RESUMEN ABSTRACT

p t @ b i ~ r ~ c 1'~1 ~ I c3,ic I o n Art 1'1 c 3 c o n o m l ; l m e s - r(3r re~e0\ \ , [lie- A I ~ > \ clll

I ~ e,L o l l o l i l ~~ ~ e l L e,5
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\l~%lll'l~ ~ ~ c ~ c,l lc l s cl l ~11cl l ~ l l . ' l s t r 1 ~ l ~ l t ' l r l ' l sq l l c ~ I I X , ~ ~ st1 L I L ~ L I I Ot h ~ ct~ r , , l t c ~r sn c c , n l ~ \ c , sl o 1 I n \ css-

~ n & n t ~ A , 1n ~I1n \ c.1 s l o n o 13c.1 r n ~ l ' i ~ 1'n1 c > \ p c i n s 1 o n t t m 01. ,lllo\\ s c . \ p a n s l o n 01 pi113llc I I ~ \c s t m c , n t
e i 4 g ~ 4 i 0eie)I l l \ e ~ l ~ l c ) l 1i , 0e ~ l 5e, L l\ ~ I I I I I I ~ 't l~0 1~ ~ ~ ) FS&h t ' k p t l o n 5 '11c. I ~ n i ~ t r , cI>\ i the. l o \ \ I~x\c,l 01 tci\
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c o n s c 3 c iIc,nc 1'1, c,I ~ i i ~ i g~ cc, ~oi c '1)1 ~ c,n clc~c,s r , ~113ie1' ~ ~ L I c I ~ ~tllc' I \ , gc'nc)l 1' 1 01 ~ c > n t , t t ~ ool ti o u r ; ~ n ~ isI \~ s
c.1 p 1 c ~ 5 c . n t c ., i n , l l 1 5 1 s c c ) n s ~ d c ~ ,pl o, r L I I I ; pLirtct
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b.il.1 c . i p . i c ~ d ~ i c itic, 1'1 t c ~ c i c ~ ~ , l c t~i ,oi ~n , i c * l c ~'11 \ 511 f c ~ i c ' r,il :;of c ' r - n m r ' n t l o 1.11sc~ c , \c t n u c x Ic\ c,ls ' ~ n d ,
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tll,>ntc),i 11' n c ~ c c ~ s r c i , i c ci i c b u < c , i r o p c l c P n c 1 s ~ J I J sc.,i~c I1 lo1 o p t l o n s l o c ~ l i r n ~ i ~ , Li thce~ bl'lc k l i o l ~ , s
L I I I J m,i\ 0 1 ~ c ~ , i ~ ~I o d n, ,i mlsmcls
c clue c ~ l i m ~ n c ~ n t h , i t 1 1 r n 1 tr c \ c)ni1c'5 \ v ~ t I i o c ~1 gt 1 1 o r 1 1 i gC > C I L I I ~ \ ~ ' 0 1 1 -
10s \ l o \ 0 5 l l c ~ g l o 5c]Lltx l l l l ~ 3 l c i c ~ l1'11 c ~ t l c l c ~ l l c l ' cic,l l 5 1 c i c 1 ~ l l 1 o nbs u t o p e r ' l t ~ n gL I I ~ L ~ C ' tI h e > p r c , r n l s c > th'lt
s l s t c t n i , i ~ n i t i o s ~ot ~s r\ n cic~j,ir d c , , i t e n d c > r ,I Lln,] t h e ~ c l c ~mi le c l i , ~ n ~ s tmo r ~ c ~ c i ~ \ t ~ r b 1u 5iP ~L IoL n~ I ~ S
\ Isloll tic, c ~ c ~ ~ l l c i ' l13c,ro c i 'lc-~~t3t'lll'io cl ~ 3 o s t ~ l l ' l c i o 5pcndln:; , l n d n o t collc,ct~on
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g ' i s t o p i r h l r c o \ n o 1'1 p o l i t r c , ~~ I I ~ L I L ~ I I I , ~

