Ur KB:s samlingar

Digitaliserad r 2015
 Br demokratin
avnationaliseras

STATENSOFFENTLIU
UTREDNINGAR
SOU 1999:11
rap/q
cc 50%
 Br demokratin
avnationaliseras
Robert A. Dahl
David He/d
Bengt Jacobsson
Sask/a Sassen

Demokratiutredningens skrift nr 21

f/HNN
B63

STATENS OFFENTLIGA
UTREDNINGAR
SOU 1999:1 I
SOU och Ds som ingr i 1999 rs nummerserie kan kpas frn Fakta Info Direkt.

Bestllningsadress: Fakta Info Direkt, Kundservice

Box 6430, 113 82 Stockholm
Tel: 08-587 671 OO, Fax: 08-587 671 71
E-post: order@faktainfo.se

versttare: Kerstin Wallin, aukt versttare, Sprkbruket, Uppsala

Omslag, foto: Gary Johansson, Bildhuset
Grafisk formgivning: Susan Nilsson, Jupiter ISBN 91-7610-913-5
Elanders Gotab, Stockholm 1999 ISSN O375-250X
Frord

Globaliseringen r en fabricerad djungel, har sociologen Anthony

Giddens sagt. Och visst r det en ppen frga om demokratin
kommer att kunna verleva globaliseringsprocesserna. Ingen kan
veta om den ekonomiska liberaliseringen kommer att bana vg fr
en politisk liberalisering.
Demokratiutredningen har uppdraget att granska vad globalise-
ringen har fr betydelse som id och som process fr den svenska
folkstyrelsen. Vi har till uppgift att ladda det offentliga samtalet
med kvalificerade inlgg det temat. Det sker genom regionala
seminarier, debattskrifter och forskarvolymer.
I den hr skriften stller kommittn analyser av tre av vrldens
frmsta globaliseringsforskare och en svensk styrningsforskare till
den offentliga debattens frfogande. Det frsta inlgget r skrivet

av professor Saskia Sassen, hollndsk urbanforskare och sociolog,

nu verksam i USA. Ur en rik fond av empiriska fenomen frn olika
delar av vrlden problematiserar hon och upplser det ofta fr-
enklade frhllandet mellan globalisering och nationalstat. Hon
kritiserar en ganska vanlig uppfattning om att den globaliserade
ekonomin frmst skulle handla om grnsverskridande verksam-
heter makroniv.
Fr egen del ser Sassen hur ett institutionellt ramverk fr styr
ning av den globala ekonomin vxer fram. Hon blottlgger ocks
dess oundvikliga konsekvenser fr den moderna nationalstatens
exklusiva makt ver sitt territorium. Nationella statliga lednings-
funktioner verfrs
till privata arenor transnationell niv. Men
nationalstaterna skapar ocks mekanismer fr att skerstlla det
globala kapitalets rttigheter territorier som str under deras
kontroll. Hon visar att det sker en avnationalisering av specifika
nationella anordningar. En del av det som sker det nationella

3
 FRORD

territoriet har frvisso blivit globalt. Men en del av det som ger
globalt r avhngigt nationalstaternas institutionella struktu-
rum
och deras klla till legitimitet. Den globala kapitalismen be-
rer
hver starka nationalstater. Men, kan man undra under lsningen
demokrati
av Sassen, den kanske reder sig utan
Hr tar professor David Held, statsvetare frn England vid.
Han menar att eftersom vrlden karakteriseras av att det fler
och fler niver vxer fram fler och fler former fr global politik ut-
manas de nationella demokratiska och rttsliga traditionerna hgst
vsentligt. Om man skall kunna skerstlla kvaliteten i de demo-
kratiskarelationerna inom och mellan samhllen, mste man till-
skapa nya rttsliga och organisatoriska mekanismer. Utan sdana
kosmopolitiska demokratiska arrangemang kommer varken demo-
kratin samhllena att vxa eller frdjupas.
eller de politiska
Helds grundtonr dock allt annat n pessimistisk. Just genom
att det handlar om demokrati, r det ett klokt val som skall trffas,
menar han, och det valet r ingen annans n vrt. Han har en
mycket stark tilltro till de liberala, demokratiska institutionernas
elasticitet och robusthet. Det gller inte minst grundlagarna och de
fundamentala demokratiska rttigheterna.
S frhoppningsfull r emellertid inte den inflytelserike ameri-
kanske demokratiteoretikern, professor Robert A. Dahl. I sitt
inlgg driver han tesen att internationella organisationer varken r
eller kommer att bli demokratiska. Snarare r de ett slags byr-
kratiska frhandlingssystem. Men, menar han i anslutning till
Held, om anser att mnskliga behov inte kan tillfredsstllas
utanfr internationella organisationer kan andra sidan inte nja
oss med att kritisera deras demokratiska underskott. Vi mste
anstrnga oss fr att de demokratiseras. Att inte bry sig om de
demokratiska bristerna, r ingen lsning. Att kalla odemokratiska
organisationer fr demokratiska r inte heller ngot som Dahl
rekommenderar.
Avslutningsvis reflekterar ocks den svenske fretagsekonomen
och frvaltningsforskaren, professor Bengt Jacobsson ver om
man kan utva ngon demokratisk styrning i de globaliserade
frhandlingsmiljerna. En av hans utgngspunkter r att politiker
fr att lyckas borde veta vad de vill och inse vad som r mjligt.
 FRORD

Han befarar att flera av de frsk som gjorts fr att frbttra styr-
ningen inom nationalstaten faktiskt har gjort det nnu svrare fr
politikerna att styra. Det har skapat lager av experter som skiljer
politikerna frn verksamheterna. Politiken har teknifierats.
Politiken
inte bara br utan kan ocks spela en roll, menar
Jacobsson. Och detta r viktigt, fr om politiken inte kan visa att
den betyder ngot, frlorar den sin legitimitet. Om inget frnuf-
tigt grs, riskerar en politik som r ansvarig men maktls.
Saskia Sassens och David Helds artiklar utgr utkade och
versatta versioner av frelsningar Forskningsrdsnmndens
globaliseringssymposium i Stockholm i oktober 1998. Demokrati-
utredningen ber att tacka svl frelsarna som arrangrerna

genom dess ordfrande professor Gran Therborn fr mjligheten

att ge en vidare spridning dessa centrala demokratianalyser
svenska.
Demokratiutredningens ledamter har inte tagit stllning till
innehllet.

Erik Amn
Huvudsekreterare
InnehH
Det globala frankrat i det nationella
Saskia Sassen 9
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Kan globaliseringen regleras
DavidHe/d 33
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Kan internationella organisationer vara demokratiska
Floben A. Dahl 55
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Politik och styrning iden moderna vrlden
Bengt Jacobsson 79
............... ............................... ............
Det globala frankrat i
detnaonena
Konsekvenser fr statens roll

Saskia Sassen

En stor del av den pgende debatten om globalisering bygger

tv grundlggande frestllningar. Den ena r att det handlar om
ett nollsummespel: Den globala ekonomins vinster r national-
staternas frluster och omvnt. Den andra innebr att hndelser

som sker inom ett nationellt territorium, vare sig det r affrs-
transaktioner eller domstolsbeslut, r nationella hndelser. Dessa
bda frestllningar pverkar svl experter den globala ekono-
min som gemene man. Fr experterna har det betytt att de som
regel avgrnsat begreppet global ekonomi till att glla grnsver-
skridande processer, srskilt internationell handel och investe-
ringar, och till en debatt mellan de som anser att globaliseringen
bryter ner nationalstaten, ena sidan, och de som menar att statlig
verhghet frblir ofrndrad, den andra. Resultatet har blivit en
empiriskt och teoretiskt svagt underbyggd beskrivning av den
ekonomiska globaliseringens knnetecken.

l Uppsatsen ingr i
ett strre femrigt projekt om styrning och ansvar i
den globala ekonomin. Den frsta delen av det strre projektet publicera-
des delvis genom en rapport presenterad vid 1995 rs Leonard Hastings
Schoff Memorial Lectures: Losing Control Sovereignty in om Age
Globalization, Columbia University Press 1996. Jag vill tacka Schoff
Memorial Fund fr deras std och Colombia University Press fr att jag
ftt anvnda delar av de publicerade frelsningarna.

9
 DET GLOBALA FRANKHAT I DET NATIONELLA

Mtet mellan nationella lagar och utlndska aktrer

En av statens roller i frhllande till dagens globala ekonomi har,

till skillnad frn vad som gllt under tidigare perioder i vrlds-
ekonomin, varit att hantera mtet mellan nationell lagstiftning och
utlndska aktrer sig dessa r fretag, marknader eller ver-
- vare
nationella organisationer. Detta frhllande r det som gr inne-
varande period speciell.
ena sidan har frekomsten av en
utomordentligt vl utvecklad samling lagar, som garanterar natio-
nalstaternas exklusiva kontroll ver sina territorier i en utstrck-
ning som aldrig tidigare i historien. andra sidan har den be-
tydande institutionaliseringen av rttigheter fr icke-nationella
fretag, grnsverskridande transaktioner och vernationella
organisationer. Dessa frhllanden anger villkoren fr national-
staternas ndvndiga medverkan i globaliseringsprocessen.
Vanligen anvnder begrepp som avreglering, liberalisering av
finansiella och kommersiella transaktioner och privatisering fr att
beskriva resultatet av detta mte. Problemet med sdana begrepp
r att de bara beskriver statens tillbakadragande frn regleringen av
sin ekonomi. De tcker inte alla de stt vilka staten samtidigt
deltar i utformningen av de nya ramar som frmjar globaliseringen;
inte heller tcker de frndringar inom staten som r frenade med
processen.

Bortom nollsummespel och enkel geografi

Det finns forskning som behandlar relationen mellan national-

staterna och vrldsekonomin ett stt som gr utver ovan
nmnda frestllningar om nollsummespel och geografi. Litteratur
om vrldssystem har givit betydande bidrag till utvecklingen av
analytiska kategorier som gr det mjligt fr oss att frst de
mellanstatliga dynamiska processernas funktion inom nationella
territorier Wallerstein, 1988; Arrighi 1994; Frank 1964 fr att
bara nmna ngra f. En framvxande forskning visar nu att glo-
bala processer i stor utstrckning uppstr inom nationella territo-
rier se t.ex. Mittelman 1996; Knox and Taylor 1995; Drache and
Gertler 1991; Sassen 1991. Jag har lnge hvdat att mnga transak-

10
 SASKIA SASSEN

tioner som spelar en nyckelroll i den globala ekonomin inte r

grnsverskridande, eller inte r det samma stt som investe-
ringar och handel r det, utan r inordnade i nationella ekonomier.
Jag har vidare frskt visa hur ven den mest digitaliserade globala
finansmarknad bygger ett antal mycket materiella resurser och
rum, som till stor del r frankrade i nationella territorier.

Strategiska mellanhnder

Den frga som r av intresse i freliggande uppsats har ftt mindre

uppmrksamhet. Det gller framvxten av ett institutionellt ram-
verk fr styrning av den globala ekonomin och de oundvikliga
konsekvenser detta medfr fr den moderna nationalstatens
exklusiva makt inom sitt territorium. Det finns en ny grupp av
strategiska mellanhnder som bidrar till ledning och samordning
av den globala ekonomin. De r till stor del, men inte helt, av
privat karaktr och har tagit ver vissa av de internationella funk-
tioner som tills nyligen skttes av staten, som t.ex. de i huvudsak
protektionistiska normer med vars hjlp regeringarna styrde
internationell handel under tiden efter andra vrldskriget. Dessa
strategiska aktrers roll illustreras ett dramatiskt stt av ett
nyligen intrffat fall som rr Kina. Nr den kinesiska regeringen
1996 beslutade emittera ett lOO-rigt obligationsln som inte skulle
sljas i Shanghai utan frmst i New York, vnde man sig inte till
Washington utan till LP. Morgan. Exemplet r bara ett av ett otal
frn en stor mngd lnder se Sassen, under arbete.
Privata fretag inom internationellt finansvsende, redovisning/
revision och juridik, nya privata normer fr internationell redovis-
ning och finansiell rapportering och vernationella organisationer
som WTO, fullgr alla strategiska, icke-regeringsbaserade styr-
funktioner. De gr emellertid detta till stor del inom national-
staters territorier. Detta antyder att det kanske finns en rad fr-
bindelser med olika delar av nationalstaterna och en mngd olika
resultat, beroende varje nationalstats srdrag.
Jag hvdar att just drfr att globala processer i stor utstrck-
ning materialiseras inom nationella territorier, har mnga national-

11
 DET GLOBALA FRANKRAT | DET NATIONELLA

stater varit tvungna till lngtgende medverkan i frverkligandet

av det globala ekonomiska systemet och att deras institutionella
struktur frndrats under den processen. Det kan mycket vl
hnda att vissa delar av nationalstaterna, t.ex. finansdepartement
och centralbanker, drigenom fr strre makt ven om andra delar
kan frlora. Min arbetshypotes r att globaliseringen, ven om den
det hela taget lmnar det nationella territoriet orrt, i hg grad
pverkar nationalstatens exklusiva kontroll ver territoriet, dvs.
effekterna berr inte territoriet som sdant men vl den institu-
tionella ramens geografiska frutsttningar.
Globaliseringen betraktad detta stt rr inte bara grnsver-
skridande, som t.ex. sker genom tgrder fr investeringar och
handel. Den handlar ocks om att nationella, offentliga lednings-
funktioner flyttas till transnationella, privata arenor och om att det
inom nationalstaterna utvecklas mekanismer genom lagstiftning,
domstolsbeslut, och myndighetsbeslut fr att tillgodose det
globala kapitalets rttigheter i vad som fortfarande r nationella
territorier under respektive stats exklusiva kontroll. Ett ver-
gripande resultat r vad jag kallar en begynnande avnationalisering
av flera hgt specialiserade nationella institutioner
-
nationella
rttsliga och reglerande ramverk erstts delvis av "avnationalise-
rade" motsvarigheter Sassen 1996: kapitel 1. Rrelsen frn vad
som fortfarande r keynesianska statliga program i riktning mot
det globala kapitalets behov av att skydda sina rttigheter inom
nationella territorier kan mycket vl vara ett konkret exempel
detta. Det r ett omrde dr staten r en frutsttning fr globa-
liseringen, i egenskap av administrativ och teknisk apparat fr att
styra handlingar som genomfrs av bde nationella och icke-natio-
nella ekonomiska aktrer
och institutioner. Om det r s, att vissa
av de instrument som krvs fr att tillgodose det ekonomiska
globala systemet implementeras inom nationalstaten, genom av-
nationalisering av valda institutionella omrden, skulle man kunna
hvda att de tv slags suvernitet som Krasner framhller i sin
analys den Vstfaliska och den internationellt rttsliga, se Sassen
1996 mycket vl kan vara vg att frndras avsevrt, ven om
de formellt och de jure inte tycks frndras eller hotas av
globaliseringen.

12
 SASKIA SASSEN

Territorium och territorialitet i den globala ekonomin

Ekonomisk globalisering innebr en stor frndring av den

territoriella organiseringen av ekonomiska nyckelsektorer. Frgan
om i vilken utstrckning globaliseringen ocks innebr tnkbara
frndringar av de politiska-ekonomiska maktstrukturerna r svr
och kontroversiell. Som jag ser det, har de frmsta dynamiska
faktorerna i den globala ekonomin frmgan att upplsa den
srskilda form av mte mellan suvernitet och territorium som r
frankrad i den moderna staten och det moderna statliga systemet.
Detta innebr inte ndvndigtvis att suverniteten minskar i be-
tydelse i det internationella systemet. Det kan i stllet vara tecken
att vissa delar av nationalstatens suvernitet lyfts ver till ver-
nationella myndigheter eller privata bolagssystem. Som mest skulle
jag sga att det handlarom en partiell avnationalisering av statlig
suvernitet.P samma stt frhller det sig nr det gller statens
exklusiva kontroll ver sitt territorium: den ekonomiska globali-
seringen upphver inte detta knnetecken fr det mellanstatliga
systemet, men ndrar den specifika typ av institutionell inramning
av det nationella territoriet som sett utvecklas efter frsta
vrldskriget, och i synnerhet efter det andra

En ny maktgeografi

Vi kan brja diskussionen av dessa frgor med att granska den eko-
nomiska globaliseringens viktigaste aspekter som bidrar till vad jag
betraktar som en ny maktgeografi. Tre bestndsdelar i denna nya
maktgeografi r av srskilt intresse hr. En gller de faktiska
territorier dr en stor del av globaliseringen materialiseras i form
och andra bestndsdel
av speciella institutioner processer. En r
framvxten av en ny rttsordning fr reglering av grnsver-
skridande ekonomiska transaktioner; ngot som fortfarande inte r
tillrckligtuppmrksammat i samhllsvetenskaplig litteratur. Det
har uppsttt en vervldigande mngd rttsliga innovationer kring

2 Fr
en vidareutveckling av dessa frgor, se Sassen 1996, kapitel
Mycket av vad som fljer i detta stycke r hmtat frn den kllan.

13
 DET GLOBALA FRANKRAT I DET NATIONELLA

globaliseringens utbredning. Den tredje bestndsdelen i den nya

maktgeografin r det faktum att ett vxande antal ekonomiska
aktiviteter sker i det digitala rummet. Den kande digitaliseringen

av ekonomisk verksamhet, srskilt inom ledande informations-

verksamhet som finans- och specialiserade fretagstjnster, kan
vara vg att bidra till en kontrollkris som varken statens och den
internationella ekonomins apparater har frmga att hantera. Om
sammanfogar dessa tre bestndsdelar i den nya maktgeografin
med fretagskapitalets globala lttrrlighet, ser delar av sam-
bandet mellan global ekonomi och nationalstat som inte tillrck-
ligt, eller ett anvndbart stt, fngas upp av den dominerande
frestllningen om begreppen "globalt-nationellt" som tv var-
andra uteslutande omrden.
Fr mig vcker dessa processer frgan om vilken slags terri-
torialitetde medfr. Ett svar r att de r tecken en partiell ver-
flyttning av alltfler aktiviteter till i stort sett nyskapade institutio-
nella paraplyorganisationer som allt oftare r privata, inte offent-
liga. Under det att dessa nya institutionella paraplyorganisationer
styr processer som tminstone delvis sker inom nationella territo-
rier, frutstter de, uttryckligen eller underfrsttt, medverkan
frn valda delar av nationalstaterna. Lt mig kort berra ngra
aspekter detta. Jag brjar med frgan om den globala ekonomins

rum, eller globaliseringens strategiska geografi eller, mer begrepps-

mssigt, med den srskilda slags territorialitet som i dag ser
vxa fram i den globala ekonomin.

3 En utgngspunkt r
att frga: Hur ser rummet och de juridiska/regle-
rande normerna ut, som definierar verksamhet som menar att den
globala ekonomin bestr av: globala finansmarknader, brittisk-amerikans-
ka juristbyrers dominans nr det gller internationella affrstransaktioner,
GATTzs Uruguayrunda och tillkomsten av World Trade Organization
WTO, kreditvrderingsinstitutens och andra liknande organs roll de
internationella kapitalmarknaderna, GATTzs och NAFTA:s regler fr
servicepersonals rrlighet som en del av den internationella handeln och
investeringar i tjnster samt immigrationen, i synnerhet lgbetalda
arbetares rrlighet se Sassen 1996.

14
 SASKIA SASSEN

Den geografiska spridningen av fabriker och serviceinrttningar

ver hela vrlden r i sjlva verket en del av starkt integrerade fre-
tagsstrukturer med starka tendenser till koncentration av kontroll
och vinstdisposition. ven det tnkbart den geografis-
om vore att
ka spridningen av fabriker och kontor skulle ha kunnat ske
parallellt med en spridning av kontroll och vinster, eller, med andra
0rd, tillsammans med en demokratisering avfretagsstm/eturen har
,
ngot sdant inte skett. Mnga av verksamheterna figurerar i stllet
som stora bolags utlndska frsljning. Det r vl knt att en
mycket stor andel av den internationella handeln uppskatt-
ningarna varierar frn 40 till 70 /o faktiskt sker internt inom bolag
se FNzs Centre on Transnational Corporations, UNCTAD, flera
r.

