Chống tham nhũng từ kinh nghiệm nước ngoài1

Vũ Thành Tự Anh

Ngày nay, nước Mỹ là một trong những nước ít tham nhũng nhất thế giới. Nhưng có lẽ ít
người biết, và thậm chí ngay nhiều người Mỹ cũng quên rằng cách đây một thế kỷ nước Mỹ
là một quốc gia vô cùng tham nhũng. Theo nhà sử học Mỹ Robert A. Caro thì cho đến tận
cuối những năm 1950, tức là cách đây chưa đầy nửa thế kỷ, người ta còn thấy nhiều bao tải
tiền trôi bồng bềnh trong các tòa nhà thâm nghiêm của Thượng viện Mỹ. Nếu nước Mỹ đã
thành công trong cuộc chiến chống tham nhũng thì lịch sử nước Mỹ chắc sẽ cung cấp nhiều
bài học bổ ích cho các nước đang phát triển. Hồi cuối tháng năm 2004, tại bang
Massachusetts (Mỹ), Trung tâm Nghiên cứu Chính trị Hoa Kỳ (Center for American Political
Studies) và Cục Nghiên cứu Kinh tế Quốc gia (National Bureau of Economic Research) đã tổ
chức một hội nghị khoa học với tiêu đề “Tham nhũng và cải cách: Những bài học rút ra từ
lịch sử của Hoa Kỳ.”2 Trong bài viết nhỏ này, chúng tôi sẽ trình bày vắn tắt mối quan hệ giữa
quyền lực và tham nhũng; sau đó sẽ điểm lại kinh nghiệm phòng chống tham nhũng của nước
Mỹ và tóm tắt một số bài học cho các nước đang phát triển được rút ra từ hội nghị nói trên.

Để bàn về tham nhũng, trước hết chúng ta cần thống nhất với nhau về khái niệm. Xuất phát từ
câu nói nổi tiếng của giáo sư sử học của trường Cambridge Lord Acton “Quyền lực thường
tha hóa, và quyền lực tuyệt đối sẽ tha hóa một cách tuyệt đối”, còn tham nhũng là một biểu
hiện quan trọng và dễ thấy của sự tha hóa quyền lực, chúng tôi định nghĩa tham nhũng là
hành động lợi dụng quyền lực (cả công quyền và tư quyền) với mục đích trục lợi cho cá
nhân và phe nhóm.

Vì tham nhũng, suy đến cùng, là sự tha hóa của quyền lực nên để diệt trừ tận gốc tham nhũng
chỉ có một cách duy nhất là thủ tiêu hoàn toàn quyền lực. Tuy nhiên, việc thủ tiêu quyền lực
là điều bất khả thi vì bản thân quyền lực là một trong những cơ sở thiết yếu để tổ chức và
quản lý xã hội. Như vậy, tồn tại một mâu thuẫn khách quan giữa yêu cầu của hoạt động
chống tham nhũng và của việc tổ chức, vận hành xã hội. Như vậy, chúng ta buộc phải chấp
nhận một thực tế là chừng nào quyền lực còn tồn tại mà không bị kiểm soát thì nguy cơ tham
nhũng vẫn còn đó. Và nếu như tham nhũng, suy đến cùng, là sự tha hóa của quyền lực, thì
quyền lực, đến lượt mình, lại có nguyên nhân sâu xa từ các biện pháp tổ chức và từ hệ thống

1
Bài này được trích đăng trên báo Tuổi Trẻ, số 248/2005 (4560), thứ 4, ngày 26/10/2005 dưới nhan đề “Bẻ gãy
mỗi liên kết ma quỷ” (bản điện tử: http://www.tuoitre.com.vn/Tianyon/Index.aspx?ArticleID=104911&ChannelID=87)
2
“Corruption and Reform: Lessons from America’s History”, Edward L. Glaeser và Claudia Goldin biên tập
(2004).
Chống tham nhũng từ kinh nghiệm nước ngoài

thể chế chính trị, kinh tế, văn hóa, và xã hội. Theo định nghĩa của North, người được giải
thưởng Nobel về kinh tế năm 1993, thì thể chế là một sự tổng hợp hữu cơ của ba thành tố: các
quy tắc thành văn (luật), các quy tắc bất thành văn (lệ, tục), và các công cụ, cơ chế để chế tài
các quy tắc này.3 Nói một cách khái quát hơn, hệ thống thể chế cấu thành nên “luật chơi
chung”, chi phối các mối quan hệ kinh tế và chính trị của một quốc gia. Hệ thống thể chế,
được hẫu thuẫn bởi các lực lượng kinh tế, chính trị và xã hội, sẽ quy định việc phân bổ và sử
dụng quyền lực trong xã hội và do đó ảnh hưởng tới mức độ và phạm vi những quyền lực này
bị lạm dụng.

