RECENTELE MODIFICRI ALE O.U.G. NR. 34/2006, UN TEMEI PENTRU REORIENTAREA CONTRACTELOR ADMINISTRATIVE SPRE LIBERTATEA CONTRACTUAL?

Andreea TABACU Amelia SINGH

Recent Amendments of the G.E.O. no. 34/2006 Grounds for the Reorientation of the Administrative Contracts Towards Contractual Liberty? Abstract Because of the need to ensure an effective valorization of public assets and funds or to guarantee the proper functioning of public services, the administrative contract is based on the principle of subordinating the freedom of the contract to the public interest. The evolution of legal regulations in this eld has proved the permanent care for nding the optimal solutions in order to fulll the goals of every public authority, as well as to maintain the balance concerning the rapports in the private sector. Due to more permissive regulations, until the moment the G.E.O. no. 34/2006 came into force, the public authorities resorted to the easiest solutions in choosing fellow contractors and executing the public affairs, among which one can mention the joint ventures, which in some cases were banned by the courts of law. Currently, after the Emergency Government Ordinance no. 76/2010, modied by the Law no. 278/2010, was adopted, one might say that the legislator has opted, in the common law, for a mixed policy, which distinguishes between the rules applicable in the pre-contractual stage, following for the most part the power of the administrative law, and the rules applicable in the contractual stage, following the commercial law. Key words: administrative contract, public interest, freedom of contract, joint venture, competence

Andreea TABACU Lect. univ. dr., Catedra de tiine Juridice, Facultatea de tiine Juridice i Administrative, Universitatea din Piteti, Romnia Tel.: 0040-724-069.888 E-mail: andreea.tabacu@upit.ro Amelia SINGH Asist. univ. drd., Catedra de tiine Juridice, Facultatea de tiine Juridice i Administrative, Universitatea din Piteti, Romnia Tel.: 0040-248-223.464 E-mail: amelia.singh@upit.ro

Revista Transilvan de tiine Administrative 1 (28)/2011, pp. 166-178

166

1. Prezentare Domeniul contractual se ntemeiaz pe principiul libertii contractuale, fiind n acelai timp deschis i autoritii publice, care trebuie s i asigure atingerea obiectivelor specifice activitii sale. Reglementrile n materie, frecvent supletive, nu impun, ci ajut prile s-i construiasc i s execute convenia ct mai eficient, dar i ct mai echitabil posibil. ns, materia contractelor administrative, marcat de principiul prioritii interesului public, sufer un cert dezavantaj fa de contractele private, fiind supus unor formaliti i cerine suplimentare, astfel c s-a cutat ca la nivel legislativ s fie consacrat o structur hibrid care s mbine libertatea contractual cu necesitatea protejrii interesului public. Evoluia realitilor juridice administrative a demonstrat c, dup trecerea la economia de pia i desfiinarea privilegiilor evidente ale statului n materia contractual, din perioada anterioar anului 1989, legiuitorul a ncercat s adopte diverse reglementri prin care s mbine cele dou principii menionate, dei ca un corolar, reine n dreptul comun al contenciosului administrativ regula potrivit creia principiul libertii contractuale este subordonat principiului prioritii interesului public (art. 8 alin. 3 teza a doua din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ). O ncercare de acest gen, important n sfera contractelor administrative, a fost dat de adoptarea O.U.G. nr. 60/20011 privind achiziiile publice, potrivit creia acestea se definesc drept contracte avnd ca obiect executarea de lucrri, prestarea de servicii, respectiv dobndirea de produse de ctre o autoritate public, utiliznd resurse din bugetul de stat, din bugetele locale, din fondurile special constituite prin lege n afara acestor bugete, din credite externe garantate sau contractate direct de ctre stat, precum i din surse proprii i credite bancare acordate regiilor autonome. Totodat, O.G. nr. 16/20022 aprobat i modificat prin Legea nr. 470/20023 vorbea despre parteneriatul public-privat (Sraru, 2008, pp. 74-75), care are ca obiect proiectarea, finanarea, construcia, exploatarea, ntreinerea i transferul oricrui bun public pe baza parteneriatului public-privat, cu resursele proprii ale investitorului sau atrase de ctre acesta. Reglementrile menionate au fost adoptate pe fondul activitii Legii nr. 219/1998 privind contractul de concesiune4 i evident a Legii nr. 213/1998, privind proprietatea
1 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 241 din 11.05.2001, aprobat cu modificri prin Legea nr. 212 din 19.04.2002, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 331 din 17.05.2002. n prezent abrogat prin O.U.G. nr. 34/2006. 2 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 94 din 02.02.2002. n prezent abrogat prin O.U.G. nr. 34/2006. 3 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 559 din 30.07.2002. 4 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 459 din 30.11.1998. n prezent abrogat prin O.U.G. nr. 34/2006.

