Lokalna samouprava u Federaciji Bosne i Hercegovine koncept, nadlenosti i organi

Muhamed I. Mujaki*
UDK 352/353(497.6) Struni rad (professional paper) Primljeno: 19. 7. 2010. Prihvaeno: 1. 12. 2010.

Opisuju se lokalna samouprava u Federaciji Bosne i Hercegovine (FBiH) te normativna rjeenja i praktina iskustva lokalne samouprave u FBiH. Predstavlja se zakonski okvir i struktura lokalne samouprave, kako na nivou Bosne i Hercegovine tako i na nivoima entiteta Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske. Lokalna samouprava jedno je od najsloenijih pitanja organizacije i funkcionisanja vlasti. Ona je neporeciva vrijednost i sastavni dio svakog savremenog demokratskog politikog sistema. Najvaniji evropski pravni dokument iz ove oblasti je Evropska povelja o lokalnoj samoupravi koju je Bosna i Hercegovina rataificirala 1994.

* Mr. sc. Muhamed I. Mujaki, Pravni institut u Bosni i Hercegovini, Sarajevo (Law Institute in Bosnia and Herzegovina, Sarajevo)

HRVATSKA JAVNA UPRAVA

Kljune rijei: lokalna samouprava, opine, Bosna i Hercegovina, Federacija Bosne i Hercegovine, Republika Srpska

1046

Muhamed I. Mujaki: Lokalna samouprava u Federaciji Bosne i Hercegovine ... HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 10. (2010.), br. 4., str. 10451058

1. Uvod
Ustavno ureenje Bosne i Hercegovine (BiH) regulirano je Ustavom iz 1995. kao Aneksom IV Opeg okvirnog mirovnog ugovora za BiH, koji je zakljuen u Dejtonu, SAD. Komplicirana, asimetrina i viestepena struktura drave uslovila je i nefunkcionalnu strukturu lokalne samouprave. Za razumijevanje stanja lokalne samouprave u BiH potrebno je imati u vidu da je ona sloena drava, izrazito sloene organizacione i funkcionalne strukture u kojoj postoje dva entiteta sa visokim stepenom samostalnosti i nadlenosti u vrenju funkcija dravne vlasti. Centralni organi dravne vlasti BiH imaju vrlo ogranien obim funkcija i nadlenosti (Milievi i dr., 1999: 38, 41). Prema Dejtonskom ustavu, drava BiH nastavlja pravno postojanje umjesto Republike Bosne i Hercegovine, i to sa unutranjom strukturom modificiranom kako je u Dejtonskom ustavu odreeno i u postojeim meunarodno priznatim granicama. BiH je sloena dravna tvorevina sui generis, koja se kao takva sastoji od dva ravnopravna entiteta: Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske (Dedi, 1998: 75), ali asimetrino ureena. Sa svojih 51.209 km2 teritorije BiH je jedna od najmanjih zemalja u regionu, ali je jo uvijek dvostruko vea od Slovenije, Makedonije, Crne Gore ili Kosova. Prema posljednjem zvaninom popisu stanovnitva iz 1991., BiH je imala 4,354.911 stanovnika. Agencija za statistiku BiH procjenjuje da je broj prisutnih stanovnika u 2005. bio 3,842.537, a publikacija CIA The World Factbook, za juli 2007., navodi broj od 4,552.198 stanovnika. Entiteti dijele dravnu teritoriju u omjeru 51% : 49%, pri emu Federaciji Bosne i Hercegovine pripada vei dio (Zlokapa i dr., 2007: 181). Lokalna samouprava u BiH razvija se kroz dva odvojena i u izvjesnoj mjeri razliita supsistema onaj u Republici Srpskoj i onaj u FBiH. Meutim, poto se entiteti Bosne i Hercegovine meusobno veoma razlikuju, to i lokalna samouprava ima donekle razliit tretman u Republici Srpskoj i FBiH. To se ogleda u razliitim nadlenostima koje ustavi i zakoni povjeravaju opinama kao jedinicama lokalne samouprave, u razliitom stepenu u kojem opine ostvaruju povjerena im ovlatenja i u razliitom odnosu opina sa viim nivoima vlasti. Ustav BiH ne sadri ni jednu izriitu odredbu o lokalnoj samoupravi. Samo se na jednom mjestu govori o teritorijalnoj organizaciji BiH, i to u odredbi kojom se utvruje obaveza entiteta i svih njihovih administrativ-

HRVATSKA JAVNA UPRAVA

Muhamed I. Mujaki: Lokalna samouprava u Federaciji Bosne i Hercegovine ... HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 10. (2010.), br. 4., str. 10451058