Huvudkontoren

Denna omstndighet pverkar frgan om territorialitet och

suvernitet inom ramen fr den globala ekonomin frmst tv
stt. Fr det frsta: Nr fabriker, kontor och serviceenheter i ett
integrerat fretagssystem r geografiskt spridda, och i synnerhet
nr kontrollen ligger den centrala nivn, sker ocks en tillvxt i
de centrala funktionerna. Det kan beskrivas som att mer globali-
serade fretagen blir, desto mer vxer deras centrala funktioner i
betydelse, komplexitet, antal transaktioner Fr freliggande
analys r det dynamiken, som frenar spridningen av ekonomisk
verksamhet med den centrala funktionens vxande betydelse och
ofta ven storlek, som r av intresse. I samband med territorialitet
och globalisering betyder det att en tolkning av globaliseringens
effekter som ngot som skapar en rumslig ekonomi
som gr utver
enskilda staters regleringsfrmga bara r halva historien. Den

4 Jag har vidareutvecklat dessa frgor i Sassen 1991. Integrationsprocessen

i bolagen br inte frvxlas med vertikal integration s som den vanligen
beskrivs. Se ven Gereffi om varukedjor och Porter om mervrdeskedjor
value added chains, tv konstruktioner som ocks visar skillnaden
mellan fretagsintegration global niv och vertikal integration i vanlig
mening.

15
 DET GLOBALA FRANKRAT I DET NATIONELLA

andra halvan r att dessa centrala funktioner i oproportionerligt

hg grad r koncentrerade till de mest utvecklade lndernas
territorier.
Jag br kanske klargra att jag med begreppet centrala funk-
tioner inte bara avser huvudkontor utan inkluderar alla funktio-

ner som gller finansiella, juridiska, redovisnings-, lednings-, verk-

stllande och planerande funktioner som krvs fr att driva ett
fretag med verksamhet i mer n ett land, och allt oftare i flera.
Dessa centrala funktioner ligger delvis huvudkontoren, men
ven i stor utstrckning inom vad som kallas servicebolags-
komplex, dvs. ntverk av finansiella, juridiska, redovisnings-,
reklam- och andra servicebolag som skter alla de komplicerade
detaljer som fljer av verksamhet inom mer n ett nationellt rtts-
system, redovisningssystem, reklamkultur osv., och som i samtliga
fall gr det under snabbt frnderliga frhllanden se Sassen 1991,
Knox and Taylor 1995, Brotchie et al. 1995; Moulaert and Scott
1997. Denna typ av tjnster har blivit s specialiserade och kom-
plicerade att hgkvarteren i allt strre utstrckning hellre kper
dem frn expertfretag n utfr dem internt. Dessa grupper av
fretag som tillhandahller centrala funktioner fr ledning och
samordning av globala ekonomiska systern, r i oproportionerligt
hg grad koncentrerade till de mest utvecklade lnderna; i synner-
het om n inte uteslutande till stder som jag kallat globala
stder". Koncentrationen av funktioner utgr en strategisk faktor
fr organiseringen av den globala ekonomin och fretagen r
lokaliserade just hit, till New York, Paris, Amsterdam.
Ett argument som jag hr fr fram r att det r viktigt att ana-
lytiskt skilja mellan de strategiska funktionerna fr den globala
ekonomin, eller fr global verksamhet, och ett lands allmnna
nringsliv Det handlar inte om tv vrldar som helt verlappar

5 Dessa globala kontroll- och beslutsfunktioner r delvis frankrade i

nationella bolagsstrukturer men utgr ocks en egen undergrupp av fre-
tag. Denna undergrupp kan ses som en del av ett ntverk som frenar
globala stder ver hela jorden. I den meningen skiljer sig de globala st-
derna frn huvudstderna i frutvarande imperier eftersom de r ett resul-
tat av grnsverskridande ntverk snarare n bara de mktigaste stdernai

16
 SASKIA SASSEN

varandra. Mnga bestndsdelar i ett lands nringsliv har fga att

gra med globaliseringen medan mnga nationella fretagssektorer
i hg utstrckning har blivit globaliserade i sin inriktning och
knappast har ngot gemensamt med sin tidigare inriktning
nationella marknader. Fr tskillig forskning kanske denna dis-
tinktion saknar betydelse, men nr det gller att frst den globala
ekonomin r den viktig.

F/nansmarknaderna

Ett annat aktuellt exempel kopplingen mellan transnationella

processer eller dynamiska skeenden och ett nationellt territorium,
r de globala finansmarknaderna. Storleksordningen transak-
tionerna har stigit brant, vilket visas tydligt av att omsttningen
den globala kapitalmarknaden, som utgr en stor del av den globala
ekonomin, r 75 biljoner USD enligt uppskattningar av The
Economist. Dessa transaktioner ingr delvis i telekommunika-
tionssystem som tillter gonblicklig verfring av pengar/
information ver hela vrlden. Detta frhllande har gnats stor
uppmrksamhet. Men myntets andra sida r att de globala finans-
marknaderna i hg utstrckning r placerade i vissa stder i de mest
utvecklade lnderna koncentrationsgraden r t.o.m. hgre n
-
vntat. Verksamhetstopografin i mnga av de globala, digitaliserade
verksamheterna, som de finansiella, strcker sig i sjlva verket
och ut ur det digitala rummet och mir den rr sig ut och tar mar/e,
sker det i massiva koncentrationer av ytterst materiella resurser,
frn infrastruktur till byggnader Sassen 1998: kapitel 9-10.

imperier. Det finns, som jag ser det, inte ngot sdant som en enda global
stad samma stt som det kunde finnas en enda huvudstad i ett impe-
rium; kategorin "global stad r bara meningsfull nr den betraktas som en
bestndsdel i det globala ntverket av strategiska stder se Sassen 1991.

17
 DET GLOBALA FRANKRAT I DET NATIONELLA

Utomnatione/la ntverk

Fr att driva ett vrldsomfattande ntverk av fabriker, kontor och

serviceenheter och infra globala finansmarknader krvdes strre
och mindre frndringar i nationella rttssystem och skapandet av
helt nya ramverk utanfr de nationella. Detta r, som jag tolkar
det, en andra faktor i den nya maktgeografin, som nationalstaterna
str infr. Hr begrnsar jag mig till ngra av de olika rttsliga
innovationerna, som rymmer en stor del av globaliseringen. De
medfr specifika former fr interaktion med staten eller, mer
konkret, med statens suvernitet. Rttsliga innovationer och
frndringar sammanfattas ofta under begreppet avreglering och
betraktas som sjlvklara. I tskillig sociologisk forskning anvnds
avreglering som ett annat ord fr statens minskande betydelse.
Dessa rttsliga frndringar innefattar emellertid, enligt min
mening, en mer specifik process; en process som tillsammans med
de rumsliga frndringar som berrts ovan kan vara tecken en
mer djupgende frndring av suverniteten och som innebr att
den specifika systemiska egenskap som kallar suvernitet fr ett
nytt innehll och nya lokaliteter.
Som exempel har internationellt skiljedomsfrfarande i affrs-
livet under de senaste 20 ren frndrats och institutionaliserats

som den frmsta avtalsenliga metoden fr lsning av transnatio-

nella affrskonflikterf

6 Internationella affrskontrakt inom en lng rad aktiviteter freskriver i

dag vanligen skiljedom fr den hndelse en konflikt skulle uppst om
tolkningen av kontraktet. Dezalay and Garth 1995. Huvudsklet som nu
anges fr detta r att det innebr att ingen av parterna tvingas underkasta
sig den andres domstolsvsende. Sekretessen i skiljeprocessen har ocks
betydelse. Skiljefrfarandet kan vara institutionellt och ske enligt regler
fr medlingsinstitut som t.ex. International Chamber of Commerce i
Paris, American Arbitration Association, London Court of International
Commercial Arbitration m.fl. Skiljefrfarande kan ocks ske "ad hoc,
ofta enligt reglerna frn FN:s kommission fr internationell affrsrtt
UNCITRAL. Medlarna r vanligen tre till antalet; oftast privatpersoner
som utsetts av parterna. De agerar som privata domare och hller hearings
och fller domar.

18
 SASKIA SASSEN

Enligt Dezalay och Garth 1995 r skiljefrfarandet en av-

lokaliserad och decentraliserad marknad fr hantering av interna-
tionella affrskonflikter, sammanhllen av mer eller mindre mk-
tiga institutioner och individer som bde konkurrerar och kom-
pletterar varandra se ocks Salacuse 1991. Ett andra exempel
privata regleringssystem utgrs av instituten fr kreditvrdering
eller obligationsgradering bond rating institutes som kommit att
spela en allt viktigare roll i den globala ekonomin.7 Fr tio r sedan
hade Mo0dys och Standard 8C Poor inga egna analytiker utanfr
USA; 1993 hade de 100 var i Europa, Japan och Australien Sinclair
1994.
Dessa och andra liknande transnationella institutioner och
regelverk vcker frgor om frhllandet mellan staters suvernitet
och kontrollen ver globala ekonomiska processer. Internationellt
skiljedomsfrfarande r i huvudsak ett privat rttssystem och
kreditvrderingsinstitut r privata "portvaktssystem". De har,
tillsammans med andra liknande vuxit fram som
institutioner,
betydelsefulla styrmekanismer vars auktoritet inte kommer frn
staten. De bidrar till att hlla ordning i toppen. Den nyligen bilda-
de Vrldshandelsorganisationens WTO hantering av tillvxten av
dessa privata regelverk och av frsken att skapa vernationella
regleringar som fortfarande r frankrade i stater och mellanstat-
liga system, blir drfr srskilt viktig. Som Rosenau har noterat, r
det just drfr att s mnga processer r transnationella som rege-
ringarna blir allt mindre frmgna att hantera vissa av de viktigaste
frgor som vrt samhlle str infr; det r inte slutet fr suverni-
teten, snarare en frndring av den exklusiva rtten och rck-
vidden hos regeringarnas befogenheter

7 Det finns tv institut

som dominerar vrderingsmarknaden; bda med
listor till belopp om 3 biljoner USD. Det handlar om Moodys Investors
Service, vanligen kallad Moodys, och Standard 8CPoors Ratings Group,
vanligen kallad Standard 8CPoor.
8 Det finns en bredare systemisk process hr som mste skiljas frn
globaliseringens effekter: Den vrldsomfattande och uppenbarligen
vxande misstron mot regeringar och byrkratier. Shapiro 1995 menar
att detta bidragit till att lagar ftt vissa gemensamma drag; srskilt den

19
 DET GLOBALA FRANKRAT I DET NATIONELLA

Nya normer: konvergens och utformning av standards

Mnga av dessa tmligen abstrakta frgor illustreras tydligt genom

arbete som pgr fr att skapa nya privata, internationella stan-
dards fr redovisning och finansiell rapportering. International
Accounting Standards Committee IASC r ett fristende privat
organ som bedrivit en intensiv verksamhet fr att skapa enhetliga
standards fr anvndning bde av nringsliv och regeringar.
Kommittn vill att dessa standards ska vara infrda r 1999. r
1995 gick International Organization of Securities Commission
med att stlla sig bakom IASC:s standards och angav 1998 som
det r d internationella redovisningsstandards skulle vara frdiga.
Det br noteras att IASC:s standards i mars 1997 godkndes av
alla brser utom de ijapan, Canada och USA, ven om dessa i
skrivande stund vntas ansluta sig. En av frgorna fr USA:s del
har varit att man dr betraktar sina egna standards som mer
stringenta n de nya som fresls. Brittisk-amerikanska standards
har dessutom kommit att bli de facto internationella standards
under de senaste ren, och resulterat i en oerhrd mngd affrer
fr fretag i USA och Storbritannien.
Den hr utvecklingen innehll incidenter som visade i vilken
utstrckning nationella och fretag motsatte sig, eller
regeringar
hade svrt att godta, andra lnders standards, fr att inte tala om
enhetliga internationella standards som de IASC strvade efter.
Japan vgrade att verge sitt eget redovisningssystem, som inte
uppfyllde kriterierna transparens som blivit normen i inter-
nationella transaktioner. Japans motstnd mot att infra sdana
standards fr transparens inom en lng rad affrsverksamheter, och

vxande betydelsen av individers konstitutionella rttigheter som skydd

mot staten och andra organisationer. Det srskilda knnetecknet fr
USA:s konstitutionalism r den grundlagsenliga rttsliga prvningen som
nu ocks uppsttt inom Tyskland och Italien och i viss mn ocks i
Frankrike dr det nu finns en aktiv grundlagsdomstol i funktion och dr
medborgarnas rttigheter faststllts i grundlagen. EG-domstolen har
utvecklats till att bli en frfattningsdomstol med jurisdiktion nr det
gller mnskliga rttigheter vilket innebar att frfattningar och rttig-
heter mste infras i Europa.

20
 SASKIA SASSEN

vgran att fortstta avregleringen av finanssektorn, var t.o.m. det

som hindrade Tokyo frn att bli ett stort internationellt finans-

centrum. Tokyo frblev fr japanskt.

Den pltsliga omsvngning som tyska fretag gjorde, till och
med Deutsche Bank, och deras beslut att anvnda internationella
redovisningsstandards, kom som en chock fr Japans finans-
minister och fr mnga ledande affrsmn iJapan. Finansministe-
riet har dock nyligen anmlt att man gradvis kommer att infra ett
helt batteri av tgrder fr avreglering och transparens. De hrdas-
te ptryckningarna fr frndringar kommer emellertid frn
Japans kande beroende av internationella marknader. Mnga
japanska fretag har flyttat produktion utomlands; bland deras
strsta aktiegare finns fretag i USA och Europa och det har
blivit allt mer attraktivt att skaffa kapital utomlands. Nr finans-
ministeriet vl hade beslutat att lgga om sin politik, hade vissa
japanska fretag redan brjat infra redovisningsstandards som
ligger nrmare den brittisk-amerikanska; normen fr nstan alla
internationella transaktioner.
Japanska fretag som vill bedriva verksamhet utanfr Japan
inser att om de inte fljer brittisk-amerikanska redovisnings-
standards kommer de att trngas ut frn den globala marknaden.
Det har blivit ndvndigt fr alla fretag som vill arbeta interna-
tionellt, oavsett vilket land de kommer ifrn, att antingen anpassa
sig till standards som r mest accepterade ver vrlden, eller lta bli
att spela vrldens finansmarknad. Lntagare interbankmark-
naden, debiterar t.ex. japanska banker hgre rntor grund av
deras svrgenomtrngliga redovisning och otillfredsstllande
information om dliga fordringar; Daiwa bank sparkades ut ur
USA drfr att den dolt frluster under elva r. Den enda japanska
finansinstitution som finns New Yorks aktiebrs, Bank of
Tokyo-Mitsubishi Bank, fljer USA:s redovisningsstandards som
r de mest stringenta i vrlden och 1996 lnade man upp 2 miljar-
der USD med hjlp av en internationellt konvertibel obligation.
Fallet Japan r intressant drfr att Japan r ett av de mktiga
lnderna i vrlden. Landet har stretat emot, men har slutligen
tvingats acceptera de nya normerna efter ptryckningar frn de
egna fretagen. USA-brsen, en annan mktig aktr, motsatte sig

21
 DET GLOBALA FRANKRAT I DET NATIONELLA

fr sin del infrande av IASC-standards och insisterade att

sina egna eller ngot som liknade dem erknda som internationell
norm; den kan emellertid mycket vl tvingas acceptera IAS.
ven det hr handlar
om om en vrld av privata aktrer och
privata standards, spelar nationalstaterna en viktig roll fr tillmp-
ning och delvis ven kontroll av fretagens uppfrande.

Infr en kartlggning av statens roll

De globala ekonomiska processernas nya geografi - de strategiska

territorierna fr ekonomisk globalisering mste skapas bde
-
genom fretagsaktrernas praxis, ndvndig infrastruktur dvs.
globala stder och genom arbete fr att utforma nya juridiska
regelsystem. Eftersom allt detta, tminstone delvis, sker inom
nationella territorier under nationalstaters kontroll,
mste dessa
medverka. Att kartlgga denna medverkan med olika national-
staters alla srdrag, r en central del av mitt pgende forsknings-
projekt Sassen, under arbete.
Fr nrvarande str det klart fr mig att det finns flera olika
lokaliteter fr medverkan; domstolsbeslut, lagstiftning, frord-
ningar, privata bolags beslut. Jag betraktar denna medverkan som
ett grnsland dr mnga skrmytslingar sker mellan olika srintres-
sen och med mnga olika resultat i de olika institutionella vrldarna
och nationalstaterna. Dr sker ocks arbetet fr att legitimera
frndringar, t.ex. nr en regering stdjer privatisering av offent-
liga fretag och avreglerar finansmarknaderna vilket sammantaget
de facto, innebr att landets ekonomi ppnas fr utlndska in-
vesteringar. Dessa sm och stora juridiska innovationer har tfljts
av vad skulle kunna beskriva som "ny normativitet", djupt fr-
ankrad i de globala kapitalmarknadernas nya logik Sassen 1996,
kapitel 2. Fr att den logiken skulle bli normativ krvdes att
nationalstater stdde den och anvnde den som det "riktiga" sttet
att styra nationell ekonomi. I denna mening har centralbankernas
roll kommit bli ven
att avgrande. om de frlorat en del av sina
makroekonomiska befogenheter, har de blivit frmedlande
nu
institutioner genom vilka de nya internationella spelreglerna infrs

22
 SASKlA SASSEN

i nationella ekonomier. Drifrn kommer ocks den nya betydelse

som fsts vid centralbankernas sjlvstndighet i frhllande till

regeringarna; en av frutsttningarna fr IMF se Sassen, under
arbete.

Kontrollfrluster

Det r i denna mening som jag hvdar, att framstllningar som

enbart beskriver nationalstaten som frlorare i betydelse r brist-
flliga. De tar inte hnsyn till denna mycket viktiga dimension och
reducerar det som hnder till att vara en funktion av begreppsparet
globalt-nationellt; det den ena vinner frlorar den andre. Jag be-
traktar avreglering inte enbart som en kontrollfrlust fr staten

utan som en avgrande mekanism fr hantering av frbindelsen

mellan det mellanstatliga samfrstndet fr frmjande av globalise-
ringen och det faktum att nationella rttssystem fortfarande r den
strsta, eller avgrande faktorn fr hvdande av avtalsenliga
garantier och gandertt.
Nr man betonar att en stor del av den globala ekonomin
materialiseras inom nationella territorier och att den d krver
frndringar i nationella institutionella ramverk, antyds en mjlig
tolkning i termer av doktrinen om extraterritorialitet. Vi skulle
kunna frga om den ekonomiska globaliseringens effekter
nationella territorier och statlig suvernitet utgr ytterligare en
slags extraterritorialitet, fokuserad ekonomiska, snarare n mer
traditionella politiska faktorer. Om de skulle utgra ett slags extra-
territorialitet skulle
de lmna statens suvernitet i stort sett ofr-
ndrad. Min 1996: kapitel 1, r att det handlar om en
tolkning
utveckling av ett annat slag, en dr statens suvernitet ndras och
en dr bda kategorierna - exklusiv territorialitet och suvernitet
-
delvis frndras.
Fr nrvarande kan identifiera tminstone fljande, i ett
frsk till kartlggning av statens roll i de aktuella processerna.
 DET GLOBALA FRANKRAT I DET NATIONELLA

Staten garanterar det globala kapitalets rttigheter

Det framvxande, ofta ptvingade, samfrstndet inom staternas

samfund om att frmja globalisering har medfrt en rad specifika
skyldigheter fr deltagande stater. Staten frblir den yttersta
garanten fr det globala kapitalets rttigheter, dvs. fr skyddet
av kontrakt och gandertt. Staten har sledes inkorporerat det
globala projektet fr sin egen minskade roll i styrningen av
ekonomiska transaktioner Cox 1987; Panitch 1996; Gill 199
Fretag som bedriver transnationell verksamhet vill skerstlla
funktioner som traditionellt utvats av staten i den nationella
ekonomin, i synnerhet gller det garantierna fr gandertt och
kontrakt. Staten kan hr uppfattas som innehavare av en teknisk-
administrativ frmga som inget annat institutionellt arrangemang
fr nrvarande besitter. Det handlar dessutom
om en frmga som
backas upp av militr makt och, i vissa stater,
av global makt.
Denna garanti fr kapitalets rttigheter r frankrad i en viss
slags stat; i en viss uppfattning om kapitalets rttigheter och i en
visst typ av internationellt rttsligt regelsystem. Den r till stor del
innesluten i statssystemen i vrldens mest utvecklade och mk-
tigaste lnderna; i vstlig syn kontrakt och gandertt och i en
ny rttsordning som siktar till fortsatt ekonomisk globalisering
t.ex. Trubek et al. 1993; Coombe 1993 Staten fortstter att
spela en avgrande roll, men inte lngre med ensamrtt, fr att

9 Denna dominans
antar mnga former och pverkar inte bara fattigare
och svagare lnder. T.ex. Frankrike rknas bland de tio strsta leveran-
trerna av IT-service och industriella ingenjrstjnster i Europa och har en
stark, om n inte enastende position inom finans- och frskrings-
tjnster. Landet ser sig emellertid hamna alltmer efterklken nr det
gller juridiska tjnster och redovisningstjnster eftersom brittisk-
amerikansk lag dominerar internationella transaktioner. Utlndska fretag
med kontor i Paris dominerar nr det gller juridisk service till fretagen
som driver Verksamhet frn Frankrike, oavsett om dessa r franska eller
utlndska. Brittisk-amerikansk lagstiftning dominerar alltmer inom inter-
nationell t skiljefrfarande i affrstransaktioner, en institution som bygger
kontinental rttstradition, i synnerhet fransk och schweizisk sdan
Dezalay and Garth 1995.

