GOV/SIGMA(2007)7

Za javnu upotrebu
Organisation de Coopration et de Dveloppement Economiques
Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj

GOV/SIGMA(2007)7
Za javnu upotrebu

19-Srp-2007
_____________________________________________________________________________________
Or. Eng
UPRAVA ZA JAVNO UPRAVLJANJE I TERITORIJALNI RAZVOJ

SIGMA ZAJEDNIKA INICIJATIVA OECD-a I EUROPSKE UNIJE,

PRETENO FINANCIRANA OD STRANE EU
ORGANIZIRANJE UPRAVE SREDINJE DRAVE:
Politike i instrumenti
SIGMA DOKUMENT BR. 43

Glavna svrha ovog rada je pruiti orijentacije na temelju komparativnog pristupa kreatorima politika
u izradi nacrta zakona o organiziranju i funkcioniranju dravne uprave. Stoga je napisan tako da bude
okrenut prema praksi, premda ne bjei ni od generalizacija.

Za dodatne informacije molimo kontaktirajte Francisco Cardona, Sigma; Tel: (33 1) 45 24 13 74

Email: francisco.cardona@oecd.org

Or. Eng .
1

GOV/SIGMA(2007)7

SIGMA
Support for Improvement in Governance and Management
Potpora poboljanju funkcioniranja upravnih struktura i upravljanja
Zajednika inicijativa OECD- a i Europske Unije, preteno financirana od strane EU

ORGANIZIRANJE UPRAVE SREDINJE DRAVE:

Politike i instrumenti
SIGMA PAPER BR. 43

Miljenja izraena u ovoj publikaciji ne predstavljaju nuno slubene stavove

Europske komisije, zemalja lanica OECD-a ili zemalja sredinje i istone Europe koje
sudjeluju u Programu SIGMA.

GOV/SIGMA(2007)7
PROGRAM SIGMA
Program Sigma, Pomo u poboljavanju funkcioniranja struktura vlasti i upravljanja, zajednika
je inicijativa Organizacije za ekonomsku suradnju i razvoj (OECD) i Europske Unije, kojeg
uglavnom financira EU: Kroz partnersku suradnju sa zemljama korisnicama, Sigma podupire
dobro upravljanje putem:
Procjene napretka u reformama i utvrivanja prioriteta prema kriterijima koji odraavaju
dobru europsku praksu i postojee zakonodavstvo EU (acquis communautaire)

Pomoi donositeljima odluka i upravama pri uspostavljanju organizacija i postupaka za

ispunjavanje europskih standarda i dobre prakse
Olakavanje donatorske pomoi iz Europe i izvan nje pomaganjem u izradi projekata,
osiguravanjem preduvjeta i potporom provedbi.
Sigma 2007. godine radi sa slijedeim zemljama partnerima:
Nove drave lanice EU . Bugarska i Rumunjska
Zemlje kandidati za EU . Hrvatska, Biva Jugoslavenska Republika Makedonija i
Turska
Zemlje Zapadnog Balkana . Albanija, Bosna i Hercegovina (Drava, Federacija BiH i
Republika Srpska), Crna Gora, Srbija i Kosovo (kojim od lipnja 1999. upravlja prijelazna
upravna misija UN-a na Kosovu, UNMIK)
Ukrajina (aktivnosti koje financira vedska i Velika Britanija).
Program Sigma podupire reformske napore zemalja partnera u slijedeim podrujima:
Pravni i upravni okviri, dravna sluba i pravosue, sustavi javnog integriteta
Javna interna financijska kontrola, vanjska revizija, borba protiv prijevare i upravljanje
sredstvima iz fondova EU
Upravljanje javnim rashodima, riznini i proraunski sustavi
Javna nabava
Kreiranje i koordinacija politika
Bolja regulacija.
Za daljnje informacije o Sigma-i, konzultirajte nae web stranice:
http://www.sigmaweb.org

Izvorno objavio OECD na engleskom pod nazivom:

Organising Central Government Administration: Policies & Instruments 2007 OECD
Za kvalitetu hrvatskog prijevoda i njegovu sukladnost izvorniku odgovorna je tvrtka
Oksimoron, d.o.o.

GOV/SIGMA(2007)7
PREDGOVOR
Ovaj rad je izradio Program Sigma na zamolbu Ureda Vlade eke Republike. OECD se tijekom
proteklih nekoliko godina mnogo bavio pitanjima organizacijske dimenzije nacionalne uprave, a
osobito fenomena agencifikacije i njegovog utjecaja na dravne strukture. Izraen je znaajan
broj analiza1, ukljuujui i obuhvatnu komparativnu publikaciju Distribuirano javno upravljanje
(2002)2. Sigma je takoer objavljivala radove o temi okvira za upravljanje javnim rashodima i u
svezi tranzicijskih zemalja3. Ovaj OECD-ov rad je potaknut problemima koje izaziva sve vea
upravno-funkcionalna dekoncentracija u njegovim dravama lanicama. Glavna pitanja koja su
se postavljala bila su na liniji: Da li departmentalizacija (dranje cijele odgovornosti unutar
ministarstva) osigurava bolji nadzor i uinkovitije upravljanje upravnim i drugim javnim slubama,
ili pak agencifikacija (u smislu osnivanja odvojenih tijela) ima za posljedicu bolje upravljanje i
depolitizaciju?
Ovaj rad izradio je uglavnom profesor Jacques Ziller s Pravnog odjela Europskog sveuilinog
instituta u Firenci, Italija. On se koristi ve objavljenim radovima Uprave OECD-GOV,
reproducirajui neke od najboljih deskriptivnih i preskriptivnih dijelova rada u Prilozima 1 i 2.
Autor je koristio i druge izvore4, a svoju analizu temelji takoer i na svojem poznavanju uprava
drava lanica EU koje je stekao u okviru konzultantskog rada i usavravanja, kao i akademskog
istraivanja.
Ovaj rad temelji se na prethodno objavljenom OECD-ovom radu, ali produbljuje i proiruje opseg
ve obavljenog posla opisujui postojee europske modele organiziranja sredinje dravne
uprave, kao i njihove pravne okvire te propitujui ideju da postoji openito rasprostranjen obrazac
javnih usluga koje se obino povjeravaju autonomnim tijelima odvojenima od utjecaja drava.
Primjeri su uzeti uglavnom iz drava lanica EU i institucija EU, budui da su ove druge osobito
relevantne imajui u vidu naelo zakonitosti i obveze drava lanica EU.
Gore spomenuta upravno-funkcionalna dekoncentracija u zemljama OECD-a motivirana je
eljom za uinkovitou, dodatnim utedama i poboljanom isporukom usluga, potrebom za
veom transparentnou i neutralnou u tijelima koja reguliraju trita, te spremnou da se u
1

Izmeu ostalih, "Oznaavanje zoolokog vrta od agencifikacije do principlijelnijego odabira upravnih organizacijskih
oblika", rad kojeg je napisao Derek Gill za vrijeme rada s OECD-om i objavljen u OECD Budgeting Journal, t. 2, br. 1 i
u OECD Policy Brief, Public Sector Modernisation: Changing Organisations, 2004.
2
OECD (2002), Distributed Public Governance: Agencies, Authorities and other Government Bodies, OECD, Pariz.
3
Sigma (2001), Managing Public Expenditure: A Reference Book for Transition Countries, OECD, Paris and
SIGMA (2001), Financial Management and Control of Public Agencies, Sigma Paper no. 32, OECD, Paris.
4
Za obuhvatan pregled literature i izvora na Internetu o modernizaciji javne uprave u europskim zemljama, vidi
Hermann Hill (2006), Quellen zur Verwaltungsmodernisierung in den Staaten Europas: Bcher, Aufstze, Internet.,
Deutsche Hochscule fr Verwaltunswissenschaften, Speyer (Speyerer Arbeitsheft Nr. 183, 266 p.). Meu
najrecentnijim publikacijama, vidi Annie Chemla-Lafay i Cline Cholf (2006), 25 ans de rforme de la gestion publique
dans les pays de l'OCDE : Convergence et systmique, Institut de la Gestion publique et du Dveloppement
conomique, Paris (na Internet stranici: http://www.comite-histoire.minefi.gouv.fr/sections/etudes__publication/etudes/
bilan_de_25_ans_de_r/view ?igpde_lang_redirect=1) i Office parlementaire d'valuation de la lgislation (2006), Les
autorits administratives indpendantes: valuation d'un objet juridique non identifi (na stranici:
http://www.senat.fr/rap/r05-404-1/r05-404-11.pdf).

GOV/SIGMA(2007)7
proces odluivanja u posebnim podrujima ukljui nezavisne strunjake, kao i graane na koje
utjee. Promatrai su takoer utvrdili druge razloge za stvaranje autonomnih tijela u nekim
zemljama, naime izbjegavanje upravnog prava i smanjivanje pravnih ogranienja u programima
zapoljavanja i plaanja za osoblje u takvim agencijama.
Nakon dekoncentracije se pojavila bojazan od mogueg gubitka politike kontrole, oslabljene
javne odgovornosti (nedostatak transparentnosti, problemi kontrole od strane zakonodavstva),
slabe koordinacije politika zbog fragmentiranosti kreiranja politika, kao i neetinog ponaanja u
javnom sektoru i oslabljenog sustava garancije graanskih prava. Zbog toga je ovaj rad takoer
evaluativan i kritian prema iskustvima zemalja, budui da je jedan od njegovih glavnih
neposrednih ciljeva pruiti policy savjetovanje ekim kreatorima politika za izradu nacrta zakona
o organiziranju i funkcioniranju dravne uprave. Kritika evaluacija utjecaja agencifikacije, to je
temelj ovog rada, logino dovodi autora do veeg inzistiranja na pitanjima koja trebaju postavljati
i na koja trebaju odgovoriti kreatori politika, nego na detaljnom opisu postojeih struktura, to se
lako moe nai u prijanjim dokumentima OECD-a, osobito u obuhvatnom komparativnom
pregledu Distribuirano javno upravljanje: agencije, uprave i druga dravna tijela, te u policy radu
Organiziranje ministarstava i agencija: novi trendovi u zemljama lanicama OECD-a. Najkorisniji
izvadci tih dviju publikacija dani su kao prilozi ovog rada.
Jedna od glavnih svrha ovog rada je pruiti osnovu za policy savjetovanje kreatorima politika o
izradi zakonodavstva o organizaciji i funkcioniranju dravne uprave. Stoga je napisan na nain
usmjeren na praksu i odstupa od akademskih standarda u smislu teoretskih razvoja i pozivanja
na publikacije i druge materijale. Pa ipak, u njemu se pokuava i generalizirati.
Rad takoer moe biti koristan za bilo koju zemlju sredinje i istone Europe, ukljuujui i nove
drave lanice EU, kao i druge drave u kojima je prije vladao komunizam, gdje je agencifikacija
bila uobiajeno stanje dugo prije poetka tranzicije u demokraciju. To je ve opisano (Beblav,
2001) kao paradoks komunistike autonomije :
5

Budui da komunizam (ili realni socijalizam, kako je slubeno nazivan i, na neki nain, prikladno nazvan u
samim zemljama) znaio je totalitarni sustav temeljen na kolektivnom vlasnitvu svih sredstava za proizvodnju i
represivnom i nasrtljivom politikom sustavu, tako ga vanjski promatrai, kao i insajderi obino vide kao
okruenje s vrlo niskom razinom autonomije individualnih aktera u bilo kojem podruju. Takav pogled tei
prema percepciji cijelog komunistikog drutva kao centralizirane, vertikalno i horizontalno integrirane
hijerarhije, gdje je sredite (npr. Centralni komitet komunistike partije i njegov dravni aparat) usmjeravao
sredstva i aktivnosti sektora, organizacija i pojedinaca. Posebno u sluaju dravnog aparata, to dovodi do
identifikacije takvih struktura s vertikalno integriranim minstarstvima zemalja OECD-a prije no to je dolo do
kretanja u pravcu agencija. Stoga je lako uoiti slinost izmeu pada komunizma i poetka reformi u zemljama
OECD-a kojima je trebalo pruiti vie autonomije dijelovima dravne mainerije.
Takav pristup zanemaruje nekoliko vanih injenica. Slubeno vrsta hijerarhija sadravala je hiljade
organizacija s pravnom autonomijom i milijune pojedinaca. Tamo gdje se sustav u nekoj mjeri mogao oslanjati
na svoju sposobnost arbitrarnog koritenja moi kako bi rjeavao sukobe izmeu interesa u toj hijerarhiji,
arbitrarno koritenje moi samo po sebi je bilo nedovoljan odgovor na svakodnevicu upravljanja u sloenom
drutvu. Komunistiki sustav potrajao je od 40 do 70 godina u zemljama srednje i istone Europe kao
industrijalizirano gospodarstvo, gdje su graani imali superdravu blagostanja od kolijevke pa do groba (unato
problemima pitanja kvalitete, odazivnosti i sposobnosti stvaranja bogatstva). Nikakav gospodarski, politiki i
5

Miroslav Beblav (2001), Razumijevanje vala agencifikacije i problemi u upravljanju koji su tako nastali u zemljama
srednje i istone Europe, prezentacija na konferenciji koju je OECD organizirao u Bratislavi 22-23. studenog 2001.,
pod pokroviteljstvom slovake Vlade.

GOV/SIGMA(2007)7
drutveni sustav ne bi bio kadar potrajati tako dugo u tim sloenim uvjetima ako ne bi razvio relativno predvidljiv
sustav rjeavanja sukoba izmeu pojedinanih i organizacijskih interesa.
Budui da je hijerarhija obuhvaala ne samo javni sektor kako ga shvaaju zemlje OECD-a, ve i cijeli
korporativni sektor (poduzea), dobro poznati problemi tijekova informacija i asimetrinih informacija bili su jo
izraeniji nego u javnim sektorima zemalja OECD-a zbog problema dometa kontrole i nedostatka sustava
odgovornosti. Rukovoditelji organizacija bili su stvarni gospodari sustava, zbog svojeg jedinstvenog poloaja u
tijekovima infomracija i donoenju odluka. Budui da su javni i korporativni sektor tretirani jednako u
komunistikom sustavu, obadva su kontrolirala sektorska ministarstva i podlijegali su slinim regulatornim
okruenjima. Brisanje razlike meu njima nije samo dovelo do toga da se poduzea ponaaju kao javne slube,
nego i da se dravni slubenici ponaaju kao korporacijski menaderi.
Rezultat je bio da je komunistiki sustav predao demokratskim nasljednicima sustav s vrlo velikim brojem
pojedinanih organizacija sa zadanim funkcijama, bilo u korporativnom ili javnom sektoru. Te organizacije su se
esto temeljile na naelu agencije s jednom svrhom, a komunistiki sustav je imao tono odreena pravila za
njihovo budetiranje, rukovoenje i postupanje glede ljudskih potencijala.
Meutim, te organizacije openito nisu imale sustave odgovornosti osim nadzora od strane ministarstava. S
druge strane, imale su vie pravnih veza koje su ponekad vrijedile na sudu, s drugim elementima dravne
vlasti. Budui da su ih same organizacije javnog sektora i njihova ministarstva smatrala jednakima
korporacijama/poduzeima (budui da je ionako bilo nejasno to kamo pripada) i budui da je regulatorni okvir
bio slian, to je dovelo do velikog stupnja autonomije, de iure i de facto.
Tijekom tranzicije, ova filozofija bila je pojaana "preivljavakim" mentalitetom u smislu drastinih rezanja
proraunskih stavki, kojima su javne organizacije bile poticane i tjerane da podiu prihode bez obzira na svoju
misiju i prikladnost takvog pristupa.
Sve je to dovelo do situacije u kojoj stvarno nasljee komunizma nije hijerarhijski, discipliniran javni sektor,
nego kaotian sektor u kojem je svima sve doputeno, gdje organizacije esto imaju pravno zadanu
autonomiju, prava i odgovornosti, a njihovo osoblje i osobito rukovoditelji imaju odreena neformalna prava i
distinkcija izmeu mentaliteta javnog i privatnog sektora se brie ili ne postoji prema miljenju veine aktera.
Takva situacija svakako je utjecala na procese agencifikacije tijekom razdoblja tranzicije.

Na temelju ove pozadine je eki Vladin ured zatraio od Sigme komparativne analize i znanje
drava lanica EU i institucija EU. Kao posljedica toga, rad se kao prvo koncentrira na
organizacijsku dimenziju nacionalnih uprava i oslanja se na kritiku evaluaciju utjecaja
agencifikacije na strukture upravljakog sustava. On se osobito naslanja na mehanizme
odgovornosti koje su zemlje EU (ili pak nisu) uspostavile kako bi osigurale koherentnost politika
u dravnoj upravi, kontrolu javnih financija i odazivnost drave u cjelini na oekivanja graana. Ti
mehanizmi e biti ispitani gledajui kroz prizmu obveza postajanja dravom lanicom EU,
odnosno potivanjem naela i pravila propisanih u ugovorima EU i EZ, kao i zakonodavstva EU/
EZ, sukladno naelu zakonitosti na nain formuliran lankom 10 Osnivakog ugovora Europske
Zajednice:
Drave lanice e poduzeti sve odgovarajue mjere, openite ili posebne, kako bi osigurale ispunjavanje
obveza koje proizlaze iz ovog Ugovora ili koje proistjeu iz radnje koje su poduzele institucije ili Zajednica. One
e olakati ostvarenje zadaa Zajednice. Takoer e se suzdrati od bilo koje mjere koja bi mogla ugroziti
ostvarenje ciljeva ovog Ugovora.

Kao drugo, ovaj rad se takoer koncentrira na temu iz institucionalne perspektive EU. Osobito je
zanimljivo uzeti u obzir sluaj izvrnih agencija Europske zajednice, koji predstavlja jedan od
rijetkih pokuaja da se na razliite naine propiu elementi potrebni za stvaranje i voenje
agencija u openitom pisanom regulatornom okviru koji je lako dostupan (tj. Uredba Vijea (EZ)

GOV/SIGMA(2007)7
br. 58/2003 od 19. prosinca 2002. kojom se propisuje Zakon o izvrnim agencijama kojima se
povjeravaju odreene zadae upravljanja programima Zajednice vidi Prilog 4)6 Premda ovo ne
bi trebalo smatrati modelom koji je nuno slijediti, uredba je imala prednost velike obuhvatnosti u
rjeavanju pitanja koja treba urediti. Osim toga, vie je nego vjerojatno da e se koristiti kao
referenca u dravama lanicama EU u cjelini. Stoga je tekst uredbe dan u prilogu ovog rada.
Demokratska odgovornost omoguava prevladavanje paradoksa komunistike autonomije u
organizaciji i funkcionranja uprave, no istovremeno stvara i druge probleme, koje rad opisuje
zajedno s rjeenjima, realistinima ili ne, zamiljenima u nekima od drava lanica EU od prije
2004. gdoine. U tim zemljama ostaje jedan presudan izazov, a to je dizajn opih organizacijskih
pravnih okvira uprave, koji uspostavljaju dobru ravnoteu izmeu menaderske autonomije i
politike i upravne odgovornosti.
Takav dizajn mora ukljuivati jasne okvire kako bi se izbjegla arbitrarnost, dok se istovremeno
mora dopustiti opravdana diskrecija u upravljakom donoenju odluka.
Za dodatne informacije o ovom radu, molim Vas da kontaktirate Mr. Francisca Cardonu, Vieg
savjetnika Sigma-e (francisco.cardona@oecd.org).

Uredba je objavljena u Slubenom listu Europskih zajednica, br. L 11 od 16. sijenja 2003., str. 1-8. Naalost, ne
postoje verzije na jezicima novih drava lanica EU, budui da je objavljena prije proirenja od svibnja 2004. godine.

GOV/SIGMA(2007)7
SADRAJ
PROGRAM SIGMA........................................................................................................................ 3
PREDGOVOR.................................................................................................................................. 4
1. NAJBOLJE PRAKSE, MODELI, REFORME I OZNAKE........................................................9
Europski modeli vladavine...................................................................................................9
Koritenje stranih modela i praksi za reformu.....................................................................10
Agencije, odvojenost vlasti i jezina pomutnja...................................................................12
2. VRSTE ORGANIZACIJSKIH STRUKTURA KOJE PROIZLAZE IZ SPECIJALIZACIJE
UNUTAR VLASTI.......................................................................................................................... 13
a)
b)
c)
d)

Koncepcijska pozadina organizacije i funkcioniranje sredinje dravne uprave... ........13

Razlozi za specijalizaciju i agencifikaciju organizacije................................................. 16
Vrste specijaliziranih organizacijskih jedinica, agencija i vlasti.....................................24
Upravna delegacija kao alternativa agencifikaciji?........................................................ 25

3. STVARANJE SPECIJALIZIRANIH ORGANIZACIJSKIH STRUKTURA.............................26

a) Ustavna i politika ogranienja ......................................................................................27
b) Pravni okvir za stvaranje specijaliziranih organizacijskih struktura.............................. 28
c) Izrada institucionalnih okvira i alata za upravljanje specijaliziranim
organizacijskim strukturama...........................................................................................29
d) Osiguravanje koordinacije upravljanja specijaliziranih organizacijskih struktura..........32
e) Kapacitet za reformiranje ili eliminiranje specijaliziranih organizacijskih
struktura u izmijenjenim uvjetima...................................................................................34
PRILOG 1 ..........................................................................................................................................36
PRILOG 2 ..........................................................................................................................................39
PRILOG 3 ..........................................................................................................................................49
PRILOG 4 ....................................................................................................................................... ..62

GOV/SIGMA(2007)7
1. NAJBOLJE PRAKSE, MODELI, REFORMA I OZNAKE
Europski modeli vladavine
to se tie upravne organizacije, posljedica je da se esto zajedniko shvaanje modela,
institucija i koncepata uzima zdravo za gotovo, dok u stvarnosti prevldavaju klieji i nesporazumi
im razmjena izmeu slubenika i politiare izae izvan vrlo strogo definiranog i ogranienog
policy podruja. Konzultanti za menadment i mnogi akademski strunjaci nisu bolji u koritenju
alata komparativne analize, te je stoga nuno privui panju kreatora politika na odreene
kljune koncepte i fenomene koje treba uzeti u obzir kad se razmilja o reformi javne uprave.
Praktiari se obino oslanjaju na "modele", dok se znanstvenici u drutvenim znanostima
upoznati s kategorijama Maxa Webera pozivaju na idealtipove. Ono to te dvije formulacije koje
se oslanjaju na pojednostavljen opis stvarnosti za potrebe analize i evaluacije imaju zajedniko
je da lako mogu zavesti sluatelje i itatelje da povjeruju da opis ili analizu treba shvatiti kao
preskripciju (model koji treba slijediti ili smatrati idealnim, u smislu najboljeg oblika). Kako bi se
izbjegla ta opasnost, drugi (akademski strunjaci, kao i politiari, javni slubenici i novinari)
koriste rije "paradigma", koja je jasna samo onima koji znaju njenu etimologiju7, dok je to rije
koju previe esto koriste oni koji bi htjeli imati novu ideju, ali im ne pada na pamet.8
Termin paradigma vrlo se esto koristi kada se bavimo pitanjem promjene paradigme9, odnosno
promjene dominantnog koncepta ili modela, pa je stoga i osobito pomodan izraz u literaturi o
reformi i menadmentu promjene. Veina literature o agencifikaciji spominje promjenu
paradigme u organizaciji vlasti. Premda to moe biti istinito za pojedine zemlje (osobito za Veliku
Britaniju u 1980-ima), ne postoji empirijski dokaz da je to istina ili ak da vrijedi za veinu zemalja
OECD-a, budui da su mnogi organizacijski oblici analizirani u okviru teme "distribuiranog
upravljanja" postojali ve 50 godina ili ak cijelo stoljee, pa i vie.
Bez obzira na to, vano je shvatiti da je veina zapadnih dravnih sustava uistinu izgraena u
19. i 20. stoljeu, na temelju obrazaca koji su bili dovoljno slini da ih se moe smatrati
europskim standardnim modelom uprave, potpuno razliitim od vedskog i amerikog modela
drave.10 Ameriki model je strukturiran na saveznoj i dravnoj razini ovisno o raspodjeli ovlasti
izmeu zakonodavne i izvrne dravne vlasti (predsjedniki/kongresni model) i odraava vanu
ulogu sudova u sustavu SAD-a, koja nije preuzeta u europskim zemljama. Francuska, Njemaka
i Velika Britanija esto se spominju kao pruatelji europskog modela uprave, premda to nisu
nikako jedine zemlje koje se moe smatrati arhetipovima zapadnoeuropskih sustava drave.
Austrijski sustav, koji je imao prilian utjecaj u sredinjoj Europi i i sjevernoj Italiji u 19. stoljeu
pokazuje neke sutinske, specifine osobine po kojima se razlikuje od njemakoga. Osim toga,
mnoge osobine upravnih sustava u tri gore spomenute zemlje povezane su s njihovom relativno
7

Rije paradigma dolazi od grke rijei koja znai "obrazac" ili "primjer", od rijei koja znai
"pokazati".
8
Mervyn Allister KING, bivi zamjenik guvernera, Bank of England (izvor: Wikipedia, the Free Encyclopaedia,
http://en.wikipedia.org).
9
Zlorabi se otkrie Thomasa Khuna poznato kao "Promjena paradigme" - pokreta koji dovodi do znanstvene
evolucije. Sintagma se zlorabi u "marketinkom govoru" i est smatra besmislenom floskulom u tom kontekstu. To je
danas tako rairena pojava, da je Larry Trask navodi u svojoj knjizi Mind The Gaffe kao frazu koju se nikada ne smije
koristiti, te takoer savjetuje i oprez kada se ita bilo koji tekst koji je sadri. (izvor: Wikipedia, the Free
Encyclopaedia, http://en.wikipedia.org).
10
Vidi Jacques Ziller (2001), "Europski modeli uprave: prema slagalici s komadima koji nedostaju" u Parliamentary
Affairs, str. 102-119.

GOV/SIGMA(2007)7
vanom veliinom u smislu teritorija, a to je jo vanije i u smislu stanovnitva i stoga nisu
relevantni za relativno manje zemlje. Meutim, premda svaka od manjih zemalja ima javnu
upravu s vie vrlo karakteristinih osobina (osobito Nizozemska), na njih su kao skupinu u vrlo
velikoj mjeri utjecali sustavi njihovih veih susjeda.
Nordijske zemlje predstavljaju iznimku. Dok su Finska i vedska zadrale vrlo specifine
sustave, Danska i Norveka su se drale nekih obrazaca vedskog modela i nekih obrazaca
standardnog europskog modela. vicarska ima jedinstven sustav uprave, jednako zbog
federalnog oblika, kao i ustavnog reima koji nije ni parlamentarni sustav, kao u ostatku Europe,
niti predsjedniki/kongresni sustav, kao u SAD-u, te zbog sveprisutnosti polu-izravne
demokracije. Te jedinstvene osobine razlog su da je vicarsku vrlo teko uzeti kao izvor
nadahnua za reformu dravne organizacije.
Sluaj Italije je osobito zanimljiv, budui da su upravne strukture Talijanskog kraljevstva nakon
ujedinjenja 1864. godine bile strukture Kraljevstva Piedmonta Sardinije, koje su modelirane
prema francuskom upravnom sustavu iz prvih desetljea 19. stoljea. Te su strukture
primijenjene na prilino jednoobrazan nain nakon talijanskog ujedinjenja, no u vrlo razliitim
kontekstima to se tie upravne kulture i struktura. Na sjeveru, Lombardija i Veneto imali su
iskustvo uinkovite, ali strane i autokratske austrijske uprave. Na jugu, postojala je vrlo malena i
neuinnkovita dravna struktura, pod reakcionarnim, autokratskim i korumpiranim reimom
Burbonaca Kraljevstva Dvije Sicilije. Sredinji dio Italije takoer je imao vrlo raznolike dravne
struikture, kombinirajui tradiciju drava gradova i nasljee starih suprostavljanja izmeu Gvelfa i
Gibelina (odnosno izmeu pristalica Cara i pristalica Pape), to jo uvijek u nekoj mjeri
predstavlja razlog za ukorijenjenu slabost talijanske dravne uprave.
Koritenje stranih modela i praksi za reformu
Razmjenjivanje najbolje prakse izmeu kreatora politika i javnih slubenika razliitih zemalja je
najvei izvor nadahnua za policy reformu, uz endogene reformske planove dravnih agencija
zaduenih za javnu slubu, konzultanata u upravljanju i akademskih publikacija u podruju javne
uprave i javnog menadmenta.
Raznovrsnost i obilnost tih izvora nadahnua imaju prednost umnoavanja primjera i stajalita
koji mogu pomoi da se ostvari bolja organizacija dravnih slubi. Meutim, oni takoer
poveavaju maglovitost koncepata, kao i nesigurnost u pogledu stvarnosti organizacijskih
struktura, pravila i funkcioniranja. To onda lako postaje izlika, kako za brzu reformu, tako i
pasivan otpor promjeni.
U okviru lanstva u EU, razmjena najboljih praksi potie se kao glavni alat Otvorene metode
koordinacije, koja igra sredinju ulogu u Lisabonskoj strategiji, usvojenoj 2000. godine, s ciljem
da EU postane najkonkurentnije i najdinaminije gospodarstvo utemeljeno na znanju u svijetu do
2010., sposobno za odrivi gospodarski rast s vie posla i boljim radnim mjestima, te veom
drutvenom kohezijom.
Ne ulazei u vrijednost Strategije i Otvorene metode koordinacije, takoer je primijeeno da je
ona poveala pritisak na javne slubenike i politiare drava lanica EU kako bi se na najbolji
nain prikazala vlastita ostvarenja i organizacija (osobito u sluaju starih drava lanica) i kako bi
se pokazao pozitivan stav prema preuzimanju metoda i organizacija iz drugih, navodno

10

GOV/SIGMA(2007)7
uinkovitijih, drava lanica. Meutim, to se najee dogaa u prekratkom vremenu i bez
koritenja alata komparativne analize.
Ako kvalitetna komparativna analiza treba dovesti prema potrebi do institucionalne reforme, kako
tvrdi Beblavy (2001), da postoji stvaran trud da se osigura domaa konzistetntnost u stvaranju
institucija i agencija. Domaa konzistetntnost znai da se stvarna pravila koja se tiu aktivnosti
agencije i poticaja ponaanju meusobno potpomau u potrazi za djelotvornim, uinkovitim i
(graanima) odgovornim funkcioniranjem organizacije. Drugim rijeima, nije relevantno samo
presaivanje institucije preko granica, nego i kako bi neki institucionalni sustav mogao
odgovarati odreenom nacionalnom pravnom sustavu, kao i neformalnim pravilima u zemlji u
kojoj se odvija takva transpozicija.
to se tie izgradnje institucija, reforme i upravljanja promjenom u javnoj upravi, nuno je staviti
prakse stranih zemalja u njihove pravne, politike i drutvene kontekste, ne samo zato da budu
razumljivi, nego i da se odredi ima li ih smisla uvoziti ili imitirati. Istina je da se strani modeli ili
prakse mogu koristiti kao poticaj kako bi se dalo prostora modernizatorima u politici, dravnoj
slubi i nekim segmentima gospodarstva i civilnog drutva koji imaju openite i lako ustanovljive
interese i/ili udjele u boljem funkcioniranju javne uprave, no koritenje stranih modela i prakse
treba ugraditi u ukupnu strategiju reforme u upravljanja promjenom i osigurati domau
konzistentnost, kako smo ve prethodno vidjeli.
Meutim, i obratna tvrdnja je takoer istinita. Koritenje stranih modela i prakse moe imati za
posljedicu poticanje reakcije najkonzervativnijih elemenata u drutvu i javnoj slubi, koji mogu
instrumentalizirati nacionalistike osjeaje kako bi odbacili reforme koje bi mogle oslabiti njihov
status. Osim toga, koritenje stranih modela i prakse moe i marginalizirati najbolje strunjake u
javnoj slubi i najbolje strunjake javne uprave neke zemlje u politici, gospodarstvu i civilnom
drutvu. Prva reakcija moe se dogoditi ako modeli i prakse o kojima je rije djeluju previe
strano u odnosu na postojei sustav i kulturu, a odljev nacionalnih talenata moe se dogoditi ako
koritenje stranih praksi umjesto domaih stvara dojam da domai politiari koji ele reformirati
sustav ne poznaju taj sustav dovoljno dobro. Ta dvosjekli ma koritenja stranih modela i praksi
je sve izrazitije prisutan kada se strana struna pomo koristi u izradi i/ili provedbi organizacijskih
refromi.
Ako kreatori politika smatraju korisnim i prikladnim koritenje "big bang" procesa za svoje
upravljanje promjenom, koritenje stranih modela i praksi moe uistinu biti prikladno na poetku
kako bi se dizajnirali reformski planovi i obrasci. Meutim, postoji i dalje velika opasnost da se
previde neki od osnovnih imbenika zaslunih za dobro funkcioniranje stranog sustava, ili se
jednostavno ne mogu reproducirati u zemlji u kojoj se odvija reforma.
Ako se, pak, reformski proces temelji na ukljuivanju svih ili barem veine zainteresiranih javnih
slubenika i drugih dionika, strani modeli i prakse i dalje mogu biti korisni. Treba vrlo paljivo
odabirati modele i prakse; odabir po vlastitom nahoenju, pa ak i na temelju kapaciteta za
transponiranje, kao i drugim slinostima kultura i organizacijskih navika zemalja izvoznika i
uvoznika. Jedan od vanih problema je da uoene slinosti mogu biti stereotipi ili povijesni
elementi koji su kasnije evoluirali previe daleko jedan od drugoga da bi takva slinost meu
njima preivjela.

