11 Vodic Kroz Eu Politike Poljoprivreda

Poljoprivreda
Poljoprivreda
Projekat se realizuje u saradnji sa Istraivakim centrom Slovake asocijacije za spoljnu politiku RC SFPA i uz podrku Slovake agencije za meunarodnu razvojnu saradnju SlovakAid
Poljoprivreda
Vodi kroz EU politike Poljoprivreda predstavlja pregled politike i zakonodavstva (acquis) EU u oblasti poljoprivrede i obaveza Republike Srbije u ispunjavanju uslova za lanstvo u EU. Vodi detaljno obrazlae jednu od najznaajnijih EU politika, Zajedniku poljoprivrednu politiku, daje pregled srodnih oblasti, objanjenja osnovnih pojmova, i iskustvo Republike Slovake. Posebno mesto u Vodiu je posveeno poljoprivredi Srbije u pretpristupnom periodu, kao i konkretnim reformama koje predstoje Srbiji.
VODII KROZ EU POLITIKE / POLJOPRIVREDA
Predgovor
Studija Vodi kroz EU politike - poljoprivreda je druga od pet publikacija koje priprema Evropski pokret u Srbiji, u saradnji sa Istraivakim centrom Slovake asocijacije za spoljnu politiku i uz podrku Slovake agencije za meunarodnu razvojnu pomo. Osnovna namera je da se javnosti u Srbiji, pogotovo onoj koja je ukljuena u brojne i sve ire procese vezane za evropsku integraciju, na to jednostavniji i prihvatljiviji nain predstavi veoma kompleksna materija politika Evropske unije u pet oblasti: energetika, poljoprivreda, zatita okoline, trgovina i unutranji poslovi. U okviru ovog dvogodinjeg projekta Evropski pokret u Srbiji e preostale oblasti sukcesivno obraivati i objaviti u vidu publikacije do kraja 2011. godine. Zato upravo ovih pet politika? Naa procena je da se upravo na njima prelamaju neke od osnovnih, kljunih tema, ali i izazova evropskih integracija, bilo da su najsloenije, najobimnije ili pod pretpostavkom da e njihova realizacija zahtevati posebno velike promene u Srbiji kako u smislu prilagoavanja zakonodavstva, tako i kada je re o implementaciji i integrisanju u evropsko okruenje u zahtevnom i sloenom procesu pristupanja Srbije EU.
PREDGOVOR
7
ove publikacije jeste u tome to prua vrlo iscrpan pregled koraka, koje Srbija, kao drava aspirant na lanstvo treba da ispuni u procesu prilagoavanja standardima koji postoje u oblasti poljoprivrede EU. Prikazan je detaljan plan institucionalne izgradnje mehanizama neophodnih za uspenu primenu mera ove politike u Srbiji, ali i efekti koje e ove promene imati na poljoprivrednu proizvodnju, poljoprivrednike, trgovinu i potroae. U tom smislu vrlo je korisna i ilustrativna analiza i prikaz posledica primene Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju, na poljoprivredu i kako su odnosi sa EU izgledali pre, a kako nakon poetka primene ovog sporazuma. Autori, takoe ukazuju na znaaj i na posledice nae aspiracije i eventualnog lanstva u Svetskoj trgovinskoj organizaciji, kako po samu oblast poljoprivrede, tako i za nae dalje pregovore o pristupanju EU. Ne manje vana, a svakako vie nego aktuelna i ivotna tema bezbednosti hrane, takoe je nala mesto u ovom Vodiu. Kako ova i druge politike koje se podvode pod Zajedniku poljoprivrednu politiku danas izgledaju u EU, a kako u Srbiji, ta u Srbiji treba da se uradi, sa kojim resursima i u kom roku, autori su vrlo ubedljivo prikazali, kako kroz analitiki pristup, tako i kroz sposobnost anticipiranja buduih kretanja u EU i buduih napora Srbije da se tome prilagodi. S obzirom da je publikacija namenjena najirim krugovima zainteresovane javnosti, ponudili smo i iscrpnu listu skraenica i pojmovnik na kraju. Kako nije ni malo jednostavno razumeti, a posebno sprovoditi i koristiti na najbolji nain Zajedniku poljoprivrednu politiku EU, zamolili smo nae kolege iz Slovake, eksperte u ovoj oblasti, da nam prenesu svoja nedavna i trenutna iskustva. Tako je sastavni deo ovog Vodia iskustvo koje je Slovaka stekla na putu prilagoavanja i integracije u ovu znaajnu evropsku politiku. Prikazani su najvaniji problemi, dileme, otpori promenama, naini na koji se reforme sprovode i njihovi efekti na oblast poljoprivrede i ukupni ekonomski razvoj ove drave i Unije u celini. Zahvaljujemo im se na iskrenoj i dobroj nameri da sa nama podele sve ono sto su nauili tokom sopstvenog procesa ukljuivanja u EU, i time pomogli i procesu evropske integracije Srbije. U Beogradu, 2010. Tanja Mievi i Nataa Dragojlovi
Nakon objavljenog Vodia kroz EU politike energetika, u saradnji sa eminentnim strunjacima iz Srbije i Slovake, pristupili smo izradi vodia kroz Zajedniku poljoprivrednu politiku EU, koja je u procesu stvaranja Evropske zajednice, a danas Evropske unije pripadao poseban znaaj. Ona je nastala pre svega, iz tenje da se graanima Zajednice obezbede dovoljne koliine bezbedne hrane odgovarajueg kvaliteta po razumnim cenama. Dananji znaaj ove politike ne ogleda se samo u injenici da upravo na njenu implementaciju odlazi najvei deo zajednikog budeta EU, ve i u broju poljoprivrednika (6,7 milona ljudi), kao i u povrini poljoprivrednog zemljita (130 miliona hektara). Poljoprivredna politika spada meu najvanije politike EU, koja se regulie i kreira ne na nivou drava lanica, ve na nivou Evropske unije i kao takva ona je direktno vezana za zajedniko trite i Evropsku monetarnu uniju, koje ine osnovu evropske integracije. Za vie od pola veka njene primene uz stalna preispitivanja, reforme i poboljanja, ona je uspela da ispuni najvei deo svojih prvobitnih ciljeva, ali i da odgovori na savremene i tada nepostojee probleme: obezbeene su dovoljne koliine hrane za stanovnitvo, EU je od uvoznika pretvorena u izvoznika hrane, uinjen je znaajan pomak u poboljanju standarda ivota seoskog stanovnitva, bitno je poveana produktivnost poljoprivredne proizvodnje, uinjeni su pomaci u zatiti ivotne sredine, zdravstvene ispravnosti hrane i razvoju ruralnih podruja. Sa druge strane, postoje i bitni nedostaci i brojne su kritike ove politike koje se uglavnom odnose na prevelike trine vikove, znatno vie cene u odnosu na svet, negativan uticaj na svetsku trgovinu poljoprivrednim proizvodimaDebata je stalna i reforme su neprestano u toku. Stoga je za Srbiju ova, kao i brojne druge evropske politike pokretna meta. S obzirom na injenicu da bi Srbija po dobijanju statusa kandidata za lanstvo u EU mogla da raspolae sa 50 miliona evra iz pretpristupnih fondova EU, namenjenih poljoprivredi i ruralnom razvoju, smatramo da je poznavanje ove politike od kljunog znaaja za dalji razvoj Srbije, koja je preteno poljoprivredna zemlja. Publikacija koja je pred itaocima stoga predstavlja pokuaj da se na vrlo jednostavan i upotrebljiv nain prikae Zajednika poljoprivredna politika EU, njen nastanak, razvoj, osnovni ciljevi, kao i nain na koji se ona sprovodi, koje su institucije zaduene za njeno oblikovanje i primenu, kako se finansira i ko sve moe i treba da uestvuje u ovom procesu. Poseban znaaj
Sadraj
1.
Uvod
13 15 15 25 28 30 31 39 42 43 44 44 54 57 60 65 67 67 68 68 68 69
2. Zajednika poljoprivredna politika EU 2.1 Nastanak ZPP i istorijat razvoja do danas 2.2 Ciljevi ZPP 2.3 Sprovoenje ZPP 2.4 Institucije i pravo zakonodavne aktivnosti u okviru ZPP 2.4.1 Institucionalni okvir EU 2.5 Proces donoenja odluka u poljoprivredi 2.6 Sprovoenje propisa 2.7 Lobiranje 2.8 Finansiranje Zajednike agrarne politike 2.8.1 Budet ZPP 2.8.2 EU budet za 2010. i 2011. godinu 3. 3.1 Instrument za pretpristupnu pomo - IPA 2007-2013 Srbija i IPA / IPARD
4. Poljoprivreda Srbije i ZPP ili Agrarna politika Srbije i ZPP 4.1 Koraci koji predstoje Srbiji 4.1.1 IPARD agencija 4.1.2 Agencija za plaanja u poljoprivredi 4.1.3 Agencija za intervencije na tritu 4.1.4 Finansiranje poljoprivrede 4.1.5 Sistem raunovodstvenih pokazatelja sa farmi (FADN Farm Accountancy data Network)
SADRAJ
11
7.1.1.4 Uspostavljanje interne koordinacije delova ministarstva koji se bave usklaivanjem propisa i delom koji koordinira EU poslove 92 8. 8.1 8.2 8.3 8.4 9. 10. 11. 76 12. 76 77 79 Literatura 135 Bezbednost hrane 95 Istorijat i razvoj politike ministarskog saveta energetske zajednice (lan 100. UEnZ) 96 Mesto politike bezbednosti hrane u Osnivakim ugovorima EU 101 Beli papir o bezbednosti hrane 102 Srbija i bezbednost hrane 109 Iskustvo Slovake Lista skraenica Pojmovnik 111 127 131
4.1.6 Integrisani administrativni sistem kontrole plaanja (IACS - Integrated Administration and Control System). 4.1.7 Proizvoake organizacije 4.1.8 lanstvo u STO 4.2 Akteri u procesu 5. 5.1 Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju i poljoprivreda Srbije Reim spoljne trgovine u oblasti poljoprivrede pre stupanja Sporazuma na snagu 5.1.1 Srbija/Evropska unija 5.1.1.1 Carinska zatita koju je Srbija primenjivala prema EU pre Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju 5.1.1.2 Carinska zatita Srbije prema EU nakon isteka Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju 5.1.2 Evropska unija/Srbija 5.1.2.1 Mere carinske zatite koje je EU primenjivala prema Srbiji 5.1.2.2 Carinska zatita Evropske unije prema Srbiji nakon isteka Sporazuma 5.2 Ostali aspekti Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju STO - Svetska trgovinska organizacija
70 70 70 71 73 75 75 75 75 76
6. 7. 7.1
Usklaivanje zakonodavstva 85 Proces usklaivanja domaih propisa sa evropskim propisima u Republici Srbiji 88 7.1.1 Neophodni koraci resornog ministarstva 90 7.1.1.1 Uspostavljanje IT podrke procesu usklaivanja domaeg zakonodavstva sa evropskim zakonodavstvom u oblasti poljoprivrede, bezbednosti hrane, veterinarske i fitosanitarne politike 90 7.1.1.2 Uvoenje obaveznih tabela usklaenosti domaih propisa sa evropskim propisima 91 7.1.1.3 Specijalizacija i dodatna obuka zaposlenih u MPV za nove poslove koji se odnose na usklaivanje zakonodavstva 92
10
13
1. Uvod
Zajednika poljoprivredna politika Evropske unije (Common Agricultural Policy CAP), kakvu danas prepoznajemo, predstavlja proizvod dugogodinjih konstantnih promena nastalih u interakciji mnogobrojnih unutranjih subjekata jedinstvenog trita EU: od proizvoaa, preko institucija Evropske unije, vlada drava lanica, pa sve do potroaa. Meutim, snaan zamajac najvanijih reformi Zajednike poljoprivredne politike EU (ZPP) bili su svakako i spoljni faktori olieni u trgovinskim interesima velikih vanevropskih poljoprivrednih zemalja (SAD, Brazil, Australija), koji su dobili na znaaju poevi od Urugvajske runde pregovora u okviru Opteg sporazuma o carinama i trgovini (GATT a kasnije Svetskoj trgovinskoj organizaciji). Od svog nastanka pa do danas ZPP doivela je mnogobrojne promene, koje su imale osnovni cilj - opstank EU/ EZ na svetskom tritu kao ozbiljnog aktera u oblasti proizvodnje i prerade poljoprivrednih proizvoda. Cilj ovog vodia jeste da predstavi nastanak i razvoj Zajednike poljopriVODII KROZ EU POLITIKE / POLJOPRIVREDA
1. UVOD
15
vredne politike EU, uz poseban osvrt na proces pristupanja Srbije Evropskoj uniji, prilagoavanja nae poljoprivredne politike Zajednikoj poljoprivrednoj politici EU i promenama koje e nam punopravno lanstvo u EU doneti u ovoj oblasti. itaocima emo ponuditi kako istorijat ZPP, uz pregled osnovnih pravnih izvora ove politike, tako i prikaz koraka koje Srbija treba da preduzme kako bi na najbolji mogui nain iskoristila sve potencijale koje prua ukljuivanje u jedinstveno trite EU.
2. Zajednika poljoprivredna politika EU
2. 1. Nastanak i razvoj Rodno mesto ZPP je posleratna Zapadna Evropa, pogoena mnogim problemima, kako politikim, tako i ekonomskim. Razruena i opustoena, ona je na politikom planu bila suoena sa potencijalnim problemom irenja komunistikih ideja sa istoka, kao i sa izrazitom politikom nestabilnou drava koje su tek poele posleratni oporavak. U ekonomskom smislu, Zapadna Evropa suoavala se sa stalnim oskudicama hrane, ali i industrijskih proizvoda1. 1 Tome su doprinele i veoma kao loa Situacija je veoma podseala na period krize tride- jaka zima 1946/47, to jei jo vie etva 1947. godine, setih godina XX veka, pogotovu kada je u pitanju povealo ovu oskudicu. Zapadnostanje deviznih rezervi i rezervi zlata, usled ega je evropske zemlje u tom periodu su uglavnom uvozile proizvode van izlaz teke situacije zapadno-evropskih drava bio evropskog kontinenta, dok je izvoz dodatno otean2. bio zanemarljiv.
14
2. ZAJEDnIKA POLJOPRIVREDnA POLITIKA EU
17
ljanju zone slobodne trgovine ili izjednaiti mere protekcionizma uskoro e nestati. Grupa zemalja, koja je krenula putem ujedinjenja, donela je odluku da usaglasi i definie jedinstvena pravila funkcionisanja zajednikog trita u oblasti poljoprivrede. Od Rimskog ugovora, 1957. godine, pa sve do danas, Evropska zajednica (od 1992. godine, Evropska unija) traga za najboljom poljoprivrednom politikom, koja bi odgovorila kako domaim potrebama tako i spoljnim pritiscima koji dolaze od rastue svetske konkurencije.
Posleratna situacija je izgledala beznadeno. Vie od 30% stonog fonda je uniteno (pogotovu u Nemakoj i Francuskoj). Zalihe hrane, ak i u zemljama koje su ih oduvek imale dovoljno, kao to su Danska i Holandija, znaajno su iscrpljene. Oko 1,4 miliona hektara obradivih povrina u Francuskoj bilo je potpuno uniteno. Nakon prvih tekih godina situacija se ipak drastino promenila. Maralov plan je oznaio poetak ekonomske obnove zapadnog dela evropskog konti3 nenta, ali i poetak procvata poljoprivrede. Ve Alan S. Milward (1984): The Reconstruction of Western Europe 1949/50 dolazi do pojave prvih vikova poljopri1945-51, Methnem&Co Limited, vrednih proizvoda, a kreatori politike poinju da London: Methuen, strana 443. razmiljaju o nainima na koje je mogue osvajati nova trita. Ve u tom periodu se prepoznaje razlika izmeu zemalja koje polako postaju glavne izvoznice poljoprivrednih proizvoda, kao to su Danska, Holandija i Francuska i zemalja koje vie uvoze, kao to su Velika Britanija i Zapadna Nemaka. Oko 40% izvoza zapadno-evropskih zemalja inio je izvoz upravo poljoprivrednih proizvoda. Evropske zemlje, meutim, konkuriu jedna drugoj za ista trita, kao to je to bio sluaj izmeu Danske i Holandije. Najznaajniji izvozni proizvodi bili su, u manjoj ili veoj meri isti-mleko, meso, jaja, i drugo. U takvim okolnostima otpoinje i diskusija unutar nacionalnih udruenja poljoprivrednika o buduem pravcu nacionalnih politika u ovoj oblasti. Jedine dve zemlje na evropskom kontinentu, ne raunajui zemlje Istonog bloka, koje su jo uvek apsorbovale proizvodnju velikih proizvoaa poljoprivrednih proizvoda bile su Velika Britanija i Zapadna Nemaka. Prvi pokuaj Francuske, kao najvee izvoznice, da ostvari privilegije na Britanskom tritu nije uspeo, pa se ona okree ka prvom sledeem partneru - Zapadnoj Nemakoj3. U interakciji razliitih interesa prepoznaje se i prva grupa zemalja koja e napraviti zaetak ujedinjene Evrope.
2
Ovu situaciju najbolje opisuju rei Viljema Klejtona, pomonika dravnog sekretara SAD za ekonomske odnose: Situacija u Evropi se stalno pogorava. Politika situacija utie na ekonomsku. Jedna za drugom politika kriza samo ukazuje na postojanje duboke ekonomske krize. Milioni ljudi u gradovima polako umiru od gladi. Moderni sistem podele rada se gotovo uruio u Evropi.
Slika 1.: Potpisnici Rimskog ugovora. Izvor: http://irmm.jrc.ec.europa.eu/
Paradoksalno, Drugi svetski rat je doveo do znaajnog pribliavanja nacionalnih poljoprivrednih politika. Naime, prvi put posle 1870. godine i Francusko-pruskog rata, gotovo sve zemlje se okreu merama protekcionizma, koje postaju zajedniki imenitelj nacionalnih politika tog vremena, ukljuujui i tradicionalne Britance. Prividna dilema da li se okrenuti uspostav-
U nastanku Zajednike poljoprivredne politike su naroito znaajni tzv. Rimski sporazum iz 1957. godine, koji poljoprivre- 4 Jedan od prvih pokuaja, ali di daje jednu od centralnih uloga u, sada znatno nedovoljno blizu uspehu je bila dublje i vre, integrisanim zapadno-evropskim inicijativa ministara poljoprivrede drutvima i Konferencija u Stresi iz 1958. godine, Francuske i Holandije iz 1951. godine. Kasnije je voena serija koja postavlja budue okvire poljoprivredne poli- pregovora u periodu od 1952tike Evropske ekonomske zajednice. Malo je me- 1954. godine ,sa seditem u Parizu izmeu 15 zemalja oko iste teme utim poznato da je i ranije dolazilo do pokuaja ali, ipak, zvanian poetak se uspostavljanja ovakve politike4. vezuje za 1957. godinu.
16
19
3. Period od poetka osamdesetih (neki ak pominju i 1984. godinu, kada se po prvi put uvodi sistem kvota za mleko) do 1992. godine. Ovo je period prvog suoavanja sa velikim trinim vikovima i pokuajima da se smanje davanja za poljoprivredu u ukupnom budetu Evropske zajednice. 4. Period od 1992. godine i Ugovora iz Mastrihta do 2004/6. godine. Odlikuju ga uvoenje politike direktnih plaanja i poetak uspostavljanja politike ruralnog razvoja. 5. Period od 2005. godine, do danas, koga odlikuje uvoenje jedinstvene eme plaanja i odvajanja plaanja od proizvodnje odreenih kultura. Poetak razvoja ZPP, kao to je ve reeno, otpoinje nakon Konferencije u Stresi kada su definisani pravci Zajednike poljoprivredne politike EU. Odlueno je da se podri porodina struktura gazdinstava u Evropskoj zajednici (EZ), da se formira nivo cena u EU koji e biti malo iznad nivoa cena na svetskom tritu, kao 6 Joseph A. McMahon (2000): The Law of the Common Agricultural i da se ne stvara samodovoljno trite, ve da trite Policy, Pearson Education Zajednice bude otvoreno za proizvode izvan EZ6. Limited, Edinburg. Nakon toga, 1962. godine, osnovan je Evropski fond za garancije i smernice u poljoprivredi (European Agriculture Guidance and Guarantee Fund) koji je 1964. godine, podeljen na dva dela prvi deo koji podrava garantovane cene na tritu i drugi koji se odnosi na podrku strukturnim reformama. Meutim, ve sredinom ezdesetih godina ova politika je dala svoje rezultate. Poeli su da se pojavljuju znaajni trini vikovi i generalno, vii nivo cena u EZ u odnosu na svetsko trite. Kao rezultat toga, ve 1968. godine, tadanji komesar za poljoprivredu, Siko Mansholt inicirao je prvu reformu sistema ZPP. Njegova ideja bila je smanjenje visine garantovanih cena i podrka strukturnim reformama. Plan je bio zasnovan na injenici da je neophodno staviti van upotrebe oko 5 miliona hektara obradivih povrina, kao i ohrabriti odlazak oko 5 miliona farmera iz poljoprivrede kako bi se izvrila trina redistribucija njihovih poseda i time smanjio pritisak na budet. Ove reforme imale su ogranieni domet.
Principi, koji su utvreni na Konferenciji u Stresi, na kojima se zasniva Zajednika poljoprivredna politika EU su: 1. Jedinstveno trite - sve zemlje lanice EU obrazuju jedinstveno trite. Jedinstvo ovog trita ogleda se kako na unutranjem, tako i na spoljnom planu. Unutranje jedinstvo znai da se roba moe slobodno, bez carinskih i drugih dabina kretati izmeu zemalja lanica. Na spoljnom planu to znai da za sve vai ista carinska zatita za uvozne proizvode koja se utvruje na nivou EU. 2. Prvenstvo unije - ovaj princip odslikava tenju da se izbegnu trini poremeaji i uspostavi stabilnost u snabdevanju. Takoe, njime se, putem posebnih instrumenata, vri zatita domaeg trita od strane robe (posebne uvozne dabine). Pored toga, ovaj princip omoguava pomo u plasmanu robe proizvedene u EU na strana trita, putem izvoznih subvencija (ukoliko roba nije konkurentna cenom). 3. Finansijska solidarnost - sve zemlje lanice EU, bez izuzetaka, uestvuju u trokovima Zajednike poljoprivredne politike, iako udeo u finansiranju dela trokova nije jednak za sve drave lanice. Postavljena na ovakvim osnovama i voena ovim principima, agrarna politika je praktino zaivela 1960. godine, od kada je primenjuje est tadanjih drava lanica Francuska, Italija, Zapadna Nemaka, Holandija, Belgija i Luksemburg. Dalji razvoj ZPP se uslovno moe podeliti u nekoliko celina: 1. Period od nastanka do ezdesetih godina dvadesetog veka, kao period formiranja i prvobitnog utemeljenja ZPP. 2. Period od ezdesetih do poetka osamdesetih godina. Ovo je izuzetno prosperitetan period ZPP, imajui u vidu visok 5 1984. godine, oko 71% od obim sredstava koji je izdvajan u svrhu podrke poukupnog budeta tada EZ odnosio ljoprivredi5, naglaenu cenovnu podrku ali i rast se na Zajedniku poljoprivrednu sveukupne produktivnosti. politiku.
18
21
razumnoj i jedinstvenoj poljoprivrednoj politici, jasnijem razdvajanju odgovornosti izmeu EU i drava lanica i
n n
Na naredno reformisanje ZPP ekalo se do devedesetih godina prolog veka, kada su usledile dve najozbiljnije reforme do sada, i kojima je postavljen sistem moderne ZPP. U to vreme najvei deo budeta EZ odlazio je na poljoprivredu (1979. godine, oko 75% budeta izdvajano je za poljoprivredu). Za reformu su ponovo postojali kako unutranji (poveanje zaliha poljoprivrednih proizvoda, garantovani nivo cena znatno iznad trinih), tako i spoljanji razlozi (otpoinjanje Urugvajske runde pregovora GATT General Agreement on Tariffs and Trade, gde je vren snaan pritisak na EZ da smanji cene svojih proizvoda i liberalizuje domae trite). Kao rezultat ovih okolnosti 1992. godine, usledila je reforma ZPP koju je inicirao tadanji komesar za poljoprivredu Mekeri (Ray MacSharry). Ideja Mekerija bila je dalje smanjenje garantovanih cena u ratarskom sektoru, kako bi dolo do pribliavanja nivoa EU cena sa svetskim, kao i uvoenje strukturnih mera (podrka ranom penzionisanju farmera, podrka planinskim i nerazvijenim oblastima, zatita ivotne sredine, poumljavanje poljoprivrednog zemljita). Upravo ove strukturne mere postale su osnova za kasnije formiranje posebnog stuba ZPP posveenog ruralnom razvoju. Da bi se farmerima nadoknadio gubitak smanjenjem cena uvedena su plaanja po oblastima (area payments). U sektoru stoarstva smanjene su interventne cene, ali su kao kompenzacija uvedena posebna plaanja (headage payment). Uvedene su mere stavljanja zemljita van upotrebe, ali i uvoenje gornje granice trokova ZPP, kako bi se spreilo dalje poveavanje trokova u ovoj oblasti. Sve ove mere nailazile su na otpor proizvoaa, ali je sa reformama nastavljeno Agendom 2000. Agenda 2000 iz 1999. godine, uvodi tzv. Evropski model poljoprivrede (The European Model of Agriculture) koji se zasniva na sledeim elementima:
n
jasnoj koristi za drutvo od troenja budeta EU na poljoprivredu.
Uvedena je i podela ZPP na dva stuba podrka tritu kroz sistem garantovanih cena i ruralni razvoj. Dalje smanjivanje sistema garantovanih cena odnosilo se najvie na itarice (-15%) i na govedinu (-20%), ali je i dalje ostao sistem kompenzacija kroz direktnu podrku proizvoaima. Po prvi put se uvodi sistem mera cross-compliance unakrsna uslovljenost), koji je u vezi sa ouvanjem ivotne sredine, kao uslovom za ostvarenje prava na pojedina direktna plaanja. Politika ruralnog razvoja sprovodila se kroz tri elementa: jaanje poljoprivrede kroz strukturne mere, zatita ivotne sredine i ruralnog naslea i modernizaciju i diverzifikaciju ruralnih oblasti. Poslednja velika reforma ZPP izvrena 2003. godine, postavila je osnove za dananju politiku EU u ovoj oblasti. U okviru I stuba ZPP uvedeno je tzv. ponovno spajanje (decoupling) ija je sutina bila da se plaanje koje je do tada bilo povezano za odreene vrste proizvoda, sada omoguava farmerima kroz direktna plaanja. Ova nova mera nazvana je jedinstvena ema plaanja (Single Payment Scheme). Da bi proizvoai mogli da dobijaju pomenuta plaanja bilo je potrebno da su u vreme koje je odreeno kao referentni period (2000-2002. godina) ve dobijali subvencije. Meutim, pored ovog opteg, uvedeni su i posebni uslovi koje proizvoai moraju da ispune da bi dobili direktnu pomo (subvencije). To su standardi javnog zdravlja, zdravlja i dobrobiti ivotinja, zdravlja bilja, zatite ivotne sredine, kao i ouvanje zemljita u dobrom proizvodnom stanju. Ukoliko proizvoa ne ispuni neke od ovih uslova, plaanje mu moe biti smanjeno, a na kraju i ukinuto. Svi ovi uslovi svrstavaju se u dve grupe:
n
konkurentnom poljoprivrednom sektoru; proizvodnji usmerenoj na kvalitetne proizvode i ouvanje ivotne sredine;
statutarni upravljaki zahtevi (Statutory Management Requirements - SMR) obuhvataju trenutno vaee propise EU u oblasti zdravlja bilja i ivotinja, kao i dobrobiti ivotinja. Ova lista konstantno se aurira novim propisima; ouvanje zemljita u dobrom proizvodnom stanju i zatita ivotne sredine (Good Agricultural and Environmental Conditions - GAEC). Ova oblast spada u diskreciono pravo svake drave lanice da blie definie ove elemente (spreavanje erozije zemljita, itd.).
n n
diverzifikaciji poljoprivrede; aktivnoj ruralnoj zajednici;
20
23
znaajnije podrke EU fondova. I pored velikih novina i pokuaja pribliavanja trinim uslovima zadrane su neke mere upravljanja tritem, kao to su sistem kvota za pojedine proizvode (mleko), izvozne subvencije, stavljanje poljoprivrednog zemljita van upotrebe (set aside), interventne zalihe, koje i dalje EU poljoprivredu ine veoma zatienom. U okviru drugog stuba (ruralni razvoj) uvedeno je dosta novina. Posle vie od 40 godina postojanja Evropskog fonda za smernice i garantovanje (European Agricultural Guidance and Guarantee Fund - EAGGF), u 2005. godini, razdvojene su dve komponente i stvorena dva odvojena fonda. Nastao je Evropski fond za ruralni razvoj (European Agricultural Fund for Rural Development - EAFRD), koji je osnovan Uredbom EZ 1290/2005, dok je Uredba 1698/2005 postala osnova za modernisanu politiku ruralnog razvoja. Sa druge strane, Uredbom 1290/2005 osnovan je i Evropski fond za garancije (European Agricultural Guarantee Fund EAGF). Politika ruralnog razvoja zasniva se na tri tzv. ose ili pravca:
II Stub: Politika ruralnog razvoja Dobrobit seoskog stanovnitva n
Ova reforma nije u potpunosti ukinula vezivanje podrke za pojedine proizvode. Dravama lanicama je ostavljeno pravo da u sluaju da to ele mogu da se odlue za stari vid plaanja za odreene kulture (pored jedinstvene eme plaanja). Razlog tome je pokuaj da se sprei da proizvoai napuste gajenje pojedinih kultura i na taj nain dovedu do poremeaja na tritu. Takoe, poseban naglasak stavljen je na modulaciju, uvedenu Agendom 2000, koja omoguava dravama lanicama da iz I stuba prebacuju sredstva u II stub (ruralni razvoj). Novina je obavezna modulacija, kojom se uvodi obavezna alokacija dela sredstava iz jednog u drugi fond (Grafikon 1.).
Grafikon 1. Stubovi ZPP
Zajednika poljoprivredna politika ZPP (Common Agriculture Policy CAP) I Stub: Trine intervencije (eer, vino, maslinovo ulje, itd.) Direktna plaanja (decoupling) Cross-compliance standardi Multifunkcionalna poljoprivreda Proizvodnja hrane Zatita ivotne sredine
podizanje konkurentnosti poljoprivrednog i umarskog sektora; zatita ivotne sredine i upravljanje zemljitem, kvalitet ivota i diverzifikacija ruralne ekonomije.
Modulacija
Program Leader (Liaison Entre Actions de Dveloppement de lconomie Rurale) stimulie aktivizam lokalnih aktera kroz projektnu aktivnost na lokalu podranu EU fondovima, sa ciljem ukljuivanja lokalnih sredina u proces implementacije ZPP ime se pozitivno utie na zapoljavanje i smanjivanje siromatva ruralnih podruja. U skladu sa pomenutim ciljevima drave lanice obavezne su da usvoje Nacionalne strategije kojima e definisati prioritete u ovoj oblasti, a koje moraju biti odobrene od strane Evropske Komisije. Takoe, ovim dokumentom se definiu i minimumi sredstava za svaki od odabranih ciljeva. Ukupna suma sredstava utroena u svrhu ruralnog razvoja se dobija sabiranjem EU fondova izdvojenim u ovu namenu i nacionalnih kontribucija.
Izvor: Pielke M. (2009): Community Policies for the Development of Rural Areas, European Commission Directorate General for Agriculture and Rural Development, Zagreb
Cilj svih ovih mera bio je da se farmeri u veoj meri izloe realnosti trita kako bi u budunosti bili spremni za konkurenciju na svetskom tritu bez
22
25
U buduem periodu oekuje se dalje reformisanje ZPP, ali ne treba oekivati velike promene. Nastavie se postepeno smanjivanje subvencija, a do 2015. godine, najavljeno je i ukidanje kvota za proizvodnju mleka. Meutim, osnovni izazov svakako e biti tenja da se ouva nadnacionalni karakter ZPP i da se putem modulacije ostvari vei uticaj na nacionalne agrarne politike. Interesovanje Srbije za buduu politiku EU u oblasti poljoprivrede i ruralnog razvoja je veoma veliko iz vie razloga. EU predstavlja jednog od glavnih svetskih izvoznika/uvoznika poljoprivrednih proizvoda i nema sumnji da e politika koju ona bude implementirala u ovoj oblasti itekako imati uticaja na svetske tokove roba, a time neminovno i na trite nae zemlje. Sa druge strane, imajui u vidu izraenu tenju nae zemlje da postane lan EU (i time usvoji i primeni ZPP) veoma je bitan kurs koji e EU zauzeti u budunosti, kako u periodu pripreme nae zemlje za lanstvo, tako i u trenutku ostvarenja lanstva i postanka delom ovog kompleksnog sistema. ZPP e bojiti evropskim bojama domau poljoprivrednu politiku sve intenzivnije u procesu pristupa, a konkretni rezultati e biti poveanje poljoprivrednog izvoza Srbije i vea kompatibilnost sa procesima proizvodnje, prerade i plasmana hrane, koji se ve primenjuju u EU. Znaajno je pomenuti i injenicu da emo integracijom u EU dospeti u sigurniji i predvidljiviji ambijent za poslovanje, to e svakako pogodovati privlaenju stranih direktnih investitora u ovaj sektor nae privrede.
Cilj svih dosadanjih reformi bio je, u najveoj meri, usmeren na pojeftinjenje ZPP (smanjivanje udela ZPP u ukupnom budetu EU), unapreenju konkurentnosti evropske poljoprivrede u svetskim okvirima i prilagoavanje uslovima svetskog trita.Smanjivanje udela poljoprivrede u ukupnom budetu EU ispod 50% predstavlja uspeh, imajui u vidu da je budet ZPP dugo godina premaivao polovinu budeta EU, inei tako ak i dve treine ukupnog budeta ranijih godina (Grafikon 2.).
Grafikon 2. Poljoprivreda u procentima EU budeta -Obaveze-
70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0
EU-12
EU-15
EU-25 EU-27
Ukupno poljoprivreda Ruralni razvoj, smernice + garancije-ukljuujui modulaciju i transfere Trite+direktna pomo nakon modulacije
, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08
Izvor: European Commission, Directorate-General for Agriculture and Rural Development (2009): The Common Agricultural Policy Explained, Publications Office of the European Union
2.2. Ciljevi ZPP Nakon usvajanja Lisabonskog ugovora dva osnovna primarna izvora prava EU ine Ugovor o osnivanju Evropske unije i Ugovor o funkcionisanju Evropske unije7. Osnovna novina je da je Evropska unija konano dobila status pravnog lica u odnosu prema treim zemljama, to se odrazilo i na preimenovanje Evropske zajednice 7 Do Lisabonskog ugovora ovaj (koja je imala status pravnog lica, a ne EU) u dokument nosio je naziv Ugovor o Evropsku uniju. osnivanju Evropske zajednice. Odredbe Ugovora o osnivanju Evropske zajednice koje se odnose na poljoprivredu, stupanjem na snagu Lisabonskog ugovora, postaju sastavni deo
U skladu sa ispoljenim trendovima u okviru politike EU (izrazito jaanje programa ruralnog razvoja na utrb trinih intervencija), oekuje se dalje sputanje udela poljoprivrede u ukupnom budetu EU, tako da e primat od poljoprivrede u troenju budetskih sredstava preuzeti tzv. strukturalni fondovi.
24
27
sanje farmera, odnosno poljoprivrednih proizvoaa, kao i poljoprivrednih gazdinstava (Agricultural holdings) nije se nailo na manje problema. Osnivaki ugovori EU ne nude jasnu definiciju ovih pojmova, pa se definicije nalaze u sekundarnom zakonodavstvu (uredbe, direktive). Po prvi put je definicija farmera data propisima koji reguliu strukturnu politiku. U Uredbi 797/85 bilo je definisano da je farmer osoba koja preko 50% svojih prihoda ostvaruje bavei se poljoprivredom, kao i to da ne troi vie od 50% svog radnog vremena na aktivnosti van poljoprivrede. U sluajevima koji su usledili Evropski sud pravde je preputao dravama lanicama da ureuju ovo pitanje, uz tumaenje da se i osobe koje se osim poljoprivrede bave drugim delatnostima ukljue u definiciju farmera. Danas je aktuelna definicija data u Uredbi 73/2009 o direktnoj emi podrke farmera prema ZPP, kojim se pod farmerom podrazumeva fiziko ili pravno lice ili grupa pravnih i fizikih lica, kakav god da je pravni status ovakvih grupa i njiho- 10 Council Regulation (Ec) No vih lanova po nacionalnom pravu, ije preduzee 73/2009 of 19 January 2009 establishing common rules for se nalazi na teritoriji EU i bavi se poljoprivrednim direct support schemes for farmers aktivnostima. Pod poljoprivrednom aktivnou po- under the common agricultural drazumeva se proizvodnja, uzgajanje ili gajenje po- policy and establishing certain support schemes for farmers, ljoprivrednih proizvoda, ukljuujui etvu, muu, amending Regulations (EC) No gajenje i dranje ivotinja za potrebe farme, ili u- 1290/2005, (EC) No 247/2006, (EC) No 378/2007 and repealing vanje zemlje u uslovima ouvanja ivotne sredine i Regulation (EC) No 1782/2003 dobre poljoprivredne prakse10. (OJ L 30, 31.1.2009, p. 16). Ciljevi Zajednike poljoprivredne politike definisani lanom 38. UFEU su: 1. poveanje produktivnosti u poljoprivredi unapreenjem tehnikog razvoja, racionalizacijom poljoprivredne proizvodnje i optimalnim korienjem faktora proizvodnje, naroito radne snage; 2. obezbeivanje na taj nain odgovarajueg ivotnog standarda poljoprivrednog stanovnitva, posebno putem poveanja zarada u poljoprivredi: 3. stabilizacija trita; 4. garantovanje snabdevanja i 5. obezbeivanje snabdevanja potroaa po razumnim cenama.
Ugovora o funkcionisanju Evropske unije. Ovaj ugovor poljoprivredu pominje u delu koji se odnosi na principe, svrstavajui je u politike koje su u podeljenoj nadlenosti EU i njenih drava lanica, zajedno sa politikama unutranjeg trita, socijalne politike, ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije, ivotne sredine, zatite potroaa, saobra8 Nije pomoglo ni nabrajanje aja, trans-evropskih mrea, energetike, slobode, poljoprivrednih proizvoda u bezbednosti i pravde i javnog zdravlja. Aneksu I, kojim nisu obuhvaeni
vuna, drvo i pamuk, kao ni proizvodi poput margarina, jogurta, vonih sokova, itd.
U prethodnom ugovoru (Ugovoru o osnivanju EZ) stajala je odredba da e u roku od dve godine od stupanja ugovora na snagu Savet odluiti o eventualnom proirivanju liste proizvoda u Aneksu I (u to vreme Aneks II). To je i uraeno Uredbom 7a/59, ali ovo pitanje je ostalo otvoreno jo nekoliko godina, ukljuujui i sporove koji su usledili po tom pitanju. U sluaju 185/73 Hauptzollamt Bielefield vs. Konig Evropski sud pravde zakljuio je da u proizvode prve faze obrade spadaju proizvodi kod kojih postoji jasna ekonomska povezanost sa primarnim proizvodima koji se obrauju. To znai da se pod poljoprivrednim proizvodima ne mogu raunati oni proizvodi ija je cena znatno vea od sirovine ijom su obradom nastali. Takoe je zakljueno da se vie ne moe proirivati Aneks I, osim dodatnim tumaenjem to nije bio sluaj. Proizvodi koji ne spadaju u Aneks I, a po prirodi nastaju obradom poljoprivrednih proizvoda, dobili su naziv proizvodi koji nisu u Aneksu I (non-Anex I products). Izuzeci od pravila su proizvodi koji bi po definiciji trebalo da spadaju u grupu poljoprivrednih proizvoda definisanih u Aneksu I, ali ipak to nisu. To su: krompir, drvo i vuna.
Zajedniku poljoprivrednu politiku EU u Ugovoru o funkcionisanju Evropske unije detaljno odreuju lanovi 38 42, koji definiu opseg ZPP, ciljeve, odreuju mesto ZPP meu ostalim sektorskim politikama EU, ali i uspostavljaju pravni osnov za dalje regulisanje poljoprivredne politike. Po prvi put se u osnivakim ugovorima EU, u delu koji se odnosi na poljoprivredu, govori o Evropskoj uniji, kao nosiocu prava definisanja i sprovoenja Zajednike poljoprivredne politike. lanom 38. Ugovora definisano je da zajedniko trite Unije obuhvata poljoprivredu, ribarstvo i trgovinu poljoprivrednim proizvodima. Poljoprivredni proizvodi definisani kao proizvodi ratarstva, stoarstva i ribarstva, kao i proizvodi prve faze prerade ovih proizvoda. Takoe, naglaava se znaaj ribarstva, kao sektora koji ini sastavni deo ZPP. U daljem tekstu, u stavu 3. istog lana, odreeno je da su proizvodi na koje se odnose lanovi od 39-44 sadrani u Aneksu I Ugovora. I pored pokuaja da se ovim definicijama prui jasna slika ta sve ini poljoprivredne proizvode, otvorio se problem tumaenja ovih odredbi8. U praksi je problem definisanja poljoprivrednih proizvoda reavao Evropski sud pravde, koji ima pravo tumaenja odredbi osnivakih ugovora.9 Pitanje definicije poljoprivrednih proizvoda je veoma bitno zbog posebnog reima zatite ovih proizvoda, kao i njihove razlike u odnosu na preraene poljoprivredne proizvode. Kao i u sluaju poljoprivrednih proizvoda ni defini-