eflexionar acerca de 10s alcances de
la politica fiscal nos lleva a plan-
tear que resulta necesario promo-
ver la reactivacion de la economia,
ya sea a partir de un rediseiio de
las estructuras tributarias que in-
centive la inversion o mediante la
expansion del gasto de inversion, lo cual en la ac-
tualidad se ve limitado por la vulnerabilidad de
las finanzas publicas ante el bajo nivel de 10s in-
gresos publicos respecto del tamaiio de la econo-
mia y su gran dependencia de 10s ingresos deri-
vados de la actividad petrolera (SHCP,2004).
Refiriendonos a la baja carga fiscal en nues-
tro pais, se puede seiialar que esta se debe en
gran medida a 10s "hoyos negros" en las leyes
tributarias. La gran diversidad de exenciones fis-
cales, que rebasan seis puntos del Producto In-
terno Bruto (PIB),ha erosionado la eficacia de 10s
impuestos para darle suficiencia a1 gasto publi-
co (Colmenares, 2003), eficiencia y responsabili-
dad a las necesidades reales de un mayor gasto
social, de mantenimiento y renovaci6n de la
infraestructura y, por supuesto, para proporcio-
nar mayores recursos a entidades federativas y
municipios.
A esta situaci6n se suma que a la par del au-
mento en las transferencias federales a entidades
federativas, por medio de diversas modificacio-
nes y adiciones a1 marco legal del Sistema Nacio-
nal de Coordinacion Fiscal, se ha presentado una
creciente dependencia financiera y se ha incre-
mentado la desvinculacion entre el ingreso y el
gasto de 10s gobiernos locales. Ademas, destaca
que, en buena medida, la decreciente recaudacion
de 10s gobiernos locales se debe a una descentra-
lizacion del gasto y sistema de transferencias, que
no tomaron en cuenta criterios de eficiencia
recaudatoria.
En esta perspectiva la insuficiencia de ingre-
sos en 10s tres ordenes de gobierno deriva de 10s
"hoyos negros" que nuestras leyes tributarias
mantienen -tanto en las federales como en las
estatales-, 10s cuales fueron multiplicandose ra-
pidamente, erosionando el potencial recaudatorio
de 10s impuestos, manteniendo infinidad de pri-
vilegios, que son verdaderos agujeros por donde
se escapan 10s recursos que el pais necesita para
fortalecer el desarrollo social.
En el presupuesto de gastos fiscales 2003, se
informa de un costo fiscal total de 6.34 por ciento
del PIB,generado fundamentalmente por las ex-
cepciones en 10s dos impuestos mas importantes
de nuestra estructura tributaria (SHCP,2003).'
Ruben Aguirre, subsecretario de ingresos de la SHCF, ha
sefialado recientemente que "En materia del Impuesto a1
Valor Agregado (IvA), el monto estimado por conceptos de
gastos fiscales para el ejercicio 2003 equivale a1 1.89% del
PIB, es decir, 124 mil 304.9 millones de pesos. De estos, la
tasa cero, excluyendo exportaciones, representa el 1.38%
del FIB (90 mil 648.6 mdp); 10s exentos el 0.39% del FIB
(25 mil 636.7 mdp), y la tasa de 10%de la region fronteriza
 De acuerdo con estos elementos, el marco ge-
neral en que se ubica el presente anillisis consi-
dera, por una parte, la baja elasticidad de la fede-
ration para elevar su recaudaci6n y, por otra, una
tendencia decreciente en la correspondiente a 10s
gobiernos locales, lo que nos plantea la necesi-
dad de buscar opciones de recaudacion sin dejar
de atender a una visi6n de equidad, expresada
tanto entre regiones como entre 10s ciudadanos.
A1 respecto, organismos internacionales como la
CEPAL han sefialado que el mecanismo redistri-
butivo ideal es el gasto publico, no la politica tri-
butaria.
1. EL MARC0 DE REFERENCIA GENERAL
La descentralizacion de funciones del gobierno
federal hacia 10s gobiernos locales se ha constitui-
do, en 10s ultimos veinte aiios en Mexico, en una
de las principales respuestas a1 reclamo de mayor
participacion local en las decisiones publicas.
Por medio de esta, se ha avanzado en la armo-
nizacion de las fuentes de tributacion que han
abierto la posibilidad de obtencion de mayores
ingresos propios y, ell una transferencia crecien-
te de recursos federales que ha implicado mayor
asignacion de gasto a las entidades federativas y
a 10s municipios.
En la base de este proceso se encuentra el Sis-
tema Nacional de Coordinacion Fiscal (SNCF) en
el 0.122 % del plB (8 mil 19.6 mdp); en cuanto a1 lmpuesto
Sobre la Renta (ISR), el monto estimado de gastos fiscales
para el ejercicio 2003, en personas fisicas, asciende a 112 mil
874.5 millones de pesos, es decir, 1.72% del PIB. En materia
de Credito a1 Salario, la Ley preve u n gasto fiscal total de 33
mil 646 millones de pesos (0.51% del FIB)" (2003).
el que mediante acuerdos entre la federacion y
las entidades federativas y de &stascon sus mu-
nicipios, que le han dado un caracter propio a
nuestro federalism0 fiscal, se han fortalecido ]as
haciendas publicas estatales y municipales; evi-
tando la doble o multiple tributacion y desarro-
llando un amplio sistema de colaboracion admi-
nistrativa (SHCP-UCEF, 2003).
En materia de ingresos publicos se ha transita-
do de un reparto vinculado sobre la base de se-
lectividad por impuesto (Articulo 73, Fraccion
XXIX y otras leyes de ingresos) a una distribucion
relacionada con el total de 10s ingresos federales
y 10s derechos sobre extraction de petroleo y de
mineria, identificada como Recaudacion Federal
Participable (RFP), renunciando las entidades fe-
derativas a gravar las mismas fuentes tributarias
que la federaci61-1,a cambio de participar en 10s
ingresos que la integran.
El mecanismo que formalizo las relaciones fis-
cales intergubernamentales se constituyo por la
firma de 10s Convenios de Adhesion a1 SNCF, con
el proposito central de lograr el equilibrio tribu-
tario entre 10s tres ordenes de gobierno.
El SNCF tambien ha permitido el establecimiento
de principios basicos para la delegacion de fun-
ciones de administracion en ingresos federales,
por medio de la celebracion de convenios de cola-
boracion administrativa en materia fiscal federal,
abarcando las funciones de recaudacion, fiscali-
zacion y vigilancia del cumplimiento de las obli-
gaciones tributarias de 10s contribuyentes.
Los avances del SNCF hail sido notables. Por
ejemplo, ha disminuido la desigualdad estruc-
tural entre las entidades federativas en la distri-
bucion de participaciones federales y, bajo una
filosofia redistributiva en el calculo de participa-
ciones, se ha mantenido la equidad y el estimulo
a la recaudacion local en el caso de 10s recursos
del Fondo de Fomento Municipal (FFM) y del de
la Recaudacion Federal Participable que se entre-
gan a 10s municipios.
Sin duda tambien es un estimulo la delega-
cion de facultades de fiscalizacion en todos 10s
impuestos federales y el que las entidades fede-
rativas realicen directamente la recaudacion y
administration de 10s impuestos federales sobre
tenencia o uso de vehiculos y sobre autom6viles
nuevos.
El recuento del SNCF, desde su puesta en mar-
cha en 1980, incluyendo las reformas impulsadas
en 10s noventa, arroja como resultados principa-
les: una mayor distribucion de competencias y
potestades tributarias; una amplia simplificaci6n
del sistema tributario; el increment0 progresivo de
10s recursos participables a las entidades federa-
tivas y municipios; la definicion de una formula
de distribucion equitativa y eficiente, que ha
permitido reducir el diferencial per capita de
las situaciones extremas entre las entidades fe-
derativas.
En suma, hoy en dia se dispone de un renova-
do sistema de coordinacion fiscal interguberna-
mental, en donde las participaciones e incentivos
llegan a constituir mas de la cuarta parte de la
RFP, y en la materia del gasto public0 federalizado
se cuenta con un esquema, cada vez mejor con-
certado entre el orden federal y las entidades fe-
derativas, mediante la asignacion creciente de
recursos federales dentro del Ramo 332,Aporta-
Los Fondos de Aportaciones Fecierales son recursos condi-
cionados que la federacion transfiere a 10s estados, Distrito
Federal, y en su caso, a 10s municipios para su ejercicio. El
destino de estos recursos va dirigido a cubrir las necesida-
des basicas de la poblacion.
ciones Federales, el Ramo 39,3Programa de Apo-
yos para el Fortalecimiento de las Entidades Fe-
derativas (PAFEF), Convenios de Descentraliza-
cion, y del gasto reasignado entre dependencias
federales y gobiemos de 10s estados, que en su con-
junto significan poco mas de otra tercera parte de
la RFP (Presupuesto de Egresos de la Federacion).
Sin embargo, resulta necesario subrayar que, la
evolucion del sistema tambien ha manifestado ten-
dencias preocupantes como:
Una mayor dependencia de las entidades fede-
rativas y 10s municipios respecto de las partici-
paciones y aportaciones federales que deriva en
una cada vez menor contribucion de la recau-
dacion local a1 financiamiento del gasto publi-
co, y
Mayores requerimientos de infraestructura y
de satisfactores sociales que conviene Sean pro-
vistos localmente y, por lo mismo, presionan
las finanzas de las entidades federativas.
La dinamica de las finanzas publicas locales en
Mexico ha implicado ademas, que las cantidades
involucradas adquieran tal magnitud, que su im-
portancia trasciende el ambito local a1 tener un
impact0 sobre las finanzas publicas de la nacion
y, por lo tanto, sobre sus equilibrios globales, con
implicaciones para la estabilidad economica y so-
'Se destina para el saneamiento financiero, inversion en cons-
truccion y reconstruction, ampliacion, conservation y man-
tenimiento de infraestructura, adquisicion de bienes para el
equipamiento de las obras generadas o adquiridas y hasta
un 3 por ciento para el costo del programa o proyecto pro-
gramado en este ejercicio, para gastos indirectos por con-
cepto de estudios y evaluacion de proyectos, supervision y
control de estas obras. Asi como a1 programa para la Fiscali-
zacion del Gasto Federaiizado.
cia1 del pais. Fenomeno que agrava la baja carga
fiscal del pais en su conjunto (Giugale, Hernandez
y Olivera, 2000).
2. TRANSFERENCIAS FEDERALES
Y FINANZAS ESTATALES
Las transferencias que reciben 10s gobiernos es-
tatales y municipales por parte de la Hacienda
Publica Federal, equivalen a tres quintas partes
de la Recaudacion Federal Participable (RFP),con-
cepto que incluye todos 10s ingresos impositivos
netos del gobierno federal, asi como 10s derechos
sobre hidrocarburos, except0 el extraordinario y
el adicional.
Del Cuadro 1 se desprende lo siguiente:
Respecto de la RFP, en 1998 se transfirio a enti-
dades y rnunicipios 56.5 por ciento y ell 2002
60.7 por ciento, lo que representa una cantidad
de 487 mil 710 millones For concepto de parti-
cipaciones y gasto fecleralizaclo.
Los aumentos se explican principalmente por
10s incrementos en el Ramo 33, el Fondo Gene-
ral de Participaciones (FGP) y la incorporacion
del PAFEF, el cual tambien se ha elevado en re-
lacion con la RFP.
En este contexto, resulta determinante la parti-
cipacion de las entidades federativas con mas
del 80 por ciento de las transferencias federa-
les, dentro de 10s que destaca el Ramo 33.
En el caso de 10s municipios se observo que existe
una mayor participation en el total de 10s recur-
sos feclerales, lo que se expresa en un aumento en
relacion con la RFP de 9.6 a 11.2 por ciento en el
periodo 1998-2002.
En un periodo mas amplio, 10s aumentos se
expresan en un mayor ejercicio de entidades y
municipios del gasto primario del gobierno fe-
deral, pues la administracion publica centraliza-
da pas6 d e ejercer 66 por ciento en 1990 a solo
39.5 por ciento en 2002, como se observa en la
Grafica 1.
Visto en otra perspectiva, por cada peso ejerci-
do por la administracion publica centralizada, las
entidades federativas y municipios del pais ejer-
cieron 1.53 pesos en 2002, cuando en promedio
de 1991 a 2001 ejercian 1.10 pesos (Grafica 2).
Estos cambios se sustentaron, en que las parti-
cipaciones e incentivos de 1979 a 2002, se dupli-
caron y aumentaron 13 puntos porcentuales res-
pecto de la RFP.
2.1 Recaudacion Federal Participable
Debemos seiialar en primer lugar que aun cuan-
do respecto del I>IB el ingreso por tributacion ha
mostrado una tendencia constante, la Recauda-
cion Federal Participable (RFP),se ha incrementa-
d o en forma importante.
La RFP es uno de 10s elementos esenciales en la
distribucion de 10s recursos del Sistema de Parti-
cipaciones y de 10s Foi~dosde Aportaciones Fe-
derales, clebido a que 10s fondos participables d e
las entidades federativas y municipios se calcu-
lan en proporcion a esta, y sirve de referencia para
el calculo del Fondo de Aportaciones Multiples
(FAM),Fondo d e Aportaciones para la Infraes-
tructura Social (FAIS)y Fondo de Aportaciones
para el Fortalecimiento Municipal y de las De-
 Cuadro 1
Recursos federales descentralizados a entidades federativas y municipios
(millones de vesos)