24
 SASKIA SASSEN

skapa legalitet fr nya former av ekonomisk verksamhet Sassen

19%.

Globaliseringen sidostter nationella rttssystem

ven
om statens roll i produktionen av juridiska ramar fr ekono-
miska operationer r central, r den inte lngre Vad den varit under
tidigare perioder. Ekonomisk globalisering har tfljts av skapan-
det av nya rttssystem och rttspraxis samt av vidgning och fr-
nyelse av vissa ldre former som sidostter nationella rttssystem.
Detta r uppenbart genom den vxande betydelse som internatio-
nellt skiljedomsfrfarande ftt i affrstransaktioner, och genom
mngfalden av institutioner fr bedmning och rdgivning som har
kommit att bli oumbrliga fr den globala ekonomins funktion
Dezalay and Garth 1995; Salacuse 1991, Sinclair 1994.

Territorium och territorialitet skiljs t

Det som allmnt kallas avreglering avser i sjlva verket ett utom-
ordentligt komplicerat system av mten och frhandlingar som,
samtidigt som det bevarar det nationella territoriets integritet i
geografisk mening, frndrar den exklusiva territorialiteten, dvs. de
nationella och internationella ramverk genom Vilka nationellt
territorium har institutionaliserats. Diskussionen i fregende
avsnitt lyfter fram distinktionen mellan nationellt territorium och
nationell territorialitet. Territorium och territorialitet har under
stor del av tiden efter frsta vrldskriget i stort sett varit ett och
samma, i synnerhet i de mest utvecklade lnderna. I dag kan
globalisering och avreglering kanske medfra att den verensstm-
melsen brjar glappaf En stor del av avregleringarna har bidragit
till att glappet" kar och till att ge det en legitim form i nationella
rttssystem.

Marknadslogiken fr en normativ kraft

Nr det gller den globala kapitalmarknaden kan se att bortom

dess ra ekonomiska makt, har marknadens logik kommit att
normativ kraft som pverkar utformningen av nationell ekonomisk
 DET GLOBALA FRANKRAT I DET NATIONELLA

politik. Vi kan se det i s olika lnder som USA och Mexiko och,
senare tid, i lnder som Frankrike och Tyskland, som lnge
motsttt denna pverkan.
Mycket av vad som ovan sagts gller en specifik frga: Utveck-
lingen av nya juridiska regelverk som medlar mellan nationell
suvernitet och ekonomiska fretag/aktrers grnsverskridande
verksamhet. Men det finns en andra, specifik frga: det konkreta
innehllet i det nya regelverket. Det bidrar till att ka frdelarna
fr vissa typer av ekonomiska aktrer, andras bekostnad. Nr
det gller mer vergripande frgor om styrning, som r centrala i
mitt forskningsprojekt, kommer dessa tv aspekter till uttryck i
tv olika dagordningar.

1Det finns ett helt annat omrde som ocks berr frgan
om suvernitet
och territorialitet och som r en del av mitt strre forskningsprojekt. Om
n ett annat stt n den globala kapitalmarknaden, berr de framvxan-
de reglerna fr internationella mnskliga rttigheterna ocks national-
staternas exklusiva territorialitet och suvernitet. De infr rttigheter som
inte r beroende av nationalitet eller av garantier frn en stat Jacobson
1996; Reisman 1990. En nyckelfrga fr mig r det faktum att ett sdant
internationellt regelverk blir operativt i nationella domstolar. Det blir d
ytterligare ett stt fr staten att delta i transnationella projekt och den blir,
tminstone i princip, frndrad genom denna medverkan. Den hr
utvecklingen kan drfr betraktas som ett steg bort frn "statism men
inte ndvndigtvis i meningen bort frn staten som nyckelinstitution se
Franck 1992.
l Vi ser tillkomsten av ett ekonomiskt komplex med vrderingsdynamik
som har egenskaper som klart skiljer sig frn andra ekonomiska komplex,
vars vrderingsdynamik i lngt hgre grad artikuleras genom statens
offentliga ekonomiska funktioner. Det frmsta exemplet r tillverkning
enligt Fords modell. Fr Fords modell behvdes staten ett mycket mer
direkt stt n fr dagens globala finansmarknader och avancerade tjnste-
fretag. Keynsiansk statlig politik spelade en nyckelroll fr bildandet av
Fords tillverkningskomplex.

26
 SASKIA SASSEN

Samordningen bland ekonomiska makthavare

Den ena fokuserar anstrngningarna att skapa anvndbara system

fr samordning av, eller ordning bland de mktiga ekonomiska
aktrer som nu r verksamma globalt. Internationellt skilje-
domsfrfarande, kreditvrderingsinstitut och nya internationella
standards fr redovisning och finansiell rapportering kan ses som
redskap fr att skapa en sdan ordning.

Rttvisa och frdelningsfrgor vinner legitimitet

- vem
Den andra dagordningen handlar mindre om hur man skapar ord-
ning i toppen och mer om rttvisa och frdelningsfrgor inom

ramen fr ett globalt integrerat ekonomiskt system, dr det rder

oerhrda skillnader mellan olika fretags frmga att gra vinster
och mellan olika hushlls frmga att skaffa inkomster. Det finns

en strre, teoretisk/ politisk frga hr som handlar om vilka aktrer

som vinner legitimiteten fr styrning av den globala ekonomin och
legitimiteten fr att ta ver regler och befogenheter som hittills
varit frankrade i nationalstaten.

Slutsats

De strategiska rum som omger globala processer r ofta nationella.

De mekanismer genom vilka nya rttsliga former etableras, som r
ndvndiga fr globaliseringen, utgr ofta delar av nationalstaters
institutioner. Infrastrukturen som mjliggr det finansiella kapita-
lets hypersnabba rrlighet global niv r frlagd till flera natio-
nella territorier. Denna partiella frankring av global dynamik i
nationella territorier under nationalstaters exklusiva territoriella
kontroll, visar att samverkan med nationalstaten r ndvndig.

12Det vcker ocks frgan fr internationell offent-

om frutsttningarna
lag. Kommer de nya styrsystemen som vxer fram och begrnsningen
av nationalstaternas roll i den globala ekonomin till frmjare av avregle-
ring, marknader och privatisering, att innebra en nedgng fr internatio-
nell offentlig rtt se Sassen, under arbete.

27
 DET GLOBALA FRANKRAT I DET NATIONELLA

Nationalstaten kan inte vara vare sig skdare eller passivt offer.
Genom en eller annan av sina representationer har den varit
tvungen att medverka i upprttandet av nya rttsliga ramar och
legitimeringen av de nya reglerna. Under den processen har staten
frsvagat mnga av sina befogenheter, i synnerhet det sociala
omrdet, men den har ocks Vunnit ny makt. Detta senare fr-
hllande r en frga som krver ytterligare forskning. Om
betraktar globalisering och nationalstat detta stt, motverkas
den frenklade synen begreppsparet nationellt-globalt liksom
uppfattningen att ekonomisk globalisering huvudsakligen utgrs
av en rad grnsverskridande processer makroniv.
Ett stt att med begrepp beskriva de talrika mtena mellan
nationalstaten och infrandet av ett globalt ekonomiskt system, r
att se dem som en process av begynnande avnationalisering av
valda, specialiserade nationella institutionella anordningar. Av-
nationaliseringsprocessen kan inte reduceras till ett geografiskt
begrepp som det som gllde fr generalerna som under tidigare
rhundraden utkmpade krig fr att nationalisera territorier. Det r
en avnationalisering av specifika institutionella omrden: Man-
hattan och London City r motsvarigheterna till frizoner nr det
gller finansiella operationer. Men det betyder inte att Manhattan
som geografiskt omrde, med alla sina olika aktiviteter, funktioner
och regleringar, r en frizon. Det som avnationaliseras r en ytterst
specialiserad funktionell eller institutionell sfr, med starka ten-
denser till rumslig koncentration till platser som Manhattan och
London City. Delar av vad beskriver som nationellt, drfr att
det sker inom ett nationellt territorium, har blivit globalt. Och
delar av vad betraktar som globalt r beroende av nationalstatens
administrativa frmga och av den som klla till legitimitet.

Frfattarpresentation

Saskia Sassen r professor i sociologi vid University of Chicago.

Hennes senaste bcker heter Globalization and its Discontents
New York: New Press 1998 och Losing Control Sovereigntg in
an Age Globalization Columbia University Press, 1996.

28
 SASKIA SASSEN

Hennes bok The Global City har blivit versatt till flera sprk,
bland annat av Descartes Cie Paris 1996 och UTET Milano
1998. Hon hller fr nrvarande att slutfra arbetet med
Immigration Policy in the Global Economy: From National Crisis to
Mnltilateral Management, med std av Twentieth Century Fund.
Hon har pbrjat ett nytt projekt om stder och deras grnsver-
skridande ntverk Cities and their Crossborder Networks med
std av United Nations University. Hon r Fellow of the World
Economic Forum och medlem av Council on Foreign Relations.

Referenser

Arrighi, Giovanni. 1994. The Long Twentieth Century. Money,

Power, and the Origins Our Times. London: Verso.

Carrez, Jean-Francois. Le developpement desfonctions tertiares

internationales a Paris et dans les metropoles regionales. Rapport
au Premier Ministre. Paris: La Documentation Francaise, 1991.

Coombe, Rosemaryj. The Properties of Culture and the Politics

of Possessing Identity: Native Claims in the Cultural
Appropriation Controversy. The Canadian journal ofLaw and
jiirispradence, Vol. VI, No. July 1993, pp. 249-85.

Cox, Robert. 1987. Production, Power, and World Order: Social

Forces in the Making ofHistory. New York: Columbia
University Press.

Dezalay, Yves and Garth, Bryant. 1995. "Merchants of Law as

Moral Entrepreneurs: Constructing International Justice from
the Competition for Transnational Business Disputes." Law
and Society Review, 29, no. pp. 27-64.
Drache, D. and M. Gertler eds.. The New Era ofGlohal
Competition: State Policy and Market Power. Montreal: McGill-
Queens University Press, 1991.

29
 DET GLOBALA FRANKRAT I DET NATIONELLA

Franck, Thomas M. 1992. The Emerging Right to Democratic

Governance American journal International Law, vol. 86,
46-91.

Frank, Andre Gunder. 1964. The Development

Underdevelopment. New York: Monthly Review Press.

Jacobson, David. 1996. Rights Across Borders: Immigration ana the

Decline Citizenshij. Baltimore: Johns Hopkins Press.

Knox, Paul L. and Peter Taylor eds. 1995. World Cities in a

World-System. Cambridge, UK: Cambridge University Press.

Mazlish, Bruce and Ralph Buultjens eds. 1993. Conceptualizing

Global History. Boulder: Westview Press.

Mittelman, James. ed. Globalization: Critical Reflections.

Yearbook International Political Economy. Vol. Boulder,
Colo.: Lynne Riener Publishers. 1996.

Panitch, Leo 1996 "Rethinking the Role of the State in an Era of

Globalization. In Mittelman ed op cit.
Reisman, W. Michael. 1990. "Sovereignty and Human Rights
Contemporary International Law. "American journal
International Law 84, no. 4 October: 866-76.

Rosenau, J.N. 1992 "Governance, order, and change in world

politics, In Rosenau and E.O. Czempiel eds Governance
without Government: Order and Change in World Politics.
Cambridge: Cambridge University Press. pp. 1-29.

Ruggie, John Gerard. 1993. "Territoriality and beyond:

problematizing modernity in international relations.
International Organization 47, 1 Winter: 139-174.

Salacuse, Jeswald.1991. Making Global Deals: Negotiating in the

International Marketplace. Boston: Houghton Mifflin.

Sassen, Saskia. 1998. Globalization and Its Discontents. Selected

Essays. New York: New Press.

30
 SASKIA SASSEN

----1996. Losing Control Sovereignty in an Age Globalization.

The 1995 Columbia University Leonard Hastings Schoff
Memorial Lectures. New York: Columbia University Press.

----1991. The Global City: New York, London, Tokyo. Princeton

University Press.

Sinclair, Timothy 1994. "Passing Judgement: credit rating

processes as regulatory mechanisms of governance the
emerging world order." Review International Political
Economy 1 Spring: 133-159.

Taylor, Peter "World cities and territorial states: the rise and fall
of their mutuality. In Knox and Taylor eds op. cit. pp. 48-62.
Trubek, David
M., Yves Dezalay, Ruth Buchanan, John R. Davis.
"Global and the Law: the Internationalization
Restructuring of
Legal Fields and Creation of Transnational Arenas." Working
Paper Series on the Political Economy of Legal Change. N.
Madison, Wisconsin: Global Studies Research Program,
University of Wisconsin.

United Nations Conference

on Trade and Development,
Programme on Transnational Corporations. World Investment
Report 1993: Transnational Corporations and Integrated
International Production. New York: United Nations, 1993.

United Nations. World Investment Report 1992. Transnational

Corporations as Engines Growth. New York: 1992.

Wallerstein, Immanuel. 1988. T/e Modern-World System III. The

Second Era Great Expansion the Capitalist World-Economy,
1730-18405. New York: Academic Press.

31
Kan globaliseringen
regleras
Att teruppfinna politiken

David He/d

Politiska samhllen hller att frndras. Frndringar r natur-

ligtvis inget nytt inom omrdet. Historien om politiska samhllen
r verfull av former och strukturer som vxer fram och bryts
ner, frn imperier och nationalstater till framvxande regionala
strukturer och organisationer fr global styrning. Det r emellertid
bara en viss uppsttning frndringar som behandlas i denna upp-
sats: de betydelsefulla, om n ojmnt frdelade, kopplingar som
upprttas mellan mnskliga samhllen ver tiden, och det stt
vilket folkens gemensamma framtid och de i kande omfattning
bestms av komplicerade processer som strcker sig utver deras
grnser. Det r mot denna bakgrund som jag stller frgan: kan
globaliseringen regleras
Redan nr man formulerar frgan detta stt lper man risk
att bli missfrstdd. Globalisering innebr utvidgning och intensi-
fiering av sociala, ekonomiska och politiska relationer ver regio-
ner och kontinenter. Den r ett flerdimensionellt fenomen som
omfattar mnga olika slags processer och som fungerar mnga

1 Uppsatsen bygger
ett fredrag hllet vid konferensen
Globalizations, anordnad av FRNzs kommitt fr globala processer
tillsammans med SCASSS och det svenska utrikesdepartementet i
Stockholm 21-24 oktober 1998. Jag vill tacka Gran Therborn fr hans
inbjudan och fr vrdefulla kommentarer och frslag.

33
 KAN GLOBALISERINGEN REGLERAS

olika tidsskalor seand McGres, et al., 1999. Vissa av pro-

Held

cesserna - som t.ex. handelns utbredning och utveckling ver olika

lnder, eller massfrstrelsevapnens spridning och utbredning
bland vrldens strre redan freml fr intensiv politisk
lnder
- r
vervakning, och reglering. Offentliga och privata institu-
kontroll
tioner, som r verksamma nationell, regional och global niv, r
djupt involverade i beslutsfattande och reglerande aktiviteter
dessa och mnga andra omrden. Frgan som hr behandlas mste
drfr redan frn brjan definieras nrmare. Hnsyn mste tmin-
stone tas till varierande former av reglering och frndringar i
balansen mellan privat och offentlig makt,
myndighet och styr-
ning. Ett annat stt att formulera mnet fr freliggande uppsats r
att frga vilka framtidsutsikterna r fr offentlig reglering och
demokratiskt ansvar inom ramen fr en intensivare regional och
global sammanbindning, och vilka tnkbara frndringar som kan
komma att ske i balansen mellan offentlig och privat makt och av
regleringsmekanismer med lokal, regional och global rckvidd.
Konventionella politiska kartor avsljar en mycket speciell
uppfattning om den politiska maktens geografi. Kartorna, med sina
skarpa grnslinjer och entydiga flt i olika frger, avgrnsar
landomrden inom vilka det antas finnas en odelbar obegrnsad
och exklusiv suvern stat med internationellt erknda grnser. Det
r bara polaromrdena som tycks falla utanfr pusslet ven om
vissa kartor anger olika staters krav ocks dem. Man br komma
ihg att sdana kartbilder vid brjan av innevarande rtusende
skulle ha frefallit
totalt obegripliga. En snabb granskning av
dtidens begrnsade kartografiska kunskaper visar, att ven de
mest vittberesta civilisationerna skulle haft svrt att frst detaljer-

na i den vrld knner idag. Vid slutet av det frsta rtusendet var
de djupast rotade gamla civilisationerna, i synnerhet den kinesiska,
japanska och islamiska, i stort sett separata vrldar Fernndez-
Armesto, 1995: 15-51. ven om de var mycket sofistikerade och
komplexa vrldar, hade de frhllandevis liten kontakt med var-
andra. Det fanns vissa former av direkt utbyte, t.ex. genom han-
deln som gick tvrs ver kulturer och civilisationer och knt

samman olika samhllens ekonomiska frutsttningar samtidigt

som de fungerade som kanaler fr utbyte av ider och tekniska

34
 DAVID HELD

tillmpningar Mann, 1986; Watson, 1992; Fernndez-Armesto,

1995, Ferro, 1997. Trots det, utvecklades de gamla civilisationerna
i stortsett som en fljd av inre" drivkrafter; de var separata och i
stor utstrckning autonoma civilisationer som formats av imperie-
system som omfattade spridda folk och landomrden.
Nya former fr politisk styrning tfljdes av en lngsam och
mer eller mindre godtycklig utveckling av territoriell politik.
Framvxten av den moderna nationalstaten och inlemmandet av
alla civilisationer i det mellanstatliga systemet frndrade allt detta,
eftersom de skapade en vrld som var organiserad och uppdelad i
inhemska och utlndska riken den territoriellt avgrnsade, natio-
-
nella politikens inre vrld och diplomatins, militrens och sker-
hetsfrgornas "yttre vrld". ven om det inte alls fanns lufttta
vggar mellan dessa bda vrldar, var de den grund vilken de
moderna nationalstaterna byggde sina politiska, rttsliga och socia-
institutioner. Moderna kartografer registrerade och bekrftade
den utvecklingen. Frn tidigt 1900-tal den exakta tidpunkten kan
diskuteras, brjade uppdelningen frsvagas och alltmer pverkas
av regionala och globala flden och processer.
Under modern tid har det skett frndringar tvrs ver olika
sociala och ekonomiska vrldar som samverkat till att skapa unika
former fr regional och global sammanbindning, mer utbredda och
intensivare n ngonsin tidigare. De utmanar och omformar vra
politiska samhllen och i synnerhet delar av den moderna staten.
Frndringarna medfr en rad skeenden som kan betraktas som
djupa, indikativa strukturella omvandlingar. De omfattar utveck-
lingen av fenomen som t.ex.

O regler fr mnskliga rttigheter, som gjort att suvernitet i sig i

allt mindre grad r en garanti fr statlig legitimitet i internatio-
nell rtt;

O internationalisering av skerhet och transnationalisering av en

lng rad program fr frsvar och materielanskaffning, som bl.a.
innebr att vissa srskilt viktiga vapensystem krver kompo-
nenter frn mnga lnder;

35
 KAN GLOBALISERINGEN REGLERAS

miljfrndringar, framfr allt uttunningen av ozonskiktet och

global uppvrmning, som belyser de vxande begrnsningarna
fr en rent statscentrerad P olitik;
kommunikations- och IT-teknikens revolution som massivt
kat rckvidden och intensiteten hos alla slags socialpolitiska
ntverk inom och ver statsgrnser; samt

kapitalmarknadernas avreglering, som frndrat kapitalets makt

genom att ppna fler mjliga utgngar i frhllande till
arbetskraften och staten.