167

public i regimul juridic al acesteia, fiind ns substanial reformate prin adoptarea O.U.G. nr. 34/2006, privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii. Recent, au fost adoptate modificrile O.U.G. nr. 34/2006, ca drept comun n materia contractelor de achiziie public, de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 76/2010, aprobat cu modificri prin Legea nr. 278/2010.5 2. Aplicarea reglementrilor i apelarea la contracte comerciale n timp, legile aplicabile contractului public au relevat mijloacele juridice la ndemna autoritii publice, care reflect preocuparea legiuitorului pentru asigurarea interesului public, fr a face abstracie de echilibrul contractual. n materia concesiunii, autoritatea public deine un bun care trebuie exploatat, rolul contractului fiind acela de a crea un cadru legal exploatrii respectivului bun, pe cheltuiala concesionarului. Achiziia public urmrete realizarea unor bunuri publice sau prestarea de servicii publice, utiliznd fondurile autoritii publice, iar nu resurse financiare particulare, n timp ce contractul de parteneriat public-privat, dei asemntor achiziiei publice, avea specific faptul c finanarea lucrrii se efectueaz de ctre investitorul privat nu pe seama autoritii, care dobndea gratuit proprietatea bunului realizat, la finalizarea contractului. n contextul normelor anterioare adoptrii O.U.G. nr. 34/2006, s-a constatat o atenuare a principiului prioritii interesului public n raport cu libertatea de voin a prilor, care, au nceput s strmute raporturile lor pe trm contractual de drept comun. Se pare c atare atitudine i-a avut izvorul nu numai n reglementrile destul de largi, mai sus menionate, ci i n doctrina administrativ ante i interbelic, a crei poziie a relevat o continu negare a contractelor administrative (Negulescu, 1934; Rarincescu, 1936; Iorgovan, 1994, pp. 102-103). n ciuda faptului c sursa de inspiraie a marilor autori, respectiv doctrina francez a momentului, era din ce n ce mai atras de ideea recunoaterii contractelor administrative (Jeze, 1927, 1936; Rouviere, 1930), doctrina romneasc s-a meninut adept a teoriilor contractuale de drept comun, parc pentru a nu permite autoritii publice s-i impun poziia, cu consecina prsirii definitive a libertii contractuale. Astfel, pe fondul existenei reglementrilor artate, autoritatea, pe de o parte, i partenerul privat, pe de alta, au ncheiat contracte care nu au primit titulatura niciunuia din contractele numite n sfera administrativ (nalt Curte de Casaie i Justiie, decizia nr. 2338 din 08.10.2009), raiunea principal fiind aceea de a le sustrage cerinelor procedurale de alegere a cocontractantului i de ncheiere a conveniei.
5 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 898 din 31.12.2010.

168

Un aspect important al acestei tendine, avnd n vedere permisiunea tacit sau chiar expres a legii6, era dat i de includerea n contract a unei clauze compromisorii (Sraru, 2008, p. 71), chiar dac acesta era numit contract de achiziie, de parteneriat public-privat sau de concesiune, cu consecina derogrii de la justiia etatic i a adpostirii conveniei n procedura privat, arbitral (nalta Curte de Casaie i Justiie, decizia nr. 973 din 07.03.2008). n special este vorba despre contracte de asociere n participaiune, care pe lng regimul juridic de constituire prezint totodat i incontestabile avantaje din punct de vedere formal, fiscal i contabil. Astfel, asocierea n participaiune este un contract prin care un comerciant sau o societate comercial acord uneia sau mai multor persoane sau societi o participaie n beneficiile i pierderile uneia sau mai multor operaiuni sau chiar asupra ntregului su comer7. Asocierea n participaiune a fost analizat n literatura de specialitate ca un contract special (Crpenaru et. al, 2009, p. 49) prin care dou sau mai multe persoane fizice i/sau juridice romne i/sau strine convin s creeze o colaborare prin contribuirea cu anumite bunuri, bani, servicii, n vederea exercitrii n comun a unor activiti, cu scopul de a mpri profitul obinut. Asocierea n participaiune fr aport nu este posibil (Suleanu, 2009, p. 39), avnd n vedere obligativitatea aporturilor prevzut de art. 251 din Codul Comercial. Participaia la beneficii i pierderi este de asemenea obligatorie, proporia fiind stabilit de acestea prin contractul ncheiat. Din cuprinsul reglementrii legale coroborate cu dispoziiile art. 1513 din Codul Civil orice clauze contrare ntre pri cu privire la scutirea de la participarea la pierderi a uneia dintre ele sunt nule, clauzele leonine nefiind admise (nalta Curte de Casaie i Justiie, decizia nr. 1177 din 2004). Art. 252 din Codul Comercial menioneaz c asociaiunea n participaiune poate s aib loc asemenea i pentru operaiunile comerciale fcute de ctre necomerciani, text care a permis interpretarea c n aceasta pot fi pri, pe lng comerciant i necomerciantul (Rebreanu, 1995, p. 112; Schiau, 2009, p. 492; nalta Curte de Casaie i Justiie, decizia nr. 713 din 2005), indiferent dac este persoan fizic sau persoan juridic, autoritate public sau simplu particular (Bcanu, 2005, p. 56). Potrivit art. 253 din Codul Comercial, asocierea n participaiune nu constituie n privina terilor, o fiin juridic distinct de persoana interesailor, cel de-al treilea neavnd nici un drept i neobligndu-se dect fa de cel cu care a contractat. Fiecare asociat rspunde pentru obligaiile pe care i le-a asumat fa de teri, asociaia neputnd avea creditori, deoarece nu este subiect de drept. Lipsa personalitii juridice este de esena asociaiei n participaiune, avnd n vedere c elementele eseniale