Reserva de Contingencia

Servicios
0.136 % de la Recaudacion Federal
Parlic~pable
Derecho Adicional sobre la Extraccion
de Petroleo
lncentivos Econornicos
lncentivos del lmpuesto Sobre Tenencia
o Uso de Vehiculos
lncentivos del lmpuesto Sobre
Automoviles Nuevos
jotros lncentivos Economicos

2. RAMO 33 '1
FAEB 11
FASSA
FIS
1 FlSE
FISM
FASP
FAM
FAETA
FORTAMUN-DF 41

4. Prograrna de Apoyos para el 1

Fortalecimiento de las Entidades
I Federativas (PAFEFI
11 lncluye Previsiones y Aporlaciones para 10s Sistemas de Educacion Basica, Normal. Tecnologica y de Adultos
21 Para 2002 incluye 14.805.8 por concept0 de anticipo a cuenta de participaciones de 2003.
31 Hasta 1997 10s recursos se encontraban en diversos ramos presupuestales del PEF, con excepcion del FORTAMUN-DF.
41 Para 1999 y 2000, el D.F. fue excluido de este Fondo.
Nota: La suma de 10s totales puede no coincidir debido al redondeo de las cifras.
Fuente: Para el caso de Participaciones se tomaron datos de la UCEF y para el Ramo 33, Convenios de Descentralizacion y PAFEF
se utilizaron datos de la SSE-SHCP.
 Grafica 1
Gasto por ordenes de gobierno en 1990-2002

Administration Pliblica
Centralizada
'1

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fuente: SHCP.
Grafica 2
Gasto federalizado
Pesos transferidos a estados y municipios por cada peso ejercido
en la adrninistracion publica centralizada
1.61 fi

u ~

1WJ Promedio 91-2001 2002 cicrre

Fuente: Gil Diaz (2003).
marcaciones Territoriales del Distrito Federal
(Fortamun-DF), Fondos de Aportaciones del
Ramo 33.
La RFP que define el articulo 2' de la Ley de
Coordinacion Fiscal y se integra con todos 10s im-
puestos federales y 10s derechos sobre extraccion
de petroleo y mineria, para fines explicativos es
identificada como RFP Bruta. A esta se le deducen
las devoluciones, las compensaciones, 10s dere-
chos extraordinarios y adicionales5 sobre extrac-
cion de petroleo, asi como aquellos recursos so-
bre los que la federacion paga participaciones
directamente a 10s estados y municipios por IEPS
en 10s conceptos de tabacos labrados, cerveza y
bebidas alcoholicas, la recaudacion de 10s impues-
tos de tenencia o uso de vehiculos y automoviles
nuevos y loterias, obteniendo la RFP Neta, con-
cepto que tambien so10 tiene un fin explicativo.
La RFP Neta es la cifra que sirve de base para el
calculo y distribucion de participaciones en in-
gresos federales. Asi, mensualmente con la RFP
Neta del mes inmediato anterior se calculan las
participaciones del mes correspondiente, por
ejemplo, las participaciones de 10s meses de ene-
ro a abril se calculan con la RFP de diciembre a
marzo; de la misma forma cada cuatro meses se
formula un ajuste considerando las cifras de la
RFP Neta de 10s meses correspondientes. Final-
mente, tambien se formula un ajuste definitivo del
ejercicio una vez que se conocen 10s datos de 10s
ingresos del gobierno federal publicados en la
Cuenta de la Hacienda Publica Federal (SAT,
2003:417-421).
El derecho adicional sirve d e referencia para el calculo del
3.17 por ciento d e participaciones a rnunicipios colindantes
con la frontera o litorales por lo que se realice materialmen-
te la salida del pais de dichos productos, de acuerdo con el
articulo 2-A, fraccion I1 d e la Ley de Coordinacion Fiscal.
Atendiendo a lo anterior se puede seiialar que
el comportamiento y la evoluci6n de la RFP de-
pende, principalmente, de la evolucion de la eco-
nomia en su conjunto debido a que involucra a1
Impuesto Sobre la Renta (ISR),Impuesto a1 Valor
Agregado (IVA), Impuesto Especial sobre Produc-
cion y Servicios (IEPS),
otros impuestos y derechos,
la evolucion del mercado petrolero, asi como la
efectividad de las distintas politicas fiscales im-
plementadas por el gobierno federal y el Congre-
so de la Union.
En su evolucion la RFP presenta las siguientes
caracteristicas (SHCP-UCEF, 2003):
De 1990 a 2002, la RFP mostro un crecimiento,
en terminos reales, de 41.12 por ciento, a1 pasar
de 149 124.5 millones de pesos en 1990 a 210
445.3 millones de pesos en 2002, lo que se tra-
duce en un crecimiento real promedio anual cer-
can0 a1 3.5 por ciento (Cuadro 2).
En 1995, la RFP experiment6 una fuerte caida a1
perder casi 23 mil millones en terminos reales
respecto de 1994, es decir, casi 15 por ciento,
debido a la fuerte contraccion de la economia
mexicana en ese aiio.
2.2 Participaciones e incentivos economicos
Los recursos fiscales que se transfieren a las enti-
dades federativas y municipios, de acuerdo con
la Ley de Coordinacion Fiscal, por participacio-
nes e incentivos economicos sustentados en 10s
Convenios de Colaboracion Administrativa (CCA)
en materia fiscal federal, se enmarcan tambien en
el Presupuesto de Egresos de la Federation (PEF)
como Gasto no Programable. Como porcentaje de
 Cuadro 2
Recaudacion Federal Participable
(millones de pesos de 1993)

1
I
tributarios
I 1 I I 1
1
I
1
125,912)127,791 134,861 142,288 147,054 113,039 114,750 134,950 151,704 ( 170,327 168,469172,9201186,7561
I I I I I I I I

11. Derechos 1
30,368 28,999 27,540 25,313 1
19,668 30,264 37,953 36,631 20,498 18,044 37,390 35,399 25,284
111. RFP Bruta 1 1

(1111) 156,280 156,790 162,401 167,601 166,722 143,303 152,703 171,581 172,203 188,371 205,859208,319 212,040
IV. Deiluccio-
nes totales 7,156
1 I I I I 1
576 486 2,958 3,134 2,630 3,780 4,527 4,867 5,400 I 1,947 1,661 1,594

I I I I
VRFPNetaI
149,125 156,214 161,915 164,643 163,588 140,674 148,923 167,054 167,336 182,971 203,912 206,657 210,445

Cuadro 3
Fondos participables e incentivos economicos en 2002 (estructura)
I
Conceptos I ~orcentaies
1 Totales (1 + 2) 1 25.3 1
1 1. Participaciones 1 22.9 1
1 Fondo general de participaciones 1 21.2 1
Porcentaje de ley '/ 20.0
Coordinacibn en derechos '/ 1.0
Resarcimiento bases especiales de tributacion 0.2
I Fondo de fomento municipal '/ I 1.0 1
1 Reserva d e contineencia '/ 1 0.2 1
1 Imuuesto especial sobre uroduccibn v servicios 2 / I 0.4 I

Derccho adicional sobre la extraccion de petroleo 2/ 0.0

2. Incentivos economicos */ 3/ 2.4
Incentivos del impuesto sobre tenencia o uso de vehiculos 1 1.6
I Incentivos del impuesto sobre autom6viles nuevos 0.6
Otros incentivos econ6micos 0.2
1/ En proportion directa a Ia RFP. 21 El porcentaje se toma solo como referencia a la RFP. 31 En
funciGn al esfuerzo recaudatorio de las entidades. Fuente: UCEF.
la RFP se pueden observar 10s siguientes resulta-
dos para 2002 en el Cuadro 3.
Sobresalen el Fondo General de Participacio-
nes (FGP),el Fondo de Fomento Municipal (FFM)
y 10s Incentivos Economicos, 10s cuales en con-
junto representaron, para 2002, el 24.6 por ciento
de la RFP de un total de 25.4 por ciento.
Durante 10s ultimos aiios las participaciones en
ingresos federales han tenido un comporta-
miento dinamico.
293.3 millones de pesos. Esto significo
un crecimiento real de 79.5 por ciento,
observandose una tasa media de creci-
miento de 5 por ciento en el period0
1990-2002.
Las participaciones e incentivos economicos
tambien se han incrementado en relaci6n con
la proporcionexistente respecto del PIB.En 1990
representaron 2.75 por ciento, en tanto que para
el 2002 alcanzo 3.49 por ciento (Cuadro 4).

