Politika misao, god. 53, br. 2, 2016, str.

133-150 133

Pregledni rad
Primljeno: 8. srpnja 2016.

Savremeni izazovi politike proirenja Evropske unije

na Zapadni Balkan

TANJA MIEVI
Fakultet politikih nauka, Univerzitet u Beogradu

Saetak
Politika proirenja EU, jedna od novijih politika Unije nastala tokom deve-
desetih godina, u velikoj meri proivljava veoma teak period koji je opte
obeleje izazova sa kojima se danas suoava EU. Ona se tokom vremena kon-
stantno uobliavala na osnovama iskustava sa novim lanicama i uvek je bila
u uskoj vezi sa irim kontekstom evropskih integracija drava lanica EU. U
ovom lanku smo pokuali da prikaemo osnovne izazove za Uniju, ali i za
drave kandidate regiona Zapadnog Balkana, i da ukaemo da nema nijednog
valjanog razloga zato, ak i uslovima krize u EU, nastavak proirenja ne bi
trebalo da bude posmatran kao deo reenja, a ne kao deo problema.
Kljune rei: Evropska unija, politika proirenja EU, pregovori o pristupanju,
drave kandidati, kriza

Uvod
Oko tvrdnje da Evropska unija danas nije ono to je nekada bila sloie se i mnogi
istraivai i mnogi od onih koji praktino uestvuju u procesu evropske integraci-
je, bilo da su iz Unije ili van nje. Naravno, moramo se podsetiti da se sve menja i
evoluira i da je to prirodna zakonitost. Meutim, iza izjave da je Unija drugaija ne
moe da bude stavljena taka ni bilo koji drugi znak interpunkcije, ve se mora ui
u prirodu tih izmena i promiljati kuda promene vode. Ne (samo) zbog potrebe aka-
demskog istraivanja ve i iz potrebe egzistencije u evropskom okruenju. Posebno
jer se dananja EU nalazi u najizazovnijem periodu jo od svog nastanka.
Zato smo probali da se pozabavimo, bar na nivou analize, promenama koje su
vidljive i koje se jo mogu oekivati samo u jednoj od njenih politika, a to je poli-
tika proirenja. Osnovni argument nam je da je za uspeh te politike neophodno da
na sve tri strane (EU, njene lanice, drave kandidati) budu ispunjena tri osnovna
uslova jasan politiki konsenzus o elji/potrebi lanstva, apsorpcioni/integracioni
134 Mievi, T., Savremeni izazovi politike proirenja Evropske unije na Zapadni Balkan

kapacitet i, konano, kredibilitet svih uesnika u vanim aktivnostima. Pokuae-

mo samo da mapiramo koliko je, u okviru tema sa kojima je Unija suoena, teko
da svi ti uslovi ne samo budu ispunjeni ve vrlo esto i da se nau na dnevnom redu
rasprava izmeu drava lanica.
Za razliku od dananjeg stanja, veliko proirenje iz 2004/2007. u velikoj je
meri pratilo ispunjavanje svih tih uslova volja za proirenjem Unije je bila veoma
velika, sa jasnim konsenzusom svih i uz veliku dozu kredibiliteta procesa (koga je
poeo da nagriza proces pristupanja Bugarske i Rumunije). Meutim, po sva ta tri
pitanja vidimo da danas postoje znaajne razlike koje otvaraju prostor da se razgo-
vara ak i o budunosti politike proirenja kao samostalne politike EU.
Rad je organizovan u tri dela: prvi se odnosi na uobliavanje i konstantno do-
graivanje politike proirenja EU, drugi na utvrivanje injenica savremenog mo-
menta njenog razvoja, a trei na pitanja koja e morati biti predmet rasprave o bu-
dunosti politike proirenja u irem kontekstu evropskih integracija drava lanica
EU.

1. Politika proirenja EU stalno uobliavanje

Politika proirenja Evropske unije (EU Enlargement Policy), zapravo, spada u red
najmlaih politika te specifine, nadnacionalne meunarodne organizacije. Zanim-
ljivo je da, iako se EU iri u smislu uveanja broja lanica od samog svog nastanka,
potreba za nastankom i definisanjem posebne politike koja bi se bavila prijemom
novih lanica nastaje tek kada se tadanje tri evropske zajednice, nakon kraja Hlad-
nog rata, suoavaju sa eljom drava Centralne i Istone Evrope da im se pomogne
u procesu tranzicije tako to e ih se primiti u lanstvo EU. Ta elja bi, sasvim izve-
sno, ostala dugo sanjani san da nije postojao isti takav interes nekih lanica EU da
do proirenja i doe (Wallace i Wallace, 2000: 427-461).
Proces proirenja EU je ve do tog momenta doveo do dupliranja broja lanova
u odnosu na originalan broj drava osnivaa evropskih zajednica: lanice su pored
Nemake, Francuske, Italije, Belgije, Holandije i Luksemburga postale i Velika Bri-
tanija, Danska i Irska (1973. godine), Grka (1981. godine) te panija i Portugalija
(1986. godine). Takoe, 1991. dolazi do ujedinjenja dve Nemake, to je, iako se to
ne smatra uveanjem lanstva, znaajno irenje teritorije Unije. Austrija, Finska i
vedska postaju lanice 1995. godine jer bez veih problema zadovoljavaju uslove
za lanstvo u Uniji.
Rasprava o proirenju EU i potencijalnom lanstvu novih demokratija u Uniji
nije bila ni otvarana sve dok se nije zavrila postreferendumska kriza u vezi s Ugo-
vorom o EU usvojenom u Mastrihtu (Dinan, 2004: 273). Iako je posmatrano kao
izazov, mnogi pripadnici tadanje evropske politike elite su smatrali da pridrui-
Politika misao, god. 53, br. 2, 2016, str. 133-150 135

vanje predstavlja pomo koju su drave Centralne i Istone Evrope dobile od Unije
kao prvi korak u inae veoma dugom tranzicionom procesu, koji e trajati znaa-
jan broj godina (Nugent, 2004: 35). Takoe, stav prema prijemu u lanstvo novih
evropskih demokratija nije bio jednoglasan brz prijem u lanstvo za mnoge je bio
vie od izazova. Za protivnike prijema te drave su bile potencijalni problem jer su
imale znaajan broj pripadnika manjina; strah je postojao i u odnosu na migraci-
ju radne snage sa istoka na zapad Evrope, a trei su tvrdili da bi bilo veoma skupo
primiti istonoevropske drave pre nego to njihove ekonomske institucije postanu
sposobne da se uhvate u kotac sa konkurencijom na unutranjem tritu EU (Cini,
2003: 217).
Upravo iz tih razloga je rasprava o proirenju unutar EU imala obazriviji okvir,
koji je predviao uspostavljanje odnosa u dva sutinska koraka: najpre pridruiva-
nje kao priprema, a zatim i samo lanstvo. Meutim, ak i u tom okviru je Unija
nastojala da preko sporazuma o pridruivanju drava Centralne i Istone Evrope za-
dri akcenat na slobodnoj trgovini i na pitanjima tehnike pomoi, a da eventualni
dogovor o stupanju u lanstvo stavi u drugi plan. Dodatno, otpoinjanje pridrui-
vanja moralo je biti praeno i otvaranjem preliminarnih razgovora sa tim dravama
kako bi postojao i praktian dokaz njihove reenosti za potovanje ljudskih prava,
vladavine prava, stvaranje viepartijskih sistema, slobodnih i pravinih izbora te
ekonomske liberalizacije sa ciljem uspostavljanja trine ekonomije.
Pravi preokret doneo je samit Evropskog saveta koji je odran juna 1993. go-
dine u Kopenhagenu, koji prvi put definie set uslova za lanstvo, koji su danas
poznati kao kriterijumi iz Kopenhagena. U predsednikom saoptenju sa samita
naglaeno je da ... pridruene drave Centralne i Istone Evrope koje to ele mogu
postati lanice Evropske unije. Pristupanje e biti mogue onog momenta kada pri-
druene drave budu u stanju da preuzmu obaveze iz lanstva ispunjavanjem neop-
hodnih ekonomskih i politikih uslova (European Council, 1993). Tako je prvi put
u istoriji proirenja zajednica i Unije precizno definisano koja to pitanja zapravo,
uslovi (conditions, Conditionality Policy) moraju biti zadovoljeni da bi drava
mogla da postane lanica Unije. U svim ranijim proirenjima akcenat je stavljan na
ispunjenje uslova definisanih lanom 237 Ugovora o EEC (danas lanom 49 Ugo-
vora o EU), kojim se utvruje da e uslovi pristupanja biti predmet sporazuma o
pristupanju izmeu lanica Unije i drave kandidata. Kriterijumi iz Kopenhagena
su i sainjeni kako bi dolo do uspostavljanja veze izmeu starih i novih lanica u
odnosu na njihove politike i ekonomske sisteme i u odnosu na prihvatanje vredno-
sti, politika i prava Unije onoga to se naziva komunitarna pravna pravila (acquis
communautaire). Zbog toga su kao tri osnovna kriterijuma definisani ekonomski
(funkcionalna trina privreda i sposobnost da se odgovori na izazove konkurentno-
sti), politiki (stabilne demokratske institucije i vladavina prava, uz potovanje ljud-
136 Mievi, T., Savremeni izazovi politike proirenja Evropske unije na Zapadni Balkan