De omfattande konsekvenser som detta sammantaget fr fr

staters regleringsfrmga har varit freml fr het debatt. Det
psts ofta att intensifieringen av globaliseringen har minskat
staternas makt. Med det synsttet fungerar sociala och ekonomiska
processer framfr allt global niv och nationalstaterna har i stort
sett blivit "beslutsmottagare se t.ex. Ohmae, 1990; Gray 1998.
andra sidan finns det de
som r mycket kritiska till ett sdant
synstt och som hvdar att nationalstaten, i synnerhet i mer
utvecklade ekonomier, r lika stark och integrerad som ngonsin
frr set.ex. Hirst and Thom 1996. Hur har statens makt
frndrats under globaliseringen Har politisk makt givits ny
form

Frndrade former fr politisk och

ekonomisk makt

Nutidens globalisering hller att omvandla statens makt och det

politiska samhllets beskaffenhet,
men varje beskrivning av detta
som en enkel frlust eller minskning av nationell makt ger en skev
bild av vad som hnt. ven om globaliseringen frndrar fr-
hllandet mellan stater och marknader, r det inte direkt stater-
nas bekostnad. Stater och offentliga myndigheter startade mnga
av de grundlggande frndringarna, t.eX. avregleringen av kapital
under 1980-talet och tidigt 1990-tal. Ocks inom andra verksam-
hetsomrden har staterna blivit centrala fr etableringen av nya

36
 DAV|D HELD

former fr transnationellt samarbete; frn framvxten av olika

slags militrallianser till frmjandet av regelverk till skydd fr
mnskliga rttigheter.
Faktum r, att nr det gller mnga av statsmaktens grund-
lggande befogenheter frn frmgan att hja skatter och in-
-
tkter till makten att kasta in sin samlade kraft mot fiender, r
staterna tminstone inom de flesta lnderna inom OECD lika
mktiga som sina fregngare, om inte mktigare Mann, 1997.
andra sidan har trycket dem ocks kat mycket kraftigt. I
den kontexten r det mer meningsfullt att tala om en frndring
av statsmakten inom ramen fr globaliseringen, n att bara tala om
det som hnt som en tillbakagng Held and McGrew, et al., 1999,
slutsatserna. Nationalregeringarnas makt, myndighet och verk-
samhet frndras, men allt frndras inte i en och samma riktning.
Statens rtt att hrska inom avgrnsade territorier suvernitet r
lngt ifrn ett sammanbrott, ven om denna rtts praktiska be-
skaffenhet reella frmga att styra ndrar form. En ny
- staternas -
form fr regering och styrning vxer fram och erstter traditionella
uppfattningar om statsmakten som en odelbar, territoriellt exklu-
siv form av offentlig makt. Lngt frn att leda till slutet fr
staten", stimulerar globaliseringen en serie strategier fr regering
och styrning och, i vissa grundlggande avseenden, fr en mer
aktiv stat.
Ingenstans syns detta bttre n i den ekonomiska globalise-
ringens politiska kontext. Sida vid sida med global ekonomisk
frndring har parallella, men skilda politiska frndringar gt
rum, som frskjutit den politiska maktens rckvidd och styr-
ven
former. om regeringar och stater fortstter att vara mktiga
aktrer, har de hjlpt till att skapa en rad andra myndigheter och
organisationer som de nu delar den globala arenan med. Staten
konfronteras med ett oerhrt stort antal mellanstatliga organisa-
tioner, internationella myndigheter och regelverk som fungerar
ver olika rumsliga sfrer, och med kvasi-vernationella institu-
tioner som Europeiska Unionen Held, 1995, kapitel 5 och 6.
Icke-statliga aktrer eller transnationellaorgan tar ocks mycket
aktiv del i global politik. Den hr utvecklingen utmanar den
konventionella, statsbaserade beskrivningen av vrldsordningen

37
 KAN GLOBAUSERINGEN REGLERAS

och skapar en mycket mer invecklad bild av regional och global

styrning. I denna mer komplexa vrld, anvnder stater sin
suvernitet och sjlvstndighet som insatser i frhandlingar om
samordning och samarbete mellan varierande transnationella och
internationella ntverk Keohane, 1995.
Utvecklingen inom omrden som politik, juridik och ekonomi
antyder att globaliseringen inte alls r ett enda fenomen. Medan
det, som tidigare nmnts, r ett flerdimensionellt fenomen som
skdliggr en allmn frndring i organiseringen av mnsklig
Verksamhet och maktutvning i riktning mot transkontinentala
och interregionala modeller, kan frndringen ta olika former och
flja olika vgar inom ekonomiska, politiska och andra omrden.
Nr det gller faststllande av makt- och myndighetsfrhllanden
kan globaliseringen ocks skapa tendenser som bde r motstridiga
och komplementra.
Ett exempel: Den globala ekonomin r ppnare, mer flytande
och lttflyktig n ngonsin tidigare. Ekonomierna r mindre
skyddade och internationella marknader reagerar snabbt
ndrade politiska och ekonomiska signaler se Perraton, Goldblatt,
Held and McGrew, 1997. Det r nu svrare att motst internatio-
nella ekonomiska trender n det var under efterkrigstidens frsta
rtionden. Eftersom marknaderna
r mer likvida, r de en strre
klla till instabilitet. Finansiellt
och industriellt kapital har strre
valmjligheter i frga om att lmna politiska samhllen och ndrar
drmed nationella arbetsmarknaders ekonomiska kontext. I en
"uppkopplad vrld" "wired world", frs strningar dessutom
snabbt vidare ut ver marknader och samhllen och sprider s
stt ocks konsekvenserna av frndringen. Som en fljd av detta,
blir kostnader och frdelar med att driva viss politik otydligare,
vilketi sin tur stimulerar politisk frsiktighet, "anpassningspolitik
och frebyggande tillgngsorienterade supply-side" ekonomiska
tgrder.
Icke desto mindre har det skett en massiv kning av regionala
och globala styrsystem som vervakar, frmedlar och frvaltar den
hr utvecklingen. Dessutom vxer kraven hrdare internationell
kontroll;
frn George Soros till World Trade Organization WTO
och FN. Fler och fler inser behovet av kat politiskt ansvar,

38
 DAVID HELD

internationella,
transparens och ppenhet i beslutsfattandet
sociala och ekonomiska omrden. Det mste dock ppekas att det
r lngt ifrn klart Vilken form sdana initiativ skall ha, och var de
ska lggas.

Demokratins omvandling

Dagens globalisering har bidragit till att omvandla det politiska

samhllets vsen och framtidsutsikter flera olika stt, som fr-
tjnar att beaktas.
Fr det frsta: stet fr effektiv politisk makt kan inte lngre
antas vara nationella regeringar - effektiv makt delas och r fre-
ml fr frhandlingar mellan olika krafter och myndigheter
nationell, regional och internationell niv.
Fr det andra: uppfattningen om en politisk desgemenskap -
ett sjlvbestmmande kollektiv
-
kan inte lngre ett menings-
fullt stt frankras enbart inom enskilda nationalstaters grnser, s
som man med strre rtt gjorde nr
nationalstaterna skapades.
Vissa av de grundlggande krafterna och processerna som bestm-
mer vra livsvillkor inom och utver politiska samhllen ligger i
dag utom rckhll fr enskilda nationalstater. Systemet med
nationella politiska samhllen finns naturligtvis kvar, men det ut-
trycks i dag genom komplicerade ekonomiska, organisatoriska,
administrativa, rttsliga och kulturella ntverk och processer som
begrnsar och kontrollerar dess effektivitet. Om dessa processer
och strukturer inte erknns och inordnas i den politiska processen,
kan de frbig eller kringg det demokratiska statsskicket se
Sassen, 1996.
Fr det tredje: nationell suvernitet har i dag inte helt under-
grvts ens i regioner med i hg grad verlappande och delade
politiska strukturer; lngt drifrn. Staternas verksamhet i alltmer
komplicerade globala och regionala system pverkar bde deras
autonomi genom att frskjuta balansen mellan politikens kost-
nader och intkter och vissa aspekter av suverniteten genom att
frndra balansen mellan nationella, regionala och internationella
rttsliga ramverk och adminstrativ praxis. Samtidigt som stor

39
 KAN GLOBALISERINGEN REGLERAS

maktkoncentration fortfarande karakteriserar

mnga stater, r den
ofta frankrad och uttryckt andra politiska myndighets-
genom,
omrden, som r regionala, internationella och transnationella.
Fr det fjrde: slutet av 1900-talet knnetecknas av ett bety-
dande antal "grnsproblem"
av nya slag, som utmanar distink-
tionen mellan inhemska och utrikes frgor, interna och externa
politiska frgor, nationalstatens suverna domn och internatio-
nella angelgenheter. Stater och regeringar stlls infr frgor
som
BSE Bovine Spongiform Encephalopathy, Galna kosjukan";
spridningen av malaria, anvndningen av icke frnybara resurser,
hanteringen av atomavfall och spridningen av massfrstrelse-
vapen, som inte ett enkelt stt kan beskrivas som antingen
inhemska eller internationella i traditionella politiska termer.
Andra frgor, som t.ex. multinationella fretags lokalisering och
investeringsstrategi, regleringen av globala finansmarknader, ut-
vecklingen av EMU, hotet
mot enskilda lnders skatteunderlag
som fljer global arbetsfrdelning och frnvaron av kapital-
kontroll, reser tvivel om vissa av de traditionella verktygen fr
nationell ekonomiskpolitik fortfarande fungerar. De mnga sam-
banden mellan nationella
politiska samhllen och regionala och
globala processer innebr att alla strre omrden fr regerings-
politik krver engagemang i frgor om grnsverskridande sam-
ordning och kontroll. Det politiska utrymmet fr utveckling och
arbete fr effektiv styrning och
ansvar fr de politiska makthavar-
na sammanfaller inte lngre med ett avgrnsat nationellt terri-
torium.
Tillvxten av grnsverskridande problem skapar vad jag vill
kalla verlappande desgemenskaper", dvs. en situation dr
enskilda politiska samhllens de och framtidsutsikter i allt hgre
grad binds samman se Held, 1995; 1996; och se ven Archibugi,
Held and Khler, 1998. Politiska samhllen r inneslutna i en
mngd processer och strukturer som gr in i och genom dem och
kopplar samman eller delar upp dem i komplicerade konstella-
tioner. Nationella samhllen fattar dessutom inte alls beslut och
utformar politik uteslutande fr egen del, nr de beslutar om
frgor som reglering av sexualitet, hlsa och milj. Nationella

40
 DAVID HELD

regeringar kan inte lngre ensamma bestmma vad som r rtt och
riktigt fr de egna medborgarna.
Antagandet att man kan frst politiska samhllens natur och
mjligheter genom att bara hnvisa till nationella strukturer och
mekanismer fr politisk makt r klart otidsenligt. Drfr vcks
frgor bde om hur det ska med tanken om politiska samhllen
och om var det politiska goda lmpligen skall artikuleras. Om
aktren i hjrtat av den moderna politiska diskursen vare sig det
r en person, en grupp eller en regering sitter insnrjd i en mngd
samhllen och jurisdiktioner som verlappar varandra, blir den
rtta hemvisten fr politik och demokrati svr att lokalisera.
Den hr frgan r tydligast i Europa, dr utvecklingen av EU
givit upphov till en intensiv debatt om framtiden fr suvernitet
och autonomi inom enskilda nationalstater. Men frgorna r
viktiga inte bara fr Europa och Vstvrlden, utan ocks fr lnder
i andra delar av vrlden, t.ex. i Ostasien. Lnderna i Ostasien mste
inse de framvxande problemen rrande AIDS, migration
- t.ex.
och nya hot mot fred, skerhet och ekonomisk tillvxt gr
- som
ver nationalstaternas grnser. De utvecklas dessutom inom ramen
fr en vxande sammanlnkning ver vrldens strre omrden,
ngot som kanske bst illustreras av den ekonomiska krisen 1997-
1998 se Held and McGrew, 1998 och nedan. Denna samman-
lnkning r tydlig inom en lng rad omrden, frn milj och
mnskliga rttigheter till internationell brottslighet. Ostasien r,
med andra 0rd, av ndvndighet en del av en mer global ordning
och av mnga olika maktcentra som formar och bestmmer dess
kollektiva de.
Globala omvandlingar har pverkat vr uppfattning om det
politiska samhllet och i synnerhet vr uppfattning om det demo-
kratiska politiska samhllet.Alltfr man att poli-
sllan erknner
tiska samhllens rtta natur och form pverkas av de mnga kopp-
lingarna mellan dem. Hur d, mer konkret
Valpolitik och valurnor str i centrum av den process genom
vilken samtycke och legitimitet ges till regeringar i liberala demo-
kratier. Uppfattningen om att samtycke ger regeringslegitimitet
och att nationella Val r den lmpliga mekanismen fr att med
jmna mellanrum ge regeringen myndighet, blir problematisk s

41
 KAN GLOBALISERINGEN REGLERAS

snart man frgar sig vad ett relevant samhlle egentligen r.

Held, 1995. Vilken r den rtta valmanskren och det rtta
omrdet fr jurisdiktion fr utveckling och genomfrande
av
politiska tgrder i frgor som t.ex. bekmpning av och tal fr
pedofili, upprtthllande av militr skerhet, avverkning av regn-
skogar, anvndning av icke-frnybara resurser, instabiliteten i
globala finansmarknader, jakten personer som begtt brott mot
mnskligheten och hanteringen och kontrollen av genetisk ingen-
jrskonst mnniskor och djur Under de sista tvhundra ren
har det betraktats som sjlvklart att nationella grnser r den
riktiga grunden fr grnsdragning mellan individer som inkluderas
respektive utesluts frn medverkan i beslut som pverkar deras liv.
Men om mnga socioekonomiska processer, och konsekvenserna
av beslut som rr dem, strcker sig utver nationsgrnserna, blir
fljderna allvarliga inte bara fr frgan om samtycke och legitimi-
tet utan fr alla demokratins krnfrgor. Det handlar hr om det
politiska samhllets beskaffenhet och om hur grnserna fr det
kan dras; om innebrden i representation och problemet med vem
som skall representera vem och varfr, liksom om den rtta formen
fr politisk medverkan skall delta, inom vilka omrden och
- vem
hur Nr grundlggande
processer faller utanfr nationsstatens
kategorier, blir traditionella lsningar den demokratiska teorins
och tillmpningens nyckelfrgor alltmer luggslitna.
Tanken om en regering, eller en stat - demokratisk eller av
annat slag - kan inte lngre enkelt frsvaras som lmplig fr ett
visst, slutet politiskt samhlle eller nationalstat. Tanken en poli-
tisk desgemenskap eller kollektivt sjlvbestmmande kan inte
- -
lngre ett meningsfullt stt frankras inom ngon enskild
nations grnser. Vi r tvungna att inse att utbredningen, intensite-
ten och effekterna av ekonomiska, politiska och miljprocesser
vcker frgor om var dessa bst kan lsas. Om de mktigaste
geo-
politiska och ekonomiska krafterna inte ska lsa mnga brdskande
frgor enbart utifrn sina egna intressen och genom sin makt,
mste nuvarande institutioner och redovisningsmekanismer om-
prvas. I mina skrifter under de senaste ren har jag frskt gra
en sdan omprvning genom att fra fram en kosmopolitisk syn
demokratisk styrning.

42
 DAVID HELD

Det kosmopolitiska projektet

I grunden syftar det kosmopolitiska projektet till att ange princi-

per och institutionella arrangemang som r ndvndiga fr att
utkrva ansvar frn de maktomrden och -former som fr nr-
varande faller utanfr demokratisk kontroll se Held, 1995; Held,
Archibugi and Khler, 1998; och Linklater, 1998. Argumentet
r att varje statsmedborgare under nsta rtusende mste lra sig
ocks en kosmopolitisk medborgare, dvs. en person som
att vara
kan verbrygga nationella traditioner, desgemenskap och alterna-
Medborgarskap i en demokratisk
tiva livsstilar. statsform fr fram-
tiden kommer troligen att omfatta en vxande frmedlande roll; en
roll som inkluderar dialog med andras traditioner och diskurser i
syfte att bredda de egna ramarna nr det gller uppfattningar och
frdomar. aktrer som kan resonera
Politiska utifrn andras ut-
gngspunkter" kan vara bttre rustade att lsa de nya och ut-
manande, grnsverskridande frgor och processer som skapar
verlappande desgemenskaper, och kan kanske till och med finna
mer rttvisa lsningar. Det kosmopolitiska projektet hvdar vidare
att fr att mnga parallella former fr makt ska kunna stllas till

ansvar och fr att mnga av de komplicerade frgor som gller oss

alla lokalt, nationellt, regionalt och globalt ska kunna regleras

ett demokratiskt stt, krvs att mnniskor har tillgng till, och
medlemskap olika politiska samhllen. Med andra ord: ett demo-
kratiskt politiskt samhlle fr det kommande rtusendet mste
ndvndigtvis betrakta vrlden som en vrld dr medborgarna har
flera medborgarskap. Infr verlappande desgemenskaper mste
mnniskor inte bara vara medborgare i sina egna samhllen utan
ocks i de strre regioner dr de bor och i en strre, global ord-
ning. Det kommer helt visst att bli ndvndigt att utveckla institu-
tioner som speglar de mnga olika teman, frgor och problem som
frenar mnniskor oavsett vilken nationsstat de ftts eller vuxit

upp
Mot denna bakgrund,menar det kosmopolitiska projektet att
demokratin mste ses ett nytt stt, som en dubbelsidig process.
Med dubbelsidig process eller process fr dubbel demokratise-
-
ring frdjupning av demokratin inom ett nationellt
- menas en

43
 KAN GLOBALISERINGEN REGLERAS

samhlle, inbegripet en demokratisering

av stater och civila sam-
hllen ver tid, kombinerad med en utvidgning av demokratiska
former och processer utver territoriella grnser Held, 1996.
Demokrati i det kommande rtusendet mste lta kosmopolitiska
medborgare ha tillgng till, pendla emellan och utkrva ansvar frn
de sociala, ekonomiska och politiska processer och flden
som gr
igenom, och omvandlar, deras traditionella samhllsgrnser.
Krnan i projektet innebr en nytolkning av legitim politisk
auktoritet ett stt som kopplar loss den frn dess traditionella
frankring i fasta grnser och bestmda territorier och i stllet
definierar den som ett attribut till grundlggande demokratiska
arrangemang eller grundlggande demokratisk lagstiftning, som i
princip kan vara frankrad och bygga olika sjlvstyrande
freningar; frn stder och subnationella regioner till national-
stater, regioner och bredare, globala ntverk. Det r uppenbart att
processen fr avskiljande redan brjat eftersom politisk auktoritet
och legitima former fr styrning sprids "under, ver och "vid
sidan av nationalstaten.
Det tjugofrsta rhundradet rymmer mnga olika former av
globalisering. Dr finns tillvxten av nyliberal avreglering som be-
tonats s starkt sedan mitten av 1970-talet. Men dr finns ocks
framvxten av stora, globala och regionala organisationer som FN
och EU. De senare utgr anmrkningsvrda politiska innovationer
i staternas historia. FN fortstteratt vara en skapelse av det
mellanstatliga systemet
men har, trots alla sina begrnsningar,
utvecklat ett nyskapande system fr global styrning
som ger be-
tydande internationella frdelar fr det allmnnas bsta, frn flyg-
trafikkontroll och drift av telekommunikationer till kontroll av
smittsamma sjukdomar, humanitr hjlp till flyktingar och visst
skydd fr miljer som har global betydelse. EU har, frvnans-
vrt kort tid, frt Europa frn oredan efter andra vrldskriget till
en vrld dr suvernitet sls samman ett vxande antal omrden
av gemensamt intresse. terigen, och trots sina mnga begrns-
ningar, EU representerar en ytterst innovativ form fr styrning
som skapar ett ramverk fr samarbete och hantering av grns-
verskridande frgor.