Vì việc phân bổ và sử dụng quyền lực được quy đinh bởi hệ thống thể chế nên để ngăn chặn
tham nhũng chúng ta cũng phải xuất phát từ gốc rễ của nó - tức là từ hệ thống thể chế. Đây là
bài học đầu tiên và cơ bản nhất rút ra từ kinh nghiệm đấu tranh thành công với tham nhũng ở
Mỹ và ở nhiều nước khác. Nguyên tắc này được thể hiện trong một loạt chính sách về tổ chức
bộ máy chính trị và công quyền của nước Mỹ.

Nhà nước Mỹ được thiết kế để những nhánh quyền lực của nó có khả năng kiểm soát chéo và
làm đối trọng của nhau. Khi quyền lực bị kiểm soát và không quá tập trung thì mức độ và
phạm vi nó bị lạm dụng chắc chắn sẽ bị kiềm chế. Việc tổ chức quốc hội lưỡng viện và nhà
nước tam quyền phân lập ở Mỹ là những vận dụng cụ thể của nguyên lý kiểm soát và cân
bằng quyền lực.4

Sự trong sạch và ý chí kiên quyết chống tham nhũng của các nhà lãnh đạo nhà nước tối cao là
điều kiện tiên quyết trong cuộc chiến chống tham nhũng. Từ năm 1901 cho tới 1917, dưới
thời của ba vị tổng thống liêm khiết là Roosevelt, Taft, và Wilson, nước Mỹ chứng kiến nhiều
cuộc cải cách về hành chính và tư pháp với mục đích chính là để giảm tham nhũng của hệ
thống công quyền. Tuy nhiên, lịch sử của nước Mỹ cũng cho thấy rằng không phải bao giờ
người dân cũng có thể đặt niềm tin trọn vẹn vào sự trong sạch của những nhà lãnh đạo tối cao
của đất nước. Tên tuổi của hai vị tổng thống Mỹ, Ulysses Grant và Warren Harding mãi mãi
bị hoen ố bởi những vụ tai tiếng liên quan tới Crédit Mobilier và Teapot Dome. Vì vậy, ngay
cả những vị trí cao nhất trong hệ thống công quyền cũng phải được đặt dưới sự giám sát của
các cơ quan chức năng, mà cụ thể là hệ thống tư pháp và các cơ quan đặc trách chống tham

3
Douglass C. North, “Institutions, Institutional Change and Economic Performance”, Cambridge University
Press, 1990.
4
Trong kinh tế, một doanh nghiệp độc quyền sẽ tìm mọi cách nâng giá bán hoặc hạn chế sản lượng để tối đa hóa
lợi nhuận, và hành động này ảnh hưởng nghiêm trọng tới phúc lợi của người tiêu dùng. Nhưng khi doanh nghiệp
này bị đặt trong tình thế phải cạnh tranh với các doanh nghiệp khác thì quyền lực của nó sẽ bị kiềm chế một
cách đáng kể mà chưa cần tới sự can thiệp của nhà nước. Cạnh tranh luôn là một vũ khí sắc bén trong việc đẩy
lùi tham nhũng trong các hoạt động kinh tế.

Vũ Thành Tự Anh 2
Chống tham nhũng từ kinh nghiệm nước ngoài

nhũng. Kinh nghiệm chống tham nhũng của nước Mỹ chỉ ra rằng không thể chống tham
nhũng hiệu quả nếu không có một hệ thống tư pháp độc lập.