skih i manjinskih prava) i pravni (prihvatanje komunitarnog acquisa); istovremeno,

i EU je definisala da e jedan od osnovnih kriterijuma za njeno budue proirenje
biti sposobnost Unije da odgovori na izazove uveanja lanstva, to je pre svega
uslov njene sopstvene zatite od prekomernog proirenja.
Time, zapravo, EU utvruje velik broj uslova koje mora ispuniti svaki kandidat
za njeno lanstvo, to je prevashodno rezultat dubine veze koja je izgraena izme-
u postojeih lanica Unije ekonomska i monetarna unija drava lanica i poli-
tika zajednica sa zajednikom spoljnom i bezbednosnom politikom i elementima
odbrambene politike i saradnje u oblasti pravosua i unutranjih poslova. Te uslove
drava kandidat treba ne samo da usvoji ve i da primeni u svom pravu, ekonomiji
i praksi (zato se kolokvijalno nazivaju domai zadatak ili unutranji posao kan-
didata). Iako je to najei i najuobiajeniji nain na koji se moe postati lanica sa-
vremenih meunarodnih organizacija, upravo uslovljavanje i politika uslovljavanja
u sluaju EU izaziva najvie kontroverzi u dravama kandidatima i potencijalnim
kandidatima za lanstvo u EU, koje se suoavaju sa ozbiljnim problemima da pri-
hvate i ispune te kriterijume.
Pored toga, dve godine kasnije, na samitu Evropskog saveta u Madridu 1995.
godine, tim uslovima se dodaje novi kriterijum koji se oznaava kao potreba od-
govarajueg administrativnog kapaciteta drave kandidata koji e biti sposoban da
obaveze koje proistiu iz lanstva EU zaista i ostvari. Zapravo, preciznije reeno,
tom prilikom je kriterijum administrativnih struktura sposobnih da sprovode oba-
veze iz lanstva samo pojaan, jer se on ve nalazi u treem kriterijumu iz Kopen-
hagena. Razlog posebnog naglaavanja tog kriterijuma lei u tome to administra-
tivni aparat drave koja se priprema da postane lanica Unije mora na sebe preuzeti
obaveze tranzicije, ali i usklaivanja; pri tome, kako smatraju neki autori, drave
Centralne i Istone Evrope u tom momentu poseduju ak slabije administrativne
strukture/kapacitete nego to su to imale mediteranske drave jednu deceniju ranije,
a broj uredaba i odluka EU postao je znaajno vei (Dinan, 2004: 271).
Kreiranje osnovnih kriterijuma, agende proirenja, pretpristupne strategije i
pregovora, kao i regulatornog prilagoavanja, tako postaju zajedno delovi (koraci)
te kompozitne politike, koja je istovremeno deo svih ostalih komunitarnih politika.
Na osnovu Agende 2000 Komisija je predloila otvaranje pregovora za pet od de-
set kandidata (eka, Estonija, Maarska, Poljska, Slovenija plus Kipar), dok su
ostali jo morali da saekaju napredak svojih ekonomskih i politikih tranzicija. Sa
tih prvih est drava pregovori su zapoeli marta 1998. godine, dok je druga grupa
sa pregovorima poela februara 2000. godine. Novembra 2000. godine Komisija
je sainila reviziju Strategije proirenja, ukljuivi mnogo fleksibilniji raspored i
okvir, kojim je dopustila da se prihvati takozvani regata pristup na osnovu koga bi
naprednije drave ranije mogle zavriti pregovore o lanstvu u Uniji. Kao dodatak
Politika misao, god. 53, br. 2, 2016, str. 133-150 137

svim ranijim instrumentima Komisija je predloila Pristupna partnerstva (Acces-

sion Partnerships) u obliku popisa prioriteta kako bi se razvilo regulatorno usklai-
vanje zapravo, re je o pomoi dravama CIE da usvoje pravila acquisa.
Nakon godina pregovora, 29 pregovarakih poglavlja na koliko je bio organi-
zovan tadanji celokupni acquis, sporazumi o pristupanju tih drava zakljueni su
aprila 2003. godine, dok je do septembra 2003. godine zavren i proces ratifikacije
tako to su nove lanice organizovale (uspene) referendume na kojima su graani
odluivali o prihvatanju lanstva. Osam drava Centralne i Istone Evrope te Kipar
i Malta postale su nove drave lanice Unije 1. maja 2004. godine, i tako poveale
broj njenih lanica na 25. Bugarska i Rumunija su ostavljene za naredni period zbog
problema sa kojima su bile suoene u oblasti vladavine prava te drave postaju
lanice EU 2007. godine, ali uz veliko ogranienje. Njihovo uee u engenskom
sistemu je ogranieno dok ne ispune sve uslove, to se proverava polugodinje kroz
izvetaje Evropske komisije. Svakako ne treba zanemariti da su ogranienja u jed-
noj od osnovnih sloboda postojala i za druge nove lanice kretanje radnika je za
njih mogue tek nakon isteka tranzicionog perioda od sedam godina.
Jedini preostali region van EU tako postaje Zapadni Balkan zapravo, drave
nastale iz bive SFRJ (bez Slovenije) i Albanija. Regionalni pristup za te drave
Unija zapoinje da uobliava sredinom devedesetih, a zaokruuje promocijom Pro-
cesa stabilizacije i pridruivanja 1999. godine (Mievi, 2009: 156).
Sve do neuspenog sprovoenja referenduma u Francuskoj i Holandiji o Ugo-
voru o ustavu EU (maj i jun 2005. godine) stav Evropske unije prema daljem pro-
irenju bio je veoma pozitivan. Nakon velikog praska iz 2004. godine, entuzija-
zam javnosti i politike elite u Evropi za proirenje kao da nije jenjavao (Big Bang,
Smaller Shocks..., 2006). To je davalo i znaajnu nadu dravama Zapadnog Balkana
s obzirom na njihov put prema lanstvu u EU. Njihovo pridruivanje Uniji je napo-
kon dobilo pun zamah, posebno nakon unapreenja Procesa stabilizacije i pridru-
ivanja i usvajanja Solunske agende iz 2003. godine. Naime, Solunskom agendom
za Zapadni Balkan proces se osnauje elementima ranije definisanim za proces pro-
irenja, odnosno u pretpristupnoj strategiji za drave Centralne i Istone Evrope, i
to u viim fazama njihovog pristupanja. Tako se po uzoru na pristupna partnerstva
uvodi Partnerstvo za evropsku integraciju Evropsko partnerstvo. Tim pojedina-
nim partnerstvima za drave Zapadnog Balkana formuliu se kratkoroni (od jed-
ne do dve godine) i srednjoroni prioriteti (od tri do pet godina), koji predstavljaju
tempo politikih, institucionalnopravnih, ekonomskih i svih drugih reformi. Samit
u Solunu je inicirao i pokrenuo viestran politiki forum Evropska unija Zapad-
ni Balkan kao oblik uspostavljanja veze izmeu Evropske unije i drave u statusu
potencijalnog kandidata, gde se razmenjuju informacije o napretku i kreira okvir za
dijalog o kljunim pitanjima od zajednikog interesa. Tim politikim forumom se
138 Mievi, T., Savremeni izazovi politike proirenja Evropske unije na Zapadni Balkan