44
 DAVID HELD

I tillgg till detta r det viktigt att beakta den tillvxt som under
innevarande rhundrade skett ifrga om internationell lagstiftnings
rckvidd och innehll. 1900-talets former fr internationell lag-
stiftning, frn lagar som reglerar krig till sdana som gller brott
mot mnskligheten, miljfrgor och mnskliga rttigheter, har lagt
grunden fr ngot som kan betrakta som ett framvxande ram-
verk av kosmopolitisk lagstiftning - lagstiftning som kringgrdar
och avgrnsar enskilda staters politiska makt. Stater kan i princip
inte lngre behandla sina medborgare som de vill, eftersom vrde-
ringarna som uttrycks i de internationella lagarna i hg grad be-
stmmer den politiska maktens natur och form och anger grund-
lggande standards och grnser som ingen aktr politisk eller eko-
nomisk ska kunna verskrida.
Under 1900-talethar ocks sett att betydande anstrngningar
brjat gras fr att omforma marknaderna lagstiftning anvnds
-
fr att ndra de grundlggande villkoren och verksamheten i fre-

tagen marknaden. Medan anstrngningar i denna riktning miss-

lyckades nr det gllde NAFTA-avtalet, innehller t.ex.
Maastrichtavtalets sociala stadga principer och regler som r
frenliga med tankarna en omstrukturering av vissa aspekter av
marknaden. Om den sociala stadgan frverkligas, skulle det i
princip kunna frndra arbetsvillkoren, till exempel ifrga om
informationsplikt och modeller fr samrd med de anstllda
-
mnga olika konkreta stt. ven om bestmmelserna i Maastricht-
avtalet inte nr upp till vad som vore ndvndigt sett utifrn de
standards som gller fr en kosmopolitisk syn demokrati,
lgger det fast nya regleringsformer som man kan bygga vidare
Held, 19952239-266.
De fregende exemplen frndringar i global politik och
reglering antyder att ven om globalisering r ett mycket omtvistat
fenomen, s har den omfattat viktiga initiativ till samarbete nr det
gller politik, lagstiftning och ekonomi under 1900-talet. Till-
sammans skapar dessa ett fste vilket en form av globalisering
under strre ansvar kan byggas. Det kosmopolitiska projektet
stdjer en radikal breddning av denna utveckling, s lnge som den
sker inom ramen fr demokratisk offentlig lag, dvs. om den fr-
ankras i en lngtgende samling demokratiska rttigheter och

45
 KAN GLOBALISERINGEN REGLERAS

skyldigheter. Demokratisk offentlig lag anger standards rttig-

-
heter och begrnsningar definierar jmlikhet i status nr det
- som
gller ett samhlles grundlggande institutioner och organisationer
och verlappande desgemenskaper. Det kosmopolitiska projektet
fresprkar en frankring via en rad tgrder kort- och lng sikt,
i vertygelsen om att det r genom en process fr progressiv,
gradvis vxande frndring som geopolitiska krafter kommer att
bli inbddade och socialiserade i demokratiska regler och
arbetsformer se Held, 1995, del III.
Vad betyder den hr visionen i en kontext som den slags eko-
nomiska kris som drabbat Indonesien, Ryssland och mnga andra
lnder under1997-1998 Jag vill kort berra detta genom att
behandla ngra av de ekonomiska och politiska omstndigheterna
bakom krisen och vissa av de frgor de vcker om politisk regle-
ring och om var demokratisk redovisningsskyldighet lmpligen br
placeras. Avsikten r att visa att det kosmopolitiska synsttet, som
jag uppfattar det, fr politiska konsekvenser hr och nu, och inte
bara dr och d
Den explosiva tillvxten i global finansiell verksamhet och de
globala finansmarknadernas expansion frn 1980-talet och framt,
har frndrat ramarna fr nationella ekonomier se Held och
McGrew, et al., 1999, kapitel 3-5. Dagens globala finansverk-
samhet karakteriseras, som redan nmnts, av att vxelkurser,
rntesatser och andra priser finansiella tillgngar r utom-
ordentligt extensiva, intensiva och lttrrliga. Som en fljd av det
har nationell makroekonomisk politik blivit srbar fr frndringar
av de globala finansiella villkoren. Spekulativa flden kan snabba
och dramatiska ekonomiska konsekvenser inhemsk ekonomi
och finansiellasvrigheter, som en enda institution eller sektor i ett
land drabbas av, kan lngtgende fljder fr den vriga globala
finansvrlden. Nr Thailands valuta kollapsade 1997, bidrog det till
att vrdet valutorna i Ostasien fll dramatiskt och ocks p
andra framvxande marknader pverkades valutorna negativt. Den
snabba flykten av kortfristigt kapital frn dessa ekonomier
pverkade ocks aktiebrserna runt om i vrlden. Eftersom
finansmarknaderna var lttflyktiga till sin natur och finansiell
information omedelbart spreds mellan vrldens viktigaste

46
 DAVID HELD

finanscentra, skapades risker med konsekvenser fr hela det

globala finanssystemet; risker som ingen enskild regering vare sig
kunde sprida eller isolera sig sjlv ifrn Held and McGrew, 1998:
229-30.
Ett kosmopolitiskt politiskt angreppsstt nr det gller eko-
nomi och finanskriser skiljer sig bde frn liberala marknadsls-
ningar, med deras stndiga krav att marknaderna ska avlastas
och avregleras i hopp om att de d ska fungera bttre i framtiden,
och frn strategier fr nationell intervention, som hvdar ver-
lgsenheten hos nationell ekonomisk planering utan att ta veder-
brlig hnsyn till regionala och globala politiska valmjligheter och
initiativ. Vilka ml skulle en kosmopolitisk modell kunna ha
Fr det frsta, krvs en utvidgning av lagstiftning s att mark-
naderna ges nya ramar som gr att man kan motverka deras vill-
rdighet och de mycket stora sociala kostnader och miljkostnader
som de ibland orsakar. De grundlggande reglerna fr frihandels-
system mste ndras subtila och mindre subtila stt. I sista hand
krvs att nya regler fr barnarbete, facklig verksamhet, sociala
-
frgor som barnomsorg och frldraledighet och miljskydd
-
infrs i form av srskilda paragrafer och villkor fr medlemskap i
ekonomiska organisationer och handelsorgan. Bara genom nya
former fr att ge makt och utkrva ansvar genom hela det globala
ekonomiska systemet, som Supplement och komplement till
kollektivavtal och vlfrdsinsatser nationell och regional niv,
kan en ny uppgrelse komma till stnd mellan ekonomisk makt
och demokrati.
Fr det andra: nya former fr ekonomisk samordning r ound-
gngliga. Organisationer som IMF, Vrldsbanken, OECD och G7-
gruppen arbetar med var sin dagordning; politiken splittras upp.
Det r ndvndigt att skapa en ny institution fr ekonomisk sam-
ordning, som arbetar bde regional och global niv. Detta r
inte s orealistiskt som det frst kan tyckas, srskilt inte i ljuset av

nya multilaterala organ som skapats efter andra vrldskriget - nu

senast WTO. Frgan om var ett sdant nytt samordningsorgan
skulle placeras inom FN, eller ngon annanstans, mste diskute-
ras. Det avgrande r emellertid att inse att det behvs en ny,
transnationell ekonomisk myndighet med frmga att fatta beslut

47
 KAN GLOBALISERINGEN REGLERAS

om ekonomiska krissituationer, om dynamiken i internationella

kapitalmarknader och om den vergripande balansen mellan priori-
teringar fr offentliga investeringar och utgiftsmnster. En sdan
institution skulle ha som uppgift att fylla ett vakuum, dvs. att sam-
ordna den ekonomiska politik som frs global och regional niv
eller inte alls, tminstone inte av offentliga myndigheter.
Fr det tredje: det r viktigt att utveckla tgrder fr reglering
av de internationella finansmarknadernas flyktighet och deras spe-
kulativa jakt kortsiktig vinning. Skatter omsttningen ut-
lndska valutamarknader, bibehllen kapitalkontroll som en poli-
tisk Valmjlighet och en betydande kning av regleringen och
transparensen i bankers och andra finansiella institutioners redo-
visningar, r ndvndiga tgrder om de internationella kortfristiga
kapitalmarknaderna ska kunna bli mottagliga fr demokratisk
pverkan.
Sdana initiativ mste betraktas som steg vgen mot ett nytt
Bretton Woods-system, ett system som skulle fra redovis-
ningsskyldighet och reglering i befintliga institutionella mekanis-

mer fr samordning av investeringar, produktion och handel. Om

detta, fr det fjrde, kopplades till tgrder fr att rda bot de
allra svraste fallen av ekonomiskt lidande, genom en radikal
snkning av mnga utvecklingslnders skuldbrdor och skapande

av nya ekonomiska resurser fr utvecklingsndaml hos organisa-

tioner som IMF och Vrldsbanken och, kanske som George Soros
freslagit, genom att skapa nya internationella kreditfr-
skringsfonder, skulle grunden vara lagd fr att bdda kapita-
lismen i en uppsttning demokratiska mekanismer och procedurer.
Ingen av dessa tgrder kan emellertid ensam lgga grunden fr
ndamlsenlig demokratisk reglering svida de inte - fr det femte
fast frenade med tgrder fr att utvidga demokratiska for-
- r
mer och processer utver territorialgrnserna. En sdan positiv
politik fr demokratisering skulle kunna brja i nyckelregioner

genom att skapa strre transparens och redovisningsskyldighet hos

ledande beslutsfattande centra. I Europa skulle det innebra kad
makt fr Europaparlamentet och en minskning av det demokra-
tiska underskottet i alla EU:s institutioner. P andra hll i vrlden
skulle det inbegripa en omstrukturering av FN:s skerhetsrd, s

48
 DAVID HELD

att utvecklingslnder fick strre inflytande ver beslutsfattandet,

en frdjupning av redovisningsformerna inom ledande internatio-
nella och transnationella offentliga organ, en frstrkning av mj-
ligheterna att upprtthlla regler fr mnskliga rttigheter bde
socioekonomiska och politiska och, i sinom tid, skapandet av en
ny, demokratisk andra kammare i FN. Sdana ml visar hur man
kan lgga grunden till olika former av redovisningsskyldighet
global niv. De r, i korthet, ndvndiga inslag i vad jag tidigare
kallade en kosmopolitisk demokrati. I framtiden mste med-
borgarna, som lever i verlappande desgemenskaper, bli aktiva
medborgare inte bara i sina egna samhllen utan ocks i de regioner
dr de bor och i en bredare, global ordning.

Slutsatser

Om globalisering syftar de processer som frstrker en om-

vandling av hur mnskliga angelgenheter organiseras s att
mnsklig verksamhet binds samman och vidgas till att omfatta
interregionala och interkontinentala ramar fr frndring och
utveckling, d mste mnga av vra mest omhuldade politiska ider
tidigare satte nationalstaterna i centrum En
- som - stpas om.
mer ingende belysning av dessa frgor faller utanfr ramen fr
denna korta uppsats, men om lever i en vrld som knnetecknas
av alltfler former fr global politik och styrning alltfler niver,
str de nationella demokratiska och rttsliga traditionerna infr
en
djupgende utmaning. Oavsett hur denna utmaning beskrivs
mer
konkret, bygger den insikten om att det finns ett samband
mellan demokratins natur och kvalitet i ett givet samhlle den ena
sidan, och naturen och kvaliteten
av de demokratiska relationerna
mellan samhllen den andra, och om att
nya rttsliga och
organisatoriska mekanismer mste skapas om demokratin och de
politiska samhllena sjlva skall blomstra.
Det vore fullstndigt vilseledande att av detta dra slutsatsen att
politiken i lokala samhllen, eller i nationella demokratiska sam-
hllen, kommer att eller borde ersttas av nya krafter i den poli-
tiska globaliseringen. Antar man det, har man missfrsttt regio-

49
 KAN GLOBALISERINGEN REGLERAS

nala och globala processers mycket komplexa, frnderliga och

ojmnt frdelade effekter det politiska livet. Vissa problem och
politiska program kommer naturligtvis ocks fortsttningsvis att
falla helt kommuner och nationalstaters ansvar, men andra
kommer att Visa sig vara angelgna fr srskilda regioner och ter
andra miljfrgor, global skerhet, vrldshlsofrgor
- som t.ex.
och ekonomisk reglering kommer att krva nya institutionella
-
arrangemang fr att kunna lsas. Tester fr extensitet, intensitet
och komparativ effektivitet kan anvndas fr att slla och frdela
politiska frgor till olika styrniver se Held, 1995:236-7, men
oavsett hur sdana frgor sllas, r dagordningen fr politisk teori
rrande regionala och globala frndringar nu klart uppstlld.
Det demokratiska politiska tnkandets historia och tillmpning
har knnetecknats av tv stora vergngar. Den frsta ledde till att
strre medverkan och redovisningsskyldighet infrdes fr stder
under antiken och, nyo, i renssansens Italien. Den andra med-
frde frankring av demokratin ver stora omrden och tids-
perioder, genom infrandet av representativ demokrati. Frn tidig
modern tid till slutet av 1800-talet, kunde geografi i princip utan
problem frenas med platser som hade politisk makt och myndig-
het. I dag str trskeln till en tredje stor vergng jfr Dahl,
1989. Antingen kan demokratin frankras i stder, nationalstater
och bredare, regionala och globala fora, eller komma att betraktas

som ett nationellt styrelseskick som blev alltmer otidsenligt fr

det tjugofrsta rhundradet. Valet r, som tur r, fortfarande vrt.

Frfattarpresentation
David Held fddes 1951 i Storbritannien dr han tillbringat strre
delen av sin barndom. Han utbildade sig ocks i Frankrike,
Tyskland och Frenta staterna.
Han har varit gstforskare i USA, Australien, Canada och
Spanien bland andra platser. De senaste fem ren har han regel-
bundet hllit frelsningar i mnga lnder kring frgor om demo-
krati, internationell rtt och globalisering.
 DAVID HELD

David Helds huvudsakliga forskningsintresse inkluderar demo-

kratiteoretiska och empiriska analyser transnationell och inter-
nationell niv samt studier inom globalisering och global demokra-
tisk pverkan och styrning.

Bland hans bcker kan nmnas:

Demokratimodeller: frn klassisk demokrati till demokratisk

autonomi. 2., rev. och utvidgada upplaga. Gteborg: Daidalos
1997.

Political theory ana the modern state. Polity Press and Stanford
University Press, 1987.

Democracy and the Global Order: From the Modern State to

Cosmopolitan Governance, Polity Press and Stanford University
Press, 1995.

Models Democracy, fully revised, second edition, Polity Press

and Stanford University Press, 1996.

Politics at the Millennium: Essays on Democracy and International

Affairs, Polity Press, forthcoming 1999.
Global Transformations: Politics, Economics and Culture, co-auther,
Polity Press and Stanford University Press, forthcoming 1999.

Redigerad bok:

Re-imagining Political Community, with D. Archibugi and M.

Khler, Polity Press and Blackwell Publishers, 1998.
References

51
 KAN GLOBALISERINGEN REGLERAS

Referenser

Abu-Lughod, 1989, Before European Hegemony. Oxford:

Oxford University Press. I

Archibugi, D., Held, D., and Khler, M. eds 1989, Re-

imagining Political Community: Studies in Cosmopolitan
Democracy. Cambridge: Polity Press.

Dahl, R. A. 1989, Democracy and Its Critics. New Haven, CT:

Yale University Press.

Fernndez-Armesto, F. 1995, Millennium. London: Bantam.

Ferro, M. 1997, ColonizationrA Global History. London:

Routledge.

Goldblatt, D., Held, D., McGrew, A. G. and Perraton, 1997,

Economic globalization and the nation-state: shifting balances g
of power. Soundings, 61-77. i

Gray, 1998, False Dawn. London: Granta.

Held, D. 1995, Democracy and tbe Global Order: From tbe

Modern State to Cosmopolitan Governance. Cambridge: Polity
Press.

Held, D. 1996, Models Democracy. Second Edition.

Cambridge: Polity Press.

Held, D. and McGrew, A. G. 1998, The end of the old order

Review International Studies, Special Issue: 219-242.

Held, D. and McGrew, A. G., Goldblatt, D. and Perraton,

1999, Global Transformations: Politics, Economics and
Culture. Cambridge: Polity Press.

Hirst, P. and Thompson, G. 1996, Globalization in Question.

Cambridge: Polity Press.

Keohane, R. 1995, Hobbess dilemma and institutional change in

world politics: sovereignty international society. In Holm,
H. H. and Sorensen, G. eds., Wlose World Order Boulder
Col.: Westview Press.
 DAVID HELD

Linklater, A. 1998, The Transformation ofPolitical Community.

Cambridge: Polity Press.

Mann, M. 1986, The Soarces ofSocial Power, v01. Cambridge:

Cambridge University Press.

Mann, M. 1997, Has globalization ended the rise and rise of the
nation-state Review International Political Economy, 4,3:
472-96.

Ohmae, K. 1990, The Borderless World. London: Collins.

Perraton, Goldblatt, D., Held, D. and McGreW, A. 1997, The

globalization of economic activity. New Political Economy,
22: 257-277.

Sassen, 1998, Globalization ana its Discontents. New York:

The New Press.

Watson, A. 1992, The Evolution International Society. London:

Routledge.

53
 Kan internationella
organisationer vara
demokratiska
En skeptikers synvinkel1

Robert A. Dahl

Kan internationella organisationer, institutioner och processer vara

demokratiska Jag hvdar att de inte kan det. Alla argument i den
riktningen vcker frgan Vad r demokrati" eller, snarare "Vad

menar jag med demokrati Om jag kan tala om vad demokrati r,

kan jag rimligen ocks sga vad demokrati inte r eller, med andra
ord, vad som inte r demokrati Kort sagt: en internationell orga-
nisation r inte och kan troligen aldrig bli demokratisk.

Demokrati

Att sga vad som r demokrati och inte, r lngt svrare n skulle
vilja att det vore. Dettahar mnga orsaker; hr skall jag ta upp tre.

l Jag vill tacka Martin Gilens fr data

om opinionen i USA och Bernt
Hagtvet och Rune Premfors som skickat mig publicerade och opublice-
rade artiklar om folkomrstningarna om EU-medlemskap i de nordiska
lnderna och sterrike.
2 Fr en annan syn frgan, se Philippe C. Schmitter och Terry Lynn
Karl, What Democracy Is... And Not, journal Democracy No. 3
spring 1991.

o
 KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA

Fr det frsta har begreppet demokrati,

som alla vet, anvnts
och anvnds fortfarande ven
urskillningslst
- - om ordet
oftast anvnds fr att beteckna en form det inte be-
av styre, r
grnsat till det. Dessutom, r begreppet styre i sig mycket oklart.
Det r inte bara stater som har styrelser, det har ocks fretag,
fackfreningar, universitet, kyrkor, frivilliga organisationer och
andra mnskliga organisationer i en ndls rad, frn familjer och
stammar till internationella organisationer, ekonomiska, militra,
juridiska, kriminella organisationer, osv. Ocks nr ordet demo-
krati tillmpas regeringar och begrnsas till staters regeringar,
har begreppet flera komplexa dimensioner Begreppet anvnds
allts i dagligt tal med oerhrt mnga olika innebrder, faktiskt s
mnga att det ocks anvnts fr att beteckna diktatur
Fr att frklara varfr internationella institutioner och pro-
cesser kommer att vara odemokratiska, ska jag hr enbart behandla
tv av demokratins otaliga aspekter. Dessa r demokrati som ett
system fr folklig kontroll ver regeringspolitik och beslut och
demokrati som ett system av grundlggande rttigheter.