1047

nih jedinica da su duni pridravati se ovog ustava i opih naela meunarodnog javnog prava (l. III.3.b). Veina trenutno vaeih ustava u razvijenim i modernim dravama lokalnu samoupravu tretira kao pravo graana te detaljno definie pravo lokalne samouprave. To nije sluaj sa vaeim Ustavom BiH iz 1995. u kojem se uope ne spominje lokalna samouprava. Ustav ne sadri ni jednu opu normu kojom bi se garantovalo pravo ovjeka na lokalnu samoupravu (Trnka, 2006: 385). Meutim, s obzirom na to da je BiH potpisala Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi 1994., Povelja je postala sastavni dio pravnog sistema BiH, mada sva ustavna i zakonska rjeenja u BiH jo nisu u potpunosti usklaena sa Poveljom (Trnka, 2006: 385). Trenutno u BiH egzistiraju dva razliita sistema lokalne samouprave, jer su entitetskim ustavima i zakonima uspostavljena razliita i oprena rjeenja u brojnim pitanjima poloaja, nadlenosti i funkcionisanja opina, gradova i drugih oblika lokalne samouprave. Na podruju FBiH je 80 opina, a Republika Srpska administrativno je podjeljenja na 62 opine. Brko je zasebna administrativna jedinica Distrikt. U BiH trenutno postoje samo etiri grada sa statusom jedinica lokalne samouprave: Sarajevo i Mostar u FBiH te Banja Luka i Istono Sarajevo u Republici Srpskoj. Entitetskim zakonodavstvom obezbjeen je normativni okvir, ali je unapreenje organizacije i funkcionisanje lokalne samouprave u praksi dugoroan proces. Oba modela lokalne samouprave u entitetima, iako vrlo slini, imaju svoje prednosti i nedostatke, a osnovni problem kod oba modela je nedovoljna autonomija lokalne samouprave, koja se odraava na njezino normalno funkcionisanje. Tako Zlokapa smatra da sadanje stanje lokalne samouprave najvie slii na ono u Njemakoj gdje je lokalna samouprava u nadlenosti saveznih jedinica Lnder, koje prema vlastitom nahoenju, spoznajama i iskustvu uspostavljaju sebi odgovarajue strukture lokalne samouprave i propisuju im nadlenosti. (Zlokapa i dr., 2007: 181) Koncepciju, stanje i razvoj lokalne samouprave u BiH mogue je posmatrati samo u svjetlu karakteristika njenog dravnopravnog ureenja, pravnog sistema i organizacije dravne vlasti (Dmii, 2008: 17). Za adekvatno sagledavanje stanja lokalne samouprave u BiH potrebno je imati u vidu bar osnovne karakteristike dravnopravnog ureenja, stanja pravnog sistema i organizaciju dravne vlasti Bosne i Hercegovine.

HRVATSKA JAVNA UPRAVA

1048

Muhamed I. Mujaki: Lokalna samouprava u Federaciji Bosne i Hercegovine ... HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 10. (2010.), br. 4., str. 10451058

Ostvarivanje lokalne samouprave najdirektnije je uslovljeno daljnjom dogradnjom i funkcionisanjem pravnog sistema, izgradnjom koncepta dobre uprave, demokratskim procesima, ostvarivanjem ustavnosti, zakonitosti, vladavinom prava i zatitom ljudskih prava i osnovnih sloboda. Sve to postaje temeljna pretpostavka uspostavljanju i razvijanju opine kao osnovne teritorijalne jedinice lokalne samouprave.

2. Lokalna samouprava u Federaciji Bosne i Hercegovine

2.1. Uvod
Entitet Federacija Bosne i Hercegovine uspostavljen je u BiH 1994. kao kompromisno rjeenje sukoba Bonjaka i Hrvata u dijelu pod kontrolom Armije BiH i Hrvatskog vijea odbrane. Ustav te Federacije iz 1994. prvobitno je predviao opinu kao jedini oblik ostvarivanja lokalne samouprave. Amandmanima na Ustav iz juna 1996. definisan je i drugi oblik lokalne samouprave grad. Godine 1997. amandmanima je posebno definisan poloaj Sarajeva kao glavnog grada, kao i poloaj Grada Mostara. U FBiH je usvojen Zakon o osnovama lokalne samouprave 1995. (na snazi sve do 2006.), a kantoni su takoer usvojili svoje zakone o lokalnoj samoupravi. Novim Zakonom o principima lokalne samouprave u FBiH razraena su rjeenja o lokalnoj samoupravi sadrana u Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi i Ustavu FBiH (Trnka, 2006: 386). Ustavom FBiH propisano je da se u opini ostvaruje lokalna samouprava (l. VI.2.(1)). Zakonom o principima lokalne samouprave u FBiH utvrene su nadlenosti opina bez bilo kakvih razlika i izuzetaka, barem formalno, pa bi se shodno tome moglo zakljuiti da su opine u FBiH monotipske, odnosno da sve opine imaju iste i jednake nadlenosti bez obzira na broj stanovnika, na veliinu teritorije/prostora, na ekonomski i privredni razvoj i druge parametre. No, neki teoretiari lokalne samouprave ne slau se s time i tvrde da nije prihvaen model monotipske opine. Trnka smatra da poloaj i nadlenosti opina zavise od velikog broja faktora kao to su broj stanovnika, veliina teritorije, stepen razvijenosti, je li u sastavu grada, od nacionalne strukture i brojnih drugih uslova. Granice odnosno veliinu i broj opina