26
29
mlje. Kako bi to bilo u potpunosti ostvareno bilo je neophodno stvaranje zajednikih mehanizama na nivou EU koji bi doveli do jedinstvenog formiranja cena i regulacije trita. To je sprovedeno u delo stvaranjem zajednikih organizacija trita kojim su bili obuhvaeni svi poljoprivredni proizvodi obuhvaeni aneksom I UFEU Ugovor o funkcionisanju Evropske unije. U lanu 40 UFEU ponuena su tri reenja za organizaciju trita poljoprivrednih proizvoda: zajednika pravila konkurencije, koordinacija nacionalnih trita i evropska organizacija trita. Odlueno je da to bude evropska organizacija trita, koja i danas postoji, a osnovni zadatak je ostvarivanje ciljeva ZPP, regulisanje cena, pomo proizvoaima u proizvodnji, skladitenju, itd. Istim lanom predvieno je i stvaranje posebnog fonda za garancije i usmeravanje u poljoprivredi, koji je postojao sve do 2005. godine, kao Evropski fond za garancije i usmeravanje. Tada iz jednog nastaju dva fonda Evropski fond za usmeravanje i Evropski fond za ruralni razvoj. Prvi sprovodi politiku direktnih plaanja u EU, dok je drugi usmeren na realizaciju politike ruralnog razvoja. U toku formiranja zajednikih organizacija trita otvorilo se pitanje do koje mere drave lanice mogu da utiu na regulisanje trita proizvoda obuhvaenih ZPP. Ve u prvim sporovima pred ESP definisano je da drava lanica ne moe da se mea u cenovnu politiku u pojedinim organizacijama trita obuhvaenim ZPP, dok je dozvoljeno da se u sluaju da neke stvari nisu regulisane u okviru zajednikih organizacija trita mogu regulisati na nivou drava lanica, ali moraju biti u skladu sa ciljevima ZPP. Takoe, u trenutku regulisanja trita ovih proizvoda na evropskom nivou, ukida se bilo kakva mogunost da drave lanice reguliu ova pitanja. Drugim reima, drave lanice imaju onoliko prostora u ovoj oblasti koliko im ostavi EU. Znaaj zajednikih organizacija trita (Common Market Organisation CMO) je u tome to one zapravo znae isto to i politika slobodnog protoka robe, samo u oblasti poljoprivrednih proizvoda. Osnovni cilj je bio zamena pojedinanih nacionalnih politika regulisanja cena pojedinih poljoprivrednih proizvoda, (koje su najee bile meusobno suprotstavljene) i na taj nain uklanjanja prepreka trgovini na jedinstvenom tritu, ali i zatita
Ovako definisani ciljevi ZPP u lanu 39(1) UFEU imaju politiko-ekonomski, ali i naglaen socijalni karakter. Njima su obuhvaene naizgled nepomirljive strane, a to su interesi proizvoaa i potroaa. Dok je cilj prvih da zarade to vie na tritu, drugi imaju za cilj to jeftinije snabdevanje inputima za svoju proizvodnju/preradu. Takoe, ovde pronalazimo i osnovu strukturne politike u poljoprivredi, koja govori o obezbeivanju ivotnog standarda proizvoaa, koji se nadovezuje na zahteve za ekonomskim ciljem poveanja produktivnosti. Na kraju se na isto ekonomski cilj snabdevanja trita, nadovezuje i garantovanje snabdevanja po razumnim cenama. Kao i u svim drugim situacija Evropski sud pravde - ESP morao je da d konanu re o kontradiktornosti ovog lana. U nekoliko tumaenja ESP jasno je naznaio da obezbeivanje ivotnog standarda ne znai garantovanje odreenih prihoda farmerima, ali i da razumne cene ne znae najnie mogue cene, ve da one moraju biti posmatrane u kontekstu mehanizama ZPP. Takoe, ESP je jasno definisao da se ciljevi ZPP odnose na sve aspekte poljoprivredne proizvodnje, ukljuujui trgovinu, javno zdravlje, zatitu potroaa i dobrobit ivotinja. Na kraju je zakljueno i da institucije EZ moraju da obezbede adekvatan odnos ciljeva tako da se, iako u isto vreme tite interese proizvoaa i potroaa, ne mogu realizovati svi u isto vreme i u celini11. Praksa je pokazala da je akcenat bio na ekonomskim ciljevima na utrb ciljeva koji se odnose na potroae, ali je kriza bezbednosti hrane devedesetih godina (bolest ludih krava, dioksinska kriza) donela veu zainteresovanost potroaa za regulisanje oblasti poljoprivredne proizvodnje i udruenja potroaa su pojaala pritisak na donosioce odluka ZPP, da u kreiranju poljoprivredne politike uvae i njihove 11 Case 5/67 Beus [1968] ECR 83. stavove i interese.
2.3. Sprovoenje ZPP Samo stvaranje ZPP znailo je uvoenje posebnog reima za poljoprivredne proizvode u odnosu na ostale proizvode, kao i razliku principa ZPP u odnosu na osnovne principe zajednikog protoka robe. Prvobitni i osnovni cilj ZPP je bio zatita evropskog trita u odnosu na tree ze-
28
31
2.4.1. Institucionalni okvir EU
trita od prevelikih oscilacija cena (stabilizacija trita), kao i zatita od potencijalno loeg uticaja svetskog trita12.
2.4. Institucije i pravo zakonodavne aktivnosti u okviru ZPP Da bi se ciljevi ZPP nesmetano sprovodili bilo je neophodno usvajanje niza propisa kojim bi se omoguilo nesmetano funkcionisanje i dalji razvoj ZPP. U ovom poslu najvaniji momenat je bio dobra organizacija posla unutar institucija EZ i jasna podela uloga najvanijih aktera Evropske zajednice. Iz tog razloga bie dat pregled institucija EU i njihova uloga u procesu donoenja odluka, ali i sprovoenja propisa. U okviru UFEU, lanom 43. definisano je da je Evropska komisija nadleni organ EU za razradu i sprovoenje ZPP. U nastavku se i Savet ministara i Evropski parlament oznaavaju kao institucije koje, delujui u skladu sa zakonodavnom procedurom, uspostavljaju zajedniku organizaciju trita u poljoprivredi i donose ostale odluke radi sprovoenja ciljeva ZPP i Zajednike politike ribarstva (ZPR). Takoe, u stavu 3 istog lana se kae da, Savet ministara na predlog Evropske komisije utvruje cene, kvote, kao i ostale dabine koje se odnose na trite poljoprivrednih proizvoda u EU. Na osnovu ovog 12 Sam nain formiranja cene lana usvajaju se sve odluke EU koje ine korpus uz postojanje ciljane cene pravnih pravila na osnovu kojih funkcionie ZPP. koja je bila projektovana kao zadovoljavajua cena kojoj se tei Ove osnovne odredbe su dugo odolevale promena(ali u praksi nikada ne ostvari), ma, ali je Lisabonski ugovor doneo izmene u pogleprag cene, koja predstavlja du procedure donoenja odluka. Do Lisabonskog najniu cenu ispod koje se ne mogu prodavati proizvodi na ugovora odluke u okviru sistema ZPP donoene su evropskom tritu najee u od strane Saveta, na predlog Evropske komisije, sluaju uvoza sa treih trita i uz savetodavnu ulogu Evropskog parlamenta. Od interventne cene pri kojoj se vri kupovina trinih vikova (kada Lisabonskog sporazuma, koji je stupio na snagu 1. cena padne na ovu vrednost), januara, 2010. godine, odluke se u okviru ZPP doupuuje na svu sloenost mehanizama cenovne podrke u nose prema proceduri saodluivanja, koja daje znaokviru ZPP. Sve ove cene bile su ajniju ulogu Evropskom parlamentu. Poveana vie od cene na svetskom tritu, a svojom cenovnom podrkom EU uloga Evropskog parlamenta u procesu donoenja je vie puta izazivala fluktuacije odluka u EU, ukazuje na vei legitimitet i vii nivo na svetskom tritu u zavisnosti demokratije i uea graana, nego to je to ranije da li se suoavala sa padom ili bio sluaj. rastom cena na svetskom tritu.
Institucionalni okvir EU ine: Evropska komisija, Savet ministara, Evropski parlament, Evropski sud pravde i Revizorski sud i Raunovodstveni sud. Ovih pet institucija predstavljaju institucionalni okvir na kojima poiva EU i njihovom meusobnom interakcijom obezbeuje se nesmetano funkcionisanje EU. Kroz pregled institucija otvara se i pitanje karaktera EU. EU bi se mogla definisati kao nadnacionalna organizacija drava, koja ima odlike klasinih meunarodnih organizacija, ali koja je i neto vie od toga. Neke institucije odraavaju slinost sa meunarodnim organizacijama (Savet ministara) i u njima se iskljuivo brane interesi pojedinih drava lanica, dok druge institucije imaju za cilj zatitu komunitarnih interesa ili ciljeva na kojima poiva EU (Evropska komisija, Evropski parlament, Evropski sud pravde). U svoj ovoj sloenosti isprepletanih interesa i isto tako sloenih procedura pronalazimo ishodite ZPP, koja je i jedna od najstarijih komunitarnih politika. Evropska komisija predstavlja instituciju u kojoj se ogleda nadnacionalni karakter EU. Osnovni cilj Evropske komisije je zatita zajednikog interesa EU i sprovoenje ciljeva definisanih osnivakim ugovorima. U okviru Evropske komisije postoje Generalni direktorati GD (Directorat general - DG), od kojih su za poljoprivredu najznaajniji: Generalni direktorat za poljoprivredu i ruralni razvoj (DG AGRI), GD za zdravlje i zatitu potroaa (DG SANCO) u ijoj nadlenosti su veterina i bezbednost hrane, kao i fitosanitarna politika, ali i GD za trgovinu (DG TRADE) i GD za regionalni razvoj (DG REGIO). Za zemlje poput nae, od velike vanosti je i GD za proirenje (DG ENLARGEMENT). U procesu donoenja odluka Komisija ima zakonodavnu inicijativu. Pre nego to doe do zvaninog predlaganja teksta propisa, svaki predlog propisa prolazi kroz pripremnu fazu, koja se odvija unutar slubi Komisije. Najee predlog formuliu pojedine slube unutar Generalnog direktorata, koji, nakon odobrenja resornog komesara, stie do efa kabineta Generalnog direktorata, koji u internoj komunikaciji sa efovima kabineta drugih komesara usaglaava tekst predloga propisa. Tek nakon toga predlog ide zvanino na konsultacije u okviru zvaninog sastanka svih komesara koji ine Evropsku komisiju. Paralelno sa ovim procesom Komisija
30
33
Proces odluivanja, na osnovu predloga koji stie od Evropske komisije, poinje na najniem nivou radnih grupa Saveta, na kojima su drave predstavljene u rangu dravnih slubenika. Sledea faza, ukoliko predlog proe prethodni forum, poinje upuivanjem predloga propisa ili na radnu grupu koju ine poljoprivredni savetnici ili odmah biva upuen na Specijalni komitet za poljoprivredu ili COREPER, u zavisnosti od pitanja koje je na dnevnom redu. Poslednja instanca su ministri koji uglavnom donose politiku odluku, nakon to je odluka ve pripremljena u niim fazama odluivanja. Ukoliko se na nivou COREPER ili Specijalnog komiteta za poljoprivredu sve drave lanice sloe o nekom predlogu isti dobija status A i on se bez rasprave usvaja na Savetu. Sistem glasanja u Savetu je specifian. Svaka drava ima odreen broj glasova kojim raspolae prilikom glasanja, a najee je potrebna kvalifikovana veina glasova da bi se predlog usvojio. Meutim, u sluaju da Savet istupi sa izmenama koje su u potpunoj suprotnosti sa predlogom Komisije, on mora odluku doneti jednoglasnom veinom. Ukupan broj glasova je 345, a odluka kvalifikovanom veinom donosi se ukoliko je ispunjeno jo tri uslova: 1. da ima najmanje 255 glasova za predlog propisa; 2. da je veina drava lanica za predlog (14 drava lanica) i 3. da je najmanje 62% ukupne populacije EU za predlog propisa. Raspored broja glasova u Savetu ministara prikazan je u Tabeli 1.
otvara konsultacije sa eksternim organizacijama, koje su zainteresovane za konkretni tekst predloga propisa i to mogu biti udruenja, komiteti za pojedine oblasti kao to su proizvoai voa i povra, eera, ena u poljoprivredi, itd. Tek nakon svega Evropska komisija formulie zvanian predlog teksta propisa, koji dalje upuuje u proceduru na razmatranje Savetu i Evropskom parlamentu. Radni jezici u Evropskoj komisiji su engleski, francuski i nemaki. Savet ministara EU predstavlja instituciju koja u potpunosti titi interese drava lanica. Na sastancima Saveta drave lanice predstavljaju resorni ministri zemalja, u zavisnosti od teme sastanka. U praksi postoji devet posebnih formi sastanaka Saveta, ukljuujui i Savet ministara poljoprivrede. Proces pripreme sastanaka Saveta ministara obavlja se u tri posebna komiteta: COREPER II, COREPER I i Specijalnom komitetu za poljoprivredu. COREPER II (Le Comit des reprsentants permanents) ine stalni predstavnici drava lanica pri EU u rangu ambasadora i ovaj komitet priprema sastanke Saveta za opte poslove, spoljnu politiku, ekonomske i finansijske poslove i pravdu i bezbednost. Radom komiteta rukovodi predstavnik zemlje predsedavajue EU. Ovo telo diskutuje o znaajnijim politikim pitanjima. Pravni osnov uspostavljanja i uloge COREPER je lan 240. UFEU. COREPER I ine zamenici ambasadora stalnih predstavnika drava lanica EU i oni diskutuju i pripremaju sastanke Saveta ministara o tehnikim pitanjima, izuzev poljoprivrede. Specijalni komitet za poljoprivredu priprema sastanke Saveta o poljoprivrednim pitanjima. Samo postojanje ovog komiteta govori koji znaaj se pridaje poljoprivredi, s obzirom na sloenost pitanja, ozbiljnost problema u ovoj oblasti i poseban status poljoprivrede u odnosu na ostale politike. Ovaj komitet nije osnovan prema osnivakim ugovorima EU nego posebnom meuvladinom odlukom 1960. godine, kada je otpoela priprema za stvaranje zajednike organizacije trita u poljoprivredi. Pitanja na dnevnom redu ovog komiteta su isto poljoprivredna pitanja koja se odnose na direktna plaanja, trine mere, ruralni razvoj... lanovi ovog komiteta su visoki zvaninici ministarstava poljoprivrede drava lanica ili savetnici za poljoprivredu pri stalnom predstavnitvu drava lanica.
32
35
i veoma malo ima vremena za iru diskusiju zbog velikog broja lanova. Iz tog razloga je jako bitna priprema sastanka za koju je zaduen predsednik Evropskog saveta. Sve odluke se donose konsenzusom.
Procenat po 8,4% po 7,8% 4,1% 3,8% po 3,5% po 2,9% po 2% po 1,2% 0,9% 100.0 Broj glasova po 29 po 27 14 13 po 12 po 7 po 7 po 4 3 345
Tabela 1. Raspored glasova u Savetu ministara
Drava lanica Nemaka, Francuska, Italija i Velika Britanija Poljska i panija Rumunija Holandija Belgija, Grka, Maarska, Portugal, eka Austrija, vedska i Bugarska Danska, Finska, Irska, Litvanija i Slovaka Kipar, Estonija, Letonija, Luksemburg i Slovenija Malta UKUPNO
Jo jedan znaajan forum na kojem se donose odluke od najveeg znaaja za EU je predsednitvo EU, koje se smenjuje svakih est meseci na ijem dnevnom redu su najee i pitanja iz domena poljoprivrede. Evropski parlament ini ukupno 736 poslanika koji se biraju na direktnim izborima na mandat od 5 godina. Direktni izbori primenjuju se od 1979. godine, i to je odlika koja ovu instituciju ini najdemokratskijom u poreenju sa ostalim institucijama EU. Poslanici mogu biti ponovo izabrani, a broj poslanika koje ima svaka drava lanica zavisi od broja stanovnika. U praksi ovo pitanje reava pregovorima na najviem nivou u okviru Evropskog saveta, prilikom izmena osnivakih ugovora. Trenutni broj poslanika menjae se u narednim godinama, a od novembra, 2014. godine, broj poslanika nee smeti da pree 750, plus predsednik (ukupno 751). Ovo je predvieno odredbom lana 14. UEU. Parlamentom predsedava predsednik koji ima 14 potpredsednika. Parlament se sastaje 12 puta godinje na plenarnim sednicama u Strazburu, dok se ostali sastanci odravaju u Briselu. 13 Za formiranje poslanike Poslanici su u svom radu unutar parlamenta organi- grupe neophodno je najmanje zovani u posebne poslanike grupe, koje se formiraju 25 lanova parlamenta. Oni ne moraju biti lanovi nijedne na partijskoj, a ne na nacionalnoj osnovi13. Raspored grupe. Najznaajnije poslanike poslanikih grupa igra jednu od najznaajnijih ulo- grupe u trenutnom sazivu ga u Evropskom parlamentu prilikom izbora pred- Evropskog parlamenta (mandat od 2009-2014) su: Evropska sednika Evropske komisije, pa se moe zakljuiti da narodna partija (265 lanova), je trenutni saziv Evropske komisije desno orijentisan Savez socijalista i demokrata (184), Savez liberala i demokrata i neto blii konzervativnim idejama. Politika orga- za Evropu (84), Zeleni i alijansa nizacija Evropskog parlamenta poiva na: slobode (55), itd.
n
Izvor: Arie Oskam, Gerrit Meester and Huib Silvis (2010): EU Policy for agriculture, food and rural areas, Wageningen Academic Publishers, strana 49.
Iz svega pomenutog vidi se da je gotovo nemogue doneti odluku bez saglasnosti najveih zemalja, tako da presudnu ulogu u donoenju odluka imaju drave kao to su Nemaka i Francuska. U delu odluka koje se odnose na poljoprivredu i ribarstvo ima najvie donetih odluka Saveta kvalifikovanom veinom. U periodu od 2006. do 2010. godine, gotovo 97% svih odluka u oblasti poljoprivrede i ribarstva doneto je kvalifikovanom veinom. Tu se vidi teina procesa donoenja odluka u ovoj oblasti, kada se ima u vidu razliiti interes drava lanica. Radni jezici Saveta su engleski, francuski i nemaki. Treba praviti razliku izmeu Saveta ministara i Evropskog saveta. Evropski savet je institucija koja neformalno postoji jo od ezdesetih godina prolog veka, kada se uobiajilo pravilo sastanka efova drava i vlada tada Evropske zajednice, koje donosi najznaajnije odluke o pravcu razvoja EU. Godinje se odri oko 4-5 sastanaka Evropskog saveta, koji u proseku traju 2-3 dana
Konferenciji predsedavajuih (The Conference of Chairmen) koju ine predsednik Evropskog parlamenta i predsedavajui poslanikih grupa. Birou (The Bureau) koji in predsednik parlamenta i potpredsednik. Kvestorima koji se brinu o administrativnim i finansijskim poslovima u vezi funkcionisanja Evropskog parlamenta.
34
37
Evropski parlament odluuje o svom godinjem kalendaru na osnovu predloga Konferencije predsednika (telo odgovorno za organizaciju rada Evropskog parlamenta, a ine ga predsedavajui politikih grupa u Evropskom parlamentu i predsednik Evropskog parla- 14 European Parliament, menta)14. Activities, Parliaments calendar. Rad Parlamenta se deli kalendarom na plenarne sednice i sastanke odbora koji su oznaeni razliitim bojama. Kalendar ukljuuje (slika 2):
n
Slika 2. Godinji kalendar Evropskog parlamenta
12 etvorodnevnih plenarnih sednica u Strazburu i est dvodnevnih dodatnih u Briselu; dve nedelje meseno su namenjene za sastanke parlamentarnih odbora i interpalamentarnih delegacija; jedna nedelja meseno je namenjena za sastanke politikih grupa i etiri nedelje godinje rezervisane su iskljuivo za rad lanova Evropskog parlamenta na terenu (zelene boje).
Najvanije aktivnosti Evropskog parlamenta koje se odnose na proces donoenja odluke odvijaju se u resornim odborima parlamenta. Iako odbori nisu u potpunosti istovetni sa strukturom Generalnih direktorata, poljoprivreda je u nadlenosti Odbora za poljoprivredu i ruralni razvoj (AGRI), koji osim poljoprivrednih pitanja pokriva i veterinarsku i fitosanitarnu politiku. Za poljoprivredu je takoe znaajan i Odbor za zatitu ivotne sredine, javno zdravlje i bezbednost hrane (ENVI - The Committee on the Environment, Public Health and Food Safety) koji osim bezbednosti hrane pokriva i pitanja kvaliteta i oznaavanja hrane. Sesija u odborima odvija se preko posebnog izvestioca koji se imenuje za propis koji je na dnevnom redu i on dolazi iz redova poslanikih grupa koje ine veinu u Evropskom parlamentu. On je osoba koja priprema izvetaj o konkretnom predlogu propisa, koji ukoliko postoji veina za to, najee postaje i zvanian stav odbora koji se zatim upuuje na plenarnu sesiju. U toku svog rada izvestilac odbora kontaktira sa ostalim zainteresovanim odborima, a tu su za poljoprivredu
Izvor: European Parliament, Activities, Parliaments calendar
36
39
vorima ili sekundarnim zakonodavstvom. Radni jezik u Evropskom sudu pravde je francuski. Revizorski sud osnovan je 1975. godine, i broji 27 lanova (iz svake drave lanice po jedan), postavljenih od strane Saveta. Savet postavlja lanove poto konsultuje Evropski parlament na mandat od 6 godina. Predsednik Suda ima mandat od 3 godine. Revizorski sud vri reviziju finansijskih izvetaja Komisije, ali i proverava trokove i prihode Komisije. Takoe, izrauje Godinje izvetaje, izdaje i Potvrdu o regularnosti i validnosti pojedinih poslova Komisije.
najvaniji odbori za meunarodnu trgovinu (INTA - Committee on International Trade), budet (BUDG), regionalni razvoj (REGI - Committee on Regional Development), koji i sami pokrivaju sline oblasti rada. Pored izvestioca, najee opozicione grupe imenuju izvestioca u senci iji je zadatak da izrazi stav opozicionih struktura na predlog Komisije. Nakon definisanja zajednikog stava odbora predlog se upuuje na plenarnu sesiju parlamenta. Do Lisabonskog ugovora, Evropski parlament je imao samo savetodavnu ulogu prilikom procedure donoenja odluka u poljoprivredi. Jedina mogunost veeg uticaja bila je prilikom odobravanja budeta, gde su razmatrana i pitanja budeta ZPP. Evropski sud pravde sa seditem u Luksemburgu ini ukupno 27 sudija, koje se postavljaju na predlog drava lanica. Biraju se na mandat od 6 godina, dok je mandat predsednika Suda 3 godine. Takoe, Sud ima i 8 generalnih advokata. Odluke donosi u Komorama koje ini 3 do 5 sudija sa Velikom Komorom od 13 sudija. Nakon Lisabonskog ugovora Sud prve instance promenio je naziv u Opti sud i nadlean je za albe pojedinaca i zaposlenih u slubama EU. Najznaajnija uloga Evropskog suda pravde od samog nastanka do danas je tumaenje odredbi osnivakih ugovora, to na zahtev zainteresovanih strana, ukljuujui i nacionalne sudove drava lanica, to na osnovu tubi pojedinaca i institucija za prekrena prava garantovana osnivakim ugovorima i sekundarnim zakonodavstvom. Jo jedna znaajna uloga ESP je reavanje u postupku protiv drava lanica za neispunjavanje obaveza najee definisanih sekundarnim zakonodavstvom (uredbe, direktive, odluke) tzv. Infringement procedure (prema lanu 258 UFEU). U okviru ove procedure Komisija pokree postupak upuivanjem zahteva dravi lanici za objanjenje postupka nesprovoenja neke obaveze. Ukoliko se i pored upozorenja Komisije drava oglui o svoje obaveze sluaj se nastavlja, po zahtevu Komisije, pred Evropskim sudom pravde. Evropski sud pravde donosi odluke kazni protiv odnosnih drava u pomenutom sluaju. Sluajeve pred ESP mogu pokrenuti i institucije EU i drave lanice protiv drugih institucija, ukoliko smatraju da su im ugroena ugovorom garantovana prava. Stranke pred sudom mogu biti i individualna pravna i fizika lica koja upuuju albe ESP u sluaju kada smatraju da su odluke institucija EU suprotne pravilima definisanim osnivakim ugo-
2.5. Proces donoenja odluka u ZPP Za donoenje propisa u oblastima poljoprivrede, ribarstva i bezbednosti hrane, veterinarskoj i fitosanitarnoj politici primenjuje se opta zakonodavna procedura predviena lanom 294 UFEU. to se tie procedura za donoenje odluka u okviru EU, u odnosu na ulogu Evropskog parlamenta u zakonodavnom procesu, razlikuju se sledee procedure: saglasnost, saodluivanje, saradnja i konsultovanje. U prvom sluaju Parlament moe blokirati donoenje nekog propisa, jer bez njegove saglasnosti nema usvajanja propisa. U proceduri saodluivanja Parlament ima najizraeniju zakonodavnu ulogu, jer moe da ulae amandmane na predlog Komisije, ali i na izmene Saveta. Takoe, u okviru ove procedure, ukoliko se parlament ne sloi sa predlogom teksta on nee biti usvojen. Poslednje dve zakonodavne procedure daju manji znaaj Parlamentu, a vei znaaj Savetu. Sve do Lisabonskog sporazuma, u oblasti ZPP primenjivana je procedura konsultovanja Evropskog parlamenta prilikom donoenja najvanijih odluka. Evropski parlament nije imao previe uticaja na kreiranje propisa u poljoprivredi kroz proceduru konsultovanja. Od Mastrihtskog ugovora (stupio na snagu 1993. godine) uvedena je procedura saodluivanja, ali se ona nije primenjivala u poljoprivredi, osim u delu koji se ticao zatite potroaa a time implicitno i na oblasti koje su se preklapale sa ZPP. Od Ugovora iz Amsterdama (1999. godine), usled krize nastale u oblasti bezbednosti hrane (dioksinska kriza, bolest ludih krava), saodluivanje poinje da se
38
41
3. odbaci zajedniku poziciju apsolutnom veinom svojih lanova. Predlog je u potpunosti odbaen. Uloga Komisije je veoma znaajna u toku drugog itanja, jer na izmene Evropskog parlamenta Komisija daje miljenje Savetu i ukoliko Savet planira da usvoji izmene Parlamenta, a to eli da uini suprotno savetu Komisije, mora to da uini jednoglasno. Ukoliko Komisija prihvati amandmane Parlamenta, Savet ima mogunost da: 1. prihvati sve amandmane Parlamenta kvalifikovanom veinom. Predlog propisa se usvaja; 2. ne prihvati sve amandmane Parlamenta. U tom sluaju predsednik Saveta i predsednik Evropskog parlamenta sazivaju komitet za pomirenje. Komitet za pomirenje sastoji se od lanova Evropskog parlamenta i lanova Saveta (najee COREPER). Tree itanje ili procedura medijacije, moe imati nekoliko scenarija: 1. Ukoliko komitet za pomirenje prihvati zajedniki tekst, u roku od est nedelja, Savet (kvalifikovanom veinom) i Evropski parlament (veinom prisutnih lanova) moraju da usvoje predlog zajednikog propisa. U tom sluaju propis je usvojen; 2. Ukoliko se ne usvoji zajednika verzija teksta predlog propisa je odbaen. U praksi se pokazalo da svi akteri rade ve u pripremnim fazama propisa, tako da je potencijalno neslaganje mogue jedino u sluajevima potpuno suprotstavljenih interesa strana koje uestvuju u zakonodavnoj proceduri. Takoe, snaga Evropskog parlamenta i njegovih predloga zavisi od strunog i politikog autoriteta izvestioca Parlamenta koji je zaduen za konkretni propis, a u okviru nadlenog odbora (u poljoprivredi su to najee AGRI i ENVI).
primenjuje i na oblast veterinarske i fitosanitarne politike. I na kraju, Lisabonskim ugovorom proces donoenja odluka proiruje se i na oblast ZPP. Ovom promenom jo vie je naglaen uticaj Parlamenta, koji sada dobija ravnopravnu ulogu sa Savetom u procesu kreiranja najznaajnijih propisa u poljoprivredi, koja je dugo bila izvan opsega rada Evropskog parlamenta. Inae, opta zakonodavna procedura opisana u lanu 294 UEU sastoji se iz tzv. tri itanja. Prvo itanje otpoinje u Evropskom parlamentu, nakon to Komisija dostavi predlog propisa. Evropski parlament dostavlja svoje miljenje koje otvara etiri opcije za Savet: 1. da prihvati predlog teksta koji je predloila Evropska komisija, jer Evropski parlament nije uloio amandmane na tekst. Predlog propisa se usvaja; 2. da prihvati predlog teksta sa amandmanima Evropskog parlamenta. Predlog propisa se usvaja; 3. da predloi amandmane na tekst Komisije, iako Evropski parlament nije uloio amandmane na tekst. Poinje drugo itanje; 4. da ne prihvati amandmane Evropskog parlamenta na tekst Komisije. Poinje drugo itanje. Drugo itanje poinje kada Savet utvrdi tzv. zajedniku poziciju, nakon to se nije sloio sa predlogom teksta propisa koji mu je dostavljen. Savet dostavlja razloge neslaganja Evropskom parlamentu, kao i Komisiji. Evropski parlament ima tri opcije, da u roku od tri meseca: 1. prihvati zajedniku poziciju ili da ne reaguje. Predlog propisa se usvaja kako je Savet predloio; 2. predloi izmene zajednike pozicije apsolutnom veinom poslanika. U ovom sluaju Savet mora da odlui kvalifikovanom veinom, u roku od tri meseca od prijema amandmana Parlamenta;
40
43
bor svoje miljenje usvoji kvalifikovanom veinom. Jedan od najvanijih odbora je Stalni odbor za lanac hrane i zdravlje ivotinja (Standing Committee on Food Chain and Animal Health - SCFCAH), bez ijeg pozitivnog miljenja je nemogue doneti najvanije odluke, kao to su zatvaranje granica da bi se spreilo dalje irenje neke od bolesti ivotinja (slinavka i ap, svinjska kuga, itd.), privremena dozvola vakcinacije protiv neke od bolesti prema strogim pravilima (plavi jezik).
2.6. Sprovoenje propisa Svi akti koje donose institucije EU mogu da se podele na dve grupe: 1. zakonodavni akti akti koje institucije EU donose u skladu sa optom zakonodavnom procedurom (uredbe, direktive, odluke) i 2. ostali akti koji mogu biti:
n
nedefinisani akti. U ove akte spadaju odluke koje donosi Savet na predlog Komisije, bez uloge Evropskog parlamenta. Neki od ovih akata su i propisi navedeni u lanu 43 UFEU, a koji daju pravo Savetu da usvaja mere na predlog Komisije u oblasti odreivanja cena, dabina, kvantitivnih ogranienja i slino; delegirani akti. Ove akte Komisiji mogu delegirati na usvajanje Evropski parlament i Savet; implementirajui akti. Za usvajanje ovih akata koristi se procedura koja se jo zove i komitologija. Komitologija poinje formiranjem zajednikog odbora koji ine drave lanice i predstavnici Evropske komisije. Rezultat rada odbora je miljenje, koje u zavisnosti od primenjene procedure, manje ili vie obavezuje Komisiju. Procedure mogu biti:
n
2.7. Lobiranje Jo jedna od odlika EU jeste velika uloga lobiranja u procesu donoenja odluka. To je mesto gde se sree veliki broj formalnih i neformalnih lobi grupa i lobista. Evropska komisija je ak otvorila i dobrovoljni registar institucija koje se bave lobiranjem u EU15. Prema ovom registru, do sredine jula, 2010. godine, registrovano je 2840 interesnih organizacija. Uloga ovih organizacija znaajnija je samo ukoliko iste uestvuju u jednom od konsultativnih Komiteta. Za proces donoenja odluka u ZPP naroit znaaj imaju Odbor profesionalnih poljoprivrednih udruenja (COPA/COJECA) i Evropska asocijacija za mleko, 15 European Commission, Register of interest representatives, organizacija potroaa (BEUC), kao i nevladine Homepage, Welcome to the organizacije poput Birdlife i dr. Register of Interest representatives. Da bi se u potpunosti razumela Zajednika poljoprivredna politika neophodno je razmotriti njen odnos sa ostalim sektorskim politikama, sa kojima se preklapa, proima i dopunjuje. Jedna od osnovnih sloboda na kojima poiva EU je slobodan protok robe (Free Movement of Goods), koja sa nizom pravila i procedura ini i posebnu politiku EU. Treba naglasiti da se radi o verovatno najvanijoj sektorskoj politici koja kreira osnovu postojanja jedinstvenog trita EU. Bez jedinstvenog trita EU ne bi bilo ni ZPP, pa je slobodan protok robe preduslov postojanja i ZPP. U samim osnivakim ugovorima stoji (lan 38(1) Ugovora o funkcionisanju EU) da jedinstveno trite EU obuhvata i poljoprivredu, ribarstvo i trgovinu poljoprivrednim proizvodima. Samim tim opti principi jedinstvenog trita EU vae i za trite poljoprivrednih
savetodavna procedura, u okviru koje Komisija moe ignorisati miljenje odbora, ali o svom stavu mora da obevesti odbor; upravljaka procedura, u okviru koje Komisija moe doneti odluku u sluaju da odbor donese pozitivno miljenje ili ne donose nikakvo miljenje. Ukoliko odbor eli da svojim negativnim miljenjem sprei Komisiju da usvoji akt, neophodno je da miljenje odbora bude usvojeno kvalifikovanom veinom. Ova procedura koristi se za donoenje akata Komisije u poljoprivredi i ribarstvu; regulatorna procedura. Ova procedura koristi se za usvajanje odluka u oblasti bezbednosti hrane, veterinarske i fitosanitarne politike. Da bi odluka bila doneta neophodno je da nadleni od-
42
45
Tradicionalni resursi (Traditional own resources - TOR), sastoje se od carina koje se naplauju na uvoz dobara koje dolaze iz zemalja van Evropske unije. Oni otprilike ine 12% ukupnog prihoda budeta. Sredstva koja se baziraju na PDV (The resource based on value added tax - VAT), ine 11% prihoda budeta. Sredstva koja se baziraju na bruto nacionalnom dohotku (The resource based on gross national income - GNI) se prikupljaju na osnovu odreivanja procenta koji se primenjuje na bruto nacionalni dohodak svake zemlje lanice i sliva u budet ZPP. Ovako prikupljena sredstva predstavljaju najvei izvor prihoda budeta i ine 76%.
17
proizvoda. U odlukama Evropskog suda pravde koji su usledili konstatovano je da se principi slobodnog protoka robe i Zajednike poljoprivredne politike nikako ne mogu posmatrati kao meusobno protivni jedni drugima, ve da se moraju posmatrati 16 U to vreme prema Osnivakim kao komplementarni, jer jedni druge dopuugovorima bilo je dozvoljeno uvoenje njuju. U praksi je u nekoliko navrata dolo administrativnih taksi u sluaju poremeaja trita, to je uradila do pokuaja zatite trita pojedinih drava Francuska u sluaju uvoza vina lanica, u odnosu na proizvode iz drugih driz Italije. Kasnije je ova odredba ava lanica, nametanjem dodatnih adminiukinuta, ali je u vreme vaenja iste odredbe ESP doneo odluku da strativnih zabrana, uvoenja stroije kontrose pojedinanim odredbama bilo le proizvoda ili drugim vidovima necarinskih koje druge politike ne mogu kriti principi jedinstvenog trita. Radi barijera trgovini. U svim tim sluajevima ESP se o sluaju Case 68/76 Commission doneo je odluku da se pravilima ZPP nikako v France [1977] ECR 515, p. 523. ne moe ograniavati slobodan protok robe i Citirano prema Joseph A. McMahon (2000): The Law of the Common da u sluaju direktnog sukoba dve grupe praAgricultural Policy, Pearson vila, prednost imaju pravila slobodnog proEducation Limited, Edinburg, toka robe16. strana 28.
2.8. Finansiranje Zajednike poljoprivredne politike Zajednika poljoprivredna politika predstavlja najskuplju politiku sa stanovita centralnog budeta Evropske unije. Dugi niz godina je njeno uee u ukupnom, centralnom budetu iznosilo vie od polovine ukupno raspoloivih sredstava EU17. Tako izraeno uee poljoprivrede u ukupnom budetu ini manje od 2% ukupnih izdataka zemalja lanica EU (European Commission, October 2004) to poljoprivredu, u relativnom smislu i nakon uvaavanja ove injenice, stavlja na zaelje prioriteta za finansiranje.
2.8.1. Budet ZPP
Ova injenica, koja poljoprivredu stavlja na vrh liste evropskih prioriteta, esto se pogreno tumai u domaoj javnosti. Nebrojano puta do sada uli su se zahtevi za poveanjem budetskih izdavanja namenjenih poljoprivredi Srbije, koji iako veoma realni ipak jesu pogreni u smislu odabranog primera za poreenje. Naime, kao argument za poveanje esto slui ugledanje na Evropsku uniju, a pri tome je nezaobilazna primedba kako EU izdvaja za poljoprivredu polovinu svog budeta dok Republika Srbija izdvaja neuporedivo manje, naravno, u relativnom smislu. (poreenja radi, agrarni budet Republike Srbije u 2010. godini, ini manje od 3% nacionalnog budeta). Pri tome se zanemaruje injenica da je ove dve cifre nemogue porediti. Razlog je sledei. Ono to oni koji ovu injenicu stalno navode kao oigledan dokaz neadekvatnosti domae agrarne politike ne znaju, jeste da se prosveta i zdravstvo, kao najvee stavke skoro svakog nacionalnog budeta na svetu, u Evropskoj uniji ne finansiraju iz centralnog budeta odakle se finansira ZPP. Prosveta i zdravstvo se finansiraju iz nacionalnih budeta zemalja lanica. Ukoliko se i prosveta i zdravstvo (zajedno sa vojskom) ukljue u ukupne izdatke EU, situacija je drastino drugaija. strana 28.
Zajednika agrarna politika se finansira iz centralnog budeta EU koji se formira iz sledeih izvora (grafikon 3):
44
47
ipak imaju odreene beneficije prilikom konanog obrauna njihovih doprinosa. Sa druge strane, fondovi EU se slivaju ka zemljama lanicama prema prioritetima definisanim u okviru Evropske unije. Manje prosperitetne zemlje lanice primaju proporcijalno vie sredstava nego one bogate, tako da vie zamalja primi vie novca iz budeta EU nego to izdvaja za isti. Od vanosti je, ne samo kako se EU budet finansira, nego kako se ta sredstva dalje rasporeuju. Evropski parlament, Savet i Evropska komisija zakljuili su Meuinstitucionalni sporazum 1988. godine, sa ciljem da se pobolja funkcionisanje budetskog postupka. Sporazum obezbeuje kontinuitet, fleksibilnost, kao i budetsku disciplinu i odreuje pravila i procedure za upravljanje godinjim finansijskim okvirom, takoe, ukljuuje i viegodinji finansijski okvir koji postavlja godinje maksimalne limite. Trenutno je na snazi Meuinstitucionalni sporazum usvojen u maju, 2006. godine, koji obuhvata period od sedam godina od 2007. do 2013. godine18. Prema ovom sporazumu, 18 European Commission, Financial Programming and sadanji finansijsi okvir (2007-2013) se sastoji od Budget, Improving the budgetary est poglavlja: procedure . 1. odrivi razvoj; 2. prirodni resursi: poljoprivreda, ruralni razvoj, ivotna sredina i ribarstvo ; 3. slobode, bezbednost i pravda; 4. EU kao globalni igra;
Grafikon 3. Izvori finansiranja budeta EU % od ukupnog budeta