6 Art. 30 alin. 2 din Legea nr. 219/1998 n forma n vigoare la 15.08.2005 Pentru soluionarea eventualelor litigii izvorte din executarea contractului de concesiune, prile pot stipula n contract clauza compromisorie, putnd atribui competena soluionrii litigiilor instanelor arbitrale romne sau internaionale. 7 Art. 251 din Codul Comercial.

169

ale oricrei persoane juridice lipsesc denumire proprie, sediu propriu, patrimoniu propriu (Florescu, Popa i Mrejeru, 2009, p. 158). Spre deosebire de societile comerciale, n cazul contractului de asociere n participaiune nu exist creditori ai asocierii, asocierea nu poate fi supus procedurii insolvenei i nu intervine lichidarea. Terii nu au drepturi i nu se oblig dect fa de administratorul cu care a contractat, iar acesta are dreptul s se ndrepte contra asociailor si pentru obligaiile pe care le-a contractat i le-a achitat pentru asociaie. Conform art. 254 din Codul comercial, bunurile contribuite ca aport n societate devin coproprietatea asociailor, acetia putnd stipula limitarea coproprietii la dreptul de folosin asupra bunurilor sau redobndirea n natur a acestor bunuri, la lichidare. Fa de teri, fiecare asociat rmne proprietar al bunurilor puse la dispoziia asociaiei n participaie, cu excepia cazului n care asociaii ar conveni prin act s ndeplineasc condiiile de fond i de form necesare ca bunul aportat s treac n coproprietatea propriu-zis a asociailor. ntinderea i condiiile asocierii sunt determinate de ctre pri (Curtea Suprem de Justiie, decizia nr. 7710/2001), asocierile n participaiune fiind scutite de formalitile de constituire stabilite pentru societi, ele putnd fi probate doar prin nscrisuri, spre deosebire de Codul Comercial francez, care prevede posibilitatea probrii asocierii n participaiune prin orice mijloc (Dumitrescu, 1924, p. 158). Contractul se ncheie ad probationem sub forma unui nscris sub semntur privat, ceea ce produce i consecine sub aspect fiscal, deoarece asocierea n participaiune trebuie s contribuie la veniturile bugetului de stat. n privina organizrii i conducerii contabilitii, prin Ordinul Ministrului Finanelor Publice nr. 3.055/20098 pentru aprobarea Reglementrilor contabile conforme cu directivele europene, se dispune c inerea contabilitii n cazul asocierilor n participaie ncheiate ntre o persoan juridic romn i o persoan juridic strin, se realizeaz de ctre persoana desemnat de asociai, care rspunde potrivit legii. n cazul asocierilor n participaie ntre persoane juridice strine (nerezidente), nregistrate n Romnia, asociatul desemnat prin contractul de asociere s ndeplineasc obligaiile fiscale organizeaz i conduce evidena contabil a asocierii9, fr a ntocmi situaii financiare anuale. n contractele ce stau la baza asocierilor ntre o autoritate public i o persoan juridic privat, se prevede faptul c se va ine contabilitatea de ctre cea din urm, datorit previzionrilor stricte cu privire la gestionarea bugetului de stat ce ar face mai complicat inerea evidenei contabile de ctre autoritatea statal. n acest mod, autoritatea public va prevedea n bugetul propriu suma de bani prestabilit n contract (sub forma unei redevene) ca un venit propriu.
8 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 766 bis din 10.11.2009. 9 Pct. 13 din Reglementrile contabile conforme cu Directiva a IV-a a Comunitilor Economice Europene, cuprinse n anexa care face parte integrant din Ordinul ministrului finanelor publice nr. 3.055/2009.