HRVATSKA JAVNA UPRAVA

Muhamed I. Mujaki: Lokalna samouprava u Federaciji Bosne i Hercegovine ... HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 10. (2010.), br. 4., str. 10451058

1049

utvruje FBiH zakonom. Pri tome se mora osigurati i konsultovanje lokalnog stanovnitva (Trnka, 2006: 386). Zlokapa meutim istie da su u BiH, odnosno i u FBiH i u Republici Srpskoj, opine monotipske, odnosno da sve imaju jednake nadlenosti, to, smatra, nije dobro. On tvrdi da ni ustavi ni zakoni o lokalnoj samoupravi Federacije i Republike Srpske ne uzimaju u obzir ove ogromne razlike izmeu opina poto je u oba entiteta Bosne i Hercegovine usvojen koncept tzv. monotipne opine. To znai da sve opine imaju iste nadlenosti, tj. treba da obavljaju u principu iste poslove bez obzira to su okolnosti u kojima se njihove aktivnosti odvijaju sasvim razliite i bez obzira to same opine raspolau razliitim sredstvima za ispunjavanje svojih obaveza. (Zlokapa i dr., 2007: 191) Sve u svemu, opine u FBiH i Republici Srpskoj normativno su monotipske, mada sve opine zbog svojih subjektivnih razloga (kao to su privredni i ekonomski razvoj, javni prihodi i dr.) ne ostvaruju sve nadlenosti u istom ili pak slinom obimu. O pitanju je li bolje da sve opine budu monotipske (isti pravni status i iste nadlenosti) ili pak vietipske postoje oprena razmiljanja, kako u teoriji tako sve vie i u praksi. Iako je to bio standard, da sve opine imaju jednake ovlasti, te iako je takav sistem bio i u prethodnoj SR Bosni i Hercegovini u vrijeme socijalistikog drutvenog poretka te ga i danas de lege lata prepoznaje zakonodavac u BiH, postoji interesantan primjer susjedne Republike Hrvatske gdje su do 2000. bile monotipske opine, ali su iz ekonomskih razloga omoguili da financijski snanije lokalne jedinice obavljaju i poslove mimo obligatornog djelokruga. Mnogi teoretiari iz Bosne i Hercegovine zagovaraju promjenu monotipskog modela u vietipski. Na osnovu objektivnih naela bolje bi bilo odrati monotipski model po kojem su sve opine jednakih nadlenosti za svoje graane; one koje mogu da vre u potpunosti svoje nadlenosti, neka ih vre, a onima koje imaju odreenih problema u vrenju tih nadlenosti, treba omoguiti alternativni mehanizam za njihovo vrenje. Lokalna samouprava u FBiH organizovana je i ostvaruje se u opinama i gradovima kao jedinicama lokalne samouprave, a izvravaju je organi jedinica lokalne samouprave i graani, u skladu sa Ustavom, zakonima i statutom jedinice lokalne samouprave (l. 3. Zakona o principima lokalne samouprave u FBiH). Bez obzira na nomotehnike nedostatke zakona, uoljivo je da su propisi o lokalnoj samoupravi u FBiH tokom perioda izmeu starog (1995.) i novog (2006.) Zakona evoluirali, i to u pozitivnom smislu:

HRVATSKA JAVNA UPRAVA

1050

Muhamed I. Mujaki: Lokalna samouprava u Federaciji Bosne i Hercegovine ... HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 10. (2010.), br. 4., str. 10451058

1. prihvaeno je moderno evropsko shvatanje lokalne samouprave (ne kao linog prava graana, ve kao prava lokalnih organa da upravljaju dijelom lokalnih poslova u interesu lokalnog stanovnitva); 2. u monotipnu strukturu lokalne samouprave, pored opine, uvodi se i grad kao jedinica lokalne samouprave; 3. postepeno se proiruju nadlenosti opina; 4. promijenjen je nain izbora naelnika (sada ga biraju neposredno graani, a prije ga je biralo opinsko vijee) (Zlokapa i dr., 2007: 183). Opina je jedinica lokalne samouprave koja je na osnovu ispunjavanja propisanih kriterija uspostavljena zakonom. Ona je osnovna jedinica lokalne samouprave u FBiH. Grad je jedinica lokalne samouprave koja predstavlja urbanu, infrastrukturnu cjelinu povezanu svakodnevnim potrebama stanovnitva. Grad se, osim ustavom, uspostavlja federalnim zakonom na osnovu sporazuma o udruivanju dviju ili vie opina, odnosno odluke opinskog vijea opine koja ispunjava propisane kriterije iz zakona, a koja ima najmanje 30.000 stanovnika, odnosno u ijem gradskom sreditu kao zaokruenom urbanom podruju ivi najmanje 10.000 stanovnika. Grad u smislu ovog zakona predstavlja sjedite kantona i u sluaju neispunjavanja drugih uvjeta iz zakona.