3 I en frbisedd men utomordentlig analys av innebrden i begreppet

demokrati, gerjens Christophersen oss dussintals olika tillmpningar,
flera frn bermda frfattare, och mnga r inbrdes ofrenliga. Jens A.
Christophersen, The Meaning ofDemocmty Oslo: Universitetsforlaget,
1966.
4 I mitt eget arbete tycks det mig som om en minimalt sammanhngande
och ndamlsenlig bedmning krver beskrivningar av ideala kriterier,
deras moraliska rttfrdigande, olika former av existerande politiska
institutioner som kallar demokratiska dvs. mer eller mindre demo-
kratiska jmfrt med idealet, frmst demokratisk polyarki, och ngra
omstndigheter som gynnar eller missgynnar reella demokratiska politiska
systems framvxt och stabilitet.
5 "Det tydligaste exemplet", enligt Christophersen, "r Babeufs pstende
att begreppen demokrati och Robespierrism var identiska och att det
senare betecknade en revolutionr diktatur, eller ett strikt och skonings-
lst styre i ett revolutionrt ndlge, dr det gllde att krossa allt som stod
i vgen fr revolutionens seger. Ibid., s. 304. Lenin och hans anhngare
satte ocks likhetstecken mellan proletariatets diktatur och demokrati,
eller proletr demokrati.
 ROBERT A. DAHL

Nr betraktar demokratin ur den frsta och troligen van-

ligaste synvinkeln, tillskriver begreppet innebrden styre genom
folket, eller snarare genom demos, med ett styre som r lyhrt
fr folkets nskeml och ansvarigt infr det; en suvern myndig-
het som fattar beslut i viktiga politiska frgor antingen direkt i
folkfrsamlingar eller indirekt genom sina representanter som
lottats fram eller, i moderna demokratier, rstats fram.
Nr betraktar demokratin ur den andra synvinkeln, tolkar
begreppet som ngot som ger en stor mngd rttigheter av minst
tv olika slag. Det ena bestr av rttigheter, friheter och mjlig-
heter som r avgrande fr folklig kontroll och de demokratiska
institutionernas funktion, som exempelvis yttrande- och mtesfri-
het. Det andra utgrs av ett brett panorama av rttigheter, friheter
och mjligheter som, ven om man inte kan sga att de r absolut
ndvndiga fr att demokratiska institutioner skall fungera, tende-

rar att utvecklas hos ett folk som styr sig sjlvt demokratiskt. Det
handlar d om rttigheter som t.eX. rtt till privatliv, egendom,
minimiln, frihet frn diskriminering i arbetslivet och liknande.
Man kan vrdestta demokratin ur bda dessa synpunkter eller,
troligare, frn bda, och givetvis ocks av mnga andra skl. Oav-
sett vilket, kommer jag hr frmst att ta upp det frsta perspek-
tivet, dvs. demokratin som system fr folklig kontroll ver en
regerings politik och beslut och jag ska lgga fram flera skl till
varfr jag menar att oavsett vilken slags styrform som dominerar i
internationella organisationer s kommer de inte att kunna betrak-
tas som demokratiska i meningen underkastade folklig kontroll.
Det bermda "demokratiunderskottet som har diskuterats s
mycket kommer knappast att bli mindre i EU och andra hll
kommer underskottet nog att bli lngt strre.
Det andra problemet nr man anger vad som r demokrati och
inte, r att avgra hur och var man skall stta grnsen. Det r inte
srskilt meningsfullt att behandla demokrati som om skulle
kunna ange en skarp, tydlig skiljelinje mellan demokrati och icke-

6 ven skarpare distinktioner,

om en mer ingende analys skulle vinna
kommer jag att anvnda begreppen politik, beslut och policybeslut som
synonymer.

57
 KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA

demokrati. Ponera att hade tv skalor fr demokrati, ungefr

som har fr att mta temperatur. Den ena skulle starta frn ett
teoretiskt system som r perfekt, eller idealmodellen fr demokra-
och sluta ett teoretiskt system som r fullstndigt odemokra-
tiskt. Den andra skulle frn faktiska eller i dag befintliga system,
som i tillrckligt hg grad uppfyller de ideala demokratiska
kriterierna fr att kunna kallas demokratier, till de mest extrema
icke-demokratiska system som kunnat observera i mnsklig
erfarenhet. Som jmfrelse kan man tnka sig en termometer fr
mtning av lufttemperatur och en annan som gr frn absoluta
nollpunkten till vattnets kokpunkt. Om skulle lgga dessa tv
"demokratitermometrar bredvid varandra, skulle system i toppen
av termometern som mter faktisk demokrati med strsta skerhet
ligga under det hgsta vrdet termometern fr idealdemokrati.
P samma stt skulle det utan tvivel se ut i botten. Var skalan
kan rimligen stta grnsen som skiljer demokratiska politiska
system frn icke-demokratiska Tyvrr r det inte lika ltt att
faststlla grnsen mellan demokrati och icke-demokrati,
som det
r att ange vattnets fryspunkt. Icke desto mindre,och ven om
grnsvrdet r ganska otydligt, vill jag pst att internationella
system kommer att hamna under alla rimliga grnsvrden fr
demokrati.
En tredje svrighet nr det gller att definiera demokrati upp-
str drfr att praktiskt taget alla demokratiska system, kanske
med undantag fr ngra mycket sm kommitter, behver, till
och med krver delegering av makt och myndighet. Medborgarna
delegerar vissa beslut till andra. Storlek och komplexitet gr
delegering absolut ndvndig. Trots alla sina anstrngningar att
bibehlla stormtets auktoritet var till och med atenarna tvungna
att ta till delegering. I moderna, representativa demokratier, eller
vad jag ibland kallar polyarkier, frekommer delegering i en
oerhrd utstrckning. I teorin lper delegeringen frn folket till
dess valda representanter och vidare till administratrer
topp-
niv fr att sedan vandra ner genom den omfattande byrkratiska
hierarkin. Frgan om i vilken utstrckning folket faktiskt kon-
trollerar viktiga beslut har naturligtvis varit en mycket omstridd
empirisk, fr att inte sga en avgrande ideologisk frga. Jag tror

58
 ROBERT A. DAHL

nd kan vara verens om, att i praktiken kan delegeringen vara

s lngtgende att den driver det politiska systemet ver det
demokratiska grnsvrden
Jag tror att detta sannolikt r vad som sker i internationella
organisationer och institutioner, inklusive Europeiska unionen
EU.

Problemet

En demokrat kanske skulle sga att om mitt antagande kan visas

vara riktigt, s kan inte med gott samvete stdja demokratiska
internationella
lnders delegering av makt och myndighet till
organisationer och institutioner. Men det svaret duger inte. Bde i
demokratisk teori och praktik lurar hr ett grundlggande dilem-
allt
ma, till hlften dolt och vanligen precis utom synhll. Om
annat hlls eller mindre ofrndrat, ger en mindre demokra-
mer
tisk enhet den vanliga medborgaren strre mjligheter till med-
verkan i ledningen n vad en strre enhet gr. Men mindre en-
heten r, desto troligare r det att den inte har frmga att effek-
tivt ta sig an flera frgor av betydelse fr medborgarna. Fr att
hantera sdana bredare frgor, mste den demokratiska enheten
utvidgas, men d minskas medborgarens mjligheter till reell med-
Verkan. Fr att uttrycka det friare, kan man sga att ven om din
styrelse fr strre kontroll ver problemet, minskar din egen fr-
mga att kontrollera styrelsen.
I extremfallet, exempelvis en demokratisk enhet om 20 perso-
skulle kunna varje medlem obegrnsade mjligheter till
ner, man ge
medverkan i beslutsfattandet och det skulle bara behvas be-
grnsad om ens ngon delegering. Flertalet av de problem som r
mest angelgna fr medlemmarna skulle en sdan styrform
emellertid inte kunna hantera effektivt. I den andra extremen,

7 Guillermo ODonnel skiljer mellan demokratiskzf system dr mbets-

mnnen stlls till ansvar av vljarna genom allmnna val ena sidan, och
"delegerade system dr mbetsmnnen r ansvariga infr varandra.
Delegative Democracyjoz/trnal ofDemocmcy no. 1 January 1994:
56-69.

59
 KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA

skulle en vrldsregering kunna skapas fr att hantera problem

av
universell omfattning, som fattigdom, svlt, hlsovrd, utbildning
och milj. Men den skulle innebra att den vanlige medborgarens
mjligheter att effektivt delta i vrldsregeringens beslutsfattande
skulle bli nst intill obefintliga. Att i ett sdant fall tala
om att
delegera myndighet skulle bara vara att sl bl dunster i gonen
folk, till nytta enbart fr de styrande

Optimister och skeptiker

Under senare delen av 1900-talet har detta dilemma teruppsttt
grund av den kande anvndningen av internationella organisatio-
ner, institutioner och processer fr hantering av frgor som ligger
bortom enskilda lnders regeringars frmga. Drmed uppstr
allts frgan: i vilken utstrckning kan de ider och metoder, som
ligger till grund fr demokratiskt styre, verfras internatio-
nella organisationer, institutioner och processer De som tror att
demokratin kan utvidgas till den internationella sfren ger ett
optimistiskt svar. Internationella institutioner inte bara br, utan
kan faktiskt demokratiseras Den motsatta stndpunkten intas av
skeptiker som Phillipe Schmitter, som hvdar att inte ens inom
den framvxande europolitiken som definitivt r det mest
lovande internationella omrdet fr demokratisering r det troligt
att det kommer att utvecklas ett demokratiskt politiskt system

8 Fr min tidigare forskning kring detta dilemma,

se "The City the
Future of Democracy iAmerican Political Science Review 61, nr 5
December 1967; 953-970. Robert A. Dahl och Edward R. Tufte, Size and
Democracy Stanford: Stanford University Press, 1973 13ff. Democracy
and Its Critics New HavenzYale University Press, 1989: 317 och
passim. "A Democratic Dilemma: System Effectiveness versus Citizen
Participation i Political Science Qnarterly 109 Spring 1994: 23-34.
9 Daniele Archibugi och David Held eds., Cosmopolitan Democracy, An
Agendafora New World Order Cambridge: Polity Press, 1995 och David
Held Democracy ana the Global Order, From the Modern State to
Cosmopolitan Governance Stanford: Stanford Univeristy Press, 1995.

60
 ROBERT A. DAHL

sdant. Av skl som jag hr kom-

som ocks kan erknnas som
mer att presentera delar jag Schmitters skepsis, ven om jag gr en
delvis annan vg fr att n likartade slutsatser.
Min skepsis gller inte bara EU, utan i n hgre grad internatio-
nella organisationer i allmnhet. Jag menar inte att br frneka
frdelarna med internationella organisationer och institutioner.
Frdelarna kan ibland ocks inbegripa std fr utveckling av
demokrati i odemokratiska lnder.Jag tror emellertid att ppet
mste erknna att internationellt beslutsfattande inte kommer att

vara demokratiskt. Svaret frgan om huruvida kostnaderna, mtt

i frlust av demokratiska vrden, uppvgs av vinster som mts med
andra vrderingar, ven av vinster i frga om
och kanske
demokratisering av odemokratiska lnder, beror naturligtvis bl.a.
hur man vrderar demokrati. vergripande bedmningar blir
rimligen antingen urvattnade eller hgst kontroversiella. Den enda
pong jag vill framhlla hr r emellertid att internationella policy-
beslut normalt inte kommer att fattas i demokratiska former.
Mitt argument r rakt och enkelt. I demokratiska lnder, dr
demokratiska institutioner och metoder r vletablerade sedan lng
tid tillbaka och dr det, s vittefter bsta frmga kan bedma,
finns en tmligen stark demokratisk, politisk kultur, r det vlknt
att medborgarna har svrt att utva effektiv kontroll ver mnga
avgrande utrikespolitiska beslut. Vilka skl har d fr att tro,
att medborgare i olika lnder som ingr i internationella system
ngonsin ska kunna samma grad av inflytande och kontroll ver
besluten dr, som de i dag har i sina egna lnder

m Philippe C. Schmitter, It really Possible to Democratize the Euro-Polity

januari 1996, opubl.
Fr att undvika en verbelastning av definitioner utesluter jag en diskurs
om vad jag menar med ett "demokratiskt land". Olika forskare som an-
vnder liknande men inte identiska kriterier tenderar att enas om samma
lista ver lnder. Jag anvnder hr begreppet helt enkelt med hnvisning
till de ca 20 lnder dr de politiska, polyarkiska institutionerna, som jag
beskrivit dem annat hll, funnits sedan 1950 eller lngre och andra
lnder dr de nu befinner sig ungefr samma niv som i dessa "gamla
demokratier.

61
 KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA

Utrikespolitik och folklig kontroll:

standardversionen

Forskare och andra kommentatorer har lnge sett att utvandet av

folklig kontroll ver utrikespolitiska beslut innebr oerhrda pro-
blem. Ta USA som exempel. I standardversionen 12ligger utrikes-
politiken bortom de vanliga medborgarnas liv, erfarenheter och
kunskaper. ven om sm, uppmrksamma grupper kan finnas,
infr vilka elitens diskussioner och kontroverser utspelar sig"
finns det oerhrt mnga medborgare som saknar kunskaper
om
utrikespolitik, i synnerhet om man talar om djupare kunskaper.
Konkret erfarenhet, personlig knnedom, sociala och yrkesmssiga
kontakter, kunskap om relevant historia, data och trender saknas
helt eller r svaga och erstts, om ens alls, av frbiflimrande bilder
frn radio, TV och tidnin Dessutom innebr internatio-
nella frgors komplexa natur ofta att de hamnar utanfr mnga
medborgares, eller de flestas, omedelbara fattningsfrmga. Slut-
satsen r att avgrande utrikespolitiska beslut vanligen fattas av

12Den klassiska och fortfarande relevanta studien

av detta har gjorts av
Gabriel Almond i The American People ana Foreign Policy New York:
Harcourt Brace, 1950.
13I underskningar i USA frn 1930-1994, stlldes 553 frgor rrande ut-
rikespolitik. Av dessa besvarades 14% korrekt av minst tre fjrdedelar av
de utfrgade... Ytterligare 28 % av frgorna besvarades korrekt av mellan
hlften och tre fjrdedelar av de tillfrgade. .Mer n hlften av frgorna
.
besvarades av mindre n hlften av de tillfrgade. Enbart en fjrdedel till
hlften av de utfrgade knde till de omrden frgorna gllde. P 1940-
talet, fanns bland frgorna sdana som gllde Sveriges och Jugoslaviens
styrelseskick... och att USA skickade militr hjlp till Grekland. Nstan
en fjrdedel av frgorna, slutligen, kunde besvaras av frre n 25% av de
tillfrgade. Bland frhllanden som var fga knda ingick kunskap om att
USA 1940-talet delade med sig av information om atombomben till
England och Kanada, hur mnga soldater som ddats i Vietnam 1960-
talet, hur stor andel av den federala budgeten som gr till internationellt
bistnd 1970-talet.." Michael X. Delli Carpini and Scott Keeter, What
Americans Know About Politics and Why Matters New Haven: Yale
University Press, 1996:82-86.

62
 ROBERT A. DAHL

politiska utan strre pverkan frn, eller ansvarsskyldighet

eliter
gentemot, majoriteten av medborgarna.
USAzs beslut i slutet av 1993 att anta NAFTA-avtalet stm-
mer mycket vl med mnstret. En vecka innan omrstningen om
NAFTA skulle ske i representanthuset, var 79% av de tillfrgade i

en CBS/New York Times-underskning oskra, eller visste inte,

om deras kongressledamot var fr eller emot NAFTA.

Vissa amerikaner hade starka knslor i frga om NAFTA. Men den

stora majoriteten vare sig frstod eller brydde sig tillrckligt om
avtalet fr att bli vl insatta i det. Som en fljd av det, neutrali-
serades den allmnna opinionen effektivt och fick fga inflytande
ver det slutliga beslutet.

r inte unika." r det

Amerikanarna t.ex. realistiskt att vnta sig
att medborgare i europeiska lnder ska bilda sig vlgrundade upp-
fattningar om den Europeiska monetra unionen och dess nsk-
vrdhet I en ledare i The Economist noterades nyligen att

14Jag kommer att anvnda begrepp som politiska eliter, policyeliter och
politiska ledare och aktiva trots att de saknar precision. Almond urskiljer
fyra typer av eliter inom utrikespolitiken: politiska eliter, administrativa
och byrkratiska eliter, intresseeliter och kommunikationseliter 139 ff.
Den bredare termen politisk klass" som i stor utstrckning anvnds i
Italien Classepolitica, och som skulle vara anvndbar, anvnds alltfr
sllan i engelska sprket fr att vara till hjlp hr.
5 NAFTA North American Free Trade Agreement; frihandelsavtal
mellan Kanada, USA och Mexiko. vers. anm.
ll Neil Newhouse and Christine L. Mathews, NAFTA Revisited: Most
Americans Just Werent Deeply Engaged, The Public Perspective, A Roper
Center Review ofPublic Opinion and Polling January/February 1994: 31-
32. Guy Molyneux, "NAFTA Revisited: Unified Opinion Leaders Best a
Reluctant Public", Ibid.: 28-30.
17Det r svrt att avgra om amerikanarna r mindre informerade i ut-
rikespolitiska frgor n medborgare i vissa europeiska lnder, eftersom
skillnaderna i medborgarnas kunskap i olika lnder tycks vara s beroende
av vilka frgor det gller. Se tabell 2.8 och tabell 2.9 i Delli Carpini och
Keeter, s. 90-91.

63
 KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA

den offentliga debatten om EMU har varit sorgligt liten ver

hela Europa. I stllet fr att diskutera med argument, har fr- och
motstndarklanerna helt resolut ignorerat varandra.

Ett svar denna standardredovisning skulle kunna vara n sen

d" Om den genomsnittlige medborgaren inte r intresserad av
utrikespolitiska frgor och inte kompetent att bilda sig under-
byggda uppfattningar, r det vl lika bra att verlmna frgorna till
politiska ledare och aktiva Det finns emellertid minst tv svrig-
heter med det svaret.
Vi kan se det som ett axiom att praktiskt taget alla beslut som
alla regeringar fattar, ocks demokratiska regeringar, r till nackdel
fr vissa personer. Om de leder till frdelar ger de ocks nackdelar.
Om resultatet av utbytet mellan fr- och nackdelar vore desamma
fr alla, skulle bedmningar i samband med kollektiva beslut vara
mer eller mindre identiska med dem som ligger till grund fr indi-
viduella beslut. Men utbytet r inte detsamma fr alla. Normalt
frdelar sig vinster och frluster ojmnt bland dem som pverkas
av ett beslut. Drmed stlls infr de eviga frgorna: Vilket r det
bsta beslutet Vem r bst lmpad att avgra det Hur
En del av det eviga svaret r att de rtta kriterierna fr rege-
ringsbeslut r det allmnna bsta, allmnhetens intresse, det
gemensamma bsta och andra liknande, men kanske inte i strikt
mening likvrdiga formuleringar. Som vet r det emellertid
oerhrt svrt att definiera det allmnna bsta och hur det ska
uppns.
Freslagna lsningar problemet med det allmnna bsta ser
ut att kunna grovt frdelas mellantv kategorier: Den ena utgr
frn innehll substansen, den andra frn proceduren. Substanti-
ella lsningar erbjuder kriterier som t.ex. lycka, vlfrd, vlstnd,
nytta eller liknande, ett meter- eller viktmtt som kan summeras
eller lggas samman fr berrda personer, och en frdelnings-
princip fr att avgra vad som utgr en rttvis eller motiverad fr-
delning av det goda mellan individerna. Procedurlsningar erbjuder
en process med vars hjlp det r mjligt att fatta och Validera be-

18The Wrong Design", The Economist, December 14, 1996, s. 17.

64
 ROBERT A. DAHL

slut, t.ex. majoritetsstyre eller en fullstndig demokratisk process,

frmyndarskap eller domstolsbeslut osv. Vid en nrmare gransk-
ning finner man emellertid att det inte gr att tala om antingen
substanslsningar eller procedurlsningar. De frutstter nmligen
varandra. Substantiella lsningar frverkligar inte sig sjlva, de
krver procedurer fr att det innehllsmssigt bsta resultatet skall
lggas fast, och eftersom procedurer, demokratiska sdana inrk-
nade, r medel fr att n ml och inte ml i sig sjlva, r deras be-
rttigande beroende av mer n rent procedurbaserade vrderingar.
I praktiken ifrgastts alla substantiella lsningar, till och med i
mycket hg grad. Ingen lsning blir allmnt accepterad, kanske
med undantag fr rent formellt, som t.ex. Paretos optimalitet, eller
det bsta mjliga fr det strsta antalet. I frnvaron av fullstndig
enighet om substantiella kriterier tenderar mnga mnniskor i
demokratiska lnder att betrakta procedurlsningar som tillrck-
liga, tminstone fr det mesta. Det vill sga att om inte kan
komma verens, fr majoriteten avgra, om inte direkt s genom
vra representanter. Fr att vara godtagbart krvs att majoritets-
beslutet inte bara fattas freskrivet stt utan ocks faller inom
ngra allmnt accepterade grnser fr rttigheter, friheter,
minimistandard fr rttvisa etc.
Som praktiskt problem, skulle svrigheten att faststlla det all-
mnna bsta vara lttare att lsa i en politisk enhet som innehller
en ytterst homogen befolkning. Vid fullstndig homogenitet
skulle skillnaderna ifrga om effekten av kollektiva beslut fr-
svinna. Absolut homogenitet ns naturligtvis sllan, om ngonsin,
ens i en s liten enhet som familjen. Under alla frhllanden, gr en
politisk enhets Vxande storlek vanligen hand i hand med en kan-
de mngfald av intressen, ml och vrderingar bland mnniskorna i

19Diskussionsprocessen i demokratiskt beslutsfattande, som uppmrk-

sammats alltmer av demokratiteoretiker, kan ses som en avgrande
procedur, ndvndig fr att demokratiska beslut ska kunna rttfrdigas
innehllsmssigt. Se Amy Gutmann och Dennis Thompson, Democracy
and Disagreement Cambridge: Harvard University Press, 1996, och
James Fishkin, Democracy and Deliberation New Haven: Yale University
Press, 1991.