170

Din punct de vedere fiscal, orice entitate trebuie s se nregistreze, primind un cod de identificare fiscal, care pentru asocieri i alte entiti fr personalitate juridic, este codul de nregistrare fiscal atribuit de organul fiscal competent din subordinea Ageniei Naionale de Administrare Fiscal (art. 72 alin. (1) litera a) din O.G. nr. 92/2003). Se face ns difereniere n Codul de procedur fiscal ntre asocierea n participaiune dintre dou persoane juridice strine, care-i desfoar activitatea n Romnia, n sensul c aceasta se nregistreaz fiscal, n timp ce asocierea dintre dou sau mai multe persoane juridice romne nu este supus nregistrrii fiscale. Impozitul pe profit se aplic n cazul persoanelor juridice strine i al persoanelor fizice nerezidente, care desfoar activitate ntr-o asociere n participaiune asupra prii din profitul impozabil al asocierii atribuibile fiecrei persoane, iar n cazul persoanelor fizice rezidente asociate cu persoane juridice romne ce realizeaz venituri n Romnia i strintate din asocieri asupra prii din profitul impozabil al asocierii atribuibile persoanei fizice rezidente. Asocierile n participaiune au obligaia de a depune la organul fiscal competent declaraiile anuale de venit care vor cuprinde i distribuia venitului net, respectiv a pierderii pe asociai. Cu privire la drepturile i obligaiile privind taxa pe valoarea adugat, acestea revin asociatului care contabilizeaz veniturile i cheltuielile conform contractului ncheiat ntre pri, conform pct. 791 din Normele metodologice de aplicare a art. 156 din Codul fiscal, art. 127 alin. 10 i 156 alin. 5 din Codul fiscal. n ciuda avantajelor oferite de aceast form de parteneriat, instanele au reinut pn n prezent c apelarea la contracte nenumite sau neaplicabile n materia administrativ, cu scopul de a sustrage contractul controlului de contencios administrativ nu poate fi acceptat, pe fondul caracterului imperativ i de ordine public al normelor privind atribuirea contractelor publice, iar avantajele de alt natur, rezultate din reglementarea fiscal sau contabil, nu pot ntemeia admiterea unei atare conduite, prioritatea interesului public fa de libertatea contractual trebuind analizat i cenzurat de ctre instan. Dup adoptarea O.U.G. nr. 34/2006 s-au extins consecinele acestei practici (nalt Curte de Casaie i Justiie, decizia nr. 3483 din 29.06.2010). Actul normativ nou a abrogat prevederile anterioare, care au lsat n curs de derulare contracte ncheiate ntre autoritatea public i partenerii privai, fr respectarea rigorilor impuse de noua reglementare. Dac sub aspectul validitii contractelor, regula tempus regit actum a anihilat orice ndoial determinat de adoptarea noului act normativ, sub aspect procedural, s-a constatat c nsi ordonana de urgen a suferit o evoluie sinuoas, prin adoptarea unor concepii deosebite, n prim faz, dup intrarea n vigoare a O.U.G. nr. 34/2006, orice litigii ivite n privina contractelor publice fiind date n competena strict a instanei judectoreti de contencios administrativ (Tabacu, 2009, pp. 124-146), alta fiind situaia n prezent. Prin urmare, orice clauz arbitral, care deferea litigiile ivite n derularea contractului, tribunalului arbitral, a devenit ineficient, hotrrea arbitral pronunat dup intrarea n vigoare a noului act normativ fiind nul, n condiiile art. 364 lit. a) din Codul de procedur civil, 171

domeniul contractului administrativ fiind exclus arbitrabilitii (Prescure i Crian, 2010, p. 73). n acest context, instanele s-au vzut sesizate cu aciuni avnd ca obiect nulitatea contractelor ncheiate dup adoptarea ordonanei, mpotriva prevederilor imperative ale acesteia, care cer o anumit procedur de urmat pentru atribuire, contracte ncheiate ns n ineria reglementrilor anterioare ordonanei i care nu puteau fi acceptate ca atare (deciziile nr. 435 din 02.04.2010, nr. 506 din 16.04.2010, nr. 569 din 28.04.2010, nr. 570 din 28.04.2010, ale Curii de Apel Piteti). Este cert c ulterior intrrii n vigoare a O.U.G. nr. 34/2006, orice contract a trebuit supus procedurii prevzute de lege, att pentru atribuirea acestuia, ct i pentru executare, eventualele litigii nscute n legtur cu cele dou etape ale contractelor administrative de achiziie, de concesiune de lucrri publice, de concesiune de servicii, de concesiune de bunuri (Vedina, 2009, pp. 219-228), de delegare a gestiunii serviciilor (Puie, 2008, pp. 46-47)10, fiind n cderea instanei de contencios administrativ (Niculeasa, 2009, pp. 627 i urm.). Acolo unde legea a neles s deroge de la aceast regul a artat-o expres, calificnd special respectivul contract, i deferindu-l instanei competente, dei natural, acesta este un contract administrativ. Este cazul Legii nr. 95/2006, care reglementeaz contractele ntre autoritile de sntate public judeene i a municipiului Bucureti i furnizorii autorizai de servicii medicale, calificndu-le drept civile i atribuite pe cale de consecin n competen acestei instane11. Aceast concepie se fundamenteaz pe regula de drept comun, consacrat n art. 2 alin. 1 lit. f) din Legea nr. 554/2004, care definete contenciosul administrativ12, prin raportare la noiunea de act administrativ13, care la rndul su asimileaz i contractele administrative (Bogasiu, 2008, p. 59; Bogasiu, 2009, p. 101 i urm.).
10 Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utiliti publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 254 din 21.03.2006. 11 Art. 246 alin. 1 din l. nr. 95/2006 Relaiile dintre furnizorii de servicii medicale, medicamente i dispozitive medicale i casele de asigurri sunt de natur civil, reprezint aciuni multianuale i se stabilesc i se desfoar pe baz de contract. n situaia n care este necesar modificarea sau completarea clauzelor, acestea sunt negociate i stipulate n acte adiionale. 12 Contencios administrativ activitatea de soluionare de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. 13 Art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004 act administrativ actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate public, n regim de putere public, n vederea organizrii executrii legii sau a executrii n concret a legii, care d natere, modific sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziiile publice; prin legi speciale pot fi prevzute i alte categorii de contracte administrative supuse competenei instanelor de contencios administrativ.