2.2. Nadlenosti jedinica lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine

Pitanje nadlenosti, uz pitanje finansiranja jedinica lokalne samouprave, predstavlja kljuno pitanje odreenja pozicije jedinica lokalne samouprave. Nadlenosti jedinica lokalne samouprave mogu biti izvorne, odnosno vlastite, i eventualno one koje se delegiraju od viih nivoa vlasti. Vlastite, odnosno izvorne nadlenosti jedinice lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine propisane su Zakonom i statutima, odnosno taksativno su nabrojene (Politiki sistem, 2009: 421). Nadlenosti jedinica lokalne samouprave pripadaju u jedan od najbitnijih elemenata koji karakteriu lokalnu samoupravu, odnosno djelokrug njenog obima. to se tie djelokruga obima, odnosno nadlenosti jedinica lokalne samouprave, tu svakako spadaju: donoenje budeta; donoenje raznih programa i planova razvoja; ureenja prostora i donoenje prostornih, urbanistikih i provedbenih planova; utvrivanje politike koritenja i

HRVATSKA JAVNA UPRAVA

Muhamed I. Mujaki: Lokalna samouprava u Federaciji Bosne i Hercegovine ... HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 10. (2010.), br. 4., str. 10451058

1051

utvrivanje visine naknada za koritenje javnih dobara, utvrivanje i voenje politike raspolaganja, koritenja i upravljanja graevinskim zemljitem, utvrivanje politike upravljanja i raspolaganja imovinom jedinice; utvrivanje politike upravljanja prirodnim resursima; organiziranje i unapreenje lokalnog javnog prijevoza i druge nadlenosti. Zakonodavac u Zakonu o principima lokalne samouprave u FBiH uspostavlja vei broj nadlenosti opina kao jedinica lokalne samouprave (njih 29; l. 8.). Te su nadlenosti: 1. osiguranje i zatita ljudskih prava i osnovnih sloboda u skladu sa Ustavom; 2. donoenje budeta jedinice lokalne samouprave;1 3. donoenje programa i planova razvoja jedinice i stvaranje uvjeta za privredni razvoj i zapoljavanje;2 4. utvrivanje i provoenje politike ureenja prostora i zatite ovjekove okoline;3 5. donoenje prostornih, urbanistikih i provedbenih planova, ukljuujui zoniranje; 6. utvrivanje i provoenje stambene politike i donoenje programa stambene i druge izgradnje; 7. utvrivanje politike koritenja i utvrivanje visine naknada za koritenje javnih dobara; 8. utvrivanje i voenje politike raspolaganja, koritenja i upravljanja graevinskim zemljitem;4

1 Zakonodavac nije predvidio i precizirao rokove za usvajanje budeta lokalnih zajednica niti je definisao kaznene odredbe protiv odgovornih za neusvajanje ili kanjenje usvajanja budeta. Eklatantan primjer problema usvajanja budeta postoji u Gradskom vijeu Grada Mostara gdje se iz godine u godinu problem ponavlja. Isti problem evidentan je i u drugim dijelovima BiH.

Pitanje zatite ovjekove okoline, odnosno okolia na lokalnom nivou u posljednje vrijeme poprima sve vei znaaj. esto se otpad odlae blizu putova ili pak obala rijeka i jezera. Neke opine ipak vie paze na zatitu okolia i prirodnih resursa, kao na primjer opina Biha koja ima lokalne slube koje se brinu za ouvanje iste rijeke Une na njezinu prostoru, dok je tokom rijeke, kada ona prelazi na teritoriju opine Bosanska Krupa, taj nivo ouvanja sve manji.
4 Ovo je veoma znaajna nadlenost opina koja se direktno tie graana: dobivanje urbanistike saglasnosti, graevinskih dozvola, upotrebne dozvole i sl. Svi graani koji ele da ostvare pravo graenja moraju da pokrenu odreen posebni upravni postupak koji se

HRVATSKA JAVNA UPRAVA

Svaka opina u FBiH usvaja svoj program i plan razvoja koji moe biti kratkoronog, srednjoronog ili pak dugoronog karaktera.