- En terminos reales para 1990 alcanzaron Respecto de la proporcion de la RFP en 1990 re-
un monto de 31 367.1 millones de pesos presentaron 21 por ciento y para el 2002 se obtu-
y para el 2002 se obtuvo un monto de 56 vo 26.75 por ciento.
Cuadro 4
Participaciones e incentivos economicos 1990-2002
(millones de pesos de 1993)
I I

Concepto Total % de la RFP % del PIB

- - - - - -

2000 51,980.21 25.49 3.24

2001 54,057.42 26.16 3.38
2002 56,293.28 , 26.75 3.49
Fuente: UCEF.
 El dinamismo obedece principalmente a la evo-
Iucion de la RFP, y a1 cambio de estructura en el
Sistema de Participaciones, que incluyo recursos
adicionales a 10s fondos existentes y las modifica-
ciones a1 Convenio d e Colaboracion Administra-
tiva, lo cual se muestra en el Cuadro 5, junto con
otras medidas que beneficiaron a las entidades
federativas como ampliacion d e potestades.
La relacion entre la entidad que recibe mayo-
res participaciones del Fondo General y la que
menos recibe se redujo de 7.4 veces en 1990 a 3.9
en 2002 (Grafica 3).

Grafica 3
FGP per capita: Entidad mayor frente a entidad menor
Numero de veces que representa la entidad con mayor participaciones en el Fondo General ($)
frente a la que present6 menor participaciones per capita ($), 1990 a 2002.

Numero d e veces que representa la participaaon per capita del Fondo General d e Participaciones tomando la
entidad con mayor participacion per capita vs la entidad con menor participacion per capita.
s
. Tabasco e n tocia la serie ha tenido la mavor participacion per capita.
Oaxaca tuvo la menor participacion per capita e n 10s aiios 90-93,98,99 y 2002, Michoacan e n los afios 94-97 v
Guerrero e n los aiios 2000,2001 y 2003.

Fuente: SHCP-UCEF. Con base en Leves de Ingresos de las Entidades Federativas.

2.3 Aportaciones federales a entidades
federativas y municipios (Ramo 33)
En una primera comparacion, la proporcion que
presentaron 10s recursos del Ramo 33, como por-
centaje de la Recaudacion Federal Participable,
ha mostrado una tendencia creciente en el perio-
do, con excepcion del ejercicio fiscal 2000, a1 pa-
sar de 25.9 por ciento en 1998 a casi 29 por ciento
en el 2002 (Cuadro 5). Esto constata el grado de
descentralizacion de funciones y servicios funda-
mentales para la poblacion, y de federalization
del gasto public0 a que se ha llegado con 10s esta-
dos y municipios del pais.
Cabe observar, de acuerdo con la Ley de Coor-
dinacion Fiscal, que en la determinacidn de 10s
recursos correspondientes a cada fondo, solo tres
de estos se encuentran vinculados, como referen-
cia, a la Recaudacion Federal Participable (RFP):
el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura
Social (FAIS)
con 2.5 por ciento; el Fondo de Apor-
taciones para el Fortalecimiento Municipal y de
las Demarcaciones Territoriales del DF (Fortamun-
DF) con 2.35 por ciento y el Fondo de Aportacio-
nes Multiples (FAM) con 0.814 (SHCP-UCEF, 2003).
El Ramo 33 fue creado en 1998 con cinco Fon-
dos y para 1999 se le adicionaron el Fondo de
Aportaciones para la Educacion Tecnologica y de
Adultos (FAETA) y el Fondo de Aportaciones para
la Seguridad Publica de las Entidades Federati-
vas y el Distrito Federal (FASP).Debe precisarse
que 10s recursos transferidos a las entidades fe-
derativas y municipios por medio de este Ramo,
con anterioridad a 1998, ya existian y se distri-
buian mediante diversos ramos del Presupuesto
de Egresos de la Federacion, con la sola excep-
cion d e las aportaciones aprobadas e n el
Fortamun-DF,que fueron agregadas en calidad de
nuevos recursos, a partir de ese mismo aiio.

Cuadro 5
Ramo 33: Proporcion respecto de la Recaudacion Federal Participable 1998-2002
(estructura porcentual)

I Ramo 33 1 25.9 1 27.2 1 25.7 1 27.2 28.7 1

FAEB 18.0 17.4 16.3 17.0 17.9
FASSA 3.1 1 3.3 3.2 3.3 3.5
FAIS 2.3 2.5 2.3 2.5
Fortamun 1.5 2.3 2.1 2.5 2.8
1 FAM 1 0.8 / 0.8 ( 0.7 1 0.8 / 0.9 )
FAETA I 0.0 1 0.3 0.4 1 0.4 1
1 FASP 1 - 0.8 0.7 1 0.8 1 0.4 1
Fuente: SSE, SHCP.
 En el orden de las proporciones que registraron
hasta 2002, respecto de la RFP, es significativo el
peso que han registrado las asignaciones del Fon-
do de Aportaciones para la Educacion Basica y
Normal (FAEB) y el Fondo de Aportaciones para
10s Servicios de Salud (FASSA) (Grafica 4).
Por otra parte, esta la tendencia ascendente de
10s recursos canalizados a1 FAIS y a1 Fortarnun-
DF, el comportamiento casi invariable de las apor-
taciones de FAM y FAETA, y la disminucion de 10s
recursos en el 2002 para el FASP, relacionada con
una reorientation de la politica del gasto publi-
co, por parte del gobierno federal.
En terminos presupuestarios, la evolucion glo-
bal del Ramo 33 presenta una tendencia creciente
Grafica 4
Ramo 33. Aportaciones federales para entidades federativas y municipios 1998-2002
(millones de pesos)
Fuente: SSE, StjCI'.
en terminos reales de aproximadamente 37 por cien-
to, resultando relevantes por su magnitud absolu-
ta 10s aumentos reales a1 FAEB y a1 FASSA de122.5 y
38.3 por ciento, respectivamente. Lo cual confirma
la prioridad de 10s recursos autorizados, en apoyo
a la descentralizacion de dichos servicios sociales
hacia las entidades, de conformidad con lo esta-
blecido en la Ley General de Educacion y en la Ley
General de Salud (Cuadro 6).
En el caso particular del FAEB, debe observarse
que en su increment0 real han contribuido 10s re-
cursos transferidos a las entidades federativas
desde el Ramo 25 en calidad de "Previsiones para
Servicios Personales para el Fondo de Aportacio-
nes para Educacion Basica y Normal", (por ejem-
FAEB FASSA FAIS
FORTAMUN FAM FAETA
FASP
plo, en el 2002 representaron aproximadamente 5 las haciendas locales, se ha convertido en un in-
por ciento del presupuesto original autorizado a centivo negativo para el esfuerzo recaudatorio de
FAEB) para efecto de cubrir las demandas salaria- 10s ayuntamientos. Asi mismo, es importante con-
les acordadas en las revisiones contractuales de siderar la contribucion del incremento registrado
cada ejercicio fiscal. por el FAIS. Con el primero, se atienden de mane-
Es tambien destacable el incremento de recur- ra prioritaria las acciones de saneamiento de las
sos canalizados a1 orden de gobierno municipal, finanzas municipales y de las acciones de seguri-
por medio del Fortamun-DF, que segun se ha ob- dad publica de la poblacion, y con el segundo 10s
servado en la dintimica y estructura tributaria de servicios y necesidades sociales btisicas y de in-
version productiva, tendientes a revertir las con-
Cuadro 6 diciones de margination de la poblacion mAs po-
Ramo 33: Aportaciones federales para entida- bre del pais. Sin dejar de sefialar el incremento
des federativas y municipios 1998-2002fl importante en FAETA. En ese orden, 10sincremen-
tos reales correspondientes fueron de 130.2,45.3
Total 36.9 y 1458.4 por ciento, respectivamente.
Abarcando la totalidad de 10s recursos del Ramo
FAEB 22.5
-
33, la relacion entre la entidad que recibe mayores
I FASSA I 38.3 1 aportaciones federales y la que menos recibe, se
FAIS 45.3 redujo de 3.4 veces en 1998 a 2.6 en el 2002.
FISE 45.3 Debe subrayarse que una parte significativa de
las transferencias de gasto de la federaci6n hacia
FISM 45.4
las entidades federativas, se liga estrechamente
Fortamun 130.2 condos aspectos principales (SHCP-UCEF, 2003:28):