11

GOV/SIGMA(2007)7
Agencije, uprava odvojena od sredinje drave ("na dohvat ruke") i jezina pomutnja
Jedan dio literature koja je relevantna za glavno pitanje ovog dokumenta odnosi se na svijest o
jezinim potekoama koje se pojavljuju kod analiziranja i usporeivanja organizacijskih i
operativnih aspekata dravnih sustava. Radovi ponekad nastoje ponuditi pregled oznaka koje se
koriste u razliitim zemljama ili ak skup definicija12. Meutim, ne postoji zajedniki dogovorne
rjenik koncepata i termina organizacije javne uprave, ni za zemlje OECD-a, niti za drave
lanice EU, pa ak niti za statistike potrebe. Stoga je vrlo vano biti osobito paljiv kada se
koristi bilo kakva literatura o dravnoj organizaciji za potrebe policy reforme, a ovo upozorenje se
takoer odnosi i na ovaj dokument.
11

Osim toga, koritenje stranih modela i praksi previe lako podlijee pomodnim frazama i
oznakama. To je osobito istina zbog koritenja engleskog kao stranog jezika u velikom dijelu
strune literature i policy izvjea. Takoer treba naglasiti da ak i meu izvornim govornicima
engleskog koji su specijalisti za javnu upravu i pitanja uprave, iste rijei imaju vrlo razliita
znaenja od zemlje do zemlje.
Jedan od najboljih primjera je koritenje rijei "agencija", koja je okosnica bavljanja fenomenom
agencifikacije u ovom radu. U Velikoj Britaniji, i u velikoj mjeri u zemljama Commonwealtha u
kojma se govori engleski, termin agencija postao je pomodan u protekla dva desetljea kao opi
koncept koji se primjenjuje na organizacijske strukture dravne uprave koje bi trebale imati neki
stupanju upravljake autonomije. Pomodni izraz ovdje je biti "na dohvat ruke" (at arm's length) od
ministra. Moda treba istaknuti da biti fiziki udaljen na dohvat ruke, odnosno za duinu ruke od
nekoga, znai biti mu tako blizu da moete biti dohvaeni, zgrabljeni ili udareni, to vjerojatno
nije najbolja kvalifikacija za nezavisnost. Zapravo, neki glavni rukovoditelji u britanskim
agencijama naglaavaju kako se doista osjeaju kao da su na dohvatu ruke Riznice kada im
sree kredite. Imajui to na umu, koritenje rijei agencije u britanskom kontekstu podrazumijeva
organizacijsku strukturu koja se razlikuje od tradicionalne hijerarhije ministarskog odjela. Tek
nedavno s uvrijeilo razlikovanje izmeu izvrnih agencija s jedne strane i ne-upravnih javnih
tijela s druge i na neki nain se tako smanjio opseg pojma agencija.
U SAD-u se, pak, osobito na razini savezne drave, termin agencija koristi za sve vrste uprava.
Primjenuje se na odjele koji su organizirani kao hijerarhije, gdje politiar pripada
predsjednikovom izvrnom osoblju (osobito s titulom Tajnika), te su tako slini tradicionalnim
ministarskim upravama (u Velikoj Britaniji i na kontinentu). Takoer se primjenjuje na autonomna
tijela s regulatornom ili izvrnom funkcijom, bez obzira da li ih je stvorio Konges ili Predsjednik. U
SAD-u, termin agencija stoga nam ne govori nita o stupnju autonomije upravne strukture koji
zatim objanjava da dio politoloke i pravne lilterature znaajno precjenjuje postojanje
autonomnih agencija u amerikoj dravi. Tip organizacijskih struktura koje se esto nazivaju
regulatorne ili nezavisne agencije (a katkada i vlasti, "authorities") u ne-amerikoj literaturi o
dravi i javnoj upravi esto imaju naziv Savezna komisija (ili Dravana komisija) u SAD-u, dok se
vie ekvivalentnih institucija nazivaju upravni tribunali u Kanadi, to stvara dodatnu pojmovnu
pomutnju.
11

Vidi osobito OECD, Distributed Public Governance., vidi gornju fusnotu 2.

12

npr. Sigma (2001), Organisation of the Public Administration, OECD, Pariz.

12

GOV/SIGMA(2007)7
Drugi znakovit primjer je uobiajeno razlikovanje izmeu delegacije, definirane kao prijenos
ovlasti na entitete koji ostaju pravno dio temeljne drave i devolucije, definirane kao prijenos
ovlasti na entitete koji su pravno odvojeni od drave.13Ta distinkcija je sasvim prihvatljiva, ali se
ne temelji na ukupnom zajednikom razumijevanju rijei devolucija i delegacija u engleskom
jeziku kao u drugim jezicima i moe se kritizirati zbog prevelikog naglaavanja pravnih kriterija,
kao to su pravna osobnost organizacije ili pravni status instrumenta (parlamentarnog zakona o
devolucija za razliku od upravnog akta o delegaciji). Prednost mu je, ipak, u tome je jasan u
definiciji i primjeni i odmah povezan s operativnim izborom organizacijske reforme.
2. VRSTE ORGANIZACIJSKIH STRUKTURA
KOJE PROIZLAZE IZ SPECIJALIZACIJE
UNUTAR DRAVNOG APARATA
U ovom poglavlju rada ispitujemo tipologije organizacijskih struktura, kako bi se pomoglo
kreatorima politika u dobrom koritenju eventualnih stranih modela i najboljih praksi.
Organizacijske strukture u dravnoj upravi razvijale su se razliito od zemlje do zemlje, te od
razdoblja do razdoblja, kao posljedica rasta uprava, odnosno samog broja osoba koje se bave
upravnim i dravnim funkcijama i deversifikacije funkcija javne uprave.
S druge strane, vie organizacijskih struktura su bile, a ponekad jo i danas jesu, rezultat
osobnih preferencija vlastodraca, bilo da se radi o politiarima ili dravnim slubenicima. Obino
su se europske monarhije dugo vremena oslanjale na dravne uprave u kojima se specijalizacija
uglavnom temeljila na geografskim interesima, a manje na funkcionalnim interesima, gdje su
financije bile prvo podruje funkcionalne specijalizacije. U nekim zemljama, neke organizacijske
jedinice (ministarske uprave ili druge) i dalje se temelje na geografskom, a ne na funkcionalnom
djelokrugu.
Te okolnosti, uz nepostojanje zajednikog vokabulara dravne i javne uprave, oteavaju
stvaranje jednostavnog i obuhvatnog pregleda organizacijskih struktura sredinje drave, da ne
spominjemo lokalne i regionalne samouprave. Meutim, odreena zajednika idejna podloga
moe se pokazati korisnom.
a) Idejna podloga organizacije i funkcioniranja sredinje dravne uprave
Idejna podloga koja regulira organizaciju i funkcioniranje uprave sredinje drave obino je tek
ex post rekonstrukcija u smislu modela, idealtipova ili paradigmi, a ne unaprijed zamiljena
koncepcija. U odreenim sluajevima, strukture i procedure mogu se smatrati rezultatom
odreenog plana reformatora, kao to je sluaj s pruskom i francuskom upravom, koje su
poetkom 19. stoljea reorganizirali Baron Vom Stein, odnosno Napolon Bonaparte ili manje
poznat sluaj reorganizacije engleske dravne slube pod utjecajem Macaulayja sredinom istog
stoljea. Stoga bi bilo pogreno pokuati traiti opi i detaljni koncept, budui da su ti reformatori
bili uglavnom uspjeni jer su uspjeli ugraditi ponekad revolucionarne promjene svojeg vremena u
postojee drutvene i dravne strukture i kulturu.
U novije vrijeme, neke reforme uvedene u upravne organizacije prikazane su kao utemeljene na
poneto kompliciranom konceptu (kao to su izvrne agencije koje su uslijedile reformu Next
13

npr. PUMA (2001), The Governance of the Wider State Sector: Principles for Control and Accountability of
Delegated and Devolved Bodies, OECD, Pariz (CNM/GF/GOV/PUBG(2001)4).

13

GOV/SIGMA(2007)7
Steps 1987. godine u Velikoj Britaniji). U tim sluajevima, ipak, nije postojao krovni koncept
organizacije i funkcioniranja sredinje dravne uprave, nego u najboljem sluaju koncept
odreene vrste strukture. Noviji primjer takve parcijalne konceptualizacije moe se nai u tekstu
o uredbi EZ o izvrnim agencijama (vidi Prilog 4). Kada smo to rekli, vrijedi detaljnije prikazati
idejnu podlogu dva europske modela uprave koji su najrelevantniji za pitanje agencifikacije.
Europski standardni obrazac uprave kojeg uglavnom imaju britanski, francuski i njemaki sustavi
javne uprave, ali se takoer mogu nai i u drugim zapadnoeuropskim zemljama, uz iznimku
nordijskih zemalja i vicarske, temelji se na hijerarhijskoj integraciji unutar organizacije
ministarstva (ili odjela). Ta vrsta sustava obino se naziva Weberijanski model uprave. To je
izraz koji nas navodi na krivi trag, budui da podrazumijeva preskriptivnu namjeru, dok su
relevantni radovi Maxa Webera od prije sto godina bili analitike prirode i temeljili se na
iskustvima gore navedenih zemalja i SAD-a, budui da su u to doba to bile velike moderne
drave. Prema tom modelu, hijerarhijska linija poinje s politiarom na vrhu i ide prema dole do
slubenika na ulici, na samom dnu. Cijeli koncept se temelji na vertikalnom odvajanju prema
policy podrujima izmeu ministarstava i unutar ministarstava. Funkcioniranje takve
organizacijske strukture oslanja se na jasne hijerarhijske linije u smislu ovlasti za donoenje
odluka i odgovornosti, postojanju sustava disciplinskih ovlasti i sankcija, te parlamentarnom
nadzoru radnji politiara. Njegove prirodne nadopune su naelo odgovornosti vlade i ministara
parlamentu, anonimnost odgovornih osoba na dnu, te vrst sustav koji dri informacije unutar
uprave, garantirajui ministrovu odgovornost za radnje slubenika koji su pod njegovom vlau.
Treba dodati da dok se taj model primjenjuje na ukupni sustav uprave, on nikada nije spreavao
postojanje autonomnih javnih tijela (tablissements publics u Francuskoj i ffentliche Anstalten u
Njemakoj, na primjer) s posebnim funkcijama. Logika sustava, meutim, je bila u toj hijerarhiji i
odraavala se i u standardni sastav odbora tih tijela, vrste slubenika odabranih za rukovoditelje i
ope regulatorno okruenje.
vedski model uprave, koji je izgraen uglavnom poetkom 19. stoljea, pokazuje vrlo razliit
obrazac. Temelji se na vodoravnom odvajanju dva svijeta. S jedne strane, drava i ministri
kolektivno su zadueni za utvrivanje policy usmjerenja, namjenu proraunskih sredstava,
praenje provedbe politika i odluivanje o albama graana protiv odluka uprave. S druge
strane, autonomni upravni uredi ili agencije zadueni su za provoenje zakona, a tim i za
svakodnevnu primjenu javnih politika trenutne vlade, a ti upravni uredi zatieni su Ustavom od
mijeanja bilo koje javne vlasti u svoje odluke (vidi Prilog 3 za vie informacija o ustavnim
pravilima). Odgovornost tih agencija nije osigurana samo putem hijerarhijskih i disciplinskih
ovlasti, nego osobito i putem izravne odgovornosti svojih rukovoditelja parlamentu i javnosti. Taj
program, pak, poiva na sustavu transparentnog pristupanja dokumentima i slobodi tiska i
oslanja se na institucionalne garancije koje prua Pravobranitelj (Ombudsman) kao nezavisni
delegat parlamenta koji moe pokrenuti graanske i kaznene postupke protiv javnih slubenika.
Tijekom posljednja dva desetljea 20. stoljea, sve vei broj zemalja ije su dravne uprave
organiziran prema onome to smo nazvali standardni europski obrazac wdo neke mjere su
provele reforme zamiljene prema ideji jasnog odvajanja kreiranja politika na jednoj razini i
izvravanja ili rukovoenja na drugoj. Kreiranje politika trebalo bi biti glavna zadaa ministarstva/
uprave, dok bi za izvravanje politika ili upravljanje trebao biti odgovoran cijeli niz agencija.
Takav tip sustava esto se nazivao promjenom paradigme, to smo gore kritizirali. Premda moe

14

GOV/SIGMA(2007)7
biti dosta korisno usporeivati postojee sustave uprave sa standardnim europskim
obrascem/modelom ili vedskim modelom , kako bismo razumjeli razliite logike organizacijskih
obrazaca i postupaka za provedbu politika u tim sustavima, postoji velika opasnost da se pri
reorganizaciji javne uprave realnost previe pojednostavi, te tako ispusti iz vida neke temeljne
elemente. Uzimajui samo tri glavna povijesna primjera standardnog europskog obrasca uprave,
dovoljno je istaknuti nove karakteristike po kojima se razlikuju meusobno Francuska, Njemaka
i Velika Britanija, kako bi se pokazalo da je potrebno biti oprezan kod vie stvari ako se eli
ostvariti korist od razmjene praksi izmeu njih meusobno, te treih zemalja s ove tri navedene.
Francuski sustav uprave se u zadnjih stoljee i po temelji na koritenju funkcionalne
decentralizacije, organizacijskih struktura (tablissements publics), ija je pravna osobnost
odvojena od dravne ili regionalne ili lokalnih uprava. Dok francuske tablissement public imaju
pandan u njemakim ffentliche Anstalt, dugo vremena je u Velikoj Britaniji bilo malo slinih
ekvivalenata i teko ih je bilo utvrditi.
Stupanj rukovoditeljske autonomije jako se razlikuoje od jednog do drugog tablissement public,
zbog opsenih detalaj zakona i propisa kojima se svako tijelo osniva i s koje mora potivati.
Njegova autonomija ovisi takoer o mogunosti nadzora koje imaju slubenici zadueni za policy
sektoru u odgovarajuim ministarstvima. U cjelini, francuska dravna uprava ne moe se stoga
svesti na jednsotavan hijerarhijski model ministarstava.
Britanski sustav uprave temeljio se vie od stoljea na prijenosu provedbe dravnih politika na
lokalnu upravu. Taj sustav oslanja se na dvostruku odgovornost slubenika lokalne uprave:
izabranim vijeima s jedne strane, te sredinjoj vladi u Londonu s druge (s iznimkom kotske i
Walesa, od Zakona o devoluciji iz 1998.). Nuan broj funkcija koje u Francuskoj vre
tablissements publics na sredinjoj ili lokalnoj razini u Velikoj B ritaniji vre slubenici lokalne
uprave. Meutim, treba istaknuti da veinom funkcija drave blagostanja, odnosno socijalne
sigurnosti, nikada u Francuskoj nisu upravljala ministarstva, za razliku od Velike Britanije, ve
specijalizirana javna tijela.
U sluaju Njemake, dostatno je naglasiti da je to zemlja izvrnog federalizma. U naelu,
izvravanje saveznog zakona i saveznih politika vre uprave Lnder. Kao i u Francuskoj,
najvee funkcije drave blagostanja i socijalne sigurnosti tradicionalne ne vri javna uprava.
Meutim, ipak je korisno upamtiti da dok su britanska i francuska dravna uprava pokazale velik
stupanj kontinuiteta kroz dva stoljea, njemaka dravna uprava prola je kroz radikalnu
promjenu 1945. godine s raspadom Pruske, Land koja je predstavljala oko dvije treine teritorija i
stanovnitva cijele zemlje. Stoga, imajui u vidu javnu upravu, njemaki federalizam od 1870. do
1933. bio je vrlo razliit od njemakog federalizma nakon 1949. godine.
Osim toga, kako bismo razumjeli zato su ti sustavi tako dugo na zadovoljavajui nain obavljali
svoje funkcije, treba uzeti u obzir injenicu da se francuski sustav javne uprave od 18. stoljea
oslanjao u velikoj mjeri na znaajnu nazonost inenjera, graditelja cesta i mostova i upravitelja
uma i zemljita, koji su tradicionalno organizirani u strukovne korporacije (tijela) i imaju svoje
vlastite kole i karijerne sustave. Njemaki sustav, pruskog podrijetla, tradicionalno se jako
oslanja na pravnike (ak je bilo rijei i o juristenmonopol-u iu njemakoj dravnoj slubi).
Britanski sustav se tradicionalno oslanjao na vrhovnu dravnu slubu sastavljenu u najveem
dijelu od generalista, koji su diplomirali na najboljim sveuilitima i koji su pruali policy savjete i
upravljali ministarskim upravama, a u manjoj mjeri na specijaliste, koji su imali posebno tehniko
obrazovanje, ukljuujui i pravnike i koji su izvravali te politike bilo u hijerarhiji upravnog odjela
ili kao slubenici lokalne uprave.

15

GOV/SIGMA(2007)7
Te karakteristike objanjavaju, na primjer, injenicu da se outsourcing i javno-privatna
partnerstva znatno koriste ve od prve polovice 19. stoljea u Francuskoj (concession de service
public, concession de travaux publics, etc.) a mnogo manje u dvije druge zemlje. Objanjenje za
ovo je da je francuska dravna sluba bila sastavljena u vrlo znaajnoj mjeri od inenjera, koji su
mogli izraivati i pratiti izvravanje vrlo tehnikih dijelova ugovora izmeu dravne uprave i
privatnih partnera, koje su tada izvravali njihovi kolege iz privatnih poduzea.
Iz istog razloga, nakon odreenog otpora zbog navodno anglosaksonskog podrijetla, model
nezavisnih regulatora mrenih industrija i usluga lako je preuzet od sredine 1990-ih u francuskoj
dravnoj strukturi, budui da su inenjeri otkrili da model prua ak i bolju zatitu njihovih
strunih vjetina, etike i interesa u odnosu na linijski menadment u ministarskim odjelima gdje
su tradicionalno dominirali ili na funkciju glavnog rukovoditelja tablissements publics. U
Njemakoj, s druge strane, ustavne prepreke, u velikoj mjeri pravno-teoretske prirode, sprijeile
su openitu primjenu takvih nezavisnih regulatora.
b) Razlozi za organizacijsku specijalizaciju i agencifikaciju
Specijalizacija dravnih funkcija deava se u velikoj mjeri kao i svakoj javnoj ili privatnoj
organizaciji dijeljenjem zadaa i ovlasti za donoenje odluka po razliitim osobama. Te su
osobe zatim grupiraju u organizacijske jedinice, kojima se skupine zadaa i funkcija pripisuju na
relativno trajnoj osnovi. Zadae i ovlasti se mogu pripisati jednoj osobi lanu vlade izabronom
izravno od strane parlamenta ili imenovanom slubeniku ali svakodnevne zadae, uz iznimku
moda vrlo malih lokalnih tijela vlasti14, zahtijeva neki oblik delegacije drugim osoba kako bi
funkcionirao.
Razliiti obliki organizacijskih struktura su mogui, kao i razliiti naini njihova voenja, to
podrazumijeva manju ili veu autonomiju u razliitim aspektima. Gledajui na iskustvo drava
lanica EU i iza drugih dravnih struktura zemalja OECD-a, moe se pokuati saeti razloge za
odabir jednog tipa organizacije umjesto nekog drugog. Potreba za odreenim stupnjem
organizacijske autonomije u sredinjoj dravi moe potjecati od vie razloga15:
i. elja za uinkovitou:
Ponekad se uinkovitost shvaa kao brzo, egzaktno i naizgled mehaniko pretvaranje u djelo
volje politiara koji upravljaju dravom, te stoga odgovaraju parlamentu. To moe dovesti do
definicije preciznih hijerarhijskih linija odgovornosti, npr.: brzog i jasnog prijenosa uputa; brzog i
jasnog sustava povratnih informacija slubenika zaduenih za izvravanje tih uputa; albenih
mehanizama kako bi se odluke prema potrebi vratile na vrh; i sustava individualnih poticaja i
disciplinskih sankcija, kako bi se poticalo potivanje uputa. Natojanje da se ostvari uinkovitost
moe takoer dovesti do stvaranja posebnih tijela. U tom sluaju se uinkovitost shvaa kao
14

To je sluaj, na primjer sa 20,000 francuskih opina s manje od 500 stanovnika, gdje izvrnu vlast zaista vri
izabrana veina, uz pomo "secrtaire de mairie", obino lokalnog profesora osnovne kole koji obavlja dio
"papirologije".
15
Za autore rada Distributed Public Governance (vidi fusonotu 2 gore), iza "organizacijskih motiva [osnivanja] tijela
s: I) diferenciranom strukturom upravljanja; i/ili ii) diferenciranim kontrolnim okruenjem; i/ili iii) odreenom
upravljakom autonomijom, tri niza razloga za stvaranje agencija", postoje tri skupa motiva, odnosno: 1.
poboljavanje uinkovitosti i djelotvornosti dravnih subjekada sa specijaliziranim funkcijama, 2. poboljavanje
legitimiteta i strunosti donoenja odluka, i 3) skriveni razlozi za njihovo osnivanje (vidi str. 14-15).

16

GOV/SIGMA(2007)7
iskljuivo menaderska vrijednost ije ostvarenje zahtijeva odvajanje menadmenta od
politike.Odvojenost uz diferenciranju upravljaku strukturu omoguava specijalizaciju funkcija i
bolje usredotoivanje na potrebe klijenata. Autonomija rukovoditelja koju u nekim sluajevima
prati i diferencirana upravljaka struktura omoguava razvoj menaderske kulture i bolje
usmjerenje na outpute i ishode. Diferencirano nadzorno okruenje pomae da subjekt izbjegne
neka komplicirana upravna i financijska pravila.16
ii. Potreba za tehnikom/funkcionalnom specijalizacijom:
Diferencijacija funkcija na osnovi tehnike specijalizacije dovela je do u mnogim javnim i
privatnim organizacijama do onoga to je Max Weber nazvao birokracija, opisujui organizacijski
sustav koji je bio, i jo uvijek jest, najracionalniji nain specijalizacije. On se ne temelji samo na
vertikalnoj diferencijaciji jedinica prema specijalizaciji na strunom znanju osoba koje rade u
svakoj jedinici, nego i na postojanju nizova openitih pravila, standarda i uputa (direktiva) za
provedbu politika, te mehanizama koji prema potrebi omoguavaju odstupanje od tih openitih
pravila, standarda i uputa, ako je to potrebno. Dvije vrste funkcionalne diferencijacije dravne
aktivnosti osobito su relevantne za utvrivanje diferenciranih tehniko/funkcionalnih potreba.
Kao prvo, diferencijacija (odvajanje) kreiranja politika i izvrenja. to se vie uoava odvajanje
dvaju funkcija, to e vie autonomije biti poeljno za organizacijske jedinice odgovorne za
provedbu politika. To razmiljanje je u osnovi vedskog modela uprave, kao i mnogih
organizacijskih promjena koje su provedene sredinom 1980-ih, zasnovanih na ideji da je
kreiranje politika pitanje kojim se bave izabrani ili imenovani politiari i njihovi savjetnici, dok je
izvrenje pitanje tehniara i menadera. Jedan primjer tog pristupa moe se nai u uredbi
izvrnim agencijama EZ (vidi Prilog 4).
Distinkcija izmeu kreiranja politika i njihovog izvravanja moe se kritizirati zbog simplificiranja i
zanemarivanja injenice da je granicu izmeu kreiranja i izvravanja politika i teko definirati i da
se mijenja u vremenu. Osim toga, moe se naglasiti da se kreiranje politika oslanja na
ukljuivanje onih koji najbolje poznaju neko policy podruje, budui da su ukljueni u
svakodnevnu provedbu politika, te da upravna diskrecija nuna za upravnu akciju podrazumijeva
izbore koji utjeu na kreiranje politika.
Distinkcija izmeu kreiranja i provedbe politika je ipak korisna zbog injenice da je koncepcijski u
osnovi razlike izmeu politikih institucija s jedne strane, ukljuujui parlament i vladu, te
upravnih i sudskih institucija s druge strane. Stupanj autonomije razlikovat e se ovisno o policy
podruju ovisno o relativnoj vanosti politikih i tehnikih komponenti.
Kako bi se izbjeglo stvaranje neodgovarajuih struktura, vano je upamtiti da nije najvaniji oblik
organizacijskih struktura, nego odnos tih struktura prema regulatornom okruenju i skupu radnih
rutina koje su dizajnirane tako da osiguraju kako autonomiju, tako i svakodnevni rad i ukupnu
koordinaciju policy dizajna i izvrenja politika (vidi poglavlje 3 dole).
Kao drugo, diferencijacija izmeu regulatornih aktivnosti i isporuke usluga ili proizvoda dobiva
sve vie i vie utemeljenosti s valom deregulacije i privatizacija koji se odvijaju od sredine 1980ih, osobito u zapadnoeuropskim zemljama, gdje su veliki javni sektori nastali od razvoja drave
blagostanja i nacionalizacija nakon II. svjetskog rata. Ideologija koja se temelji na rolling back-u
drave zahtijeva umanjenu ulogu drave. Osim svoje uloge u kreiranju i izvravanju politika,
drava se smatra prirodno nadlena za reguliranje trita i drutva, dok bi se u isporuku usluga ili
proizvoda trebala ukljuivati tek iznimno i na temelju kontingentnih privremenih razloga, koji se
mogu podvesti pod koncept neupjeha trita.
16

Distributed Public Governance (Distribuirani sustavi javnog upravljanja), str. 14.

17

GOV/SIGMA(2007)7
Tamo gdje drava sudjeluje u isporuci usluga ili proizvoda koji imaju trinu vrijednsot, ona mora
potivati pravila konkurencije i trebala bi tu isporuku vriti prema istim pravilima kao i privatni
sektor.17 Stoga je organizacijski oblik koji se smatra najprikladnijim slian poduzeu, a moe se
razlikovati ovisno o aktivnostima koje treba ostvariti. Openito uzevi, ovo se smatra
argumentom u prilog davanju znaajne autonomije organizacijskim strukturama koje su
ukljuene u to. Prema programima veine liberalno orijentiranih politikih stranaka, te
organizacijske jedinice trebalo bi to prije ugurati u privatni sektor, to ponovo podrazumijeva
odabir organizacijskog modela koji se nalazi u privatnom sektoru.
Tamo gdje drava vri regulatornu aktivnost, ona koristi alate za koje se openito smatra da
imaju istinsku javnu prirodu, kao to su kreiranje pravila, arbitraa18 i praenje, te poticaje i
sankcije kako bi osigurala potivanje tih pravila. Organizacijska struktura zaduena za regulaciju
moe se razlikovati ovisno o sektorskim specifinostima. To je najvidljivije u podruju mrenih
industrija i usluga (telekomunikacije, eljeznice, potanske usluge, itd.) koje su esto relativno
nedavno privatizirane i gdje je specifina organizacija odgovorna za reguliranje odgovarajueg
trita.
iii. Poticanje povjerenja javnosti i dionika:
Izvravanje regulatornih funkcija ne podrazumijeva automatski i autonomiju jedinice zaduene za
reguliranje. U stvari, rjeenja se razlikuju u vremenu i od zemlje do zemlje, idui od regulacije od
strane odgovarajuih uprava u ministarstvu do reguliranja od strane manje ili vie specijaliziranih
autonomnih tijela. Meu razlozima koji su doveli do vie autonomije organizacijske jedinice
zaduene za regulaciju su tehnika sloenost reguliranog sektora i potreba da se potie
povjerenje u glavne dionike. Interese dionika, meutim, treba uravnoteiti s obvezama koje
proizlaze iz meunarodnih ugovora i prava EU, te potivanjem ustavnih naela.
U sluaju uprave EU, poveanje autonomije regulatornih tijela ilustrirano je razvojem niza
agencija (za okoli, sigurnost hrane, lijekove, itd.)19 na koje se ne primjenjuje uredba o izvrnim
agencijama EZ (vidi Prilog 4) i koje nisu ukljuene u opi regulatorni okvir, budui da se njihove
aktivnosti i dionici, kao i organizacijska struktura i ovlasti, jako razlikuju i ne dre se opeg,
zajednikog obrasca.
U standardnom europskom modelu uprave, koji se temelji na parlamentarnom sustavu, glavna
linija odgovornosti ide od javnih slubenika do lanova vlade, od njih prema parlamentu, a od
lanova parlamenta do izbornog tijela. vedski model drave oslanja se na razliit reim
odgovornosti, zbiog nedostatka povjerenja vedske buroazije u kralja krajem 18. stoljea, koji
unato tome nije rezultirao ograniavanjem kralja na poasne funkcije i izumom kabinetskog
sustava, kako se stoljee ranije dogodilo u Engleskoj, niti ukidanjem monarhije, kako se dogodilo
u Francuskoj, nakon Revolucije 1789. U vedskoj je to rezultiralo snanim odvajanjem upravnih
17

To na kraju 20. stoljea nije novost, to se moe dokazati injenicom da je ve 1921. francuski Vrhovni sud odluio
da "javne industrijske i komercijalne slube" treba voditi na osnovi graanske i privatne poslovne prakse (Tribunal
des Conflits, 22 . sijenja 1921: Socit commerciale de l'Ouest africain, poznat kao sluaj Bac d'Eloka).
18
U upravnom pravu u Velikoj Britaniji i SAD-u, "adjudication" (arbitraa) znai odluivanje o pojedinim sluajevima
izvan parninog postupka, dok se openito rije "adjudication" (sudovanje) koristi za oznaavanje aktivnosti sudaca i
sudova. U ovom radu koristi se prvo znaenje te rijei.
19
Vidi: http://europa.eu/agencies/community_agencies/index_en.htm.