1052

Muhamed I. Mujaki: Lokalna samouprava u Federaciji Bosne i Hercegovine ... HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 10. (2010.), br. 4., str. 10451058

9. utvrivanje politike upravljanja i raspolaganja imovinom jedinice lokalne samouprave;5 10. utvrivanje politike upravljanja prirodnim resursima i raspodjele sredstava ostvarenih na osnovu njihova koritenja;6 11. upravljanje, finansiranje i unapreenje djelatnosti i objekata lokalne komunalne infrastrukture: vodosnabdijevanje, odvoenje i prerada otpadnih voda, prikupljanje i odlaganje vrstog otpada, odravanje javne istoe, gradska groblja, lokalni putovi i mostovi, ulina rasvjeta, javna parkiralita, parkovi;7 12. organiziranje i unapreenje lokalnog javnog prijevoza;8 13. utvrivanje politike predkolskog obrazovanja, unapreenje mree ustanova te upravljanje i finansiranje javnih ustanova predkolskog obrazovanja;9 14. osnivanje, upravljanje, finansiranje i unapreenje ustanova osnovnog obrazovanja;

odnosi na dobivanje niza saglasnosti i dozvola da bi se ostvarilo pravo graenja na graevinskom zemljitu. Opine obino imaju svoje slube koje izvravaju tu nadlenost.
5 Imovina lokalne zajednice spada u veoma vanu i osjetljivu problematiku jer je to izvor javnih prihoda (npr. po osnovu koritenja i sl.). Ova nadlenost esto je predmet zloupotrebe i krenja prava na lokalnu samoupravu viih nivoa vlasti u FBiH (npr. kantoni uzurpiraju imovinu grada ili opine). 6 Prirodni resursi takoer su veoma vano pitanje lokalne zajednice koje joj daje odreene potencijale kao to je turizam, industrija i sl. esto se govori o davanju odreenih prirodnih resursa pod koncesije kao to su odreeni kopovi s rudom, poljoprivredna zemljita i dr. 7 U FBiH se veoma malo ulae u lokalnu infrastrukturu. Objekti infrastrukture kao to su vodovodi, odlagalita smea i lokalni putovi (ukljuujui mostove i tunele) veoma su zaputeni i to je odgovornost lokalnih vlasti. Najvaniju ulogu u kvalitetnom ostvarivanju te nadlenosti ima menadment opine, tj. naelnik opine i njegovi saradnici. Niz je uspjenih primjera opina u FBiH gdje upravo naelnici opina imaju dobre rezultate, kako u sferi tih nadlenosti i poslova iz svog djelokruga tako i za ostale aktivnosti, kao to su npr. naelnici opina Zenica, Biha, Tuzla, Vitez, Cazin, Jajce, Sanski Most i dr.

HRVATSKA JAVNA UPRAVA

Javni prijevoz kao nadlenost i funkcija lokalnih zajednica ostvaruje se na nivou opina, gradova, ali i kantona. Tako Sarajevo koje je grad uspostavljen od etiri opine: Centar, Novi Grad, Novo Sarajevo i Stari Grad, ali koji je organizovan i kao Kanton Sarajevo kojeg osim tih gradskih opina ine i druge, kao kanton ima nadlenost javnog prijevoza te je osniva JKP GRAS koje je organizator javnog prijevoza umjesto opina ija je to zakonska nadlenost, ili pak Grada Sarajeva.
9

Osnivanje predkolskih obrazovno-odgojnih ustanova, djeijih vrtia/obdanita.

Muhamed I. Mujaki: Lokalna samouprava u Federaciji Bosne i Hercegovine ... HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 10. (2010.), br. 4., str. 10451058

1053

15. osnivanje, upravljanje, unapreenje i finansiranje ustanova i izgradnja objekata za zadovoljavanje potreba stanovnitva u oblasti kulture i sporta;10 16. ocjenjivanje rada ustanova i kvaliteta usluga u djelatnosti zdravstva, socijalne zatite, obrazovanja, kulture i sporta te osiguranje finansijskih sredstava za unapreenje njihova rada i kvaliteta usluga u skladu sa potrebama stanovnitva i mogunostima jedinice; 17. analiza stanja javnog reda i mira, sigurnosti ljudi i imovine te predlaganje mjera nadlenim organima za ta pitanja; 18. organiziranje, provoenje i odgovornost za mjere zatite i spasavanja ljudi i materijalnih dobara od elementarnih nepogoda i prirodnih katastrofa; 19. uspostavljanje i vrenje inspekcijskog nadzora nad izvravanjem propisa iz vlastitih nadlenosti jedinice lokalne samouprave; 20. donoenje propisa o porezima, naknadama, doprinosima i taksama iz nadlenosti jedinice; 21. raspisivanje referenduma za podruje jedinice; 22. raspisivanje javnog zajma i odluivanje o zaduenju; 23. preduzimanje mjera za osiguranje higijene i zdravlja; 24. osiguravanje uvjeta rada lokalnih radio i TV stanica u skladu sa zakonom;11 25. osiguravanje i voenje evidencija o linim stanjima graana i birakih spiskova;12 26. poslovi iz oblasti premjera i katastra zemljita i evidencija o nekretninama;

10 11

Centri za kulturu opina, razni sportski klubovi i dr.