80% 76%
70% 2000 2011 procena 60%
50% 38% 40%
40%
30%
20%
16% 12% 11% 5% 1%
10%
0% Tradicionalni resursi Sredstva koja se baziraju na PDV Sredstva koja se baziraju na BND Sredstva iz drugih izvora
Izvor: The European Union budget at a glance, Publications Office of the European Union, 2010. EU budget 2011, Publications Office of the European Union, 2010.
U budet se takoe slivaju sredstva i iz drugih izvora, kao to su odreeni porezi koje plaaju zaposleni pri organima i institucijama EU na svoja primanja, odreeni doprinosi zemalja van Evropske unije za odreene programe Unije, zatim sredstva koja plaaju kompanije ukoliko kre propise o konkurenciji i druge zakone. Ovako skupljeni resursi ine i do 1% budeta. Prihodi se slivaju u budet na nain koji je proporcijalan bogatstvu svake drave lanice. Velika Britanija, Nemaka, Holandija, Austrija i vedska,
5. administracija i 6. kompenzacija (za najnovija proirenja EU). Vanost ZPP ogleda se i prema izdvajanjima iz budeta EU za njeno sprovoenje. Prema finansijskoj perspektivi 20072013. godine, 42,5% ukupnog budeta EU odlazi na ouvanje i upravljanje prirodnim resursima (grafikon 5.).
46
49
Ukupno planirani rashodi EU-27 za I stub u periodu 2007-2013 su tri puta vei od planiranih rashoda za II stub u istom periodu (grafikon 5.).
Grafikon 5. Raspodela budetskih sredstava za period 2007-2013 % od ukupnog
44.6%
Odrivi razvoj Prirodni resursi: poljoprivreda, ruralni razvoj, ivotna sredina, ribarstvo 1.3% Fundamentalne slobode, bezbednost i pravda
Grafikon 5. Procentualno uee I i II Stuba u budetu ZPP u periodu 2007-2013
42.5%
5.7%
EU kao globani igra
5.9% 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5%
Administracija i ostalo 0%
Izvor: European Commission Directorate-General for Budget (2010): The European Union budget at a glance, Publications Office of the European Union
Ukup. EU-27 Danska V. Britanija Holandija Belgija Francuska Nemaka panija Irska Grka Italija vedska Luksemburg Finska Maarska eka Kipar Austrija Poljska Litvanija Portugalija Slovaka Bugarska Slovenija Letonija Estonija Rumunija Malta 0% 10% I Stub 20% II Stub 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Tabela 2. Budet ZPP u periodu 2007-2013. godine
Namena budeta I Stub direktna plaanja i trine intervencije II Stub ruralni razvoj
Budet ZPP (u milijardama evra) 293,105 69,750
Izvor: Implementation and vision of common agricultural policy, CAP in 27 EU Member States, Comparative analysis
Prvi stub: Direktna plaanja i trine intervencije Izvor: House of Lords, European Union Committee (2008): The Future of the Common Agricultural Policy, 7th report of Session 2007-08, Published by the Authority of the House of Lords, London: The Stationery Office Limited
Prvi stub se sastoji od razliitih mera, koje direktno ili indirektno podravaju dohodak u poljoprivredi, a imaju manji ili vei uticaj na trite i
48
51
Trine intervencije su u postupku deregulacije koja se nee zavriti promenama posle 2013. godine. Sadanji raspon mera je veoma velik: od spoljnotrgovinske regulative, interventnog otkupa i drugih oblika povlaenja proizvoda sa trita, podrke potronji odreenih proizvoda, proizvodnih kvota i podrke proizvoakim organizacijama (u voarstvu i povrtarstvu). Potrebno je naglasiti da u ovoj oblasti, kao i kod direktnih plaanja, zemlja lanica ne moe imati svoje mere, nego je politika u celini na nivou EU. U raspravi o ZPP u 2007/08. iznet je predlog da se u blok mera prvog stuba svrsta i podrka raznim aktivnostima koje mogu sniziti rizik u poljoprivrednoj proizvodnji (posledice prirodnih katastrofa i epidemija biljnih i stonih bolesti). U najveoj meri govori se o kofinansiranju razliitih oblika osiguranja proizvoaa. Do sada je bilo mogue te mere sprovoditi u obliku dravne podrke. Rast cena u 2007/08. nametnuo je i pitanje podrke siromanijim slojevima stanovnitva putem razliitih oblika pomoi u hrani, pa se u tom smislu moe oekivati i usvajanje novih mera20.
Drugi stub: Ruralni razvoj
Dr Sneana Jankovi (2009): Evropska unija i ruralni razvoj Srbije, Institut za primenu nauke u poljoprivredi, Beograd.
19
cene. U osnovi se politika prvog stuba deli u dve velike grupe: direktna plaanja i trine intervencije19.
Direktna plaanja ova grupa mera je u fazi promena. Reforma iz 2003. godine, dovela je do velikih razlika izmeu zemalja lanica u pogledu naina i izbora mera u toj grupi. Trenutno je dozvoljeno imati deo plaanja u obliku jedinstvenih plaanja za poljoprivredna gazdinstva na osnovu istorijskih prava, a deo je ostatak nekadanjih proizvodno vezanih plaanja na povrinu i po grlu. U postupku pregleda ZPP u 2007. i 2008. godini, (sa neobinim nazivom health check, to bi u slobodnom prevodu znailo zdravstveni pregled) proizvodno vezana plaanja e se uglavnom ukinuti, ostae moda samo jo plaanja za krave dojilje i ovce, jer se tom proizvodnjom odravaju brdska i planinska podruja, pa bi njihovo ukidanje bilo tetno za neprivredne ciljeve ZPP. Jedinstvena plaanja za poljoprivredna gazdinstva (single farm payment) na osnovu istorijskih prava imaju dva osnovna oblika. Prvi je da gazdinstva koja su u nekom referentnom periodu dobijala podrku za odreene proizvode (npr. mleko, itarice), isti iznos sredstava (preraunat po hektaru poljoprivrednog zemljita) dobijaju i nadalje, ali mogu proizvoditi i druge kulture (otud i naziv proizvodna nevezanost - decoupling). Po sadanjim rezultatima i prognozama takav sistem podrke vodi ekstenziviranju i prestruktuiranju proizvodnje, jer proizvoai nisu vie stimulisani za vei obim odreene proizvodnje. Ostaju i velike razlike u prosenom iznosu plaanja po hektaru, izmeu zemalja lanica (od 100 eura u baltikim zemljama do 500 eura u Belgiji i Grkoj), a jo vie izmeu pojedinih gazdinstava unutar jedne zemlje. Drugi oblik, zvani regionalni model, prilagoen je za nove lanice EU, one koje su ule u EU posle reforme iz 2003. godine. Po tom modelu, za koji se upotrebljava naziv SAPS ema pojednostavljenih plaanja na povrinu (Simplified Area Payment Scheme), na poseban nain definie se ukupan iznos za direktna plaanja, onda se taj iznos deli sa poljoprivrednim povrinama, za koje se oekuje da e gazdinstva aplicirati za podrku.
20 Bogdanov N., Volk T., Redhak M., Erjavec E. (2008): Analize direktne budetske podrke poljoprivredi i ruralnom razvoju Srbije, Beograd.
Politika ruralnog razvoja sve je znaajnija komponenta Zajednike poljoprivredne politike. Ona promovie odrivi razvoj u Evropskim ruralnim oblastima, koji se odnosi na ekonomska, socijalna i pitanja ivotne sredine. Vie od polovine stanovnika Evropske unije ivi u ruralnim oblastima, koje obuhvataju 90% teritorije EU. Agrarni savet EU usvojio je septembra, 2005. godine, fundamentalnu reformu politike ruralnog razvoja za period 2007-2013. po kojoj je strateki pristup EU usmeren na poboljanje implementacije programa podrke ruralnom razvoju i fokusira se na zapoljavanje, konkurentnost i inovacije u ruralnim podrujima.
50
53
1. Osa 1 sadri mere za jaanje konkurentnosti poljoprivrede i umarstva. 2. Osa 2 ukljuuje mere za ouvanje i zatitu ivotne sredine kao i seoskih predela. 3. Osa 3 ukljuuje mere za poboljanje kvaliteta ivota u ruralnim oblastima kao i mere za podsticanje diverzifikacije ruralne ekonomije. LEADER je inovativni pristup unutar politike ruralnog razvoja Evropske unije. Skraenica LEADER znai Povezivanje mera ruralnog razvoja22. Kao to samo ime govori, LEADER nije paket mera koje treba sprovesti, ve je to metod koji se moe primeniti na bilo koju 22 na francuskom, Liaison Entre Actions od prve tri ose. de Dveloppement de l'conomie Rurale. Razlika izmeu LEADER i drugih, tradicionalnijih mera ruralne politike, je to da LEADER navodi kako postupati, radije nego ta treba uraditi. Specifinost ovog pristupa je set od 7 kljunih osobina koje se meusobno dopunjuju (grafikon 7).
Grafikon 6. Promene u strukturi budeta ZPP
100%
80%
60%
40%
20%
0%
1991 Podrka tritu
1997 Direktna plaanja Ruralni razvoj
2006
Izvor: Johan F.M. Swinnen (2003): The EU Budget, Enlargement and Reform of the Common Agricultural Policy and the Structural Funds, Katholieke Universiteit Leuven & Centre for European Policy Studies, Brussels
U kontekstu strateke revizije ZPP, Evropska komisija je stvorila 2007. godine, novi fond, posebno usmeren na ruralni razvoj, a to je Evropski fond za ruralni razvoj (EAFRD). Taj Fond je povezan sa evolucijom ZPP, jer se danas milioni proizvoaa sve vie oslanjaju na prihode koji ne potiu od proizvodnje hrane.
Lukas Visek (2007): EU rural development policy 2007-2013, Regional Workshop on EU Rural Development Programme 2007-2013 and its application to land consolidation, Prague.
21
Ruralna politika EU za period od 2007. do 2013. godine, ima tri glavna cilja, predstavljena kroz tzv. ose, i jednu horizontalu osu - LEADER pristup:21
52
55
Grafikon 8. Raspodela EU budetskih sredstava
Grafikon 7. Sedam kljunih osobina LEADER pristupa
2010. godina Umreenje Saradnja Lokalne razvojne strategije 6% 6% 1% 11% 141.5 milijardi evra Inovacije 45% 6% 6% 1% 11%
2011. godina
141.9 milijardi evra 30%
46%
LEADER pristup
Javno-privatna partnerstva (Lokalne akcione grupe)
31%
Multisektorske i integrisane aktivnosti
Pristup od lokalnog nivoa navie (Bottom Up)
Odrivi trokovi
Trokovi vezani za trite i direktna plaanja
Ruralni razvoj, ivotna sredina i ribarstvo Fundamentalne slobode, bezbednost i pravda EU kao globalni igra Administracija
Izvor: European Commission, Financial Programming and Budget, The current year: 2010- investing to restore jobs and growth, Next Year: EU budget 2011
2.8.2. EU budet za 2010. i 2011. godinu
Za 2010. godinu, budet EU iznosi 141,5 milijardi evra, od ega je za ouvanje i upravljanje prirodnim resursima (trokovi vezani za trite i direktna plaanja + ruralni razvoj, ivotna sredina i ribarstvo) predvieno 59,5 milijardi evra ili 42% ukupnog budeta. Dana, 15. decembra, 2010. godine, Evropski parlament je nakon duge rasprave usvojio budet za 2011. godinu, koji iznosi 141,9 milijardi evra, to je za 0,3% vie u odnosu na prethodnu godinu. Sredstva izdvojena za ouvanje i upravljanje prirodnim resursima, uporeujui sa 2010. godinom, su redukovana za 1% i ine 58,7 milijardi evra ili 41% ukupnog budeta. (grafikon 8.)
54
57
3. Instrument za pretpristupnu pomo - IPA 2007-2013
Evropska unija je vremenom razvila itav spektar programa spoljne pomoi to za rezultat ima nastanak preko 30 razliitih pravnih instrumenata na osnovu kojih su ovi programi pomoi realizovani. Potreba za uproavanjem sistema spoljne pomoi, kao i za postizanjem maksimalnih rezultata korienjem namenjenih finansijskih sredstava dovela je do toga da Evropska komisija predloi jednostavniji okvir za pruanje spoljne pomoi u budetskim periodu 2007-2013. godine. U tom cilju je u septembru, 2004. godine, Evropska komisija predloila uspostavljanje novog istrumenta za pretpristupnu pomo (Instrument for Per-Accession Assistance IPA 2007-2013), koji je namenjen pruanju podrke zemljama kandidatima za lanstvo u EU, kao i potencijalnim kandidatima za lanstvo u EU. Re je o jedinstvenom pretpristupnom in- 23 Mirjana Lazovi, Ivan Kneevi, strumentu EU za budetsko razdoblje od 2007. Ognjen Miri, Andrija Pejovi do 2013. godine, koji objedinjuje dosadanje in- (2007): IPA-Vodi kroz Instrument za pretpristupnu pomo EU 2007-2013., strumente: PHARE, SAPARD, ISPA, CARDS1, Fond za otvoreno drutvo, Evropski kao i pretpristupni instrument za Tursku23. pokret u Srbiji, Beograd. IPA 2007-2013. u fokusu ima dva glavna prioriteta:
3. InSTRUmEnT ZA PRETPRISTUPnU POmO - IPA 2007-2013.
59
Ukupan budet IPA za period od 2007-2013. godine, iznosi oko 11,5 milijardi evra24. Kako bi se postigli ciljevi svake zemlje 24 European Commission, kandidata i potencijalnih kandidata na to efikaEenlargement, Financial assistance, sniji nain, Instrument za pretpristupnu pomo je Instrument for pre-accession assistance . podeljen na pet komponenti (grafikon 9.):
n
pomo zemljama u ispunjavanju politikih, ekonomskih i kriterijuma koji se odnose na usvajanje pravnih tekovina EU, kao i izgradnja administrativnih kapaciteta i jaanje pravosua; pomo zemljama u procesu priprema za korienje strukturnih kohezionih fondova EU nakon pristupanja Evropskoj uniji.
pomo tranziciji i izgradnji institucija; prekogranina saradnja; regionalni razvoj; razvoj ljudskih resursa i ruralni razvoj.
Zemlje korisnice IPA su podeljene u dve kategorije (slika 3):