I FIEB 1 2.7 I Primero, que el factor poblacional estti implici-

to en 10s Fondos FAEB y FASSA, asi como en el
FIES 177.4
Fortamun-DF,donde 10s recursos se distribuyen
FAS 34.2 directamente a partir de ese mismo factor. En
FAETA 1,458.4 este sentido se destaca que Sean Baja California
FET 782.1 Sur y Campeche, las que sobresalen entre un
grupo de cinco entidades con mayores asigna-
FE A 84.3
ciones per capita. Asi mismo, que en el grupo
I FASP I -45.5 1 de las cinco entidades con menor asignacion
tambikn per ctipita, se ubiquen el Distrito Fe-
I'La variaci6n del period0 en el caso de FAETA y FASP se deral, Estado de Mexico, Nuevo Leon, Jalisco y
calcul6 sobre el primer aiio de autorizacion (1999).
Nota: variacion real calculada con el deflactor implicit0 del Guanajuato.
FIB, Base 1993=100. Un segundo aspect0 que se confirma, a partir del
Fuente: SSE, SHCF. comportamiento descrito, es la desigualdad re-
 Grafica 5
Ramo 33, Aportaciones per capita: entidad mayor frente a entidad menor
Numero de veces que representa la entidad con mayor asignacion per capita ell el Ramo 33
frente a la que present6 menor asignacion per capita-2002,1998-2002

0 Numero de veces que representa la asignaci6n per capita del Ramo 33 tomando la enticiad con mayor
asignacidn per capita frente a la entidad con menor asignacion per capita.
Baja California Sur ha tenido la mayor asignacion per capita en toda la serie.
* El Estado d e Mexico tuvo la menor asignacion per capita en toda
la serie.
Fuente: SSE, SHCP; Poblacion, INEGl 1998- 2000, Conapo 2001-2002.

gional, que se manifiesta en 10s diferentes gra-
dos de marginacion en aquellas entidades que
registran mayor precariedad en sus condicio-
nes de ingreso y bienestar social, y que en el caso
particular del FAIS han sido 10s criterios a consi-
derar en su distribucion nacional. Particular-
mente, en este Fondo las entidades que repre-
sentaron mayores beneficios incluyen a Chiapas,
Veracruz, Oaxaca, Estado de Mexico, Puebla y
Guerrero.
Cabe sefialar que 10s recursos del FAIS se desti-
nan a sectores de la poblacion en condiciones
de pobreza extrema, a partir de indicadores de
marginacion y se aplican a1 financiamiento
de obras de agua potable y drenaje, urbaniza-
cion municipal, electricidad rural, infraestructu-
ra basica en salud y educacion, mejoramiento de
la vivienda, caminos rurales e infraestructura
productiva rural.
Se distribuyen de 10s estados a 10s municipios de
acuerdo con una formula igual a la federal, esta-
blecida en el Capitulo V de la Ley de Coordina-
cion Fiscal, lo cual ha generado paradojas como
las de que una entidad que resulta "ganadora", a1
distribuir 10s recursos a sus municipios, 10s mas
pobres resultan "perdedores", dando la impre-
sion de que se castigan 10s logros en el combate a
la pobreza. De ahi la necesidad de que 10s Con-
gresos Locales definan las formulas estatales.
2.4 Programa de apoyos para el fortalecimiento
de las entidades federativas
Incluido por la H. Camara de Diputados, desde
el ejercicio fiscal de 2000 y hasta 2002, como Pro-
grama de Apoyos para el Fortalecimiento de las
Entidades Federativas (PAFEF), y su determinacion
en el ejercicio de 2003 como Ramo 39 del Presu-
puesto de Egresos de la Federacion, se ha canali-
zado fundamentalmente a las acciones de sanea-
miento financier0 e inversion en infraestructura
de las entidades federativas.
En su origen, este programa fue autorizado en
apoyo a1 gasto en obra publica y a la infraestruc-
tura educativa de 10s sistemas publicos, sobre la
base de 10s deficit o superavit que presentaban
las entidades en el gasto publico propio por habi-
tante en educacion y, recientemente, ademas de
suprimirse su aplicacion a1 pago de pensiones,
existe la posibilidad de destinar parte de sus re-
cursos al Programa para la Fiscalizacion del Gas-
to Federalizado.
En el analisis general del PAFEF, dos aspectos
sobresalen (SHCP-UCEF, 2003).
La relacion entre la entidad que recibe mayores
apoyos para el Fortalecimiento de ]as Entida-
des Federativas y la que menos recibe se redu-
jo 7.7 veces en 2000 a 2.5 en 2002 (Grafica 6).
Las entidades que reciben la mayor cantidad de
recursos son las que tienen un mayor peso en el
total de la poblacion nacional y una mayor
contribucion a1 product0 nacional, nos referimos
a Estado de Mexico, DF, Jalisco, Veracruz y Nue-
vo Leon.
Las entidades que muestran crecimientos mas
significativos son, a1 parecer, las que tienen
mayores carencias socioeconomicas, y por tan-
to las que demandan una mayor cantidad de
recursos de inversion para la infraestructura
social y productiva. En este caso hablamos de
Oaxaca, Guerrero, Chiapas, Hidalgo y Michoa-
can, entre otros.
3. LA DINAMICA DE LOS INGRESOS PROPIOS
Y EL GASTO PUBLICOEN LAS ENTIDADES
FEDERATIVAS
Es evidente que una de las mayores restricciones
a1 presupuesto de las entidades federativas es la
generacion de ingresos para hacer frente a 10s
compromisos de gasto publico de las mismas, es
por eso que a continuacidn se muestra un breve
analisis de 10s ingresos propios y del gasto publi-
co de las entidades.
Ingresos propios
Del analisis de la evolucion de 10s ingresos gene-
rados por las haciendas locales para el period0
1994-2001 se desprende lo siguiente (SHCP-UCEF,
2003):
 Grafica 6
Ramo 39 (PAFEF), Aportaciones per capita: entidad mayor frenta a entidad menor 2000-2002
Nurnero de veces que representa la entidad con mayor asignacion per capita en el Ramo 39 ($)
frente a la que present0 menor asignacion per capita-2002 ($), 2000-2002

Nurnero de veces que representa la asignacion per capita del Ramo 33 tomando la entidad
0 con mayor asignacion per capita frente a la entidad con menor asignacion per capita.
H Baja California Sur ha tenido la mayor asignacion per capita en toda la serie.
El Estado de Mexico tuvo la menor asignacion per capita en toda la serie.

Fuente: SSE, SHCP; Poblacion, INEGl 1998-2000, Conapo 2001-2002.

Los ingresos propios de las entidades federati-
vas han reducido su participacion dentro de sus
ii~gresostotales, a1 pasar del 17.6 por ciento en
1994 a 11.3 por ciento en 2001;
Por su parte, 10s ingresos tributarios observa-
ron un crecimiento promedio real mayor que 10s
no tributarios, 3.6 y 1.3 por ciento, respectiva-
mente, en el periodo sefialado, sin embargo, esta
situacion incide negativamente en los mon-
tos recaudados dado que 10s ingresos no tri-
butarios tienen un mayor peso dentro d e la
estructura de 10s ingresos propios, como se
muestra en la Grafica 7, donde estos caen d e
10.7 a 6.3 puntos porcentuales para el mismo
periodo.
Algunos de 10s factores que influyeron en la dis-
minucion de la participacion de 10s ingresos pro-
 Grafica 7
Estructura de 10s ingresos propios y transferencias federales
como porcentaje de 10s ingresos totales

Tributariosn No Tributarioa Transferencias Fedemles

pios dentro de 10s ingresos totales de las entida-
des, fueron:
El increment0 en 10s recursos de origen federal
transferidos a estas, tal es el caso de la federali-
zacion educativa en 1992;
Las reformas en la Ley de Coordinacion Fiscal
en 1996 que incrementaron el porcentaje del
Fondo General de Participaciones que pas6 de
18.51 a 20 por ciento d e la RFP;
La adicion d e 10s recursos del Fondo d e
Reordenamiento del Comercio Urbano a1 Fon-
d o de Fomento Municipal;
Los incrementos porcentuales en algunos incen-
tivos en el marco de la colaboracion adminis-
trativa, en 1997, y
La integracion de 10s recursos del Ramo 33, a
partir de 1998 y 10s del PAFEF que el H. Congre-
so de la Union fue incorporando a partir del
2000 y que para 2003 se configure como el Ramo
39 del PEF.
La relacion de las transferencias federales respecto
de 10s ingresos propios de las entidades federati-
vas presenta 10s siguientes aspectos:
 En primer lugar, si a 10s ingresos propios de las
entidades federativas se le suman las partici-
paciones, se observa que dentro del total estas
aumentan mas de dos puntos en el periodo 1994-
2001, a1 pasar de 76.3 a 78.5 por ciento (Grafica 8).
En seguiido lugar, si se aiiade a la suma ante-
rior las aportaciones del Ramo 33 y del PAFEF, se
observa:
Un crecimiento sostenido de la participacion en
10s ingresos totales.
Que el impact0 de las transferencias de recur-
sos federales administrados por las entidades
federativas incide sobre todo en 1996, aiio en el
cual las participaciones fueron imyulsadas por
modificaciones en el porcentaje del Fondo Ge-
neral, en 1998 con el establecimiento del Ramo
33 y en el 2000, con el PAFEF (Grrifica 9).
Gasto pfiblico
El analisis del comportamiento del gasto public0
de las entidades federativas en el periodo 1994-
2001 dio como resultado la siguiente inforrnacion
(SHCP-UCEF, 2003):
El gasto corriente pas6 de representar 80 por
ciento del gasto total de 1994 a 88.2 por ciento
en 2001, mientras que el gasto de capital lo hizo
de 15.8 a 9.7 por ciento, respectivamente. Por