Opine osnivaju svoje lokalne radio i TV stanice koje se finansiraju iz budeta opina. Te radio i TV stanice lokalni su javni servis graana. Niz je primjera da su opine osnivai lokalnih radio i TV stanica kao nekih lokalnih javnih servisa.
12 Opine u skladu s Izbornim zakonom Bosne i Hercegovine, a u saradnji s Centralnom izbornom komisijom, formiraju opinske izborne komisije (OIK). Opinske izborne komisije nadlene su za provoenje opinskih i opih izbora na teritoriji dotine opine. Svaka opina ima izmeu pet ili sedam lanova opinske izborne komisije ovisno o broju graana. U principu veina opina ima komisije sastavljene od pet lanova, dok nekoliko najveih opina u FbiH, kao to je to npr. opina Novi Grad Sarajevo, ima sedam lanova OIK-a.

HRVATSKA JAVNA UPRAVA

1054

Muhamed I. Mujaki: Lokalna samouprava u Federaciji Bosne i Hercegovine ... HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 10. (2010.), br. 4., str. 10451058

27. organiziranje efikasne lokalne uprave prilagoene lokalnim potrebama; 28. uspostavljanje organizacije mjesne samouprave;13 29. zatita ivotinja.14

2.3. Organi opina i gradova kao jedinica lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine
Organi opine kao osnovne jedinice lokalne samouprave u FBiH jesu opinsko vijee i opinski naelnik (l. 12. Zakona o principima lokalne samouprave). Dakle, u opini je opinsko vijee, a u gradu je gradsko vijee, odnosno u opini je opinski naelnik, a u gradu gradonaelnik (Politiki sistem, 2009: 423). Opinsko vijee je predstavniko tijelo graana koje odluuje u okviru svojih nadlenosti i odgovornosti. esta je greka kad se kae da je opinsko vijee zakonodavna vlast u opini, a naelnik izvrna, to ne stoji jer opinsko vijee nema nadlenosti za donoenje i usvajanje zakona, ve iskljuivo statuta, budeta i drugih akata koji nemaju zakonsku snagu. Opinsko vijee moe da broji izmeu 17 i 3115 vijenika, ovisno o broju stanovnitva u opini i ovisno o statutu opine. Vijenici se biraju na osnovu opeg birakog prava na neposrednim izborima tajnim glasanjem na nain odreen zakonom. Opinsko vijee donosi ope akte i druge akte u okviru samoupravnog djelokruga opine te obavlja druge poslove u skladu sa Ustavom, zakonom i statutom opine. Opinsko vijee konstituie se izborom predsjedavajueg opinskog vijea na prvoj sjednici na kojoj je prisutna veina opinskih vijenika. Vijenik vri svoje dunosti prema svom slobodnom uvjerenju, a na dobrobit svih graana; vijenik se u javnom ivotu treba ponaati u skladu sa etikim kodeksom vijenika

HRVATSKA JAVNA UPRAVA

13 Mjesna samouprava odnosi se na mjesne zajednice. Mjesna zajednica ukljuuje odreenu teritorijalnu cjelinu u kojoj graani posredstvom vlastitih i zajednikih resursa zadovoljavaju najvei dio svojih ivotnih potreba i rjeavaju svoje ivotne probleme. Mjesne zajednice su naalost esto predmet interesovanja lokalnih vlasti (opina) samo u predizborno vrijeme kada predstavnici lokalne izvrne vlasti veoma esto posjeuju mjesne zajednice, a tokom mandata nisu zainteresirani za stanje u njima. 14 Opine imaju pravo da osnivaju svoje veterinarske stanice i na taj nain provode tu nadlenost. 15 Kao to je npr. sluaj sa Opinskim vijeem Opine Bosanski Petrovac koje broji 17 i Opinskim vijeem Opine Novi Grad Sarajevo koje broji 31 vijenika.

Muhamed I. Mujaki: Lokalna samouprava u Federaciji Bosne i Hercegovine ... HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 10. (2010.), br. 4., str. 10451058