18

GOV/SIGMA(2007)7
vlasti, za koje se smatralo da pri odluivanju o pojedinanim sluajevima uivaju povjerenje
buroazije, budui da su bile nezavisne od kralja. Isti razlog, potreba za povjerenjem javnosti i
dionika nezavisno od usmjerenja trenutne vlasti, pojavljuje se kasnije u stvaranju amerikog
Kongresa nezavisnih regulatornih vlasti u osjetljivim pitanjima, kao to je Savezna komisija za
komunikacije, a openitije u uspostavi nezavisnih regulatornih vlasti, koje ili reguliraju odreeni
sektor, npr. mrene industrije i usluge, ili su zaduene za zatitu posebnih prava graana, kao
to su pravo na privatnost, protiv upliva privatnih organizacija i javnih vlasti.
Autori OECD-ove knjige Distribuirani sustavi javnog upravljanja lijepo su te razloge obuhvatili
naslovom Poboljavanje legitimiteta i strunosti donoenja odluka20, gdje se razlikuju podskupovi
razloga:
Policy nezavisnost: Za neke funkcije (kao to su alokacija darovnica ili beneficija, ekonomska regulacija,
profesionalni nadzor nekih profesija, ili kada dravne radnje podlijeu jurisdikciji tijela) i u nekim
institucionalnim okruenjima, diferenciranje organizacijskog oblika moe pomoi da se povea nezavisnost od
tekueg politikog ili birokratskog utjecaja, te da se openito signalizira promjena. Openito, ta promjena
zahtijevat e diferenciranu strukturu upravljanja i odreeni stupanj menaderske autonomije i diferencirano
kontrolno okruenje.
Diferencirana struktura upravljanja uz menadersku autonomiju , u nekim sluajevima, doputa graanima ili
specijaliziranim strunjacima sudjelovanje u procesu javnog donoenja odluka.
Diferencirana struktura upravljanja, esto uz neto autonomije rukovoditelja, omoguava uspostavu
suradnikih partnerstava izmeu organizacija unutar dravne uprave i izmeu organizacija koje pripadaju
razliitim razinama dravne vlasti.

iv. Ispunjavanje meunarodnih obveza:

U sve veem broju sluajeva, najoigledniji razlog za osnivanje specijaliziranih organizacijskih
jedinica povezan je s meunarodnim obvezama koje proizlaze iz toga to je zemlja lanica
multilateralnog ugovora. To je oigledno sluaj u vie tehnikih podruja, kao to su civilna
avijacija ili metorologija, gdje sudjelovanje u multilateralnom ugovoru rezultira obvezom da se
uspostavi odgovarajua agencija, koja ima vie tono odreenih ovlasti, ali takoer i u podruju
graanskih prava, gdje meunarodni ugovori esto podrazumijevaju osnivanje agencije za
praenje, ili u podruju okolia. to se tie drava lanica EU, sve vei broj sektorskih policy
instrumenata, uredbi ili direktiva implicitno ili eksplicitno obvezuje drave da uspostave tono
odreene organizacijske jedinice, kako bi proveli odgovarajuu zajedniku politiku, ili kako bi
regulirale sektor koji treba otvoriti konkurenciji poslovnim subjektima iz drugih drava lanica.
Toan organizacijski oblik specijalizirane jedinice ili agencije kojeg treba uspostaviti uslijed
meunarodnih ili EU obveza rijetko se precizira u odgovarajuem multilateralnom ugovoru,
uredbi ili direktivi EZ. U veini sluajeva, a osobito u sluaju pravnih instrumenata EZ, ono to se
precizira su ciljevi koje treba ostvariti, vrsta ovlasti koje treba vriti, a ponekad i tip alata koji treba
koristiti (osobito kada se radi o upravljanju sredstvima koja idu u EU proraun ili izlaze iz njega),
te tip garancija koje treba dati javnosti i dionicima. Ponekad te proceduralne obveze ne potjeu
od pisane klauzule u ugovoru, uredbi ili direktivi, ve iz pravne prakse Europskog suda pravde.21
20

Distributed Public Governance, str. 14.

21

Moe se kao jednu od najstarijih proceduralnih obveza navesti dunost pruanja razloga za odluke javnih vlasti i
uspostavljanje pravnih lijekova koji omoguavaju sudski nadzor odluka kako bi se europskim graanima omoguilo
vrenje njihovih prava koja proistjeu iz naela nediskriminacije na osnovi nacionalnsti, utvrenog 1987. godine
(15/10/1987 sluaj 222/86 Unectef / Heylens).

19

GOV/SIGMA(2007)7
Ponekad su te obveze specifine i dovoljno brojne da podrazumijevaju potrebu osnivanja neke
vrste nezavisnog tijela, no relevatne odredbe jo uvijek ostavljaju veliku mogunost izbora
kreatorima politika.
Ta mogunost odabira esto se u novim dravama lanicama EU podcjenjuje ili niti ne uoava.
Razlog za to je da su tijekom pretpristupnog razdoblja predstavnci Europske komisije i njihovi
nacionalni pandani u zemljama lanicama esto primjenjivali prethodno definirane modele
agencija ili javnih tijela, kao da je bilo obvezno odabrati jedan model umjesto drugog. Ta metoda
ima nekih prednosti u smislu doputanja prilino brzog donoenja odluka i uspostave relevantnih
tijela, ali je vrlo esto imala za posljedicu i stvaranje formalnih struktura bez sadraja.22
v. Ispunjavanje ustavnih zahtjeva:
Postoje sluajevi u kojima se ustavni zahtjevi primjenjuju na organizaciju uprave (vidi odjeljak 3a
dole); takvi uvjeti su nastali ili iz odreenog povijesnog iskustva ili su bili odraz pogleda tvoraca
Ustava o tome kako organizirati upravu. Ovisno o datumu ustavnog teksta, preciznosti ustavni
odredbi, te relativne krutosti njihovog postupka izmjenjivanja i dopunjavanja, ustavni zahtjevi
mogu jednostavno biti prijennos pitanja i kriterija iz prethodnih odjeljaka u temeljni zakon zemlje,
ili mogu biti odvojeni od stvarnih ili zamiljenih potreba kreatora politika. Ustavi stoga mogu
sluiti kao alat za dobru upravu ili se mogu koristiti kao izlika za otpor promjeni ili ak biti i
prepreka za buduu reformu. Pa ipak, pogreno je iz te mogunosti zakljuiti da je pravo ili javno
pravo kao takvo, prepreka reformama.23
vi. Odgovor na potrebe dnevne stranake politike ili pokuaj zaobilaenja proraunskih pravila i
propisa vezanih za osoblje:
Meu razlozima koji dovode do odabira odreene organizacijske strukture umjesto neke druge
mogu se navesti odgovaranje na dnevnopolitike zahtjeve u razliitom opsegu, ovisno o zemlji i
datumu odluke. Autori OECD-ove knjige Distribuirani sustavi javnog upravljanja te razloge su
grupirali pod dva naslova.24
Pod naslovom Poboljavanje legitimnosti i strunosti donoenja odluka, OECD_ovi autori
ukazuju na injenicu da odabri autonomne agencije kao organizacijske strukture moe biti nain
da se smanji utjecaj stranake politike na javnu upravu: Kontinuitet politike: Diferencirana
struktura upravljanja omoguava da se osigura kontinuitet politike za neke dravne funkcije,
budui se da imenovanja za efa upravljakog tijela (glavnog rukovoditelja, a u nekim
sluajevima i lanova odbora) mogu izolirati od politikog ciklusa. S druge strane, kako su isti
autori naveli pod naslovom: Skriveni niz razloga za njihovo stvaranje, moe biti da je odabir
autonomne strukture sluajna posljedica stranakih politikih odabira:
ini se da je tek posljednjih godina stvaranje agencija bilo posljedica dobrog promiljenog procesa delegacije
ovlasti odvojenim dravnim tijelima. U odreenim sluajevima, kada tekstovi zakona ute o razlozima za
22

Tvorac formule je Bojan Bugaric (2006), Europeanisation of National Administration in Central and Eastern
Europe: Creating formal structures without substance?. u : Wojciech Sadurski, Jacques Ziller i Karolina Zurek
(ur.), After Enlargement: Legal and Political Responses in Central and Eastern Europe, Florence, Robert Schuman
Centre for Advanced Studies, European University Institute, str. 195-223. Vidi takoer Miroslav
Beblav, .Understanding the Waves of Agencification and the Governance Problems they have raised in Central and
Eastern European Countries., gore navedeno.
23
Vidi Jacques Ziller, (2005) "Javno pravo: alat modernog menadmenta, a ne prepreka za reformu, International
Review of Administrative Sciences, t. 71, br. 2 lipnja 2005, str. 267-277.
24
Distribuirani sustavi javnog upravljanja, str. 14-15.

20

GOV/SIGMA(2007)7
stvaranje agencija, moda je to [...] jednostavno zato to su nastale kao odgovor na posebnu politiku
okolnost u to vrijeme, a ne kao dio nekog koherentnog pregleda upravljanja. S druge strane, dani razlozi
moda ne odraavaju pravu politiku dinamiku koja je dovela do stvaranja agencije. Agencije se mogu
stvarati kako bi se isplatilo politike saveznike, stvorilo polugu moi za posebne akcije ili omoguila
sekvestracija javne imovine ili resursa.

vii. Izbjegavanje ogranienja upravnog prava

Konano, tradicionalni razlog za odabir autonomnih struktura, koji je uzastopce osuen od strane
tijela koja se bave revizijom i pregledom, je namjera da se zaobie openita proraunska i
financijska pravila, kao i propis o osoblju koji se primjenjuju na dravnu upravu. To se moe
naizgled opravdati dobrim razlozima, kako su opet primijetili autori OECD-ovih Distribuiranih
sustava javnog upravljanja.25 U tranzicijskim gospodarstvima i gospodarstvima u razvoju, koja su
prola val stvaranja takvih tijela posljednjih godina, stvaranja otoka izvrsnosti unutar javne
uprave takoer je bio vaan razlog za stvaranje tih tijela. Odvajanje tijela od tradicionalnih,
vertikalno integriranih ministarstava shvaalo se kao nain za zaobilaenje tradicionalnih pravila
dravne slube o promaknuu, omoguavajui relativno mlaem i cilju privrenom menadmentu
veu autonomiju u upravljanju tijelima koja su vie izravno usmjerena na potrebe klijenata.
Ipak, srednjorono ili dugorono, to je riskantno, budui da naruava vrijednost potivanja
zakona. Stoga je bolje pokuati reformirati instrumente koji sadravaju ta opa pravila na takav
nain koji omobuava fleksibilnost ako je ona stvarno nuna.
viii. Koherentnost izmeu funkcije, forme i rukovoditeljske autonomije
Premda je korisno imati jasan pregled razloga koji su doveli do odabira odreene organizacijske
strukture i stupnja autonomije, treba naglasiti da u praksi ne postoji jasna i automatska
povezanost izmeu navedenih razloga i odreenih vrsta organizacija. Opet treba upozoriti da se
strani modeli i prakse moraju uzimati s rezervom. Slijedeu procjenu autora OECD-ovih
Distribuiranih sustava javnog upravljanja26 treba shvatiti kao upozorenje protiv gotovih rjeenja i
kalupa koji se temelje na brzo usvojenim stranim modelima i najboljim praksama, te je stoga
vrijedi navesti u cjelini (masno istaknuo autori u ovom radu):

25

Ibid., str. 15.

26

Ibid., str. 19-20.

21

GOV/SIGMA(2007)7
Mit o usklaenosti izmeu organizacijskog oblika, dravne upravne funkcije i rukovoditeljske
autonomije
Izazov je pokuati klasificirati agencije, tijela vlasti i druga dravna tijela prema njihovom organizacijskom
obliku, vrsti i opsegu rukovoditeljske autonomije, financijskim, upravljakim i kadrovskim pravilima koja se na
njih primjenjuju, te njihovoj funkciji. Premda su sva ta grupiranja legitimna za potrebe policy savjetovanja, niti
jedno nije stvarno zadovoljavajue.
Kao prvo, dravne funkcije ne odgovaraju specifinim organizacijskim oblicima unutar devet prouavanih
zemalja, ni kada se usporeuju razliite zemlje. Na primjer, ne-komercijalne usluge graanima mogu
isporuivati izravno ministarstva, ili dravna poduzea u obliku tvrtke ili u nekom drugom obliku.
Jedini pozitivni zakljuci koje moemo izvui su: 1) suverene funkcije sredinje drave obino provode uprave
sredinjih ministarstava; 2) pridruena tijela obino imaju relativno koherentne, fokusirane i mjerljive funkcije; i
3) subjekti koji provode vie komercijalne funkcije obino funkcioniraju pod reimom pravnih pravila, pravila
zapoljavanja i proraunskih pravila koja su slina ili ista kao u privatnom sektoru. to vie zadae nekog
subjekta predstavljaju javnu uslugu, to vie mora potivati ope javno pravo, koje u mnogim zemljama obino
preferira vie potivanja procesa i upravljanja usmejrenog na inpute nego u privatnom sektoru.
Kao drugo, autonomija rukovoditelja (menadera) i diferencirano kontrolno okruenje ne odgovaraju posebnim
organizacijskim oblicima u raznim zemljama. U nekim zemljama, a osobito u zemljama s ustavnim i organskim
pravilima koja se primjenjuju na sve dravne subjekte, pruanje posebne pravne osobnosti dravnom tijelu je
jedini nain da se diferencira kontrolno okruenje koje se na njega primjenjuje. U drugim zemljama to nije
sluaj. Slino tome, sposobnost da se prui menaderska autonomija unutar ministarstava razlikuje se od
jedne do druge zemlje ovisno o pravnom i kulturnom kontekstu, a ta sposobnost e djelomino odreivati
potrebu da se neka tijela institucionalno ili pravno odvoje od ministarstava. To objanjava zato subjekti unutar
ministarstava u nekim zemljama mogu imati vie menaderske autonomije ili policy nezavisnosti od subjekata
koji su pravno odvojeni od drave u drugim zemljama.
Problem policy nezavisnosti
Mnogi su takoer pokuali klasificirati organizacijske oblike prema razini nezavisnosti politika koje pruaju. No,
dok je to legitimno za potrebe policy savjeta, pitanje je sloenije no to se obino opisuje u literaturi. Trend u
literaturi o javnom menadmetnu tijekom nekoliko posljednjih desetljea bio je poticati uklanjanje mnogih
funkcija koje zahtijevaju policy nezavisnost iz sredinje uprave. Openita ideja bila je smanjiti izravni upliv
ministra i politike pruanjem diferencirane strukture upravljanja (na primjer, s upravnim odborom i
predstavnitvom razliitih dionika), a ponekad i diferencirano kontrolno okruenje i odreeni stupanj autonomije
u rukovoenju. Stvaranje odvojenih tijela u svrhu policy nezavisnosti pokazalo se uspjenim za odreene
funkcije. Meutim, u nekim sluajevima, pojavile su se nove opasnosti, koje prijete samo razlogu njihovog
nastanka, ukljuujui i nedostatak zastupljenosti upravnog odbora i garancija zatite njihove nezavisnosti (od
neuravnoteenog utjecaja razliitih dionika, kao i od politikog utjecaja), te nedostatak kontrole kao posljedica
diferenciranog kontrolnog okruenja i rukovodne autonomije.
U stvari, tijela s policy nezavisnou mogu se nai u organizacijskim oblicima koji se ire po cijeloj upravi. Na
primjer, policija u veini zemalja ima nezavisnost u voenju pojedinih sluajeva, pa ipak je to jedna od funkcija
koja je najmanje odvojena od sredinje uprave. Isto tako, nalazimo neke regulatorni ili kvazi-sudske funkcije,
koje isto imaju znaajni stupanj neovisnosti s obzirom na pojedine sluajeve, koje mogu provoditi tijela
privatnog prava ili uprave javnog prava. U nekim sluajevima, policy nezavisnost je zapravo osigurana
tradicionalnom ministarskom hijerarhijom, primjenjujui pravila tradicionalnog javnog sektora i dravne slube,
koja ukljuuju jake garancije nezavisnosti procjene (kao to su garancije protiv otputanja dravnih slubenika,
pravila o nadoknadi i promaknuu, pravila o nabavi, itd.). ini se da je odvojenost najvie opravdana kada
drava ili trenutna vlast, kao posebni dionik, ima poseban politiki interes za ishod pojedinih odluka, kao to je
sluaj kod mnogih regulatornih funkcija.

Ti zakljuci temelje se na dokazima iz devet razliitih zemalja OECD-a; takoer ih potvruju

druge zanimljive i relevantne OECD-ove studije, kao i odgovarajua literatura koja se temelji na
empirijskim dokazima a ne na ex ante konceptualizaciji. Oni imaju vane implikacije u smislu
policy savjeta:
1. Formalni aspekti odreene organizacijske strukture ponekad ne odgovaraju funkcijama koje
obavlja. Napose, razlozi za odabir izmeu organizacije koja ima pravnu osobnost i one koja

22

GOV/SIGMA(2007)7
nema jako se razlikuje od zemlje do zemlje. U veini sluajeva, postoji niz kumulativnih razloga
koji su doveli do odabira specifine organizacijske strukture, tj. neke vrste agencije, a ti razlozi
nisu nuno dani na uvid javnosti.
2. Ako elimo odgovoriti na pitanje "Koji su meunarodno dostupni dokazi u Europi da agencije
ili nezavisna tijela stvarno ispunjavaju svoju zadau?, treba biti iznimno oprezan. Odgovor je da
ima malo dokaza u oba sluaja, iz vie razloga: a) Budui da su ispitivanja pokazala da ne
postoji jasna i oigledna veza izmeu razloga za osnivanje tih agencija i odabrane forme, dokazi
su takoer pokazali da uspjeh neke agencije ne znai nuno da agencija stvarno ispunjava svoje
ciljeve; b) Procjena utjecaja organizacijske strukture na osnovi njenog uspjeha zahtijevala bi
komparativnu analizu izmeu dvije razliite strukture, to je rijetko mogue zbog injenice da
alternativna organizacijska struktura ne postoji istovremeno s odabranom strukturom, barem ne
u istom okruenju; c) Postoji u svakom sluaju malo nezavisnih podataka, odnosno podataka
koje prikupljaju tijela razliita od relevantne organizacije i dionika, a koji se prikupljaju da slue u
prilog nekoj zadanoj svrsi, a ne odgovoranju na pitanje koje se postavlja u istraivanju.
To ne znai da agencije i druge autonomne organizacijske strukture nisu uspjene. To naprosto
znai da je iluzorno oekivati da znanstveni dokazi podre odabranu strukturu. Kreatori politika
bolje bi uloili svoje vrijeme u dubinsku analizu funkcija koje ele izvriti i organizacijske
elemente za koje se ini da se trae ex ante, kako bi se osiguralo normalno izvravanje politika u
zadanom kontekstu, umjesto da trae dokaze iz stranih sustava kako bi dali potporu svojim
izborima.
3. Pravna osobnost organizacijske strukture ne treba se smatrati primarnom razdjelnicom
izmeu razliitih tipova, a osobito ne izmeu agencifikacije i drugih tipova organizacijskih
struktura. Zapravo, posljedice posjedovanja pravne osobnosti su brojne i nisu sve nuno
prikazane u posebnom obliku (po mogunosti sklapanje pravno obvezujuih ugovora; mogunost
da se bude strana u sudskom postupku; mogunost izvravanja imovinskih prava nad nekom
imovinom; mogunost primanja poklona; mogunost dobivanja darovnica, itd.). ak i izbor
izmeu pravne osobnosti prema javnom ili privatnom pravu ima razliite posljedice od jedne do
druge zemlje. Kao ilustraciju ovoga, treba potcrtati da je razlog za spominjanje pravne osobnosti
u uredbi EZ o izvrnim agencijama (vidi Prilog 4, lanak 4, odjeljak 2) opravdan vrlo posebnim
kontekstom Europske Zajednice, koja, openito govorei, ima pravnu osobnost u svojim
dravama lanicama, to znai da samo Europska Komisija ili Europsko Vijee imaju pravo
potpisivati ugovore u ime Europske Zajednice.
Osim toga, pravni i politiki uvjeti za stvaranje organizacijske strukture s pravnom osobnou ili
za devolviranje ovlasti takvoj strukturi, nisu tei od ostvarivanja uvjeta za stvaranje struktura bez
pravne osobnosti ili za delegiranje ovlasti ovoj drugoj. Stoga, ne postoji openito primjenjiva i
jasna razlika izmeu devolucije, koja bi se primijenila na agencije koje su odvojene od drave u
pravnom smislu i koje bi trebale akt parlamenta, i delegacije, koja bi se primijenila unutar
hijerarhije ministarskih odjela i koja bi bila diskrecija drave.
Pravna osobnost relevantna je za regulatorne agencije samo ako je odreeni pravni sustav
neophodan za specifine garancije nezavisnosti. Meutim, dovoljno je rei da sudovi nemaju
odvojenu pravnu osobnost da bi se pokazalo da je to vrlo malo relevantno za vrenje regulatorne
funkcije. U sluaju isporuke roba i usluga, s druge strane, pitanje pravne osobnosti moe zaista
biti bitno, ali samo do one mjere u kojoj pravna osobnost doputa uinkovitije vrenje relevantne

23

GOV/SIGMA(2007)7
funkcije u smislu ugovaranja, mobiliziranja imovine, itd. to se vie aktivnosti ubaci u
konkurentno okruenje, to e vie ovi elementi biti relevantni i dovoditi do odabira posebnog
oblika tijela javne vlasti ili tijela graanskog ili trgovakog prava. Moe se takoer dogoditi da
odabir prikladnog oblika prizae od uvjeta meunarodnog prava ili prava EU, koji e ipak rijetko
biti tako precizni da ne ostave nimalo prostora za izbor.
c) Vrste specijaliziranih organizacijskih jedinica, organizacija i tijela vlasti
Ne postoji uvjerljiva opa tipologija organizacijskih oblika sredinje dravne uprave za potrebe
policy analize i policy savjeta. Postojee tiplogije vrijede ili samo u okviru posebne zemlje ili
meunarodne organizacije ili su korisne samo u pedagoke svrhe (tj. Za obrazovanje, a u manjoj
mjeri i za objanjavanje vlastitih misli u pripremnoj fazi policy savjetovanja i kreiranja politika). Za
ovu drugu svrhu klasifikacije koje najvie zadovoljavaju su s jedne strane predloili autori OECDovih Distribuiranih sustava javnog upravljanja, a s druge strene rad OECD/GOV, Organiziranje
ministarstava i agencija najnoviji trendovi u dravama lanicama OECD-a, izvueni iz razliitih
OECD-ovih publikacija (vidi Prilog 2).
Distribuirani sustavi javnog upravljanja koriste tipologiju koja se temelji na etiri tipa struktura
(vidi detaljnijeu Prilogu 1): 1) ministarske uprave; 2) upravne agencije; 3) uprave javnog prava; i
4) tijela privatnog prava. Rad daje kratki opis institucionalnih i pravnih temelja svake kategorije;
strukture sustava upravljanja i nadzor nad njima; financijska, upravljaka i kadrovska pravila; i
funkcije, dodajui primjere iz razliitih zemalja.
Rad Organiziranje ministarstava i agencija koristi binarnu tipologiju (vidi detalje u Prilogu 2), koja
razlikuje: 1) temeljna ministarstva koja su tradicionalno vertikalno integrirana; i 2) uprava "na
dohvat ruke", koja se sastoji od tri pod-kategorije: a) upravne agencije; b) indirektno kontrolirana
tijela, koja se opet dijele na: uprave javnog prava i dravna poduzea (koja mogu biti
komercijalna poduzea ili nekomercijalna druga tijela privatnog prava); i 3)kvazi-dravni subjekti.
Rad daje pregled organizacijske strukture i regulatornog okruenja svake kategorije i podkategorije, ukljuujui i okviran opis pravila i nadzora, te funkcija. Rad zavrava s Uvjetima za
uspjeh uprave na dohvat ruke navodei:
...osnovni uvjeti za uspjean i odriv sustav distribuiranog upravljanja [.] iobuhvaaju:
1. Dobar pravni i institucionalni okvir koji ograniava broj vrsta odvojenih tijela "na dohvat ruke", dajui im
jasnu pravnu osnovu i opravdavajui sve iznimke od navedenih pravila [.];
2. Dobro promiljena struktura individualnih institucija takoer je vana, ukljuujui i postepen prelazak na
sustave "na dohvat ruke" [.];
3. Organizacija nunih konstantnih suelja izmeu odvojenih organizacija i sredinjih ministarstava - majki;
4. Odgovornost i izvjetavanje od strane delegiranih rukovoditelja i potreba za snanim nadzorom tijela,
ukljuujui tu i parlamentarni nadzor.

Poblie itanje oba rada pokazuje da se funkcionalna i pravno-organizacijska prespektiva nuno

ne slau u postojeim vrstama organizacijskih struktura. S funkcionalnog stanovita, glavna je
razlika izmeu regulatornih i izvrnih funkcija, koje se mogu analizirati u isporuci usluga ili roba,
ako seproizvodnja certifikata ili davanje odobrenja, itd. smatra isporukom usluge. Premda ne
postoji komparativna anliza kako se vre upravne funkcije u okviru hijerarhijskih struktura unutar
ministarskih uprava, razlika izmeu regulatornih agencija i izvrnih agencija odgovara toj
razdjelnici. Niti jedna od te dvije funkcije nuno nema oblik koji povlai pravnu osobnost, ili ak
visok stupanj formalne i neposredno vidljive autonomije.

24

GOV/SIGMA(2007)7
Umjesto da se pokuavamo drati ope meunarodne tipologije struktura, koja ne postoji u
stvarnom svijetu, kreatori politika trebali bi svoje odabire temeljiti na inventaru pravnih i politikih
ogranienja i postojeih opih regulatornih okvira s jedne strane, te s druge, na ispitivanju uvjeta
koje su odredili za izvravanje zadane funkcije u smislu autonomije i ukupne koordinacije.
d) Upravna delegacija kao alternativa agencifikaciji?
Kako je gore spomenuto, OECD-ova literatura ponekad razlikuje delegaciju i devoluciju.27 To
razlikovanje ne temelji se na opem zajednikom razumijevanju rijei devolucija i delegacija.
Izrazi kao devolucija, delegacija i decentralizacija, da uzmemo samo tri esto koritena izraza u
engleskom jeziku, imaju razliita znaenja u pravnom i politikom smislu, kao i u razliitim
zemljama. Kada se koriste u okviru meunarodne organizacije, esto povlae definiciju koja se
radi za potrebe specifine politike ili ak rada, no rijetko se koriste na konzistentan nain u
razliitim vremenima i policy podrujima.
Delegacija, na nain koji se koristi taj izraz u prethodno spomenutoj literaturi, moe se definirati
kao prijenos ovlasti subjektima koji pravno ostaju dio sredinje drave, a devolucija se moe
definirati kao prijenos vlasti subjektima koji su pravno odvojeni od drave. Ta distinkcija moe se
i kritizirati zbog previe velikog naglaska na kriterijima kao to su pravna osobnost organizacije ili
pravni status instrumenta (parlamentarni akt devolucije, za razliku od upravnog akta delegacije).
Moe se napraviti jo jedno razlikovanje, koje se moe nai u upravnom pravu mnogih zemalja,
te u analizi i praksi upravljanja. Njime se suprotstavlja delegacija ovlasti ili nadlenosti s jedne
strane i delegacija potpisa ili svakodnevnog donoenja odluka s druge. Rije devolucija se
takoer moe koristiti za delegaciju vlasti ili nadlenosti, a rije delegacija se moe rezervirati za
delegaciju potpisa ili svakodnevnog donoenja odluka. U tom smislu, razlika izmeu devolucije i
delegacije ne ovisi o pravnoj osobnosti strukture kojoj su funkcije devolvirane ili delegirane, nego
o vrsti hijerarhijskih mehanizama koji se mogu rabiti.
Delegacija potpisa ili svakodnevnog donoenja odluka je privremena i moe je ukinuti tijelo koje
je delegiralo; alba se predaje obino tijelu koje je delegiralo, a ono moe odluiti umjesto
strukture koja je donijela odluku. Takva delegacija se moe vriti samo u okviru hijerarhijske
strukture, najee uprave u ministarstvu, koja ukljuuje ovlast davanja uputa i sustav
disciplinskih sankcija. Delegacija vlasti, s druge strane, moe jednako dobro djelovati u okviru
hijerarhijske strukture uprave u ministarstvu kao i u okviru devolucije vanjskom tijelu. Delegacija
potpisa ili tekuih upravljakih odluka obino poboljava menadersku uinkovitost, budui da
omoguava izbjegavanje kanjenja zbog ekanja na formalni akt ministra ili efa ministarstva.
Ona omoguava da odluke donose one osobe koje najbolje poznaju svakodnevne rutine uprave,
omoguavajui i dalje dunosnicima ministarstva donoenje odluka u izvanrednim ili osobito
vanim politikim okolnostima. Tamo gdje su opi uvjeti delegacije propisani u okvirnom
dokumentu i gdje ministar ili ef ministarstva prihvaa pregledati radnje osoba ili jedinica kojima
su delegirali potpis ili ovlast svakodnevnog donoenja odluka samo ex-post i na osnovi
prethodno utvrenih kriterija za mjerila, ispunjeni su uvjeti veine izvrnih agencija ili upravnih
agencija. Takav dokument moe imati oblik bilo okvirnog dokumenta koji odreuje ope ovlasti i
organizaciju strukture, bilo vie specifinog ugovora o izvrenju, koji odreuje kvantificirane
ciljeve i vremenski okvir kako za strukturu, tako i za njene rukovoditelje.
27

npr. PUMA (2001), The Governance of the Wider State Sector: Principles for Control and Accountability of
Delegated and Devolved Bodies, OECD, Pariz (CNM/GF/GOV/PUBG(2001)4).