172

2. Legea aplicabil n prezent contractelor administrative, prevzute de O.U.G. nr. 34/2006 Fa de evoluia ulterioar a concepiei legiuitorului n materia contractelor administrative, n ce privete procedura de atribuire a acestora i soluionarea litigiilor, care denot o ndeprtare parial fa de limitarea contractului n tiparele administrative, date de prioritatea interesului public, s-a ridicat problema ca cel puin pn la o anumit limit, procedura de atribuire s devin facultativ, dac nu este vorba despre o autoritate contractant, dar respectivul contract este finanat/ subvenionat n mod direct, n proporie de mai mult de 50%, de ctre o autoritate contractant. Astfel, recenta modificare a O.U.G. nr. 34/2006, adus prin O.U.G. nr. 76/201014 aprobat prin Legea nr. 278/201015, care reprezint dreptul comun n materia contractelor administrative, prevede mai nti c pentru contractele de lucrri sau de servicii, se aplic procedura prevzut de ordonana de urgen, dac atribuirea se realizeaz de ctre o entitate juridic fr calitate de autoritate contractant, dar valoarea estimat a contractului depete echivalentul n lei al sumei de 4.845.000 euro, respectiv de 193.000 euro (art. 9 lit. c) i c1 din O.U.G. nr. 34/2006. Textul nu nltur ns posibilitatea de a se apela la prevederile O.U.G. nr. 34/2006, dac se apreciaz necesar, avnd n vedere situarea sub valoarea prag, concluzie rezultat din interpretarea per a contrario a art. 9 din O.U.G. nr. 34/2006. Derivnd din caracterul facultativ al procedurii pentru cazurile sus menionate, rezult c prevederea n discuie limiteaz major cmpul de aplicare al procedurii prevzute de O.U.G. nr. 34/2006, cu consecina supunerii contractului direct instanei comerciale. n cazul n care s-a urmat procedura prevzut de Ordonan, chiar n cazul contractelor cu valoarea sub prag i n toate cazurile n care este vorba despre o autoritate contractant16, legea achiziiilor publice las la latitudinea persoanei interesate sesizarea Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor17 pentru con14 Pentru modificarea i completarea Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 453 din 02.07.2010. 15 Privind aprobarea Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 76/2010 pentru modificarea i completarea Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 898 din 31.12.2010. 16 n condiiile art. 19 din O.U.G. nr. 34/2006 potrivit cruia dac valoarea estimat a contractului nu depete echivalentul n lei a 15.000 euro pentru fiecare achiziie de produse, servicii sau lucrri, autoritatea contractant are dreptul de a achiziiona direct produse, servicii sau lucrri. 17 Art. 266 alin. 1 din O.U.G. nr. 34/206 prevede Consiliul este competent s soluioneze contestaiile formulate n cadrul procedurii de atribuire, nainte de ncheierea contractului, prin complete specializate, constituite potrivit Regulamentului de organizare i funcionare a Consiliului, aprobat potrivit art. 291.