Trong kỳ họp thứ 6 Quốc hội khóa XI vừa qua cũng như tại kỳ họp quốc hội đang diễn ra có
nhiều ý kiến trái ngược về việc liệu có nên tổ chức một cơ quan chuyên trách chống tham
nhũng hay không. Những đại biểu ủng hộ việc thành lập cơ quan này lấy lý do là vì các cơ
quan có chức năng thanh tra, giám sát chưa làm tốt chức năng của mình nên cần có một cơ
quan có quyền lực cao hơn để phối hợp các nỗ lực chống tham nhũng. Những đại biểu này
trong khi ủng hộ một cơ quan chuyên trách, đóng vai trò như một người “canh gác” tối cao
đối với các hành vi tham nhũng, cũng cần lưu ý đến một nghịch lý cơ bản của quyền lực, đó
là “ai sẽ canh chừng những kẻ canh gác”. Kinh nghiệm của nước Mỹ và nhiều nước khác
về vấn đề này cho thấy việc tạo thêm quyền lực để kiểm soát quyền lực sẽ không có tác dụng
một khi quyền lực mới ấy không có vị thế độc lập, không thực quyền và có thể bị tha hóa.

Rất nhiều nghiên cứu, không chỉ ở nước Mỹ, chỉ ra rằng tham nhũng ở khu vực tư nhân thấp
hơn nhiều so với khu vực nhà nước. Nguyên nhân thì có nhiều, ở đây chỉ xin nêu ra một vài
nguyên nhân chính. Thứ nhất, tham nhũng ở khu vực tư nhân sẽ không thể lan tràn nếu không
được sự tiếp tay của các cơ quan hành chính công và những cơ quan có chức năng giám sát
hoạt động của các doanh nghiệp tư nhân. Thứ hai, việc phân định trách nhiệm và quyền lợi ở
khu vực tư rõ ràng hơn nhiều so với khu vực công. Một khi lợi ích (và thiệt hại) của một
người được gắn một cách sát sườn với sở hữu về tài sản của người đó thì động cơ kiểm soát
tham nhũng sẽ trở nên vô cùng mạnh mẽ và sẽ giảm được tình trạng “cha chung không ai
khóc”. Thứ ba, các doanh nghiệp tư nhân thường không có vĩnh phúc hoạt động trong các thị
trường độc quyền, và chính sức ép cạnh tranh buộc các doanh nghiệp này phải hoạt động một
cách tiết kiệm và hiệu quả hơn.

Nếu như khu vực tư nhân ít tham nhũng hơn khu vực nhà nước thì một biện pháp để giảm
tham nhũng là tinh giản bộ máy hành chính công, đồng thời tăng cường cơ chế giám sát và
chịu trách nhiệm của lãnh đạo. Đặc biệt, những gì nhà nước không cần và không thể kiểm
soát tốt thì nên giao lại cho khu vực tư nhân. Trên thực tế đã có rất nhiều bằng chứng về sự
kết hợp thành công giữa khu vực công và tư trong việc cung ứng các hàng hóa công; và thậm
chí ở nhiều nước việc cung ứng các dịch vụ có tính chất công như vệ sinh, y tế, giáo dục,
thậm chí cả nhà tù cũng đã được giao cho khu vực tư nhân đảm nhiệm.

Liên quan tới khu vực công, một nghiên cứu nổi tiếng của nhà kinh tế học Mỹ Rose
Ackerman chỉ ra “mối liên kết ma quỷ” giữa khu vực hành chính công và các doanh nghiệp,

Vũ Thành Tự Anh 3
Chống tham nhũng từ kinh nghiệm nước ngoài

đặc biệt là với các doanh nghiệp độc quyền nhà nước. Các doanh nghiệp độc quyền được
hưởng lợi nhuận siêu ngạch một cách không chính đáng. Và như Marx cùng nhiều nhà kinh
tế khác đã khẳng định, một khi được hưởng lợi nhuận siêu ngạch thì các doanh nghiệp độc
quyền không những chỉ có động cơ, mà quan trọng không kém, chúng còn có cả nguồn lực
kinh tế to lớn để mua chuộc nhân viên của các cơ quan công quyền và bẻ cong cán cân công
lý theo hướng có lợi cho mình và có hại cho những kẻ đe dọa địa vị độc quyền của chúng. Vì
vậy, tinh giản bộ máy hành chính, tách quản lý hành chính ra khỏi quản lý kinh tế trực tiếp;
đồng thời cải cách thị trường theo hướng giảm tính độc quyền của các doanh nghiệp là những
điều kiện quan trọng để có thể bẻ gãy mối liên kết không lành mạnh giữa giới doanh nghiệp
và các cơ quan công quyền, và do vậy giảm mức độ tham nhũng.