25

GOV/SIGMA(2007)7
Delegacija potpisa ili svakodnevnih odluka indicirana je u sluajevima kada se odluke o
pojedinanim sluajevima temelje na rutinskim procjenama. Takoer je indicirana za isporuku
usluga i proizvoda, te moe biti i alternativa agencifikaciji (u smislu osnivanja odvojenih tijela).
Ona ima prednost da je obino laka za ustrojavanje i rasformiranje, ako ipak pretpostavimo da
opa naela i pravila upravnog donoenja odluka to omoguavaju, bilo da su kodificirana ili
naprosto utemeljena na sudskoj praksi sudova zaduenih za sudski pregled upravne radnje.
S druge strane, delegacija potpisa ili svakodnevnih odluka nije indicirana kada god postoje
posebni razlozi koji garantiraju autonomiju donositelja odluka od partijsko-politikog uplitanja ili
ako postupak donoenja odluka ukljuuje interakciju s razliitim dionicima koja pridonosi
konanoj odluci, kao to je to obino sluaj kod regulatorne funkcije. Mogunost delegiranja
ovlasti kako bi se djelovalo umjesto nositelja delegacije uzrokovala bi zabrinjavajui kratki spoj u
procesu donoenja odluka.
Delegacija ovlasti ili nadlenosti je takoer poznata i kao decentralizacija. Ona ima trajan
karakter i ne moe se ukinuti. Obino je popraena albenim mehanizmima, koji omoguavaju
dravi ili nezavisnim treim tijelima (kao to su sudovi ili tibunali) da pregledaju odreenu odluku i
ukinu je, ili rjee, da izdaju naredbu strukturi kojoj je ovlast bila delegirana kako da primjenjuje
odluku.
Premda agencifikacija (u smislu osnivanja odvojenih tijela) nuno podrazumijeva delegaciju
ovlasti, delegacija ovlasti moe se ostvariti i bez agencifikacije, ak i kada ne postoji posebna
potreba za izbjegavanje uplitanja stranake politike ili interakcije sa razliitim dionicima. Uistinu,
ono to je znatno vanije je tip mehanizama albe koji postoje od oblika strukture kojem su
ovlasti delegirane. Sasvim je mogue drati takvu strukturu unutar ministarstva i omoguiti da se
uloi alba cijeloj upravi, parlamentarnoj komisiji ili nezavisnom tijelu ili sudu. Potreban je vrlo
jasan okvir, kako bi funkcionirala, propisujui uvjete delegacije ovlasti, mehanizme albe, i sustav
prava dravne slube i kadrovskih propisa koji iskljuuje mogunost disciplinskih snakcija ili
njihovog ekvivalenta (raskid ugovora o radu, transfer javnog slubenika, itd.) koji proizlazi iz
vrenja diskrecijske ovlasti u podrujima gdje us te ovlasti delegirane. Ovdje isto opa naela
upravnog i ustavnog prava jasno moraju omoguiti takve mehanizme koji e omoguiti upravo ta
rjeenja.
Odavde slijedi da agencifikacija (u smislu osnivanja odvojenih tijela) i departmentalizacija nisu
nuno u suprotnosti. Agencifikacija moe dati jasniji pogled na formalni okvir ili moe biti
prikladnija zbog opeg sustava naela i pravila upravnog ili ustavnog prava. To moe takoer biti
iluzija, ako su mehanizmi albe i zakona o dravnoj slubi loe definirani, omoguavaju previe
utjecaja politikih stranaka ili, suprotno tome, spreavaju odgovornost.
3. STVARANJE SPECIJALIZIRANIH ORGANIZACIJSKIH STRUKTURA
Stvaranje specijalizirane organizacijske strukture za izvravanje funkcija sredinje dravne vlasti
uvjetovano je specifinim politikim, pravnim i kulturnim okruenjem, okruenjem koje varira od
zemlje do zemlje i tijekom vremena. Stoga nije mogue ex ante ukazati na naine na koje treba
stvarati takve strukture, budui da se taj tip policy preporuke moe napraviti tek nakon to se

26

GOV/SIGMA(2007)7
precizno analizira funkcija koju treba izvriti, potreba za njenim vrenjem i dostupne opcije u
teoriji i praksi za organizacijsku strukturu, pri emu ova druga ovisi o dobrom poznavanju
politikog i upravnog sustava zemlje, kao i ustavnog i pravnog poretka. Ovaj rad stoga moe
istaknuti samo glavne elemente koje treba uzeti u obzir kada se pokuava koristiti iskustvo
drugih zemalja, dostupno kroz literaturu u ovom radu ili druge izvore.
a) Ustavna i politika ogranienja
Ustavni okvir za organizaciju i funkcioniranje sredinje dravne uprave znaajno se razlikuje od
zemlje do zemlje. Osobito je vano dobro razumjeti razliite postojee obrasce relevantnih
ustavnih pravila i naela, kako bi se: 1) razumjelo formalna i politika ogranienja koja su
uvjetovala i koja i dalje ograniavaju izbor prilikom organiziranja i/ili reformiranja organizacije
sredinje dravne uprave; 2) utvrditi ustavne preduvjete za moguu reformu sredinje dravne
uprave; 3) utvrditi ustavne amandmane koji bi mogli biti nuni za provedbu zadane reforme; i 4)
odluiti se za drugo najbolje rjeenje u sluaju da se postojea ustavna ogranienja ne mogu
prevladati zbog slabe politike volje za dotinim pravilom ili naelom ili zbog nepostojanja
konsenzusa za reformu meu politikim strankama.
Postojea literatura o agencijama u pogledu ovog pitanja vrlo je razoaravajua, esto zato to
ignorira ustavna ogranienja, a ponekad i zato to je sklona precijeniti posljedice pravnih
aspekata, zaboravljajui na utjecaj politikog okruenja na funkcioniranje Ustava, ili pak suprotno
tome, potcijeniti vanost formalnih pravila i ogranienja koje ona predstavljaju politiarima, bilo u
pozitivnom ili negativnom smislu.
Ovaj rad predlae da se ispita ogranien broj nacionalnih sluajeva, kako bi se ispitalo pitanje
ustavnih ogranienja: a to su Francuska, Njemaka, Italija, Nizozemska, vedska, Velika
Britanija i Europska Unija u cjelini. Ti su sluajevi odabrani dijlom zato to se tona priroda
ustavnih ogranienja obino zanemaruje (npr. kraljevskog prerogativa u VB) i vie openito, zato
toe jsu vrlo razliita u smislu mogunosti i ogranienja. EU je osobito relevantna, kao mogui
model, ali i izvor ogranienja za svoje drave lanice.
Komparativni pregled tih nacionalnih sluajeva (vidi Prilog 3) pokazuje jasno slijdee: 1) Ne
postoji opi obrazac ustavnih ogranienja s obzirom na organizaciju i voenje uprave sredinje
drave (ili EU), osim ogranienja koja potjeu iz openito dijeljenih opih proraunskih i
financijski pravila, prema kojima proraun i financijsko upravljanje zahtijevaju odobrenje
parlamenta i ukljuuju naela koja ograniavaju utjecaj financijskog prava na jednu godinu. 2)
Teret ustavnih ogranienja s obzirom na organizaciju i voenje uprave razlikuje se ne samo
prema raspodjeli ovlasti izmeu drave i parlamenta (koja se razlikuje od zemlje do zemlje),
nego takoer i jo znaajnije prema stabilnosti vladajuih koalicija i psotjanja i dubine sudskog
pregleda akata parlamenta i dravne regulative (koja pak ovisi manje ili vie o otvorenom
pristupu sudovima, koji se takoer razlikuje od sluaja do sluaja); 3) U sluajevima gdje postoji
razlika izmeu devolucije nezavisnom tijelu koje ima pravnu osobnost, razliitom od drave (ili
EZ), s jedne strane i delegacije upravnim jedinicama ili izvrnim agencijama koje ostaju
ugraene u sredinju dravu s druge strane, ne postoji openiti obrazac prema kojem se
delegacija moe izvriti dravnom regulativom ili odlukom, dok bi devolucija zahtijevala akt
parlamenta; 4) Izvan ustavnih ogranienja, drave su ograniene i nunou ukljuivanja dionika

27

GOV/SIGMA(2007)7
to je vie mogue dok reorganiziraju upravu, zbog vee koherentnosti, a u konanici i radi
uinkovitosti.
b) Pravni okvir za stvaranje specijaliziranih organizacijskih struktura
Pravni uvjeti za stvaranje specijaliziranih organizacijskih struktura u sredinjoj upravi ovise o
ustavnim ogranienjima. Opi pravni okvir moe, ali ne mora ve postojati u momentu kada se
kreatori politika rjeavaju pitanje ustrojavanja takvih struktura i delegiranja funkcija. Taj opi
pravni okvir moe biti sadran u nizu pravila i propisa koji predstavljaju lako dostupan koherentan
korpus pisanih pravila. Nasuprot tome, ona mogu biti razbacana po razliitim ustavnim
odredbama, zakonskim ili propisnim instrumentima, te u sudskoj praksi upravnih i ustavnih
sudova, a ponekad i graanskih ili trgovakih sudova.
Takoer je mogue da takvi pravni uvjeti budu ugraeni u regulativu ili direktive ili okvirne odluke
Europske Unije, ili da budu posljedica odredbi ugovora EZ i EU, kako ih tumai Europski sud
pravde. Openito govorei, treba uzeti u obzir da je prema pravu EU/EZ, kao i prema
meunarodnom pravu, drava odgovorna za funkcije koje vri u njegovo ime, bez obzira na
organizacijsku strukturu koja poduzima radnje (odgovorna je ne samo za dravna tijela, nego i za
intermedijarne i lokalne uprave, kao i za privatne osobe koje djeluju u njeno ime).
Ako ne postoje prethodni pravni uvjeti u nekoj zemlji, treba postaviti pitanje da li kreatori politika
ele pokuati prvo uspostaviti takav opi okvir, a ta operacija moe biti izuzetno dugotrajna, kako
iz tehnikih, tako i politikih razloga, ili da li je politiki i pravno izvedivo usvojiti nuna ad hoc
pravila i naela na eksperimentalan nain, kako bi se izvukle pouke iz iskustva prije uspostave
opeg pravnog okvira. U ovom drugom sluaju, potrebna je i pravna strunost kako bi se ustrojio
eksperimentalni okvir sukladan s ostatkom zakonodavstva zemlje, te prema potrebi i s
odredbama prava Europske Unije. Oslanjanje na odgovarajuu pravnu strunost temeljna je
potreba kreatora politika, te nije evidentno da jedna osoba ili ak i mala skupina osoba, koliko
god bila talentirana, moe imatei svu potrebnu pravnu strunost.
Kakva god bila situacija u nekoj zemlju u odreenom trenutku, treba ispitati slijedee toke, kako
bi se dobio pregled ili procjena postojeeg pravnog okvira u zadanoj zemlji u odreenom
trenutku u vremenu. Takoer se mogu koristiti i kao smjernice za uspostavu opeg pravnog
okvira ili ak kao eksperimentalni pravni okvir za zadani skup funkcija.
Slijedei popis nije iscrpan:
1. Tko je nadlean za ospostavu odreene organizacijske strukture: parlament, vlada
kolektivnim djelovanjem, pojedini ministri, jedinice u postojeim upravnim strukturama
unutar ministarske uprave ili druga postojea javna tijela?
2. Ako funkcije treba vriti kao posljedicu EZ uredbe ili direktive ili okvirne odluke EU,
postoje li specifini uvjeti u relevantnom instrumentu glede garancija kao to su
nezavisnost i ukljuenost dionika? Da li funkcije koje treba vriti spadaju pod provedbu
prava EZ? Mogu li imati utjecaja na slobode kretanja osoba, roba, usluga i kapitala ili bi
mogle dovesti do diskriminacije meu narodima i drugim graanima EU?
3. Koji postupak treba slijediti unutar tijela koje ima kompetenciju uspostaviti odreenu
organizacijsku strukturu? Da li je potrebno odobrenje efa drave? Koja tijela ili
predstavnike skupine treba konzultirati i u kojoj je mjeri njihovo miljenje obvezujue?

28

GOV/SIGMA(2007)7

4.

5.

6.

7.

8.
9.

Postoji li obveza internog obavjetavanja o stvaranju te strukture (parlamenti ili drugim

nacionalnim tijelima) ili pak eksternog (Europskoj Komisiji, meunaroodnim
organizacijama u okviru multilateralnih ugovora ili drugim dravama na temelju
bilateralnih ugovora)?
Postoji li opi pravni okvir upravnog postupka, a ako postoji, da li je kodificiran ili ne? Da li
doputa iznimke, a a ko je tako, pod kojim uvjetima? Da li funkcije koje treba vriti
spadaju u domenu provedbe prava EU/EZ, a ako je tako, postoje li mehanizmi kojima se
osigurava poznavanje elemenata prava na dobru upravu (utvrenog u Povelji temeljnih
prava EU i dalje razvijenog u Europskom kodeksu dobrog upravnog
ponaanja28Europskog pukog pravobranitelja), te da ih dotina organizacijska struktura i
primjenjuje?
Postoje li pravna naela ili pravila koja sprjeavaju delegiranje ovlasti s jednog na drugo
tijelo vlasti? Postoje li pravna naela ili pravila koja sprjeavaju potpisivanje ili
svakodnevno donoenje odluka? Postoje li naela ili pravila koja propisuju mehanizme
albe protiv odluka koje su delegirane? Ako ne postoji relevatna pisana odredba u
Ustavu, u zakonu ili opim propisima, postoji li relevantno sluajno pravo na sudovima=
Da li su posljedice odgovornosti drave u meunarodnom i europskom pravu uzete u
obzir kako bi postojao mehanizam koji obvezuje donositelje odluka da potuju
meunarodno ili europsko pravo?
Postoje li opa naela i pravila koja se tiu usvajanja prorauna i financijskog
upravljanja? Da li doputaju iznimke, a ako je tako, pod kojim uvjetima? Da li su u obzi
uzete posljedice lanstva zemlje u EZ, ukljuujui i Europski monetarni sustav i sadanje
ili budue sudjelovanje u Europskoj monetarnoj uniji (EMU), kako bi postojali mehanizmi
usklaeni s kriterijima za pristupanje EMU i Paktu o rastu i stabilnosti?
Da li aktivnost koju treba vriti spada unutar ovlasti preispitivanja dravnog
pravobranitelja (ako takvo tijelo i postoji) i/ili drugih upravnih tijela zaduenih za zatitu
podataka, privatnosti, trinog natjecanja, itd.? Da li su ovlasti tih tijela definirane prema
prirodi tijela koje donosi odluke ili prema prirodi ili svrsi odluka koje treba donijeti?
Postoji li opi sustav sudskog pregleda upravnih radnji? Ako postoji, da li su je utemeljen
na relevantnim upravnim odlukama, te da li postoje pravni lijekovi koji doputaju da se
sudski pregled uskladi sa zahtjevima sudske prakse Europskog suda pravde?
Postoje li specijalizirani tribunali ili sudovi, a ako postoje, koji su kriteriji kojima se
uspostavlja jurisdikcija tih sudova? Postoji li formalna struktura tijela koje donosi odluke
koja je relevantna za jurisdikciju sudova i do koje mjere?

c) Dizajniranje institucionalnih okvira i alata upravljanja specijaliziranih organizacijskih

struktura
Kao i kod pravnog okvira, institucionalni okviri i alati za upravljanje specijaliziranih organizacijskih
struktura mogu, ali i ne moraju ve postojati u trenutku kada se pred kreatore politika postavlja
pitanje uspostave takvih struktura ili delegiranja funkcija takvim strukturama. One mogu biti
sadrane u vie pravila, naela i propisa kojima se manje ili vie jednostavno prilagoditi. Takoer
je mogue da takvi institucionalni okviri ili alati za upravljanje budu sadrani u propisima ili
direktivama EZ ili u okvirnim odlukama EU, koje predstavljaju pravne obveze drava lanica ili
ne-obvezujuim instrumentima koje izdaje Europska Komisija, tj. zelenim knjigama, bijelim
28

Vidi: http://www.ombudsman.europa.eu/code/en/default.htm.

29

GOV/SIGMA(2007)7
knjigama ili komunikacijama. Oslanjanje na odgovarajuu menadersku i pravnu strunost stoga
je temeljni zahtjev za kreatore politika kako bi razumjeli koliko imaju manevarskog prostora i
kako bi utvrdili u kojoj se mjeri postojei nacionalni modeli jednostavno mogu koristiti ili neznatno
prilagoditi, ili stupanj do kojeg su potrebne inovacije. Ovdje takoer opi dokument o policy
savjetu ne moe dati tone smjernice koje se mogu neposredno primjenjivati i koje nadilaze
postojee preporuke OECD-a (vidi Prilog 2).
Kakva god bila situacija u nekoj zemlji u nekom trenutku, treba ipak ispitati slijedee toke,
premda one ni u kojem sluaju nisu jedine na popisu. to se tie prethodnog odjeljka o pravnim
uvjetima i postupcima, moe se koristiti slijedei popis za provjeru kako bi se dobio pregled ili
procjena postojeih modela u odreenoj zemlji u odreeno vrijeme; takoer se moe koristiti kao
smjernica za uspostavu opeg pravnog okvira ili ak eksperimentalnog pravnog okvira za zadani
niz funkcija. Slijedee toke mogu nadopuniti popis za provjeru sadran u prethodnom odjeljku:
1.
Koje su posljedice odabira postojee institucionalne strukture u smislu primjene opih
reima donoenja odluka, financijskog upravljanja, regulative osoblja, revizije i sudskog i
izvansudskog nadzora?
2.
Koja je misija strukture, njena uloga i ciljevi? Da li oni ovise o ustavnim zahtjevima,
zahtjevima sektorske politike, obvezama prema EZ/EU? Tko su dionici relevantni za misiju,
ulogu i ciljeve (parlament, vlada u cjelini, ministri zadueni za policy sektor ili druge sektore,
Europska Komisija, pruatelji resursa, operaterui u nekom policy sektoru, njihovi klijenti,
interesne skupine, graani, itd)? Odgovor na ta pitanja ne smije se temeljiti samo na pisanom
zakonodavstvu, propisima i/ili europskim uredbama, direktivama ili okvirnim odlukama, ve
trebaju proizlaziti iz konzultacija s kreatorima politika u vladi i parlamentu, kao i sa strunjacima i
predstavnicima organiziranih ili difuznih interesa. Nakon to se utvrde dionici, treba ispitati
razliite opcije za mehanizme odgovornosti (politika odgovornost parlamentu ili izravno
graanima; posebni mehanizmi odgovornosti prema razliitim dionicima; kolegijalna odgovornost
za visoko profesionalizirana tijela, itd.).
Ovo e zatim dovesti do izbora u smislu struktura i postupaka: odgovornost parlamentu najbolje
se moe organizirati putem hijerarhije unutar ministarstva ili putem posebnih mehanizama
odgovornosti tijelu koje je u potpunosti odvojeno od ministarskih odjela. Odgovornost dionicima
moe se ostvariti putem sastava vijea, mehanizama izvjetavanja, vanjske revizije ili pregleda,
ili putem kombinacije toga svega.
3.
Kakve e biti vrhovne funkcije te strukture? Izvrni direktor i/ili kolegijalno tijelo? Samo
jedan izvrni organ omoguit e bre donoenje odluka, bit e manje skup i kompliciran od
kolegijalnog tijela. Takoer e omoguiti jasniju odgovornost prema sektorskom ministarstvu.
Kolegijalno tijelo e, s druge strane, omoguiti bolju komunikaciju s raznim dionicima i moglo bi
biti osiguranje protiv posljedica sukoba interesa ili ak korupcije. Kako se imenuje ljude na
vrhovne funkcije?Je li korisno da ih imenuju razliita tijela i/ili prema razliitim postupcima, kako
bi se stvorio sustav provjera i ravnotee u strukturi? Koje su opcije za osiguravanje provjera i
ravnotea, izbjegavajui istovremeno blokadu sustava? Da li se vrhovne funkcije naprosto
nadopunjavaju na osnovi specijalizacije u koherentnom tijelu? Koje su opcije za osiguravanje da
postoji prava strunost dok se osigurava i jedinstvo upravljanja?
4.
Koji su kriteriji za procjenu da li struktura ostvaruje svoju misiju i ulogu i da li dobro
funkcionira? Je li mogue ex ante uspostaviti takve kriterije? Je li mogue kvantificirati te kriterije
ako se ne radi o dobrom financijskom upravljanju, ili je kvantifikaciju preteko uvesti, ili ak moe

30

GOV/SIGMA(2007)7
biti i kontraproduktivno, budui da se koncentrira samo na manje vane aspekte? U onim
sluajevima kada se akcija strukture moe kvantificirati i kada su kvantificirani elementi dovoljno
znaajni kako bi se mogla ocijeniti uinkovitost funkcije, kvantitativne ciljeve moe se objaviti
(prema datumu ostvarenja) i mogu rezultirati financijskom nadoknadom za one kojima je
namijenjena. Premda to moe biti nain jaanja povjerenja javnosti, nije oigledno da je to nuno
pravi poticaj za veu uinkovitost, koja ovisi o vrsti resursa strukture i njihovom utjecaju na
individualnu situaciju osoblja. Kada postoji mogunost kvantificiranja ciljeva, odgovarajui alat
moe biti ono to se obino zove ugovor o izvrenju, koji precizira ciljeve koje treba ostvariti i
vremenski okvir za njihovo ostvarenje. Ugovor obino potpisuje rukovoditelj sturkutre, ministar ili
vrhovni slubenik sa sektorskom odgovornou, te ministar financija. On slui kao alat za
procjenu izvrenja strukture i njenih rukovoditelja, te moe imati financijske implikacije (pozitivne
ili negativne) ili rezultirati promaknuem tih slubenika. Ovome treba dati protuteu u
opredjeljenju da se sredstva daju na viegodinjoj osnovi. Takvi ugovori, koji postoje u pravnim
sustavima koji se meusobno razlikuju kao onaj Velike Britanije (uglavnom za ministarske
agencije) i Francuske (za centres de responsabilit) smatraju se pravno neobavezujuima,
odnosno ne mogu se provoditi sudskom odlukom; oni su zapravo dentlmenski ugovori. Glavni
nedostatak ugovora o izvrenju je da ne mogu odstupati od naela proraunskog prava; u smislu
rasta prorauna to nije problem, ali u vrijeme restrikcija obeana sredstva nee se nuno
materijalizirati. Nakon to se nae odgovor na ta pitanja, mogue je odrediti mehanizme
izvjetavanja, koji bi trebali predvidjeti tko izvjetava koga (sukladno izboru linija odgovornosti), i
to u kojem obliku (pismenom ili usmenom, s kojom vrstom potporne dokumentacije, kada i kako
esto i koje su posljedice izvjetavanja?
5.
Okvir mora definirati proces donoenja odluka. To moe biti izravna primjena opeg
zakona o upravnom postupku ili posebno ustrojstvo. Posebno ustrojstvo moe biti korisno ili
potrebno ako ne postoji opi zakon. Ono takoer moe biti korisno ili potrebno iz razloga to
funkcija koju treba izvriti zahtijeva posebno ustrojstvo koje pojednostavljuje proces donoenja
odluka ili zato to treba predvidjeti sloeniji postupak donoenja odluka zbog posebnog skupa
dionika. Proces donoenja odluka mora biti konzistentnan s ustrojstvom upravljanja strukturom.
Ako ne postoji opi kodeks ponaanja uprave, standarde ponaanja treba odrediti i objaviti,
ukljuujui i jasne naine za podnoenje moguih albi i pravnih lijekova.
6.
Takoer treba izraditi okvir za proraunski proces i financijsko upravljanje. Ovdje to opet
moe biti izravna primjena opeg proraunskog postupka i pravila financijskog upravljanja ili
posebnih pravila povezanih s posebnim funkcijama.Treba primijeniti naela dobrog financijskog
upravljanja.29
7.
Treba razraditi i okvir za reviziju. to se tie eksterne revizije, ako zemlja ima opi sustav
revizije javne uprave (osobito raunske sudove i inspektorate), onda e se on vjerojatno
primjenjivati na sve specijalizirane dravne strukture, bez obzira na njihov oblik, funkciju i pravnu
prirodu. Iznimke od opeg sustava treba pomno preispitati ako za posljedicu imaju manje
zahtjevne mehanizme revizije. Ako imaju za posljedicu stroe mehanizme revizije, a to moe biti
uvjet koji proizlazi iz meunarodnih ili EZ/EU obveza, treba ih pozdraviti, pod uvjetom da ne
usporavaju ili ne sprjeavaju dobro funkcioniranje strukture (na primjer, zato to bi se previe
vremena posvetilo prikupljanju dokumentacije za revizore). Opet, to bi trebalo smatrati dobrom
prilikom za eksperimentiranje s mehanizmama vanjske revizije, kako bi se kasnije generaliziralo,
29

Vidi Sigma (2001), Managing Public Expenditure: A Reference Book for Transition Countries, OECD, Pariz, i
Financial Management and Control of Public Agencies. (ctirano u fusnoti 2), koje se ne mogu saeti u nekoliko
reenica.

31

GOV/SIGMA(2007)7
pod uvjetom da to eksperimentiranje en postane primarni cilj u uspostavi strukture. to se tie
interne financijske kontrole, alternativa je opet izmeu primjene mogue openite sheme i
uspostave posebnih mehanizama. Kod mehanizama eksterne revizije i interne financijske
kontrole, odabir koji treba napraviti treba uzeti u obzir priordu funkcije koju treba izvriti, budui
da ona moe zahtijevati vrlo razliita struna znanja. Osim revizijskih mehanizama koji se
preteno koncentriraju na dobro upravljanje, osobito financijsko upravljanje30, moe postojati
potreba za strunom revizijom naina na koji se vri sama funkcija. U okviru politika EZ/EU,
postoje elementi vanjske revizije (u okviru strukturnih fondova i zajednike poljoprivredne
politike, na primjer), koji ukljuuju slubenike Komisije ili druge slubenike. Jedno od pitanja koje
treba postaviti je da li su ti elementi dovoljni za odreene zemlje ili bi ih trebalo dodatno
nadopuniti drugim revizijskim mehanizmima.
8.
Glede sustava zapoljavanja, treba odrediti naine novaenja, sheme promaknua i
plaanja.Osim toga, moe se raditi o izravnoj primjeni opeg zakona o dravnoj slubi koji, ako je
dobro izraen treba obuhvaati mehanizme koji osiguravaju nunu izolaciju dravnih slubenika
od stranakih politikih promjena, omoguavajui periodine promjene tih funkcija koje
zahtijevaju smjenu struktura koje donose odluke. Ovo drugo osobito je vano kako bi se izbjeglo
da neki dionici veu za njih bitne janve slubenike, te da oni stoga izgube nunu nezavisnost.
Ako i ne postoji opi zakon o dravnoj slubi, ili ako se on ne primjenjuje na zadanu strukturu,
treba posvetiti dunu panju propisima o osoblju. Treba razlikovati vrhovne slubenike od
obinog osoblja, osobito stoga to bi ove druge openito trebalo podvrgnuti uobiajenim
pravilima za dravne slubenike. Meutim, odluka o iznimkama od opih pravila dravne slube
ne smije se raditi samo zato da bi se uspostavila posebna struktura. Ako se smatra da su opa
pravila dravne slube previe nefleksibilna za potrebe posebne strukture, treba se pitati da li su
pravila ope dravne slube previe kruta u naelu, te ih treba reformirati, ili da li razlozi koji
navode kreatore politika da trae iznimke nisu previe kratkovidni, pa ak i nelegitimni. Ako je,
pak, razlog za iznimke od opih propisa za osoblje u tome da su previe sloeni, previe
raznoliki i previe nepredvidljivi, osnivanje posebne strukture s vlastitim propisima o osoblju
moe biti i dobra prigoda za eksperimentiranje s revidiranim sustavom propisa o osoblju, to se
kasnije moe proiriti na cijelu dravnu slubu. Eksperimentiranje s takvim sustavom ipak ne bi
trebao biti primarni cilj ustrojavanja takve strukture, to bi je stoga odvraalo od njene izvorne
uloge i funkcije.
Za ilustraciju, prilog 4 reproducira propise EZ o izvrnim agencijama, to daje novi primjer
bavljenja ovdje navedenim pitanjima. Meutim, oni se ne mogu primijeniti, a svakako ne samo
kopirati, bez dublje analize financijske regulative EZ i openitijih institucionalnih i pravnih okvira31.
d) Osiguravanje koordinacije rukovoenja u specijaliziranim organizacijskim strukturama
Obino se smatra da agencifikacija dovodi do fragmentiranosti upravnih struktura, pa je se stoga
smatra najveim razogom za probleme koordinacije dravnih akcija i politika. Da li je to istina ili
ne u velikoj se mjeri razlikuje od zemlje do zemlje. Tamo gdje koordinacija politika dobro
funkcionira u okviru hijerarhijskog sustava ministarskih uprava, agencifikacija uistinu moe
uzrokovati raspad utvrenih rutina i linija komunikacije. Takoer moe navesti odreene
30

Vidi fusnotu 27.

31

Za detaljan komentar kako regulative o izvrnim agencijama, tako i financijske regulative EZ s kojom je povezana,
vidi Paul Craig, A New Framework For EU Administration: The Financial Regulation 2002, 68 Law &
Contemporary Problems 107, na http://www.law.duke.edu/journals/lcp/articles/lcp68dwinter2004p107.htm;

32

GOV/SIGMA(2007)7
slubenike da trae vie autonomije, ime mijenjaju kulturu dravnih slubenika u pitanju, osobito
u sustavima gdje nije uobiajena mobilnost meu upravama. Tamo gdje koordinacija politika ne
funkcionira dobro, agencifikacija vjerojatno ionako nee poboljati situaciju.
Kako bilo da bilo, odravanje ili uspostava sustava koordinacije nije izravan rezultat
institucionalnog dizajna specijaliziranih organizacijskih struktura i dravnog aparata u cjelini. To
je rezultat dobrog razumijevanja ideje i alata koordinacija politika. Metcalfeova ljestvica
koordinacije politika32je alat koji se moe koristiti za racionalizaciju strategija koordinacije, osobito
u pogledu veza izmeu razliitih mehanizama. To je ujedno i sredstvo za mjerenje koordinacije
(na ljestvici od devet stupnjeva) i utvrivanje uskih grla33. Osiguravanje koordinacije izmeu
specijaliziranih dravnih struktura zahtijeva uspostavu nunih alata za dobro funkcioniranje prvih
pet stupnjeva ove ljestvice (etiri ostala stupnja bave se vidovima koordinacije koji nadilaze
opseg ovog rada). Prvih pet stupnjeva su slijedei:
Stupanj 1: Nezavisnost (svaka jedinica zadrava autonomiju unutar vlastitog policy podruja,
bez obzira na uinak prelijevanja na povezane jedinice/podruja). To je premisa za svaki
sustav koordinacije i oslanja se na dobru i jasnu definiciju funkcija i ovlasti koje treba vriti
jedinica, bez obzira na formalan stupanj autonomije. Ako je razgraniavanje funkcija i ovlasti
pomalo neprecizno ili su preklapanja meu jedinicama, funkcijama i ovlastima bilo neizbjeni
ili ak nuni (na primjer u sluaju eksperimentiranja), upravljake strukture i/ili rutine
funkcioniranja dotinih jedinica moraju se prilagoditi kako bi se osigurala konstantna
koordinacija stupnjeva 2 do 5. Ako je, pak, odvajanje jedinica, funkcija i ovlasti jasno i nema
preklapanja, bit e dovoljno predvidjeti komunikacijske kanale vrlo openite naravi kako bi se
omoguilo tim jedinicama da utvrde sve promjene koje mogu dovesti do nejasnog
razgranienja funkcija ili preklapanja, ime se potie akcija sredinjih dravnih razina.
Stupanj 2: Komunikacija (jedinice se meusobno informiraju o aktivnostima u svojim
podrujima putem prihvaenih komunikacijskih kanala). Ta se komunikacija temelji na
formalnim alatima, kao to su periodini sastanci efova jedinica i distribucijske liste
dokumenata tih jedinica, kao i na neformalnim alatima, kao to su rasprave izmeu
slubenika odgovornih za dotine jedinice.
Stupanj 3: Konzultacija (jedinice se meusobno konzultiraju u procesu utvrivanja svojih
vlastitih politika kako bi izbjegle preklapanja i nekonzistentnosti). Konzultacije se opet temelji
na formalnim alatima, kao to su periodini sastanci efova jedinica i slanje dokumenata
drugim jedinicama s uvjetim preuzimanja poloaja, kao i neformalnim alatima, kao to su
rasprave izmeu sluenika odgovornih za odreene jedinice.
Stupanj 4: Izbjegavanje divergencije politika (jedinice aktivno nastoje osigurati konvergenciju
svojih politika): Na ovoj razini koordinacija se takoer temelji na sastancima, ali s jasnom
namjerom da se ne samo meusobno informiraju, nego i prevladavaju mogue divergencije i
na procesu donoenja odluka koji ukljuuje reakcije drugih jedinica kao nuan korak.
32

Vidi Les M. METCALFE, .International Policy Coordination and Public Management Reform. u International Review of
Administration Sciences, 60, 1994, str. 271 . 290; Les M. Metcalfe, .Reforming the Commission: Will Organizational
Efficiency Produce Effective Governance., u Journal of Common Market Studies 2000, 38(5), str. 817-841.
33
Za novije koritenje vidi Duncan RUSSEL i Andrew JORDAN, Velika Britanija, Cambridge EPI Radionica 12-13.
listopada 2005, dostupno na http://www.uea.ac.uk/env/cserge/events/epi/russel_jordan.pdf.