n n
kandidati za lanstvo u EU (Island , Turska, Hrvatska i BJR Makedonija);

n
potencijalni kandidati za lanstvo u EU (Srbija, ukljuujui i Kosovo i Metohiju u skladu sa Rezolucijom UN 1244, Crna Gora, Bosna i Hercegovina i Albanija).
Takoe, Evropska komisija je pozitivno miljenje o kandidaturi Crne Gore dala u novembru, 2010.
Grafikon 9. Komponente instrumenta pretpristupne pomoi Slika 3. Zemlje korisnice IPA
Instrument za pretpristpnu pomo - IPA Komponenta I Pomo tranziciji i izgradnji institucija Komponenta II Prekogranina saradnja Komponenta III Regionalni razvoj Komponenta IV Razvoj ljudskih resursa Komponenta V Ruralni razvoj
Zemlje potencijalni kandidati za lanstvo u EU Zemlje kandidati za lanstvo u EU
Zemlje kandidati
Zemlje potencijalni kandidati za lanstvo u EU
Izvor: European Commission, Eenlargement, Countries
Zemljama kandidatima za lanstvo (trenutno Island, Turska, Hrvatska i Makedonija) su dostupne sve, a ostalim zemljama (Albanija, BiH, Crna Gora i Srbija), do dobijanja statusa kandidata, samo prve dve komponente.
58
61
podrku u prekograninoj saradnji sa lanicama Evropske unije, kao i sa susednim dravama kandidatima i dravama potencijalnim kandidatima; Evropska unija je u Viegodinjem indikativnom finansijskom okviru (MIFF) za Srbiju, za period 2007-2012. godine, namenila 1.183,6 miliona evra. Pomenuta sredstva e se realizovati u okviru I i II komponente IPA, ali se mogu finansirati mere i aktivnosti koje su sline III, IV i V komponenti.
3.1. Srbija i IPA / IPARD Pribliavanje Evropskoj uniji podrazumeva postepeno preuzimanje vodee uloge u procesu programiranja i realizacije sredstava kojima EU pomae taj proces. Republika Srbija u procesu evropskih integracija trenutno ima status potencijalnog kandidata, a Evropska unija upravlja fondovima na centralizovan nain. Novi pretpristupni instrument (IPA) zahteva uvoenje odgovarajuih struktura za upravljanje fondo25 Sneana Jankovi (2009): vima EU i odgovarajua finansijska sredstva iz naEvropska unija i ruralni razvoj cionalnog budeta kojima e se podrati projekti Srbije, Institut za primenu nauke u finansirani iz IPA programa25. poljoprivredi, Beograd. Glavni cilj Instrumenta za pretpristupnu pomo je podrka Srbiji pri:
n
Tabela 3. Godinja namena sredstava IPA za Srbiju definisana viegodinjim indikativnim finansijskim okvirom za period 2007-2012 (u milionima )
suoavanju sa izazovima evropskih integracija; sprovoenju reformi neophodnih da se ispune zahtevi Evropske unije i da se ostvari napredak u Procesu stabilizacije i pridruivanja (Stabilisation and Association process - SAP);
n
Komponente IPA Podrka tranziciji i jaanju institucija Prekogranina saradnja Ukupno
Godina 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Ukupno Milioni evra 1.113,46 %
181,50
179,44
182,55
186,21
189,96
193,80
94
26 Kopenhaki kriterijumi su skup uslova za lanstvo u EU. Oni su postavljeni na sastanku Evropskog saveta u Kopenhagenu 1993. godine da bi se odredili jedinstveni kriterijumi za sve drave kandidate koje moraju ispuniti ako ele lanstvo u EU. To su redom: (1) politiki kriterijumi - stabilnost institucija koje osiguravaju demokratiju, vladavinu prava, potovanje ljudskih prava i prava manjina i prihvatanje politikih ciljeva Unije; (2) ekonomski postojanje delotvorne trine privrede i sposobnost trinih inilaca da se nose s trinim pritiscima unutar EU; (3) pravni - usvajanje celokupnih pravnih tekovina EU, to ukljuuje i sposobnost preuzimanja obaveza koje proizlaze iz lanstva, ukljuujui sprovoenje ciljeva politike, ekonomske i monetarne unije.
stvaranju osnove za ispunjenje kriterijuma iz Kopenhagena26, neophodnih za lanstvo u Evropskoj uniji.
8,20 189,70
11,46 190,90
12,25 194,80
12,49 198,70
12,74 202,70
13,00 206,80
70,14 1.183,60
6 100
Realizacija prve i druge komponente Instrumenta pretpristupne pomoi omoguie Srbiji:

n
Izvor: ivkov G. (2008): Agrarian Policy reform in Serbia
ispunjavanje politikih zahteva u Procesu stabilizacije i pridruivanja (SAP), prvenstveno ispunjavanje Kopenhakih kriterijuma; poboljanje drutveno-ekonomske situacije u zemlji; pribliavanje evropskim standardima u sektorima koji se odnose na uvoenje i implementaciju acquis u svim oblastima, ukljuujui celokupnu koordinaciju procesa evropskih integracija;
Poljoprivreda Srbije nalazi se pred velikim izazovom koji namee pristupanje Evropskoj uniji. Ovaj proces donosi brojne promene, kao to su promene u strukturi proizvodnje, organizovanju poljoprivrednih gazdinstava, upravljanju resursima, sistemu kontrole proizvodnje, pristupu tritu, odnosu prema ouvanju ivotne sredine, ruralnom razvoju i usvajanju evropskih standarda. Realizacijom projekata u okviru I komponente IPA, Evropska unija (pored ostalih mera institucionalne izgradnje) podrava projekte koji predstavljaju pripremu za korienje V IPA komponente, odnosno IPARD. Ova podrVODII KROZ EU POLITIKE / POLJOPRIVREDA
60
63
ema 1. Institucionalni okvir IPA V
ka se pre svega, ogleda u razvoju kapaciteta za implementaciju politika za razvoj poljoprivrede i ruralnih sredina prema EU standardima. Podrku pruaju i druge donatorske institucije kao, to su: Razvojni program Ujedinjenih nacija (The United Nations Development Programme - UNDP), Amerika agencija za meunarodni razvoj (The United States Agency for International Development - USAID), Svetska banka (The World Bank WB), vedska agencija za razvoj (Swedish International Development Cooperation Agency - SIDA). Peta komponenta IPA fonda (IPARD) koja je posveena podrci politike ruralnog razvoja i u znaajnoj meri se razlikuje od svih ostalih komponenti IPA fonda. Pre svega, ovo je jedina komponenta koja je u celosti posveena poljoprivredi. Imajui u vidu i sam znaaj koji poljoprivredi pridaje Evropsko zakonodavstvo (samim postojanjem posebne sektorske politike) ne udi opredeljenje Evropske komisije da itav sistem u okviru ove komponente organizuje na poseban nain. Cilj IPARD je podrka poljoprivredi zemlje kandidata radi postizanja evropskih standarda. Akcenat je stavljen kako na pripremu administracija drava kandidata za administriranje EU fondova namenjenih poljoprivredi kroz sprovoenje IPARD programa, tako i na pripremi korisnika pomoi (proizvoaa, industrije) za nova pravila i stroije zahteve koji e biti i preduslov za kasnije korienje EU fondova u vreme punopravnog lanstva ali, pre svega, na preko potrebnim investicijama u oblasti ruralnog razvoja zemlje korisnika pomoi. Cilj je, takoe, olakavanje tranzicija sa IPARD mera na fondove u okviru ZPP u trenutku kada zemlja postane lan EU. Iz tog razloga sredstva predviena IPARD su u velikoj meri ograniena u odnosu na fondove dostupne punopravnim lanicama. Dok se u IPARD za zemlju stepena razvijenosti poljoprivrede kao to je u Srbiji, moe oekivati nekoliko desetina miliona evra, nakon ulaska u punopravno lanstvo svi fondovi mogu vrlo lako da premae milijardu evra (direktna plaanja i ruralni razvoj). Znaajna razlika IPARD u odnosu na ostale komponente IPA fonda je u nainu odobravanja projekata i isplate novca. U sluaju IPARD radi se o sistemu bez Ex-Ante kontrole, dok je kod drugih komponenti IPA Ex-Ante kontrola neizbena. Ova kljuna razlika diktira i razliku strukture institucija koje administriraju IPARD u odnosu na ostale komponente. Dok je operativna struktura za prve etiri komponente ista, u IPARD je potpuno drugaija.
Evropska komisija
NIPAC
Nadzorni komitet
CAO
UPRAVLJAKI I KONTROLNI SISTEM
Odluka o nacionalnoj akreditaciji
NAO
CAO imenuje NAO&NF
OPERATIVNA STRUKTURA - MPV
Nacionalni fond
UPRAVLJAKO TELO Nadzor nad sprovoenjem programa Evaluacija
PLATNA AGENCIJA Odobravanje i kontrola obaveza i plaanja Isplata
Koordinacija Raunovodstvo Izvetaji Predlog projekata, odobravanje projekata, zahtev za plaanjem Isplata novca PA
Zahtev za fondovima od OS ka NF; transfer novca od NF ka OS, konana isplata Kontrola na licu mesta, PA
Korisnici
Najiru strukturu ine Nacionalni IPA koordinator (kao i u svim drugim komponentama) i Nacionalni slubenik za akreditaciju (CAO). Deo kontrolnog i upravljakog sistema su nacionalni slubenik za akreditaciju (NAO) i Nacionalni fond. Uloga kontrolnog i upravljakog sistema data je u samom nazivu. Oni su odgovorni za nacionalnu akreditaciju sistema, prijem novca iz Brisela i dostavljanje istog platnoj agenciji (u sluaju Srbije, Uprava za agrarna plaanja unutar MPV) i izvetavanje Evropske komisije
62
65
i o najmanjim promenama sistema koje ne mogu biti realizovane bez prethodnog odobrenja iz Brisela. Poslednji i najoperativniji deo sistema ine platna agencija i Upravljako telo, koji su odgovorni za programiranje pomoi (izrada IPARD programa) i isplatu novca krajnjim korisnicima i oni zajedno ine operativnu strukturu. To je taka u kojoj se najjasnije vidi razlika pete komponente u odnosu na ostale. Prvi preduslov korienja sredstava iz pete komponente je politiki, a to je sticanje statusa kandidata za lanstvo u EU. Nakon to se prebrodi ova prepreka neophodno je usvajanje posebnog dokumenta u kojem se predvia u kojim sektorima i kroz koje mere e biti korien novac iz ovog EU fonda. To je takozvani IPARD program u kojem se do detalja definiu koje mere e biti koriene investicije (na primer u poljoprivredna gazdinstva, diverzifikacija ruralne ekonomije, podrka udruenjima poljoprivrednika, itd.) i u kojoj oblasti proizvodnje (mleko, meso, voe, povre...). Kritina taka u sistemu je platna agencija, jer ona mora da obezbedi korienje novca na nain predvien IPARD programom (koji odobrava Evropska komisija) uz potovanje svih principa akreditacije (podela nadlenosti, viestruka kontrola, posebne procedure raunovodstva, poseban nain upravljanja dugom, itd.). Ovo je taka u kojoj su EU zahtevi najsloeniji, a uspostavljanje i rad platne agencije nadgledaju revizori iz Brisela koji su zadueni za akreditaciju, ali i za Ex-post kontrolu nakon isplate sredstava. O delu koji se odnosi na uspostavljanje struktura u Republici Srbiji neophodnih za korienje sredstava iz pete komponente IPA fonda bie vie rei u poglavlju posveenom Srbiji.
4. Poljoprivreda Srbije i ZPP ili Agrarna politika Srbije i ZPP
Za agrarnu politiku Republike Srbije najbitnije je sagledavanje kompleksnosti i irokog uticaja koji ZPP ima na oblasti drutva koje ne moraju nuno biti poljoprivredne. Ruralni razvoj i tenja pretvaranja ruralnih oblasti u atraktivne sredine, zdrave i poeljne za rad i ivot svih graana, svakako je dobar primer. Ne manje vano za dalji proces prilagoavanja ovoj evropskoj politici je dobro i sveobuhvatno poznavanje naina na koji ona funkcionie. Neophodno je razumevanje njene sutine, mehanizama njene implementacije, ali naina na koji uspeno inkorporira u domai ekonomski, pravni i socijalni sistem. Da bi primenila ovakvu politiku, u godinama koje slede Srbija mora prilagoditi domau agrarnu politiku i pribliiti je ZPP, pre svega, u smislu mera agrarne politike koje se implementiraju u zemlji a postepeno i u smislu visine sredstava izdvojenih u svrhu podsticanja poljoprivrede. Domae mere
64
4. POLJOPRIVREDA SRbIJE I ZPP ILI AGRARnA POLITIKA SRbIJE I ZPP
67
4.1. Koraci koji predstoje Srbiji U nameri da uspostavimo direktnu vezi izmeu trenutne poljoprivredne politike Srbije i ZPP, u ovom delu ukazaemo na odreene institucije/preduslove za uspenu integraciju Srbije u EU u oblasti poljoprivrede. Iako duboka i sveobuhvatna uporedna analiza ove dve politike prevazilazi cilj i namenu Vodia, odabranim primerima elimo da ukaemo na kompleksnost i vanost promena koje predstoje domaoj politici na putu ka EU.
4.1.1. IPARD agencija
agrarne politike je neophodno uiniti kompatibilnim sa merama koje su na snazi u EU kako kasnije obaveze iz lanstva ne bi izazvale dramatine posledice po domai agrar. To znai kreiranje domaih mera koje su u skladu sa ve postojeim u EU, uz istovremeno anticipiranje buduih mera ZPP. Ovo prilagoavanje mera mora biti praeno izgradnjom administrativnih kapaciteta za implementaciju ovakve politike, pre svih, Ministarstva poljoprivrede. Trenutni status integracije Srbije u Evropsku uniju, nije ostvariv na kratki rok barem na prvi pogled, ne namee direktne obaveze poljoprivrednicima nae zemlje. Srbija nije deo Evropske unije i sasvim sigurno je lanstvo u EU, jedan od glavnih spoljnopolitikih prioriteta, teko ostvariv na kratki rok. Takoe, nacionalna agrarna politika nije deo ZPP, a time nacionalne mere podrke poljoprivredi mogu biti liberalnije od evropskih. Budui da Srbija jo uvek nije zvanini kandidat za lanstvo, ak i pretpristupni fondovi bivaju plasirani bez obaveza po poljoprivrednike (komponenta I i II IPA). Osnovni pravci rada nadlenih organa za podsticanje razvoja poljoprivrede trebalo bi da imaju tri glavna pravca: zakonodavni, institucionalni i budetski. Zakodavni predstavlja teak, kontinuiran proces usklaivanja domaeg zakonodavstva sa onim na snazi u EU. Obimnost dela Acquis Communautairekoji se odnosi na poljoprivredu i bezbednost hrane meri se hiljadama akata. Oteavajua okolnost je ivost ove materija koja se, takoe, neprestano menja i unutar EU. Institucionalni pravac podrazumeva oivljavanje zakonskih reenja i njihova transformacija u funkcionalne, efikasne institucije podrke poljoprivredi koje na transparentan nain vre svoje predviene uloge u razvoju poljoprivrede. esto je najvidljiviji u javnosti budetski aspekt rada i podrke poljoprivredi. Nivo, forma i nain subvencionisanja mora pratiti evropski put. To drugim reima znai kreiranje i pravovremena implementacija mera podrke koje su ve primenjivane u EU i koje predstavljaju daleko vii nivo podrke od ove koja se danas primenjuje u Srbiji.
Najbolji primer implementacije poljoprivredne politike u Srbiji koja je usmerena ka dostizanju evropskih standarda ogleda se u pripremama za korienje IPARD fondova. Formiranje buduih struktura bilo je praeno zakonodavnom aktivnou, reformama postojee institucionalne strukture, ali i budetskim planiranjem. Zakonodavni okvir uspostavljen je usvajanjem Zakona o poljoprivredi i ruralnom razvoju, kada je uspostavljena pravna osnova za formiranje operativne strukture formiranje Uprave za agrarna plaanja (platna agencija) i proirivanje ovlaenja Sektora za ruralni razvoj MPV, prema zahtevima EU propisa u ovoj oblasti. Odmah nakon usvajanja zakona, 2009. godine, otpoelo se sa uspostavljanjem neophodnih struktura, kako bi se u to kraem roku ostvarila akreditacija itavog sistema i time omoguio prijem sredstava iz ovog fonda. Ve u oktobru, 2009. godine, formirana je Uprava za agrarna plaanja, koja preuzima skoro sva plaanja koja MPV obavlja svojim korisnicima. U toku iste godine izraen je predlog dve mere koje su u potpunosti finansirane nacionalnim sredstvima, koje po zahtevima koje treba da ispuni korisnik, kao i nainu administriranja, odgovaraju u potpunosti IPARD merama. Cilj je priprema kako korisnika, tako i administracije za prijem sredstava iz IPARD fonda, koji se sprovodi po stroijim procedurama nego to je to sluaj sa nacionalnim merama. Krajem oktobra, 2010. godine, formalno je imenovano Upravljako telo ime je i formalno zavreno uspostavljanje operativne strukture za petu komponentu IPA fonda. Cilj priprema je ubrzana akreditacija, odmah nakon sticanja statusa kandidata, kako bi sredstva iz ovog fonda bila dostupna u najkraem moguem roku za srpsku poljoprivredu.
66
69
lja finansiranje. Ne ulazei u izbor mera politike, definisaemo dva glavna nedostatka domae poljoprivredne politike: 1. nizak nivo izdvajanja iz nacionalnog budeta u svrhu podsticanja poljoprivrede (tzv. Agrarni budet); 2. finasiranje poljoprivrede na godinjem nivou, sa estim promenama izbora/iznosa mera. Naime, generalno, finansiranje poljoprivrede u Srbiji mora biti na daleko viem nivou od trenutnog ukoliko se problemi (akumulirani tokom vie decenija ) ele otkloniti. Sa druge strane, jedna od osnovnih karaktersitika ZPP je finansiranje na sedmogodinji period, sa tano utvrenim iznosima subvencija, moguim korisnicima i namenama na godinjem nivou. Na ovaj nain, meu sve uesnike u procesu proizvodnje, prerade i plasmana hrane se unosi preko potrebna stabilnost, predvidivost i konzistentnost u poljoprivrednoj politici. Upravo takva politika, poznata na dui period od godinu dana, je neophodna Srbiji kako bi moguila stabilan i atraktivan ambijent za poslovanje domaih uesnika agrobiznisa ali i privukla strane investitore.
4.1.2. Agencija za plaanja u poljoprivredi
Ova agencija predstavlja svojevrsni trezor poljoprivrede. Moe funkcionisati u sastavu ministarstva ili kao izdvojeni organ ali pod ingerencijom Ministarstva poljoprivrede. Nadlena je za sva plaanja u oblasti poljoprivrede, prema svim korisnicima mera i na odreeni nain predstavlja kanal plasmana subvencija od Brisela (trezora EU) do krajnjih korisnika zemlje lanice (poljoprivrednika, preduzea, preduzetnika, lokalnih zajednica, nevladinih organizacija...). Za Srbiju je najrealniji scenario prerastanje Uprave za agrarna plaanja (organ u sastavu MPV) u ovakvu agenciju.
4.1.3. Agencija za intervencije na tritu
Agencija za intervencije na tritu poljoprivredno-prehrambenih proizvoda ima pre svega ulogu stabilizatora trita u trenucima neplaniranih kretanja cena. Ona, u trenucima kada cena odreenog poljoprivredno-prehrambenog proizvoda padne ispod projektovanog nivoa intervenie na tritu otkupom trinih vikova tog proizvoda. Na ovaj nain stabilizuje trite, cenu gura na vii nivo i garantuje stabilan prihod lica angaovanih u proizvodnji koja je predmet intervencije. Mogua su tri scenarija za uspostavljanje ovakvog sistema u Srbiji: 1. Osnivanjem Agencije kao novog organa u Vladi (pod ingerencijom Ministarstva poljoprivrede i/ili Ministarstva trgovine); 2. Proirenjem opsega delovanja Direkcije za robne rezerve (postojei organ, pod ingerencijom Ministarstva trgovine i usluga); 3. proirenjem opsega delovanja Uprave za agrarna plaanja unutar MPV.
4.1.4. Finansiranje poljoprivrede
4.1.5. Sistem raunovodstvenih pokazatelja sa farmi (FADN Farm Accountancy Data Network)
Verovatno jedan od najveih problema poljoprivrede nae zemlje predstav-
Preduslov kreiranju adekvatne politike u oblasti poljoprivrede je poznavanje proizvodnih performansi njenih uesnika. Sa tim ciljem, u svim lanicama EU funkcionie FADN kao obavezni instrument kreiranja politike. Sakupljanjem podataka o proizvodno-ekonomskim performansama odabranih poljoprivrednih gazdinstava u zemlji, stvara se adekvatna analitika osnova za razliite vrste analiza koje, konano, predstavljaju polaznu osnovu u kreiranju poljoprivredne politike zasnovane na realnim potrebama njenih korisnika. U Srbiji e FADN biti finansiran iz programskog cikluca IPA 2010 I OEKUJE SE POETAK IMPLEMENTACIJE OVOG PROJEKTA sredinom 2011. godine.
68
71
samo jedan tehniki aspekt visine carinske zatite Srbije i visine carinske zatite EU. lanstvom u EU Srbija e usvojiti eksternu carinsku zatitu koju EU bude implementirala u tom trenutku. Sa druge strane, ukoliko zatita Srbije bude nia od zatite EU (to je sva prilika da e se desiti), EU e biti primorana da plati tzv. kompenzaciju ili nadoknadu trgovinskim partnerima koji su usled ulaska Srbije u EU izgubile pristup tritu. Zadraemo se samo na ovom detalju, imajui u vidu kompleksnost procesa pristupanja STO i injenicu da su pregovori o lanstvu Srbije u STO u toku.
4.1.6. Integrisani administrativni sistem kontrole plaanja (IACS Integrated Administration and Control System).
U cilju implementacije mera podrke po jedinici povrine (subvencije po hektaru obradive povrine) u zemljama lanicama funcionie tzv. Integrisani sistem kontrole plaanja. Preduslov njegovog funkcionisanja je Sistem identifikacije parcela (ili LPIS / Land Parcel Identification System) koji omoguava evidentiranje svake pojedinane parcele u zemlji, kao i njenog vlasnika/korisnika (farmer ili preduzee). Kako bi Srbija mogla da implementira ve ranije objanjene sisteme direktnih podrka poljoprivredi, osnivanje ovakvih sistema je neophodno. Praksa u skorijim lanicama EU je bila da je ovaj sistem (budui da je veoma skup) bio finansiran iz predpristupnih fondova EU.
4.1.7. Proizvoake organizacije
4.2. Akteri u procesu Nema sumnji da najvei deo tereta evropskih intregracija pada na plea Vlade, odnosno, dravnog organa nadlenog za poslove u poljoprivredi u naem sluaju, Ministarstva poljoprivrede, umarstva i vodoprivrede. Svojim radom u zakonodavnom, institucionalnom i budetskom smislu ali i prenosom specifinih znanja o samom procesu, potrebama i nunosti za promenama prouzrokovanih njime krajnjim korisnicima poljoprivrednicima i svima koji se bave proizvodnjom, preradom i prometom hrane MPV ima vodeu ulogu u ovoj oblasti evropskih integracija zemlje. Ipak, njegova uloga je potpomognuta horizontalnom i vertikalnom komunikacijom i saradnjom sa Vladinim ali i nevladinim organizacijama/strukturama direktno i indirektno ukljuenim u proces. U smislu horizontalne saradnje, nema dileme da Kancelarija za evropske integracije jeste dravni organ najdublje ukljuen u proces. Takoe, resorna ministarstva direktno angaovana jesu Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja (posebno u oblasti ekonomskih aspekata procesa i ravnomernog razvoja), Ministarstvo trgovine i usluga (trgovinska politika), Ministarstvo zdravlja (bezbednost hrane). Kao imperativ se stoga namee nunost dobre koordinacije na najviem nivou ali i formalna i neformalna saradnja operativnih struktura. Vertikalna saradnja podrazumeva, pre svega, pravovremenu ispravnu informisanost krajnjih direktnih inioca procesa poljoprivrednika, preduzea
Organizacije formirane oko, po pravilu, pojedinih segmenata poljoprivredne proizvodnje (proizvoai mleka, eera, mesa...) predstavljaju izrazito bitan segment poljoprivrede EU. Takoe, one predstavljaju veoma relevantnog partnera Evropskoj komisiji (i po pravilu, vrste i bune pregovarae, koji se ne libe da svoje nezadovoljstvo izraze demonstrativnim unitavanjem svojih proizvoda mleka, voa, povra...) prilikom kreiranja politike. Ovo jeste segment koji itekako nedostaje Srbiji i na kome se mora raditi u budunosti. Ove organizacije jesu promoteri svojih interesa, ali i inioci keriranja i implementacije uspene politike, krojene prema potrebama korisnika i trita.
4.1.8. lanstvo u STO
Na kraju, meu odabranim primerima naao se i ovaj preduslov iako on nema tehniki, ve pre svega, politiki karakter. Itekako je vredan pominjanja u kontekstu neophodnih koraka pre lanstva u EU. Posmatrajui samo poljoprivredu, pre svega, treba imati u vidu injenicu da je EU kao celina lan ovog sistema. Takoe, nijedna zemlja nije pristupila EU, a da pri tom nije bila ve lanica STO. Ovo je veoma bitno usled, naveemo
70
73
iz oblasti agrobiznisa, prometnika i svih subjekata direktno ili indirektno povezanih sa poljoprivredom, ali i obinih graana potroaa. Sprovodi se putem dva organa pod ingerencijom MPV a to su: Poljoprivredna savetodavna sluba i Mrea za podrku ruralnom razvoju. Oba tela, preko svojih regionalnih kancelarija irom zemlje, jesu u direktnom kontaktu sa korisnicima na svakodnevnoj osnovi i predstavljaju produenu ruku MPV na terenu, svojevrsni servis poljoprivrednika, ali i svih ostalih zainteresovanih za ovaj sektor. Ipak, posebno mesto u procesu zavreuju dve institucije Privredna komora i Univerziteti. Privredna komora, sa svim svojim delovima i nivoima delovanja (republika, regionalna, gradska) predstavlja neprocenjivo bitnu sponu sa privredom i kanal dvosmerne saradnje koji omoguava efikasno implementiranje mera kreiranih od strane drave ali i sugerisanje privrede na take/mesta bilo kog dela procesa koja zavreuju posebnu panju (primer carinska zatita za pojedine proizvode, izuzee od odreenih obavezujuih akata, period prilagoavanja su pojedinim delovima privrede...). Sa druge strane, univerziteti (Poljoprivredni fakulteti, pre svega, ali i ekonomski, pravni, politikih nauka) potpomognuti relevantnim nauno-istraivakim institutima i organizacijama moraju biti centar prenosa najsavremenijih znanja ka studentima u cilju stvaranja najbitnijeg resursa u procesu kvalifikovanih ljudi.
5. Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju i poljoprivreda Srbije
Verovatno najbitniji trenutak novije istorije odnosa Republike Srbije i EU desio se 7. novembra, 2007. godine, kada je parafiran, odnosno, 29. aprila, 2008. godine, kada je potpisan Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju sa Evropskom unijom i njenim dravama lanicama. Sporazum predstavlja kvalitativno novi nivo u meusobnim odnosima, budui da njime Srbija i EU prvi put ulaze u fazu odnosa ureenih jednim sveobuhvatnim ugovorom. Ovim Sporazumom se reguliu skoro svi aspekti meusobnih odnosa EU i Srbije, a iznad svega meusobni ekonomski odnosi. Ostavljajui na stranu politiki momenat Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju, sutinski element ovog Sporazuma sa aspekta poljoprivrede jeste
72
5. SPORAZUm O STAbILIZAcIJI I PRIDRUIVAnJU I POLJOPRIVREDA SRbIJE
75
vre, mleni proizvodi...). Kod tzv. osetljivih proizvoda (oko 15% od ukupnog broja meso i mesne preraevine, odreene vrste povra i voa i preraevina od njih, margarin...) zadrava se odreeni nivo carinske zatite i nakon isteka Sporazuma dok se kod 9 proizvoda carinska zatita ne smanjuje uopte (ostaju zatieni u istom iznosu i nakon Sporazuma samo voe i povre). 5.1. Reim spoljne trgovine u oblasti poljoprivrede pre i posle stupanja Sporazuma na snagu
stvaranje zone slobodne trgovine izmeu Evropske unije i Srbije. Ta zona skoro potpuno slobodne trgovine e biti stvorena u prelaznom periodu od est godina od dana stupanja na snagu Sporazuma. Zakljuivanje i primena Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju rezultirali su kreiranjem zone skoro potpuno slobodne trgovine izmeu Evropske unije i Srbije istekom poslednje godine trajanja ugovora (predvieno je da Sporazum, poevi od prvog dana primene, traje 6 godina). U toku trajanja Sporazuma, uvoz poljoprivredno-prehrambenih proizvoda poreklom iz EU e biti liberalizovan, odnosno, Republika Srbija e se obavezati na postepeno ukidanje veine carinskih dabina koje trenutno primenjuje na uvoz robe iz EU. Liberalizacijom je obuhvaeno 85% trgovine u oblasti poljoprivrede (po definiciji Svetske trgovinske organizacije to su Glave od 1 do 24 Carinske tarife uz manji broj proizvoda iz drugih Glava kao i Glava 3 Riba i proizvodi od ribe) izmeu zemalja potpisnika Sporazuma, odnosno EU i Srbije. Inae, svi poljoprivredno-prehrambeni proizvodi (2450 proizvoda-tarifnih linija) su podeljeni u tri grupe:
n
5.1.1. Srbija/Evropska unija 5.1.1.1. Carinska zatita koju je Srbija primenjivala prema EU pre Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju
Primarni poljoprivredni proizvodi (ili AGRI); Preraeni poljoprivredni proizvodi (ili PAPS processed agricultural products); Ribarstvo i proizvodi ribarstva (ili FISH).
Trite poljoprivredno-prehrambenih proizvoda zemlje e biti liberalizovano prema svom najveem spoljno-trgovinskom partneru (EU absorbuje polovinu poljoprivrednog izvoza Srbije ili oko milijardu dolara) primenom razliitih modela liberalizacije za razliite grupe proizvoda. Grupa tzv. neosetljivih proizvoda (proizvodi koji se ne proizvode u zemlji tropsko voe, zaini, aj... ali i inputi za poljoprivrednu proizvodnju) su odmah, primenom Sporazuma, u potpunosti liberalizovani. Ovakvih proizvoda ima ukupno 1137 (ili 46% ukupnog broja proizvoda). Na ukupno 37% proizvoda primenjen je model tzv. postepene linearne libelarizacije do potpunog ukidanja carina u poslednjoj godini primene Sporazuma (itarice, uljarice, voe, po-
Ovde pre svega ubrajamo ad valorem carinu, koja se obraunava u procentualnom iznosu od osnovice (a osnovicu za obraun predstavlja uvozna vrednost robe uveana za pripadajui iznos PDV), sezonsku carina (koja uvek iznosi 20% i primenjuje se samo kod odreenih vrsta voa i povra u odreenom periodu godine) i specijalnu dabinu (ili specifina dabina ili prelevman) koja se naplauje u apsolutnom iznosu po jedinici mere uvoza i kree se od 1 dinara do 80 dinara. Sezonske carine su naplaivane na oko 70 tarifnih pozicija, koje predstavljaju proizvode izrazito sezonskog karaktera i to samo u toku sezone u Republici Srbiji. Specijalne dabine ili prelevmani su naplaivani na 402 tarifne pozicije i predstavljaju vid zatite domae proizvodnje od fluktuacije cena na svetskom (evropskom) tritu budui da se naplauju u apsolutnom iznosu po jedinici mere.
5.1.1.2. Carinska zatita Srbije prema EU nakon isteka Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju
Nakon isteka perioda trajanja Sporazuma (predvieno je da Sporazum traje 6 godina) doi e do kreiranja zone skoro potpuno liberalizovane trgovine izmeu Srbije i Evropske unije. Vano je napomenuti da Sporazum,
74
77
5.2. Ostali aspekti Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju Kada su u pitanju vino i rakija, ova posebno osetljiva oblast regulisana je Protokolom 2 SSP u kojem su definisani posebni reimi zatite. Naporom srpskog pregovarakog tima na listu zatite stavljena je srpska ljivovica, ali da bi u potpunosti iskoristili prednosti SSP neophodno je donoenje posebnih propisa koji e ovu oblast urediti sa stanovita geografske oznake porekla (prema Uredbi EZ 110/2008). Ispregovarana kvota za izvoz srpskih vina u EU je 63.000 hektolitara, dok je za uvoz iz EU odreena koliina od 25.000 hektolitara. Oblast alkoholnih pia je jedna od osetljivijih u EU, pogotovu kada je re o ljivovici. ljivovicu u EU svrstavaju u tzv. generika imena, to znai da ne postoji pravo zatite geografske oznake ljivovice kao takve. Mogue je zatititi srpsku ljivovicu ili neku drugu, ali se jo uvek dravama ne dozvoljava pravo da zatite termina ljivovica kao geografsku oznaku i time iz konkurencije sa trita izbace sve druge ljivovice. Od zemalja lanica EU ima vie zainteresovanih za zatitu ljivovice, to je jedan od razloga zbog kojih se ljivovica smatra generikim imenom. Ovu materiju regulie Regulativa EU 110/2008, koja u svojim aneksima daje listu zatienih geografskih oznaka alkoholnih pia. ljivovica spada u kategoriju vonih rakija (Fruit Spirit) u okviru koje su zatiene geografske oznake poreklom iz Italije (Sliwovitz del Veneto, Sliwovitz del Friuli-Venezia Giulia, Sliwovitz del Trentino-Alto Adige, Sliwovitz Trentino) i Slovake (Bocka slivovica). Inae osnovni zahtev vonih rakija je da sadre najmanje 37,5% alkohola. Van ove kategorije nalazi se proizvod Slivovice poreklom iz eke, ali za koji je maksimalno dozvoljeni procenat alkohola 30% i svrstan je u ostale rakije. Poslednji primer je donekle odstupanje od tretiranja naziva ljivovice, kao generike oznake, pa ovo upuuje na oprez nae Vlade da se ne dogodi da ljivovica postane zatiena geografska oznaka neke druge zemlje i time zabrani njena proizvodnja u Republici Srbiji. U delu koji se odnosi na vino usvojen je Zakon o vinu, koji je u potpunosti usklaen sa najnovijim reformama ovog sektora u EU iz 2008. i 2009. godine. Otpoeo je rad na uspostavljanju vinarskog i vinogradarskog registra, dok se otpoelo sa izdavanjem sistema evidencionih markica ime se uspostavlja pravni osnov za proizvodnju vina sa geografskim poreklom. U narednom periodu se moe oekivati neto vii nivo iskorienja odobrene kvote za izvoz vina porekom iz Srbije na trite EU.
ipak, nee voditi kreiranju zone potpuno slobodne trgovine iz razloga to e odreeni nivo zatite za proizvode koji se smatraju visoko osetljivim sa stanovita Srbije biti zadran nakon isteka trajanja Sporazuma. Izraeno tzv. Tarifnim ekvivalentom (jedinstvenim prikazom svih instrumenata carinske zatite, procentualno izraenim), trite poljoprivredno-prehrambenih proizvoda e biti liberalizovano sa 21,2% proseno (koliko je tarifni ekvivalent iznosio u trenutku primene) na 3,2% proseno (koliko e iznositi u poslednjoj godini Sporazuma).
5.1.2. Evropska unija/Srbija 5.1.2.1. Mere carinske zatite koje je EU primenjivala prema Srbiji
Od novembra, 2000. godine, Republika Srbija je uivala tzv. Preferencijalni status za izvoz svojih proizvoda na trite EU. To, najjednostavnije reeno, znai da su poljoprivredno-prehrambeni proizvodi poreklom iz Srbije bili osloboeni svih dabina prilikom ulaska na trite Evropske unije, odnosno, da ne podleu obavezi nijedne dabine koju EU naplauje na uvoz proizvoda iz drugih zemalja (ad valorem carina, varijabilna dabina, minimalna uvozna cena...). Izuzetak predstavlja odreena vrsta junetine (baby beef godinja kvota od 8875 tona u okviru koje je naplaivano 20% od aktuelnog carinskog optereenja za ostale zemlje), eer (godinja kvota od 180 000 tona za bezdabinski uvoz iz Srbije) i vino (zajednika godinja kvota koju je Srbija delila sa Makedonijom, Crnom Gorom i Albanijom).
5.1.2.2. Carinska zatita Evropske unije prema Srbiji nakon isteka Sporazuma
Budui da je trite EU skoro u potpunosti bilo liberalizovano za proizvode iz Srbije nema puno ustupaka koji su mogli biti uinjeni prema Srbiji. Meutim, sve povlastice na koje je Srbija prilikom izvoza na trite EU imala pravo zahvaljujajui Preferencijalnom statusu jesu prenete u Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju i trite EU, praktino, u potpunosti otvoreno (ukinuta i formalno sva carinska ogranienja dok su zadrani isti nivoi koliinskih ogranienja za junetinu, vino i eer).
76
79
Pitanje geografskih oznaka porekla ureeno je lanom 33 SSP (odnosi se na hranu). Definisan je prelazni period od pet godina za registrovane igove koji nisu u skladu sa evropskim propisima (Uredba EZ 510/2006). U okviru tog perioda se oekuje prilagoavanje evropskim propisima. Nakon tog perioda bie zabranjena upotreba tih igova. Ovo praktino znai da se nakon isteka roka od pet godina svi proizvodi koji nose nazive ve zatienih proizvoda na EU tritu morati da promene svoje ime ili da se povuku sa trita. To se posebno odnosi na veliki izbor feta sireva na srpskom tritu koji e morati da promene svoj naziv. Sa druge strane, usvajanjem Zakona o oznakama geografskog porekla ovaj rok od pet godina skraen je na tri godine, to znai da e sreivanje ove oblasti morati da bude zavreno do 2013. godine. Verovatno najosetljiviji detalj SSP jeste pitanje vlasnitva, odnosno, mogunosti stranih lica da kupuju zemljite i druge nepokretnosti na teritoriji Srbije. Pitanje prava sticanja i uivanja svojinskih prava na nepokretnostima stranih pravnih i fizikih lica ureeno je lanovima 53 i 63. SSP. U delu SSP koji se odnosi na pravo nastanjivanja omogueno je sticanje i raspolaganje nepokretnostima drutava keri stranih privrednih drutava (nacionalni tretman), dok postoje ogranienja za drutva ogranke stranih privrednih drutava koja mogu samo uzimati u zakup nepokretnosti u Srbiji. U delu koji se odnosi na slobodan protok kapitala jo detaljnije je ureeno ovo pitanje koje se odnosi i na poljoprivredno zemljite. U lanu 63, taki 2. definisano je da e u roku od etiri godine, u ovoj oblasti, Srbija osigurati isti tretman za dravljane EU, kao i za svoje dravljane. Meutim, u vaeem Zakonu o poljoprivrednom zemljitu (Slubeni glasnik RS, 62/2006 i 41/2009, lan 1, stav 3) stranim pravnim i fizikim licima zabranjuje se pravo sticanja svojine nad poljoprivrednim zemljitem. To znai da e u periodu od etiri godine od stupanja na snagu SSP ova odredba zakona morati da se uskladi sa Sporazumom. Takoe, lanovi SSP koji reguliu ovu materiju nisu deo Prelaznog sporazuma, to znai da e realan rok za prilagoavanje biti oko 6-7 godina.
6. STO - Svetska trgovinska organizacija
Specifinost situacije u kojoj se Srbija nalazi (tekui pregovori o pristupu STO i primena Sporazuma o stabilizaciji i asocijaciji kao i kasnijem prikljuenju EU) nosi sa sobom puno nepoznanica. Pod nepoznanicama se podrazumevaju neizvesna budunost Zajednike poljoprivredne politike EU, ali i finalni rezultat pregovora u tekuoj Doha rundi pregovora izmeu zemalja lanica Svetske trgovinske organizacije. U okolnostima dva intergacijska procesa koja teku paralelno (i koja se u odreenim poljima pregovora preklapaju npr. nivo carnske zatite) namee se kao neminovnost kreiranje agrarne politike koja e se pribliiti agrarnoj politici na snazi u EU sada, ali jo bitnije, agrarnoj politici koja e biti na snazi u trenutku kada Srbija postane lan EU i istovremeno, uvaiti principe i pravila meunarodne trgovine poljoprivredno-prehrambenih proizvoda regulisanih Sporazumom o poljoprivredi u STO (koji se, takoe, bitno menjaju unutar tekue DOHA runde pregovora). Oigledno je da su oba multilateralna sistema kojima zemlja tei pokretne mete, odnosno, dinamini sistemi koji se bitno menjaju kroz istoriju svoga postojanja. Do sada ispoljene promene bile su brojne, a esto su bile i ruVODII KROZ EU POLITIKE / POLJOPRIVREDA
78
81
ograniavanje proizvodnje a time smanjenje trinih vikova poljoprivrednih proizvoda. U tu namenu, u ZPP su uvedeni set aside programi (obaveza svakog poljoprivrednika da odreenu povrinu zemljita ostavi van upotrebe, odnosno, neobraenom), proizvodne kvote, direktna plaanja po hektaru i grlu u cilju kidanja veze izmeu dravne subvencije i odreene proizvodnje, ruralni razvoj kao novi aspekt koji poljoprivredi daje novu, iru ulogu od tradicionalnog sektora proizvoaa sirovina za industriju... Do bitnih promena zajednike poljoprivredne politike, ipak, nije dolo u kratkom vremenskom periodu ve u periodu od nepunih pet decenija koliko ZPP ve postoji. Iako dananji ZPP predstavlja bitno drugaiju politiku od izvorne ali su odreeni pravci njenog budueg razvoja su oigledni na osnovu pravca ispoljenih dosadanjih promena. Potpuno je izvesno da e u okviru ZPP doi do daljeg jaanja politike ruralnog razvoja koja e nastaviti da konzumira sve vee iznose ukupno raspoloivih sredstava centralnog budeta Evropske unije. O tome govori i injenica da je u trenutku kada se po prvi put mere ruralnog razvoja javljaju u budetu EU (1992. godina i Mekerijeva reforma), sredstva namenjena finansiranju prvih programa su predstavljala svega 1% ukupnog budeta ZPP dok se danas u ovu namenu izdvaja 10% budeta Zajednike poljoprivredne politike EU sa ve najavljenim poveanjem u najskorijem periodu (finansijski period 2007-2013. godina). Takoe, potpuno je oigledno da e doi do daljeg prekidanja veza izmeu dravnih subvencija i odreenih vrsta poljoprivredne proizvodnje kao i smanjenja novanih izdataka u ovu namenu (tzv. decoupled payments).
kovoene pritiscima jedne strane na drugu (barem to se tie promena u okviru ZPP). Budui da promene kod ovakvih glomaznih sistema zahtevaju promene kod svih svojih elemenata, jasno je da se svaka zemlja lanica mora povinovati reenju koje bude dogovoreno kao finalno i primeni u svoje nacionalno zakonodavstvo i sistem ureenja poslovnih subjekata u oblasti agrokompleksa (kod njihovih delova koji se odnose na poljoprivredu). Ono to je oteavajua okolnost za domau agrarnu politiku jeste da e se promene nastaviti i u budunosti, a to znai da se odreene promene moraju naslutiti i pre nego to do njih stvarno doe kako bi se blagovremeno moglo reagovati. Tako kreatori agrarne politike Srbije moraju biti spremni na hvatanje mete koja ne stoji, ve se kree i to bre nego to se esto misli. Jedino kreiranje i implementacija transparentne, stabilne i predvidive agrarne politike koja e se pribliiti po svom modelu implementacije ZPP a po primenjenim merama nee kriti pravila STO moe garantovati hvatanje ove mete i uspenu integraciju zemlje u ove kompleksne i glomazne pravne sisteme. Zadatak za domau agrarnu politiku je u toliko tei ako se ima na umu, generalno, nii nivo konkurentnosti domae proizvodnje i prerade poljoprivrednih proizvoda od onih na meunarodnom tritu, a vrlo esto i na tritu EU (iako je poljoprivreda EU, na makro nivou, nieg stepena konkurentnosti od svetskog nivoa). U periodu prilagoavanja i pristupanja EU i STO neophodno je (izmeu ostalog) znaajno uveati nivoe budetskih izdvajanja opredeljenih na mere unapreenja domae konkurentnosti kako bi domai proizvoai i preraivai spremno doekali znatno otvoreniju trinu utakmicu. Zajednika poljoprivredna politika EU, kao to je ve reeno, jeste najstarija politika Evropske unije. Nastala 1957. godine, pa do dananjih dana pretrpela je brojene promene i osim njenih poetnih ciljeva (podizanje nivoa konkurentnosti poljoprivrede, poboljanje ivotnog standarda poljoprivrednog stanovnitva, dovoljne koliine hrane u svakom trenutku po razumnim cenama...) malo ta je danas isto u odnosu na trenutak njenog nastajanja. Ciljevi jesu isti, ali mere agrarne politike kojima se ovi ciljevi ostvaruju jesu bitno razliite. Tako se proizvodnja vie ne stimulie na poveanje ve obratno, destimulie se i vri se primena mera koje imaju za cilj
80
83
Grafikon 10. Agrarni budet EU i RS po stanovniku i po ha korienog poljoprivrednog zemljita
Tabela 4. Uporedna analiza pojedinih pokazatelja u EU i RS