dalje razvija proces, a ostvaruje se kroz periodine sastanke efova drava ili vla-
da, godinje sastanke ministara inostranih poslova, unutranjih poslova, pravosua
i ostalih ako se za to pokae potreba. Od 2004. godine dravama Zapadnog Balka-
na dostupni su i programi twinning (pomo administracije u izgradnji kapaciteta) i
TAIEX (Technical Assistance Information Exchange Office, Kancelarija za razme-
nu informacija o tehnikoj pomoi) kako bi se osigurala pravna usklaenost tih dr-
ava sa acquisom, ali i programi Zajednice koji su inae dostupni samo lanicama
Unije (npr. Progress, CIP, Okvirni programi, Erasmus Mundus itd.).
Tokom 2005. godine dolo je do velikog uzleta i potpunog otvaranja Proce-
sa stabilizacije i pridruivanja jer su upravo te godine donete odluke o otvaranju
pregovora sa svim preostalim dravama Zapadnog Balkana o zakljuenju Spora-
zuma o stabilizaciji i pridruivanju. Istovremeno, otvoreni su pregovori o lanstvu
sa Hrvatskom i Turskom, to je znaajan napredak u Politici proirenja. U decem-
bru iste godine obnovljena je odluka o autonomnim trgovinskim merama za drave
Zapadnog Balkana, koja e vaiti sve do momenta stupanja na snagu sporazuma o
pridruivanju. Istovremeno, druga polovina godine je momenat otvaranja krize u
EU nakon neuspeha Ugovora o ustavu zapravo, pokuaj da se za to nae krivac.
Dve drave su tokom 2006. godine pregovarale o Sporazumu o stabilizaciji i
pridruivanju (Srbija i Crna Gora, Bosna i Hercegovina), Albanija je potpisala svoj
Sporazum, a Hrvatska i Makedonija su dobile status kandidata za lanstvo u EU
prva sa, a druga bez datuma otvaranja pregovora za lanstvo. I sama Unija je nakon
velikog proirenja dobijala nov zamajac: kao uveano trite postigla je visok ste-
pen ekonomskog razvoja upravo u novim lanicama, ali se istovremeno spremala
za prijem nove dve lanice, Bugarske i Rumunije, na poetku 2007. godine. Iako se
pre samog proirenja strahovalo kako e se tako velik broj novih lanica integrisati
u tempo i aktivnosti Unije te kako e na to reagovati nove drave lanice, ini se da
je Unija od tog proirenja imala samo znaajne politike i ekonomske koristi.
Sluaj Hrvatske je, zapravo, dosta uspena pria evropske integracije. Od osa-
mostaljenja Hrvatske njen odnos sa EU nije iao nimalo glatko jer tadanja vlast nije
pokazala interes za jaanje odnosa ni izrazila elju za lanstvom. Tek sa promenom
vlasti januara 2000. godine stvari se menjaju u pravcu izgradnje veze i konsenzusa
za evropske integracije. Krajem 2000. zapoinju pregovori o zakljuivanju Spora-
zuma o stabilizaciji i pridruivanju, koji je ve sredinom naredne godine zakljuen.
Hrvatska je svoj zahtev za lanstvo podnela 21. februara 2003. godine, a pozitivno
miljenje Evropske komisije dobijeno je u aprilu 2004. godine, na osnovu koga je
18. juna iste godine Republika Hrvatska dobila status drave kandidata za lanstvo
u Evropskoj uniji. Pregovori o pristupanju izmeu Republike Hrvatske i Evropske
unije otvoreni su oktobra 2005. godine, nakon ega je zapoeo postupak analitikog
pregleda usklaenosti hrvatskog zakonodavstva sa komunitarnim pravom Europske
unije (screening). Prva Meuvladina konferencija odrana je 28. novembra 2005.
Politika misao, god. 53, br. 2, 2016, str. 133-150 139

godine i tada se moglo videti da je EU prvi put u praksu pregovora o lanstvu uve-
la merila (benchmarks) koja moraju biti ispunjena za otvaranje, odnosno zatvaranje
poglavlja. Zapravo, time su mnogo vie u pregovaraki proces uvedene drave la-
nice, koje su svako poglavlje dvostruko ocenjivale ispunjenje uslova da pregovo-
ri u njima i zaponu i da se privremeno zavre. Ugovor o pristupanju potpisan je 9.
decembra 2011. u Briselu, a januara 2012. Hrvatska je organizovala referendum o
pristupanju, na kome se 67% graana od onih koji su izali na referendum izjasnilo
za lanstvo u Uniji. Potom je usledila ratifikacija u dravama lanicama, koja je za-
vrena maja 2013. Prvog jula 2013. Hrvatska je postala 28. lanica EU.
Ono to se danas naziva novi pristup u pregovorima o lanstvu (New
Approach to the EU Negotiations) je, zapravo, poelo da se uobliava jo tokom
pregovora Hrvatske za lanstvo sa uvoenjem merila za otvaranje i zatvaranje pre-
govora za poneka poglavlja, ne za sva. Meutim, sama merila koja postaju obave-
za za svako od pregovarakih poglavlja, ali i mnogo vie strukturiran itav pristup
dobijaju svoj oblik tek odlukom o otvaranju pregovora sa Crnom Gorom (2012.
godine). Re je o uvoenju primarnog znaaja vladavine prava, poglavlja 23 (re-
forma pravosua, borba protiv korupcije i ljudska i manjinska prava) i poglavlja 24
(pravda, sloboda, bezbednost), koja se prva otvaraju i poslednja zatvaraju tokom
pregovarakog procesa. Jo vie, njima se daje i uloga kontrolora pregovora, jer
se uvodi klauzula o balansu (imbalance clause), kojom se definie da svaki zastoj
u sprovoenju obaveza iz tih poglavlja vodi pokretanju mehanizma zaustavljanja
celokupnih pregovora o lanstvu (Negotiation Framework EU Serbia, 2014). Za ta
poglavlja se definiu ne samo merila za otvaranje i zatvaranje ve i prelazna merila,
prolazno vreme kojim se ocenjuje konzistentnost u postizanju obaveza usklaiva-
nja u oblasti vladavine prava. Takoe, pregovori su mnogo vie otvoreni za mesto i
ulogu drava lanica EU jer upravo one odluuju o ocenjivanju ispunjenosti merila.
I konano, merila postaju mnogobrojnija kao primer moe posluiti podatak da
je Hrvatska imala duplo manje merila od broja prelaznih merila koja je Crna Gora
dobila samo za poglavlja 23 i 24. Zapravo, moe se zakljuiti da je svaku stepenicu
u pregovarakom procesu mnogo tee prei nego ikada ranije.
Pored osnovne usmerenosti na vladavinu prava, dokumentima Evropske komi-
sije, Strategijama proirenja, dodatno se irila usmerenost na pojedina pitanja (EU
Enlargement Strategy, 2006-2015). Tako su svoje primarno mesto dobili i pitanje
ekonomskog upravljanja i potreba da se u ranoj fazi pregovora pristupi reformi jav-
ne uprave. Ne treba posebno naglasiti da je razlog za to opet iskustvo koje EU ima
sa ranijim proirenjima, kada su drave ne potpuno spremne postajale lanice Unije,
a nakon ulaska se stepen uticaja institucija na dalji tok njihovih reformi, zapravo,
smanjio ili je potpuno nestao.
Ekonomsko upravljanje je dobilo svoj izraz u potrebi izrade Ekonomskog pro-
grama reformi (Economic Reform Program, ERP), koji svake godine kandidat/po-
140 Mievi, T., Savremeni izazovi politike proirenja Evropske unije na Zapadni Balkan