33

GOV/SIGMA(2007)7
Stupanj 5: Traenje konsenzusa (jedinice nadilaze prosto prikrivanje razlika i izbjegavanje
preklapanja/prelijevanja kako bi zajedno konstruktivno radile putem zajednikih odbora i
timova). To se opet temelji na znatno vie formaliziranim alatima, kao to su periodini
sastanci na inicijativu sredinjih jedinica za koordinaciju, stvaranje radnih skupina i po
mogunosti odluke o vodstvu u odreenim policy podrujima.
Ono to je bitno razumjeti je da dobro funkcioniranje policy alata na odreenim stupnjevima
zahtijeva prisutnost i rutinsko koritenje alata na stupnjevima koji im neposredno prethode.
Informacijske tehnologije daju znaajan doprinos tim instrumentima, osobito zato to softver
omoguava stvaranje distribucijskih lista, distribuiranje dokumenata s tono odreenim
oznakama (flagging upute: informativno, proslijedi dalje, proitaj, nije potreban odgovor,
odgovori, pregledaj koje odgovaraju potrebama razliitih stupnjeva koordinacije) ili ak
ustrojavanje prepreka za dovravanje dokumenta ili donoenje odluka prije no to su u njega
ukljueni stavovi razliitih jedinica. Meutim, treba imati u vidu da glatko funkcioniranje tih
mehanizama u velikoj mjeri ovisi o zajednikoj kulturi, koja, ako ve ne postoji, zahtijeva ulaganje
znaajnih napora u izobrazbu kako bi se razvila, kao i mogilnost izmeu jedinica. Pokuaj da se
koordinacija ostvari kroz formalnu arbitrau iz sredinjeg poloaja osuen je na neuspjeh ako ne
postoji kultura i odreene rutine.
Sve to znai da stvaranje specijalizirane strukture, zbog rasta i diversifikacije dravnih funkcija,
stvara ozbiljne probleme koordinacije. Te funkcije treba uzeti u obzir u institucionalnim dizajnu,
kao jedan od mnogih faktora koje treba razmotriti, no koordinacija nije samo izravan rezutlat
opeg regulatnornog okvira, nego i dostupnog upravnog ili menaderskog kapaciteta.
e) Kapacitet za reformu ili uklanjanje specijaliziranih organizacijskih struktura nakon
promjene uvjeta
Legitimna zabrinutost kreatora politika, a mogli bismo dodati i njihova dunost, je pobrinuti se da
specijalizirane organizacijske strukture koje su prestale odgovarati na potrebe koje bi trebale
zadovoljavati mogu biti reformirane ili uklonjene kad se uvjeti promijene. Postoji napetost izmeu
te potrebe i potrebe za stabilnou koja je neodvojiva od dobrog sustava dravne uprave, a ta
napetost moe se skupobljavati s potrebom za nezavinou donositelja odluka. Teko je
ostvariti pravu ravnoteu izmeu stabilnosti i mogunosti reformiranja i mora se uzeti u obziri ne
samo promjenu potreba politika, nego oigledno i kontingencije stranake politike.
Ustavni i pravni okviri stoga mogu biti manje ili vie dobro prilagoeni uravnoteivanju tih
sukobljenih ciljeva, ali takoer ih se treba procjenjivati s dvije druge toke gledita: usklaenost s
meunarodnim i EZ/EU obvezama i, openitije, sukladnou naelima vladavine prava i
odvojenosti vlasti. Treba platiti odreenu cijenu za vladavinu prava i demokraciju, koja moe
ukljuivati i odreeni stuapnj krutosti dravne upravne organizacije. Teite stoga ne bi trebalo
biti na promjeni uvjeta i alokaciji resursa, nego bi trebalo ukljuiti ire vrijednosti vladavine prava i
demokracije.
Treba dodati da organizacijska teorija, empirijske studije i iskustvo svi ukazuju u istom pravcu:
nakon to se uspostavi odreena struktura, oni koji imaju funkcije u strukturi imaju prirodnu

34

GOV/SIGMA(2007)7
tendenciju da nastoje da ona preivi i raste, ak iako se to onima izvana ne ini razumnim. Jedini
lijekovi za tu tendenciju mogu se nai u periodinim procjenama od strane vanjskih i nezavisnih
osoba ili tijela (s mogunou da se preporue promjene), vremenskim ogranienjima i
mandatima glavnih rukovoditelja i njihovih glavnih suradnika, te moda i klauzlom o ukidanju
(sunset clause) u zakonodavstvu ili dravnoj regulativi koja uspostavlja strukturu kojom je se
obvezuje na preiodinu procjenu radi obnavljanja mandata. Ovdje takoer mogu nastati
napetosti. Utjecaj ovih mehanizama ovisi o ukupnom sustavu dravne vlasti i dravne slube:
dobro funkcionirajui sustav vie dravne slube34moe biti dobar resurs koji omoguava nunu
cirkulaciju ljudi na izvrnim funkcijama, koja je nuna da bi se sustav dravne uprave
prilagoavaju promijenjenim okolnostima, dok mu se istovremeno neprekidno prua nuna
struna pomo.

34

Vidi Jacques Ziller (1995), Top Management in Central Government . Introducing a System for the Higher
Civil Service in Central and Eastern European Countries, Sigma dokument br. 1, OECD, Pariz.

35

GOV/SIGMA(2007)7
PRILOG 1
Izvadak iz:
Distribuirane agencije javnog upravljanja, tijela vlasti i druga dravna tijela
OECD, Pariz, stranice 17 -19
Klasificiranje agencija, tijela vlasti i drugih dravnih tijela
U svojem radu, Derek Gill razvija tipologiju dravnih organizacijskih oblika koja kombinira
institucionalne i pravne karakteristike uz procjenu o financijskim, upravljakim i kadrovskim
pravilima koja se na njih primjenjuju. Podaci iz izvjea o zemljama pokazuju da veina dravnih
tijela odgovara ovoj klasifikaciji, to dodaje znaajnu vrijednost razumijevanju pitanja s kojima se
drave trenutno suoavaju s obzirom na upravljanje velikim skupom tijela (pitanja prema
razliitim vrstama organizacijskih oblika opisana su u poglavlju 1 ovog izvjea). Prema toj
klasifikaciji, postoje tri glavne vrste tijela obuhvaenih naom studijom (pri emu emo koristiti
terminologiju danu u ostatku saetog izvjea):
1. Ministarske agencije
Institucionalni i pravni temelji: Oni su dio ministarstava i nemaju vlastitu pravnu osobnost
odvojenu od drave. Djelovanje im je ureeno u sklopu javnog prava, openito pod nekom
vrstom kvazi-ugovorne veze s linijskim (resornim) ministarstvom.
Izvrna sredinja drava

Ministarsk
e
uprave

Upravne
agencije

Neodvojive
od drave
Tijela javnog
prava
Ministar
Dravni
slubenici
Financirane iz
poreza

Uprave javnog prava

Djelomino ili
potpuno pravno
odvojene

Mjeavina javnih
i privatnih
klijenata
Djelomino
dravni
slubenici
Neto poreza,
neto prodaje,
neto pristojbi

Tijela privatnog prava

Pravno
odvojena
tijela
Tijela
privatnog
prava
Preteno privatni
klijenti
Zaposlenici
privatnog prava
Financirane iz
prihoda od
prodaje

1. Ovaj grafikon je pojednostavljena verzija grafikona kojeg je Derek Gill prezentirao u svojem radu (vidi fusnotu 10)

36

GOV/SIGMA(2007)7
Struktura i nadzor upravljanja: Nemaju vlastiti upravni odbor (premda mogu imati rukovoditeljske
ili savjetodavne odbore), a direktora/ravnatelja izravno imenuje ministar. Ministar ima formalnu
(ali manje izravnu) kontrolu, dok ravnatelj ima operativnu kontrolu.
Financijska, upravljaka i kadrovska pravila: Njihovo osoblje zapoljava se prema opim
zakonima o dravnoj slubi, u pogledu imenovanja, promaknua i otpusta, no kontrole inputa u
pogledu cijena i koliine rada openito su labave. Veinom se financiraju putem stavki dravnog
prorauna, a njihov proraun svake godine se pregledava u sklopu procesa donoenja dravnog
prorauna. Neke se djelomino financiraju iz korisnikih pristojbi.
Funkcija: obino isporuka nekomercijalnih usluga graanima i potpornih usluga drugim tijelima
dravnog sektora.
Primjeri: Njemaka: Izravna savezna uprava; Nizozemska: Agencije; Novi Zeland: Poluautonomna tijela; panjolska: Autonomni organi; Velika Britanija: Izvrne agencija; SAD:
Organizacije koje se temelje na radnom izvrenju.
2. Uprave javnog prava (UJP-ovi)
Institucionalni i pravni temelji: Djeluju prema javnom ppravu, ali su djelomino ili potpuno
institucionalno odvojene od ministarstava i/ili u potpunosti odvojena pravna tijela.
Struktura i nadzor upravljanja: Mogu imati upravni odbor, savjetodavni odbor ili vlast jedne
osobe. Kontrola je devolvirana na upravljako tijelo (sa ili bez upravnog vijea), a ministar ima
neizravnu kontrolu.
Financijska, upravljaka i kadrovska pravila: Pravila za osoblje razlikuju se izmeu potpunih
kontrola dravne slube, diferenciranih kontrola i opih zajednikih pravila o zapoljavanju, ali
zaposlenici esto i dalje podlijeu opem okviru za dravne slubenike. Veina PLA-ova
financiraju se iz poreza, a njihov proraun je dio opeg zakona o proraunu, premda im se esto
doputa da suficite prenose unaprijed.
Funkcija: Osnivaju se kako bi pruale: i) diferenciranu strukutru upravljanja (upravno vijee),
koje omoguava vie autonomije upravljanja ili nezavisnog kreiranja politika u nekim
sluajevima; i/ili ii) diferencirano kontrolno okruenje; i/ili iii) neto autonomije u upravljanju.
Specifine funkcije nalaze se u irokom rasponu od isporuke usluga do regulatornih i kvazisudskih funkcija.
Primjeri: Francuska: Upravne javne ustanove(.Etablissements publics administratifs.), strukovne
javne ustanove (.Etablissements publics professionnels.) i autonomna upravna tijela vlasti
(.Autorits Administratives Indpendantes.); Njemaka: Neizravne javne uprave; Nizozemska ZBOi javnog prava; Novi Zeland: mnogi subjekti Krune (ukljuujui i dravne korporacije, samostalne
korporacije, agente Krune, kole, autonomne subjekte Krune); panjolska: OA uprave i
odabrana regulatorna tijela; vedska: agencije i odbori; Velika Britanija: mnoga izvrna javna
tijela izvan ministarstava.

37

GOV/SIGMA(2007)7
3. Tijela privatnog prava (osim
nekomercijalna tijela privatnog prava.

dravnih

poduzea)

(TPP-ovi):

kvazi-korporacije

Institucionalni i pravni temelji: Nisu tvrtke, no djeluju uglavnom prema privatnom pravu, obino s
pravnom osobnou potpuno odvojenom od drave.
Struktura i nadzor upravljanja: Obino imaju upravni odbor, a ministar ima neizravnu kontrolu.
Financijska, upravljaka i kadrovska pravila: Osoblje se esto zapoljava prema opem zakonu o
radu, bez nadzora inputa ili s ogranienim nadzorom inputa. Obino se financiraju iz prihoda od
prodaje i mogu prenositi suficite u slijedeu godinu, posuivati i zaduivati se. Njihovi prorauni
odvojeni su od ministarstva.
Funkcija: Mogu kao cilj u potpunosti imati ostvarivanje dobiti, ili preteno uslunu objektivnu
funkciju koja podlijee jasnom ogranienju trokova. Mnoge, ali ne i sve, djeluju u komercijalnm
sektoru prema definiciji Sustava nacionalnog raunovodstva (SNA), a druga su dravna tijela na
putu prema privatizaciji.
Primjeri: Francuska: Industrijska i komercijalna javna poduzea (.Etablissements publics
industriels et commerciaux.); Njemaka: Uprave privatnog prava i zaduene uprave; Nizozemska:
ZBO-ovi privatnog prava; Velika Britanija: neki NDPB-ovi.

38

GOV/SIGMA(2007)7
PRILOG 2
Izvadak iz rada:
Organiziranje ministarstava i agencija: novi trendovi u dravama lanicama OECD-a,
(pripremila Elsa Pilichowski na temelju razliitih publikacija OECD-a), stranice 13-23.
II. Organizacijski oblici javnih usluga koje pruaju dravne organizacije35
Kao to je opisano u dijelu I ovog rada, drave OECD-a su redefinirale javne usluge
oslobaanjem od komercijalnih aktivnosti koje bi mogao vriti i privatni sektor bez ukljuivanja
drave, dok su istovremeno poveavale ukljuenost privatnog sektora u pruanje javnih usluga.
Usprkos tih vanih trendova, temeljne javne usluge i dalje pruaju dravne organizacije, i to ne
samo kroz tradicionalna vertikalno integrirana ministarstva, ve i sa sve znaajnijom delegacijom
odgovornosti upravi odvojenoj od njih (na dohvat ruke). Zemlje OECD-a su diversificirale
organizacijske oblike drave kako bi se suoile s izazovima poboljanja usluga i poboljavanja
dravnog aparata. Ovo poglavlje daje pregled razliitih vrsta dravnih organizacijskih oblika za
pruanje javnih usluga.
II.1 Temeljna tradicionalno vertikalno integrirana ministarstva35
II.1.a Pregled:
Broj dravnih ministarstava i njihova struktura stalno se mijenjaju. Veina novih vlada redizajnira
kabinetsku strukturu i mijenja broj ministarstava. No, u cjelini, veliina i broj ministarstava u
dravnim aparatima OECD-a naglo su porasli od 1950. godine, da bi se zatim stabilizirali
sredinom 1980-ih, a od tada stalno opadaju za neke sektore gospodarstva.
Nemogue je generalizirati da li su velike ministarske organizacije bolje od malih ili je obrnuto. To
ovisi o prirodi funkcija, irem institucionalnom ustroju, upravljakim ciljevima koje pokuavate
ostvariti i kulturi organizacije. Openito, meutim, manje organizacije nude iri fokus i jasniju
odgovornost, ali oteavaju kolektivni rad. Vee organizacije mogu ponuditi ekonomiju razmjera,
fuzionirati jedinice koje loe funkcioniraju u one koje dobro funkcioniraju, ali mogu interno
donositi odluke koje bi trebalo rjeavati politiki.
Pravila i kontrole
Ministarstva nemaju odvojen identitet od drave i openito funkcioniraju prema javnom pravu ili
opim zakonima upravljanja dravom ili opim upravnim propisima. Ministar ima formalnu, izravnu
hijerarhijsku kontrolu, dok generalni direktor ima operativnu kontrolu. Ministarstva se financiraju iz
poreza, na godinjoj osnovi, te nemaju mogunosti zaduivati se, posuivati i obino imaju
ogranienu mogunost prenoenja suficita. Podlijeu upravnim postupcima i kontroli procesa (na
primjer za nabavu inputa razliitih od rada). Tradicionalno postoje kontrole inputa platne liste ili
pojedinih plaa i/ili broja osoblja. Njihovo osoblje podlijee procesnim kontrolama u pogledu
imenovanja, promaknua i smjene.
35

Uglavnom preuzeto iz klasifikacije iz lanka Dereka GILL-a (2002), Distributed Public Governance, OECD, 2002, i
GOV/PUMA(2003)19;

39

GOV/SIGMA(2007)7
II.1.b Glavne funkcije ministarstava:
Glavne snage ministarstava kao organizacijskog oblika su njihova multifunkcionalnost, relativno
izolirana od politikog uplitanja u upravne procese (pravila o osoblju i financijskom upravljanju),
odazivnost politikoj situaciji, vidljivost sa stanovita demokracije i trajnost organizacijskog
oblika.
Njihove glavne slabosti su mogui nedostatak kljunih kompetencija, tendencija prema
pretjeranom izbjegavanju rizika, ograniena inovativnost i ograniena provedba upravljanja
izvrenjem, kultura upravljanja prema dole s malo obraanja panje na graane i mogue
politiko uplitanje u pitanjima gdje mogu biti u igri posebni interesi (neke od regulatornih
funkcija).
Najbolje se koriste tamo gdje postoji velika potreba za izravnim nadzorom ministra i u suverenim
funkcijama (obrana), gdje nije mogue mjeriti rezultate, a policy ciljevi su dvoznani ili podlijeu
brzim i nepredvidljivim promjenama i gdje postoji veliki politiki znaaj. Kao takvo, ministarstvo je
prikladan organizacijski oblik za multifunkcionalne aktivnosti, za razvoj politika i za sve izvrne
funkcije osim za usredotoene skupine aktivnosti velike kohezije i za komercijalne aktivnosti.
II.2 Uprava na dohvat ruke
Pregled
Tradicionalno se u veini uprava OECD-a temeljna uprava definira kao ministarstva i uprave
izvrne vlasti, pod izravnom hijerarhijskom kontrolom ministra i/ili premijera u parlamentarnim
sustavima, ili efa drave u predsjednikim sustavima. Izravne linije odgovornosti omoguavaju
jednostavan i stabilna model upravljanja sustavima u kojem kreiranje politika i isporuka usluga
porpadaju pod odgovornost vlade koja je jasno odgovorna parlamentu, te u konanici ljudima. Isti
skupi financijskih i upravljakih zakona i mehanizama za izvjetavanje openito se primjenjuje i
na sva ta tijela.
Sve zemlje ipak su uvijek imale neki stupanj upravljake autonomije temeljnih upravnih tijela koja
su odvojena od tradicionalno strukturiranih ministarstava ili uprava. Mnoga takva tijela imaju
dugu povijest i stvorena su iz razliitih razloga, kako politikih, tako i upravljakih.
U protekla dva desetljea, ta je slika znaajno izmijenjena davanjem javnih odgovornosti tijelima
odvojenima od hijerarhijske uprave (na dohvat urke) i stalnog nadzora politiara, s razliitim
hijerarhijskim strukturama od tradicionalno funkcionirajuih ministarstava, a u nekim sluajevima
i autonomijom upravljanja ili nezavisnou od politikog utjecaja. U nekim sluajevima, ta tijela
su novostvorena sa novim strukturama upravljanja, a u drugim sluajevima je ve dugo
postojeim tijelima dano znaajno vie autonomije upravljanja.
Razlozi za promjenu
Postoje dvije vrste razloga za ove promjene: poboljavanje uinkovitosti i djelotvornosti sustava; i
ovisno o vrsti tijela, davanje legitimiteta donoenju odluka omoguavanjem nezavisnosti od
izravne politike intervencije. To je omogueno jasnijim uvidom u trokove i jasnim odvajanjem
odgovornosti izmeu razvoja politika i izvravanja politika.

40

GOV/SIGMA(2007)7
Openito, osobito u sluaju isporuke usluga, uprave su osjetile sve vei pritisak kako bi se
usredotoile na izvrenje, te stoga i da vie stave teite na odgovornost osoblja i pojedinih
organizacija. Odvojena tijela su bila najvie poeljan oblik provedbe upravljanja po izvrenju,
budui da funkcioniraju bolje od temeljnih ministarstava prema jasnim ugovorima o izvrenju sa
svojim matinim ministarstvama, imaju koristi od labavljenja kontrole inputa, no imaju i jasnu
liniju odgovornosti prema ministru, a u mnogim sluajevima ostaju institucionalno dio svojih
matinih ministarstava.
Ne postoji univerzalno prihvaena klasifikacija tijela na dohvat ruke. Jako se razlikuju u smislu
organizacije, pravnog statusa i stupnja autonomije upravljanja ili politike nezavisnosti. No, u
osnovi, uprave koriste tri glavne metode da ta tijela odvoje od temeljnih ministarstava (ne
primjenjuju se sve istovremeno): 1) prva je razliita upravljaka struktura i hijerarhija od
tradicionalnog ministarstva; 2) druga je razliito kontrolno okruenje, drugim rijeima djelomino
ili potpuno osloboenje od upravljakih, financijskih i kadrovskih pravila koja se obino
primjenjuju u tradicionalnim minstarstvima; 3) a tree je stupanja autonomije upravljanja
(ukljuuji i odvojeno financijsko upravljanje).
Ta odvojena tijela u sredijnjoj dravnoj upravi sada obuhvaaju izmeu 50% i 75% (ili vie u vrlo
malo sluajeva) javnih rashoda i javnog zapoljavanja u mnogim zemljama OECD-a. To novo
institucionalno okruenje stvorilo je nove izazove za uprave kako bi odrale sredinje upravljanje
i kontrolu. Ovaj dio rada ispituje razliite vrste organizacijskih oblika za upravu na dohvat ruke i
uvjete koje ti subjekti trebaju ispuniti kako bi ispravno funkcionirali i poluili oekivane rezultate.
II.2.a Upravne agencije
Pregled
Upravne agencije relativno su nov organizacijski oblik. Upravne agencije su izravne podrunice
ministarstava i djeluju prema javnom pravu ili opim upravnim procesima koji se primjenjuju na
sva ministarstva. Njihova glavna razlika od tradicionalno vertikalno integriranih ministarstava je
da im se daje vie upravljake slobode i da funkcioniraju unutar menadmenta i ugovora o
izvenju prema ciljevima i izvrenju o kojem pregovaraju s tradicionalnim vertikalno integriranim
ministarstvom. To znai da je dobro izvjetavanje o outputima i ishodima upravnih agencija i
detaljno kontroliranje outputa i ishoda od strane ministarstava presudno za funkcioniranje ovog
sustava.
Pravila i kontrole
Upravne agencije nemaju upravni odbor. Ministar ima formalnu kontrolu, ali manje izravnu nego
u ministarstvu, dok generalni direktor ima operativnu kontrolu. Upravne agencije u potpunosti se
financiraju iz poreza ili djelomino iz poreza, a djelomino iz korisnikih pristojbi. Imaju godinji
proraun i esto mogu prenositi unaprijed suficite. Mogu podlijegati kontroli procesa ili ne.
Njihovo osoblje djelomino su dravni slubenici, ali esto uz neka labavljanja procesa i broja
osoblja dravne slube. esto nemaju ovlasti posuivati sredstva ili se zaduivati, ali mogu
zadrati prihod od prodaje imovine.

41

GOV/SIGMA(2007)7
Velika Britanija je osnovala 131 upravnu agenciju od 1988. godine, koje zapoljavaju vie od tri
etvrtine dravne slube. U Nizozemskoj se oekuje da e do 2004. godine 80% dravne slube
raditi u upravnim agencijama. Druge vie ograniene reforme, kao to su programi organizacija
temeljenih na izvrenju u SAD-u ili Centres de Responsabilit in u Francuskoj, tiu se manjeg
broja organizacija. Vane reforme provedene su i u Koreji, na primjer, gdje su od 1999. godine
osnovane 23 upravne agencije koje sada zapoljavaju vie od 5000 lanova osoblja i troe 7%
dravnog prorauna.
Funkcije
Upravne agencije mogu biti vrlo raznovrsne i obuhvaati mnogo funkcija koje obino obavljaju
neka tradicionalna vertikalno integrirana ministarstva, napose isporuku nekomercijalnih usluga
graanima ili potporne usluge drugim tijelima dravnog sektora. Na primjer, usluge potivanja
propisa (na primjer izdavanje vozakih dozvola), potporne usluge ministarstvima. Taj
organizacijski oblik najvjerojatnije e se primijeniti na isporuku opipljivih upravnih usluga (na
primjer izdavanje vozakih dozvola), gdje kljune informacije nisu tajne, nego se mogu pretvoriti
u podatke (na primjer prikupljanje prihoda i usluge opskrbe i potpore, gdje zbog nekih razloga
contracting out privatnom sektoru ili privatizacija ne postoje kao opcija).
Oblik upravne agencije moe poboljati izvrenje boljom usmjerenou i s vie ugovaranja
povezanog s izvrenjem, kada postoji kohezivno funkcionalnog grupiranje upravnih zadataka,
preteno u isporuci opipljivih usluga. Oblik upravne agencije omoguava stavljanje teita na
jednu ili nekoliko povezanih usluga graanima ili dravnim klijentima, bolju izoliranost od politike i
bolje teite na slubenje graanima i klijentima umjesto ministru, ugovaranje na temelju
izvrenja s upravljakom autonomijom i odgovornou, poboljana strunost rukovodstva u
isporuci usluga.
Meutim, kao i drugi organizacijski oblici, upravne agencije ne odgovaraju svim javnim
uslugama. Tamo gdje je meusobna povezanost politika velika, agencijski obliko moe imati za
posljedicu potekoe u koordinaciji. Tamo gdje je znaaj politike velik, to moe dovesti do
gubitka politike kontrole. Takoer, samo neke dravne aktivnosti su mjerljive i slaba
specifikacija moe ugroziti organizacijski model. Fokusirane agencije mogu se takoer opirati
prenamjeni sredstava, to je osobit problem tamo gdje policy ustroji nisu stabilni ili trajni.
Konano, rukovodstvo ima manje strunosti u radu u politikom i upravnom okruenju.

42

GOV/SIGMA(2007)7
Organizacijska klasifikacija dravnih tijela [...]
Pravna
odvojenost od
drave

Pravila koja
se
primjenjuju
na dotini
subjekt

Nedjeljiva
od drave

Upravne
agencije

Uprave javnog prava

Tradicionalna
ministarstva

Uprava
na
dohvat
ruke
(odvojena)

Indirektno
KomercikontroDravna jalna
lirana
poduzea dravna
tijela
poduzea

Kvazi-dravni
subjekti

Status
osoblja

Financiranje

Opa pravila
Ministar
koja se
primjenjuju na
ministarstva/jav
no pravo

Dravni
slubenici

Financirana iz
poreza

Financirane
iz poreza
(mogunost
malih
pristojbi)

Opa pravila
koja se
primjenjuju na
ministarstva.
Slabljenje nekih
kontrola inputa

Mjeavina
privatnih i
javnih
klijenata

Dravni
slubenici

Financirana iz
poreza

Djelomino
ili potpuno
odvojene
od drave

Opa pravila
koja se
prijenjuju na
dravne
subjekte/javno
pravo
Slabljenje nekih
pravila kontrole
inputa i procesa

Mjeavina
javnih i
privatnih
klijenata

Djelomino
javni
slubenici

Neto pristojbi,
neto prodaje,
neto poreza

Privatni
klijenti

Zaposlenje
prema
privatnom
pravu
(ponekad
poseban
status)

Financirana iz
prihoda i
prodaje
/subvencija

Subjekti
Tijela privatnog
pravno
prava
odvojeni od
drave

Klijenti

Nekomer- Id.
cijalna
druga
tijela
privatnog
prava

Id.

Id.

Id.

Id.

Id.

Id.

Id.

Id.

Id.

43

GOV/SIGMA(2007)7
II.2.b Indirektno kontrolirana tijela
Indirektno kontrolirana tijela su odvojena od ministarstava i esto odvojene pravne osobe.
Odvojena pravna osobnost omoguila je zemljama da tim tijelima daju vrlo razliitu upravljaku
strukturu (poglavito relativno nezavisnu upravu) i razliita upravljaka pravila od tradicionalnih
vertikalno integriranih ministarstava. U svakom sluaju, kao i kod upravnih agencija, klju dobrog
funkcioniranja indirektno kontroliranih tijela lei u upravljanju ugovorom na temelju outputa koji
osmiljava matino ministarstvo u suradnji s indirektno kontroliranim tijelom, i u ukupnim
mehanizmima odgovornosti i upravljanja koji se primjenjuju na to tijelo.
Veina zemalja OECD-a izvjeuje o znaajnom broju javnih tijela izvan uprave i sve ond prave
razliku izmeu razliitih tipova unutar ovog openitog naziva. Ta tijela se mogu klasificirati na: 1)
uprave javnog prava (koje uglavnom djluju prema opim upravnim pravilima koja se primjenjuju
na sve dravne subjekte esto preuzimajui upravne funkcije), 2) dravna poduzea (koja
uglavnom djeluju prema opem pravu esto izvravajui komercijalne, industrijeske ili
financijske aktivnosti).36
II.2.b.i Uprave javnog prava (UJP-ovi, eng. PLAs)
Pregled
Ta su tijela odvojena od ministarstava i djeluju odvojeno od od ministara (na dohvat ruke), tako
da se kontrola vri neizravno, a ne izravno.
UJP-ovi mogu biti znaajni dravni poslodavci. U Njemakoj ministarstva zapoljavaju samo 6%
civilnih saveznih zaposlenika u usporedbi s 51% u UJP-ovima37. Za razliku od ovoga, u
Pravila i kontrole
Za UJP-ove je karakteristina raznovrsnost. U bilo kojoj zemlji moe se koristiti velik broj
reima upravljanja i pravnih oblika za velik opseg funkcija. Po zemljama se pravni status, reimi
kontrole, ovlasti, veliina, funkcije, unutranje upravljanje i upravne kulture jo vie razlikuju.
UJP-ovi djeluju uglavnom prema openitim pravilima koja se primjenjuju na dravne subjekte.
Glavna razlika od ministarstava je u njihovoj odvojenoj pravnoj osobnosti s obzirom na dravu i
razliitoj strukturi upravljanja. Mogu imati puni upravni odbor, savjetodavni odbor ili ih moe
voditi jedna osoba. Kontrolu nad njima ima upravno tijelo, koji je openito delegira generalnom
direktoru/ravnatelju. Ministar zadrava neizravnu kontrolu. Mogu se financirati samo iz poreza,
a neka tijela mogu biti djelomino financirana iz poreza, a dijelom iz korisnikih pristojbi. esto
imaju pravo prenositi suficite unaprijed. Status njihovog osoblja kree se od pune kontrole
dravne slube, preko djelomine kontrole, pa do opeg zakona o radu (ali koji podlijee opem
okviru standarda ponaanja za dravne slubenike, naelu zasluge (merit EEO), itd.). Postoje
razliite kontrole imenovanja generalnih direktora, ovisno o statusu upranog odbora. Konano,
kontrola zaduivanja, posuivanja ili prihoda od prodaje imovine se razlikuje od sluaja do
sluaja.
36

Razlika izmeu tijela javnog prava i tijela privatnog prava ne znai da e svako tijelo biti u potpunosti u jednom od te
dvije pravne jurisdikcije. Na primjer, tijela privatnog prava mogu se osnivati prema privatnom pravu, ali i dalje mogu biti
osnivana statutom i polona proraunskom zakonu ili upravnom pravu s obzirom na vrenje odreenih upravnih
ovlasti. Isto tako, tijela javnog prava mogu podlijegati privatnom pravu (i tretirati se kao odvojeni pravni subjekti u tu
svrhu) kada provode odreene transakcije s treim stranama (sklapanje ugovora o najmu, itd.)
37
40% zaposlenika u saveznim ministarstvima radi u sektoru obrane.

44

GOV/SIGMA(2007)7
Francuskoj 70% osoblja sredinje drave zaposleno je u ministarstvima (66% ako se iskljui
obrana).
Uz neke iznimke, UJP-ovi su prilino stabilna i dobro etablirana skupina, koja u nekim
sluajevima ima povijest koja datira u srednjovjekovno doba. Znaajne iznimke su Novi Zeland,
koji je stvorio velik broj Subjekata Krune u 1980-ima i 1990-ima, te stvaranje specijaliziranih
regulatora za komunalije u veini zemalja.
Primjeri se znatno razlikuju od jedne do druge zemlje, ali mogu obuhvatiti subjekte za
financiranje umjetnosti i kulture, sporta, znanosti, regulatorna tijela za zdravstvenu sigurnost ili
okoli, javna sveuilita, muzeje, neke bolnice, itd.
Uloge i funkcije
UJP-ovi mogu poboljati izvrenje u sluaju kohezivnog grupiranja funkcija, gdje: 1) Upravni
odbor omoguava snano vodstvo i djelotvorno praenje: u mnogim zemljama, UJP-ovi imaju
upravni odbor. Dobar odbor donosi strunost u upravljanju, vodstvo, stavlja naglasak na etiku i
djeluje ako praenje izvrenja ukae na problem. Upravni odbor vjerojatno e imati ovobito
vanu ulogu u komercijalnim aktivnostim agdje se zbog regulatornih ili drugih policy razloga ne
koristi oblik tvrtke. Isto tako, UJP s upravnim odborom moe se koristiti za vrenje skupine
kohezivnih (povezanih) upravnih aktivnosti prikladnih za upravnu agenciju. Meutim, mehanizmi
imenovanja/smjene lanova uprave moraju biti transparentni kako bi se osigurao legitimitet
imenovanih lanova. 2) Kontrolno okruenje moe se bolje prilagoditi statusu i funkcijama
subjekta. To u mnogim sluajevima znai da su pravila za financijsko upravljanje, raunovodstvo,
dravnu slubu i javnu nabavu razliita u nekoj mjeri od onih koja se primjenjuju u vertikalno
integriranim ministarstvima. To e najvjerojatnije korisno posluiti organizacijama gdje je
mjerljivost vioska, a politiki znaaj nizak.
UJP-ovi se stoga najbolje koriste kada su koncentrirani samo na jednu ili nekoliko povezanih
usluga graanima ili dravnim klijentima; kada mogu izolirati aktivnosti od politike kako bi
omoguili razvoj kulture usmjerene na sluenje interesima graana/lanova; kada imaju upravni
odbor koji prua strunost u upravljanju, vodstvu i duhu, te nadzire izvrenje; kada se
diferencirano okruenje moe prilagoditi statusu i funkcijama tijela; kada moe bolje privui
osoblje izvan dravne slube; kada poveava legitimnost donoenja odluka ukljuivanjem
dionika (privatni sektor, civilno drutvo) i onih sa specijalistikim znanjem i strunou.
UJP-ovi takoer imaju znaajnu slabost kao organizacijski oblik. Mogu izazvati gubitak
koordinacije te tako i otpor prenamjeni sredstava kada je meupovezanost visoka, slabljenje
etosa javne slube i mobilnosti osoblja, te poveanje diferencijala plaa.
Osim toga, postoji rizik od patronae u imenovanju odbora, to ugroava kvalitetu odbora.
II.2.b.ii Dravna poduzea
Sve zemlje imaju dravna poduzea, koja se openito osnivaju prema privatnom pravu i vre
komercijalne, industrijske ili financijske aktivnosti. Osim toga, drave u nekolicini zemalja imaju
nekomercijalna tijela privatnog prava.