Một bài học quan trọng nữa được rút ra từ kinh nghiệm của nước Mỹ là để chống tham nhũng
hiệu quả cần phải có những tờ báo độc lập lành mạnh và những nhà báo sẵn sàng “tử vì đạo”.
Các học giả Gentzkow, Glaeser, và Goldin cho biết rằng từ năm 1870 đến năm 1920 xuất
hiện một sự chuyển hóa mạnh mẽ trong báo giới của Hoa Kỳ theo hướng độc lập hóa. Nếu
như vào năm 1870 báo chí ở Mỹ mang nặng tính đảng phái, đạo đức giả, và sẵn sàng che giấu
sự thật có hại cho đảng của mình thì đến năm 1920, hầu hết các báo đã từ bỏ sự liên kết với
các đảng phái chính trị. Báo chí bắt đầu sử dụng ngôn ngữ trung hòa hơn và tỏ ra sẵn sàng
đăng một cách trung thực những sự kiện xảy ra trên thực tế. Lắng nghe và tôn trọng dư luận
xã hội được phản hồi qua giới báo chí là một yêu cầu quan trọng trong mọi chiến dịch chống
tham nhũng.

*******

Nạn tham nhũng đang hoành hành trong đời sống hàng ngày của người dân tại nhiều quốc gia,
làm biến dạng các quan hệ kinh tế, làm xói mòi đạo đức xã hội, làm suy đồi văn hóa dân tộc,
và tha hóa hệ thống chính trị. Tham nhũng đến mức độ nghiêm trọng sẽ triệt thoái niềm tin
của nhân dân vào khả năng làm chủ của mình, và do vậy, vào sự lãnh đạo của nhà nước và
của đảng cầm quyền. Trong lịch sử cận đại, đã có những đảng cầm quyền lâu năm bị sụp đổ
vì sự phá hoại có tính di căn của tham nhũng. Chế độ độc tài, gia đình trị và khét tiếng tham
nhũng của Marcos (Philippines) và Shuharto (Malaysia) là những tấm gương tày liếp trước
mắt. Lãnh đạo đảng và nhà nước của một số quốc gia khác, khi ý thức được nguy cơ rất hiện
thực này, đã rung lên hồi chuông báo động cho hệ thống của mình. Đặng Tiểu Bình đã từng
nói: “Chúng ta phải đối mặt với bản chất nghiêm trọng của tham nhũng trong nội bộ đảng.
Mọi thứ đã trở nên nghiêm trọng và nguy hại đến mức chúng không chỉ làm xói mòn các
nhiệm vụ trung tâm của đảng mà còn đe dọa sự lãnh đạo của đảng. Nếu chúng ta không

Vũ Thành Tự Anh 4
Chống tham nhũng từ kinh nghiệm nước ngoài

hướng đến việc chống tham nhũng và xóa bỏ nó, thì đảng có thể mất đi sự ủng hộ của nhân
dân và nền tảng của nó sẽ suy thoái và sụp đổ. Điều này là hoàn toàn có thể.”5 Đảng Cộng
sản Việt Nam cũng nhận thức sâu sắc rằng: “Nạn tham nhũng kéo dài trong bộ máy của hệ
thống chính trị và trong nhiều tổ chức kinh tế là một nguy cơ lớn đe dọa sự sống còn của chế
độ ta.”6

Tham nhũng ở Việt Nam đang ở phạm vi và mức độ nào? Vì tham nhũng là một hành động
xấu xa và luôn bị che dấu nên rất khó ước lượng mức độ tham nhũng bằng một vài con số hay
chỉ tiêu cụ thể. Tuy nhiên, nếu theo dòng thời sự thì có thể thấy tham nhũng ở nước ta đã đến
hồi nguy cấp. Về phạm vi, đã phát hiện nhiều vụ tham nhũng nghiêm trọng ở hầu hết mọi lĩnh
vực của đời sống xã hội (văn hóa, giáo dục, y tế, đầu tư cơ bản, quản lý quỹ đất, thuế, dầu khí,
ngân hàng v.v.). Về mức độ, tham nhũng xuất hiện ở nhiều ngành và ở cả những cương vị rất
cao trong hệ thống công quyền (thứ trưởng bộ thương mại, phó viện trưởng Viện kiểm sát tối
cao, tổng giám đốc đài tiếng nói Việt Nam v.v.); và có những vụ lượng tiền và tài sản tham
nhũng lên tới hàng chục, thậm chí hàng trăm tỷ đồng. Rõ ràng tham nhũng đã lan tràn và xâm
nhập vào hầu hết các khía cạnh của đời sống của đất nước.

