloacije zbog tih razloga u posljednjih su nekoliko godina znatno porasle. Prijanji privatni sektor iznajmljivanja jeftinih i istroenih stanova kroz modernizaciju i raiavanje sirotinjskih etvrti gotovo je nestao, tako da su tekoe tih slojeva stanovnitva da dou do stana u socijalnom stambenom sektoru esto dovele mnoge ljude u situaciju velike ovisnosti. Socijalne su vlasti na tu novu situaciju odgovorile proirenjem sekundarnog stambenog trita, gdje njihovi klijenti mogu dati stan u podnajam, pod uvjetom da odgovaraju zahtjevima socijalnih radnika (vidi Sahlin, 1993). Tako smo svjedoci zaetka novog sektora socijalnog stanovanja, jer se stari sve vie pretvara u kopiju privatnog sektora za iznajmljivanje.

PERSPEKTIVE
U listopadu 1991. socijaldemokratsku je vladu zamijenila koalicijska vlada koja se sastojala od etiri nesocijalistike stranke. Mnogi nisu svjesni dubokih promjena koje se trenutano dogaaju izvornim principima vedskog stambenog modela. Jedna od poznatijih promjena je i znaajno smanjenje subvencija koje se dodjeljuju stambenom sektoru. Zbog trenutane krizne situacije u vedskoj ekonomiji, tu bi promjenu vjerojatno smatrala neophodnom i socijaldemokratska vlada. Ostali su potezi bili trenutano manje vani, ali e vjerojatno, s druge strane, korjenito izmijeniti vedski stambeni sustav kroz dulje vrijeme. Moe se napraviti sljedei popis razliitih koraka u naputanju socijaldemokratske stambene politike (dalje vidi Haqred, 1993): - ukidanje uvjeta lokacije i nekih drugih mogunosti da opina odreuje to e se graditi, tko e graditi i za koju vrstu kuanstva, - ukidanje posebnog zakonskog statusa za neprofitno stanovanje, - ukidanje posebno povoljnih financijskih uvjeta za neprofitno stanovanje, - ukidanje posebnog tretiranja neprofitnog stanovanja u smislu oporezivanja,

30

DRU. ISTRA. ZAGREB 9/GOD. 3 (1994), BR. 1, STR. 21-34

LINDBERG, G.: SOCIJALNO

STANOVANJE. ..

- ukidanje poduzea,

prava

opina

da subvencioniraju

svoja opinska

stambena

- ukidanje prijanjih prepreka prodaji opinskih stanova, - ukidanje zakona dodjele, - olakavanje pretvorbe razliitih stambenih statusa u vlasnitvu stana kada se nekretnine ponude na prodaju. Osim navedenih promjena, raspravlja se i o ukidanju vedskog sustava utvrivanja najamnina na osnovi upotrebne vrijednosti, koji je uveden krajem ezdesetih godina, kada su odbaene konvencionalnije regulacije najamnina. Sustav upotrebne vrijednosti znai da se sve najamnine u privatnom sektoru usklauju s najamninama u slinim stambenim jedinicama u neprofitnom stambenom sektoru u svakoj opini (vidi Bengtsson, 1993). Oigledno je da je cilj nove stambene politike to vea deregulacija te suavanje trinih ogranienja na minimum. Rezultati te politike vjerojatno se jo nisu pokazali, i to stoga to je proteklo kratko vrijeme od promjena. Za vladu postoji, meutim, i jedan dodatni problem, a to je injenica da se deregulacija zbiva usred duboke ekonomske recesije. LjUdi primjeuju smanjenje nove proizvodnje na djelie onoga to je bilo prije; na primjer poetkom sedamdesetih godinje se proizvodilo priblino 100.000 stambenih jedinica. Danas se gradi manje od 20.000, dok se broj praznih stanova ponovo jako poveava. On danas iznosi oko 50.000 jedinica, unato nedavnom dolasku vie od 40.000 izbjeglica iz bive Jugoslavije. Mladi ljudi, koje je nezaposlenost posebno pogodila, odluili su se na neko vrijeme vratiti svojim roditeljima. Javljaju se i znakovi da u mnogim mjestima beskunitvo postaje sve vei problem. Posljednjih su nekoliko godina jako porasle najamnine, tako da mnogi stanari vlasnici koji su kupili svoje jedinice na pekulativnom stambenom tritu krajem osamdesetih godina danas imaju potekoa s plaanjem hipoteka i ostalih zajmova. Prilian broj njih preuzeo je rizik potpunog bankrota i njihovi se bivi stanovi sada prodaju po cijeni mnogo manjoj od one koju su oni platili i koja ih je "uvalila" u velike dugove prema bankama. Bilo bi pogreno za navedene probleme okriviti samo novu stambenu politiku, budui da je njena provedba tek otpoela. Predlagai te politike vjerojatno bi rekli da su ti problemi nesretne posljedice prijanje bizarne politike koja je navela stanovnike da koriste vie stambenog prostora nego to vedska sebi moe priutiti. Trenutano ne mogu ocijeniti koliko je istine u toj tvrdnji. Pa ipak, sve to e se dogaati tijekom sljedeih godina osvijetlit e taj problem, a kako bi na iduim izborima mogli pobijediti socijaldemokrati, moe se dogoditi da se nova politika uope niti ne ispita. Nije teko predvidjeti da e se vedska stambena situacija, ako ne bude korjenitih promjena u stambenoj politici, razvijati na slian nain kao u zemljama koje imaju neintervencionistiku politiku stanovanja i planiranja. Gledano s pozitivne strane, to bi moglo znaiti da e se u stambenu potronju u budunosti ulaziti s vie brige o njenoj stvarnoj cijeni. S negativne strane, meutim, postoje 31