Odnos pokazatelja EU/RS 68,57
Pokazatelji: Broj stanovnika
EU 501.062.000 Podaci za 2010. 13.700.400 Podaci za 2007. 56% Podaci za 2009. 12.408.824.000.000 Procena za 2010. 25.100 Podaci za 2008. 2.220,6 Podaci za 2008. 19,3 ha Podaci za 2007. 161.617.900 ha Podaci za 2008. 0,32 ha 59.500.000.000 Podaci za 2010. 119
RS 7.306.677 Procena za 2010. 778.891 Prema popisu iz 2002. 44% Prema popisu iz 2002. 15.710.212.630 Procena za 2009. 2.133 Podaci za 2008. 301,3 Podaci za 2008. 3,7 ha Prema popisu iz 2002. 2.869.000 ha Prema popisu iz 2002. 0,39 ha 250.178.051 Podaci za 2010. 34
Broj poljoprivrednih gazdinstava % stanovnitva koje ivi u ruralnim podrujima GDP (trine cene)
17,59
1,27
Agrarni budet po ha korienog poljoprivrednog zemljita /ha
RS EU
789,86 Agrarni budet po stanovniku /st. RS EU
GDP po stanovniku
11,77
Neto plata u polj. Prosena veliina polj.gazdinstva Polj. zemljite (korieno) Polj.zemljite po stanovniku Agrarni budet Agrarni budet po stanovniku Agrarni budet po polj. gazdinstvu Agrarni budet po ha korienog polj. zemljita
7,37 0 5,22 50 100 150 200 250 300 350 400
56,33
Grafikon 11. Agrarni budet EU i RS po poljoprivrednom gazdinstvu

0,82
237,83
3,47 RS
4.343
321
13,52
Agrarni budet po polj. gazdinstvu EU
368
87
4,22
Izvor: Eurostat, Republiki zavod za statistiku
500 1.000 1.500 2.000 2.500 3.000 3.500 4.000 4.500
82
85
7. Usklaivanje zakonodavstva
itav korpus propisa Evropske unije (Acquis Communautaire) u oblasti poljoprivrede, ruralnog razvoja, veterinarske, fitosanitarne politike i politike bezbednosti hrane ini preko 27 000 propisa razliitog stepena obaveznosti (uredbe, direktive, odluke, preporuke i miljenja). Od tog broja MPV ima u nadlenosti oko 9 000 propisa, to ini oko treinu svih propisa Evropske unije, a imajui u vidu da najvei broj propisa predstavlja grupu tehnikih propisa za koje potrebno usvajanje velikog broja domaih propisa, neophodno je uspostavljanje sistema koordinacije unutar nadlenih institucija Republike Srbije kako bi se proces usklaivanja, pre svega dobro organizovao, a zatim i ubrzao. Propisi koji se odnose na poljoprivredu u irem smislu (obuhvataju i politiku bezbednosti hrane, veterinarsku i fitosanitarnu politiku) podeljeni su u nekoliko poglavlja. Do prethodnog proirenja svi propisi koji se odnose na poljoprivredu bili su deo istog poglavlja, nakon ega se zbog sistematinosti i lake organizacije pregovora sa kandidatima za lanstvo oblast poljoprivrede deli na tri posebne celine i to:
n
Poglavlje 11 poljoprivreda i ruralni razvoj; Poglavlje 12 bezbednost hrane, veterinarska i fitosanitarna politika;
7. USKLAIVAnJE ZAKOnODAVSTVA
87
trokove. Trine standarde ine propisi koji reguliu higijenu, posebni propisi koji se odnose na proizvode ivotinjskog porekla, pravila kontrole, propise koji se odnose na otpatke ivotinjskog porekla i drugo. Bezbednost hrane ine propisi koji se odnose na obeleavanje i oznaavanje hrane, aditive, enzime u hrani, dodatke hrani, zaine, novu hranu, mineralne vode, materijale koji dolaze u kontakt sa hranom, itd. Grupa propisa koji se odnose na hranu za ivotinje regulie aditive, mediciniranu hranu, materijale koji dolaze u kontakt sa hranom za ivotinje. Fitosanitarni propisi reguliu zdravlje bilja, proizvode za zatitu zdravlja bilja, seme, biljne sorte. Poglavlje 13 ine propisi koji se odnose u celini na Zajedniku politiku ribarstva EU (Common Fisheries Policy), reguliu ouvanje akva resursa, ograniavanje tetnog uticaja na ivotnu sredinu, uslove za korienje vodnih resursa, strukturnu politiku i upravljanje flotom, akvakulturu itd. Iz kratkog prikaza svih poglavlja Acquis Communautaire koji se odnose na poljoprivredu u irem smislu, jasno je da e se celokupan uspeh procesa usklaivanja domaih propisa sa evropskim meriti upravo uspehom u ovoj oblasti. Iz tog razloga neophodna je dobra organizacija svih delova sistema i mobilisanje resursa u svim sferama koji se odnose na poljoprivredu. U suprotnom, u bliskoj budunosti, nakon otvaranja novih faza odnosa Srbije i Evropske unije (dobijanje statusa kandidata, otvaranje analitikog pregleda zakonodavstva i, konano, otpoinjanje pregovora o lanstvu) Srbija nee uspeti da na vreme zavri proces usklaivanja domaeg zakonodavstva sa evropskim. U najgorem scenariju mogu je zastoj, pa i blokada pregovora o pristupanju sa EU, ba u oblasti poljoprivrede, zbog nemogunosti ministarstva i ostalih institucija da iznesu itav proces. U tom sluaju na resorno ministarstvo bie vren pritisak, ne samo od strane EU, ve i od Vlade i drugih ministarstava/institucija. Meutim, ukoliko se stvari ne organizuju na vreme ti problemi u poznijim fazama pristupanja nee moi da budu uklonjeni. Zbog svega navedenog neophodno je to pre pristupiti uspostavljanju posebnog sistema koji e biti osnova procesa usklaivanja domaih propisa sa evropskim propisima, u oblasti poljoprivrede, bezbednosti hrane, veterinarske i fitosanitarne politike.
Poglavlje 13 ribarstvo.
Poglavlje 11 odnosi se na propise koji kao celina ine Zajedniku poljoprivrednu politiku EU. Svi propisi u ovom poglavlju mogu se podeliti na propise koji se odnose na horizontalna pitanja, propise koji reguliu zajedniku organizaciju trita poljoprivrednih proizvoda i propise koji se odnose na ruralni razvoj. Grupu horizontalnih propisa ine regulative koje se odnose na direktna plaanja, uspostavljanje sistema integrisane administracije i kontrolnog sistema (Integrated Administration and Control System (IACS)), propise koji se odnose na regulaciju trita (izvozna podrka, uvozne i izvozne dozvole, intervencije na tritu), sistem raunovodstva na farmama (Farm Accountancy Data Network (FADN)), propisi u vezi promocije poljoprivrednih proizvoda, politike kvaliteta, organske proizvodnje, dravne pomoi i propise koji se odnose na Instrument za pretpristupnu pomo u poljoprivredi (IPARD). Propisi koji reguliu zajedniko trite ine posebnu grupu propisa kojim je ureeno funkcionisanje zajednikog trita za veliku grupu proizvoda, izmeu ostalog itarice, uljarice, meso, mleko, pamuk, duvan, eer, vino, voe i povre, banane, kakao, itd. Propise koji reguliu ruralni razvoj ini nekoliko propisa koji se odnose na uspostavljanje sistema ruralnog razvoja u EU, od osnivanja Evropskog fonda za ruralni razvoj (European Agricultural Fund for Rural Development-EAFRD) do uspostavljanja stratekih smernica u ovoj oblasti za period od 2007-2013. godine. Poglavlje 12 neto je sloenije i obimnije od poglavlja 11, ali i zahtevnije s obzirom da ga ini grupa propisa sa kojom e biti najtee obaviti usklaivanje. Ovo poglavlje ine opti propisi, veterinarski propisi, trini standardi, propisi bezbednosti hrane, propisi u vezi sa hranom za ivotinje i fitosanitarni propisi. Opte propise ine horizontalne regulative koje se odnose na bezbednost hrane, iju osnovu ini Opti Zakon o bezbednosti hrane (General Food Safety Law Regulation 178/2002). Veterinarske propise ine podgrupe propisa koji reguliu kontrolni sistem unutar EU, kontrolni sistem za uvoz, identifikaciju i registraciju ivotinja i njihova kretanja, kontrolne mere za bolesti ivotinja, trgovinu unutar EU ivim ivotinjama, semenom, embrionima, nekomercijalno kretanje kunih ljubimaca, rezidue i zabranjene supstance, uslove za uvoz ivih ivotinja i proizvoda ivotinjskog porekla, meunarodne ugovore, zootehniku i veterinarske
86
89
II. Institucionalna izgradnja. Druga strana medalje procesa usklaivanja domaih propisa sa evropskim je izgradnja novih i jaanje postojeih institucija. Upravo u ovoj oblasti neophodno je uspostavljanje izuzetno sloenog mehanizma koordinacije i ak uvoenja novih informacionih tehnologija, kako bi se zadovoljili izuzetno strogi standardi EU.27 Resorno ministarstvo je otpoelo sa izgradnjom novih institucija kojim e se ubrzati proces integracije srpske poljoprivrede u Zajedniku poljoprivrednu politiku EU. Osnovana je Uprava za agrarna plaanja (na osnovu Zakona o poljoprivredi i ruralnom razvoju) koja e biti odgovorna za sva plaanja u poljoprivredi i ije osnivanje je jedan od uslova za korienje pete komponente IPA fonda IPARD (nakon sticanja statusa kandidata), koji se odnosi na ruralni razvoj. Osnovana je i Direkcija za nacionalne referentne laboratorije, kao i Uprava za zemljite.
27
7.1. Proces usklaivanja domaih propisa sa evropskim propisima u Republici Srbiji Dokument koji je osnova usklaivanja propisa u Republici Srbiji je Nacionalni program za integraciju Republike Srbije u Evropsku uniju. Ovo je viegodinji planski dokument koji predstavlja osnovu svih zakonodavnih aktivnosti u oblasti usklaivanja zakonodavstva do 2012. godine. Da bi usklaivanje propisa u oblasti poljoprivrede bilo uspeno okonano neophodno je preduzeti tri vrste aktivnosti: I. Zakonodavna aktivnost. Neophodno je uspostavljanje organizovanog sistema usklaivanja zakonodavstva. Ova organizacija mora biti jasno ustrojena, kako na centralnom nivou, tako i na nivou resornog ministarstva. Na centralnom nivou ve su uspostavljene osnove sistema koordinacije, ali je neophodno uvoenje tabela usklaenosti i znaajnijeg monitoringa od strane institucije koja je za to zaduena (Kancelarija za evropske integracije). Neophodno je i sprovoenje ovog procesa retroaktivno, drugim reima, neophodno je utvrditi u kojoj meri su ve usvojeni i doneti propisi usklaeni sa pravom EU. Takoe, od izuzetnog je znaaja i uvaavanje znaaja pojedinih oblasti na osnovu zastupljenosti propisa ovih oblasti u ukupnom korpusu propisa EU (poljoprivreda, zatita ivotne sredine i itd.). To znai da mera uspeha ne moe biti ista za sva resorna ministarstva, kao i da politika zapoljavanja i obuavanja kadrova, ali i opredeljivanja sredstava iz budeta mora uvaavati realnost da e pojedini resori biti pod mnogo veim pritiskom od veine ostalih. Jedino na taj nain mogua je uspena integracija Srbije u sve sektorske politike EU. Linearni pristup reavanju problema mora biti u potpunosti zamenjen drugaijim pristupom uvaavanja razliitosti. Resorno ministarstvo (MPV) odgovorno je za direktno usklaivanje propisa u svojoj oblasti to znai da organizacija veeg dela procesa usklaivanja propisa (imajui u vidu da vie od treine propisa sa kojima se treba uskladiti dolazi upravo iz ove oblasti) lei na ovom ministarstvu. To znai da e predstojei ukupni uspeh ili neuspeh Srbije u ovom procesu zavisiti od organizacije MPV.
III.Kadrovska reorganizacija. Obavljena je inicijalna podela propisa EU u ministarstvu koji se odnose na poljoprivredu. Samim tim uspostavljena je struktura za praenje pojedinanih propisa EU, kojom je za svaki propis EU odreen jedan slubenik ministarstva koji ima obavezu praenja tog propisa. Cilj ove aktivnosti je priprema unutar ministarstva za predstojee pregovore o pristupanju kada e se krenuti u analitiki pregled naeg zakonodavstva da bi se obavila procena usklaenosti domaih propisa sa propisima EU. Meutim, neophodna je reorganizacija unutranjeg sistema unutar ministarstva koja bi jasno definisala uloge pojedinih organizacionih jedinica u procesu usklaivanja propisa (normativa, EU poslovi, struka). Nakon toga usledila bi i obuka i regrutovanje kadrova, jer se sa sadanjim brojem zaposlenih ne moe uspostaviti dobra i odriva koordinacija itavog procesa.
Jedan od zahteva EU za korienje pete komponente IPA fonda (IPARD) je i formiranje platne agencije po EU standardima. Ovo je bitno ne samo zbog korienja sredstava iz IPARD fonda, ve e ova agencija biti odgovorna za sprovoenje finansijski najvanije politike direktnih plaanja, koja predstavlja okosnicu ZPP. Standardi EU u ovoj oblasti su jasna podela nadlenosti unutar agencije i razdvajanje funkcija prijema i odobravanja aplikacija od funkcije odobravanja zahteva za isplatu, kao i odvojenost ovih funkcija od funkcije isplate, voenja knjigovodstva i upravljanja dugom. Takoe, direktna plaanja (nakon ulaska u EU) je nemogue sprovesti bez postojanja sistema identifikacije parcela (Land Parcel Identification system LPIS), koji je zapravo sistem ortofoto snimaka poljoprivrednog zemljita jedne zemlje. Na njemu se jasno vide i granice izmeu pojedinih parcela, to uvidom u ovaj sistem, predstavlja osnovu za ostvarivanje prava poljoprivrednika za isplatu subvencija po osnovu direktnih plaanja.
88
91
integrisana izrada propisa (sve faze pisanja propisa obavljale bi se preko ove baze podataka); praenje napretka u harmonizaciji kroz precizno odreivanje sa kojim propisima EU je obavljeno usklaivanje ; obezbeivanje kvartalnog izvetavanja za potrebe resornog ministarstva; lake odreivanje prioriteta za prevoenje.
7.1.1. Neophodni koraci resornog ministarstva
Jaanje sistema koordinacije unutar MPV obuhvatilo bi:

n n
uspostavljanje IT podrke procesu usklaivanja domaeg zakonodavstva sa evropskim zakonodavstvom u oblasti poljoprivrede, bezbednosti hrane, veterinarske i fitosanitarne politike; uvoenje obaveznih tabela usklaenosti domaih propisa sa evropskim propisima; specijalizaciju i dodatnu obuku zaposlenih u resornom ministarstvu, ali i ostalim institucijama za nove poslove koji se odnose na usklaivanje zakonodavstva; uspostavljanje interne koordinacije delova ministarstva koji se bave usklaivanjem propisa i delom koji koordinira EU poslove; vei znaaj NPI kao sistema harmonizacije.
7.1.1.2. Uvoenje obaveznih tabela usklaenosti domaih propisa sa evropskim propisima
7.1.1.1. Uspostavljanje IT podrke procesu usklaivanja domaeg zakonodavstva sa evropskim zakonodavstvom u oblasti poljoprivrede, bezbednosti hrane, veterinarske i fitosanitarne politike
Do ovog trenutka usklaivanje domaih propisa sa evropskim propisima u MPV, a i u drugim ministarstvima obavlja se nedovoljno organizovano i bez posebne eksterne kontrole. Jedina osnova ovog procesa treba da bude NPI, ali se ova baza ne koristi u dovoljnoj meri. Ovakav nastavak procesa usklaivanja u najmanju ruku oteae proces usklaivanja i zahtevae da se zaposleni, kojih ni sada nema u dovoljnom broju, dodatno opterete analizama u vezi usklaivanja, umesto da itav tok bude organizovan pravolinijski. Ovu aktivnost inili bi sledei elementi:
n
Ova aktivnost podrazumeva razvijanje posebne IT podrke procesu usklaivanja domaih propisa sa evropskim propisima, koja se svodi na postojanje jedinstvene softverske podrke procesu usklaivanja zakonodavstva. Ovo moe da obezbedi samo posebna baza podataka, koja e integrisati proces pisanja propisa, izrade Tabele usklaenosti (kojom e biti definisano u kojoj meri je propis usklaen sa evropskim propisom) i povezivanje sa ostalim softverskim reenjima u ovoj oblasti (Nacionalni program za integraciju Srbije u EU, baza prevoenja), kao i integraciju svih aktera unutar MPV (odeljenja, odseci, grupe). Ova baza podataka treba da ima sledee funkcije:
uvoenje tabele usklaenosti za svaki propis koji MPV donosi pro futuro; izrada tabela usklaenosti za sve propise koji su doneti, a za koje mislimo da su usklaeni sa propisima EU (korak unazad); uvoenje novog mehanizma koordinacije u MPV (normativa - EU jedinica); specijalizacija zaposlenih u normativi za izradu tabela usklaenosti. To ne znai da bi oni izraivali tabelu usklaenosti, ve da bi na taj nain mogli da kontroliu tabele koje im alje struka.
90
93
Ukoliko tabela nije popunjena na odgovarajui nain (nepotpunost, netanost podataka i slino) vraa se predlagau propisa. Ukoliko je sve obavljeno na relevantan nain nacrt propisa upuuje se pravnoj slubi MPV na pravno-tehniku redakturu. 3. U fazi pravno-tehnike redakture nacrta propisa neophodna je direktna saradnja sva tri aktera prilikom predlaganja propisa struke, normative i EU odeljenja. U sluaju da doe do znaajne promene teksta propisa u ovoj fazi, neophodno je obaviti novo usklaivanje odnosno proveru tabela usklaenosti propisa. Sve neophodne promene treba navesti u tabeli. Nakon zavretka na izradi propisa, sam propis se upuuje u proceduru dobijanja miljenja i kasnije, ili slanja na Vladu (zakoni) ili na objavljivanje (podzakonski akti). 4. Poslednja faza je faza upuivanja teksta na dobijanje miljenja i kasnije dalje u proceduru, u zavisnosti da li se radi o predlogu zakona ili podzakonskog akta. Veoma je vano da se u ovoj fazi obavlja kontrola usklaenosti propisa, jer se moe desiti da druga ministarstva ili institucije Vlade dostave miljenja u kojima se zahteva znaajna promena teksta predloga propisa, kojim e se menjati i usklaenost propisa sa pravom EU. U sluaju ove situacije neophodna je direktna komunikacija normative MPV sa EU odeljenjem i strukom kako bi se otklonile smetnje po pitanju usklaenosti predloga propisa sa pravom EU. Proces usklaivanja zakonodavstva u poljoprivredi predstavlja najsloeniji proces koji se nalazi pred Vladom Srbije, u oblasti harmonizacije propisa, na putu ka punopravnom lanstvu, pa je neophodno pojaati koordinaciju i uspostaviti znaajniji monitoring itavog procesa. Od presudnog znaaja je i partnerstvo institucija za zavretak ovog posla, koji bi uz resorno ministarstvo ukljuio i Kancelariju za evropske integracije, ali i ostala ministarstva/institucije Vlade Srbije. Takoe, neophodno je uvaavanje sloenosti ovog procesa u poljoprivredi od strane Vlade Srbije, kako bi se ubrzao rad na zavretku ove aktivnosti i spreile eventualne greke koje bi mogle uticati na zastoj integracije Srbije u EU.
7.1.1.3. Specijalizacija i dodatna obuka zaposlenih u MPV za nove poslove koji se odnose na usklaivanje zakonodavstva
Dosadanje aktivnosti na poslu usklaivanja domaih propisa sa evropskim propisima ukazuju na to da je potrebna dodatna obuka svih zaposlenih koji rade na ovim poslovima. Pokazalo se da ne postoji dovoljno razumevanje trenutne faze procesa usklaivanja, niti kratkorono ili dugorono planiranje ovog posla u samom Ministarstvu. Jedan od problema proizilazi iz nedovoljne obuenosti slubenika za pomenute poslove. Obuka bi trebalo da obuhvati slubenike iz normativnog odeljenja i EU jedinice ministarstva. Neophodno je sa optih prei na specifine vrste obuka koje bi obuhvatile neposrednu izradu tabela usklaenosti (Table of concordance), sa partnerima sa kojima ne postoji jezika barijera (Hrvatska, eventualno Slovenija).
7.1.1.4. Uspostavljanje interne koordinacije delova ministarstva koji se bave usklaivanjem propisa i delom koji koordinira EU poslove
Dve organizacione jedinice koje e biti najvie angaovane u procesu usklaivanja sa evropskim propisima su Odsek za Normativu, Sektor za pravne i opte poslove i Grupa za EU, STO i meunarodnu saradnju, Sektor za analitiku i agrarnu politiku. Nakon uspostavljanja obaveze dostavljanja tabele usklaenosti domaeg propisa sa propisom EU za svaki pravni akt koji izrauje MPV, za svaku organizacionu jedinicu MPV, koordinacija bi bila uspostavljena na sledei nain: 1. U prvoj fazi, fazi izrade prvog nacrta propisa, neophodno je da se istog trenutka krene sa popunjavanjem tabela usklaenosti i to u smeru evropski propis domai propis. Ove tabele popunjavae struna lica koja rade na predlaganju propisa (veterinari, fitosanitarci, stoari. i dr.). 2. Nakon to doe do prvog predloga propisa neophodno je da se propis sa tabelom usklaenosti dostavi na proveru EU jedinici u MPV (Grupa za EU, STO i meunarodnu saradnju). To je faza provere usklaenosti.
92
95
8. bezbednost hrane
Ovo poglavlje sadri opti prikaz politike bezbednosti hrane u Evropskoj uniji s ciljem razgraniavanja ove politike od ZPP, kao i sa ciljem definisanja osnovnih karakteristika ove, jedne od najmlaih, ali i najobimnijih politika EU. Opti prikaz politike bie dat preko prikaza istorijskog razvoja i nastanka politike bezbednosti hrane u EU, pravnog osnova u osnivakim ugovorima EU, pa sve do detaljnijeg prikaza trenutno vaeeg pravnog okvira EU u ovoj oblasti. Politika bezbednosti hrane, iako jedna od najnovijih sektorskih politika EU, ima duboko utemeljenje u pravnim normama koje ovu oblast definiu daleko pre nastanka Evropske unije i modernog naina ivota. Prva regulisanja ove oblasti pronalaze se jo u vreme postojanja asirskih tablica kojima se definisao nain merenja itarica, kao i u Egiptu, gde su za pojedine proizvode propisivani posebni naini obeleavanja. U staroj Atini ispitivan je kvalitet vina, dok je u Rimu postojala organizovana kontrola hrane. Meutim, verovatno jedna od najpoznatijih politika u ovoj oblasti dolazi iz Nemake, a to je Zakon o istoi piva iz 1516. godine, koji je bio na snazi do dananjih dana, a bio je i predmet ispitivanja u smislu usklaenosti sa procedurama i sadrajem evropskog prava (Sluaj 178/1984, Evropska komisija protiv Nemake -1987 ECR 1227).28 Meutim, pravno regulisanje itave ove oblasti koje bi obuhvatilo kako procedu28 EU Food Law, Protecting ralne, tako i sutine zahteve za postojanjem zdravConsumers and Health in a stveno ispravne i bezbedne hrane nije postojao do Common Market, Caoimhin utemeljenja jedne takve politike u granicama EU. MacMaolin, Oxforf 2007, strana 3.
8. bEZbEDnOST hRAnE
97
u proizvodima nemenjenih ljudskoj upotrebi, koju je sledila Direktiva Saveta 1966/402 o standardima kvaliteta semena itarica. Nakon ovih propisa usledilo je usvajanje niza propisa koji su definisali zahteve za prozvode kao to su dem, marmelada i okolada (tzv. recept propisi). Koliko je bilo teko definisati neke standarde za pojedine grupe proizvoda pokazuje i sluaj okolade. Prva direktiva doneta je 1974. godine, koja je jasno definisala procente pojedinih sastojaka koje okolada treba da sadri minimum 35% sadraja kakaa, najmanje 14% nemasnih ostataka kakaa, kao i 18% kakao putera. Usledila je otra diskusija izmeu kontinentalnih zemalja Evrope i Velike Britanije i Irske, koje su koristile biljna ulja za pravljenje okolade koja su bila znaajno jeftinija od kakao sastojaka, dok sadaj kakaa nije prelazio 20%. Ostrvskim zemljama Evrope omoguena je derogacija (neprimenjivanje) pojedinih lanova direktive, to je izazvalo otru reakciju kontinentalnih zemalja. U to vreme Italija je ak naloila da se svim okoladama iz Velike Britanije doda oznaka surogat kako bi se razlikovale od domaih okolada. Umeao se i ESP koji je zakljuio da je ova odluka suprotna principima slobodnog protoka robe i morala je da bude ukinuta. Cela pria okonala se tek poetkom dvadeset prvog veka donoenjem Direktive Saveta 2000/36 kojim je dozvoljeno korienje biljnih ulja, ali ne preko 5%, a okolade su razvrstane u tri kategorije:
n
Ova politika ne nastaje planski, uz prethodno dobro pripremljenu zakonsku regulativu koja bi pratila itav proces, ve manje vie kao odgovor na uestale pretnje zdravlju ljudi koje su proizilazile iz nesavrenosti pravnog sistema da sprei ove incidente. U prvim godinama nastanka Evropskih zajednica, akcenat je bio stavljen na osnovne etiri slobode koje su imale za cilj uklanjanje prepreka trgovini, pa je i politika bezbednosti hrane bila definisana samo u toj meri da obezbedi nesmetanu trgovinu. Meutim, moderno doba donosi svoje rizike i u toku snanog industrijskog napretka pogotovu u industriji proizvodnje hrane dolazi do korienja novih sastojaka hrane, bilo da se radi o bojama, supstitutima hrani ili neem treem koji pokazuju svoje tetne efekte na zdravlje ljudi. U toku osamdesetih godina dvadesetog veka u EZ dolo je do nekoliko manjih sluajeva trovanja hranom usled salmonele u jajima, bakterija listerije u siru, raznim toksinima u hrani, pa sve do najveih kriza bolesti ludih krava i dioksinske krize koje su preokrenule, pre svega nain razmiljanja vladajuih krugova unutar EU, to je doprinelo do stvaranja politike bezbednosti hrane kakvu danas poznajemo.
8.1. Istorijat i razvoj politike U prvim godinama nakon nastanka Evropskih zajednica i Rimskog ugovora osnovna preokupacija tadanjih vodeih politikih krugova je bilo kako obezbediti nesmetanu trgovinu svih lanica ekonomske zajednice, odnosno praktina primena osnovnih sloboda definisanih osnivakim ugovorima. Tako je i pravna regulativa koja je bila usmerena na regulaciju ove materije imala za cilj uklanjanje svih prepreka nesmetanom cirkulisanju hrane preko granica zemalja lanica tada EEZ i stvaranje jedinstvenog trita proizvoda od hrane unutar EEZ. Istorijski razvoj politike EU u oblasti bezbednosti hrane moe se podeliti u dve faze: regulisanje politike bezbednosti hrane vertikalnim direktivama i regulisanje politike bezbednosti hrane horizontalnim direktivama. Regulisanje politike bezbednosti hrane vertikalnim direktivama zapoela je vrlo brzo nakon nastanka prve integracije koja je bila pretea EU. Ve 1964. godine, doneta je Uredba Saveta 1964/54 o korienju konzervansa
okolada, sa ne manje od 43% suvih ostataka kakaa i ne manje od 23% kakao putera; mlena okolada sa ne manje od 30% suvih ostataka kakaa i ne manje od 18% ostataka mleka i kuvertur okolada sa ne manje od 16% nemasnih suvih ostataka kakaa.
U sluaju ovog propisa i naina na koji je donet, a posebno kakvu je situaciju izazvao, pokazuje se meusobna korelacija, ukrtanje, pa ak i meusobna protivurenost politike bezbednosti hrane i slobodnog protoka robe. U kasnijem razvoju politike bezbednosti hrane ova suprotstavljenost dva principa ili politike bie jo vea, a davanje prednosti politici slobodnog protoka robe dovee do velikog incidenta u vezi hrane krajem devedesetih godina prolog veka. Pored ovoga postoji niz drugih problema u ovom
96
8. bEZbEDnOST hRAnE
99
moe uticati loe na mlau populaciju koja moe izgraditi veu toleranciju prema manjoj koliini alkohola. Takoe, Nemci su smatrali da se dovode u loiji poloaj ostali akteri na tritu, jer su takse manje zbog koliine alkohola, kao i da se potroai dovode u zabludu zbog oekivane vee koliine alkohola u ovakvoj vrsti pia. ESP doneo je odluku da proizvod koji je zakonito stavljen na trite bilo koje od zemalja lanica EU moe nesmetano biti stavljen na trita svih zemalja lanica. Ovo je ostalo poznato kao princip uzajamnog priznavanja (mutual recognition), koji e postati temelj za usvajanje tzv. horizontalne legislative, kao novog pristupa regulisanja trita hrane u EU. U praktinom smislu to je znailo da i proizvodi koji ne zadovoljavaju standarde pojedinih zemalja, ak i higijenske standarde, mogu biti nesmetano prodavani i na tritima tih zemalja. Jasno je da se odmah otvorilo pitanje opravdanosti ovakve odluke s obzirom da su proizvoai mogli da izaberu zemlju EZ sa najniim standardima, to je znaajno smanjivalo cenu proizvodnje i da na taj nain svoje proizvode nesmetano plasiraju na sva ostala trita unutar EU. Ova kontradiktornost principa uzajamnog priznanja naterala je tadanje vladajue strukture unutar EZ da naprave zaokret u svojoj politici ka pristupu koji se bazirao na horizontalnoj legislativi, kako bi spreili pojavu ne-fer konkurencije nastale na bazi jeftinije proizvodnje proistekle niim zahtevanim standardima u pojedinim dravama lanicama. Najbolji primer horizontalnih propisa koji su usledili je Direktiva o oznaavanju proizvoda 2000/13, koja se umesto samo na pojedine proizvode smatra univerzalnom za oznaavanje hrane. Pre toga usvojena je Higijenska direktiva 93/43/EEZ, koja je kasnije, uz jo drugih propisa, zamenjena grupom propisa koji ine tzv. Higijenski paket. Sledei veliki preokret desio se sredinom devedesetih godina prolog veka kada su dve krize koje su bile direktna pretnja bezbednosti hrane iz temelja promenile gledita EU u politici bezbednosti hrane. Prvo je, 1996. godine, dolo do pojave bolesti ludih krava u Velikoj Britaniji29, koja je nastala kao produkt loe ishrane, jer je u ishrani krava koriena kotana sr ivotinja. Nakon eskalacije krize EU uvodi zabranu uvoza govedine iz Velike Britanije na ta je usledio bojkot evropskih institucija iz Britanije. U celu priu umeao se i Evropski Parlament koji je osnovao posebni Anketni odbor koji je istraivao razloge nastanka ove krize. Utvre- 29 BSE Bovine Spongiform no je niz propusta, kako u radu samih organa Encephalopathy bolest ludih krava.
pristupu, poevi od proceduralnih razloga (u to vreme sve odluke u Savetu su donoene jednoglasno, pa je bilo neophodno obezbediti konsenzus), pa do problema velikog broja proizvoda koje je bilo neophodno obuhvatiti pravnim propisima. Vrlo brzo se ovaj pristup pokazao neefikasnim. Meutim, bilo je neophodno da se jo neto dogodi da bi dolo do promene pristupa koji se bazirao na usvajanju vertikalnih pravnih propisa. Ovo se desilo sredinom i krajem sedamdesetih godina dvadesetog veka, kada su odluke u dva sluaja koji su voeni pred ESP u potpunosti promenila politiku bezbednosti hrane i trasirala put novom pristupu u ovoj oblasti. Prvi je bio sluaj Dassonville prema prezimenu belgijskog uvoznika kotskog viskija. Sluaj je hteo da e upravo pravne praznine u okviru politike slobodnog protoka robe direktno uticati na uspostavljanje osnovnih principa politike bezbednosti hrane. Naime, belgijski uvoznik kotskog viskija umesto da viski uveze direktno iz Velike Britanije, zbog nie promotivne cene ovog proizvoda u Francuskoj, isti uvozi iz Francuske. Meutim, prema belgijskim propisima bilo je neophodno da robu prati adekvatan sertifikat o poreklu robe, koji Dasonvil nije mogao da dobije u Francuskoj. Umesto toga on je sam napravio sertifikat i proizvode stavio na belgijsko trite. Odmah je usledila reakcija pravosudnih organa, nakon koje je sluaj na zahtev krivinog suda Belgije poslat pred ESP. Meutim, ESP doneo je odluku po kojoj se mera zabrane stavljanja na belgijsko trite ove robe smatra nedozvoljenom prema lanu 30. Ugovora o osnivanju EZ (danas lan 34), prema kojem je zabranjeno uvoenje kvantitivnih ogranienja uvoza i mera istog dejstva u unutranjem prometu (unutar EU). Drugim reima odluka pravosudnih organa Belgije nije bila u skladu sa propisima EU, jer je direktno krila princip slobodnog protoka robe izmeu drava lanica. Drugi sluaj je jo znaajniji, jer od njega dolazi do zaokreta u politici bezbednosti hrane koji svoje posledice proizvodi do dananjih dana. To je sluaj Cassis de Dijon, prema nazivu francuskog likera koji je bio uveen na nemako trite. Meutim, nemake vlasti zabranile su stavljanje na trite ovog proizvoda, jer je fransuski liker sadrao samo 20% alkohola, dok je minimum u Nemakoj za ove vrste pia bio 25%. U sudskom procesu koji je usledio pred ESP Nemaka je svoju odluku branila raznim argumentima, ukljuujui i argument da manjom koliinom alkohola
98
8. bEZbEDnOST hRAnE
101
4. koherentna, efektivna i dinamina politika; 5. princip analize rizika (koji se sastoji od procene rizika, upravaljanja rizikom i komunikacije rizikom); 6. vea uloga naunih institucija; 7. primena principa predostronosti prilikom upravljanja rizikom.30
30
EU, tako i u nepostojanju adekvatnog pravnog okvira, pa i nedostajuih institucija. Takoe je utvreno da je prednost data industriji i trgovini, a na utrb zatite prava potroaa i javnog zdravlja. Nakon publikovanog izvetaja Evropska komisija preduzela je prve korake za uspostavljanje potpuno nove politike bezbednosti hrane, koja se ogledala u objavljivanju Zelenog papira o bezbednosti hrane, kao i u uspostavljanju sasvim novog okvira kontrole nacionalnih veterinarskih i zdrvastvenih slubi zasnovanog na formiranju Kancelarije za hranu i veterinu (Food and Veterinary Office). Meutim usledila je nova tzv. dioksinska kriza, nakon koje dolazi do smene predsednika Evropske komisije, Delora, time i svih komesara, a na njegovo mesto dolazi Romano Prodi. On nastavlja ve uspostavljen pravac nove politike koji je rezultirao Belim papirom o bezbednosti hrane, na osnovu kojeg su kasnije sprovedene reforme koje su uticale na stvaranje sistema kakav danas postoji. Ovaj dokument definisao je u svojim dodacima i precizan akcioni plan za usvajanje skoro 50 propisa u oblasti bezbednosti hrane ijim usvajanjem bi bio zaokruen sistem bezbednosti hrane u EU i istovremeno spreila pojava novih kriza u budunosti. Osim uspostavljanja novog pravnog okvira bilo je predvieno osnivanje Evropskog tela za bezbednost hrane (European Food Safety Authority - EFSA), koje bi imalo ulogu naunog tela koje e se baviti davanjem naunih saveta sa ciljem unapreenja bezbednosti hrane, ali i ulogu komunikacije rizicima i uspostavljanje sistema brzog uzbunjivanja u sluaju kriznih situacija, zatim poboljavanje pravnog okvira u polici bezbednosti hrane, usklaivanje nacionalnih sistema kontrole, ali i uspostavljanje dijaloga sa potroaima. Ono to je jo znaajnije Evropska komisija definisala je osnovne principe na kojima e poivati budua politika bezbednosti hrane, a to su: 1. strategijski integrisani pristup u okviru celog lanca proizvodnje hrane; 2. jasno definisanje uloga svih aktera u lancu (od proizvoaa hrane za ivotinje, preko farmera, pa sve do evropskih institucija, drava lanica i potroaa); 3. princip sledljivosti (da se u svakom trenutku moe doi do svake od faza koju je proao neki proizvod);
http://europa.eu/legislation_ summaries/other/l32041_en.htm
Realizacija Belog papira o bezbednosti hrane usledila je usvajanjem najvanijeg propisa u ovoj oblasti Opteg zakona o bezbednosti hrane Uredbe EZ 178/2002 koja postaje najvaniji horizontalni dokument, a koji uspostavlja pravni osnov za usvajanje svih ostalih propisa bezbednosti hrane.
8.2. Mesto politike bezbednosti hrane u Osnivakim ugovorima EU Iako bi bilo logino da je pravni osnov propisa donetih u poljoprivredi identian i za oblast bezbednosti hrane, to nije tako. Situacija je dosta sloenija nego to je to sluaj sa ostalim sektorskim politikama, jer se pored lana 43. UFEU pravnim osnovom smatraju i lanovi 114, 207 i 168. UFEU. lan 114. odnosi se na nain donoenja odluka za sprovoenje lana 26. UFEU koji predstavlja pravnu definiciju sutine Evropske unije garantovanje slobodnog protoka robe, ljudi, kapitala i usluga. Da bi lan 26. bio sproveden neophodno je saodluivanje Saveta i Evropskog parlamenta 31 lanom 2, stavom 5. UFEU predvien lanom 114. UFEU. Kada se na to propisano je da Unija moe akcije koji e doda odredba lana 168. koji se odnosi na jav- preduzeti akcije drava podrati idok dopuniti lanica, no zdravlje, a posebno derogacija u stavu etiri je lanom 6, pod a, odreeno da e ovog lana koji propisuje derogaciju (neprime- Unija preduzeti akcije da podri, koordinira i dopuni akcije drava njivanje) lana 2 (stav 5) i lana 6 (pod a)31 na lanica u oblasti zatite zdravlja ljudi. oblast javnog zdravlja.
100
8. bEZbEDnOST hRAnE
103
hrane, insistiranje na sprovoenju principa od farme do trpeze kroz izmenu propisa u ovoj oblasti, uspostavljanje principa odgovornosti proizvoaa za bezbednost hrane33, gde je nadzor i kontrola obaveza drava lanica, dok je obaveza Evropske komisije stalna inspekcija i revizija drava lanica. Formiranje jedinstvenog naunog tela koje bi bilo zadueno za bezbednost hrane nije nova ideja, ali je po prvi put pronaen pravi institucionalni aranaman i politika volja da se uspostavi jedan ovakav 33 Koristi se termin organ. Tako je Belim papirom predvieno uvoenje Business Operators iFood Feed Evropskog tela za bezbednost hrane, kao naune insti- Business Operators koji tucije34. O samoj instituciji e biti rei u nastavku ovog se definiu kao pravna ili fizika lica koja su odgovorna poglavlja, ali treba istai da je osnovni cilj postavljen u za potovanje svih zahteva Belom papiru bio da dostavlja nezavisne naune save- definisanih u Zakonu o te u svim aspektima bezbednosti hrane, funkcionisa- bezbednosti hrane (Regulativa 178/2002), kada je u pitanju nje sistema brzog obavetava, komunikacija sa potro- bezbednost hrane, a u okviru aima i nacionalnim naunim telima u ovoj oblasti. njihovih proizvodnih kapaciteta. Ovo telo ima obavezu da o svemu informie Evropsku 34 European Food Safety komisiju, ali je diskreciono pravo Evropske komisije u Authority EFSA. koje svrhe e koristiti ove informacije. 35 Drugi osnovni zahtev koji je postavljen jeste garantovanje bezbednosti hrane od farme do trpeze kroz usvajanje velikog broja novih propisa, sa ak detaljnim akcionim planom za njihovo usvajanje (preko osamdeset propisa izlistanih u aneksu ovog dokumenta). Upravo usvajanjem veine ovih propisa dolo je do uvoenja horizontalnog pristupa kod usvajanja i implementacije propisa u oblasti bezbednosti hrane. To je znailo da e novi pristup obezbediti regulisanje svih aspekta proizvodnje hrane i hrane za ivotinje, uvoenje odgovornosti proizvoaa, ali i snabdevaa, kao i slubene kontrole koja je obaveza drava lanica. Uvode se i principi sledljivosti i predostronosti35. Kod samih kontrola akcenat je stavljen na obavezi jedinstvene primene usvojenih propisa da se neadekvatnom primenom pojedinih propisa ne bi javljale razlike na raliitim delovima Jedinstvenog tr-
Drugim reima, oblast bezbednosti hrane svoje pravne osnove pronalazi u zatiti principa slobodnog protoka robe, gde se posebnim derogacijama, Uniji daju vee nadlenosti u smislu primenjene procedure za usvajanje propisa u ovoj oblasti. Moe se kao primer navesti bilo koji od znaajnijih propisa u oblasti bezbednosti hrane da bi se ova injenica dokazala. Za ovu priliku umesto Opteg zakona o bezbednosti hrane (Regulativa 178/2002) predmet kratke analize bie Regulativa 852/2004 o slubenim kontrolama koja je pravni osnov za sprovoenje kontrola u lancu bezbednosti hrane irom EU. U samoj preambuli kao pravni osnov navedeni su lanovi 37, 95, 152 (danas lanovi 43, 114 i 168). Saglasno tome, akt je usvojen procedurom saodluivanja Saveta i Evropskog parlamenta, ime se potvruje ishodite pravnog osnova u gore pomenutom delovima Ugovora o funkcionisanju EU (ranije Ugovor o osnivanju EZ). Zakljuak je da je upravo u pravnom osnovu najznaajnija razlika propisa koji spadaju u oblast poljoprivrede u uem smislu te rei, za koje vai drugaiji reim slobodnog protoka robe, i propisa iz oblasti bezbednosti hrane koji imaju iri pravni osnov, ukljuujui i osnovne principe na kojima je zasnovana EU (slobodan protok robe). Svakako su i krize u vezi sa hranom uticale na to da se pootravanjem procedure donoenja odluka i znaajnijom ulogom Evropskog parlamenta u procesu reavanja kriznih situacija u lancu proizvodnje i prometa hrane uvede procedura saodluivanja, kao nain donoenja odluka u ovoj oblasti.
8.3. Beli papir o bezbednosti hrane Pre usvajanja Opteg zakona o bezbednosti hrane, kao deo redovne procedure usledilo je usvajanje Belog papira o bezbednosti hrane32 koji je definisao strateke ciljeve koje je postavila Evropska komisija, kojim e uslediti zaokret u politici bezbednosti hrane u EU. Ovaj dokument usvojen je januara, 2000. godine, nakon javne rasprave u kojoj je uestvovalo vie stotina zainteresovanih strana, koji su svojim komentarima nastojali da utiu na prvobitni predlog Evropske komisije. 32 White Paper on Food Safety, Kao osnovne strateke ciljeve Beli papir je definihttp://ec.europa.eu/food/food/intro/ sao formiranje Evropske institucije za bezbednost white_paper_en.htm
Principle of tracebility and precautionary principle. Sledljivost znai obavezu svih aktera u lancu proizvodnje hrane sve do stavljanja hrane u promet da poseduju pisani trag od ulaza do izlaza proizvoda koji je u njihovoj nadlenosti, sa ciljem da se u sluaju incidenta lako ue u trag problemu, koji bi onda mogao lake da se tretira. Princip predostronosti znai pojaanu panju u sluaju naune nesigurnosti odnosno u sluaju da se radi o hrani koja do sada nije bila u upotrebi ili da su neki od sastojaka novi (kao to su aditivi, boje i slino). Ovde se upravo ogleda pojaana uloga Evropskog tela za bezbednost hrane i nacionalnih naunih institucija u ovoj oblasti.
36 Food and Veterinary Office - FVO.
102
8. bEZbEDnOST hRAnE
105
ema 2. Struktura Opteg zakona o bezbednosti hrane38
Opti Zakon o bezbednosti hrane
ita EU i to je jo znaajnije, predupredili mogui incidenti i krize vieni u prolosti. Iz iskustva Kancelarije za hranu i veterinu36 EU, koja je deo Generalnog direktorata za zdravlje i zatitu potroaa Evropske komisije, upravo je nejedinstvena primena propisa predstavljala potencijalni izvor problema kako na tritu u smislu jedinstvenih uslova poslovanja za sve aktere, tako i pretnja po zdravlje ljudi i bezbednost potroaa. Beli papir predvideo je i pojaanu komunikaciju sa potroaima, kako Evropske komisije tako i Evropskog tela za bezbednost hrane. Nakon dve godine od usvajanja Belog papira usvojena je Regulativa 178/2002 Opti zakon o bezbednosti hrane, koja je postala ono to se dugo oekivalo pravni osnov za sve propise u ovoj oblasti i okosnica sistema bezbednosti hrane u EU. Opti zakon o bezbednosti hrane Usvajanjem Opteg zakona o bezbednosti hrane (Regulativa 178/2002) Evropski parlament i Savet ministara oznaili su tri osnovna cilja koje se ele postii ovim propisom:
n
Preuzeto iz Safety in the Agri-Food Chain, edited by P.A. Luning, F. Devlieghere, R. Verhe, strana 574, Wageningen Academic Publishers, The Netherlands, 2007.
38
Opti principi
Sastojci Odobravanje pre stavljanja na trite: Aditivi Nova hrana GMO Zagaivai: Rezideu Proizvodnja: NASSR Rukovanje Promet: Praenje Povlaenje sa trita & opoziv Oznaavanje Komunikacija Komunikacija rizikom Materijali u kontaktu sa hranom
Sutinske odredbe Sadraj
uspostavljanje principa na kojima treba da se zasniva moderna politika bezbednosti hrane u EU i dravama lanicama; uspostavljanje Evropskog tela za bezbednost hrane uspostavljanje procedura za reagovanje u sluaju kriza u sistemu bezbednosti hrane, ukljuujui brzi sistem obavetavanja37.
Razno Procedura odobravanja Proceduralne odredbe Sprovoenje Inspekcija Kazne Pravna zatita
37
RASFF Rapid Alert System for Food and Feed.
104
8. bEZbEDnOST hRAnE
107
na, narkotici i psihoaktivne supstance, kao ni rezidue i zagaivai. Samim tim se Uredba 178/2002 ne odnosi na ove proizvode, jer su oni regulisani drugim specifinim propisima. Ovaj propis odnosi se na proizvodnju, preradu i distribuciju hrane, ime se ispunjava zacrtan zadatak obezbeivanja bezbednosti hrane od farme do trpeze. Osnovne principe bezbednosti hrane ine princip analize rizika, princip predostronosti, pricip zatite interesa potroaa i pricip transparentnosti. Osim ovih principa istu celinu ine i opte obaveze za trgovinu hranom i opti zahtevi Zakona o hrani, koji se takoe mogu smatrati svojevrsnim principima ove oblasti. Analiza rizika je princip koji je preuzet od Komisije Codex Alimentarius40 i ine ga tri komponente i to: procena rizika (risk assessment), upravljanje rizikom (risk management) i komunikacija rizikom (risk communication). Princip analize rizika sa svoje tri komponente zapravo ini okosnicu sistema bezbednosti hrane. Procena rizika je nauni proces koji je u novouspostavljenom sistemu u rukama Evropskog tela ze bezbednost hrane, a ima za cilj identifikaciju hazarda (zagaivaa) bilo da je on fiziki, hemijski ili mikrobioloki, karakterizaciju hazarda (potencijalni tetni uticaj, uestalost, itd.), odreivanje izloenosti riziku, kao i karakterizaciju rizika. Kao to se vidi, sve su ovo naune procene zasnovane na strogim naunim principima i analizama, a sa ciljem obezbeivanja dovoljno detaljnih informacija za sledeu fazu koju ini upravljanje rizikom. U sistemu bezbednosti hrane upravljanje rizikom je u rukama EU i drava lanica, svako u svojoj nadlenosti. Ovaj sloen princip zapravo se najee svodi na reakciju nadlenih organa, kako EU 40 Komisija Codex Alimentarius tako i drava lanica, na otklanjanju opasnosti osnovana je 1963. godine, od nastale delovanjem nekog od hazarda u hrani. strane Organizacije za hranu i Bilo da se radi o povlaenju hrane sa trita, opo- poljoprivredu UN (Food Agriculture Organization - FAO) i Svetske zivu, kanjavanju prestupnika ili neem treem, zdravstvene organizacije (World sve ovo spada u upravljanje rizikom. Poslednju Health Organization -WHO) sa komponentu upravljanja rizikom ini komunika- ciljem razvijanja standarda hrane, smernica i praktinih vodia u ovoj cija rizika koju zapravo ini irenje informacije oblasti. Osnovni cilj ove institucije o riziku, bilo da se radi o preventivnoj akciji ili je zatita zdravlja potroaa i obezbeivanje ravnopravnih uslova o situacijama ve nastalim delovanjem nekog od trgovine hranom, kao i promocija hazarda. standarda hrane.
U samoj strukturi Opteg zakona o bezbednosti hrane mogu se razlikovati sledee celine:
n
opta pitanja i definicije; supstancijalni deo Oteg zakona o bezbednosti hrane; evropsko telo za bezbednost hrane; sistem brzog obavetavanja i proceduralne odredbe.
U najveem broju evropskih propisa preambula propisa i opte definicije predstavljaju manje vane delove propisa ili barem manje vane od delova posveenih regulisanju same oblasti na koju se odnose, ali u sluaju Regulative 178/2002 ovaj deo propisa je od izuzetnog znaaja. Pre svega zato to se radi o uspostavljanju novog sistema u koji se uvode novi pojmovi i novi principi, pa je njihovo definisanje od izuzetnog znaaja. Takoe, svi ostali propisi koji svoj pravni osnov pronalaze upravo u ovoj uredbi u svojim definicijama ne odreuju pojmove koji su ve definisani u ovom propisu, ve se samo pozivaju na Regulativu 178/2002. Ovde su definisani pojmovi kao to su hrana, zakon o hrani, food/feed business operator, stavljanje proizvoda na trite, maloprodaja, rizik, hazardi, primarana proizvodnja, potroa, itd. Upravo iz tog razloga primarno ishodite svih analiza politike bezbednosti hrane polazi iz ovog dokumenta.
39
Voda koja se upotrebljava u proizvodnji hrane je jako bitan aspekt itavog lanca proizvodnje hrane i ona je predmet posebne panje kontrola koje dolaze iz EU, ne samo drava lanica, ve i treih zemalja. To je naee voda koja se koristi u procesu proizvodnje mleka ili drugih proizvoda i ukoliko ne ispunjava propisane uslove moe ugroziti zdravlje ljudi.
Hrana je definisana kao bilo koja supstanca ili proizvod, bilo da je proao preradu, delimino ili da uopte nije preraen, namenjen, ili da je razumno oekivati da e biti namenjen, za ljudsku ishranu. U hranu spadaju i pia, vakae gume i voda koja je upotrebljena u proizvodnji hrane.39 Pod hranom se ne podrazumeva hrana za ivotinje (ona jeste predmet ovog propisa, ali je svuda posebno definisana i regulisana), ive ivotinje, biljke pre etve, medicinski proizvodi, kozmetika, duvan i prozvodi od duva-
106
109
komitetima usvajaju se nauna miljenja koja se upuuju kako dravama lanicama, tako i Evropskoj komisiji. Poslednja novina uneta u Opti Zakon o hrani je sistem brzog obavetavanja. Nastao kao odgovor na brojne krizne situacije u prolosti ima za cilj distribuciju informacija o incidentima i kriznim situacijama u vezi sa hranom dravama lanicama, Evropskom telu za bezbednost hrane i Evropskoj komisiji. ak i tree zemlje mogu biti lanice ovog sistema. Sutina ovog sistema je obavezna notifikacija u sluaju direktnog ili indirektnog rizika za zdravlje ljudi koje se upuuju svim lanicama sistema. U tom sluaju drave lanice obavetavaju potroae i preduzimaju mere za uklanjanje rizika. Sa druge strane Evropska komisija ima mogunost uvoenja hitnih mera u sluaju velike opasnosti po zdravlje ljudi, koje podrazumevaju ak i povlaenje proizvoda sa trita, ali je to mogue samo u izuzetnim situacijama.
Pored ve pomenutih principa sledljivosti i predostronosti, princip transparentnosti odnosti se uglavnom na dostunost javnosti informacija o samom Optem Zakonu o hrani. Opte obaveze za trgovinu hranom obavezuju sve aktere na tritu da moraju potovati propisane uslove za stavljanje proizvoda na trite, ali se odnose i na proizvode koji na trite EU dolaze iz treih zemalja. Sa druge strane, EU izvoznici se moraju pridravati propisanih uslova i prilikom izvoenja hrane na trea trita, osim ako to nije drugaije zahtevano od zemlje uvoznice. Opti zahtevi Zakona o hrani su zapravo supstancijalni deo Uredbe 178/2002. Oni reguliu da hrana/hrana za ivotinje koja nije bezbedna ne moe biti stavljena na trite, propisuju opte zahteve za oznaavanje proizvoda, definiu odgovornost operatera koji rade sa hranom (Food Business Opeartors) po prvi put smetajui odgovornost u ruke pravnih i fizikih lica koji rade u industriji hrane, dok je monitoring i kontrola u rukama drava lanica i same EU. Ove odredbe kasnije su razraene nizom drugih propisa, direktiva i regulativa, detaljnije definiui pomenute uslove. Jedna od najrevolucionarnijih novina uvedenih zakonom o hrani je osnivanje Evropskog tela za bezbednost hrane. Time ova institucija postaje sredinje mesto izvorita naunog znanja u oblasti bezbednosti hrane i nezaobilazni element sistema bezbednosti hrane u EU. Osnovni zahtev stavljen pred ovu instituciju je obezbeivanje naunog miljenja i nauna i tehnika podrka zakonodavstvu i politikama EU na svim poljima koja imaju direktan ili indirektan uticaj na bezbednost hrane i hrane za ivotinje. Ne ulazei previe u unutranju organizaciju ove institucije neophodno je istai da su najvaniji delovi Evropskog tela za bezbednost hrane Savetodavni forum i Nauni komiteti. Savetodavni forum ine pored predstavnika ove institucije i predstavnici drava lanica (po jedan predstavnik svake drave lanice). Ovaj forum odluuje o godinjem programu rada institucije, ali i diskutuje o potencijalnim rizicima koji se mogu pojaviti u hrani. Nauni komiteti su pre osnivanja Evropskog tela za bezbednost hrane bili deo rada Evropske komisije, ali su od usvajanja Opteg zakona o hrani postali deo Evropskog tela za bezbednost hrane. Na naunim panelima i
8.4. Srbija i bezbednost hrane Kao i u drugim oblastima, Srbija preduzima znaajne aktivnosti na usklaivanju svog pravnog sistema sa evropskim pravnim sistemom, koji podrazumeva i uvoenje novih pravnih institucija i izgradnju posebnog institucionalnog okvira za sprovoenje novih propisa. Kao najznaajniji korak u ovoj oblasti svakako je usvajanje Zakona o bezbednosti hrane koji je usvojen krajem maja, 2009. godine, posle nekoliko godina rada na predlogu ovog propisa. itav sistem bezbednosti hrane u Srbiji, u skladu sa zakonskim rokovima, bie uspostavljen usvajanjem podzakonskih akata neophodnih za potpunu implementaciju sistema bezbednosti hrane projektovanim Zakonom o bezbednosti hrane. Zakonski rok istie u junu, 2011. godine, kada e ovo pitanje biti i predmet interesovanja Evropske komisije prilikom izrade redovnog godinjeg Izvetaja o napretku Srbije.
108
111
9. Iskustvo Slovake
Slovako iskustvo u pristupnim pregovorima o poglavlju o poljoprivredi sa EU moe pomoi Srbiji da bude uspena u sopstvenom pregovarakom postupku. Dr Marieta Okenkov
REZIME Kako bi Srbija uspeno okonala proces pregovaranja sa Evropskom komisijom, od kljunog je znaaja je da ui iz iskustva bivih zemalja kandidata za EU. Ovaj tekst nudi konkretne savete strunjacima Srbije o pojedinanim fazama pregovaranja koji su zasnovani na iskustvu Slovake, steenom posebno tokom pregovora o jednom od najteih poglavlja, onom posveenom poljoprivredi i ruralnom razvoju. Zajednika poljoprivredna politika EU (ZPP) ne samo da predstavlja najstariju zajedniku politiku EU ve i najsloeniju, najzahtevniju, najproblematiniju i najkritikovaniju zajedniku politiku EZ. Ona stoga iziskuje dunu panju i razmatranje tokom celog pristupnog procesa kao i saradnju svih ukljuenih strana iz javnog, akademskog i nevladinog sektora. Poljoprivredu treba posmatrati i kao kamen temeljac celog procesa integracija obzirom na injenicu da se znaajan deo sredstava EU izdvaja za podrku poljoprivredi.
9. ISKUSTVO SLOVAKE
113
hov ishod ne moe da se garantuje unapred. Nekoliko pokuaja kandidata, naroito u okviru Viegradske etvorke (koju ine 43 Pravne tekovine EU (acquis Republika eka, Maarska, Poljska i Slovaka) da communautaire) obuhvataju sve usaglase svoje pregovarake stavove pokazali su se zakonske propise, pravne akte, neuspenim. Zato je svaka zemlja na kraju morala sudske odluke koji ine korpus zakona EU. da se bori sama za sebe.
44
KLJUNE REI Evropska unija, poljoprivreda, ruralni razvoj, pristupanje, Srbija, Slovaka.
UVOD Cilj ovog rada je da sa itaocima podeli ekspertizu i lekcije koje je Slovaka stekla i nauila tokom pristupanja Evropskoj uniji (EU), konkretno tokom pregovora o poglavlju o poljoprivredi. U njemu je dat opis toka i glavnih faza pregovora, kao i osnovnih problema sa kojima se Slovaka suoila. Poljoprivreda oduvek igra vanu ulogu u privrednom, drutvenom i kulturnom ivotu Evrope. Stoga se poglavlje o poljoprivredi smatralo jednim od najsloenijih i najteih poglavlja pregovora u sluaju Slovake te je, zajedno sa poglavljem o finansijskim i budetskim propisima, ostalo otvoreno do samog kraja pregovarakog procesa na Samitu u Kopenhagenu 13. decembra, 2002. godine.41 Dakle, poljoprivreda i ruralni razvoj predstavljaju jedan od najzahtevnijih sektora u postupku harmonizacije sa standardima EU. injenica da propisi koji reguliu oblast poljoprivrede i ruralnog razvoja ine oko 40% svih propisa EU govori o tome koliko se sloenim smatraju pitanja poljoprivrede i ruralnog razvoja u EU. Pregovori o pristupanju EU predstavljaju jedinstven proces. Utvrivanje konkretne strategije za pregovore o pristupanju koju treba da odobre nadleni organi i primoravanje svih uesnika da se pridravaju ove strategije tokom celog procesa pregovora o pristupanju trebalo bi da bude jedna 41 od osnovnih preokupacija srpskih zvaninika. UspePregovori oproirenju su se odvijali od 1998. do 2003. idoveli ni pregovori takoe iziskuju kompetentne kadrove i do pristupanja 10 zemalja EU osoblje. Istovremeno je veoma vano da Srbija ui na 2004. Slovaka je zbog politikih okolnosti na poetku pregovore osnovu iskustva drugih zemalja Centralne i Istone otpoela dve godine posle svojih Evrope42, ne samo na osnovu njihovih uspenih potesuseda, ufebruaru, 2000. za, ve i na osnovu njihovih mana i nedostataka.
42
Kada je Srbija u pitanju, ceo proces e biti jo komplikovaniji nego u sluaju Slovake, jer je Evropska komisija ve usvojila novi pristup prema Hrvatskoj i Turskoj koji odraava iskustvo steeno tokom proirenja EU na istok. Ovo u praksi znai da e morati da doe do sprovoenja odreenih neophodnih korekcija radi usaglaavanja sa pravnim tekovinama EU43 i nadzora nad tim sprovoenjem pre okonanja pregovora. To e se postii utvrivanjem referentnih taaka tokom pregovora i razmatranjem napretka u njihovom ostvarivanju i, kada je to primereno, otvaranjem svakog od 35 pregovarakih poglavlja44. Ovi koraci su uvedeni sa namerom da obezbede da nove drave lanice zaista ispune svoje ugovorne obaveze odmah po pristupanju ili odmah po okonanju dogovorenih prelaznih razdoblja.
Pravne tekovine su bile podeljene na 31 poglavlje tokom pregovora izmeu EU izemalja kandidata koje su primljene u EU tokom petog proirenja (izmeu deset zemalja koje su pristupile EU 2004. iRumunije iBugarske, koje su postale lanice EU 2007). Pravne tekovine su za pregovore sa Hrvatskom i Turskom podeljene na 35 poglavlja radi uspostavljanja bolje ravnotee izmeu poglavlja: najtea poglavlja su podeljena u posebna, kako bi se olakali pregovori; neka laka poglavlja su objedinjena, neke politike su prebaene u druga poglavlja, a nekoliko poglavlja je preimenovano. Na primer, Poljoprivreda je bila obuhvaena poglavljem 7 asada je obuhvaena poglavljem 11, ato poglavlje je sada proireno ivodi se pod nazivom Poljoprivreda iruralni razvoj.
PROCES ANALITIKIH PREGLEDA Pre otpoinjanja pregovora o pristupanju, Evropska komisija sprovodi takozvane analitike preglede (screening). Ovaj proces ukljuuje poreenje evropskih zakona sa zakonima konkretne drave kandidata prema tabelama za pregled sa ciljem utvrivanja moguih problema u sprovoenju pravnih tekovina EU i potreba za moguim prelaznim razdobljima i reenjima. Pregovori o pristupanju nee zapoeti pre okonanja analitikih pregleda.
Savet:
Od to je mogue vie bivih zemalja kandidata, jer je svaki proces ipristup na odreeni nain bio jedinstven.
EU sa svakom zemljom vodi zasebne pregovore. Takvi pregovori predstavljaju otvoren proces i nji-
Srbija e ve u ovoj fazi biti u mogunosti da precizno utvrdi koje zakone treba da menja ili usvaja. Ovo je veoma dugotrajan i komplikovan proces.
112
9. ISKUSTVO SLOVAKE
115
pretpristupne pomoi kako bi na najbolji mogui nain bila spremna za puno sprovoenje pravnih tekovina EU kada joj pristupi. Posebno se treba usredsrediti na izgradnju kapaciteta i institucija u oblasti uspostavljanja Agencije za plaanja ili vie takvih Agencija (ako Srbija odlui da osnuje i regionalne Agencije46). Slubenici Ministarstva veoma esto potcenjuju ili zanemaruju ovaj instrument. Ali svaka zemlja ima problema u nalaenju sopstvenih finansijskih sredstava za neophodan proces prilagoavanja.
45
to pre ponete sa harmonizacijom, bolje ete se prilagoditi zakonodavstvu EU i bolje ete ga sprovoditi po ulanjenju. Najtoplije Vam preporuujem da primenjujete to zakonodavstvo i pre pristupanja EU jer ete se suoiti sa mnogim praktinim ogranienjima i nedostacima u primeni novog zakonodavstva i moraete naknadno da ga menjate i dopunjujete, naroito kada su u pitanju tako sloene oblasti kao to su veterinarska i fitosanitarna pitanja, kao i uspostavljanje i funkcionisanje Agencije za plaanja. ZPP predstavlja politiku koja se razvija. Stalne promene kroz koje prolazimo od reforme 2003. godine, prilino su dramatine. S obzirom na to da je ova politika prilino komplikovana i da predstavlja metu u pokretu, moramo da je razumemo ako elimo da ona bude uspena. Jaanje kadrovskih kapaciteta je od sutinskog znaaja. Veoma se preporuuje uspostavljanje uparenih poloaja, to znai da svaki strunjak za odreenu oblast ima konkretnog partnera u pravnom odeljenju, pravnika koji strunjaku pomae da utvrdi odgovarajui pravni oblik za usklaivanje nacionalnog zakonodavstva sa pravnim tekovinama EU. U Slovakoj su mnoga zakanjenja u sprovoenju utvrenih rasporeda harmonizacije prouzrokovana nesuglasicama izmeu strunjaka i pravnika. Srbija bi primenom predloenog modela od samog poetka rada na harmonizaciji mogla da utedi mnogo vremena i potedi sebe mnogih potekoa. Raspored vezan za pristupanje zapravo uvek zavisi prvenstveno od napretka koji je neka zemlja postigla u usvajanju, sprovoenju i primeni pravnih tekovina EU.
IPA je stupio na snagu 1. januara, 2007. godine, injime su svi oblici pretpristupne podrke (PHARE, ISPA, SAPARD, itd.) objedinjeni ujedinstven, usmeren instrument. Deset novih drava lanica koje su pristupile EU 2004. dobijale su tranzicione olakice od 2004. do 2006. godine.
Strunjaci ukljueni u pretpristupni instrument treba da budu posebno cenjeni i tieni. Mnogi 47 Tokom prethodne vlade, strunjaci u Slovakoj koji su proli obuku preko Ministarstvom poljoprivrede su rukovodila etiri ministra, svake programa PHARE ili drugih pretpristupnih in- godine je imenovan novi ministar strumenata su u veoma kratkom roku naputali koji bi uvodio sopstvenu personalnu Ministarstvo bez obaveze da obue svoje nasledni- polotiku sa sopstvenim kadrovima. ke. Uglavnom su odlazili na druga, bolje plaena radna mesta. Ministarstvo je tako postalo stanica za obuku za privatni sektor ili nevladine organizacije. Treba uvesti stroiju kadrovsku politiku kao i poseban sistem finansijskih naknada za obuene strunjake. Jedna od najozbiljnijih nepovoljnosti sa kojom se suoava slovako Ministarstvo poljoprivrede je to to strunjaci dolaze i odlaze sa svakom novom vladom, to dodatno komplikuje injenica da se i ministri esto menjaju47. Ne postoji sistem ustaljenosti.
USlovakoj je na snazi centralizovan sistem: jedna Agencija za plaanja injene regionalne kancelarije, iji je broj postepeno smanjivan sa 35 na dananjih 8 na nivou 8 slovakih regiona idodatnih 10 na nivou Okruga.
46
PRETPRISTUPNI INSTRUMENT Instrument pretpristupne pomoi (IPA)45 nudi mogunost korienja fondova EU za proces prilagoavanja zakonodavstvu EU. Slovaka je instrument PHARE koristila prvenstveno za izgradnju institucija i kapaciteta.
Savet:
VEE ANSE ZA VEE KVOTE to se tie kvota i referentnih koliina u cilju ograniavanja rasta proizvodnje, EU je zasnovala svoj predlog na statistici (ili drugim raspoloivim podacima) samo za utvrene referentne periode.
Savet:
Od sutinske je vanosti da Srbija na najbolji nain koristi instrument
Kako biste poveali anse da dobijete vee kvote i maksimalne zagarantovane koliine u pojedinanim oblastima, snano Vam preporuujemo
114
9. ISKUSTVO SLOVAKE
117
svi dokumenti koji se podnose Evropskoj komisiji pisanim putem treba da dobiju prethodnu saglasnost ministra ili tela koje donosi odluke, kao to je Kolegijum Ministarstva. Snano se preporuuje uspostavljanje posebnog tela koje e predstavljati savetodavni odbor ministra i biti zadueno za pripremu celokupne dokumentacije. U taj proces treba da budu ukljueni strunjaci iz svih posebnih odeljenja Ministarstva u ijoj su nadlenosti pitanja vezana za EU, kao i strunjaci iz drugih ministarstava, u zavisnosti od konkretne teme. Bilo bi veoma korisno da strunjaci prou posebnu obuku u pregovarakim vetinama pre poetka procesa pregovaranja. Ona e im pomoi da steknu vie samopouzdanja i omoguiti da se usredsrede na pitanja o kojima se pregovara, a ne na sopstveni strah od pregovaranja. Postoje prirodno talentovani pregovarai, ali iskustvo pokazuje da mnogi pregovarai ne poseduju taj prirodni talenat. Veina ljudi jednostavno ne ume da pregovara jer se taj predmet ne ui u koli. Svaki strunjak u svakoj konkretnoj oblasti bi trebalo da bude u stanju da prouava zakonodavstvo EU u oblasti kojom se bavi. Strunjak treba da bude sposoban da odgovori na svako pitanje vezano za oblast za koju je specijalizovan. To nije bio sluaj u Slovakoj. Ako ne prouavate zakonodavstvo EU, neete znati kakva odstupanja treba da zahtevate od Evropske komisije i neete znati na kakve ete tekoe naii kada budete obavezni da primenjujute to zakonodavstvo u praksi. Stoga, ugovori o radu strunjaka treba da sadre odredbu o vremenu koje e provoditi u prouavanju zakonodavstva EU. Sve strane ukljuene u proces treba na samom poetku da shvate da ne treba oekivati od Srbije da e postii sve u svim oblastima od interesovanja. Konstruktivni kompromisi koji iziskuju ustupke svih drava - lanica, to je nain na koji EU danas funkcionie.
da saraujete sa Vaim nacionalnim organom za statistiku nadlenim za pruanje zvaninih podataka EUROSTAT. Statistiki zavod Republike Slovake nije pratio mnoge konkretne oblasti te je bilo prilino teko davati kvalifikovane procene u nekim oblastima. Slovake procene u nekim visokoprioritetnim oblastima znaajno su se razlikovale od procena Evropske komisije. Evropska komisija nije spremna da prihvata ita osim zvaninih statistikih podataka ili sopstvenih procena u sluajevima kada takvi podaci nisu dostupni. U tom kontekstu Vam snano preporuujem da to pre obezbedite veu finansijsku podrku iz dravnog budeta kako biste poveali proizvodnju u oblastima od interesovanja, a kako biste poveali apsorpcioni kapacitet sredstava EU. U Republici ekoj je osnovan poseban fond za poveanje povrine obraivanih vinograda. Ovaj fond je posle prikljuenja korien za finansiranje mera vezanih za trini plasman poljoprivrednih proizvoda. eka je na taj nain znaajno poveala sopstveni apsorpcioni kapacitet za podrku EU u restrukturiranju i konverziji vinograda. To se nije dogodilo i u Slovakoj. Iznos izdvajan za Slovaku je znaajno opadao svake godine posle prikljuenja EU, jer Slovaka nije bila dovoljno spremna da apsorbuje ta finansijska sredstva na dan ulanjenja. Novac prvobitno namenjen Slovakoj podeljen je drugim dravama - lanicama koje su imale apsorpcioni kapacitet.
PRIPREME ZA PREGOVORE Jedna od osnovnih slabosti Slovake tokom celog procesa pregovora leala je u tome to kadrovi u Ministarstvu nisu bili zainteresovani za proces integracije, ili im on nije bio na vrhu njihove liste prioriteta. ak i ona nekolicina koja je i dalje bila zainteresovana posedovala je veoma slabe pregovarake vetine uz nedostatak iskustva, kao i vremena da prouava zakonodavstvo EU.
Savet:
Ministar i svi zvanini predstavnici ministarstava treba da smatraju proces integracije svojim vrhunskim prioritetom. Treba kreirati posebnu organizacionu strukturu za usvajanje zvaninih nacionalnih stavova. Ministar i Kolegijum Ministarstva treba redovno da su obaveteni o razvoju dogaaja, a
PREGOVARAKA STRATEGIJA Nepostojanje usvojene pregovarake strategije pre poetka pregovora ili tokom tog procesa predstavljao je jo jedan ozbiljan nedostatak Slovake. Kljune politike odluke su veoma esto donosili ljudi bez nadlenosti ili su one donoene bez ire rasprave sa svim ukljuenim stranama.
116
9. ISKUSTVO SLOVAKE
119
Pridravanje rokova uvek predstavlja problem, naroito u tako komplikovanom procesu kao to su to bez sumnje pregovori o pristupanju EU. Stoga Vam najtoplije preporuujemo da stvorite sistem kojim ete od samog poetka kontrolisati potovanje utvrenih rokova kako biste kod kadrova izgradili svest o neophodnosti da se pridravaju zadatih rokova.
Veoma esto je bilo teko postii bilo kakvu odluku, naroito pod pritiskom vremena. Bilo je skoro nemogue objasniti da e Evropska komisija smatrati konanim tekst koji u tom trenutku ima, ako do utvrenog roka ne pruimo nikakav odgovor i da zatim nita nee moi da se menja. To se uglavnom deavalo tokom intenzivnog procesa dogovaranja pojedinanih delova Pristupnog ugovora.
Savet:
Da biste uspeno pregovarali, morate da imate veoma dobru pregovaraku strategiju, ali prvo morate da sastavite stabilan tim ljudi koji e ne samo raditi na strategiji, ve i uestvovati u pregovarakom procesu koji e uslediti. Pripremu ove strategije treba da koordinira jedno odeljenje zadueno za pitanja EU, na primer, Odeljenje za meunarodne odnose ili za Odeljenje za odnose sa EU, u saradnji sa svim drugim odeljenjima Ministarstva i organizacijama u nadlenosti Ministarstva, na primer, sa upravom za veterinu, fitosanitarnom upravom i drugim upravama, kao i ostalim zainteresovanim organizacijama, ne samo u javnom ve i u privatnom sektoru. Istraivake organizacije bi takoe mogle 48 ak ineka opta istraivaka biti od velike koristi u ovoj fazi48. Iako u Slovakoj organizacija moe da bude koordinator, meutim tada postoji postoji nekoliko istraivakih organizacija koje opasnost da e strategija biti isuvie akademska ida e pregovarai imati su pod neposrednom nadlenou Ministarstva, tekoa da je razumeju. one uopte nisu bile ukljuene u ovaj proces. Koordinator treba da sazove prvi sastanak gde moe da se primeni metod neformalne razmene ideja (brainstorming) kako bi se utvrdili prioriteti za pregovore. Na osnovu njih bi se sainio prvi nacrt Nacionalne strategije, uz konsultacije sa svim ukljuenim stranama koje bi elektronskom potom slale svoje komentare. Najtoplije Vam savetujemo da se o strategiji konsultujete sa predstavnicima organizacija poljoprivrednih proizvoaa i nevladinih organizacija ve tokom sainjavanja teksta. Mnogo je komplikovanije i dugotrajnije raspravljati o komentarima i dopunjavati tekst poto je on finalizovan. Ove organizacije bi mogle da imaju predstavnike u timu koji priprema strategiju ili bar da imenuju kontakt osobu koja e moi da daje komentare u utvrenim rokovima.
NACIONALNI STAV Nakon zvaninog poekta pregovora, otvaraju se pregovori o pojedinanim poglavljima i drava predstavlja svoje nacionalne stavove Evropskoj komisiji. Ovo predstavlja kljuni dokument na osnovu kojeg e se odvijati celokupni pregovori. Evropska komisija obrazlae svoj stav prema ovom dokumentu u kom precizno predoava koji su delovi nacionalnog stava prihvatljivi a koji nisu i za koja su potrebna dodatna obrazloenja. Zatim slede tehniki bi- 49 Slovaka je Evropskoj komisiji lateralni sastanci na kojima se stavovi obrazlau. podnela ukupno 16 dodatnih Dodatna obrazloenja nacionalnog stava prue- obrazloenja oNacionalnom stavu do isteka poslednjeg mogueg roka za na tokom ovih bilateralnih sastanaka se zatim podnoenje ove vrste dokumenata, tj. podnose Evropskoj komisiji49. Ta obrazloenja u do 15. oktobra ,2002. praksi predstavljaju pisanu potvrdu onog to je 50 Slovaka je Evropskoj komisiji usmeno predoeno tokom bilateralnih tehni- podnela ukupno 16 dodatnih kih sastanaka. Ova pisana obrazloenja inila obrazloenja oNacionalnom stavu do isteka poslednjeg mogueg roka za su osnov za formulisanje Zajednikog stava EU podnoenje ove vrste dokumenata, tj. do 15. oktobra, 2002. i Slovake50. Tako se odvija ceo proces dok ne preostanu samo osetljiva politika pitanja koja se razmatraju tokom konanog kruga politikih pregovora, koji su se odvijali na dva nivoa: na visokom bilateralnom nivou sa Evropskom komisijom, a zatim na trilateralnim sastancima na visokom nivou u koje je bilo ukljueno Predsednitvo EU.
Savet:
Treba paljivo razmotriti svaku re napisanu u Nacionalnom stavu. Znaajna izuzea od zakonodavstva EU ne nailaze na toplu dobrodolicu Evropske komisije s obzirom da ih ZPP ne dozvoljava.
118
9. ISKUSTVO SLOVAKE
121
Cilj tih pregovora bio je da obe strane objasne svoje stavove. Odravani su na dva nivoa: na nivou strunjaka i na visokom nivou52. Najtei i najobimniji deo poglavlja, posveen veterinarskim i fitosanitarnim pitanjima, preliminarno je zakljuen 12. juna, 2002. godine, tano godinu dana nakon otvaranja pregovora o tom poglavlju.
51
Najtoplije Vam savetujemo da se o tekstu neformalno konsultujete neposredno sa kolegama u Evropskoj komisiji pre no to ga zvanino podnesete. Tako moete doi do ispravne i prilagoene formulacije i izbei potrebu za daljim tehnikim obrazloenjima. Ceo proces moe znaajno da se ubrza na taj nain. Strunjaci Evropske komisije nee davati pisane komentare. Njima to nije dozvoljeno pre predstavljanja zvaninog stava Evropske komisije. Njihova pomo je od koristi prilikom razgovora o odgovarajuim nainima objanjavanja odreene odredbe zakonodavstva EU ili o najboljem nainu formulisanja nacionalnih zahteva ili moguih izuzea. To takoe predstavlja pravi nain za eliminisanje zahteva koji nisu neophodni, jer samo zakonodavstvo EU obuhvata neke neposredne mogunosti za izuzea. Nacionalni stav treba da uiva visok nivo saglasnosti na nacionalnom nivou (npr. na nivou republike vlade) pre no to bude podnet Evropskoj komisiji. Takoe treba uvesti i fleksibilan instrument za menjanje i dopunjavanje Nacionalnog stava.
Slovaka je podnela 43 pregovaraka zahteva, ukljuujui 6 vezanih za prelazna razdoblja i 7 vezanih za posebna izuzea iz zakonodavstva EU, kao i30 drugih zahteva, ukljuujui zahteve vezane za direktna plaanja ikvote. Pojedinani zahtevi su ponovo razmatrani tokom pregovora iukonanoj fazi svedeni na 24 zahteva, ukljuujui samo dva vezana za prelazna razdoblja.
PREGOVARANJE SA EVROPSKOM KOMISIJOM Poglavlje o poljoprivredi bilo je podeljeno na tri osnovne oblasti: 1. Organizacija trita poljoprivrednih proizvoda pregovorili su bili usredsreeni na nivoe kvota, prava na premije i maksimalne zagarantovane povrine. 2. Sprovoenje zakonodavstva kojim se reguliu veterinarska i fitosanitarna pitanja. 3. Finansiranje poljoprivrede po pristupanju i ouvanje dovoljno finansijskih sredstava za ispunjavanje uslova koji proistiu iz sprovoenja pravnih tekovina EU. Pregovarako poglavlje br. 7: Poljoprivreda otvoreno je 12. juna, 2001. godine, na osnovu prethodnog Pregovarakog stava predstavljenog na Samitu u Nici, 7. decembra, 2000. godine51. Usledili su tehniki sastanci sa Evropskom komisijom. Trajali su godinu dana, od septembra, 2001. do oktobra, 2002. godine.
Politiki pregovori sazvani kao nezvanini sastanci sa 52 Odrana su samo dva kruga Danskom, koja je predsedavala EU u to vreme, trajali sastanaka na visokom nivou (21. su tokom celog novembra 2002. Pregovori su bili naj- juna, 2002. i25. septembra, 2002). intenzivniji u ovoj fazi. Slovaku je ve predstavljao Glavni pregovara Republike Slovake. On je vodio pregovore o poljoprivredi na osnovu mandata koji je formulisalo Ministarstvo poljoprivrede. Tokom ovih pregovora su zakljuene sve prioritetne oblasti osim dva horizontalna pitanja (nivoa direktnih plaanja i duine prelaznih razdoblja) koja su ostala otvorena kako bi bila reena na najviem politikom nivou, na susretu premijera i predsednika u Kopenhagenu. Ovi pregovori su rezultirali ponudom takozvanog Paketa koji je nadilazio Zajedniki stav EU i Slovake. Slovaka je postigla uspeh u pogledu svih ostalih oblasti od posebnog interesovanja. Ceo proces je okonan na Samitu u Kopenhagenu, odranom 12. i 13. decembra, 2002.
Savet:
Slovaka je na poetku tehnikih sastanaka sa Evropskom komisijom na svakom sastanku uestvovala sa ogromnom delegacijom u kojoj su se nalazili strunjaci za svaku konkretnu oblast. U vie navrata je uestvovalo 15 - 20 ljudi i svako od njih je imao veoma kratku prethodno usaglaenu prezentaciju. Veoma esto strunjaci Evropske komisije nisu ni postavljali nova pitanja i odvoenje tolikog broja ljudi u Brisel predstavljalo je gubljenje vremena i novca. Slovaka je na osnovu ovog iskustva izmenila strategiju i otada je na takvim sastancima uestvovao samo trolani tim. Kako bi sastanci u Briselu bili uspeni, bilo je neophodno pripremati se bolje za njih kod kue. lanovi ovih malih pregovarakih timova su pre
120
9. ISKUSTVO SLOVAKE
123
Savet:
sastanaka u Briselu organizovali sastanke sa slovakim strunjacima koji su ih obuavali kako da odgovore na svako dodatno pitanje koje moe biti pokrenuto na sastanku ili da prue konkretna obrazloenja za nove stavove koje je Slovaka predstavila. Slovako Ministarstvo spoljnih poslova se takoe ukljuilo u fazi Politikih sastanaka. Ono je bilo sklono da ubeuje predstavnike Ministarstva poljoprivrede da umanjuju svoje pregovarake zahteve kako bi konani rezultati pregovora mogli da budu predstavljeni u pozitivnom svetlu. Iz ove perspektive, ti pregovori su bili tei ak i od onih u Briselu. Snano Vam preporuujemo da izdrite taj pritisak i da ne odstupate od svog stava. U mnogim oblastima, na primer, u pogledu kvota i maksimalnih zagarantovanih povrina, koje je MSP insistiralo da umanjimo, Evrop53 Slovaka je zahtevala 30.000 ska komisija je na kraju Slovakoj odobrila predlokoza, akonaan predlog Evropske ene nivoe recimo u pogledu paradajza, koza53 itd. komisije bio je 30.600 koza.
Sve ukljuene strane treba da pridaju adekvatnu panju utvrivanju prioriteta. Prioriteti treba da budu strogo definisani u Nacionalnoj strategiji, u kojoj treba jasno da budu utvrene i crvene linije. Odabir kljunih prioriteta za pregovore treba da bude zasnovan na temeljnoj analizi poljoprivrede Srbije u odnosu na sprovoenje zakonodavstva EU i na najbolje mogue korienje raspoloivih nacionalnih resursa i resursa EU. Savetujem Vam da izaberete nekoliko prioritetnih oblasti u kojima bi Srbija elela da se specijalizuje, imajui u vidu prednosti ovih specifinih sektora u Srbiji u odnosu na konkurenciju, a radi uspostavljanja solidne osnove za poveanje konkurentnosti poljoprivrednog sektora Srbije.
PRIORITETI Slovaka je za poslednji krug trilateralnih pregovora sa Evropskom komisijom i Predsednitvom odabrala 4 prioriteta jer se nije slagala sa predlogom Zajednikog stava EU i Slovake. Oni su obuhvatali: 1. Poveanje kvote za mleko, izoglukoze, prava na premije za krave u laktaciji i na premije za koze. Jo tri pitanja su ostala otvorena: poveanje povrine za proizvodnju lana radi dobijanja vee podrke za njegovu preradu, kao i duvana i ratarskih kultura kao i referentnog prinosa. 2. Poveanje nacionalnih finansijskih izdvajanja za Program ruralnog razvoja. 3. Priznanje jedinstvenog u svetu vina Tokaj koje se proizvodi u Slovakoj i Maarskoj. 4. Zahtev za odobrenje dva prelazna razdoblja u pogledu higijenskih standarda za prehrambena preduzea i primene instrumenta dravne pomoi koji nije bio u saglasnosti sa pravilima EU o dravnoj pomoi.
POSTIZANJE KONANOG DOGOVORA Prioritetne kvote Predloene referentne godine, 1995-1999. modifikovane su tokom poslednjeg kruga pregovora. Ovaj referentni period nije odgovarao Slovakoj jer je tokom tih godina zabeleila najvei pad proizvodnje. Za referentnu godinu za sve etiri prioritetne oblasti prihvaena je 2001. godina, poslednja godina za koju su izdati zvanini statistiki podaci, s izuzetkom kvote za izoglukozu, gde je uzet prosek iz 2000. i 2001. godine. Evropska komisija nije uzela u obzir nijedan argument koji se oslanjao na prognozu ili oekivano poveanje proizvodnje. Izdvajanje za ruralni razvoj Slovakoj je odobreno dodatnih 90 miliona evra za Program ruralnog razvoja54. Dansko predsednitvo je ostavilo posebnu rezervu55 od 340 miliona evra koja je raspodeljena trima zemljama56. Glavni argumenti sa kojima je Slovaka u ovom sluaju nastupila bili su da je skoro 70% poljoprivrednog zemljita klasifikovano kao podruja sa
54
Finansijska sredstva izdvojena za Slovaku su poveana za 35%, sa 263 miliona evra na 353 miliona evra. 5% ukupnog iznosa.
55 56
Republici ekoj je odobreno dodatnih 100 miliona evra, aSloveniji 150 miliona evra.
122
9. ISKUSTVO SLOVAKE
125
e morati da se uloe ogromna sredstva. Pregovori sa ovim preduzeima u Slovakoj bili su izuzetno teki jer su sva ta preduzea u privatnom vlasnitvu. Slovaka nije bila dobro pripremljena za sprovoenje mera vezanih za trini plasman poljoprivrednih proizvoda na dan kad je pristupala EU. Stoga je u zavrnoj fazi odlueno da zatrai prelazno razdoblje za instrument dravne pomoi u obliku potvrda o uskladitenju. Najtoplije Vam preporuujemo da to pre precizno utvrdite koji e organ biti zaduen za sprovoenje mera EU vezanih za trini plasman poljoprivrednih proizvoda. Slovaka to nije uinila pre no to je pristupila EU to je prouzrokovalo ozbiljne probleme.
slabijim uslovima za poljoprivrednu proizvodnju i da prema popisu imanja po strukturi u Slovakoj postoji 63.528 potencijalno samosnabdevajuih gazdinstava koja pet godina imaju pravo na podrku u iznosu od 1.000 evra godinje. Prelazno razdoblje Odobrena su oba slovaka zahteva za odobrenje prelaznih razdoblja:
n
Za prehrambena preduzea: Slovaka je prvobitno sastavila veoma dugaak spisak prehrambenih kompanija koje su odluile da se opredele za prelazno razdoblje. Meutim, poto su obavetene da e njihovi proizvodi imati drugaije etikete jer ne ispunjavaju higijenske standarde EU, veina je povukla prijave i odluila da nae neophodne investicije pre pristupanja EU57.
Na spisku su ostale dve veoma male kompanije, ajedna od njih (preduzee za preradu ribe) je pred pristupanje povukla svoj zahtev za odobravanje prelaznog razdoblja, tako da je na spisku ostalo samo jedno malo preduzee za preradu mesa.
n
57
Za dravnu pomo:
Slovaka je tokom trogodinjeg prelaznog razdoblja sprovodila svoj sistem dravne pomoi u obliku izdavanju potvrda o uskladitenju kao trinog instrumenta kako bi pomogla poljoprivrednicima da skladite svoje useve.
Savet:
JAVNO MNJENJE Poljoprivredna politika EU iz godine u godinu izaziva sve vee interesovanje javnosti, koja tu politiku veoma esto posmatra kao politiku koja troi pare, a ne prua odgovarajuu korist. Prenebregava se injenica da administracija u Briselu u potpunosti regulie ZPP i da dravama nije dozvoljeno da obezbeuju bilo kakva finansijska sredstva za ovaj sektor suprotno pravilima EU. Poljoprivrednici u Slovakoj veoma slabo razumeju kako ZPP funkcionie u praksi, zato je ona na snazi i u kom se smeru kree. Najvie panje treba obratiti na postupno uvoenje ema podrke58 poto to predstavlja najosetljivije pitanje. Mnogi poljoprivrednici smatraju da su na gubitku u odnosu na poljoprivrednike iz EU15, kao i drugih novih 58 Unovim Dravama lanicama, Drava lanica u pogledu mogunosti izdvajanja direktna plaanja su uvoena sredstava iz dravnih budeta za dopunjavanje di- postepeno, kao procenat nivoa plaanja uostalih 15 Drava rektnih plaanja. Istovremeno je za nove Drave lanica, poev od 25% u2004. lanice vaio razliit nivo direktnih plaanja EU, do 100% u2013. Uvedena je jer su se ona obraunavala na osnovu njihovih mogunost da nove Drave lanice uplauju poljoprivrednicima raspoloivih finansijskih sredstava i poljoprivred- dodatnu podrku u iznosu od nih povrina, npr. iznosi po hektaru su 2004. go- najvie 30% nivoa EU15 u obliku Dopunskih nacionalnih direktnih dine, kretali u rasponu od 26.75 evra u Estoniji plaanja (CNDP, poznatim kao do 71 evra na Kipru. U 2004. godini, za Slovaku top-ups (dopunjavanja)).
Stalno budite na oprezu. ak i najbolji strunjaci Evropske komisije ponekad umeju da pogree tako da Vam savetujemo predostronost i stalnu kontrolu teksta i cifara. Slovaka je tako bila prva zemlja koja je ustanovila manjak od 5% sredstava u ukupnoj raspodeli finansijskih izdvajanja za ruralni razvoj. Rezerva nije bila zvanino priznata. Slovaka je bila prva zemlja koja je zatraila novac iz te rezerve na osnovu objektivnih argumenata, a zatim su to isto uinile i Slovenija i eka Republika. Razgovori sa prehrambenim preduzeima treba da otponu to pre kako bi ona imala dovoljno vremena i prostora da se prilagode zahtevnim higijenskim standardima EU u pogledu proizvodnje. U ovu oblast
124
9. ISKUSTVO SLOVAKE
127
je obraunato 43.85 evra po hektaru, dok su za zemlje u okruenju obraunati sledei iznosi - 44.46 evra za Poljsku, 57.35 evra za Republiku eku i 70.22 evra za Maarsku.
Savet:
10. Lista skraenica