45

GOV/SIGMA(2007)7
1) Komercijalna dravna poduzea
Pregled
Dravna poduzea u koja su ukljuene tvrtke u dravnom vlasnitvu (koje se osnivaju, kao
drutva kapitala prema privatnom pravu) i kvazi-korporacije (koje nisu odvojeni pravni subjekti,
ali djeluju kao da su dravne korporacije/poduzea) igrale su znaajnu ulogu u velikom broju
zemalja. Premda se zemlje znaajno razlikuju po razini aktivnosti koju poduzimaju u dravnim
poduzeima, postoji izrazita slinost u industrijama u kojma su znaajno djelovale u prolosti
(potanske usluge, eljeznica, zrani prijevoz, telekomunikacije, proizvodnja i distribucija
elektrine energije i opskrba plinom, radio i televizijske usluge). Rairene privatizacije koje su
poduzete u brojnim zemljama posljednjih godina su promijenile taj model. Pa ipak, u zemljama
lanicama OECD-a u prosjeku se 7% BDP-a i dalje proizvodi u dravnim poduzeima. Vie
zemalja korporatiziraju kvazi-korporacije i odvajaju regulatorne i komercijalne aktivnosti, te su
gotovo sve znaajke (uloga upravnog odbora, itd.) jednako primjenjive i u dravnom sektoru. Taj
oblik ipak nije prikladan za policy savjetovanje ili regulatorne funkcije.
Koritenje dravnih tvrtki esto zahtijeva izdvajanje dravnih ukupnih interesa kao vlasnika,
regulatora ili korisnika usluga i osmiljavanje ustrojstva upravljanja koje najbolje djeluje za
svaki od tih interesa. Osobito u sluajevima gdje je drava u stanju jasno formulirati ciljeve svojih
javnih politika i koristiti druge policy instrumente (kao to su eksplicitne subvencije i regulacija),
znaajni su dobici ostvareni prebacivanjem komercijalnih funkcija u PDV-e osnovane kao tvrtke.
Stavljanje komercijalnih aktivnosti u dravne tvrtke moe poboljati izvrenje, osobito ako ga
prati proraunska i regulatorna reforma.38Snaga dravnih poduzea lei u njihovoj koncentraciji
na jednu ili nekoliko povezanih usluga klijentima; u injenici da postoji odbor koji izolira
organizaciju od politike, te tako omoguava razvoj komercijalne kulture; i mogunosti mjerenja
financijskih rezultata. Meutim, upravni odbor moe biti oslabljen ako ciljevi javne politike
dominiraju/ako postoji velik stupanj politikog uplitanja. Dravna poduzea podrazumijevaju
odreeni politiki rizik od slabih rezultata, koji preuzima ministar.
Pravila i kontrole
Dravna poduzea djluju prema privatnom pravu i imaju odvojenu pravnu osobnost od drave.
Ukupna kontrola nad njima je devoluirana na upravu koja delegira ovlast glavnom direktoru. Ministar
ima samo neizravnu kontrolu. Obino imaju upravni odbor. Osoblje zapoljavaju prema opem zakonu
o radu. Financiraju se iz prihoda od prodaje i mogu se zaduivati, prenositi unaprijed suficite ili
posuivati sredstva. Nema kontrole osoblja ili drugih inputa. Zadravaju prihode od prodaje imovine i
deprecijacije.

38

Svjetska banka, na primjer, naglaava da promjene u pravnom obliku nisu dovoljne. U radu "Bureaucrats in
Business." izvjetava da uspjene od neuspjenih reformi dravnih poduzea razlikuje to da su uspjene zemlje uvele
paket reformi koji je ukljuivao: iroki raspon oslobaanja od vlasnitva (tamo gdje je dravno vlasnitvo bilo vee);
uvoenje trinog natjecanja (ukljuujui i razdvajanje velikih poduzea na manje dijelove i smanjivanje ogranienja
ulasku kapitala); primjena strogih proraunskih ogranienja (eliminiranje izravnih i neizravnih subvencija); uvoenje
reformi financijskog sektora (dostupnost financiranja na komercijalnim osnovama); insitutcionalna reforma (nadzorna
tijela, autonomija upravljanja, sporazumi o izvrenju).

46

GOV/SIGMA(2007)7
Vrste i funkcije
Dravna poduzea su kao skupina prilino raznorodna masa: kvazi-korporacije koje su nastale iz
drugih nekomercijalnih dravnih tijela; javne organizacije koje ekaju na privatizaciju; privatno
osnovane tvrtke koje su u vlasnitvu drave (ali inae se ponaaju tako da maksimiziraju dobit
unutar politikog konteksta, kao i svaka drugo profitno privatno poduzee); organizacije slinije
privatnim neprofitnim organizacijama, koje maksimiziraju neku drugu objektivnu funkciju (uslugu,
output, itd.) koja podlijee ogranienju trokova.
Dravna poduzea se korisno mogu podijeliti koristei distinkciju (prema SNA) izmeu profitnih i
neprofitnih. Prema tome se predlau dva pod-tipa: i) poduzea u dravnom vlasnitvu, koja imaju
objektivnu funkciju ostvarivanja dobiti (PDV, eng. SOE) i; ii) neprofitna dravna poduzea, iji je
cilj maksimizirati uslunu objektivnu funkciju (output, isporuene usluge, itd.).
PDV su bolja od neprofitnih dravnih poduzea za voenje komercijalnih aktivnosti gdje je
mjerljivost interesa javne politike visoka, jer omoguavaju dravi da ostvaruje ciljeve svojih javnih
politika putem drugih policy instrumenata (kao to su eksplicitne subvencije i reguliranje), te da
odrede relativno jednoznaan strateki cilj upravnom odboru dotine organizacije.
2) Nekomercijalna druga tijela privatnog prava (TPP-ovi)
Dosta zemalja izvjeuje o dravnim tijelima registriranima prema privatnom pravu, ali koja nisu
komercijalna prema definiciji SNA. Dok dravna poduzea vre znaajne komercijalne aktivnosti,
druga tijela privatnog prava nalaze se u manje zemalja i ak i tamo djeluju na mnogo manjoj
razini. Vre razne funkcije, ukljuujui pruanje usluga lanstva definiranim skupinama,
provoenje propisa i pruanje potpornih usluga. Nije jasni da li ima smisla odabrati ovu kategoriju
meu organizacijskim oblicima.
II.2.c Kvazi-dravni subjekti
U svim jurisdikcijama postoji cijeli niz tijela izvan subjekta izvjetavanja koja obavljaju javne
funkcije (isporuuju usluge, reguliraju, itd.). Ona su obino tijela privatnog prava s privatnim
vlasnicima, s upravnim odborom s nekim lanovima koje imenuje drava, djelomino financirana
dravnim darovnicama i nemaju dravnu kontrolu osoblja ili drugih ljudi. U toj kategoriji nalazimo,
na primjer, neke zaklade koje osniva drava.
Postoje znaajni rizici upravljanja za dravu s tim tijelima u privatnom vlasnitvu, osobito kada
lanovi koje imenuje drava sjede u upravi. ak i kada su izvan konsolidirane ope drave, linija
izmeu javnog i privatnog sektora je zamagljena, a ne otra. U nekim zemljama sudovi su
ponekad otkrili da je drava odgovorna za postupanja tijela koja nisu bila u njenom vlasnitvu (to
je razlog zato su izvan subjekta financijskog izvjetavanja) ali je procjenjeno da ih ona
kontrolira. Ta procjenjena kontrola mogla bi nastati ako ne postoji jasan drugi pretendent na
kontrolu, to se prije svega oituje putem ovlasti imenovanja ili smjene lanova upravnog tijela.
Stoga postoji mnogo pravnih tijela koja su osnovana statutom, ali nisu u vlasnitvu drave niti ih
ona u potpunosti kontrolira, a zaduena su djelomino za vrenje nekih funkcija javne politike.
Drava ima interes za to kako tijelo vri neke od svojih funkcija i kontingentnu odgovornost ako
se ocijeni da ima kontrolu. Taj rizik ukazuje na potrebu iznimnog opreza pri uspostavi kvazidravnog instrumentarija.

47

GOV/SIGMA(2007)7
II.2.d Zakljuak: Uvjeti za uspjeh uprave na dohvat ruke
Mogue je izvui zakljuke na temelju iskustva zemalja OECD-a glede osnovnih preduvjeta za
uspjean i odriv sustav distribuiranog upravljanja. Oni obuhvaaju:
1) Dobar pravni i institucionalni okvir koji bi ograniio broj odvojenih tijela, dao im jasan pravni
temelj i obrazloio sve iznimke od navedenih pravila. Taj pravni i institucionalni okvir trebao bi
uzeti u obzir sljedee:39 1) groupiranje organizacija u klase, uspostavljanje strogij naela
stvaranja i ukidanja novih tijela; 2) davanje tono odreenih upravljakih odgovornosti; 3)
stvaranje generikog zakona za organizacije; 4) uspostava policy sporazuma s razliitim tijelima;
5) uspostava naela javnog financiranja za ta tijela; 6) preciziranje pravila prema kojima
funkcionira osoblje; 7) preciziranje postupaka vanjskog izvjetavanja i ravizije, kao i ciklusa
planiranja i kontrole; 8) davanje individualnih odgovornosti; 9) uspostava dobrih postupaka za
voenje rauna o koritenju javnih sredstava, ostvarenim rezultatima i dobrim standardima
upravljanja; za odgovaranje dionicima i konzultiranje s njima; 10) uspostava standarda
ponaanja; 11) uspostavljene kontrole i revizijski postupci i naela.
2) Takoer je vana i dobro promiljena struktura individualnih institucija, ukljuujui i postepeni
prelazak na sustave odvojene od dravne uprave. Nee sva tijela istovremeno biti spremna
funkcionirati odvojeno od uprave, a nije nebitan razlog i to to se uprave moraju pobrinuti da
imaju dovoljno rukovoditelja koji mogu raditi "na dohvat ruke" u okruenju koje se temelji na
ishodima. Jedan problem je da ministri odgovorni za praenje odvojenih tijela mogu biti sporiji u
prilagodbi na upravljanje na temelju izvrenja od novostvorenih organizacija, a rjeavanje tog
pitanja je kljuni izazov u uspostavi dobro funkcionirajueg sustava distribuiranog upravljanja.
3) Organizacija nunog konstantnog suelja za komuniciranje izmeu odvojenih organizacija i
sredinjih matinih ministarstava.
4) Odgovornost i izvjetavanje od strane delegiranih rukovoditelja i potreba za snanim
nadzorom tijela, ukljuujui i parlamentarni nadzor.
U svakom sluaju, izgradnja kapaciteta trai dosta vremena. Potrebni su mjeseci, a esto i
godine, da bi se dio tradicionalne hijerarhije ministarstva pretvorio u odvojeno tijelo koje dobro
funkcionira, te da bi ga nadzorno ministarstvo moglo dobro usmjeravati. Proces dobrog rjevanja
stvari ne moe se iskljuivo pokretati s vrha, nego ovisi o suradnji i uenju obiju strana.

39

Preuzeto iz: Distributed Public Governance: principles for Control and Accountability of Agencies, Authorities
and other Government Bodies, autor: Rob Laking, u Distributed Public Governance, OECD, 2002;

48

GOV/SIGMA(2007)7
PRILOG 3
Ustavna ogranienja organizacijske specijalizacije i agencifikacije
Jacques Ziller
Neobjavljeno istraivanje napisano za SIGMA-u za potrebe ovog rada

Ovje se ispituje jedan broj odabranih sluajeva, gdje se uzima u obzir i relativna teina odabranih
zemalja i vrsta reformi koje su ostvarene ili zamiljene u sredinjoj dravnoj upravi. Ova
prezentacija ide redom od najfleksibilnijeg do najmanje fleksibilnog modela, to je relativan
pojam, budui da vrlo nefleksibilne ustavne odredbe mogu ipak omoguiti laganu reformu ako
postoji dovoljno jak politiki konsenzus u pogledu njene nunosti.
Sluaj Velike Britanije
Britanski, a i ne-britanski autori, politiari i praktiari esto kau da Velika Britanija nema ustava
ili barem nema pisani ustav. To je ipak pogreno i stoga vrijedi detaljnije razmotriti naela i
pravila Britanskog Ustava koja su relevantna za organizaciju i funkcioniranje javne uprave, a
osobito pitanje agencifikacije sredinje drave.
Ustav Velike Britanija sastoji se od odreenog broja nepisanih naela i praksi (ustavnih
konvencija) kao i pisanih tekstova, ukljuujui i jedan broj manje ili vie novih parlamentarnih
zakona, kojima je ustavna priroda priznata statutom (parlamentarnog akta), sudovima i
doktrinom. injenica da parlament (odnosno Kruna, Donji dom Parlamenta House of
Commons i Gornji dom House of Lords) mogu mijenjati te statute putem obinog
zakonodavnog postupka ne proturjei njihovoj ustavnoj prirodi, a ponekad samo stvara iluziju da
ih je lako promijeniti (na primjer, mogue je promijeniti sastav i ovlasti Gornjeg doma, ali
vjerojatno ga nije mogue ukinuti). Jedan broj ustavnih naela, pravila i postupaka relevantni su
za pitanje agencifikacije u Velikoj Britaniji i treba ih objasniti, premda ih relevantna slubena
izvjea ili pak akademska literatura esto u potpunosti zanemaruju.
Kraljevski prerogativ
Najrelevantniji skupi ustavnih pravila u pogledu organizacije i funkcioniranja britanske vlade je
pojam kraljevskog prerogativa i njegov opseg. Kakve god ovlasti spadale pod kraljevski
prerogativ, one omoguuju izvrnoj vlasti da regulira i odluuje bez ikakvog parlamentarnog akta.
Trenutna vlada ostaje odgovorna parlamentu za vlastitu odluku prema kraljevskom prerogativu, a
tono je da parlamentarna veina snano utjee na te odluke, ali kako bi te odluke bile
donesene, dovoljna je naredba u vijeu, odnosno odluka Kabineta. Ako je pak parlament donio
zakon u podruju koji je u opsegu kraljevskog prerogativa, potreban je jo jedan akt parlamenta
kako bi se izmijenio ili ukinuo taj zakon, te tako ponovo uspostavila puna sloboda izvrne
vlasti.40Opseg kraljevskog prerogativa smanjivan je tijekom britanske povijesti, ali ostaje i dalje
prilino irok, obuhvaajui s jedne strane vanjske poslove ili vanjske odnose,41a s druge strane
organizaciju i rad dravne slube, odnosno sredinje dravne uprave42.

40

To je, na primjer, sluaj kada se donosi opi zakon o radnim uvjetima ili industrijskim odnosima, kojeg se posebno
smatra primjenjivim i na zapoljavanje u dravnoj slubi.
41
To objanjava zato Velika Britanija moe ratificirati meunarodni ugovor bez odobrenja parlamenta, ali i zato je
nuan akt parlamenta kako bi se interno dao uinak takvom ugovoru.

49

GOV/SIGMA(2007)7
injenica da organizacija i rad dravne slube spadaju pod kraljevski prerogativ objanjava kako
fleksibilnost (a ponekad i brze promjene u upravljanju britanskim sredinjim dravnim aparatom) i
nepostojanje pravnog statusa i instrumenata za provedbu reforme. Ti instrumenti obino nisu
pravno obvezujui akti (akti parlamenta ili naredbe vijea), ve izvjea vladi (na primjer Next
Steps Report iz 1987. godine, jedna velika reforma u pravcu agencifikacije), bijele knjige i drugi
pravno neobvezujui instrumenti43. Time se takoer objanjava injenica da propisi za osoblje u
slubi Krune (odnosno dravne slubenike) ne moraju biti sadrani u parlamentarnom aktu, a
ak niti u naredbi vijea. U najveem dijelu 20. stoljea, ti su propisi bili rezultat sporazuma
izmeu predstavnika ministarskih uprava i predstavnika osoblja u okviru Whitley Councils, gdje je
bilo slubeno mjesto za raspravu i sporazum o radnim uvjetima dravne slube. Ti sporazumi
propisani su u kodeksima bez obvezujue pravne prirode, koji su u potpunosti zanemarivani na
sudovima sve do 1980-ih godina. Premda ih sudovi sada priznaju u sluajevima sporova izmeu
dravnih slubenika i njihovog poslodavca, nema puno relevantne sudske prakse, budui da
tradicionalno taj tip spora nije voen na sudu iz dva glavna razloga: nepostojanje posebnih
proceduralnih lijekova i troak parninog postupka na sudu.
Pravno govorei, Kabinet je u potpunosti slobodan organizirati i voditi dravnu slubu na nain
na koji to eli, pod uvjetom da s jedne strane potuje relevantne nadlenosti parlamenta u
pitanjima prorauna i zakonodavstva, a s druge strane naelo razumne opravdanosti iz sudske
prakse. Nikakva naela ili proceduralna pravila ne primjenjuju se na reformski proces, to
objanjava injenicu da su neke od novijih reformi britanske dravne slube vrlo brzo ustrojene i
provedene im je to tehniki i politiki bilo mogue. Politiki govorei, Kabinet je oigledno
obvezan politikom odgovornosti prema parlamentu, odnosno treba politiku potporu vlastite
stranke. Meutim, veina pitanja u svezi organizacije i funkcioniranja dravne slube samo su
smanjila politiku vanost tog problema, a to objanjava zato su premijeri poput Margaret
Thatcher ili Tonyja Blaira velikom brzinom mogli progurati opsene reforme dravne slube, na
emu im obino zavide vlade kontinentalnih europskih zemalja (kao i vlade SAD-a), koje nemaju
takvu fleksibilnost u uvoenju i provedbi reforme upravnog aparata.
Pravne i zakonodavne nadlenosti parlamenta
Dvije druge ustavne norme, koje nisu pisane, ali predstavljaju osnovu britanskog pravnog
sustava, su naelo prema kojem samo parlament ima ovlast prikupljati poreze i naelo
suverenosti parlamenta. Posljedica prvog ustavnog pravila je da sva naela, pravila i postupaka
koja se odnose na prikupljanje poreza i troenje javnog novca moraju biti propisana
parlamentarnim aktom ili delegiranim zakonodavstvom na temelju parlamentarnog akta. Iz tog
razloga, svaka agencija s financijskim sredstvima koja ovise o prikupljanju poreza ili koja
ukljuuju troenje sredstava iz opeg prorauna moraju dobiti odgovarajue ovlatenje u vidu
parlamentarnog akta, koji moe biti godinji proraun. To ipak znai da sloboda osnivanja
agencije obinom odlukom izvrne vlasti ima ogranienje im se proraun agencije ne temelji
iskljuivo na prihodima koje stvara aktivnost same agencije.
42

Reguliranje lokalne uprave, s druge strane, zahtijeva akt parlamenta, premda jedva da i postoje ustavna naela koja
bi se mogla protiviti centralizaciji donoenja odluka u rukama sredinje drave, dok god to parlament odobrava u
obliku statuta.
43
To nema nikakve veze sa znaajkama pravnih sustava zajednikog prava: u SAD-u, zbog postojanja pisanog Ustava
koji definira ovlasti Kongresa i Predsjednika, instrumenti za provedbu reformi dravne slube su pravno obvezujui,
odnosno prijedlozi zakona Kongresa ili propisi izvrne vlasti.

50

GOV/SIGMA(2007)7
Posljedica drugog ustavnog pravila je da parlament ima slobodu donositi zakone kako smatra
nunim. Ako je potrebno, parlament moe donositi zakone o pitanju koje ulazi u domenu
kraljevskog prerogativa. Parlamentarna priroda britanskog politikog sustava, a ak i vie
injenica da je premijer voa vladinih parlamentarnih zastupnika, iskljuuje bilo kakav sukob
izmeu parlamenta i izvren vlasti u pogledu zakonodavstva koje moe utjecati na kraljevski
prerogativ, koje je nuno doneseno uz suglasnost vlade. Tako se agenciju moe osnovati i
aktom parlamenta. Da li je takav akt nuan kako bi dao pravnu osobnost agenciji ovisi u velikoj
mjeri o tonom opsegu pravne osobnosti, koja se takoer moe dati i kraljevskom poveljom.
Ono to je jo vanije za pitanja o kojima se raspravlja u ovom radu je da akti parlamenta moraju
dati tonu indikaciju o tome koje tijelo vlasti ima ovlast donositi odluke nune za njihovo
izvrenje. Openito, takav akt imenuje ministra ili tajnika kojem je ovlast delegirana, dok
kraljevski prerogativ omoguava izvrnoj vlasti da uredi strukture koje se prema ministru odnose
na nain na koji ona to eli, ukljuujui i osnivanje izvrne agencije ako smatra da je to prikladno.
Meutim, ako izvrnu vlast treba devoluirati na agenciju koja je nezavisna od vlade, to se moe
dogoditi samo ako je ta agencija osnovana aktom parlamenta ili delegiranim zakonodavstvom na
temelju akta parlamenta. Ustavna pravila o delegiranom zakonodavstvu koja su propisana u aktu
parlamenta osiguravaju da parlament odobrava sadraj delegiranog zakonodavstva ex post,
eksplicitno ili implicitnom suglasnou. Svaka nezavisna agencija koja nije osnovana aktom
parlamenta i koja ne donosi odluke na osnovi eksplicitne devolucije ovlasti parlamentarnim
aktom djelovala bi ultra vires, a sudovi bi takve odluke ponitili.
Odgovornost vlade parlamentu
Gorenavedena ustavna naela i norme objanjavaju da dok god britanska vlada eli zadrati
svoju slobodu da oblikuje i reformira agencije bez konzultiranja parlamenta, dotle mora ograniiti
tu slobodu na agencije koje su izravno odgovorne ministru, koji je pak odgovoran parlamentu.
Odgovornost ima dvije strane u britanskom ustavnom pravu: jedna je glavna karakteristika
njenog parlamentarnog reima, odnosno da parlament moe raspustiti izvrnu vlast ili natjerati
lana izvrne vlasti na ostavku. Taj mehanizam djeluje samo kao virtualna sankcija, budui da se
britanske vlade obino temelje na tome da jedna stranka ima veinu lanova parlamenta Donjeg
doma (House of Commons)44 Posljednji premijer koji je poraen na temelju glasanja o povjerenju
u Donjem domu bio je James Callaghan 1979. godine, ija se laburistika vlada morala oslanjati
na potporu kotske nacionalistike stranke, a prije njega Ramsay MacDonald 1924. godine.
Druga strana odgovornosti je da vlast treba dati sve traene infromacije parlamentu o svojim
radnjama, a osobito o nainu na koji koristi ovlasti delegirane ministrima putem akata
parlamenta. To podrazumijeva organizacijsku strukturu u kojoj, ak i ako dravni slubenici
moraju odgovarati parlamentu (to se redovito dogaa u sluaju stalnih i ad hoc odbora u oba
Doma), u konanici je ministar taj koji mora stati iza odluka i moi ih objasniti.
Sudski nadzor
Drugo ustavno naelo od vrhunske vanosti za pitanje organizacije i funkcioniranja javne uprave
je naelo da se sve odluke javnih tijela vlasti osim parlamenta, odnosno sudova, tribunala i
vlade, predaju na sudski nadzor sudova. Premda je to nepisano naelo, to je jedan od temelja
vladavine prava u Velikoj Britaniji. Ve dugo vremena sudovi ograniavaju svoje preispitivanje
na utvrivanje da javne vlasti nisu djelovale ultra vires, odnosno da osiguraju da te vlasti nisu
44

The executive is not responsible to the House of Lords, which has powers of scrutiny but no power to sanction the
government.

51

GOV/SIGMA(2007)7
dobile nadlenost donositi odluke aktom parlamenta, no sudovi nisu zadirali u meritum tih
odluka. Nakon Drugog svjetskog rata, sudovi su poeli nadzirati ono to su nazvali racionalnost
odluka tijela javne vlasti, koristei test razumne opravdanosti Wednesburyja45, prema kojemu bi
odluka bila nerazumna ako "...nikakvo razumno tijelo vlasti nikada ne bi moglo nadoi na nju"
(Lord Greene). To je bila jedna od osnova za razvoj modernog britanskog upravnog prava, uz
reformu sudskog nadzora na kraju 1970ih godina, te u novije doba Zakon o ljudskim pravima iz
1998., koji je stupio na snagu 2. listopada 2000. Do 1985., sudovi nisu prihvaali nadzor nad
odlukama donesenima prema kraljevskom prerogativu, ali to se dramatino izmijenilo s uvenim
sluajem GCHQ46, u kojem je Gornji dom parlamenta - House of Lords (vrhovni sud Velike
Britanija) odluio da se te odluke moe nadzirati.
Standardi nadzora upravnih odluka i dalje se u velikoj mjeri temelje na sektorskoj legislativi i
sudskoj praksi, budui da ne postoji nikakva opa kodifikacija upravnog postupka u Velikoj
Britaniji. Zakon o slobodi informiranja iz 2000 moe se smatrati prvim opim zakonom o
upravnom postupku koji se primjenjuje na sva javna tijela. Kada javna tijela vlasti provode zakon
Europske Unije, standardi nadzora i alati sudske zatite ukljuuju koritenje naela koja su
tipina za europsko upravno pravo, kao to su razmjernost ili opravdano povjerenje.
Sluaj Francuske
Francuska ima pisani ustav od 1791., a sada je to Ustavo od 4. listoapada 1958. Sva ustavna
naela relevantna za organizaciju i funkcioniranje javne uprave, a osobito u pogledu pitanja
agencifikacije sredinje drave, nisu izrijekom zapisana u tekstu ustava. Neka naela
uspostavljena su sluajnim pravom Dravnog savjeta (Conseil d.Etat), francuskog vrhovnog
upravnog suda, ve prije dva stoljea, a nedavno su priznata kao ustavna naela od strane
Ustavnog vijea ( Conseil constitutionnel), francuskog ustavnog suda, meu kojima je i naelo
odvojenosti sudskih i upravnih vlasti, koje obino povlai da sudski nadzor upravnih odluka
moraju vriti upravni sudovi, za razliku od obinih graanskih i kaznenih sudova47. Osobito je za
pitanja u ovom radu vaan lanak 20 Ustava iz 1958. prema kojemu:
Drava odreuje i provodi politiku Nacije.
Ona ima na raspolaganju dravnu slubu i oruane snage.
Odgovorna je Parlamentu sukladno uvjetima i postupcima propisanima lancima 49. i 50.48

Taj lanak je osnova za temelju ovlast drave da organizira dr

avnu upravu putem uredbi, za razliku od statuta koji su nuni akti parlamenta, kao to potvruje
lanak 34., prema kojemu:
Statute donosi Parlament.
Statuti odreuju pravila u svezi: [...]
- osnove, stopa i metoda prikupljanja poreza svih vrsta; [...]
Statuti takoer odreuju pravila u svezi: [...]
45

Prema imenu sluaja, Associated Provincial Picture Houses, Limited protiv. Wednesbury Corporation, o kojem je
odluio albeni sud 7. studenog 1947.
46
Vijee sindikata dravne slube protiv Ministra dravne slube [AC 347, 1985].
47

Vidi odluku 86-224 DC od 23. sijenja 1987, Conseil de la concurrence.

48

Slubeni prijevod francuskog parlementa - Assemble Nationale, dostupan na njegovim internetskim stranicama
http://www.assemblee-nationale.fr.

52

GOV/SIGMA(2007)7
- stvaranja kategorija javnih tijela;
- temeljnih garancija civilnom i vojnom osoblju koje zapoljava Drava;
- nacionalizaciji poduzea i prijenosu vlasnitva u poduzeima od javnog na privatni sektor [.]
Statuti odreuju temeljna naela:
- ope organizacije nacionalne obrane;
- samoupravu lokalnih jedinica vlasti, njihove ovlasti i izvore sredstava;
- obrazovanje; [...]
Financijski akti odreuju sredstva i obveze Drave na nain i prema rezervacijama preciziranima u
institucionalnom aktu.
Akti (zakoni) o financiranju socijalne sigurnosti odreuju ope uvjete financijske ravnotee socijalne
sigurnosti te u svjetlu predvienih prihoda odreuju ciljane rashode na nain i prema rezervacijama
preciziranim u institucionalnom aktu. [...]

Stoga vlada ima slobodu regulirati dravnu upravu a da ne mora konzultirati parlament, uz
iznimku pravila i naela iz lanka 34, koja zahtijevaju parlamentarni akt. Ako to znamo, usvajanje
vladine regulative nije nuno lake ili bre od usvajanja legislative, budui da treba proi brojne
konzultacije prije usvajanja regulative. Premda vlada nije obavezana miljnjima organizacija i
odbora koje treba konzultirati, postupak se mora potivati i moe uzrokovati znaajna kanjenja i
stvoriti javne rasprave, s posljedicama koje nije uvijek lako predvidjeti. Stoga se esto dogaa da
vlada vie voli instrument parlamentarnog akta, osobito ako se moe pouzdati na stabilnu
stranaku koaliciju, to je obino sluaj. Parlamentarni akti imaju i prednost to kada stupe na
snagu vie ne mogu biti podvrgnuti preispitivanju sudova, za razliku od propisa, koji mogu biti
poniteni na temelju albe podnesene u roku od dva mjeseca nakon njihovog donoenja, ili
mogu biti proglaeni nezakonitima, pa se time sprjeava njihova primjena bez vremenskih
ogranienja.
Ustav moe biti izmijenjen i dopunjen kvalificiranom veinom (dvije treine svih lanova oba
doma parlamenta) ili referendumom. To znai da u praksi mogunost izmjene i dopune Ustava
ovisi o sastavu parlamentarne veine49 i odnosu izmeu Predsjednika Republike i parlamentarne
veine. Tone granice tih normi i naela treba konsolidirati sudska praksa Dravnog savjeta
(Conseil d'Etat) i Ustavnog vijea (Conseil constitutionnel), prvi tako da presuuje o ustavnosti
dravnih propisa koji se ne temelje na statutu, a drugi odluujui, na zahtjev vlade, da li odreeni
statut moe biti izmijenjen vladinom regulativom. Treba naglasiti da, dok je mogunost revizije
statuta od strane Conseil constitutionnel u pogledu sukladnosti Ustavu ograniena na najmanje
60 lanova parlamenta, predsjednike obaju domova, Predsjednika Republike ili Premijer), sudski
pregled vladine regulative od strane Conseil d'Etat je vrlo irok, zbog vrlo otvorenih pravilnika i
injenice da Dravni savjet ima vrlo iroke ovlasti ponitavanja i ukidanja u odnosu na vladu. to
se tie agencifikacije, sloboda vlade je prilino velika, ukljuujui i osnivanje agencija s pravnom
osobnosti, pod uvjetom da spadaju u postojee kategorije tablissements publics. Slubeniki
propisi i proraunska i financijska regulativa, s druge strane, moraju se temeljiti na
parlamentarnim aktima, a neki od tih elemenata ak se i ne mogu donijeti prenesenim
zakonodavstvom na temelju parlamentarnog ovlatenja.
Ne postoji opa kodifikacija upravnog postupka, premda vie opih akata regulira neke vane
aspekte, kao to je statut br. 2000-321 od 12 travnja 2000 u svezi prava graana u njihovim
49

Koalicije desnog centra imaju vie mogunosti mijenjati i dopunjavati Ustav, budui da se obino mogu osloniti na
veinu u oba doma, za razliku od koalicija lijevog cetnra.