65
 KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA

enheten. Nr en demokratisk enhet utvidgas till att omfatta nya

landomrden och folk, r det drfr troligt att folket demos blir

mer heterogent. Mngfalden tenderar i sin tur till att ka antalet

mjliga politiska intressen och klyftor baserade skillnader i
ekonomisk stllning, sprk, religion, region, etnisk identitet eller
rasidentitet, kultur, nationell tillhrighet, historiska minnen,
organisationssympatier osv.
I takt med att antalet individer och mngfalden av intressen
kar, blir begreppet det allmnna bsta, eller allmnintresset, allt

mer problematiskt. De kognitiva och emotionella hinder jag nmn-

de tidigare gr det svrare fr medborgarna att uppfatta och frst
andra medborgares frhllanden, villkor, behov, nskeml, ml och
syften, nr dessa andra r avlgsna frn dem sjlva i avgrande
aspekter. ven om de bildar sig en uppfattning i frgorna, r deras
motivering att agera till frmn fr de avlgsna andra svag eller
obefintlig, om ett sdant agerande skulle ske egen bekostnad
eller medfra nackdelar. Altruism r ovanlig utanfr grnserna fr
individernas egna privata intressen och hos mnga mnniskor r
oegennyttan ett alltfr brckligt tillstnd fr att man ska kunna
rkna med den. Sammanfattningsvis r enighet omjlig att uppn i
strre grupper av mnniskor med olika och motstridiga ml, fr-
hoppningar, intressen och syften. Man kan vnta sig oenighet om
vilken som r den bsta politiken och medborgarmoralen r en
alltfr klen freteelsefr att kunna vga tyngre n enskilda in-
tressen eller gruppintressen.
Om det gick att rationellt visa det allmnna bsta nr det
gller utrikespolitiska frgor; om eliterna, i sann Platonsk anda
besatt ndvndig och tillrcklig moral fr att agera
rationalitet
enligt sin kunskap om det allmnna bsta, och om vanliga medbor-
gare inte hade ngra uppfattningar eller hade uppfattningar som

2Jag har vidareutvecklat denna frga i Dilemmas of Pluralist Democracy:

The Public Good of Which Public i Peter Koslowski ed, Individual
Liberty amd Democratic Decision-making Tbingen: .C.B. Mohr, 1987:
201-14 och "Is Civic Virtue a Relevant Ideal in a Pluralist Democracy" i
Susan Dunn och Gary Jacobsohn eds., Diversity and Citizensbip
Lanham, Md.: Rowman and Littlefield, 1995.

66
 ROBERT A. DAHL

kunde bevisas strida mot deras eget bsta, s skulle man kunna
argumentera fr en modell som innebr att beslutsfattandet i
utrikespolitiska frgor verlts till politiska ledare och aktiva. Men
nr det gller internationella frgor kan det allmnna bsta logiskt
ifrgasttas, i lika hg grad som nr det gller inrikespolitiska
frgor, och har ingen anledning att tro att eliternas uppfatt-
ningar i ngon bevislig mening r objektivt korrekta. nd innebr
tyngden av elitens konsensus och svagheten i vriga medborgares
synpunkter, att en stor grupp medborgares, troligen en majoritets,
intressen och perspektiv blir otillrckligt fretrdda vid besluten.
Uppfattningar som skulle kunna strkas bland vanliga medborgare,
om dessa uppfattningar frdes fram mer effektivt i politiska dis-
kussioner och debatter, frblir outtalade. Vanliga medborgare fr
knappast mjlighet att diskutera alternativen, ven om eliten gr
det. Om medborgarna hade ftt bttre frstelse fr sina intressen
och om deras synpunkter utvecklats, uttryckts och mobiliserats i
hgre utstrckning, hade kanske besluten blivit andra.
Dessa frhllanden freligger troligen oftare i utrikespolitiska
frgor n i inrikespolitiska. Ibland fredrar eliterna ett av flera
huvudalternativ; mnga medborgare r frvirrade, har vaga upp-
fattningar eller inga alls, och de som har ngon kan fredra ett
annat alternativ, som politiska ledare och aktiva motstter sig. Den
allmnna debatten blir drfr ensidig och ofullstndig och i slut-
nden r det de politiska ledarnas och aktivisternas intressen som
vger tyngst.
Att ge en tillfredsstllande redogrelse fr de empiriska bevis
som styrker detta antagande skulle vara ett mycket omfattande
tagande, i synnerhet om man ville frska jmfra erfarenheter
frn olika demokratiska lnder. Det bsta jag kan erbjuda r flera,

en smula spridda bevis.

Som jag redan nmnt, tycks USA:s beslut om NAFTA falla vl

-
in i mnstret.

67
 .
KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA

Under perioden1973-1991, var stdet fr ett enat Europa av-

-
sevrt strre bland opinionsledare n bland icke-ledare i tolv
europeiska lnder."

P grundval av belgg fr frndringar av stdet ver tid, drar en

frfattare fljande slutsats:

ett system fr internationell styrning som EG kan inte prkna

std om det inte finns politiska ledare och aktiva, politiska partier
och en uppmrksam allmnhet som engagerar sig fr det. Detta, i
sin tur, gr emellertid inte den europeiska integrationsprocessen
oberoende av en bred opinion. Tvrtom: eftersom det krvs std
och legitimitet mste eliter och politiska aktrer arbeta fr att
skerstlla detta."

Den reviderade standardversionen: tillfllig

aktivering

I standardversionen tenderar eliternas att dominera,

uppfattningar
i synnerhet nr de r ngorlunda verens. Men anta att den politik
de r verens om uppfattas som skadlig fr, eller ett hot mot en
stor mngd medborgares intressen, ml och vlfrd. Vi behver
bara erinra oss Vietnamkriget, dr USA:s politik frn brjat utfor-
mades uteslutande av "the best and the brightest, eliternas elit,
tills dess att slseriet med mnniskoliv och krigets meningslshet
blev s tydligt att det skapade ett kraftigt motstnd hos allmn-
heten och en vxande klyfta bland politiska ledare och aktiva. Vid
sdana tillfllen r politiska ledare och aktiva djupt splittrade, de
vanliga medborgarna aktiva, stora grupper tar tydlig stllning till

21Bernhard Wessels, "Support for Integration: Elite or Mass Driven" i

Oskar Niedermayer and Richard Sinnott, eds, Public Opinion and
International Governance Oxford: Oxford University Press, 1995:137-
162. Tabellerna 7.2 och 7.3, s. 143-4.
22Ibid., S. 162.

68
 ROBERT A. DAHL

utrikespolitiken och den allmnna opinionen fr utomordentligt

stort inflytande ver avgrande utrikespolitiska beslut.
Det r missvisande att, exempelvis, sga att amerikanerna aldrig
engagerar sig i utrikespolitiska frgor. I svaren Gallups
standardfrga Vilket anser du vara det strsta problem landet str
infr i dag placerade amerikanerna utrikespolitiken hgst i ca en
tredjedel av de 150 opinionsunderskningar som gjorts frn 1935
till 1985. Minst en gng vart artonde r under den femtiorsperio-
den, angav man utrikespolitiken som viktigast. Utrikespolitikens
betydelse kade naturligtvis kraftigt under krigen: andra vrlds-
kriget, Koreakriget, Vietnam. Sammanfattningsvis var svaren
naturliga under de aktuella omstndigheterna Medan stdet fr
krigsinsatsen under andra vrldskriget var brett, bde bland eliterna
och allmnheten, sackade elitens uppfattning efter allmnhetens
under krigen i Korea och Vietnam, tminstone inom vissa mycket
inflytelserika kretsar.

23John H. Aldrich, John L. Sullivan, och Eugene Bordiga, "Foreign Affairs

and Issue Voting: Do Presidential Candidates Waltz Before A Blind
AudienceKV/lmericm Political Science Review 83, Nr. 1 March 1989:
124-141.
24Under 1939 brjade den amerikanska allmnhetens intresse att flyttas
frn inrikespolitik till utrikespolitik och hamnade frsta plats efter
Hitlers invasion av Polen. Frgan ersattes vid slutet av andra vrldskriget
av inrikespolitiska frgor, vilka i sin tur ersattes av oro ver Kalla kriget i
slutet av 1940-talet. Frn den tidpunkten till tidigt 60-tal dominerade
utrikespolitiska frgor allmnhetens intresse och placerades frst i 48 av 56
underskningar, ofta av ver 50 /o av de tillfrgade...1963 brts utrikes-
politikens dominans av den framvxande medborgarrttsrrelsen... tills
den nytt, genom Vietnamkriget, tertog frstaplatsen 1965. Mellan
1960 och 1970, dominerade Vietnamkriget och andra internationella frgor
allmnhetens intresse. Det enda undantaget intrffade i augusti 1967, d
raskravaller frde fram frgan om samhllskontroll... Med ngra
undantag har ekonomin fullstndigt dominerat allmnhetens intresse
under de senaste 10 ren 1974-1984, ofta fr mer n 60 / av de
tillfrgade. Tom. W. Smith, The Polls: Americas Most Important
Problems, Part National and International Public Opinion Quarterly
49: 19851264-274.

69
 KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA

I Europa har frgor i samband med ett lands frhllande till

EG/ EU medfrt att stora delar av vljarkren aktiverats politiskt.
Heta knslor har vckts och djupa klyftor uppsttt inom befolk-
ningen i allmnhet, ibland i opposition mot de uppfattningar som
hrskat bland politiska ledare och aktiva. Den politiska mobilise-
ringen och de skarpa motsttningarna blev srskilt tydliga under
folkomrstningen om medlemskap i EG i Norge r 1972, i folk-
omrstningen om ratificering av Maastrichtavtalet i Frankrike r
1992 och i bde Norge och Sverige under folkomrstningarna om
medlemskap i EU r 1994. I dessa fyra folkomrstningar var med-
borgarna lika djupt oeniga om vad som skulle vara bst fr dem
sjlva och landet, som de kan vara i olika inrikespolitiska frgor. I
den franska folkomrstningen om Maastricht frdelade rsterna
sig nstan jmnt 51% fr och 49% fr nej, efter klass- och
yrkestillhrighet. Norrmnnen sade med en liten majoritet nej till
EG 1972 och till EU r 1994. I den allmnna debatten stod
fresprkare fr de ekonomiska, skerhetsmssiga och kulturella
frdelarna med EU i opposition till motstndare som betonade
sdana vrden som demokrati, frnvaro av brysselskt byrkratiskt
krngel, miljskydd, vlfrdsstatens vrderingar och politik, mot-
kultur och jmstlldhet. Analyser av hur rsterna frdelade sig
visar stora skillnader inom befolkningen i Norge. Nej"-rsterna

25Valdeltagandet i EU-omrstningen i sterrike var 82%, vilket var hgre

n i det allmnna valet 1994. I Finland deltog 74 /o av vljarna, ungefr lika
mnga som vid valet 1991. I Sverige deltog 83,3%, ca 3,5% frre n vid de
nrmast fregende allmnna valen. I Norge var Valdeltagandet 89%, hgre
n vid alla tidigare allmnna val. Detlef Jahn and Ann-Sofie Storsved,
"Legitimacy Through Referendum The Nearly Successful Domino-
Strategy of the EU. Referendums in Austria, Finland, Sweden and
Norway West European Politics 18, nr. 4 October 1995: 18-37.
u "Nej"-rsterna uppgick till 70% bland lantarbetare, 62% bland bnder
och 60 % bland okvalificerade arbetare i stderna. Bland lgre tjnstemn
och yrkesutbildade samt smfretagare frdelade sig rsterna i stort sett
jmnt. Personer i storfretag, fretagsledningar, akademiker, forskare,
lrare och anstllda inom hlso- och socialvrd rstade med stor vervikt
fr. Michel Brul, France After Maastricht, The Public Perspective nr
1 November-December 1992: 28-30.

70
 ROBERT A. DAHL

koncentrerades framfr allt till de norra och vstra delarna av

landet, till fiske- och jordbrukssamhllen, kyrkobeskare, kvinnor
och anstllda i basindustrier eller i offentlig sektor, srskilt inom
socialtjnst och offentlig hlsovrd. "a"-rsterna kom frmst frn
stderna, srskilt omrdet kring Oslo, och frn rstande med
akademisk utbildning eller hga inkomster. De rstande som iden-
tifierade sig som anhngare till Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
eller Socialistisk Venstre var till vervgande del motstndare till
EU-medlemskap, medan bde Arbeiderpartiets och Hjres vljare
var starka anhngare. Folkomrstningen i Sverige tycks ha delat
de rstande i stort sett efter samma linjer. Det br fr vrigt note-

ras, att svenska underskningar visade att majoriteten fr EU-

medlemskap ett r senare hade krympt till en minoritet, ven om
beslutet d redan var fattat.
Den reviderade standardversionen fr den allmnna
opinionens
inflytande utrikespolitiken skulle allts kunna uttryckas ungefr
ven lnder vanligen
som fljer: om medborgarna i demokratiska
r mindre intresserade av utrikespolitik n av inrikespolitiska
frgor, kan de under vissa omstndigheter bli aktiva och spela en
viktig, eller till och med avgrande, roll fr beslut iviktiga utrikes-
politiska frgor. En politisk frga kan antas aktivera medborgarna
om den orsakar, eller hotar att ge upphov till, s allvarlig skada
en stor minoritets, eller till och med majoritetens intressen, ml
och vlfrd, att medborgarna brjar protestera, politiska aktivister
trder fram som fr deras talan och om politiska ledare sjlva r
splittrande inbrdes. Frgan brjar d bli ganska lik en mycket
omstridd inrikespolitisk frga. Om de hotande politiska kostna-
derna r tmligen uppenbara, konkreta och omedelbara, medan

27Cf. Per Arnt Pettersen, Anders Todal Jenssen, and Ola Listhaug, "The
1994 EU Referendum in Norway: Continuity and Change", Scandinavian
Political Studies 19, Nr. 3 1996: 257-281. Tore Hansen, "The Regional
Basis of Norwegian EU-Resistance" 1996. Tor Bjrklund, Change and
Continuity: The No Majority the 1972 and 1994 Referendum
Concerning Norwegian Membership the EU" ms. ven om de olika
faktorerna tenderar att verlappa varandra, visar multipla regressions-
analyser att de som tagits med hade signifikanta oberoende effekter.

71
 KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA

vinsterna r abstrakta, teoretiska och avlgsna, kan ledare som

stdjer politiken till sist frlora.
ven i denna reviderade standardversion r sdana frgor
emellertid sllsynta. I Vietnam det frlusten
var av soldaters liv
som vckte allmnheten till insikt om kostnaderna, medan de ut-
lovade vinsterna, som t.ex. att dominobrickorna i Syd- och Sydost-
asien hindrades frn att falla, var avlgsna, ovissa och hgst teore-
tiska fr de flesta amerikaner. Nr det gller frgan om medlem-
skap i EU stlls samma stt lften om lngsiktiga och ganska
abstrakta vinster fr vissa europer mot mer specifika och ptag-
liga frluster fr andra.
Utrikespolitiska beslut
som dessa r trots allt ovanliga. Inte ens
NAFTA aktiverade mnga vljare trots motstndarnas anstrng-
ningar att skapa rdsla fr avtalets effekter. Resultatet blev att de
flesta amerikaner brydde sig fga om det. Faktum r att beslutet
fattades av politiska ledare och aktiva utan ngon strre pverkan
frn vanliga medborgare.

Internationella organisationer och

processer

Om folklig kontroll r utomordentligt svr att till stnd i demo-

kratiska lnder mste naturligtvis problemen
vara nnu svrare att
lsa i internationella institutioner. Om Norge hade gtt med i EU,
r det d tnkbart att deras medborgare skulle kunna utva liknan-
de inflytande och kontroll ver besluten i Bryssel och Strasbourg
som de har ver besluten som deras egen riksdag och regering
fattar Svenska medborgare kan nu ha strre inflytande ver
policybeslut i EU n vad norrmnnen har, men kan ngon pst att
de kan pverka EU-parlamentet i lika hg grad som sin egen riks-
dag Kan danskarna Att det rr sig om sm och relativt homo-
gena lnder frstrker bara argumentet. Storlek och heterogenitet
spelar roll. Men samma frga kan ocks stllas fr ett strre land
som Storbritannien.
Fr att uppn folklig kontroll en niv som i ngon mening
nrmar sig den som redan uppntts i demokratiska lnder, skulle

72
 ROBERT A. DAHL

internationella organisationer bli tvungna att lsa mnga problem

ungefr lika bra som regeringar i demokratiska lnder gr. Politiska
ledare skulle tvingas skapa politiska institutioner som ger med-
borgarna tillfllen till politisk medverkan, inflytande och kontroll i
ungefr samma utstrckning och med samma grad av effektivitet
som vad de redan har i demokratiska lnder. Fr att dra nytta av
dessa mjligheter, skulle medborgarna behva bry sig ungefr lika
mycket, och veta lika mycket om politiska beslut i internationella
organisationer som de i dag vet om regeringsbeslut i sina egna ln-
der. Fr att medborgarna skulle kunna hlla sig informerade, mste
politiska eliter och mediaeliter gna sig t den allmnna debatten
och diskussionen av alternativ stt som skulle kunna vcka all-
mnhetens intresse och engagemang. Fr att skerstlla en allmn
debatt, skulle det vara ndvndigt att skapa en internationell mot-
svarighet till den nationella politiska konkurrensen mellan partier
och kandidater till olika poster. Valda representanter eller deras
motsvarigheter oavsett vilka de skulle vara, skulle vara tvungna
att kunna utva ungefr lika stor kontroll ver viktiga internatio-
nella byrkratier som riksdagar och regeringar i demokratiska
lnder i dag utvar ver sina egna byrkratier.
Frgan om hur representanter fr ett hypotetiskt internationellt
folk demos skulle frdelas bland folken i olika lnder utgr ett
ytterligare problem. Med hnsyn till de stora skillnaderna i
folkmngd mellan olika lnder, finns det inget representations-
system som skulle kunna ge varje medborgares rst lika stor tyngd
och samtidigt hindra de sm lnderna frn att alltid bli nedrstade
av de stora. Alla lsningar som r godtagbara i mindre demokratier
skulle allts motverka politisk jmlikhet mellan medlemmarna i det
strre demos. Liksom i USA och i andra federala system kan
acceptabla lsningar pusslas ihop; det r vad som skett i EU. Men
oavsett vilken kompromiss man enar sig om, kan den ltt bli en

28ven
om Ramon Vargas-Machucas slutsats r ngot mer optimistisk n
min, behandlar han ngra av problemen i How To Be Larger and More
Accountable. The Paradoxical Challenge of European Political Parties, en
uppsats som presenterats vid centrum fr samhllsforskning vid Juan
March Institute, Madrid, 15-17 december 1994.