DRU. ISTRA. ZAGREB 9/GOD. 3 (1994), BR. 1, STR. 21-34

LINDBERG, G.: SOCIJALNO STANOVANJE. ..

odreeni rizici. Oni se odnose na sve veu polarizaciju izmeu onih koji imaju i onih koji nemaju kapital u stanovima i na tritu nekretnina (vidi takoer Lindberg, 1993b). Preveo s engleskog Marijan Milo

REFERENCE
Bengtsson, B. (1993), Cracking Foundations - Swedish Rental Policy and the Privatisation Municipal Housing Companies. Gavle, National Swedish Institute for Building Research. of

Boelhouwer, P. and van der Heiden, H. (1992), Housing Systems in Europe, Part 1: A comparative study of housing policy. Housing and Urban Policy Studies, Delft, Delft University Press. Duncan, S. and Barlow, J. (1991), Marketisation the E4 Growth Region in European Perspective. 197-219. or Regulation in Housing Provision? Sweden and Scandinavian Housing&Planning Research 8 (3),

Frykman, T. (1984), Boendefrhallanden 1968-1981. (Housing conditions 1968-1981). In Eriksson, R. and Aberg, R., editors, Vi:ilfi:ird i fori:indring, (Changes in Welfare), Stockholm, Prisma. Hagred, U. (1993), The Changing Role of the Non-profit Housing Sector in Sweden, Gavle, National Swedish Institute for Building Research. Karlberg, B. (1983), Utveckling av allmi:innyttiga bostadsforetag, (Development enterprises), (T10:1983), Stockholm, State ns rad for byggnadsforskning. Lindberg, G. (1993a), Backlash of Decentrlalisation in Housing Management? Housing in Sweden, Lund, Sociologiska institutionen, Lunds Universitet. Lindberg, G. (1993b), Public Housing and Overcrowding Housing&Planning Research 10 (3), 129-145. of public housing

The Case of Public

in Swedish Municipalities.

Scandinavian

Lindberg, G. (1993c), New Methods in Housing Management, Department of Sociology, Lund University. Lindberg, G. and Karlberg, B. (1988), Decentralisation Scandinavian Housing&Planning Research 5(2), 85-99.

Lund, Research Reports from the

in the Public Housing Sector in Sweden.