Đánh giá của những nhà quan sát nước ngoài về mức độ tham nhũng của Việt Nam trong
những năm gần đây cũng luôn luôn cho thấy tình trạng báo động. Chỉ số tham nhũng của Việt
Nam theo Transparency International luôn luôn ở thứ hạng đội sổ trong khu vực và gần như
không hề được cải thiện trong những năm trở lại đây (xem bảng).

Bảng 1. Chỉ số cảm nhận tham nhũng của một số nước châu Á

Nước 1996 1998 2000 2001 2002 2003 2004

Sing-ga-po 8,8 9,1 9,1 9,2 9,3 9,4 9,3
Hồng-kông (Trung Quốc) 7,0 7,8 7,7 7,9 8,2 8,0 8,0
Nhật 7,1 5,8 6,4 7,1 7,1 7,0 6,9
Ma-lay-xia 5,3 5,3 4,8 5,0 4,9 5,2 5,0
Hàn Quốc 5,0 4,2 4,0 4,2 4,5 4,3 4,5
Trung Quốc 2,4 3,5 3,1 3,5 3,5 3,4 3,4
Thái-lan 3,3 3,0 3,2 3,2 3,2 3,3 3,6
Phi-líp-pin 2,7 3,3 2,8 2,9 2,6 2,5 2,6
Việt Nam chưa có 2,5 2,5 2,6 2,4 2,4 2,6
In-đô-nê-xia 2,7 2,0 1,7 1,9 1,9 1,9 2,0

5
Trích tham luận của hai học giả Trung Quốc Hu Zhengrong và Li Jidong tại hội thảo tháng 8 vừa qua ở Hà Nội
do Viện Nghiên cứu và Quản lý Trung ương tổ chức. Bài phát biểu này được tóm lược ở tạp chí Nghiên cứu
Kinh tế số 317, tháng 10/2004.
6
Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, Nxb Chính trị - Quốc gia, Hà Nội, 2001, tr.76.

Vũ Thành Tự Anh 5
Chống tham nhũng từ kinh nghiệm nước ngoài

Nguồn: www.transparency.org

Ghi chú: Chỉ số theo thang điểm 10 này đo lường mức độ cảm nhận về tham nhũng của các doanh nhân,
học giả, và các nhà nghiên cứu về rủi ro. Chỉ số cao nhất (10) ứng với mức độ trong sạch cao nhất, chỉ số
thấp nhất (0) ứng với mức tham nhũng cao nhất.

Nguyện vọng chính đáng của người dân được sống trong một xã hội trong sạch và lành mạnh,
trong đó nhân dân thực sự là chủ nhân của xã hội, cần được tôn trọng. Ý chí và nguyện vọng
của người dân phải thực sự trở thành ý chí và tâm nguyện của các nhà lãnh đạo đảng và nhà
nước. Chỉ có thế các chiến dịch chống tham nhũng mới không dừng lại ở mức độ hô khẩu
hiệu mà có những biện pháp không khoan nhượng với tham nhũng dù ở bất kỳ cấp độ nào.
Thượng bất chính thì hạ tắc loạn! Về khía cạnh này, kinh nghiệm xương máu của Trung
Quốc có thể là một bài học hữu ích cho Việt Nam. Các nhà lãnh đạo Trung Quốc nhận thức
một cách sâu sắc rằng, muốn trị tham nhũng tận gốc thì trước hết phải làm thật nghiêm minh
trong nội bộ đảng và các cơ quan công quyền. Điều này được thể hiện trong một lời phát biểu
hết sức quyết liệt của Giang Trạch Dân “trị nước trước hết phải trị đảng, trị đảng tất phải
nghiêm.”7

7
Trích theo Đặng Xuân Thanh, Nghiên cứu kinh tế số 315, tháng 8/2004, tr. 23.

Vũ Thành Tự Anh 6