173

testarea unui act al autoritii contractante, ntocmit prin nclcarea dispoziiilor legale n materia achiziiilor publice. Un regim juridic incert n privina soluionrii cererii, pe fondul actualei reglementri, se profileaz n ipoteza n care persoana interesat nu nelege s sesizeze Consiliul, caz n care trebuie s i se recunoasc accesul direct la instan, pentru cenzurarea procedurii, fa de principiul prevzut n legea fundamental18. Legea nou separ evident, n privina impunerii unor cerine imperative, procedura de atribuire a contractului de executarea acestuia. Dac procedura de atribuire, pn la semnarea contractului, pare s rmn una administrativ, supus cenzurii n competena C.N.S.C. i ulterior exclusiv a instanei de contencios administrativ, litigiile nscute n executarea contractelor administrative sunt deferite expres instanelor comerciale. Actualul art. 255 din O.U.G. nr. 34/2006 prevede c partea poate sesiza sesizarea Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor, dar din faptul c art. 286 din lege nu se mai refer la soluionarea litigiilor determinate de derularea procedurii, direct n instana de contencios administrativ19, vorbind numai de litigiile nscute dup ncheierea contractului, se poate concluziona asupra inteniei legiuitorului ca, ntr-o form mascat, s declare obligatorie procedura administrativ jurisdicional n faa Consiliului. Numai c, dat fiind dispoziia constituional a art. 21 alin. final, care declar facultative i gratuite procedurile administrativ jurisdicionale, n care n mod cert se ncadreaz i cea n discuie20 actele autoritii contractante nu pot fi excluse de la cenzura direct a instanei de contencios administrativ. Anterior, reglementarea permitea cert concluzia caracterului facultativ al procedurii administrativ jurisdicionale n faa Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor (Deleanu, 2008,
18 Dac a fost sesizat Consiliul, decizia acestuia va fi atacat cu plngere dat n competena curilor de apel, n condiiile art. 283 din O.U.G. nr. 34/2006. 19 Anterior modificrii art. 286 din O.U.G. nr. 34/2006, prin O.U.G. nr. 76/2010, textul conferea toate litigiile, indiferent de faza anterioar sau ulterioar ncheierii contractului, instanei de contencios administrativ. O.U.G. nr. 76/2010 a modificat art. 286 n sensul c cererile privind actele autoritilor contractante emise nainte de ncheierea contractului, precum i acordarea despgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate n cadrul procedurii de atribuire se soluionau n prim instan de ctre secia de contencios administrativ i fiscal a tribunalului n circumscripia cruia se afla sediul autoritii contractante. n acelai timp cererile privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluiunea, rezilierea sau denunarea unilateral a contractelor de achiziie public se soluionau n prim instan de ctre secia comercial a tribunalului n circumscripia cruia se afl sediul autoritii contractante. Legea nr. 278/2010, de aprobare a O.U.G. nr. 76/2010 a modificat din nou textul n sensul c cererile privind acordarea despgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate n cadrul procedurii de atribuire, precum i cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluiunea, rezilierea sau denunarea unilateral a contractelor de achiziie public se soluioneaz n prim instan de ctre secia comercial a tribunalului n circumscripia cruia se afl sediul autoritii contractante. 20 Art. 255 i 257 din O.U.G. nr. 34/2006, care o calific expres ca atare.

174

pp. 49-50), ns i fa de forma actual ne permitem s constatm c legiuitorul nu a adoptat un text care s consacre expres caracterul obligatoriu i exclusiv al procedurii n faa Consiliului, poate pentru a nu exista obiectul unui control de constituionalitat. Nu putem conchide c lipsa unei prevederi n sensul atribuirii competenei instanei de contencios administrativ, pentru cenzura actelor ntocmite n procedur, dup modificarea art. 286 din O.U.G. nr. 34/2006, atrage obligativitatea procedurii administrativ jurisdicionale n faa Consiliului, pe de o parte, deoarece textul constituional declar aceste proceduri ca facultative i gratuite, fr a aduga posibilitatea derogrii n condiiile legii, iar pe de alt parte, deoarece art. 297 alin. 1 din lege prevede c, n msura n care ordonana nu prevede altfel, sunt aplicabile dispoziiile dreptului comun. Or, n lipsa unui text care s consacre expres caracterul obligatoriu al procedurii n faa Consiliului, extrem de facil cenzurabil n contenciosul constituional, se va aplica dreptul comun, n completare, respectiv Legea nr. 554/2004. Ca atare, din art. 256 coroborat cu art. 297 din O.U.G. nr. 34/2006, rezult c n procedura de atribuire, n lipsa parcurgerii contestaiei n faa Consiliului, eventualele litigii intr n competena instanelor de contencios administrativ. Practic dac prile nu aleg s sesizeze Consiliul, ele se vor adresa direct instanei de judecat, pentru care ns, legea, n forma actual, nu prevede competena, astfel c, fiind vorba despre anularea unui act al autoritii contractante, ntocmit n procedura de atribuire, el va fi cenzurat la instana de contencios administrativ. Concluzia este determinat de natura actelor cenzurate, n tcerea legii, a crei form actual este consecina unor modificri neinspirate, aduse O.U.G. nr. 76/2010 de legea de aprobare a acesteia. n prezent, n ce privete procesele i cererile privind acordarea despgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate n cadrul procedurii de atribuire, precum i cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluiunea, rezilierea sau denunarea unilateral a contractelor de achiziie public, competena este deferit expres instanei comerciale (art. 286 alin. 1 din O.U.G. nr. 34/2006). Mai departe, este esenial de determinat care sunt regulile aplicabile n faa instanei astfel nvestit, n condiiile n care ea este una comercial. n ce privete norma procedural, devreme ce litigiul este scos din competena instanei de contencios administrativ, care este singura care aplic regulile contenciosului administrativ, cu excepia unei prevederi exprese a legii, este cert c se vor aplica alte reguli. O.U.G. nr. 34/2004 cuprinde dispoziii procedurale particulare pentru soluionarea litigiilor nscute n derularea contractului public, dar se oprete, ca reglementare, la procedura de atribuire, dispoziiile sale neavnd n vedere regulile de drept substanial aplicabile contractelor astfel ncheiate. Ca atare, dup ncheierea contractului, litigiile n legtur cu acesta sunt date n competena instanei comerciale, care va aplica regulile de drept comercial, devreme ce legea calific contractul de achiziie public drept contract comercial21, dei fa de
21 Art. 3 lit. f) din O.U.G. nr. 34/2006 contract de achiziie public contractul comercial care include i categoria contractului sectorial, astfel cum este definit la art. 229 alin. (2),