Grafica 8
Ingresos propios frente a participaciones e incentivos de las entidades federativas, 1990-2001
(miles de millones de pesos)
.. . -
1
1..
~ ~

--
250 -- I

Fuente: elaborado con datos de las Cuentas Publicas de las entidades federativas y datos de las participaciones e incentivos de
la UCEF.
 Grafica 9
Ingresos propios frente a transferencias federales de las entidades federativas, 1990-2001
(miles de millones de pesos)

Nota: en 1998 se creo el Ramo 33 y en 2000 el PAFEF, Ramo 39 en 2003.

Fuente: elaborado con datos de la UCEF, SSE y Cuentas Publicas de las entidades federativas.

su parte, las obligaciones de deuda disminuye-
ron de 4.2 a 2.2 por ciento en el mismo period0
(Grafica 10).
Dentro del gasto corriente resultan relevantes,
por su monto, el peso de las transferencias
(50.2% del gasto total) y 10s servicios persona-
les (30.7%).
En el caso de la deuda, en 2001, su participa-
cion de12.2 por ciento, en el gasto total, se com-
pone por 0.5 por ciento de amortizaciones, 1.5
por ciento de pago de intereses y el resto co-
rresponde a Adeudos por ejercicios fiscales an-
teriores (Adefas).
En terminos reales es interesante observar el com-
portamiento de 10s servicios personales frente a1
gasto en obra publica: en 1994 10s servicios perso-
nales ascendian a 24 354 280 miles de pesos de 1993,
mientras que a la obra publica se destinaban 8 946
985 miles de pesos de 1993, cifra que represento
36.7 por ciento del gasto en servicios personales.
Para 2001, en el rubro de servicios personales
10s estados gastaron, segun sus cuentas publicas,
38 335 239 miles de pesos de 1993 y en obra pu-
blica 8 463 453 miles de pesos reales, cifra que
representa 22.1 por ciento del gasto en servicios
personales. En suma, estos crecieron 57.4 por cien-
to en terminos reales y la obra publica disminuyo
5.4 por ciento.
En lo que se refiere a1 destino del gasto, se pue-
de observar que educacion y salud poseen la ma-
yor proporcion del gasto programable descentra-
 Grafica 10
Estructura del gasto de las entidades federativas, 1994-2001 (estructura porcentual)

lizado con 69 y 11por ciento respectivamente, con
menor proporcion, per0 no menos importante se
encuentra el gasto en irdraestructura social (8%).
El 12 por ciento restante sirve para apoyar accio-
nes que tambien representan una alta prioridad a
escala estatal y municipal como lo son la seguri-
d a d publica, el impulso a las actividades
agropecuarias y el fortalecimiento de las finan-
zas d e 10s gobiernos locales (Grafica 11).
Gasto educativo
En el plano presupuestario, el gasto publico en
educacion se integra por las aportaciones federa-
les, asi como por 10s recursos provenientes de in-
gresos propios cle las entidades federativas y, que
en su caso, tarnbien 10s municipios destinan a1
gasto educativo.
Durante el ejercicio de 2000, se observo que:
Del gasto publico total destinado a la educa-
cion en todos sus grados, por un monto total
de 267 796.1 millones de pesos, la federacion
aport6 aproximadamente 87 por ciento de 10s
recursos.
En cada enticlad federativa el gasto educativo
de origen estatal se complernenta con el fede-
ral, y dentro cle 10s recursos estatales para la
educacion existen diferencias muy marcadas en
la proporcion del gasto total que aporta cada
 Grafica 11
Destino del gasto programable federalizado 2002
Fuente: SHCP.
estado. Existen casos en que entidades financian
apenas el uno por ciento, y otros con aportacio-
nes del30 por ciento o mas.
Gasto en salud
A partir de la firma del Acuerdo Nacional para la
Descentralizacion de 10s Servicios de Salud en
1996, y con la creacion del Ramo 33 de 10s Fon-
dos de Aportaciones Federales en 1998, el gobier-
no federal ha apoyado de manera creciente esta
funcion social, transfiriendo recursos a 10s siste-
mas estatales de salud, para su manejo y opera-
cion directa. Esto en el marco de responsabilida-
des que define la Ley General de Salud, tanto para
EiEducacion
Desarrollo Agropecuario
HSeguridad Publica
3Fortalecimiento Municipal
t
1
Infraestructura Social
1
el ejecutivo federal, como para las entidades fede-
rativas.
Conforme a 10s datos disponibles del afio 2000,
la estructura del gasto publico en salud refleja una
amplia disparidad en su financiamiento. Por
una parte, 11 entidades federativas reciben la
mayor asignacion federal, hasta alcanzar aproxi-
madamente 60 por ciento del monto total trans-
ferido y por la otra, se encuentran entidades cuya
participacion en el gasto federal transferido solo
llega a sumar 5.7 por ciento del monto asignado.
Por lo que toca a1 financiamiento de fuente fe-
deral y estatal del gasto publico en salud, 10s da-
tos de 2001 nos indican tambien diferencias entre
entidades, existiendo casos que superan 50 por
ciento del gasto mediante recursos propios, y otros
que no alcanzan el uno por ciento.
4. LA DINAMICA DE LOS INGRESOS PROPIOS
Y EL GASTO PUBLICO EN LAS ENTIDADES
FEDERATIVAS
4.1 Transferencias federales
En su conjunto, 10s municipios reciben dentro del
Sistema Nacional de Coordinacion Fiscal y por el
Convenio d e Colaboraci6n Administrativa e n Ma-
teria Fiscal Federal las siguientes transferencias:
El Fortamun-DFy el FISM de acuerdo con la Ley
de Coordinacion Fiscal, se integran, solo para efec-
tos de referencia con 2.35 y 2.2 por ciento de la RFP,
respectivamente. Cabe sefialar que el Fortamun-
DF para el Distrito Federal se fija en Ley con el
0.2123 por ciento de la RFP (SHCP-UCEF, 2003).
Para 2002 estos dos fondos obtuvieron un por-
centaje mayor a1 establecido por la LCF,debido
a que 10s recursos programados se calcularon
con la RFP establecida en la Ley de Ingresos de
la Federacion (LIF) de ese ejercicio, sin embar-
go, la RFP de cierre de afio fue menor a la esta-
blecida en la LIF (Cuadro 7).