tencijalni kandidat mora pripremati u smislu finansijskog elementa, programiranja

budeta, ali i stratekih planova razvoja. Zapravo, to podsea na obaveze koje imaju
lanice EMU, pa se vrlo esto naziva Economic Semester Light jer iza naeg pred-
loga programa EU daje ocene o kvalitetu predloenih aktivnosti. Logika tog doku-
menta je da drava mora i ekonomski biti pripremljena za lanstvo, a ne samo biti
u stanju da usvaja usklaene zakone. S druge strane, obaveza je i strategija reforme
dravne uprave kako bi se stvorio administrativni aparat koji e imati kapacitet ne
samo da vodi pregovore ve i da dokae sposobnost implementacije svega dogo-
vorenog; takoe, takav administrativni aparat, ne samo dravni ve i lokalni ili re-
gionalni, mora biti spreman da ispuni sve zahteve kada jednog dana drava posta-
ne lanica, odnosno kada sve politike EU postanu deo i njenih, nacionalnih javnih
politika.
A onda je uvedena jo jedna, dodatna novina u ve inoviranom pristupu u pre-
govorima za lanstvo u EU. Kada je 2014. godine Srbija zapoela svoje pregovore o
lanstvu, definisana je jo jedna posebna specifinost, a to je poglavlje 35 (Negotia-
tion Framework EU Serbia, 2014). Uobiajeno, to poglavlje pokriva pitanja kao to
su novi acquis koji se pojavi u raznim poglavljima nakon to su pregovori u njima
privremeno zatvoreni, pristup raznim posebnim telima EU i posebni aranmani za
pojedine drave (npr. reim trgovine u neumskom koridoru za Hrvatsku). U sluaju
Srbije re je o mehanizmu praenja svih dogovora (postojeih i buduih) koji su re-
zultat dijaloga o normalizaciji odnosa izmeu Beograda i Pritine. To poglavlje ima
isti status u pregovarakom procesu kao i poglavlja vladavine prava, ima prelazna
merila (ali se ne zahteva pregovaraka pozicija Srbije) i za njega vai mogunost
korienja klauzule o balansu ako se oceni da nema napretka u implementaciji do-
govora, moe se pokrenuti mehanizam zaustavljanja pregovora u drugim poglavlji-
ma. Dodatni problem je to u tom poglavlju nema nikakvih pravnih pravila, pa nije
najjasnije na kojim kriterijumima bi trebalo da bude zasnovana ocena o dovoljnom
napretku u ispunjavanju obaveza iz tog poglavlja. Poglavlje je potpuna novina i za
institucije EU (EEAS i Evropsku komisiju), drave lanice i, naravno, kandidata, i
time svakako jedno od najizazovnijih za pregovore.
Zapravo, o tom poglavlju se ne vode pregovori, ve se radi samo o praenju
dijaloga/pregovora o normalizaciji izmeu Beograda i Pritine. Tako su precizni i
jasni jedino osnovni principi poglavlja 35 ono nikako nije zamena za dijalog, ve
samo mehanizam praenja sprovoenja onoga to je dogovoreno; okvir poglavlja
ne sme prevazilaziti okvire dijaloga, a ne moe ni ii van okvira postignutih dogo-
vora; poglavlje 35 nije mesto irenja tema normalizacije na nove oblasti, to moe
biti samo dijalog.
Zanimljivo bi bilo videti da li je to nain prevazilaenja znaajnog problema
samo u jednom sluaju ili presedan za sve druge, a pojedinano specifine, politike
probleme koje imaju drave Zapadnog Balkana.
Politika misao, god. 53, br. 2, 2016, str. 133-150 141

Moemo zakljuiti, posebno iz iskustava proirenja u prvih deset godina 21.

veka, da se politika proirenja EU stalno menja i da prati kretanja u samoj Uniji,
njenim dravama lanicama, okruenju, ali i u dravama kandidatima, i tome se
prilagoava. To ima i dobru i lou stranu: dobra je to tako moemo govoriti o dozi
fleksibilnosti (izvesnog tailor-made pristupa), ali ne u smislu pojedinanih drava,
ve pre svega grupacija drava. S druge strane, fleksibilnost ima i svoje opasnosti
jer daje osnova za presedane koji se kasnije mogu, ali i ne moraju primeniti, jer
zapravo i nisu primenjivi za odreene drave. I tu se onda otvara pitanje jasnosti i
predvidivosti uslovljavanja, rekli bismo kredibilnosti tog uslovljavanja, kao sutin-
ski vanog elementa politike proirenja EU.

2. Krize u EU i efekat na politiku proirenja zato je politika volja

na ispitu?
Ekonomska kriza, finansijski deficit, problemi sa uobliavanjem i integrisanjem u
oblasti energetske politike, kriza spoljnog duga i deficita u Grkoj, referendum u
Velikoj Britaniji, nedovrenost zajednike spoljne i bezbednosne politike, migrant-
ska kriza, opasnost (i, naalost, injenica) da se Evropa suoava sa terorizmom na
svom terenu, samo su neka od pitanja koja uzimaju mnogo politike panje i ener-
gije politikih elita u Evropi.
Bilo bi, meutim, pogreno rei da je ovo poetak ovo je vrhunac krize koja
zapoinje jo u doba neuspelih referenduma za usvajanje Ugovora o ustavu EU. I
pored svih pozitivnih ekonomskih pokazatelja, i unato napretku drava u procesu
evropskih integracija (svakako ne pravolinijskog!), nekako su se stvari potpuno iz-
menile. Neuspeh Ugovora o ustavu, pisanje novog reformskog sporazuma, koji e u
decembru 2007. godine dobiti naziv Sporazum iz Lisabona, te i njegov neuspeh na
referendumu u Irskoj sredinom 2008. godine, Uniju su doveli do velikog preokreta.
Iako se svima inilo, a to je svakako bila namera, da Lisabonski sporazum stva-
ra relativno dobru osnovu za EU da spremno doeka sve to se kasnije dogaalo,
nije bilo tako. Novi Sporazum trebao je da odgovori na pitanja jaanja efikasnosti,
unapreenja demokratskog legitimiteta proirene Unije i koherentnosti njene spolj-
ne akcije. Sporazum potpisan u Lisabonu decembra 2007. nema nikakvih obeleja
ustavnosti (konstitucionalizacije), nema simbola EU, nema preimenovanja sekun-
darnih pravnih akata (odluka) u zakone ili okvirne zakone. Kada je re o pitanjima
efikasnije EU, on pojednostavljuje metode rada i naine glasanja kako bi se uskladi-
lo delovanje. Kvalifikovano veinsko odluivanje (QMV) se iri na novih 50 obla-
sti, a prvi put se graani EU uvode u odluivanje u EU, njih milion je dovoljno da
pokrenu inicijativu za usvajanje odluke (u oblastima pravde, slobode, bezbednosti,
borbe protiv terorizma, organizovanog kriminala, u domenu energetske politike,
javnog zdravlja, humanitarne pomoi, sporta). Unija prvi put dobija predsednika
142 Mievi, T., Savremeni izazovi politike proirenja Evropske unije na Zapadni Balkan