175

natura contractului se impunea aplicarea regulilor de drept administrativ, n special principiul prioritii interesului public fa de libertatea contractual. n acest context este cert c prile, care au ncheiat un contract administrativ prin natura lui, cu respectarea procedurii obligatorii, sub imperiul O.U.G. nr. 34/2006, se vor comporta, dup ncheierea contractului ca pri ntr-un contract comercial, litigiile lor, decurgnd din executarea contractului, urmnd s fie soluionate de instanele comerciale, scpnd rigorilor date de aplicarea procedurii contenciosului administrativ procedura prealabil, termene scurte de sesizare a instanei etc. Intenia legiuitorului de a deferi aceste contracte contenciosului comercial reflect tendina sa de a evita norma greoaie, favorabil autoritii publice, dar i de a flexibiliza sistemul achiziiilor publice, pentru a reduce riscul diminurii gradului de cheltuire a fondurilor publice alocate, a fondurilor comunitare. 4. Concluzii O deschidere larg spre libertatea contractual nu este posibil n materia contractelor administrative, care sunt supuse rigorilor normei administrative, att n ce privete formarea ct i derularea acestora. Procedurile prevzute de lege pentru atribuirea sau ncheierea unui contract public sunt imperative, fiind menite s asigure eficienta punere n valoare a bunurilor i fondurilor proprietate public sau buna funcionare a serviciilor publice. Pentru evitarea unor formaliti, asigurarea unor avantaje fiscale ori n scopul derulrii cu celeritate a procedurilor, autoritile publice au optat i pentru contracte de asociere n participaiune, neadmise de lege n materia achiziiilor publice, concesiunii de lucrri i de servicii publice, fiind cenzurate de instane. Recent, ntr-o manier nu tocmai clar, legiuitorul a considerat necesar s divid materia contractelor prevzute de O.U.G. nr. 34/2006, pe care le intituleaz contracte comerciale, n funcie de faza n care se afl acestea. Anterior ncheierii sale, contractul este supus, ca regul general, procedurii prevzute de ordonan, n natura sa administrativ, ns dup ncheiere, contractul (comercial) este reglementat de legea comercial. Apreciem tendina legiuitorului de a conferi contractului administrativ, odat ncheiat, caliti comerciale, precum i preocuparea pentru flexibilizarea sistemul achiziiilor publice, cu consecine pozitive asupra dezvoltrii economice. Bibliografie: 1. Bcanu, I., Controlul judectoresc asupra hotrrii arbitrale, Bucureti: Editura Lumina Lex, 2005. 2. Bogasiu, G., Legea contenciosului administrativ, comentat i adnotat cu legislaie, jurispruden i doctrin, Bucureti: Editura Universul Juridic, 2008.
cu titlu oneros, ncheiat n scris ntre una sau mai multe autoriti contractante, pe de o parte, i unul sau mai muli operatori economici, pe de alt parte, avnd ca obiect execuia de lucrri, furnizarea de produse sau prestarea de servicii, n sensul prezentei ordonane de urgen.