1055

koji donosi vijee. Mandat vijenika traje etiri godine. Opinska vijea na osnovu statuta opina ili poslovnika o svom radu mogu formirati komisije i druga tijela. este komisije koje formiraju opinska vijea jesu: statutarno-pravna, za izbor i imenovanja, za povratnike, za meuopinsku saradnju, za budet i finansije, za boraka pitanja, i dr. Akti koje vijee donosi su statut, odluke, uredbe i dr. Glavnu lokalnu politiku i donoenje odluka od znaaja za lokalnu zajednicu donose opinska vijea. Opinsko vijee u FBiH, u okviru Zakonom propisanih nadlenosti: priprema i dvotreinskom veinom glasova usvaja statut jedinice lokalne samouprave;16 usvaja budet i izvjetaj o izvrenju budeta jedinice;17 donosi razvojne, prostorne i urbanistike planove i programe te provedbene planove, ukljuujui zoniranje; donosi propise o porezima, taksama, naknadama i doprinosima u skladu sa zakonom; donosi odluke o upravljanju i raspolaganju imovinom jedinice; donosi odluke o zaduivanju; donosi programe ureenja graevinskog zemljita; donosi plan koritenja javnih povrina; donosi odluke o organizaciji mjesne samouprave i nazivima ulica, trgova i dijelova naseljenih mjesta; donosi odluke o udruivanju jedinica lokalne samouprave u savez i druge oblike organiziranja; donosi odluke o proglaenju praznika jedinice lokalne samouprave; donosi odluke o nagradama i priznanjima jedinica; bira i razrjeava predsjedavajueg i zamjenika predsjedavajueg vijea; razmatra godinje izvjetaje o provoenju politike jedinice lokalne samouprave i aktivnostima naelnika; osniva preduzea i ustanove za obavljanje poslova od interesa za jedinicu lokalne samouprave; donosi poslovnik o svom radu; obavlja i druge poslove utvrene zakonom i statutom (l. 13. Zakona o principima lokalne samouprave FBiH). Opinski naelnik glavni je i jedini izvrni organ u opini (urev, 2003: 98). Nadlenosti opinskog naelnika utvrene su Zakonom o principima

16 Svaka opina ima svoj statut kao neku vrstu opeg akta. To je zapravo akt koji odreuje osnovna naela ureenja opine, odnosno vlasti na lokalnom nivou. Statut opine mora biti usaglaen sa zakonom iz oblasti lokalne samouprave i Ustavom. Statutom opine obino se reguliu ope odredbe, poslovi opine, organizacija i rad organa opine, organi opine ovlatenja i nain rada, opinsko vijee, naelnik, mjesne zajednice, saradnja i dr. Obino se za statut opine kae da je to ustav na lokalnom nivou. 17 U pojedinim se opinama iz godine u godinu ponavlja problem kanjenja usvajanja budeta iz marginalnih razloga, a konzekvence su veoma negativne za graane. Lokalne nevladine organizacije i organizacije civilnog drutva esto su kritiari opinskih vijea zbog kanjenja usvajanja odluka i drugih propisa koji se tiu graana.

HRVATSKA JAVNA UPRAVA

1056

Muhamed I. Mujaki: Lokalna samouprava u Federaciji Bosne i Hercegovine ... HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 10. (2010.), br. 4., str. 10451058

lokalne samouprave (l. 15.). Rije je o deset taksativno nabrojanih nadlenosti: a) predstavlja i zastupa opinu; b) donosi akte iz svoje nadlenosti;18 c) izrauje i vijeu na usvajanje podnosi nacrt i prijedlog budeta te raznih planova i programa (ekonomskih, razvojnih investicionih, prostornih, urbanistikih i dr.) i regulatorne dokumente koji se odnose na koritenje i upravljanje zemljitem i koritenje javnog zemljita; d) predlae razne vrste odluka i druge ope akte vijeu; e) provodi politiku jedinice lokalne samouprave u skladu sa odlukama vijea, izvrava budet jedinice lokalne samouprave i osigurava primjenu odluka i drugih akata vijea; f) izvrava zakone i druge propise ije je izvrenje povjereno jedinici lokalne samouprave; g) utvruje organizaciju slubi za upravu i drugih slubi jedinice lokalne samouprave;19 h) donosi pravilnik o unutranjoj organizaciji slubi jedinice lokalne samouprave;20 i) realizira saradnju jedinice lokalne samouprave s drugim opinama, gradovima, meunarodnim i drugim organizacijama u skladu sa odlukama i zakljucima vijea i njegovih radnih tijela; j) podnosi izvjetaj vijeu o ostvarivanju politike jedinice lokalne samouprave i svojim aktivnostima. Meusobni odnosi vijea i naelnika zasnivaju se na principima meusobnog uvaavanja i saradnje, uz pojedinanu odgovornost za ostvarivanje vlastitih nadlenosti i zajedniku odgovornost za funkcionisanje jedinica lokalne samouprave. Naelnik je duan redovno informirati vijee o ostvarivanju politike jedinice lokalne samouprave, odgovarati na zastupnika pitanja i inicijative, na nain i u rokovima utvrenim statutom. Meutim,

HRVATSKA JAVNA UPRAVA

18 19

To su odluke, pravilnici, uredbe, rjeenja i dr.

To je nova nadlenost naelnika u Federaciji Bosne i Hercegovine koja je prije bila u nadlenosti opinskog vijea.
20 Pravilnik o unutranjoj organizaciji interni je akt opine kojim se poblie regulie rad administrativnih slubi opine te sistematiziraju radna mjesta s opisom poslova dravnih slubenika u opinskoj administraciji.