Cuadro 7
Transferencias a municipios como porcentaje de la RFP 2002
Concepto % d e la RFP
A. Participaciones e incentivos (1+2) 6.11
1. Participaciones 5.62
20% del Fondo general d e participaciones 2/ 4.38
100% del Fondo de foment0 municipal 1.00
20% del Impuesto especial sobre produccion y servicios 0.09
0.136% d e la Recaudacion federal participable 0.14
3.17 % del Derecho adicional sobre la extraccion d e petroleo 0.01
2. Incentivos economicos 0.49
20% de 10s incentivos del impuesto sobre tenencia o uso d e vehiculos 0.33
20% Incentivos del impuesto sobre automoviles nuevos 0.12
Otros incentivos economicos 0.05
B. Aportaciones 1/ 5.26
100% del Fortamun-DF 2.83
100% d e FISM 2.43
T o t a l e s (A+B) 11.37
I / Porcentajes que estahlece la Ley de Coordinaci6n fiscal solo como referencia.
2/ Incluye la Reserva J e Contingencia, Bases Especiales de Tributacion y Coordinacion en Derechos.
Fuente: SHCP-UCEF.
4.2 Participaciones e incentivos economicos badas por las legislaturas locales de cada enti-
que correspondena municipios dad federativa.
En el periodo 1990-2002 (Cuadro 8), el Fondo
General de Participaciones present6 un crecimiento
De acuerdo con la Ley de Coordinacion Fiscal, de 55.4 por ciento en terminos reales, lo que
10s estados entregaran como minimo 20 por cien- significo una tasa de crecimiento promedio anual
to del monto de participaciones que reciban de de 3.7 por ciento. Este fondo alcanzo en 1990, el
la federacion en 10s conceptos de Fondo general 87 por ciento del total de Participaciones e Incen-
de participaciones, Impuesto especial sobre pro- tivos Econ6micos y para 2002 sumo 72 por ciento,
duccion y servicios, Tenencia o uso de vehiculos es decir, se redujo 15 por ciento.
y del Impuesto sobre automoviles nuevos y el El Fondo de fomento municipal para el periodo
ciento por ciento del Fondo de fomento munici- de estudio tuvo un crecirniento real de 266 por cien-
pal, distribuidos de acuerdo con formulas apro- to, lo cual significo una tasa de crecimiento prome-
Cuadro 8
Participaciones e incentivos economicos de 10s municipios 1990-2002
(millones d pesos constantes 1993=100)-
EP Tenencia Autos Incentivos Total
nuevos Econ6micos
19.1 134.0 46.9 6,695.2
19.3 286.1 55.1 7,383.3
15.4 441.4 52.8 7,811.6
10.8 643.6 6.9 9,816.0
10.0 594.3 52.8 9,110.2
17.2 436.0 52.2 7,816.9
21.2 458.4 53.5 8,611.4
24.3 534.7 58.9 55.4 9,743.8
13.1 529.6 165.4 50.5 10,123.5
10.2 552.2 222.1 54.8 10,878.4
24.7 524.5 291.2 73.9 12,313.3
25.4 629.8 260.7 448.9 13,159.3
16.7 683.5 241.9 94.5 12,603.0
FGP= Fondo General de Participaciones; FFM= Fondo de Fomento Municipal; 1 E E = Impuesto Especial sobre Produccion y Servi-
cios; CE= Comercio Exterior; EP= Extraccion de Petroleo.
Nota: calculos efectuados con base en 10s porcentajes minimos que establece la LCF y considerando 10s porcentajes de distribu-
cion de estos conceptos que fijan algunas leyes de 10s estados.
1/ Incluye reserva de contingencia.
Fuente: UCEF.
dio anual de 11.4 por ciento. Para 1990 el fondo 4.3 Ramo 33: Aportaciones federales
representaba 8.4 por ciento del total de recursos
que se distribuye a municipios, en 2002 esta cifra
casi se duplico a1 alcanzar la proporcion de 16.4 En el period0 1998-2002, la evolucion de estos re-
por ciento del total de recursos, en contraste con lo cursos de aportaciones a 10s municipios del pais
observado con el Fondo General de Participacio- ha mostrado una tendencia favorable dentro de
nes. la estructura del Ramo 33; su participacion en el
Entre las transferencias a municipios destaca
el impuesto sobre tenencia o uso de vehiculos, el
cual present6 un crecimiento en tQminos reales Cuadro 9
de 410.2 por ciento, debido a que a partir de 1993 Formulas de distribucion
reciben ciento por ciento de la recaudaci6n -an- Indicadores para la distribucion de las partici-
tes recibian 80 por c i e n t ~es
, decir, un crecimien- paciones de 10s estados a municipios, 2002
to promedio anual de 14.5 por ciento. Sobresale
su composicion respecto del total de recursos des-
tinados a municipios, la cual para 1990 represen-
taba 2 por ciento, y para 2002 se increment6 a 5.4
1 Criterio No. d e Estados
~
Resarcitorio
por ciento.
Recaudacion predial 18
Las formulas de distribucion de participacio-
nes estado-municipio son diversas, utilizan dife- Recaudacion agua 14
rentes indicadores (Cuadro 9). Ingresos propios
Como se observa, la mayoria de las entidades del municipio 5
basan sus criterios de distribucion principalmen- Recaudacion d e tenencia
te en poblacion, y son muy pocos estados 10s que del municipio 4
utilizan criterios de eficiencia recaudatoria y de Recaudacion de impuestos
equidad distributiva. federales por el municipio
Los recursos federales transferidos a 10s mu- 0
del aiio anterior
nicipios mediante el Fondo de Aportaciones para
Comvensatorio
la Infraestructura Social Municipal (FAIS) y el Fon-
do de Aportaciones para el Fortalecimiento de 10s Poblacion 29
Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Grado d e marginacion
Distrito Federal (Fortamun-DF),cuentan actual- 1 del municipio 1 10 I
mente con reglas de distribucion especificas esta- Superficie territorial
bIecidas en el marco del Capitulo v de la Ley de
Coordinacion Fiscal. Participaciones del
Cabe seiialar que la LCF establece como criterio municipio del aiio anterior
de distribucion del Fondo de Fomento Municipal
la dinamica recaudatoria predial y del agua. Fuente: SHCP-UCEF.
total del Ramo evoluciono de113.8 a1 18.3por cien-
to, es decir, 4.5 puntos porcentuales miis que en el
primer afio de su autorizacion (Cuadro 10).
En el period0 1998 a 2002 destaca que:
El Fortamun-DFincrements su importancia, ya
que de una participacion inicial de 5.9 por cien-
to, se increment6 hasta 9.9 por ciento del total
del Ramo, lo que confirma el apoyo creciente
que el gobierno federal ha otorgado a 10s ser-
vicios de saneamiento financier0 y seguridad
publica en las entidades federativas y el DF.
Respecto del FISM, 10s recursos destinados a fi-
nes productivos y de superacion de la pobreza,
tambien han tenido un aumento, aunque me-
nos importante que el fondo anterior, de 0.5
puntos porcentuales, a1 transitar de una parti-
cipaci6n de 8 por ciento en 1998 a 8.5 por ciento
en el 2002.
A escala de entidades federativas, el destino de 10s
fondos es indicativo de dos caracteristicas inhe-
rentes a 10s criterios de distribucion que se aplican
a 10s mismos; por una parte, las entidades con
mayor asignacion en FISM son las que en el contex-
to nacional presentan rezagos significativos en las
condiciones del bienestar social, como son
Chiapas, Veracruz, Oaxaca, Estado de Mexico,
Guerrero. La informacion base para su distribu-
cion es actualizada y publicada anualmente por
la Sedesol.
Por otra parte, respecto del Fortamun-DF,su
distribucion se efectua de acuerdo con el peso
especifico de la poblaci6n de cada entidad fede-
rativa dentro del total de la poblacion nacional,
en este sentido, aparecen como las cinco princi-
pales entidades beneficiarias de este fondo: Es-
tad0 de Mexico, Distrito Federal, Veracruz, Ja-
lisco y Puebla.

Cuadro 10
Aportaciones federales a municipios 1998-2002
(estructura porcentual)

1 Conceptos 1 1998 1 1999 2000 1 2001 1 2002

1
I Total de aportaciones (Ramo 33) 1 100.0 1 100.0 1 100.0 1 100.0 1 100.0 1
Ip Aportaciones de aplicacion municipal 16.0 17.3 18.3
I I I I I I
Fondo de aportaciones para la
I
I

infraestructura social municipal (FISM) 8.0 1 8.1 7.7 8.0 8.5

Fondo de aportaciones para el
fortalecimiento de 10s municipios
y de las demarcaciones territoriales
del DF (Fortarnun-DF)'/ 5.9 8.6 8.3 9.3 9.9
1
1/ En 1999 y 2000, el DF fue excluido de este Fondo.
Fuente: eIaboraci6n con base en la Cuenta de la Hacienda Publica Federal, 1998-2002.
4.4 Ingresos propios de 10s municipios
Los principales ingresos propios de 10s munici-
pios provienen del impuesto predial, y de 10s dere-
chos por prestacion de servicios, entre 10s que
- -productos
destaca el cobro de derechos de agua,
y aprovechamientos. Su participacion respecto de
10s recursos que reciben de la federacion es poco
relevante (Grafica 12).
Grafica 12
El esfuerzo recaudatorio de 10s municipios es bajo
El promedio refleja una d e las cargas fiscales
mas bajas del mundo. Sin embargo muchos muni-
cipios, particularmente urbanos, realizan un es-
fuerzo significative y muestran avances importan-
tes en la recaudacion del predial.
De un solo fondo de transferencias, el Fortamun-
DF, recibieron mas recursos que del Impuesto
Predial (Grafica 13).
Los recursos del impuesto predial y 10s dere-
chos por el agua, se diluyen a1 compararlos con

- La recaudacion en predial en nuestro pais resulta menor en comparacion con otras economias latinoamericanas y con el
promedio de la OCDI;.
- La recaudacion de predial en h46xico que alcanzo en 1994 el 0.28% del PIB disminuyo para el 2000 a 0.23% del FIB;
- Este hecho destaca, si se toma en cuenta que la recaudacion por predial tiene un potencial dos y media veces por encima de
su nivel actual, es decir, de 0.5% del FIB.