53

GOV/SIGMA(2007)7
odnosima s javnim upravama, koji sadri neka naela za koja se moe smatrati da imaju
ustavnu vanost, od strane Conseil d.Etat i Conseil constitutionnel. Pravila koja se primjenjuju
na odreivanje i izvravanje prorauna propisuju se organskim zakonom, loi organique, koji
zahtijeva odobrenje oba doma (za razliku od obinog zakona koji treba samo konano odobrenje
Nacionalne Skuptine), i primjenjuju se na financije svih javnih tijela. Ta pravila korjenito je
reformirao Loi organique br. 2001-692 od 1. kolovoza 2001. u svezi financijskih statuta, a
openito poznat kao LOLF. Zbog velikih promjena koje je uveo, zakon je postepeno uvoen u
primjenu, a prvi proraun koji je u potpunosti donesen prema LOLF-u bio je proraun iz 2006.
godine, donesen krajem 2005.
Openito uzevi, vlada je prilino autonomna u pogledu osnivanja agencija u usporedbi s
parlamentom, a vlada u svakom sluaju moe raunati na relativno stabilne koalicije kao potporu
u parlamentu i donijeti nune zakone. Postoji takoer prilino velik stupanj konsenzusa izmeu
politikih stranaka o organizacijskim pitanjima koja se ne tiu privatizacija. Ogranienja slobode
vlade potjeu prije od pravnih naela, koja su vrlo esto rezultat sudske prakse i nije ih lako
promijeniti, te od snage nekih korporacija javnih slubenika, kao to je grands corps, koji
tradicionalno dominiraju organizacijom i voenje dravne uprave, odnosno s jedne strane
lanovima Dravnog savjeta i Raunskog suda, kao i Generalnog financijskog inspektorata
(veina obrazovana u Ecole nationale d.administration), a s druge strane korporacija inenjera
(obrazovanih u Ecole polytechnique). Politiari (od kojih je znaajan dio bivih dravnih
slubenika koji dolaze iz tih corps) moraju se u velikoj mjeri oslanjati na njihovu podrku kako bi
pripremili i proveli reforme koje utjeu na organizaciju i funkcioniranje javne uprave.
Sluaj Njemake
Njemaka ima pisani ustav od 1870., barem to se tie ujedinjene Njemake; prije njega
postojalo je vie samostalnih dravnih ustava od poetka 19. stoljea. Sadanji Ustav je Osnovni
zakon od 23. svibnja 1949. Vie odredbi Osnovnog zakona izravno je relevantno za organizaciju
i funkcioniranje javne uprave, a osobito za pitanje agencifikacije sredinje uprave; nadopunjen je
sudskom praksom njemakog Ustavnog suda, koja je prilino velika. Za pitanja u ovom radu
osobito su vani lanci 86. i 87. Osnovnog zakona, koji propisuju50:
lanak 86
[Savezna uprava]
Gdje Federacija vri zakone putem vlastitih upravnih tijela ili putem saveznih korporacija ili institucija
osnovanih prema javnom pavu, Savezna Vlada izdaje opa upravna pravila ukoliko zakon o kojem je rije
ne sadri posebne odredbe. Savezna Vlada omoguava osnivanje tijela ukoliko nije drukije odreeno
dotinim zakonom.
lanak 87
[Subjekti izravne savezne uprave]
(1) Vanjski poslovi, savezna financijska uprava, a sukladno odredbama lanka 89, uprava saveznih
vodenih putova i brodarskog prijevoza, su u nadlenosti saveznih upravnih tijela sa vlastiti upravnim
podstrukturama. Saveznim zakonom moe se osnovati tijela Savezne granine policije i sredinje urede
za informiranje i komunikaciju policije, za kaznenu policiju, te za prikupljanje podataka za potrebe zatite
50

Prijevod njemakog Parlamenta (Bundestag) dostupan na njegovoj web stranici http://www.bundestag.de.

54

GOV/SIGMA(2007)7
ustava i zatite od radnji unutar saveznog teritorija koje ugroavaju vanjske interese Savezne Republike
Njemake koritenjem sile ili pripremnih radnji za koritenje sile.
(2) Institucije socijalne sigurnosti ija jurisdikcija se protee izvan teritorija jedne pokrajine (Land) u
upravnom smislu smatraju se saveznim korporacijama prema javnom pravu. Institucije socijalne sigurnosti
ija jurisdikcija se protee izvan teritorija jedne pokrajine (Land), ali ne i preko granica tri pokrajine,
smatraju se usprkos prvoj reenici ovog stavka pokrajinskim korporacijama prema javnom pravu, ukoliko
su pokrajine o kojima je rije precizirale koja pokrajina vri nadzornu ovlast.
(3) Osim toga, autonomna savezna via tijela kao i savezne korporacije i institucija prema javnom pravu
mogu se osnivati prema saveznom zakonu za pitanja nad kojima Federacija ima zakonodavnu ovlast.
Kada je Federacija suoena s novim odgovornostima u svezi pitanja u kojima ima zakonodavnu
ovlast,mogu se u sluajevima hitne potrebe osnivati savezna tijela na srednjoj i nioj razini, uz suglasnost
Bundesrata i veine lanova Bundestaga.

Glavni utjecaj ovih odredbi na pitanje kojim se bavimo u ovom radu, lei u tome da savezna
vlada moe u naelu uspostavljati agencije putem dravnih propisa ako ne postoji odredba u
saveznim zakonima ili Ustavu (odnosno uglavnom u lanku 87) koja zahtijeva parlamentarni akt.
Treba napomenuti da opi propisi savezne vlade trebaju biti odobreni u Bundesrat-u kad god
mogu imati utjecaja na interese pokrajina (Lnder); stoga donoenje vladinih propisa nije nuno
lake ili bre od donoenja zakona u parlamentu.
Kako bi se u potpunosti shvatilo te odredbe, koje uspostavljaju podjelu nadlenosti izmeu
savezne vlade i parlamenta u pogledu organizacije i funkcioniranja savezne uprave, treba uzeti u
obzir lanak 30 [Podjela ovlasti izmeu Federacije i pokrajina (Lnder)], koji navodi: Ako nije
drugaije predvieno ili doputeno Osnovnim zakonom, vrenje dravnih ovlasti i obavljanje
dravnih funkcija je stvar pokrajina (Lnder)...
Druge posebne odredbe Osnovnog zakona koje imaju izravan utjecaj na pitanja o kojima se
ovdje raspravlja su: lanak 20 (osnovna institucionalna naela; zatita ustavnog poretka), koji se
odnosi na ustavni poredak Savezne Republike Njemake kao demokratske i socijalne federalne
drave; lanak 33 (jednako pravo graanstva; profesionalna dravna sluba), koji u stavku 5
navodi: Zakon koji ureuje javnu slubu regulira se s dunom panjom prema tradicionalnim
naelima profesionalne dravne slube; i lanak 38 [kadrovi saveznih tijela vlasti], koji navodi u
stavku 1: Dravni slubenici zaposleni od strane najviih saveznih tijela vlasti dolaze u
odgovarajuim omjerima iz svih pokrajina (Lnder). Osobe zaposlene u saveznim tijelima vlasti
u pravilu e biti iz pokrajine (Land) u kojoj slue. Osobito su relevantni i lanci 1 do 19, koji
garantiraju temeljna prava i koji se ne mogu sutinski mijenjati i dopunjavati, kao i lanci 70 do
74, koji reguliraju raspodjelu zakonodavnih nadlenosti izmeu Federacije i Lnder, i koji su
proli kroz prilino obuhvatan niz izmjena od kolovoza 2006. (reforma federalizma).
Ustavni sud ima osobito vanu ulogu u Njemako u vezi pitanja kojima se bavi ovaj rad. To je s
jedne strane posljedica tradicionalne irine i dubine pravne kulture u njemakoj dravnoj slubi,
koja je nadopunjena vrlo visokim standardom sudskog nadzora, kojeg vri Ustavni sud, a koji
ukljuuje ispitivanje unutranje koherentnosti zakonodavstva izvedenog iz razumijevanja naela
jednakosti. S druge strane, ona je uzrokovana dvjema posebnim znaajkama njemakog sustava
ustavnog nadzora. Prva znaajnka je vrlo opsean sustav otvorenih pravnih lijekova, to
omoguava da se politike rasprave vode pred Ustavnim sudom, to je sustav koji je utjecao na
mnoge ustave u srednjoj Europki i nadopunjen je utjecajem sudske prakse njemakog Ustavnog

55

GOV/SIGMA(2007)7
suda na njegove pandane u srednjoj Europi. Druga je znaajka postojanje tehnikih pravnih
lijekova koji omoguavaju Ustavnom sudu za sprijei donoenje ustavnih amandmana koji se
suprotstavljaju sutini temeljnih prava iz lanaka 1 do 19 i naelu demokratske federalne drave
iz lanka 20 Osnovnog zakona. Sudska praksa Ustavnog suda o posljedicama odvajanja vlasti
osobito je relevantna u kontekstu agencifikacije i podupire oklijevanje doktrine da prihvati
kompatibilnost odreenih oblika agencija s Osnovnim zakonom. S druge strane, Osnovni zakon
je vrlo lako mijenjati i dopuniti kada nijedno od tih temeljnih naela nije u pitanju i kada postoji
konsenzus izmeu glavnih stranaka u vladi, tj. Kranskih Demokrata i Socijalnih Demokrata, to
je i demonstrirano donoenjem 51 amandmana od 1949. godine.
Izvan posebnosti njemakog saveznog sustava i njegovog sustava sudskog nadzora Ustavnog
suda, postoji nekoliko slinosti izmeu Velike Britanije, Francuske i Njemake u pogledu
koritenja dravne regulative naspram akta parlamenta, to podlijee ogranienjima koja potjeu
iz proraunskih i financijskih ovlasti parlamenta s jedne strane i sudske kontrole uprave od strane
upravnih sudova s druge. Za razliku od VB, ali slino Francuskoj, slubeniki propisi u Njemakoj
u velikoj mjeri podlijeu usvajanju aktima parlamenta i ogranienjima ustavnim naelima. Za
razliku od Francuske i VB, u Njemakoj je aktom parlamenta ostvarena prilino opirna
kodifikacija opeg upravnog postupka (Verwaltungsferfahren) koja je primjenjiva na sva tijela
javne vlasti.
Sluaj Nizozemske
Nizozemska ima pisani ustav od 1814., koji je u velikoj mjeri revidiran 1848. i ponovo napisan
bez temeljnih promjena 1983. lanak 134. Ustava je najvanija odredba za pitanje organizacije
drave i agencifikaciju:
lanak 13451
1. Strukovna ili cehovska javna tijela i druga javna tijela mogu se osnivati i ukidati aktom Parlamenta ili
sukladno takvom aktu
2. Dunosti i organizacija takvih tijela, sastav i ovlasti njihovih upravnih organai javni pristup sastancima
regulirani su aktom Parlamenta. Zakonodavne ovlasti mogu se dati njihovim upravnim organima aktom
Parlamenta ili sukladno takvom aktu.
3. Nadzor upravnih organa regulira se aktom Parlamenta. Odluke upravnih organa mogu se ponititi samo
ako su u sukobu sa zakonom ili javnim interesom.

Ovu odredbu treba itati u kombinaciji s lanicma 81 do 88 koji reguliraju zakonodavni postupak
donoenja parlamentarnih akata (zakona) i s lankom 89, prema kojem:
1. Naredbe u vijeu uspostavljaju se Kraljevskim Dekretom.
2. Svi propisi uz koje idu i kazne sadrane su u takvim naredbama samo sukladno aktu Parlamenta.
Kazne koje treba propisati odreuju se aktom Parlament.
3. Objavljivanje i stupanje na snagu naredbi u vijeu regulirano je aktom Parlamenta. Ne stupaju na snagu
prije no to budu objavljene.
4. Drugi i trei stavak primjenjuju se mutatis mutandis na druge openito obvezujue propise koje utvruje
Drava.

51

Engleski prijevod nizozemskog MUP-a dostupan je na njihovoj web stranici: http://www.minbzk.nl.

56

GOV/SIGMA(2007)7
Kombinacija tih odredbi znai da postoji velika sloboda vlade da organizira i vodi upravne
strukture. Parlamentarni akt potreban je samo da bi uspostavio osnovu za osnivanje javnog tijela
s punom pravnom osobnou, te da bi regulirao sastav, ovlasti i nadzor nad takvim tijelima, koja
mogu imati ak i zakonodavne ovlasti. Za sve druge aspekte stvaranja, ukidanja, organizacije i
voenja sredinje dravne uprave, dovoljan je instrument naredbe u vijeu ili drugi openito
obvezujui vladin propis. To je osobito vano, budui da je zakonodavni postupak osobito dug u
Nizozemskoj zbog ustavnih pravila za usvajanje akata parlamenta i zbog injenice da se
nizozemske vlade esto oslanjaju na stranake koalicije, to voenje sredinje dravne uprave
ini prilino kompliciranim i tekim.
Nizozemska je jedna od rijetkih europskih zemalja koja nema sudski nadzor ustavnosti akata
parlamenta (izrijekom zabranjen lankom 120 Ustava); prema lanku 94 Ustava, sudovi ipak
moraju dati prednos meunarodnim sporazumima (ukljuujui i pravo EZ) ako su u suprotnosti s
aktima parlamenta (zakonima). Naredbe vijea i druga openito obvezujui vladini propisi,
suprotno tome, podlijeu sudskom nadzoru zakonitosti i mogu biti poniteni od strane Dravnog
vijea koje djeluje kao vrhovni upravni sud.
Ustav takoer uspostavlja potrebu za parlamentarnim aktom za ubiranje poreza (l. 104),
utvrivanje godinjeg prorauna drave (l 105), i reguliranje statusa javnih slubenika, zatitu
njihovog zaposlenja i kodeterminaciju (l. 109) kao i pravo na pristup javnosti informacijama.
Premda se uspostava i voenje upravnih struktura lako regulira, i to uglavnom vladinim
propisima, vie se opih propisa nuno primjenjuje i na njih ukljuujui proraunsku i financijsku
regulativu, slubenike propise i obuhvatan niz pravila i naela koja kodificiraju opi upravni
postupak od 1992. (algemene wet bestuursrecht).
U cjelini, situacija u Nizozemskoj mogla bi se okvalificirati kao negdje izmeu Francuske i
Njemake s jedne strane i Velike Britanije s druge. Koritenje pravno obvezujuih instrumenata
za reguliranje uprave i postojanje opih propisa dravne slube putem akata parlamenta i
vladinih propisa svrstavaju Nizozemsku blie dvjema drugim kontinentalnim zemljama.
Sluaj Italije
Italija ima pisani ustav od ujedinjenja 1861. godine, putem proirenja Ustava iz 1848. kraljevstva
Piedmont-Sardinia na cijelu Italiju, a slobodni status je svojim podanicima dao kralj Karlo-Albert
(Statuto Albertino). Sadanji ustav, koji je zamijenio Statuto Albertino, je Ustav Republike Italije
od 27. prosinca 1947. Glavna odredba Ustava koja je izravno relevantna za organizaciju i
funkcioniranje javne uprave, a osobito za pitanje agencifikacije u sredinjoj dravi, je lanak 97.,
koji je nadopunjen sudskom praksom talijanskog Ustavnog suda, koja je prilino velika.
Prema lanku 9752:
Javni uredi organizirani su prema zakonskim odredbama, kako bi se osigurala uinkovitost i nepristranost
uprave.
Propisi ureda propisuju podruja nadlenosti, dunosti i odgovornosti slubenika.
52

Prijevod talijanske Komore zastupnika, dostupan na njenoj web stranici http://english.camera.it.

57

GOV/SIGMA(2007)7
Zapoljavanje u javnoj upravi se je dostupno putem ispitivanja u sklopu javnog natjeaja, osim u
sluajevima odreenim zakonom.

Kako bismo shvatili ovu odredbu, moramo je itati u kombinaciji s lancima 76 i 77 Ustava, koji
propisuju da:
l. 76. Vrenje zakonodavne funkcije ne moe se delegirati Vladi ukoliko nisu uspostavljena naela i
kriteriji, a i tada samo na ogranieno vrijeme i za tono odreene svrhe.
l. 77. Vlada ne moe bez akta oba Doma koji to odobrava izdavati dekrete (odluke, uredbe) koji imaju
snagu obinog zakona. Kad Vlada u iznimnim sluajevima nude i hitnosti donosi privremene mjere sa
zakonskom snagom, ona mora istoga dana prezentirati nareene mjere na potvrdu u oba Doma, koji se,
ako su rasputeni, sazivaju specijalno u tu svrhu i sastaju se u roku od pet dana.
Dekreti gube pravnu snagu od poetka djelovanja ako ne budu potvreni u roku od ezdeset dana od
objave. Domovi parlamenta ipak mogu zakonski regulirati pravne odnose koji nastanu od nepotvrenih
dekreta.

Kombinacija lanka 97 s jedne strane i lanaka 76 i 77 s druge dovela je do tumaenja u smislu

da stvaranje bilo kakvih novih struktura ili bilo kakva promjena postojeih struktura sredinje
drave mora biti utemeljeno na parlamentarnom aktu, koji moe biti ili obian zakon ili
privremena uredba, koja se pak temelji na tome da parlament vladu ovlauje da djeluje putem
uredbe. Dok u praksi talijanske vlade obino koriste predsjednike uredbe na temelju lanaka
76-77 kako za svakodnevno donoenje zakona, tako i za ire reforme, kako bi mogle brzo
djelovati, one ipak moraju proi parlamentarne rasprave ex ante i ex post za osnivanje i
reorganizaciju nezavisnih javnih tijela i za internu reorganizaciju postojeih ministarstava. To se
moe uiniti samo ako postoji dovoljno razraena pravna osnova u parlamentarnom aktu ili
predsjednikoj uredbi koja omoguava da se krene u eljenu promjenu.
Zakonodavni postupak je obino dug i prilino nepredvidiv zbog kombinacije dva faktora. Kao
prvo, Italija je jedina europska zemlja s dvodomnim parlamentom, gdje oba doma imaju upravo
jednake ovlasti, a drugi je kombinacija izbornog zakona i izrazito fragmentiranog uzorka politikih
stranaka koji relativno esto dovodi do razliitih stranakih preslagivanja veine u Komori
zastupnika i Senatu. Proces upravne reforme stoga treba vie stabilnosti i opredjeljenja vrhovnih
politiara no i u jednoj drugoj europskoj zemlji koju smo analizirali u ovom poglavlju.
Zakonodavne akte (zakone) sudski nadzire Ustavni sud, s prilino otvorenim sustavom pravnih
lijekova na temelju pitanja koja Ustavnom sudu postavlja bilo koji sud koji sumnja u ustavnost
zakona koji treba primjenjivati kako bi rjeavao sporove. Upravni sud, Dravni savjet kao vrhovni
upravni sud, mogu ponititi odluke i propise uprave koji nisu dovoljno pravno utemeljeni. Taj
sustav ustvnog i sudskog nadzora ima posljedicu da moe proi vie od dvije godine prije no to
se problem ustavnosti nekog parlamentarnog akta pojavi na sudu, to moe na kraju dovesti do
djelominog ponitavanja zakonske osnove reforme. Sporosto tog sustava nadzora je dodatan
imbenik usporavanja usvajanja i provedbe upravne reforme u zemlji.
U pogledu proraunske i financijske regulstive, Italija je u prilino slinoj situaciji kao i druge
zemlje o kojima se ovdje raspravlja, dok je njena situacija u pogledu slubenike regulative
razliita od njih. Od 1993., zapoljavanje u javnoj upravi vrilo se prema opem zakonu o radu i
kolektivnim sporazumima izmeu sindikata i sredinje autonomne agencije za javno
zapoljavanje. Obini sudovi su nadleni u sluaju spora, uz jednu iznimku: ustavna odredba

58

GOV/SIGMA(2007)7
lanka 97 koja zahtijeva ispitivanje u vidu natjeajnog postupka za stupanje u javnu slubu mora
se regulirati posebnim aktima parlamenta, a sporove u svezi tih ispitivanja moraju rjeavati
upravni sudovi. Od 1992., opi upravni postupak kodificiran je prilino obuhvatnim aktom
(zakonom) parlamenta, koji je primjenjiv na bilo koju vrstu upravnog tijela.
U usporedbi s drugim sluajevima o kojima se ovdje raspravljalo, Italiju karakterizira sustav koji
je zahtjevniji u pogledu nunosti parlamentarnih akata, koji zahtijevaju dug i sloen postupak
donoenja, i to ne samo za organiziranje i rad javnih tijela koja su nezavisna od ministarskih
uprava, nego i za unutranju organizaciju ministarstava.
Sluaj vedske
vedska ima pisani ustav koji se sastoji od etiri temeljna zakona53, koji potjeu od kraja 18.
stoljea i poetka 19. stoljea. Najrelevatnija odredba u pogledu organizacije dravne uprave je
lanak 7 poglavlja 11 Instrumenta vlade, koji kae:
Nijedno tijelo javne vlasti, ukljuujui i Riksdag i tijela koja donose odluke lokalnih vlasti, ne moe odrediti
kako e upravno tijelo odluiti u posebnom sluaju u svezi vrenja javne vlasti prema privatnom subjekcu
ili lokalnom tijelu vlasti, ili u svezi primjene zakona.

Ovaj lanak je osnova vrlo posebnog vedskog sustava uprave putem nezavisnih agencija. Kako
bi se u potpunosti shvatio, mora se itati zajedno s lankom 6:
l. 6. Kancelar pravosua, javni tuilac, sredinji upravni odbori i okruni upravni odbori spadaju u upravni
aparat drave. Druga dravna upravna tijela smadaju u dravni upravni aparat, osim ako to nisu tijela
vlasti koja osniva Riksdag prema sadanjem Instrumentu dravnog aparata ili putem drugog zakona.
Upravne funkcije mogu se povjeriti lokalnom tijelu vlasti.
Upravne funkcije mogu se delegirati drutvu s ogranienom odgovornou, udruzi, kolektivu, zakladi,
registriranoj vjerskoj zajednici ili bilo kojem dijelu njene organizacije ili privatnoj osobi. Ako takva funkcija
ukljuuje vrenje javne vlasti, delegacija se vri prema zakonu.

Takoer su za pitanja o kojima se ovdje raspravlja relevantni lanak 8, koji podsjea: Riksdag ne
smije vriti nijednu sudsku niti upravnu funkciju; lanak 9 prema kojemu imenovanja na funkcije
[...] upravnih vlasti koje spadaju u Vladu vri Vlada ili javno tijelo koje odredi Vlada. [...]; i lanak
10, prema kojem su glavna pravila koja se tiu pravnog statusa dravnih slubenika [...]
propisana zakonom.
Glavna razlika izmeu vedskog i drugih sustava uprave, barem to se tie pitanja
organizacijske specijalizacije i agencifikacije, je da ni vlada niti parlament nemaju opciju vriti
upravne funkcije (u smislu lanka 8 gore) unutar ministarskih uprava. Jedini izbor je izmeu
osnivanja specijaliziranog upravnog tijela (ili delegiranja novih ovlasti postojeem tijelu) ili
delegiranje ovlasti pravnoj osobi ili pojedincu prema lanku 6. Proraunska i financijska pravila
primjenjuju se na svako tijelo ili osobu zaduene za te upravne funkcije ukoliko se financiraju
javnim novcem, a zakon o dravnim slubenicima primjenjuje se na upravna tijela.

53

etiri temeljna zakona u vedskoj su Instrument dravnog aparata, Zakon sukcesijsi, Zakon o slobodi tiska i
Temeljni zakon o slobodi izraavanja. Zakon o Riksdagu zauzima prijelazni poloaj izmeu temeljnog zakona i
obinog zakona. Vidi internet stranice vedskog parlamenta: http://www.riksdagen.se.

59

GOV/SIGMA(2007)7
Sluaj Europske Unije
Rimski ugovor iz 1957., a sada Ugovor kojim se osniva Europska Zajednica (EZ) i Ugovor iz
Maastrichta iz 1992. o Europskoj Uniji (EU)54imaju funkciju ustava u pogledu organizacije i ovlasti
institucija EU. Vie odredbi ugovora EZ (koji se primjenjuje za ugovor EU) relevantne su za
pitanje organizacije i rada uprave EZ/EU, a osobito:
lanak 211 (bivi lanak 155)
Kako bi se osiguralo ispravno funkcioniranje i razvoj zajednikog trita, Komisija:
osigurava da se primjenjuju odredbe Ugovora i mjere koje poduzimaju institucije u tu svrhu;
utvruje preporuke ili daje miljenja o pitanjima iz ovog Ugovora, ako je tako izrijekom predvieno
Ugovorom ili ako to Komisija smatra nunim;
ima vlastite ovlasti odluivanja i sudjeluje u formuliranju mjera koje donosi Vijee i Europski
Parlament na nain predvien ovim Ugovorom;
vri ovlasti koje joj je Vijee povjerilo radi provedbe pravila koje Vijee propisuje;
lanak 202 (bivi lanak 145)
Kako bi se osiguralo ostvarivanje ciljeva zadanih ovim Ugovorom, Vijee sukladno odredbama Ugovora:
osigurava koordinaciju opih ekonomskih politika drava lanica;
ima ovlast donositi odluke;
daje komisiji, aktima koje donosi Vijee, ovlasti provedbe pravila koja Vijee propisuje. Vijee
moe nametnuti odreene uvjete glede vrenja tih ovlasti. Vijee takoer moe zadrati u
posebnim sluajevima pravo izravnog vrenja samih ovlasti. Postupci koji su gore navedeni
moraju biti usklaeni s naelima i propisima koje e unaprijed propisati Vijee, djelujui
jednoglasno na temelju prijedloga Komisije, te nakon to dobije Miljenje Europskog Parlamenta.
lanak 218 (bivi lanak 162)
1. Vijee i Komisija se meusobno konzultiraju i rjeavaju zajednikim sporazumom svoje metode
suradnje.
2. Komisija donosi svoje Pravilnik o radu kako bi se osiguralo da ona i njene uprave djeluju sukladno
odredbama ovog Ugovora. Ona se brine o tome da ta pravila budu objavljena.
lanak 283 (bivi lanak 212)
Vijee, djelujui kvalificiranom veinom na prijedlog Komisije i nakon konzultiranja s drugim institucijama,
propisuje Slubenike propise za slubenike Europskih Zajednica i Uvjete zapoljavanja drugih slubenika
tih Zajednica.

Odredbe koje se odnose na postupke donoenja i izvravanja akata Zajednice (lanci 249 do
256, koji se obino temelje na ovlasti odluivanja Vijea ministara, a u sve veem broju podruja
i o ovlasti veta Europskog Parlametna), kao i financijskim odredbama lanaka 268 do 280,
nadopunjavaju navedeni lanak kao okvir za organizaciju i funkcioniranje uprave EU. Iz
kombiniranogitanja tih odredbi proizlazi da Komisija ima ovlast samostalno djelovati samo u
onoj mjeri u kojoj se to tie interne organizacije vlastitih uprava, s iznimkom financijskih i
slubenikih odredbi. to se tie ovih drugih, kao i u sluaju bilo koje druge mjere u svezi
organizacije i funkcioniranja uprave EU, propisi moraju biti usvojeni uz pristanak najmanje
kvalificirane veine od 25 (od sijenja 2007. ih je 27) vlada drava lanica koje sudjeluju u Vijeu
54

Izmijenjen i dopunjen Jedinstvenim europskih aktovm potpisanim 1988., te Ugovorima potpisanima u Maastrichtu
1992., Amsterdamu 1997. i Nici 2000. godine.

60

GOV/SIGMA(2007)7
ministara. Osim toga, te odredbe podrazumijevaju da odluke u ime EZ/EU mogu donositi samo
institucije koje su uspostavljene Ugovorom (Parlament, Vijee, Komisija, Sud pravde i Raunski
sud, kojima moemo pridodati i Europsku sredinju banku i Europsku investicijsku banku). Bilo
koje drugo tijelo, osnovano opom regulativom ili pojedinanom odlukom tih institucija, moe
vriti samo savjetodavne funkcije, koje ne mogu biti obvezujue. To je ukratko ono to je, na
zasnivajui presudu na potrebi potivanja ravnotee institucija Zajednice, Europski sud pravde
(ESP) utvrdio na temelju Ugovora kojim se osniva Europska zajednica za ugljen i elik u Sluaju
Meronii55, sluaju iz sudske prakse koji se smatra primjenjivim na cjelokupan institucionalni
sustav EU/EZ.
ESP vri sudski nadzor svih odluka tijela EZ, bilo izravno putem postupaka za ponitenje, koje
lako mogu pokrenuti drave lanice, ili putem glavnih institucija EZ (Vijee, Komisija i
Parlament), a tee putem onih na koje se te odluke primjenjuju, ili neizravno putem pitanja o
validnosti koja postavljaju nacionalni sudovi u svezi uredbi, direktiva ili odluka institucija ili tijela
EZ koji bi trebali imati uinak na pravni sustav drava lanica. Stoga je u praksi lako nametnuti
ustavne granice koje proizlaze iz ugovora.
Te premise dovode do slijedee situacije: tijela EU koja imaju ovlast donoenja odluka mogu se
osnovati samo putem revizija Ugovora, kao to se dogodilo nedavno s Europskom sredinjom
bankom u sluaju Ugovora iz Maastrichta. Putem regulative mogu se osnivati druga tijela EU,
koja moraju biti odobrena kvalificiranom veinom drava lanica, a obino i Europskog
Parlamenta, no ta tijela moda nisu ovlatena donositi odluke56, to ilustrira sve vei broj
agencija EZ i EU osnovanih u prolom desetljeu57. Komisija moe organizirati vlastite uprave, a
da ne mora dobiti odobrenje bilo drava lanica, bilo Europskog Parlamenta, ali ako eli osnovati
izvrne agencije koje imaju ak i vie ogranienu autonomiju od drugih agencija EZ i EU, mora
primjenjivati kriterije i postupke propisane u Uredbi Vijea58usvojenoj odobrenjem kvalificirane
veine vlada drava lanica, a koja se moe izmijeniti i dopuniti samo na taj isti nain. Komisija
stoga ima vrlo malo samostalnog manevarskog prostora u pogledu agencifikacije.

55

Odluka od13/06/1958, Meroni protiv Visokog tijela vlasti, sluaj 10/56.

56

Uz jedinu iznimku Ureda za usklaivanje unutranjeg trita (Trgovake marke i dizajni) (OHIM); vidi:
http://europa.eu/agencies/community_agencies/ohim/index_en.htm.
57
Odluka od 13/06/1958, Meroni protiv Visokog tijela vlasti sluaj 10/56. Za obuhvatan pregled vidi:
http://europa.eu/agencies/index_en.htm.
58
Uredba Vijea (EZ) br. 58/2003 (OJ L 11, 16.1.2003).

61

GOV/SIGMA(2007)7
PRILOG 4
UREDBA VIJEA (EZ) br. 58/2003
od 19. prosinca 2002.
kojom se propisuje status izvrnih agencija kojima se povjeravaju odreene zadae
upravljanja programima Zajednice
16.1.2003 Slubeni list Europskih Zajednica L11/1
Vijee Europske Unije, uzimajui u obzir Ugovor kojim se osniva Europska Zajednica, a osobito njegov
lanak 308,
Uzimajui u obzir prijedlog Komisije
Uzimajui u obzir miljenje Europskog Parlamenta
Uzimajui u obzir miljenje Raunskog suda
Budui da:
(1) Stvara se sve vei broj programa u razliitim podrujima, usmjerenih na razliite kategorije korisnika,
kao dio aktivnosti predvienih lankom 3 Ugovora. Komisija je u pravilu odgovorna za donoenje mjera za
provedbu takvih programa (Programi Zajednice).
(2) Provedba programa Zajednice o kojima je rije se financira, barem djelomino, iz stavki opeg
prorauna Europske Unije.
(3) Prema lanku 274. Ugovora, Komisija je odgovorna za provedbu prorauna.
(4) Ako Komisija treba na odgovarajui nain odgovarati graanima, mora se primarno koncentrirati na
svoje institucionalne zadae. Stoga bi trebala moi delegirati neke zadae upravljanja programima
Zajednice treim stranama. Outsourcing odreenih upravljakih zadaa mora biti i nain da se ciljevi
takvih programa Zajednice ostvaruju djelotvornije.
(5) Outsourcing upravljakih zadaa ipak treba ostati unutar granica odreenih institucionalnim sustavom
propisanim Ugovorom. To znai da se ne mogu outsourcingom prenijeti zadae koje je Ugovor dodijelio
insitutijama koje zahtijevaju diskrecijske ovlasti prenoenja politikih izbora u djelovanje.
(6) Outsourcing bi, tovie, trebao podlijegati analizi trokova i koristi, vodei rauna o vie imbenika, kao
to su utvrivanje zadaa koje opravdavaju outsourcing, analiza trokova i koristi koja ukljuuje i trokove
koordinacije i provjere, utjecaj na ljudske potencijale, uinkovitost i fleksibilnost u provedbi outsourcingom
prenesenih zadaa, pojednostavljivanje koritenih postupaka, bliskost djelatnosti prenesenih
outsourcingom krajnjim korisnicima, vidljivost Zajednice kao promicatelja programa Zajednice o kojima je
rije i potreba za odravanjem odgovarajue razine know-how-a unutar Komisije.
(7) Jedan oblik outsourcinga sastoji se od koritenja tijela Zajednice koja imaju pravnu osobnost (izvrne
agencije).
(8) Kako bi se osigurala jednoobraznost izvrnih agencija u institucionalnom smislu, njihov statut treba
propisati, osobito u svezi odreenih aspekata strukture, zadaa, funkcioniranja, sustava prorauna,
osoblja, nadzora i odgovornosti.