Evropskog saveta, i to kada je u sastavu ministara spoljnih poslova drava lanica

(na dve i po godine), koga bira Evropski savet, a direktno je vezan za izbor pred-
sednika Evropske komisije i rezultate izbora za Evropski parlament; estomeseno
predsedavanje lanica ostalim formacijama Saveta ostaje po principu rotacije. Ulo-
ga predsednika Saveta je da obezbeuje kontinuitet i efikasnost u radu Evropske
unije i njenih organa. Sporazum iz Lisabona takoe predvia da se sastav Evropske
komisije nee menjati do 1. 11. 2014. godine, jer e svaka lanica imati svog lana;
posle tog datuma uveden je princip rotacije u sastavu Komisije, a princip rotacije
utvrdio je Savet ministara svojom jednoglasnom odlukom.
Na pitanje kako EU uiniti mnogo vie demokratinom i transparentnijom
Sporazum odgovara: jaanjem uloge Evropskog parlamenta i nacionalnih parlame-
nata, davanjem vie mogunosti da se uje glas graana Unije, uvoenjem jasne
podele nadlenosti u sistemu upravljanja na vie nivoa. Evropski parlament dobija
nova ovlaenja u usvajanju zakona, definisanju budeta i zakljuivanju meuna-
rodnih sporazuma. Sporazum takoe ojaava i precizira ta su to evropske vredno-
sti, a kao uslov za lanstvo odreuje se da to moe biti samo evropska drava koja
ove vrednosti ne samo potuje ve i unapreuje. Povelja o osnovnim pravima posta-
je obavezujui dokument, sastavni deo Sporazuma, i tako joj se daje pravna snaga.
Kada je re o jaanju uloge EU u meunarodnim odnosima, Sporazum predvi-
a njeno unapreenje uvoenjem novog poloaja Visokog predstavnika za spoljne
poslove, koji je istovremeno potpredsednik EK, iji rad pomae Sluba za spoljne
aktivnosti (External Action Service); bilo je za oekivati da se tako pojaa koherent-
nost i vidljivost aktivnosti u meunarodnim odnosima.
Naalost, dobra osnova nije iskoriena ni potpuno implementirana, pa su u
svim tim pitanjima primetni neuspesi. Nije ni pomogla stvaranju politikog konsen-
zusa drava lanica u razliitim pitanjima niti je pripremila Uniju na krizu.
Vratimo se poetnom argumentu da je proirenje EU mogue i uspeno ako
Unija, ali i njene lanice, kao i drave kandidati unutar sebe i izmeu sebe posti-
gnu jasan politiki konsenzus o neophodnosti irenja lanstva. Takoe, kredibilitet
uslovljavanja i ispunjavanja uslova mora biti veoma jak, a kapacitet da se primi
nova lanica, odnosno spremnost da se sprovode reforme potrebne za lanstvo, pri-
sutan na sve tri strane. ini se da savremeni momenat u razvoju EU pokazuje ogra-
nienja u svakom od ta tri elementa kod svakog od tri aktera, i da su preispitivanje,
uslonjavanje i dodatno promiljanje daljeg proirenja postali osnovno obeleje te
politike.
Poimo od kapaciteta Unije da primi nove lanice i razloga za tako neto. Za-
pravo, osnovno je pitanje zato se EU neprestano iri i uveava svoje lanstvo a da,
osim otpora prema lanstvu Ujedinjenog Kraljevstva s poetka ezdesetih, sve do
ovog momenta tome nije bilo ozbiljnijih protivljenja? Posebno zbog toga to svako
Politika misao, god. 53, br. 2, 2016, str. 133-150 143

proirenje sa sobom nosi rizik za balans u EU, izazov za mnoge esto suprotstav-
ljene interese i vrednosti. Odgovor se vrlo esto nalazio u samoj prirodi EU kao
projekta zasnovanog na vrednostima, a ne samo standardima (Sjursen, 2006: 203).
Zapravo, za Uniju i njene lanice je uvek bio prioritet da vrednosti mira, stabilnosti,
demokratije proiri na to vei broj drava i okupi ih zajedno. ini nam se da se taj
argument vrlo esto zaboravlja i stavlja u drugi plan, to je velika greka. Poseb-
no to se politika proirenja odnosi na drave koje grade svoje sisteme, institucije i
drutva upravo u pravcu tih evropskih vrednosti.
Zato je prilino udno da je danas osnovna tema postala ono to se naziva za-
mor od proirenja (Enlargement fatigue). Termin nije nov, bio je uvek vezan za sva
ranija proirenja Unije, ali dobija na energiji posle velikog proirenja 2004/2007;
u uslovima krize u Uniji dobio je dodatno na znaaju, to, naravno, ima efekta i na
kandidate/potencijalne kandidate za lanstvo, i same suoene sa razliitim krizama.
Tako zamor od proirenja ve neko vreme postoji i ivi u EU, posebno u javnom
mnijenju drava lanica i, naravno, prenosi se i na politike elite. Meutim, istrai-
vanja pokazuju da se stavovi javnog mnijenja u lanicama EU ne mogu posmatrati
tek tako, jednostrano ak se ne moe govoriti o optem stavu EU o proirenju,
poto velik broj stavova, ocena i pozicija prema proirenju varira u odnosu na temu
istraivanja i u velikoj meri zavisi od nacionalnog i geopolitikog konteksta (Tosh-
kov i dr., 2014: 33). Stavovi i miljenja javnosti se znaajno razlikuju meu dra-
vama i zavise od momenta kada se istraivanje sprovodi. Zanimljivo je i da velik
broj graana EU ak i ne eli da iskae svoj stav jer nema dovoljno informacija o
dravama kandidatima.
Povremeno izgleda kao da politika elita Evrope eli da se sakrije iza svog
javnog mnijenja, uvodei termin zamor upravo u kontekstu nepostojanja podrke
za raspravu. Meutim, kao da ne postoji razumevanje da zamor u EU raa zamor
javnosti u dravama koje ele lanstvo u Uniji to se odraava u padu podrke za
lanstvo u Uniji.
Zapravo, u javnosti drava kandidata se takve poruke tumae i kao znak upo-
zorenja da u ovom momentu nije vreme za dalje proirenje. No, ustvari, nije samo
re o znaku upozorenja: izjava predsednika Evropske komisije ana Kloda Junkera
po preuzimanju dunosti 2014. godine bila je vie nego jasna u mandatu Komisi-
je kojoj je on predsednik nee biti proirenja! A onda jo jedna, dodatna konfuzija:
uporedo sa takvim stavom, koji je vie nego realistian (teko da bi bilo koja drava
koja trenutno pregovara o lanstvu Turska, Crna Gora i Srbija mogla da zavri
svoje pregovore do 2020. godine), stiu i poruke koje donose nadu kandidatima. To
su: obeanje da je lanstvo mogue, znaajna podrka u ispunjavanju uslova, ali i
praenje rezultata reformi te verbalna i druga podrka regionu. Naalost, vrlo esto
se moe primetiti da je EU nekonzistentna u specifikovanju zahteva koje drave
144 Mievi, T., Savremeni izazovi politike proirenja Evropske unije na Zapadni Balkan