176

3. Crpenaru, S.D., David, S., Predoiu, C. i Piperea, G., Legea societilor comerciale. Comentariu pe articole, ediia a 2-a, Bucureti: Editura C.H. Beck, 2009. 4. Deleanu, I., Observaii privind procedura de rezolvare a diferendelor juridice n legtur cu atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, 2008, Revista Dreptul, nr. 3, pp. 42-54. 5. Drago, D.C., Legea contenciosului administrativ, Comentarii i explicaii, ediia a 2-a, Bucureti: Editura C.H. Beck, 2009. 6. Dumitrescu, M.A., Asociaiunea n participaiune, 1924, Revista societilor i a dreptului comercial, nr. 2. 7. Florescu, D.A.P., Popa, R. i Mrejeru, T., Contractul de asociere n participaiune, Bucureti: Editura Universul Juridic, 2009. 8. Iorgovan, I., Drept administrativ, vol. II, Bucureti: Editura Atlas Lex, 1994. 9. Jeze, G., Les contrats administratifs de lEtat, des departments, des communes et des etablissements publics, Paris: Girard, 1927. 10. Jeze, G., Les Contrats administratifs, vol. V-VI, Paris: Girard, 1936. 11. Negulescu, P., Tratat de drept administrativ, Bucureti: Institutul de Arte Grafice, 1934, n Iorgovan, I., Drept administrativ, vol. II, Bucureti: Editura Atlas Lex, 1994, pp. 102-122. 12. Niculeasa, M.I., Legislaia achiziiilor publice, Comentarii i explicaii, ediia a 2-a, Bucureti: Editura C.H. Beck, 2009. 13. Prescure, T. i Crian, R., Arbitrajul comercial, modalitate alternativ de soluionare a litigiilor patrimoniale, Bucureti: Editura Universul Juridic, 2010. 14. Puie, O., Aspecte privind soluionarea unor litigii derivnd din contractele administrative i alte tipuri de contracte ncheiate de ctre autoritile publice, 2008, Pandectele Romne, nr. 7, pp. 32-47. 15. Rarincescu, C., Contenciosul administrativ romn, Bucureti: Alcalay, 1936, n Iorgovan, I., Drept administrativ, vol. II, Bucureti: Editura Atlas Lex, 1994, pp. 102-122; 16. Rebreanu, V., Asociaiunea n participaiune ntre tradiie i actualitate, 1995, Revista de Drept Comercial, nr. 4. 17. Rouviere, J., Les contrats administratifs, Paris: Dalloz, 1930. 18. Sraru, C.S., Aciunea n contencios administrativ n cazul contractelor administrative, 2008, Pandectele Romne, nr. 9, pp. 54-72. 19. Sraru, C.S., Scurte consideraii cu privire la contractele administrative n dreptul comparat i valorificarea cercetrii n dreptul romnesc, 2008, Revista de Drept Public, nr. 4, pp. 60-77. 20. Suleanu, L., Contractul de asociere n participaie, Bucureti: Editura Hamangiu, 2009. 21. Schiau, I., Drept comercial, Bucureti: Editura Hamangiu, 2009. 22. Tabacu, A., Scurte consideraii asupra contractului administrativ i asupra procedurilor de control jurisdicional n materia achiziiilor publice, 2009, Revista Transilvan de Studii Administrative, nr. 24, pp. 124-146. 177

23. Vedina, V., Drept administrativ, ediia a 5-a, Bucureti: Editura Universul Juridic, 2009. Jurispruden: Codul Comercial adnotat, Craiova: Editura Tribuna, 1994. Curtea de Apel Piteti, Decizia nr. 435 din 02.04.2010, nepublicat. Curtea de Apel Piteti, Decizia nr. 506 din 16.04.2010, nepublicat. Curtea de Apel Piteti, Decizia nr. 569 din 28.04.2010, nepublicat. Curtea de Apel Piteti, Decizia nr. 570 din 28.04.2010, nepublicat. Curtea Suprem de Justiie, Secia comercial, Decizia nr. 7710/2001. nalta Curte de Casaie i Justiie, Secia comercial i de contencios administrativ, Decizia nr. 3483 din 29.06.2010, n Revista de Drept Comercial, nr. 11, 2010. Selecie prezentat de E. Albu, pp.109-112. 8. nalta Curte de Casaie i Justiie, Secia comercial, Decizia nr. 1177/2004. 9. nalta Curte de Casaie i Justiie, Secia comercial, Decizia nr. 713/2005. 10. nalta Curte de Casaie i Justiie, Secia comercial, Decizia nr. 973 din 07.03.2008 pronunat n soluionarea recursului exercitat mpotriva sentinei Curii de Apel Ploieti, n Tbrc, M. i Buta, Gh., Codul de procedur civil, comentat i adnotat cu legislaie, jurispruden i doctrin, ediia a 2-a, revzut i adugit, Bucureti: Editura Universul juridic, 2008, pp. 1051-1054. 11. nalta Curte de Casaie i Justiie, Secia contencios administrativ i fiscal, Decizia nr. 2338 din 08.10.2009 n Dreptul, nr. 7, 2010, pp. 254-255. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

178