Predial como porcentaje de PIB

Mexico

Fuente: Gil Diaz (2003)

el fondo de aportaciones del Ramo 33 y el fondo de
fomento municipal.
4.5 Gasto de 10s municipios
La estructura de 10s gastos de 10s municipios ha
mostrado 10s siguientes cambios:
En el periodo de 1990-2000el gasto administra-
tivo de 10s municipios se increment6 91.3 por
ciento en terminos reales.
Si bien, dicho gasto administrativo representa
para 10s municipios el rubro mas importante, en
el periodo 1990-2000ha disminuido su partici-
pacion en relacion con 10s egresos totales, a1
pasar de155.9 a1 49.3 por ciento.
La dinamica de crecimiento del gasto en obras
publicas de 10s municipios, es muy superior a la
de 10s gastos administrativos. En el periodo 1990-
2000 aumento en terminos reales 115.3 por cien-
to y entre 1994-2000, se elevo en 68.2 por ciento.
No obstante, en el periodo 1990-2000, la partici-
pacion de 10s gastos de capital se mantuvo casi

Grafica 13
Impuesto predial, fondo de fomento municipal y Fortarnun-DF, 1993-2001
Por ciento del PIB

1- re dial " FFM

- Fortarnun
"-" +- l I
Fuente: elaborado por la UCEF, con datos de las entidades federativas
Nota: excluye a1 DF.
 constante dentro del total de gasto, a1 pasar del
27.3 a1 27 por ciento. Se puede seiialar una recu-
peracion respecto de 1994 cuando agrupaba 24.1
por ciento del gasto total.
En el caso de las transferencias, la dindmica es
aun mas pronunciada a1 elevarse en mas de
tres veces en terminos reales entre 1990 y 2000,
destacando 10s cambios de 1997 a 1998 con un
aumento real de 83 por ciento y de 35 por ciento
de 1999 a 2000. Tales variaciones se dan en el
marco de 10s cambios en el Sistema Nacional
de Coordinaci61-1 Fiscal, destacando entre ellos:
- La creaci6n en 1995 del Fondo para el
Reordenamiento del Comercio Urbano y su
posterior integracion a1 Fondo de Fomento
Municipal (1por ciento de la RFP) y el incre-
mento en el porcentaje de la RFP a distribuir
a1 Fondo General de Participaciones.
- En 1997, la participacion a las entidades fede-
rativas en tabacos, cerveza y bebidas alcoh6-
licas. A 10s municipios les corresponde por
lo menos 20 por ciento de las participaciones
estatales (FGP,IEPS e ISAN).
En ese rnismo 6 0 ,
la Federation cede la potestad en la recauda-
cion del ISAN a 10s estados y en 1998 se crea
el Fortamun-DF en el Ramo 33 con un equi-
valente a 2.25 por ciento de la RFP.
5. AVANCES RECIENTES
Como elementos fundamentales que han permi-
tido avanzar en una mejor coordinacion fiscal,
para generar recursos adicionales a 10s tres orde-
nes de gobierno, es posible seiialar que desde el
inicio de esta administracion las entidades fede-
rativas reciben ciento por ciento de lo recaudado
en:
- Diferencias dictaminadas, en IVA,SR, IA,
IEPS.
- Actos de fiscalizacion en 10s impuestos: sus-
titutivo a1 crhdito, a1 salario y a la venta de
bienes y servicios suntuarios.
De la misma forma, en 2003 se concretaron vie-
jas aspiraciones surgidas de la Cornision Perma-
nente de Funcionarios Fiscales, tales como la de-
legation de la administracion de 10s pequefios
contribuyentes, 10s contribuyentes del regimen
intermedio y de 10s ingresos derivados de la ga-
nancia en la enajenacion de terrenos y construc-
ciones.
Con esto se avanza en la coordinacion tribu-
taria para que la recaudacion sea optimizada, a
partir de las ventajas comparativas que las enti-
dades tienen respecto de este tip0 de contribu-
yentes.
Asi mismo, la firma del Anexo 8 en materia
de Comercio Exterior, dara oportunidad a las en-
tidades federativas de realizar operaciones de
combate a1 contrabando, lo que sumado a1 es-
fuerzo que realizamos en esta materia permitira
avances sustantivos, que ademas de inhibir una
actividad vinculada a la delincuencia, generara
resultados beneficos para todos.
 Cuadro 11
Nacional: egresos brutos de 10s municipios 1990-2000

Concepto
Total de egresos
brutos
1 1
1990 19%

11,495 12,846
(millones de pesos de 1993)

Menos egresos
virtuales (cuentas
de movimiento
compensado o
por cuenta de
terceros)

Egresos efectivos
menos: resultado
de operaciones

Egresos netos
del aiio menos:
amortizaciones
(deuda publica) a/
Egresos efectivos
ordinarios

Gastos
administrativos
Obras publicas
y foment0
Transferencias
Otros egresos

Nota: se tom6 la serie 1990-2000 del INEGI.

a/ A partir de 1996 incluye intereses, comisiones y gastos de la deuda.
Fuente: INEGI, finanzas publicas estatales y municipales de Mexico, varios aiios.
CONCLUSIONES
Como se puede apreciar, en 10s tres ordenes de
gobierno hay vertientes de trabajo en la politica
fiscal, que es posible atender para generar una
mayor disponibilidad de recursos que apoyen a1
desarrollo nacional.
En la tributacion de orden federal un camino
necesario es avanzar en la generalization de 10s
impuestos que permita disminuir 10s "hoyos ne-
gros" que reducen su capacidad recaudatoria.
Por su parte, 10s gobiernos estatales y munici-
pales podran sumarse al esfuerzo recaudatorio
toda vez que en la actualidad se han fortalecido
10s mecanismos de colaboraci6n administrativa
en el terreno de 10s pequeiios contribuyentes, 10s
contribuyentes del regimen intermedio y de 10s
ingresos derivados de la ganancia en la enajena-
cion de terrenos y construcciones, asi como en
materia de comercio exterior.
Los cambios han sido dificiles y se han
sobreideologizado erroneamente exenciones que
supuestamente benefician a 10s mexicanos de me-
nores ingresos, per0 que en realidad tienden a
concentrar mas el ingreso. La CEPAL como ya lo
hemos sefialado, ha mencionado que el mecanis-
rno redistributivo ideal es el gasto publico, no la
politica tributaria.
Desde esta perspectiva, no se entiende como
se puede beneficiar a 10s pobres del campo y de
la ciudad, con un subsidio tributario que se da
por medio de un impuesto que no pagan, porque
sus lugares de consumo de alimentos son 10s
tianguis, 10s mercados populares, en las tiendas
de Diconsa, en las instalaciones de 10s pequeiios
contribuyentes, esto es, en lugares donde no se co-
bra ningun impuesto al consumo.
Sorprende a veces que, el consumo esta concen-
trado en 10s deciles mas altos de ingresos a 10s
cuales se les beneficia ademas con 10s hoyos ne-
gros de exenciones o tasas preferenciales, per0 se
omita mencionar 10s lugares de consumo de la
gente de menores ingresos, diciendo solo parte de
la verdad, lo cual distorsiona el analisis de la dis-
tribucion de la carga fiscal.
No existe un solo pais, por "progresista" que
sea, que no tenga en su estructura tributaria im-
puestos a1 consumo como el IVA.En la OCDE, por
ejemplo, es el impuesto mas dinamico en 10s ulti-
mos veinte aiios, aumentando paulatinamente su
participacion en 10s ingresos totales de 10s paises
mas desarrollados. ~ s t oys las economias exitosas
como Chile, saben que las exenciones matan la
eficacia recaudatoria del impuesto, que en paises
con estructuras regresivas en la distribucion del
ingreso, como Mexico y Brasil, las tasas preferen-
ciales "para 10s pobres", hacen mas regresivo el
impuesto. Los sistemas tributarios son un conjun-
to, cada impuesto cumple una funcion. Ademas
de la eficacia recaudatoria, son un instrumento
para el desarrollo.
NO seria mejor que quienes pueden pagar 10s
impuestos, 10s paguen para que algun dia 10s po-
bres puedan aspirar a pagarlos?
Finalmente, se olvida que 10s impuestos no
redistribuyen el ingreso, solo el gasto publico,
como puede observarse en el famoso Pacto Fiscal
de la CEPAL.
 Aguirre, RuWn. "Comunicado de prensa", Mexi-
co: sHcP, 22 de octubre de 2003.
Colmenares, David. "Expectativas economicas
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2003, Mexico.
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