Zapadnog Balkana moraju ispuniti da bi se kretale ka lanstvu, a taj nedostatak

konzistentnosti i jasnoe umanjuje snagu elita da nastave sa reformama (Vachudo-
va, 2013: 12).
ini se stoga da se proirenje EU nastavlja, ali bez veeg uspeha. Istovreme-
no, u javnosti drava Zapadnog Balkana najmanje su poznate i jasne obaveze koje
iz tog procesa proistiu, a koje nisu nimalo jednostavne. One su i politike, i eko-
nomske i pravne, ali i specifine, kreirane za svaku dravu kandidata pojedinano u
skladu sa njenom situacijom. Vidljivost procesa i svih obaveza je zanemarena u ko-
rist svih politikih pitanja specifinih za Uniju i svaku pojedinanu dravu. Takoe,
u uslovima ekonomske krize i budetskih deficita, u dravama Zapadnog Balkana
ini se da je za to pronaen i najvei krivac javna uprava ili dravna administraci-
ja. To je, naravno, veoma opasno s obzirom na injenicu da su odgovarajui admi-
nistrativni kapaciteti uslov u procesu evropske integracije svake drave.
Jako malo panje se posveuje objanjenjima dogradnje politike proirenja
kroz novi pristup EU pregovorima o lanstvu. Taj pristup jeste rezultat iskustava
prethodnih talasa proirenja Unije, ali i razumevanja da je EU pre svega zajedni-
ca vrednosti, ne samo zajedniko trite. Zato se vladavina prava, posebno zatita
osnovnih prava, smatra preduslovom za legitimitet EU, koji prevazilazi samo eko-
nomsku i politiku integraciju. Ono ega lanice EU nisu u dovoljnoj meri svesne
jeste da kriza sa kojom se i same suoavaju ima isti (ako ne i tei) efekat u drava-
ma koje ele da postanu lanice Unije svakako najvei efekat na njih ima upravo
globalna ekonomska i finansijska kriza. A pritom su one van Evropske unije, pa ih
svaki njen odgovor na krizu obuhvata u mnogo manjem obimu. Dodatno, u ovom
momentu sve one imaju (manje-vie) ozbiljne politike probleme razliitih vrsta
koji im oteavaju i pridruivanje i pripreme za pristupanje Evropskoj uniji.
Ono to raduje jeste injenica da su graani drava Zapadnog Balkana u ogro-
mnom procentu opredeljeni za reforme, koje su sutina i smisao i integracija i pri-
prema za lanstvo. To je pokazatelj razumevanja da je vaan proces izmena naeg
okruenja, a ne samo cilj, lanstvo u Uniji. Ovo je situacija koja se dosad nije po-
kazala ni u jednoj od drava koje su pregovarale o lanstvu, i to je znaajan oslonac
za pregovore. Moe li se ovo nazvati alternativna verzija evropeizacije, odnosno
jesu li reforme mogue bez privlanosti lanstva u EU?

3. Ponovo promiljanje politike proirenja kuda i kako dalje?

Kako nametnuti, obnoviti ili zadrati interes za proirenje u krajnje izazovnim vre-
menima za Uniju? Kako dravama lanicama objasniti da je proirenje u njihovom
najboljem interesu jer moe uneti novu energiju jaoj integraciji unutar Unije? Za
to je potrebna politika manifestacija, ali i tehnika podrka na obe strane. Naravno,
ovo je tema koja e dugo biti predmet rasprave, ali bismo voleli da ponudimo neke
Politika misao, god. 53, br. 2, 2016, str. 133-150 145

argumente za nju. Kada je re o tehnikom delu prie daljeg razvoja politike proi-
renja, novi pristup u pregovorima prua dobru osnovu garancije stvarnog uspeha u
dostizanju ne samo standarda ve i evropskih vrednosti. Kada je, pak, re o politi-
koj manifestaciji, smatramo da strateki pravac razvoja EU ne moe biti ostvaren
bez saradnje i saglasja sa dravama Zapadnog Balkana, to se najbolje vidi u prepo-
znavanju povezivanja infrastrukture regiona i EU.
Poetak rada Junkerove komisije obeleilo je i usvajanje dokumenta koji je
nekako pao u zaborav: Strateke agende za Uniju u vremenu promena (Strateka
agenda, 2014). Ta Agenda, koja bi trebala da vodi Uniju u periodu od pet godina, do
narednih izbora za Evropski parlament, treba da stvori uslove da promene budu po-
smatrane kao izazov za nov razvoj, a ne prepreka tom razvoju. Definisani su ciljevi
koje novi elnici evropskih institucija treba da ostvare u novim, izmenjenim uslovi-
ma, i postavljeni su na nivo merila ije e sprovoenje moi objektivno da ocenjuju
svi graani. Upravo u tom dokumentu vidimo znaajnu podrku argumentu kako
proirenje moe pomoi daljem razvoju integracije EU.
Polazna osnova Agende jeste ocena da drave EU imaju mogunost da na pro-
mene odgovore individualno, ali i ujedinjene u Uniju zapravo, da nain odgovora
na izazove moe biti efikasniji u zajednitvu, kroz kompromis svih. Zato taj doku-
ment i jeste izbalansiran u izrazu, jer je morao biti prihvatljiv za svih 28 lanica, ali
je saglasnost u potpunosti postignuta oko ciljeva delovanja Unije u narednim godi-
nama. Pet je osnovnih prioriteta koje odreuje Strateka agenda jaanje privrede
sa vie radnih mesta, osnaenje i zatita svih graana, sigurna energetska budunost
i razvoj politika zatite ivotne sredine, Unija koja garantuje slobodu, bezbednost i
pravdu te Unija kao jak globalni akter.
Ocene da postoji usporen rast, visoka nezaposlenost, nedovoljne javne i pri-
vatne investicije, makroekonomski disbalans, javni dug, nedostatak kompetitivno-
sti i potreba sprovoenja strukturnih reformi zapravo pokazuju da i EU i drave
kandidati/potencijalni kandidati imaju istu polaznu osnovu u pokuaju izlaska iz
krize. Stoga je unapreenje klime za preduzetnitvo i stvaranje radnih mesta kroz
bolje upravljanje finansijama, poveanje investicija, unapreenje trita rada, oslo-
boenje privede od poreza i nepotrebnih administrativnih tereta preporuka i za la-
nice i za sve ostale drave. Posebna panja e biti usmerena na planiranje investicija
u sektorima transporta, energije i telekomunikacija, inovacija, istraivanja i obrazo-
vanja uz maksimalno korienje strukturnih fondova i planiranje privatnog i javnog
finansiranja dugoronih projekata. Jedan od prioriteta je jaanje monetarne unije sa
snanijom koordinacijom ekonomske politike.
U uskoj vezi sa ciljem jaanja privrede jeste i potreba da se unaprede standardi
socijalne zatite i obezbede jednake mogunosti posebno kada je re o nezaposle-
nosti mladih, promociji doivotnog uenja i podsticanju mobilnosti radnika, isto-
146 Mievi, T., Savremeni izazovi politike proirenja Evropske unije na Zapadni Balkan