Muhamed I. Mujaki: Lokalna samouprava u Federaciji Bosne i Hercegovine ... HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 10. (2010.), br. 4., str. 10451058

1057

u stvarnom radu i meusobnom funkcionisanju opinskog vijea i naelnika opine esto ima dosta problema naroito ako se politika veina u opinskom vijeu razlikuje od politike opcije iz koje dolazi naelnik opine. Zakon predvia mogunost da opinsko vijee odnosno naelnik moe nakon donoenja odluke zatraiti da vijee odnosno naelnik preispita odluku ili akt koji smatra neustavnim ili nezakonitim. U tom sluaju nadleni organ duan je preispitati svoju odluku odnosno akt u roku od 30 dana i obavijestiti vijee odnosno naelnika o svojoj odluci do kada se taj akt nee izvriti. Kada vijee odnosno naelnik potvrdi svoju odluku odnosno akt, vijee odnosno naelnik moe u roku od 15 dana pokrenuti postupak preispitivanja odluke odnosno akta pred nadlenim organom u skladu sa Ustavom i zakonom. Takoer, opinsko vijee odnosno naelnik moe nakon donoenja neke odluke zatraiti da vijee odnosno naelnik preispita odluku ili akt koji smatra tetnim za jedincu lokalne samouprave, a ije izvrenje moe proizvesti nepopravljivu tetu za interese ili imovinu jedinice lokalne samouprave (l. 20.21.). To su mehanizmi kontrole i koordinacije donoenja odluka organa jedinice lokalne samouprave.

3. Zakljuak
Lokalna samouprava u Federaciji Bosne i Hercegovine usvajanjem novog Zakona o principima lokalne samouprave iz 2006. modernizovana je i znatno usklaena s principima Evropske povelje o lokalnoj samoupravi. Nadlenosti jedinica lokalne samouprave (opina) i nadlenosti organa jedinica lokalne samouprave (naelnika i opinskih vijea) prilino su iroko postavljene. One se provode u skladu sa zakonima, statutima te drugim opim aktima opina. Jedna veoma vana novina jeste svakako direktan/ neposredan izbor naelnika opine od strane graana kao i opinskih vijenika. Treba preporuiti poveanje izdvajanja za lokalnu samoupravu, jer za adekvatno izvravanje nadlenosti mora biti obezbjeeno adekvatno finansiranje. U Federaciji Bosne i Hercegovine jedino Sarajevo i Mostar imaju status grada, a prema Zakonu o principima lokalne samouprave Federacije BiH, to mogu stei i Tuzla, Zenica, Travnik, Biha i drugi gradovi, naroito na osnovu povijesnog znaenja. Openito, lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini, u oba njena entiteta, trebala bi biti harmonizirana meusobno, ali i sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi.

HRVATSKA JAVNA UPRAVA

1058

Muhamed I. Mujaki: Lokalna samouprava u Federaciji Bosne i Hercegovine ... HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 10. (2010.), br. 4., str. 10451058

Literatura
Dedi, S. (1998) Lokalna samouprava u Federaciji Bosne i Hercegovine. Sarajevo Dmii, M. (2008) Lokalna samouprava u ustavnim promjenama u BiH. U: Platforma BiH: Ustavne promjene u BiH. Banja Luka urev, A. (2003) Lokalna samouprava. Novi Sad Milievi, N., H. Pai, Z. Zlokapa, A. titi (1999) Lokalna samouprava u BiH. Sarajevo Politiki sistem (2009) Uvod u politiki sistem Bosne i Hercegovine izabrani aspekti. Sarajevo (grupa autora) Trnka, K. (2006) Ustavno pravo. Sarajevo Zlokapa Z., i dr. (2007) Kocka do kocke, dobro je graditi, modeli organizacije lokalne samouprave. Banja Luka

Izvori
Ustav Bosne i Hercegovine (www.ccbh.ba/bos) Ustav Federacije Bosne i Hercegovine (www.fbihvlada.gov.ba) Evropska povelja o lokalnoj samoupravi (www.conventions.coe.int) Zakon o principima lokalne samouprave Federacije Bosne i Hercegovine, Slubene novine Federacije BiH 51/06 Zakon o osnovama lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine, Slubene novine Federacije BiH 6/95

LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE FEDERATION OF BOSNIA AND HERZEGOVINA CONCEPT, COMPETENCES AND BODIES Summary Local self-government in the Federation of Bosnia and Herzegovina, normative solutions, and some practical experiences of local self-government in the Federation are described. Furthermore, there is a description of the legal framework and the structure of local self-government predominantly concerning the Federation of Bosnia and Herzegovina. The most important European legal document in the field is the European Charter of Local Self-Government, ratified by Bosnia and Herzegovina in 1994. Key words: local self-government, municipalities, Bosnia and Herzegovina, Federation of Bosnia and Herzegovina, Republic of Srpska

HRVATSKA JAVNA UPRAVA