Lindberg, G. and Linden, A. (1989), Social segmentation p3 den svenska bostadsmarknaden. (Social segmentation on the Swedish housing market), Lund, Rapport 1O fr~n Forskargruppen Boende och bebyggelse, Sociolog iska institutionen, Lunds universitet. . Lundqvist, L. J., Elander, I and Danermark, B. (1990), Housing Policy in Sweden - still a success story? International Journal of Urban and Regional Research, 14 (3), 445-467. Mintzberg, H. (1979), The Structuring Cliffs, N, Prentice-Hall, Inc. of Organizations: A Synthesis of the Research, Englewood

Nesslein, T. S. (1988), Urban Decay and Premature obsolescence of Housing: a cross-country examination of the basic economic determinants. Scandinavian Housing&Planning Research 5(3), 209-223. Nesslein, 55-56.

T.

S. (1989), Rejoinder

to Eric Reade. Scandinavian

Housing&Planning

Research 6(1),

Olofsson, G. (1990), Bostadskarrii:iren som formogenhetsmaskin, machine), Stockholm, Finansdepartement, Ds 1990:29.

(The career of housing as a fortune

32

DRU. ISTRA. ZAGREB 9/GOD. 3 (1994), BR. 1, STR. 21-34

LINDBERG, G.: SOCIJALNO

STANOVANJE. ..

Reade, E. (1985), Britain and Sweden: Housing&Planning Research 2(1),27-43.

Premature

Obsolescence

of Housing.

Scandinavian

Reade, E. (1989), Premature Obsolescence of Housing: Scandinavian Housing&Planning Research 6(1), 51-53.

A Comment

on Thomas S. Nesslein.

Sahlin, I. (1993), Housing Clients, Lund, Sociolog iska institutionen,

Lunds Universitet.

Torgersen, U. (1987), Housing: the wobbbly pillar under the welfare state. In Turner, B., Kemeney, J. and Lundqvist, L. J., editors, Between state and market. Housing in the postindustriaI era. Stockholm, Almqvist & Wikselllnternational, 116-26.

SOCIAL HOUSING IN SWEDEN PROBLEMS AND PERSPECTIVES

Goran Lindberg
Lund University, Lund

This paper examines the fate of Swedish social housing policy from its beginning directly after the Second World War to the present stage of radical deregulation. The first part contains a description of the different components of what has been seen as the Swedish model of housing policy. The goal of this policy was not to replace the market but to regulate it in such a way that it would function in the smooth way which the market theory predicts but never seems to achieve. The second part briefly describes the years of rapid expansion of mass housing in general and social housing in particular and this was followed by what was experienced as a crisis by representatives of housing enterprises in the social rental sector. The third part examines how these enterprises tried to ameliorate their way of functioning. The last . two parts disc uss the increased social polarisation on the Swedish housing market against a background of additional changes.

33

DRU. ISTRA. ZAGREB 9/GOD. 3 (1994), BR. 1, STR. 21-34

LINDBERG, G.: SOCIJALNO STANOVANJE. ..

SOZIALES WOHNEN IN SCHWEDEN PROBLEME UND AUSSICHTEN

Goran Lindberg
Lund Umversltt, Lund

Dieser Text srtorscht die Geschichte der schwedischen Politik des sozialen Wohnens, und zwar von ihrem Beginn, unmittelbar nach dem zweiten Weltkrieg, bis zur heutigen Stufe radikaler Deregulation. Der erste Teil des Textes enthalt eine Beschreibung verschiedener Komponenten, die das Modeli bilden, das als das schwedische Modeli der Wohnungspolitik bezeichnet wird. Der Zweck dieser Politik bestand nicht darin, den Markt zu ersetzen, sondern ihn so zu regeln, daB er auf eine wirksame Weise funktioniert, wie es die Markttheorie besagt, aber nie zustande bringt. Im zweiten Teil werden die Jahre des schnellen Wachstums vom Massenwohnen im Allgemeinen, und besonders vom sozialen Wohnen beschrieben, worauf ein Zeitabschnitt erfolgte, den die Vertreter der Wohnungsbauunternehmen im sozialen Bereich fUr das Mieten als eine Kriese empfanden. Im dritten Teil werden Art und Weise erforscht, wie diese Unternehmen versucht haben, die Art, auf die sie funktionieren, zu verbessern. Die letzten zwei Teile befassen sich mit der gestiegenen sozlalen Palarisierung des schwedischen Wohnungsmarktes, die im Laufe der BO-erJahre infolge der zusatzllchen Veranderungen entstand, und mit der Handlungsweise der Regierung in der letzten Zeit.

34