vremeno titei osnovne slobode kretanja robe, kapitala, radne snage i usluga. To
su, svakako, i prioriteti svakog reformskog procesa, pa je potreba veze i saradnje sa
Unijom u tim pitanjima vie nego oigledna.
Razvoj situacije u kriznim aritima, svetska energetska konkurencija i uticaj
klimatskih promena uslovili su potrebu redefinisanja energetske i klimatske strate-
gije Unije kako bi se izbegla velika zavisnost od uvoza nafte i gasa. Zbog toga je
kao prioritet odreena izgradnja energetske unije sa ciljem obezbeenja povoljne,
sigurne i odrive energije. EU planira da podstie istraivanja i razvoj u toj oblasti,
da utie na transparentnost na tritu gasa, da ubrza diverzifikaciju snabdevanja ga-
som i ojaa energetsku efikasnost.
Izazovi unutranje i spoljne politike terorizam, borba protiv organizovanog
kriminala i upravljanje migracijskim tokovima koji su u porastu zbog nestabilnosti
i siromatva u mnogim delovima sveta zahtevaju panju, solidarnost i podjednaku
raspodelu odgovornosti unutar same Unije u reavanju tih pitanja. S druge strane,
nikada nije bilo vanije ukljuiti partnere kada su u pitanju zajedniki ili globalni
interesi zarad zatite interesa, vrednosti i sigurnosti graana EU. Zato se trai sna-
nije angaovanje EU u svetskim deavanjima poveanjem uticaja kroz obezbeiva-
nje konzistentnosti spoljnih politika drava lanica artikulisanih u spoljnu politiku
EU, ali i kroz razvoj saradnje u oblasti bezbednosti i odbrane. Te obaveze, sasvim
je jasno, ne ograniavaju se njenim spoljnim granicama i svakako moraju ukljuiti i
drave regiona Zapadnog Balkana najpre zbog toga to e odgovor na te izazove
biti bolji ako je sveobuhvatan, a zatim i jer bi zanemarivanjem uloge tih zemalja bio
zanemaren velik kapacitet.
Smatramo da u tom dokumentu, kao to smo mogli videti iz ove analize, ima
veoma mnogo elemenata konvergencije i ideja ne samo za zadravanje ve i za ja-
anje proirenja kao odgovora EU na kriznu situaciju u kojoj se nalazi. Smatramo
da drave Zapadnog Balkana mogu ne samo da podsete lanice EU ta je razlog
zbog koga je dolo do stvaranja Unije prevazilaenje sukoba meu dravama kroz
ekonomsku integraciju nego i da budu znaajan elemenat nalaenja odgovora na
izazove sa kojima se Unija suoava.
I dodatno, iako je vrlo popularan stav da je zapravo troak za proirenje osnov-
ni problem u EU, sami rezultati ne u idu u prilog takvom argumentu. Upravo u cilju
ocene uspenosti proirenja na osnovu objektivnih pokazatelja, Evropska komisija
je napravila izvetaj u kome je predstavila svoje analize ekonomskih efekata pro-
irenja (European Commission Report on Enlargement, 2008). Za Komisiju je ono
korak ka ujedinjavanju Evrope koji je ini jaom i kulturno bogatijom. Sam proces
proirenja je pomogao da se izradi i konsoliduje demokratija, ojaa evropska bez-
bednost, ali je EU uinio i mnogo konkurentnijom. Trgovina izmeu starih i novih
lanica za 10 godina je porasla gotovo trostruko (sa 175 milijardi evra 1999. na 500
Politika misao, god. 53, br. 2, 2016, str. 133-150 147

milijardi evra 2007. godine), a trgovina izmeu novih lanica se upetostruila (sa
15 na 77 milijardi evra). Stopa porasta zaposlenosti je (do ekonomske krize, s kraja
2008. godine) bila stabilna i iznosila oko 1%, ali nije dokazana teza koja je posto-
jala pre proirenja da e doi do preusmeravanja zapoljavanja u nove lanice taj
stepen poveanja zaposlenosti je prosek za sve lanice Unije.
Kao najbolji dokaz stava da su kandidati deo reenja moe posluiti Berlinski
proces. Ta inicijativa, koja je zapoela sa operacionalizacijom u avgustu 2014. go-
dine kao predlog nemake kancelarke Angele Merkel, bazira se na konstatovanju
jednog od najveih problema sa kojima se suoavaju drave Zapadnog Balkana i
koji je znaajna prepreka meusobnoj povezanosti, ali i povezanosti sa ostatkom
Evrope, a to je infrastruktura. Ide se i dalje od toga, pa je na drugoj konferenciji
Berlinskog procesa koja je odrana u Beu akcenat proiren na povezivanje mladih
i na njihovu mobilnost. Trea konferencija procesa u julu 2016. dovela je do opera-
cionalizacije ideje Kancelarije za mlade i dogovora o pet stratekih infrastrukturnih
projekata. Zapravo, pokuaj je da se region uini pristupanijim i za sve one koji e-
le da uloe u drave regiona a to je jako vaan efekat procesa evropske integracije,
taj oseaj partnerstva i pripadanja kroz ukljuivanje i u poslovne tokove. Zapravo,
kako smatraju neki autori, lanice EU moraju biti mnogo proaktivnije ako ele da
proces proirenja Unije i dalje bude glavna pokretaka snaga za Balkan. U skladu sa
tim one moraju biti spremne da ohrabre one koji su spremni da ulau u region bez
ikakvih ogranienja (to jest, bez uslovljavanja) (Stratulat, 2013: 4).
Kao i ostatak Evrope, i region Zapadnog Balkana ima svoje populistike iza-
zove, to oteava ubrzani pristup Uniji. Dinamika stagnacije mora biti prekinuta, a
to se svakako ne moe uraditi tako to e se u ovom momentu zanemariti proire-
nje. To bi, smatraju autori, samo uvealo problem tih drava, a svakako bi nanelo
tete i samoj Uniji jer drave kandidati/potencijalni kandidati nisu vie na poetku
usklaivanja sa EU (Bechev, 2012: 8). Nikako ne treba zaboraviti da sve te drave
imaju obaveze usklaivanja prema SSP i da su u tom smislu ve uradile znaajan
legislativni posao, ali da je za valjanu implementaciju svakako potrebna pomo EU.
Dakle, nema pravog razloga zato bismo proces proirenja zaustavili. Naravno,
ima pitanja koja su trenutno vanija za Uniju. Nedavni problemi sa demokratskim
upravljanjem u nekim dravama Centralne i Istone Evrope (Maarska, Poljska), i
to upravo u oblastima koje su bile veoma ozbiljno kontrolisane tokom procesa pre-
govora, otvorili su dodatan prostor za zabrinutost. To otvara pitanje stvarnog uspeha
Unije u toj oblasti, bar to se tie organizacije promocije demokratije u kontekstu
pravno-politikog ureenja proirenja (Kochenov, 2014: 6). Tako je pretpristupni
proces promocije demokratije i vladavine prava znaajno oslabio, smatraju autori,
zbog velikih problema u strategiji uslovljavanja (ibid.: 8). Ti su problemi povezani
sa prirodnom manom u optem kapacitetu EU da deluje kao promoter demokrati-
148 Mievi, T., Savremeni izazovi politike proirenja Evropske unije na Zapadni Balkan