CAP CARDS
Common Agricultural Policy Community Assistance for Reconstruction, Development, and Stabilization Common Fisheries Policy Common Market Organisation Directorate-General for Agriculture and Rural Development Directorate General for Regional Policy Zajednika poljoprivredna politika Pomo Zajednice u obnovi, razvoju i stabilizaciji ZPP
Iskoristite svaku moguu priliku da javno objanjavate ta je to ZPP i kako funkcionie. Mediji ponekad iznose netane informacije kao i informacije koje veoma esto navode na pogrene zakljuke. Najtoplije Vam preporuujemo da Nacionalnu strategiju kreirate na osnovu javnog konsenzusa, to znai da to ee organizujete javne rasprave i konferencije. U ovom kontekstu bi od velike koristi mogao biti istraivaki projekat s ciljem analiziranja prednosti i mana pristupanja EU u oblasti poljoprivrede. Pregovarakom timu bi takoe bila od pomoi i sloena evaluacija i ocena efekata pristupanja EU.
CFP CMO DG AGRI DG REGIO DG SANCO DG TRADE EAFRD EAGF EAGGF
Zajednike politike ribarstva Zajednika organizacija trita Generalni direktorat za poljoprivredu i ruralni razvoj Generalni direktorat za regionalni razvoj
ZPR ZOT
Directorate General for Health Generalni direktorat za and Consumers Affairs zdravlje i zatitu potroaa Directorate-General for Trade European Agricultural Fund for Rural Development European Agricultural Guarantee Fund European Agriculture Guidance and Guarantee Fund European Community European Court of Justice Generalni direktorat za trgovinu Evropski fond za ruralni razvoj Evropski fond za garancije u poljoprivredi Evropski fond za garancije i smernice u poljoprivredi Evropska zajednica Evropski sud pravde EZ ESP
EC ECJ
126
10. LISTA SKRAEnIcA
129
ENVI EU GAEC GATT GNI IPA IPARD ISPA LEADER MAFWM
Committee on the Environment, Public Health and Food Safety European Union Good Agricultural and Environmental Conditions The General Agreement on Tariffs and Trade Gross national income Instrument for Pre-Accession Assistance Instrument for Pre-Accession Assistance for Rural Development Instrument of Structural Policy for Pre Accession Liaison Entre Actions de Dveloppement de lconomie Rurale Ministry of Agriculture, Forestry and Water Management National Programme for Integration of Serbia into EU Poland and Hungary Action for Reconstructing of the Economy Special Accession Program for Agriculture and Rural Development Simplified Area Payment Scheme
Odbor za zatitu ivotne sredine, javno zdravlje i bezbednost hrane Evropska unija Ouvanje zemljita u dobrom proizvodnom stanju i zatita ivotne sredine Opti sporazum o carinama i trgovini Bruto nacionalni dohodak Instrument za pretpristupnu pomo Instrument za pretpristupne pomoi za ruralni razvoj Instrument za strukturne politike u pretpristupnom periodu Povezivanje mera ruralnog razvoja Ministarstvo poljoprivrede, umarstva i vodoprivrede Nacionalni program za integraciju Program za restrukturiranje ekonomije Poljske i Maarske Specijalni pristupni program za poljoprivredu i ruralni razvoj ema pojednostavljenih plaanja na povrinu OSCT BND EU
SCFCAH SIDA SMR TFEU TOR USAID UNDP VAT WB
Standing Committee on Food Stalni odbor za lanac hrane i Chain and Animal Health zdravlje ivotinja Swedish International Development Cooperation Agency Statutory Management Requirements Treaty on the Functioning of the European Union Traditional own resources United States Agency for International Development United Nations Development Programme Value added tax World Bank vedska agencija za razvoj
Statutarni upravljaki zahtevi Ugovor o funkcionisanju Evropske unije Tradicionalni resursi Amerika agencija za meunarodni razvoj Razvojni program Ujedinjenih nacija Porez na dodatu vrednost Svetska banka PDV
UFEU
MPV
NPI PHARE
NPI
SAPARD SAPS
128
131
11. Pojmovnik
Agrar Agrarna politika
Poljoprivreda, poljoprivredna proizvodnja u irem smislu. Sistem mera (ekonomskih, pravnih, politikih) koje preduzimaju organi vlasti kako bi unapredili poljoprivrednu proizvodnju. odnosno, procesom proizvodnje, prerade i plasmana hrane.
Agrarna ekonomija Ekonomske aktivnosti direktno povezane sa poljoprivredom, Agrobiznis