62

GOV/SIGMA(2007)7
(9) Kao institucija odgovorna za provedbu razliitih programa Zajednice, Komisija je najbolje kvalificirana
za procjenu u kojoj mjeri je izvrnoj agenciji prikladno povjeriti zadae upravljanja povezane s jednim ili
vie odreenih programa Zajednice. Koritenje izvrne agencije ipak ne oslobaa Komisiju od njenih
odgovornosti prema Ugovoru, a osobito lanka 274 Ugovora. Ona stoga mora moi jasno ograniiti
djelovanje svake izvrne agencije i odrati stvarni nadzor nad njenim radom, a osobito njenim upravljakim
tijelima.
(10) To znai da Komisija mora imati ovlast odluiti osnovati, a prema potrebi i ukinuti, izvrnu agenciju
sukladno ovoj Uredbi. Budui da je odluka o osnivanju izvrne agencije mjera openitog opsega u smislu
lanka 2 Odluke Vijea 1999/468/EZ od 28. lipnja 1999. kojom se propisuju postupci za vrenje
provedbenih ovlasti Komisije (stavak 4), takve odluke treba donijeti sukladno Odluci 1999/468/EZ.
(11) Komisija takoer mora moi imenovati oba lana Upravnog odbora svake izvrne agencije i njenog
direktora, kako bi se osigurala da ne izgubi kontrolu nad zadaama koje su njen prerogativ, delegirajui ih
izvrnoj agenciji.
(12) Djelatnosti koje vri izvrna agencija moraju u potpunosti potivati programiranje koje utvruje
Komisija za programe Zajednice u ijem upravljanju sudjeluje agencija. Godinji program rada agencije
stoga mora podlijegati odobrenju Komisije i potivati proraunske odluke.
(13) Kako bi se osigurala djelotvornost outsourcinga i da se ostvaruje puna korist od strunosti izvrne
agencije, Komisiji se mora omoguiti da joj delegira sve ili neke provedbene zadae za jedan ili vie
programa Zajednice, osim onih koje zahtijevaju diskrecijske ovlasti u prenoenju politikih izbora u
djelovanje. Zadae koje se mogu prenijeti ukljuuju upravljanje svim ili nekim fazama u ivotnom vijeku
zadanog projekta, provedbu prorauna, prikupljanje i obradu informacija koje se prosljeuju Komisiji i
izradu preporuka za Komisiju.
(14) Budui da proraun izvrne agencije ima svrhu financirati samo njene tekue trokove, njegovi prihodi
trebaju se uglavnom sastojati od subvencije unesene u opi proraun Europske Unije, koju odreuje
proraunska vlast, te izvueni iz financijske alokacije programu Zajednice u ijem upravljanju sudjeluje
agencija.
(15) Glede primjene lanka 274. Ugovora, operativne stavke programa Zajednice u ijem upravljanju
sudjeluje izvrna agencija mora se i dalje unositi u opi proraun Europske Unije i mora se provoditi
izravnom naplatom iz tog prorauna. Financijske operacije u svezi tih stavki moraju se stoga provoditi
sukladno Uredbi Vijea (EZ, Euratom) br. 1605/2002 od 25. lipnja 2002. o Financijskim propisima
primjenjivima na opi proraun Europskih Zajednica.
(16) Izvrnoj agenciji moe se povjeriti provedba zadaa u svezi upravljanja programima koji se financiraju
iz izvora razliitih od opeg prorauna Europske Unije. To, meutim, ne bi trebalo ak ni neizravno
uzrokovati dodatne upravne trokove, koje bi trebalo obuhvatiti dodatnim stavkama unesenim u opi
proraun o kojem je rije. U takvim sluajevima trebala bi se primjenjivati ova Uredba, koja podlijee
posebnim odredbama osnovnih akata u svezi programa Zajednice o kojima je rije.
(17) Cilj transparentnosti i pouzdanosti upravljanja izvrnim agencijama trai da se pri njihovom voenju
vre interne i eksterne provjere. U tu svrhu, izvrne agencije su odgovorne za svoje postupke i Komisija
vri upravni nadzor nad izvrnom agencijom, ne iskljuujui ni mogunost revizije Suda pravde.
(18) Javnost treba imati pristup dokumentima izvrnih agencija, prema uvjetima i unutar granica poput onih
iz lanka 255 Ugovora.

63

GOV/SIGMA(2007)7
(19) Svaka izvrna agencija mora intenzivno i stalno suraivati s upravama Komisije odgovornima za
programe Zajednice kojima upravlja. Kako bi se to vie olakala takva suradnja, svaka bi izvrna agencija
trebala biti smjetena na mjestu gdje su smjeteni Komisija i njene uprave, sukladno Protokolu o smjetaju
sjedina institucija i odreenih tijela i uprava Europskih Zajednica i Europola, pripojenog Ugovoru o
Europskoj Uniji i Ugovorima kojima se osniva Europska Zajednica, Europska zajednica za ugljen i elik i
Europska zajednica za atomsku energiju.
(20) Za donoenje ove Uredbe Ugovor ne predvia druge ovlasti osim onih koje iz lanka 308.
DONOSI SLIJEDEU UREDBU:
lanak 1
Namjera
Ova Uredba propisuje zakon izvrnih agencija kojima Komisija, prema vlastitom nahoenju i odgovornosti,
moe povjeriti odreene zadae povezane s upravljanjem programima Zajednice.
lanak 2
Definicije
Za potrebe ove Uredbe
(a) izvrna agencija znai pravna osoba uspostavljena sukladno ovoj Uredbi;
(b) Program Zajednice znai bilo koja aktivnost, skup aktivnosti ili druga inicijativa koju Komisija provodi
izdavanjem rashoda, u korist jedne ili vie kategorija posebnih korisnika, na nain kako to zahtijeva
odgovarajui osnovni instrument ili proraunsko ovlatenje.
lanak 3
Osnivanje i ukidanje izvrnih agencija
1. Komisija moe odluiti, nakon prethodne analize trokova i koristi, osnovati izvrnu agenciju kako bi joj
povjerila odreene zadae u svezi upravljanja jednim ili vie programa Zajednice. Ona e odrediti rok
trajanja izvrne agencije. Analiza trokova i koristi uzima u obzir vie faktora, kao to su utvrivanje
zadaa koje opravdavaju outsourcing, analizu trokova i koristi koja ukljuuje trokove koordinacije i
provjere, utjecaj na ljudske potencijale, mogue utede unutar opeg proraunskog okvira Europske Unije,
uinkovitost i fleksibilnost provedbe outsourcingom preputenih zadaa, pojednostavljivanje koritenih
postupaka, blizina preputenih aktivnosti krajnjim korisnicima, vidljivost Zajednice kao promotora programa
Zajednice o kojima je rije i potreba odravanja odgovarajue razine know-how-a u Komisiji.
2. Na datum odreen kada se osniva izvrna agencija, Komisija moe produiti njeno trajanje na rok koji
ne prelazi onaj koji je izvorno predvien. Takvo proirenje moe se obnoviti. Kada Komisija smatra da vie
ne treba usluge izvrne agencije koju je osnovala, ili da njeno postojanje vie nije us kladu s naelima
dobrog financijskog upravljanja, odluuje o njenom ukidanju. U tom sluaju imenuje dva likvidatora.
Komisija odreuje uvjete likvidacije izvrne agencije. Neto rezultat nakon likvidacije se unosi u opi
proraun Europske Unije. Odluka o produenju trajanja agencije, obnavljanju takvog produenja ili
ukidanju agencije donosi se na temelju analize trokova i koristi iz stavka 1.
3. Komisija donosi odluke iz stavaka 1 i 2 sukladno postupku iz lanka 24, stavka 2. Mijenjaju se i
dopunjavaju prema istom postupku. Komisija daje Odboru iz lanka 24 stavka jedan sve nune informacije
u tom smislu, osobito anlizu trokova i koristi iz stavka 1 ovog lanka i evaluacijska izvjea iz lanka 25.
4. Pro donoenju programa Zajednice, Komisija informira proraunsku vlast o tome da li eli osnovati
izvrnu agenciju za provedbu programa.
5. Sve izvrne agencije osnovane prema stavku 1 ovog lanka moraju potivati ovu Uredbu.

64

GOV/SIGMA(2007)7
lanak 4
Pravni status
1. Izvrna agencija je tijelo Zajednice s ulogom vrenja javne slube.
2. Izvrna agencija ima pravnu osobnost. U svakoj dravi lanici ima najiru pravnu ovlast koja se daje
pravnim osobama prema nacionalnom pravu. Moe osobito stjecati i raspolagati pokretnom i nepokretnom
imovinom i biti strana u pravnom postupku. U tu svrhu je zastupa i predstavlja njen Direktor.
lanak 5
Smjetaj
1. Izvrna agencija je smjetena u mjestu gdje su smjeteni Komisija i njene uprave, sukladno Protokolu o
smjetaju sjedita institucija i odreenih tijela i uprava Europskih Zajednica i Europola.
2. Ona organizira svoje uprave prema potrebama upravljanja programima Zajednice za koje je odgovorna i
prema kriterijima dobrog financijskog upravljanja.
lanak 6
Zadae
1. Kako bi ostvarila cilj zadan lankom 3, stavkom 1, Komisija moe izvrnoj agenciji povjeriti zadae
potrebne za provedbu programa Zajednice, osim zadaa koje zahtijevaju diskrecijske ovlasti pretakanja
politikih izbora u djelovanje.
2. Izvrnim agencijama osobito se mogu povjeriti slijedee zadae:
(a) upravljanje jednom ili vie faza u ivotnom vijeku projekta, u svezi s posebnim projektima, u kontekstu
provedbe programa Zajednice i izvoenja nunih provjera u tu svhru, donoenjem odgovarajuih odluka
putem ovlasti koje joj je delegirala Komisija;
(b) donoenje instrumenata provedbe prorauna za prihode i rashode i izvoenje svih radnji potrebnih za
provedbu programa Zajednice na osvnovu ovlasti koje joj je delegirala Komisija, a osobito radnji povezanih
s dodjelom ugovora i darovnica;
(c) prikupljanje, analiziranje i prijenos Komisiji svih informacija potrebnih za voenje provedbe programa
Zajednice.
3. Komisija instrumentom delegacije utvruje uvjete, kriterije, parametre i postupke koje izvrna agencija
mora potivati kada vri zadae navedene u stavku 2, kao i podatke o provjerama koje trebaju izvriti
uprave Komisije odgovorne za programe Zajednice u ijem upravljanju agencija sudjeluje
lanak 7
Struktura
1. Izvrnom agencijom upravlja Upravni odbor i direktor.
2. Direktor izvrne agencije ima ovlasti nad njenim osobljem.
lanak 8
Upravni odbor
1. Upravni odbor sastoji se od pet lanova koje imenuje Komisija.
2. Trajanje mandata lanova Upravnog odbora je u naelu dvije godine i uzima u obzir trajanje predvieno
za provedbu programa Zajednice, upravljanje kojim je povjereno izvrnoj agenciji. Imenovanje se moe
obnoviti. Nakon proteka mandata lanova ili ako daju ostavku, lanovi ostaju na poloaju dok im
imenovanje ne bude obnovljeno ili dok ne budu zamijenjeni.
3. Upravni odbor bira predsjednika i zamjenika predsjednika meu svojim lanovima.

65

GOV/SIGMA(2007)7
4. Upravni odbor sastaje se kada ga sazove predsjednik, najmanje etiri puta godinje. Moe se takoer
sazvati na zahtjev njegovih lanova, najmanje obinom veinom ili na zahtjev direktora.
5. Svaki lan Upravnog odbora koji ne moe sudjelovati na sastanku moe biti predstavljen drugim
lanom koji je posebno ovlaten za taj sastanak. Svaki lan moe predstavljati samo jednog drugog lana.
Ako bi predsjednik bio sprijeen nazoiti sastanku, Upravnom odboru predsjedava zamjenik predsjednika.
6. Odluke Upravnog odbora usvajaju se obinom veinom glasova. U sluaju nerijeenog rezultata,
predsjednikov glas odluuje.
lanak 9
Zadae upravnog odbora
1. Upravni odbor donosi vlastiti pravilnik o radu.
2. Na temelju nacrta kojeg predaje direktor nakon odobrenja Komisije, Upravni odbor najkasnije na
poetku svake godine donosi godinji program rada izvrne agencije, koji sadri detaljne ciljeve i
pokazatelje izvrenja. Radni program mora potivati programiranje koje utvrdi Komisija sukladno
instrumentima koji utvruju programe Zajednice u upravljanju kojima je ukljuena izvran agencija.
Godinji program rada moe se izmijeniti i dopuniti tijekom godine prema istom postupku, osobito kako bi
se uzele u obzir odluke Komisije u svezi programa Zajednice o kojima je rij. Projeki ukljueni u godinji
programa rada su popraeni procjenom nunih trokova.
3. Upravni odbor donosi upravni proraun izvrne agencije prema postupku propisanom u lanku 13.
4. Upravni odbor dobija suglasnost Komisije prije no to odlui prihvatiti ikakve darove, donacije i
darovnice iz izvora razliitih od Zajednice.
5. Upravni odbor odluuje o organizaciji uprava izvrne agencije.
6. Upravni odbor donosi sva posebna pravila potrebna za provedbu prava na pristup dokumentima izvrne
agencije sukladno lanku 23, stavku 1.
7. Najkasnije 31. oujka svake godine, Upravni odbor predaje Komisiji godinje izvjee o aktivnostima s
financijskim i upravljakim infomracijama. Izvjee se izrauje sukladno lanku 60, stavku 7 Uredbe (EZ,
Euratom) br. 1605/2002. Izvjee obuhvaa provedbu operativnih stavki koje odgovaraju programu
Zajednice kojim upravlja izvrna agencija i provedbi administrativnog prorauna. Komisija najkasnije do 15.
lipnja svake godine proraunskim vlastima alje saetak godinjeg izvjea izvrne agencije za prethodnu
godinu, koji se pripaja onome iz lanka 60, stavka 7 Uredbe (EZ, Euratom) br. 1605/2002.
8. Upravni odbor donosi i primjenjuje mjere borbe protiv prijevare i nepravilnosti.
9. Upravni odbor vri i druge zadae koje su mu povjerene ovom Uredbom.
lanak 10
Direktor
1. Direktora izvrne agencije imenuje Komisija, koja u tu svrhu imenuje slubenika u smislu Slubenikih
propisa i uvjeta zapoljavanja drugih slubenika Europskih Zajednica propisanih Uredbom Vijea (EEZ,
Euratom, EZU) br. 259/68, stavak 1, u daljnjem tekstu Slubeniki propisi.
2. Direktor se imenuje u naelu na mandat od etiri godine i uzima u obzir vremenski rok za provedbu
programa Zajednice kojim upravlja izvrna agencija. To imenovanje se moe obnoviti. Nakon dobivanja
miljenja Upravnog odbora, Komisija moe smijeniti direktora prije isteka mandata.
lanak 11
Zadae direktora
1. Direktor zastupa i predstavlja izvrnu agenciju i odgovoran je za upravljanje njom.
2. Direktor priprema rad Upravnog odbora, osobito nacrt godinjeg programa rada izvrne agencije.
Direktor sudjeluje bez prava glasa u radu Upravnog odbora.

66

GOV/SIGMA(2007)7
3. Direktor se brine o provedbi godinjeg programa rada izvrne agencije. Direktor je osobito odgovoran za
izvravanje zadataka navedenih u lanku 6 i poduzima odgovarajue odluke u tom smislu. Direktor djeluje
kao slubenik za ovlaivanje izvrne agencije po delegaciji, u svezi provedbe operativnih doznaka u svezi
programa Zajednice u ijem upravljanju sudjeluje izvrna agencija, gdje je Komisija delegirala ovlasti
agenciji kako bi izvravala zadatke provedbe prorauna.
4. Direktor izrauje privremeno izvjee o prihodima i rashodima i kao ovlaujui slubenik provodi
administrativni proraun izvrne agencije sukladno Financijskoj uredbi iz lanka 15.
5. Direktor je odgovoran za pripremanje i objavljivanje izvjea koja izvrna agencija mora prezentirati
Komisiji. Postoje godinja izvjea o aktivnostima izvrne agencije iz lanka 9, stavka 7 i druga izvjea,
openite ili posebne prirode, iju izradu Komisija zahtijeva od izvrne agencije.
6. Direktor je prema ustrojstvu primjenjivom na druge slubenike Europskih Zajednica ovlaten sklapati
ugovore o radu s osobljem izvrne agencije. Direktor je odgovoran i za sva druga pitanja kadrovskog
upravljanja u izvrnoj agenciji.
7. Sukladno financijskoj Uredbi primjenjivoj na opi proraun Europskih Zajednica, direktor uspostavlja
sustave upravljanja i interne kontrole prilagoene zadaama koje su povjerene izvrnoj agenciji, kako bi se
osigurao da su operacije koje vri zakonite, da potuju pravila i da su djelotvorne.
lanak 12
Operativni proraun
1. Predvianja svih prihoda i rashoda izvrne agencije izrauju se za svaku financijsku godinu, koja je
jednaka kalendarskoj godini, te se prikazuju u njenom operativnom proraunu. Predvianja, koja ukljuuju
plan osnivanja izvrne agencije, alju se proraunskim vlastima s dokumentima o preliminarnom nacrtu
opeg prorauna Europske Unije. Plan osnivanja, koji se sastoji samo od privremenih radnih mjesta i koji
precizira broj, stupanj i kategoriju osoblja koje izvrna agencija zapoljava u financijskoj godini o kojoj je
rije, odobravaju proraunske vlasti i objavljuju u prilogu Poglavlja III "Komisija" opeg prorauna Europske
Unije.
2. Prihodi i rashodi operativnog prorauna izvrne agencije su uravnoteeni.
3. Prihodi izvrne agencije obuhvaaju subvencije unesene u opi proraun Europske Unije, bez obzira na
sve druge prihode koje odrede proraunske vlasti, iz financijskih alokacija programima Zajednice u ijem
upravljanju agencija sudjeluje.
lanak 13
Izrada operativnog prorauna
1. Svake godine direktor izrauje nacrt operativnog prorauna za izvrnu agenciju koji obuhvaa tekue
trokove za narednu financijsku godinu i predaje ih Upravnom odboru.
2. Upravni odbor donosi nacrt operativnog prorauna najkasnije 1. oujka svake godineincluding the establishment plan, for the following financial year and shall submit it to the Commission.
3. Na temelju tog nacrta prorauna u svjetlu programiranja Komisije za programe Zajednice, u ije je
upravljanje ukljuena izvrna agencija, Komisija predlae godinje subvencije operativnom proraunu
izvrne agencije u sklopu godinjeg proraunskog postupka.
4. Na poetku svake financijske godine, Upravni odbor donosi operativni proraun izvrne agencije, na
temelju godinje subvencije koju odrede proraunske vlasti, u isto vrijeme kada donosi i godinji program
rada, prilagoavajui proraun sukladno razliitim doprinosima odobrenim izvrnoj agenciji i bilo koji
sredstvima iz drugih izvora.
5. Operativni proraun agencije ne moe se definitivno donijeti dok ne bude finalno donesen opi proraun
Europske Unije.
6. Kada Komisija razmilja o osnivanju izvrne agencije, invormira proraunske vlasti sukladno
proraunskom postupku i potujui naelo transparentnosti:
(a) sredstava u smislu doznaka i poslova potrebnih za voenje izvrne agencije;

67

GOV/SIGMA(2007)7
(b) planiranih prebacivanja slubenika iz Komisije izvrnoj agenciji;
(c) upravnih sredstava osloboenih prebacivanjem zadaa s uprava Komisije na izvrnu agenciju, te
realociranje tih osloboenih upravnih sredstava.
7. Sukladno Financijskim propisima iz lanka 15., sve izmjene i dopune operativnog prorauna, ukljuujui
i plan osnivanja, predaju se u izmjeni i dopuni prorauna donesenog sukladno postupku predvienom ovim
lankom.
lanak 14
Provedba i izvravanje operativnog prorauna
1. Direktor provodi operativni proraun izvrne agencije.
2. Rauni izvrne agencije konsolidiraju se s raunima Komisije sukladno postupku propisanom u lancima
127. i 128. Uredbe (EZ, Euratom) br. 1605/2002 i sukladno slijedeem:
(a) svake godine direktor predaje detaljne privremene raune svih prihoda i rashoda za prethodnu
financijsku godinu Upravnom odboru, koji ih najkasnije 1. oujka predaje raunovodstvenom slubeniku
Komisije i Raunskom sudu;
(b) zavrni rauni alju se raunovodstvenom slubeniku Komisije i Raunskom sudu najkasnije do 1.
srpnja slijedee godine.
3. Europski Parlament, na preporuku Vijea, odobrava isplatu sredstava izvrnoj agenciji za provedbu
njenog prorauna najkasnije 29. travnja godine n+2 nakon to Raunski sud ispita izvjee. Takva isplata
se odobrava zajedno s onom koja se odnosi na provedbu opeg prorauna Europske Unije.
lanak 15
Financijski propisi primjenjivi na operativni proraun
Komisija donosi standardne financijske propise primjenjive na operativni proraun izvrne agencije.Ti
standardni propisi mogu se razlikovati od financijske Uredbe primjenjive na opi proraun Europskih
Zajednica samo ako to zahtijevaju posebni operativni uvjeti izvrnih agencija.
lanak 16
Financijski propisi primjenjivi na operativne stavke
1. Ako je Komisija delegirala zadae izvrnoj agenciji u svezi provedbe operativnih stavki prorauna za
programe Zajednice sukladno lanku 6, stavku 2, toka b, takve stavke treba unijeti u opi proraun
Europske Unije i provesti izravnom naplatom iz tog proruna pod odgovornou Komisije.
2. Direktor djeluje kao slubenik izvrne agencije koji ovlauje po delegaciji u pogledu provedbe ovih
operativnih stavki i potuje u tu svrhu obveze propisane u financijskoj Uredbi primjenjivoj na opi proraun
Europskih Zajednica.
3. Isplate financijskih sredstava radi provedbe operativnih stavki vre se u okviru isplate sredstava opeg
prorauna Europske Unije, sukladno lanku 276., iji je integralni dio.
lanak 17
Programi financirani iz izvora razliitih od opeg prorauna Europske Unije
lanci 13 i 16 primjenjuju se jednako na sve posebne odredbe propisane u osnovnim instrumentima u
svezi programa financiranih iz izvora razliitih od opeg prorauna Europske Unije.
lanak 18
Osoblje
1. Osoblje izvrne agencije sastoji se od slubenika Zajednice koje njihove institucije postavljaju kao
privremene lanove osoblja na odgovorne poloaje u izvrnoj agenciji, te drugog privremenih planova

68

GOV/SIGMA(2007)7
osoblja koje izravno unovai izvrna agencija, kao i drugih slubenika koje izvrna agencija unovai po
obnovljivim ugovorima. Priroda ugovora, kojom upravlja bilo privatno ili javno pravo, njegovo trajanje i
razmjer obveza slubenika prema agenciji, te odgovarajui kriteriji prikladnosti za odabir, odreuju se na
temelju posebne prirode zadataka koje treba izvriti, te odgovaraju Slubenikim propisima kao i tekuoj
nacionalnoj legislativi.
2. Sukladno trajnim aktivnostima i bez obzria na vrstu prebacivanja slubenika, njegova matina institucija:
(a) tijekom trajanja prebacivanja ne popunjava radna mjesta koja su upranjena prebacivanjem;
(b) uzima u obzir standardno smanjeivanje trokova slubenika premjetenih u izvrne agencije.
Usprkos tome, ukupan broj radnih mjesta iz stavka 1 i prve toke stavke 2 ne premauje broj radnih mjesta
potrebnih za izvravanje zadataka koje Komisija povjerava izvrnoj agenciji.
3. Upravni odbor u dogovoru s Komisijom prema potrebi usvaja nuna provedbena pravila za kadrovsko
upravljanje u izvrnoj agenciji.
lanak 19
Privilegiji i imuniteti
Protokol od 8. travnja 1965 o privilegijima i imunitetima Europskih zajednica primjenjuje se kako na izvrnu
agenciju, tako i na njeno osoblje, u onoj mjeri u kojoj podlijee Slubenikim propisima.
lanak 20
Nadzor
1. Komisija nadzire provedbu programa Zajednica povjerenih izvrnim agencijama. Takav nadzor dri se
postupaka koje donosi sukladno lanku 6, stavak 3.
2. Funkciju internog revizora u izvrnoj agenciji vri interni revizor Komisije.
3. Komisija i izvrna agencija provode preporuke internih revizora, svaka unutar svojih ovlasti.
4. Europski ured za borbu protiv prijevare (OLAF) osnovan Odlukom Komisije 1999/352/EZ, EZU,
Euratom od 28. travnja 1999. ima iste ovlasti nad izvrnim agencijama i njihovim osobljem kao i nad
upravama Komisije. im izvrna agencija bude osnovana, potpisuje Meuinstitucionalni sporazum od 25.
svibnja 1999. izmeu Europskog Parlamenta, Vijea i Europske Unije i Komisije europskih zajednica u
svezi internih istraga Europskog ureda za borbu protiv prijevare (OLAF). Upravni odbor formalizira to
prihvaanje i donosi odredbe potrebne za olakavanje internih istraga koje provodi OLAF.
5. Raunski sud ispituje raune izvrne agencije sukladno lanku 248. Ugovora.
6. Svi akti izvrne agencije, a osobito sve odluke koje je donijela i ugovore koje je prema njima sklopila,
moraju izrijekom predvidijeti da interni revizor Komisije, OLAF i Raunski sud mogu provesti inspekcije na
licu mjest dokumenata svih izvoaa i podizvoaa koji su dobili sredstva Zajednice, ukljuujui i prostorije
krajnjih korisnika.
lanak 21
Odgovornost
1. Ugovorna odgovornost izvrne agencije ureena je zakonom koji se primjenjuje na dotini ugovor.
2. U sluaju neugovorne odgovornosti, izvrna agencija naknauje svu tetu koju je uzrokovala ona ili njeni
slubenici pri izvravanju svojih dunosti, sukladno opim naelima zakona drava lanica. Sud pravde
ima jurisdikciju za sporove u svezi nadoknade za takve tete.
3. Osobna odgovornost slubenika prema izvrnoj agenciji ureena je pravilima koja se na njih primjenjuju.
lanak 22
Zakonitost akata
1. Svaka osoba koja je izravno ili neizravno zainteresirana moe Komisiji predati bilo koji akt izvrne
agencije koji teti treoj strani u roku od mjesec dana od dana kada je zainteresirana strana drave lanice
saznala za osporeni akt.

69

GOV/SIGMA(2007)7
Nakon sasluavanja argumenata koje prikupi zainteresirana strana ili drava lanica u pitanju i argumente
izvrne agencije, Komisija donosi odluku o upravnom postupku u roku od dva mjeseca od datuma
slubenog poetka postupka. Bez obzira na obvezu Komisije da odgovori u pisanom obliku dajui
obrazloenje svoje odluke, ako Komisija ne odgovori u tom roku, nakon njega smatra se da je Komisija
implicitno odbacila postupak.
2. Komisija moe na vlastitu inicijativu nadzirati bilo koji akt izvrne agencije. Ona odluije u roku od dva
mjeseca od dana poetka tog nadzora, nakon sasluanja argumenata koje navede agencija.
3. Kada se neki akt rpeda Komisiji sukladno stavcima 1 ili 2, Komisija moe odgoditi provedbu akta o
kojem je rije ili propisati prijelazne mjere. U konanoj odluci Komisija moe podrati akt izvrne agencije ili
odluiti da ga agencija mora izmijeniti u cijelosti ili djelomino.
4. Izvrne agencije moraju poduzeti nune mjere u razumnom roku kako bi potivale odluke Komisije.
5. Postupak za ponitenje implicitne ili eksplicitne odluke Komisije da odbije upravnu albu moe se
pokrenuti pred Sudom pravde, sukladno lanku 230 Ugovora.
lanak 23
Pristup dokumentaciji i povjerljivost
1. Izvrne agencije podlijeu Uredbi (EZ) br. 1049/2001 Europskog Parlamenta i Vijea od 30. svibnja
2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog Parlamenta, Vijea i Komisije (2) kada dobiju zahtjev za
pristup dokumentu koji posjeduju. Upravni odgor donosi sva posebna pravila potrebna za provedbu tih
odredbi najkasnije est mjeseci nakon osnivanja izvrne agencije.
2. lanovi Upravnog odbora, direktor i lanovi osoblja i sve osobe ukljuene u aktivnosti izvrne agencije
ne smiju, ak i nakon to im prestanu dunosti, iznositi informacije one vrste koje su obuhvaene obvezom
uvanja profesionalne tajne.
lanak 24
Odbor
1. Komisiji pomae odbor, u daljnjem tekstu Odbor za izvrne agencije.
2. U sluaju pozivanja na ovaj stavak, primjenjuju se lanci 5 i 7 Odluke 1999/468/EZ. Odreuje se da rok
propisan u lanku 5, stavak 6. Oluke 1999/468/EZ bude tri mjeseca.
3. Odbor donosi pravilnik o radu.
lanak 25
Evaluacija
1. Komisija izrauje izvjee o vanjskoj evaluaciji o prve tri godine rada izvrne agencije i predaje ga
upravnom odboru izvren agencije, Europskom Parlamentu, Vijeu i Raunskom sudu. Ono obuhvaa
analizu trokova i koristi sukladno lanku 3, stavku 1.
2. Evaluacija se ponavlja svake tri godine prema istim uvjetima.
3. Nakon evaluacijskog izvjea, izvrna agencija i Komisija poduzimaju odgovarajue korake za
rjeavanje svih utvrenih problema.
4. Ako nakon evaluacije Komisija utvrdi da samo postojanje izvrne agencije vie nije opravdano sa
stanovita dobrog financijskog upravljanja, Komisija donosi odluku o ukidanju agencije.
lanak 26
Prijelazne mjere
Ukoliko su izvrne agencije ve uspostavljene:
(a) godinje izvjee o aktivnostima spomenuto u lanku 9, stavku 7 bit e izraeno prvi puta za financijsku
godinu 2003;
(b) krajnji rok za prijenos zavrnih rauna naveden u lanku 14, stavak 2 (b) primjenjuje se prvi put za
financijsku godinu 2005;

70

GOV/SIGMA(2007)7
(c) za financijske godine prije 2005., krajnji rok za prijenos zavrnih rauna je15 rujna.
lanak 27
Stupanje na snagu
Ova Uredba stupa na snagu 10. dana od dana objave u Slubenom listu Europskih zajednica.
Ova Uredba je u cijelosti obvezujua i izravno primjenjiva u svim dravama lanicama.
U Briselu, 19. prosinca 2002.
Za vijee:
Predsjednik
L. ESPERSEN

71