je, vladavine prava, jednakosti i drugih ideala. Osnovna mana lei u prirodi Unije
kao meunarodne organizacije, ma koliko drugaije od drugih. Naime, promociju
demokratije ne moe sprovoditi supranacionalna organizacija to mogu ostvariti
samo drave.
A onda i referendum u Ujedinjenom Kraljevstvu, koji je na sto Unije doneo
novo pitanje. Nakon dobrovoljnog povlaenja UK jedan od moguih scenarija jeste
i uvoenje deliminog lanstva za tu dravu kao naina za obe strane da se reor-
ganizuju u tim uslovima. To ak dravi moe olakati naputanje Unije jer se nudi
mogunost da ostane i dalje blisko povezana sa EU (Emmanouilidis, 2008: 30). Ako
se delimino lanstvo uvede kao praksa u Uniju, moe li ono posluiti kao nain
koji bi Unija upotrebljavala za druge drave i, posebno, bi li mogao biti model i za
Zapadni Balkan? Prema miljenju nekih autora, delimino lanstvo bi znailo mini-
malnu redistribuciju resursa, ogranien pristup odluivanju, ogranienje slobodnog
kretanja radnika zapravo drugorazredno lanstvo, a time vie ne bi bilo ni potre-
be ni pritiska za prihvatanje ba svih evropskih vrednosti (Bechev, 2012: 8). Zato
bi sve to bi bilo manje od potpunog lanstva zasnovanog na principu solidarnosti
znailo prolongiranje statusa quo, odnosno ekonomske i politike stagnacije u dr-
avama kandidatima i za njih, zapravo, ne bi bilo prihvatljivo.
Kako je to nedavno konstatovao britanski The Economist, Balkan je enklava
unutar evropskog kontinenta i nijedan ministar spoljnih ili unutranjih poslova bi-
lo koje drave lanice to ne moe ignorisati. Za njih je EU najbolja opcija u smislu
trita, pomoi za razvoj, ali i u smislu politikog okvira. Zapravo, osnovno pitanje
ne sme biti budunost proirenja EU na drave Zapadnog Balkana, jer je ono neop-
hodno i ovim dravama i EU, ve koliko dugo e proces novog proirenja potrajati.

LITERATURA

Association Agreements with the Countries of Central and Eastern Europe: A general
outline, Europe, Europe Documents, No. 1646/47, September 7, 1990.
Bechev, Dimitar. 2012. The Periphery of the Periphery: The Western Balkans and the Eu-
ro Crisis. European Council on Foreign Relations, No. 60, August.
Big Bang, Smaller Shocks: 2004 Enlargement Impact on EU Policies and Processes.
2006. Burson-Marsteller. Brussels.
Cini, Michael. 2003. European Union Politics. Oxford University Press. Oxford.
Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the Eu-
ropean Economic and Social Committee, the Committee of the Regions and the Eu-
Politika misao, god. 53, br. 2, 2016, str. 133-150 149

ropean Central Bank. Five years of an enlarged EU Economic achievements and

challenges. Brussels, 20. 2. 2008, COM(2009) 79/3.
Dinan, Desmon. 2004. Europe Recast A History of European Union. Palgrave MacMil-
lan. London.
Emmanouilidis, Janis. 2008. Alternatives between Full Membership and Non-Mem-
bership Fata Morgana or Silver Bullet. Paper for the Conference. Sounio, Greece.
Enlargement Strategy Papers, http://ec.europa.eu/enlargement/countries/package/index_
en.htm
European Council, Conclusion of the Presidency, Copenhagen, 21-22 June 1993, Brus-
sels: General Secretariat of the Council, SN 180/1/93 REV 1.
General EU Position on the opening of the Negotiation with Republic of Serbia, Nego-
tiation Framework, http://www.seio.gov.rs/upload/documents/pristupni_pregovori/
neg_frame.PDF
Hagemann, Sara i Julia De Clerck-Sachsse. 2007. Old Rules, New Game Decision-Ma-
king in the Council of Ministers after 2004 Enlargement. Centre for European Po-
licy Studies, March, ISBN 978-92-9079-699-2.
Kochenov, Dimitry. 2014. EUs Conditionality: Praise Undeserved. Princeton Univer-
sity Press. Princeton.
Kurpas, Sebastian i Piotr Maciej Kaczynski. 2008. Inching towards a Second Irish Refe-
rendum. CEPS Commentary, 15 December, http://www.ceps.eu
Manners, Ian. 2002. Normative Power Europe: A Contradiction in Terms?, u: JCMS,
(40), 2: 220-242.
Mievi, Tanja. 2009. Pridruivanje Evropskoj uniji. Slubeni glasnik. Beograd.
Nugent, Neill (ur.). 2014. European Union Enlargement. Palgrave MacMillan. London.
OBrennan, John. 2014. On the Slow Train to Nowhere? The European Union, Enlar-
gement Fatigue and the Western Balkans. European Foreign Affairs Review, (19),
2: 221-242.
Pisani-Ferry, Jean, Norbert Rttgen, Andr Sapir, Paul Tucker i Guntram B. Wolff. Eu-
rope after Brexit: A proposal for a continental partnership, http://bruegel.org/wp-
content/uploads/2016/08/EU-UK-20160829-final-1.pdf
Prifti, Eviola (ur.). 2013. The European Future of the Balkans, Thessaloniki at 10. Euro-
pean Union Institute for Security Studies.
Reformski ugovor EU iz Lisabona. 2008. Prev. i prir. Milutin Janjevi. Slubeni glasnik.
Beograd.
Sjursen, Helene (ur.). 2006. Questioning EU Enlargement Europe in search of identity.
Routledge. London i New York.
Strategic Options for Europe. New Pact for Europe. December 2013.
150 Mievi, T., Savremeni izazovi politike proirenja Evropske unije na Zapadni Balkan

Stratulat, Corina. 2013. EU enlargement to the Balkans: shaken, not stirred. EPC Policy
Brief, 4 November.
he Thessaloniki agenda for the Western Balkans: Moving towards European integra-
tion, http://www.eudelyug.org/en/documents/Agenda.doc
Toshkov, Dimiter, Elitsa Kortenska, Antoaneta Dimitrova i Adam Fagan. 2014. The Old
and the New Europeans: Analyses of Public Opinion on EU Enlargement in Review.
Maxcap, Working Paper Series, No. 2, April.
Vachudova, Milada Anna. 2013. EU Leverage and National Interests in the Balkans: The
Puzzles of Enlargement Ten Years Ago. Journal of Common Market Studies: 1-17.
Wallace, Helen i William Wallace. 42000. Policy-Making in the European Union. Oxford
University Press. Oxford.

Tanja Mievi
CONTEMPORARY CHALLENGES TO EU ENLARGEMENT POLICY
TOWARDS THE WESTERN BALKANS

Summary
EU Enlargement Policy, one of the newest EU policies created during the last
decade of the 20th century, is facing a very difficult period of its development,
similar to the challenges facing the EU today. This Policy has been under con-
stant evolution on the basis of experiences with the new Member States, and
it has been closely connected with the wider context of European Integration
of the Member States. In this article we present an overview of the major chal-
lenges for the Union as well as for candidate countries and to point out that
there is no good reason why, even in the crisis situation, enlargement should
not be continued. It is, we argue, part of the solution to the problems of EU,
and not yet another problem.
Keywords: European Union, EU Enlargement Policy, Accession Negotiations,
Candidate Countries, Crisis

Kontakt: Tanja Mievi, Fakultet politikih nauka, Univerzitet u Beogradu, Jove

Ilia 165, 11 000 Beograd, Srbija. E-mail: tanja.miscevic@fpn.bg.ac.rs