Skup svih operacija koje su vezane za proizvodnju i distribuciju vanpoljoprivrednih inputa, proizvodne operacije na poljoprivrednom gazdinstvu, skladitenje, preradu i distribuciju poljoprivrednih sirovina i proizvoda od njih. Vrednosne ili ad valorem carine su one carine koje se obraunavaju i naplauju procentualno od nabavne vrednosti robe. Dodatak nekom zakonu, ispravka, pismeni predlog, izmena ili dopuna zakonskog predloga, odluke i slinih akata usvojenih od strane nadlenog zakonodavnog tela. Istraivanje u kome se pojava ralanjuje na sastavne delove. Pravne tekovine Evropske unije. Skup podataka koji se koriste u procesu poslovanja korisnika. Ukupno bez odbitka. Plan prihoda i rashoda za odreeni (godinji) period. Posebna vrsta junetine Nain poljoprivredne proizvodnje u kome se po jedinici iskoriene povrine ili po grlu stoke ulau relativno mala sredstva i postiu manji prinosi.
Ad valorem carine Amandman Analiza Acquis communautaire Baza podataka Bruto Budet Baby beef Ekstenzivna poljoprivreda
11. POJmOVnIK
133
Evropski fond za smernice i garantovanje
Evropski fond za smernice i garantovanje u poljoprivredi osnovan je 1962. godine, kao osnovni instrument za finansiranje zajednike poljoprivredne politike EU. Koristi se za finansiranje poljoprivrednih trinih organizacija, ruralnog razvoja i odreenih veterinarskih trokova i trokova informisanja vezanih za zajedniku poljoprivrednu politiku. Evropski fond za garancije u poljoprivredi je instrument podrke zajednikoj poljoprivrednoj politici EU koji je usmeren na podrku odrive poljoprivrede. Evropski fond za ruralni razvoj je instrument podrke zajednikoj poljoprivrednoj politici EU koji je usmeren na smanjivanje razlika izmeu regija Evropske unije kroz razvoj poljoprivrede. Preko njega omoguava se jedinstveni izvor finansiranja svih programa Evropske unije za ruralni razvoj. Meunarodni ugovor potpsan u Lisabonu 13. decembra, 2007. godine, s ciljem reavanja pitanja daljeg institucionalnog funkcionisanja Evropske unije. Lisabonski ugovor dopunjuje postojee ugovore o Evropskoj uniji, ne zamenjujui ih. Ugovor je stupio na snagu 1. decembra, 2009. godine, nakon to je proao proces ratifikacije u svim dravama lanicama EU: Slubeno - Plan Evropske obnove, bio je slubeni plan SAD o obnovi posleratne Evrope i suzbijanju uticaja komunizma nakon Drugog svetskog rata. Parcijalni prenos sredstava podrke iz prvog u drugi stub Zajednike poljoprivredne politike EU. Sa najnovijom reformom ZPP, modulacija postaje obavezujua i podrazumeva smanjenje direktnih plaanja velikim poljoprivrednim proizvoaima kako bi se finansirala nova politika ruralnog razvoja. Novonastala vrednost u privredi jedne zemlje u toku posmatranog vremenskog perioda, najee jedne godine. Propisi koji se donose u organima EU po propisanom postupku. Skup materijalnih dobara ili novanih sredstava koji je namenjen odreenoj svrsi. Vrsta posrednog poreza koji se naplauje prilikom uvoza roba.
Cross-compliance
Unakrsna usklaenost uslova koju poljoprivredni proizvoai moraju ispuniti kako bi ostvarili pravo na podsticajna sredstva. Uslovi su vezani za ouvanje ivotne sredine, bezbednost hrane i zatitu dobrobiti ivotinja
Evropski fond za garancije Evropski fond za ruralni razvoj
Opti sporazum o Opti sporazum o carinama i trgovini (GATT) ovoj sporazum carinama i trgovini predstavlja znaajan oblik meunarodne trgovinske i carinske
saradnje koja se pretvara u optu multilateralnu organizaciju. GATT je potpisan 30.10.1947. godine. Rimskim ugovorima, potpisanim 1957. godine, u Rimu, osnovane su Evropska ekonomska zajednica (EEZ) i Evropska zajednica za atomsku energiju (Euratom). EEZ je ustanovljena carinska unija meu dravama potpisnicama (Belgija, Francuska, Italija, Luksemburg, Holandija i Nemaka) i postavljeni su temelji i temeljni ciljevi stvaranja zajednikog trita koje bi osiguralo slobodno kretanje ljudi, roba, usluga i kapitala. Euratom je postavio ciljeve razvoja istraivanja nuklearne energije i njene upotrebe u civilne svrhe. Stupanjem na snagu Ugovora o Evropskoj Uniji, Evropska ekonomska zajednica preimenovana je u Evropsku zajednicu, a Ugovor o EEZ postao je Ugovor o EZ. a koje nisu nuno isto poljoprivredne (seoski turizam, stari zanati, ekspolatacija kulturnog nasledja ali i ugostiteljstvo, razliite usluge...)
Rimski ugovori
Lisabonski ugovor
Maralov plan Modulacija
Ruralna ekonomija Ekonomske aktivnosti koje se odvijaju u ruralnim sredinama
Nacionalni dohodak Uredbe, direktive Fond Carina
132
135
12. Literatura
Alan S. Milward (1984): The Reconstruction of Western Europe 1945-51, Methnem&Co Limited, London: Methuen, ISBN: 9780416365306 Bogdanov Natalija (2004): Poljoprivreda u meunarodnim integracijama i poloaj Srbije, DAEJ, Beograd, ISBN: 86-84435-02-8 (samostalna monografija) Joseph A. McMahon (2000): The Law of the Common Agricultural Policy, Pearson Education Limited, Edinburg, ISBN: 9780582302945 Pielke M. (2009): Community Policies for the Development of Rural Areas, European Commission Directorate General for Agriculture and Rural Development, Zagreb European Commission, Directorate-General for Agriculture and Rural Development (2009): The Common Agricultural Policy Explained, Publication Office of the European Union, ISBN: 978-92-79-09449-1 Council Regulation (Ec) No 73/2009 of 19 January 2009 establishing common rules for direct support schemes for farmers under the common agricultural policy and establishing certain support schemes for farmers, amending Regulations (EC) No 1290/2005, (EC) No 247/2006, (EC) No 378/2007 and repealing Regulation (EC) No 1782/2003
12. LITERATURA
Arie Oskam, Gerrit Meester and Huib Silvis (2010): EU Policy for agriculture, food and rural areas, Wageningen Academic Publishers, ISBN: 978-908686-118-7 European Commission Directorate-General for Budget (2010): The European Union budget at a glance, Publications Office of the European Union, ISBN: 978-92-79-14445-5 House of Lords, European Union Committee (2008): The Future of the Common Agricultural Policy, 7th report of Session 2007-08, Published by the Authority of the House of Lords, London: The Stationery Office Limited Sneana Jankovi (2009): Evropska unija i ruralni razvoj Srbije, Institut za primenu nauke u poljoprivredi, Beograd, ISBN: 978-86-81689-25-7 Bogdanov N., Volk T., Redhak M., Erjavec E. (2008): Analiza direktne budetske podrke poljoprivredi i ruralnom razvoju Srbije, Beograd Johan F.M. Swinnen (2003): The EU Budget, Enlargement and Reform of the Common Agricultural Policy and the Structural Funds, Katholieke Universiteit Leuven & Centre for European Policy Studies, Brussels Lukas Visek (2007): EU rural development policy 2007-2013, Regional Workshop on EU Rural Development Programme 2007-2013 and its application to land consolidation, Prague Mirjana Lazovi, Ivan Kneevi, Ognjen Miri, Andrija Pejovi (2007): IPAVodi kroz Instrument za pretpristupnu pomo EU 2007-2013., Fond za otvoreno drutvo, Evropski pokret u Srbiji, Beograd, ISBN: 978-86-8239125-8 ivkov G. (2008): Agrarian Policy reform in Serbia
136
Impresum
Izdava Evropski pokret u Srbiji Kralja Milana 31 Beograd www.emins.org Za izdavaa Maja Bobi Urednici edicije Vodi kroz EU politike Nataa Dragojlovi lanica Izvrnog odbora, Evropski pokret u Srbiji Tanja Mievi potpredsednica, Evropski pokret u Srbiji Autori izdanja Vodi kroz EU politike Poljoprivreda Bojan ivadinovi Milo Milovanovi
Autorka priloga Iskustvo Slovake Dr Marieta Okenkova Lektura i korektura Marija Todorovi Dizajn Igor Sergej Sandi www.issstudiodesign.com ISBN: 978-86-82391-58-6 Tira 1.000 tampa Mladost grup, Loznica 2010.
138
CIP - , 338.43(4-672EY) 340.137 (4-672EU: 497.11) 338.43 (497.11) 341.217.02 (4-672EU: 497.11) , 1979Vodi kroz EU politike : poljoprivreda / [Bojan ivadinovi, Milo Milovanovi], Beograd : Evropski pokret u Srbiji, 2011. (Loznica : Mladost grup). - 144 str. : graf. prikazi, tabele : 23 cm Podatak o autorima preuzet iz kolofona. Tira 1.000. - Pojmovnik : str. 131-133. Bibliografija: str. 135-136. ISBN 978-86-82391-58-6 1. , , 1979 - [] ) - b) - - c) - - d) - COBISS.SR-ID 181512716
Miljenja i stavovi izraeni u ovoj publikaciji predstavljaju stavove autora i ne odraavaju neophodno i zvanine stavove Evropskog pokreta u Srbiji (EPuS), Istraivakog centra Slovake asocijacije za spoljnu politiku RC SFPA, niti Slovake agencije za meunarodnu razvojnu saradnju SlovakAid.

11 Vodic Kroz Eu Politike Poljoprivreda

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

11 Vodic Kroz Eu Politike Poljoprivreda

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Poljoprivreda

VODII KROZ EU POLITIKE / POLJOPRIVREDA

VODII KROZ EU POLITIKE / POLJOPRIVREDA

VODII KROZ EU POLITIKE / POLJOPRIVREDA

2. Zajednika poljoprivredna politika EU

2. ZAJEDnIKA POLJOPRIVREDnA POLITIKA EU

Slika 1.: Potpisnici Rimskog ugovora. Izvor: http://irmm.jrc.ec.europa.eu/

2. ZAJEDnIKA POLJOPRIVREDnA POLITIKA EU

2. ZAJEDnIKA POLJOPRIVREDnA POLITIKA EU

jasnoj koristi za drutvo od troenja budeta EU na poljoprivredu.

diverzifikaciji poljoprivrede; aktivnoj ruralnoj zajednici;

2. ZAJEDnIKA POLJOPRIVREDnA POLITIKA EU

Grafikon 1. Stubovi ZPP

2. ZAJEDnIKA POLJOPRIVREDnA POLITIKA EU

Grafikon 2. Poljoprivreda u procentima EU budeta -Obaveze-

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0

2. ZAJEDnIKA POLJOPRIVREDnA POLITIKA EU

2. ZAJEDnIKA POLJOPRIVREDnA POLITIKA EU

2. ZAJEDnIKA POLJOPRIVREDnA POLITIKA EU

2. ZAJEDnIKA POLJOPRIVREDnA POLITIKA EU

VODII KROZ EU POLITIKE / POLJOPRIVREDA

2. ZAJEDnIKA POLJOPRIVREDnA POLITIKA EU

Tabela 1. Raspored glasova u Savetu ministara

2. ZAJEDnIKA POLJOPRIVREDnA POLITIKA EU

Slika 2. Godinji kalendar Evropskog parlamenta

Izvor: European Parliament, Activities, Parliaments calendar

2. ZAJEDnIKA POLJOPRIVREDnA POLITIKA EU

2. ZAJEDnIKA POLJOPRIVREDnA POLITIKA EU

VODII KROZ EU POLITIKE / POLJOPRIVREDA

2. ZAJEDnIKA POLJOPRIVREDnA POLITIKA EU

2. ZAJEDnIKA POLJOPRIVREDnA POLITIKA EU

2. ZAJEDnIKA POLJOPRIVREDnA POLITIKA EU

Grafikon 3. Izvori finansiranja budeta EU % od ukupnog budeta

70% 2000 2011 procena 60%

50% 38% 40%

16% 12% 11% 5% 1%

2. ZAJEDnIKA POLJOPRIVREDnA POLITIKA EU

Grafikon 5. Raspodela budetskih sredstava za period 2007-2013 % od ukupnog

Grafikon 5. Procentualno uee I i II Stuba u budetu ZPP u periodu 2007-2013

EU kao globani igra

Tabela 2. Budet ZPP u periodu 2007-2013. godine

Budet ZPP (u milijardama evra) 293,105 69,750

2. ZAJEDnIKA POLJOPRIVREDnA POLITIKA EU

VODII KROZ EU POLITIKE / POLJOPRIVREDA

2. ZAJEDnIKA POLJOPRIVREDnA POLITIKA EU

Grafikon 6. Promene u strukturi budeta ZPP

1991 Podrka tritu

1997 Direktna plaanja Ruralni razvoj

2. ZAJEDnIKA POLJOPRIVREDnA POLITIKA EU

Grafikon 7. Sedam kljunih osobina LEADER pristupa

141.9 milijardi evra 30%

Javno-privatna partnerstva (Lokalne akcione grupe)

Multisektorske i integrisane aktivnosti

Pristup od lokalnog nivoa navie (Bottom Up)

Trokovi vezani za trite i direktna plaanja

2.8.2. EU budet za 2010. i 2011. godinu

3. Instrument za pretpristupnu pomo - IPA 2007-2013

3. InSTRUmEnT ZA PRETPRISTUPnU POmO - IPA 2007-2013.

Zemlje korisnice IPA su podeljene u dve kategorije (slika 3):

kandidati za lanstvo u EU (Island , Turska, Hrvatska i BJR Makedonija);

Zemlje potencijalni kandidati za lanstvo u EU Zemlje kandidati za lanstvo u EU

Zemlje potencijalni kandidati za lanstvo u EU

Izvor: European Commission, Eenlargement, Countries

3. InSTRUmEnT ZA PRETPRISTUPnU POmO - IPA 2007-2013.