73
 KAN INTERNATIONELLA OHGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA

klla till inre motsttningar, i synnerhet om det inte finns ngon

stark gemensam identitet.
Det r nnu troligare att motsttningar uppstr eftersom, som
jag redan sagt, nstan alla beslut, precis som i nationella demokra-
tier, ndvndigtvis kommer att betraktas som skadliga fr vissa
personers intressen. Detsamma blir fallet i internationella organi-
sationer. Srskilda grupper, regioner eller lnder kan bra den
tyngsta brdan av vissa beslut. En politisk kultur som stder de
specifika institutionerna kan vara till hjlp, eller kanske till och
med ett krav, om motsttningarna ska kunna verlevas. Men det
tar tid att utveckla en politisk kultur, kanske flera generationer.
Om politiska beslut skabrett std och kunna gras gllande
gentemot frlorarna, blir det troligen dessutom ndvndigt att
ocks utveckla ngon form av gemensam identitet, motsvarande
den som finns i dagens demokratiska lnder. Av hittills tillgngliga
uppgifter att dma, har inte ens europerna i dag en gemensam
identitet. Hur kan d rimligen vnta oss att en sdan ska Vxa
fram ngon annanstans
Sammanfattningsvis: om det r svrt nog fr vanliga med-
borgare att utva ngot strre inflytande ver utrikespolitiska be-
slut i de egna lnderna, br inte sluta oss till att hindren kommer
att vara mycket strre i internationella organisationer Kommer
inte medborgarna i lnder som r anslutna till en internationell
organisation att delegera reell kontroll till internationella politiska
eliter, samma stt som medborgare i demokratiska lnder dele-
gerar viktiga policybeslut till nationella politiska eliter Och
kommer inte omfattningen av delegeringen till internationella
organisationer att med stor marginal hamna andra sidan om
varje godtagbar demokratitrskel

29Europa som ekonomisk, politisk och administrativ konstruktion fram-

kallar uppenbarligen kritiska attityder, men inte en reell samhrighetsknsla
av det slag som upplevs i nationsstater. Om EU i framtiden kan skapa ett
nytt system fr samhrighet, r det svrt att utifrn vad vet i dag fre-
stlla sig hur det skulle se ut."..."Fr nrvarande r den europeiska identite-
ten ett frtruppsfenomen." Sophie Duchesne and Andr-Paul Frognier,
There a European Identity i Niedermayer and Sinnott: 193-2262223.

74
 ROBERT A. DAHL

Slutsatser

Att sga att internationella organisationer inte r och troligen

aldrig kommer att bli demokratiska r inte detsamma som att sga
att de inte r nskvrda. Det frefaller uppenbart att de r ndvn-
diga fr mnga av de mnskliga behov och ml som demokratian-
hngarna hvdar bst kan tillgodoses av demokratiska regeringar.
Internationella organisationer kan, som jag nmnt inledningsvis,
ibland bist ett odemokratiskt land i den svra vergngen frn ett
ytterst odemokratiskt till ett mer demokratiskt styre. Dessutom
kan internationella organisationer hjlpa till att utvidga mnskliga
rttigheter och rttsskerhet, de andra viktiga aspekterna demo-
krati ven frlust
som jag betonat tidigare. till priset av viss av
demokratisk kontroll, utgr dessa viktiga potentiella vinster.
Trots frdelar ser jag ingen anledning att kl
dessa mjliga
internationellaorganisationer i en demokratisk drkt bara fr att

ge dem kad legitimitet.

Men om deras styrelser inte kan rttfrdigas som demokratiska,
hur kan man d rttfrdiga dem I dagens vrld finns det alterna-
tiv till demokrati som klla till legitimitet. Autonoma hierarkier r
svra att motivera, ven om motiv finns. Fretagens hierarkier
legitimeras som ndamlsenliga fr driften av till strsta delen
privat gda marknadsekonomier, som i dag i nstan hela vrlden
anses vara att fredra framfr alla andra tnkbara alternativ.
Andra hierarkier i den privata eller ideella sektorn i demokratiska
lnder inklusive universitet, forskningsinstitut, sjukhus, vissa
religisa organisationer m.fl. rttfrdigar de odemokratiska
aspekterna i sina styrformer som ndvndiga grundval av att

3Jag hller med om att det i en demokrati inte finns ngra mjliga alterna-
tiv till en till strsta delen men inte helt marknadsorienterad ekonomi.
Jag tror ocks att existerande fretagshierarkier inte r vare sig ndvndiga
eller legitima, och argumenten till deras frmn tycks mig otillfreds-
stllande. Se bl.a. min bok A Preface to Economic Democracy Berkeley:
University of California, 1985. Fr nrvarande r det utan tvivel bara en
ganska liten minoritet som hyser den uppfattningen, eller ider i linje med
den. Skulle den komma att bredare std i framtiden, skulle naturligtvis
ledningarna i de flesta nu existerande fretag hamna i stora svrigheter.

75
 KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA

ledarna besitter mycket strre kunskap och erfarenhet n de som

leds, och bsta stt arbetar fr dessas vlfrd.
S lnge som idn om demokrati och utvandet av folkstyre
existerat, till och med nnu lngre, har det ocks funnits ett
alternativt synstt som hvdar att en styrelse bestende av en elit
av vktare, som besitter verlgsen kunskap och moral, r klart
bttre n demokrati. ven
om som frsvarar demokrati frkas-
tar det synsttet nr det tillmpas en stats styre, och styr-
ningen av en nation eller ett land, skulle det d inte vara mjligt att
tillmpa argumenten fr vktarskap styrning av internationella
organisationer Om inte, och om det, som jag menar, inte gr att
uppn demokrati i sdana organisationer, vilka alternativ finns d
kvar Eller kanske jag ska sga, vilket alternativ skulle vara det
rtta
ven
om jag inte ser ngot tydligt svar den frgan, skulle jag
Vilja antyda delar av ett svar:

Vi br akta oss fr att avtrda demokratisk legitimitet till

odemokratiska system. Under 1900-talet har redan sett mnga
frsk att kl odemokratiska system i demokratins mantel. Vi har
sett autentisk demokrati, sann demokrati, proletariatets
demokrati, "folkets" demokrati, aktiegarnas demokrati och
mnga fler. Samtliga var i realiteten odemokratiska former fr
byrkratiskt, hierarkiskt eller auktoritrt styre. Om internationella
organisationer inte r demokratiska, r d inte tvungna att tala
klartext om dem

Men om ledningarna i internationella organisationer inte r

demokratier, vad r de d Jag freslr att behandlar dem som
byrkratiska frhandlingssystem. Precis som hrskarna i de flesta
auktoritra ledningar i ngon mn och ngot stt inte kan
underlta att vara lyhrda fr sina understars meningar och
nskeml inte ens bolagsdirektrer kan i lngden ignorera sina
anstlldas nskeml kan ledare i byrkratiska frhandlingssystem
inte hur lnge som helst bortse frn de grnser som stlls upp av
opinioner och nskeml hos de styrda. Om, andra sidan, en sdan
starkt uttunnad form av lyhrdhet vore tillrcklig fr att gra ett

76
 ROBERT A. DAHL

, politiskt systern "demokratiskt", kan jag inte se hur ngot som

helst politiskt system kan kallas odemokratiskt.

Nr man prvar det nskvrda i byrkratiska frhandlings-

system i internationella organisationer mste kostnaderna som
drabbar demokratin klart anges och tas med i berkningen. ven
om kommer till slutsatsen att vinsterna, eller de frvntade
vinsterna, vger tyngre, finns det ingen anledning att ignorera
kostnaderna helt. Det demokratiunderskotf som beskrivits av
kritiker av anvndningen av det byrkratiska frhandlingssystemet
fr styrningen av EU, br betraktas som en trolig kostnad att be-
tala fr all internationell styrning.

Demokratins anhngare br motst argumentet som sger att

en kraftig minskning av nationella och sub-nationella enheters fr-
mga att styra sig sjlva r oundviklig drfr att globalisering r
oundviklig. Det r visserligen sant att krafterna som leder till kad
internationalisering av det mnskliga livets ekonomiska, politiska,
militra, sociala och kulturella omrden ser ut att vara oerhrt
mktiga. Jag kan emellertid inte se hur skert kan veta i vilken
utstrckning globaliseringen r oundviklig eller oviss. De senaste
tre rhundradena r kyrkogrdar verfulla av resterna av oundvik-
liga" utvecklingar. I stllet fr att ge upp infr de triumferande
ansprken p oundviklighet, br bedma varje situation dess
egna meriter.

Om anser att viktiga mnskliga behov krver en internatio-

nell organisation, trots kostnaderna fr demokratin, br inte
bara granska och kritisera de odemokratiska aspekterna hos orga-
utan ocks frska utforma frslag till tgrder fr
nisationen,
kad demokratisering och insistera att de frverkligas.

6. och om en internationell
Slutligen, organisation fortstter att
vara ett odemokratiskt byrkratiskt system utan att ngot grs t

31Sdana frslag har ocks presenterats av forskare som r mer optimis-

tiska betrffande mjligheterna att demokratisera internationella organisa-
tioner n vad jag r. Se t.ex. David Held, Democracy and the Global Order
Stanford: Stanford University Press, 1995, kap. 12.

77
 KAN INTERNATIONELLA ORGANISATIONER VARA DEMOKRATISKA

det, r d inte skyldiga att utveckla kriterier fr att bedma den

Det finns ngra anvndbara kriterier med vars hjlp kan avgra
hur vl en regering uppfyller demokratiska normer, ven om kan

vara oense om detaljerna. Men vilka kriterier ska anvnda fr att

granska en internationell organisation som funnit vara ndvn-
dig, trots de demokratiska kostnaderna som dess ledning i form
av ett byrkratiskt frhandlingssystem medfr P vilka grunder
ska rttfrdiga alternativa normer som kan komma att fresl
Dessa frgor kan vara svra och till och med obehagliga, men jag
tror inte att ska undvika dem genom att beskriva odemokratiska
system som demokratiska.

Frfattarpresentation
Robert A. Dahl r professor emeritus i statsvetenskap vid Yale
University i USA. Han r en av vrldens mest inflytelserika och
produktiva demokratiforskare. En av hans mnga bcker har just
utkommit svenska, Demo/eratin och dess antagonister
Stockholm: Ordfront 1999. Hsten 1999 skall han medverka vid
Demokratiutredningens seminarium om demokratiteori.

78
Politik och styrning i
den moderna vrlden

Bengt Jacobsson

I en uppsats frn brjan av seklet om politiken som ett kall

menade Max Weber att politik bde frutstter passioner och
perspektiv Att enbart ha kunskaper och en frmga att begripa
vad som r mjligt och omjligt skapar kanhnda en innovativ
byrkrat, men knappast ngon duglig politiker. Den som andra
sidan bygger sin verksamhet brinnande engagemang men saknar
frmgan att inse vad som r mjligt att stadkomma, blir heller
knappast srskilt framgngsrik som politiker. Fr att lyckas skall
politiker bde veta tminstone ungefr vad de vill, och ha insikter
om vad som r mjligt att stadkomma.
Det sgs ha blivit svrare att vara politiker, tminstone i staten.
Argumenten brukar vara att internationaliseringen och globalise-
ringen framfrallt nr det gller de finansiella marknaderna
- - gr
nationalstaterna nnu mer beroende av omvrlden n tidigare
Strange 1998. Framvxten av den europeiska gemenskapen har
ocks inordnat Sverige i ett system av regler och organisationer
som i hg grad pverkar villkoren fr vad som r mjligt att gra
nationellt Jacobsson 1997.

l Jag vill tacka fr synpunkter

som jag har ftt av Gran Sundstrm och
Anders Ivarsson-Westerberg. Mngrigt samarbete med Nils Brunsson,
Barbara Czarniawska, Bjrn Rombach och Kerstin Sahlin-Andersson
frklarar de frtjnster som eventuellt kan finnas i uppsatsen. Uppsatsen
r skriven inom ramen fr ett forskningsprogram om Transnationell
reglering och statens omvandling som r finansierat av Humanistisk
Samhllsvetenskapliga forskningsrdet HSFR.

79
 POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VRLDEN

Sedan en tid har det frts en ganska omfattande diskussion om

vad internationaliseringen och globaliseringen betyder fr stater.
Den tidigare vanliga spdomen att staterna skulle vittra bort i
korstrycket mellan regioner och verstatliga organisationer har
definitivt kommit skam. Den underskattade staternas styrka.
nd hnder ngonting med stater verksamheter vvs in i
vars
samarbeten med andra stater, med verstatliga och med internatio-
nella organisationer. Staters roll frndras
av globalisering och
europeisering jfr Sassen 1999; staters autonomi vvs in i en
omgivning som delvis r annorlunda n tidigare Evans 1995.
Jag har i annat sammanhang hvdat att invvdheten leder till att
olika delar av staten i allt mindre grad blir kopplade till varandra.
Staterna blir alltmerfragmenterade. Varje fragment tenderar att bli
unikt invvti sin egen omvrld av internationella organisationer,
andra stater, fretag och intresseorganisationer. Mer n en sam-
manhllen stat, fr skrvor av en stat. Samtidigt leder interna-
tionaliseringoch europeisering till tmligen kraftfulla frsk att
hlla samman staten och samhllet, dvs. till strvanden att
minska fragmenteringen Jacobsson 1999.
Hur staters organisering och politikens villkor frndras i den
nya vrlden r inget som r naturgivet. Globalisering och europei-
sering tas visserligenofta som en frevndning fr intressen att

propagera fr sdant som man alltid har velat gra, exempelvis att
snka skatter, skrpa miljregler, frbttra fr handikappade eller
ngot annat. Vi knner igen argumenten: globaliseringen krver
att..., "som medlemmar i EU mste vi...", vi gr oss sjlva till
tlje i vrlden om inte..." osv. Ofta verdrivs ndvndigheten
av att gra vissa saker. Det finns fr det mesta ett handlings-
utrymme nr man skall infra och tillmpa, exempelvis EU-direk-
tiv.
andra sidan gr det inte
att blunda fr att komplexiteten in-
om mnga omrden av samhllet har kat som en fljd av att det
nationella, det europeiska och det globala har kommit att vvas
samman. Politiken str infrstora utmaningar. Jag skall i den hr
uppsatsen diskutera hur globalisering och europeisering pverkar
villkoren fr politik, och de svrigheter som finns fr politiker

80
 BENGT JACOBSSON

som har ambitioner att styra. Det r svrigheter som visserligen

inte r nya, men som r mer angelgna n ngonsin att ta allvar.
Visst kan det vara s att allt inte r styrbart, att marknader r
Viktiga, att byrkratin sllan kan frbigs och att det ofta kan vara
media som bestmmer dagordningen. Kanske hller klyftan mellan
vad politiker fr ansvara fr och vad de kan pverka att bli strre
n tidigare. Det finns ocks en tendens att regleringen av samhllet
i allt hgre grad verlts till experter. Jag hvdar nd att politiken
dvs. vad politiker sger och gr, hur de frsker organisera och
-
reglera inte bara br men ocks att den kan spela en roll. Och
-
min utgngspunkt r att tminstone en del av politikens legitimitet
handlar om att den skall betyda ngot.
Regleringen av de globala finansmarknaderna utgr det kanske
tydligaste tminstone storskaliga exemplet hur politiken ut-
manas. Nr vrldens sju ledande industrinationer trffades i febru-
ari 1999 freslogs ett vrldsomspnnande finansiellt stabilitets-
forum fr att flja den ekonomiska utvecklingen global basis
DN 990221. Enligt den tyske riksbankschefen, Hans Tietmeyer,
var skapandet av en sdan expertgrupp en bttre lsning n den
vrldsomspnnande myndighet som ngra politiker hade fre-
slagit. Globaliseringen skapar uppenbarligen efterfrgan en ny
form av reglering. Aven om stater tminstone stora stater och
politiker r betydelsefulla i den processen, ser tydligt nya former
av expertbaserad reglering vxa fram.
Mjligen kan problematiseringen svrigheterna fr politiker
-
att styra - tyckas en smula otidsenlig. Debatten har en tid gllt
den offentliga sektorns storlek, och de dominerande iderna har
mestadels handlat om att begrnsa politikens rckvidd. Jag behand-
lar dock hr inte explicit frgan om vad politikens domner br

vara. Frgorna om "r och "br" hnger sjlvklart ihop. En iakt-

tagelse r dock att sdana som teoretiskt frmr att begripa vad
som r mjligt att gra inte har gnat det normativa srskilt stort
intresse, samtidigt som sdana som fokuserar vad politiken br
gra sllan har varit srskilt vl rustade fr att frst organise-
ringens praktik.
Det r nskvrt om man kan undvika svl alltfr voluntaris-
tiska som alltfr deterministiska tolkningar. Allt r definitivt inte

81
 POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VRLDEN

mjligt att gra, varken fr stater eller fr politiker. Det finns

betydande restriktioner fr den politiker som vill styra. andra
sidan r det sllan ndvndigt att helt anpassa sig efter vad om-
givningen krver". Sdana krav kan ofta tolkas mycket olika
stt. Stater r dessutom spass komplexa organisationer att det
finns goda mjligheter att kreativt verstta de krav som finns i
omvrlden s att de passar det som man sjlv nskar. Inte alltid,
men rimligt ofta.
Jag skall inledningsvis i uppsatsen ta upp tre viktiga aspekter
nr det gller politisk styrning: fr det frsta hur politik skapas
reaktivt i utbytet med andra, fr det andra om relationen mellan
reglering och politik och, fr det tredje, om hur verksamheters
organisering bde skapar mjligheter och begrnsningar fr den
politiker som vill styra. Argumentet r att lever i ett samhlle

som r reglerat, men dr regleringen ocks sker vid sidan av poli-

tiken. Avslutningsvis skall jag diskutera politikens frutsttningar i

en vrld som karakteriseras av europeiskt och globalt marknads-

skapande, och av en kad tilltro till expertkunskaper.
Uppsatsen r ett skissartat frsk att ett flerdimensionellt
stt frst styrning. Avsikten r mer att ppna en diskussion kring
politik och styrning, n att formulera ngra frdiga slutsatser.
Genomgende betonas politik som ngot som i hg grad r invvt i
andra samhlleliga processer. Politisk styrning sker i det vardagliga
utbytet med andra, genom att regler skapas fr andra och genom
att verksamhetsomrden organiseras. Ocks andra n politiker
-
t.ex. frvaltningar, fretag, internationella organisationer, intresse-

grupper - agerar i utbytet med andra. Ocks andra n politiker

reglerar och organiserar verksamhetsomrden.

Politik och styrning

Jag kommer delvis att utg frn ett annat stt att frst politik och
styrning n det som vanligtvis mter en i lrobcker och media.
Det gr det ndvndigt att gra mina utgngspunkter relativt
tydliga. Det hr avsnittet kan ses som en form av modellbygge,
som ett frsk att begripa villkoren fr politisk styrning inom

82
 BENGT JACOBSSON

verksamhetsomrden som i allt hgre grad har kommit att p-

verkas av globala och europeiska krafter. Inspirationen har huvud-
sakligen hmtats frn Organisationsteori
Jag tar sledes min utgngspunkt i en medvetet frenklad
- -
bild av politisk styrning. En sdan bygger att politiker fattar be-
slut om frndringar. Genom dessa beslut tar politiker
ansvar. Be-
sluten tnks vgledas av ider och frestllningar
om vad som r
nskvrt. Politiker vet vad de vill. Innan politiker fattar beslut
frutstts de ta reda konsekvenserna olika handlingslinjer;
av
allt fr att kunna vlja den i ngon mening bsta. Det skall, enligt
detta stt att se politik, finnas ett beslutsunderlag
som ger mjlig-
heter att vlja mellan alternativ ett frnuftigt stt. Den politiska
ledningen delegerar en del beslut till andra. I s fall frutstts dessa
i sitt beslutsfattande vara styrda, t.ex. genom ml, regler eller
finansiella ramar. Det finns ocks
en kontroll i efterhand, t.ex.
genom revision, av att de styrda har sktt sig.
Den hr bilden av politik och styrning r pongfylld. Besluts-
fattande, delegering, frsk mlstyra, frsk
att att i efterhand
kontrollera r alla aktiviteter r betydelsefulla. Men det finns
som
ocks en del problem fr den vill begripa styrningens villkor
som
med dessa utgngspunkter. Ett r att politiken ses som verordnad
samhllet. Vrlden tnks kretsa kring politiska beslut
som mer
eller mindre lyckosamt implementeras. Att politiska organisa-
tioner r invvda i sammanhang dr det ocks finns andra organisa-
tioner som tar initiativ, fattar beslut och vill styra fr att stad-
komma frndringar glms ltt bort.
ven
om politiska organisationer r utrustade med en formell
auktoritet finns det ocks andra
att styra, som vill styra frnd-
ringar, och andra som kan vilja annat n politikerna. Ngot som
kan leda till konflikter. En del av dessa kan hanteras hierarkiskt,
dvs. genom att den politiska ledningen sger frvaltningen vad

2 Det finns i den lpande

texten ofrtjnt referenser, bl.a. till Ahrne
1998, Brunsson 1989, Cyert och March 1963, Czarniawska och
Sevn 1996, March 1981, March och Simon 1958, Meyer och Rowan
1977, Perrow 1986, Powell och DiMaggio 1991 Sahlin-Andersson
1989, Scott 1992 och Weick 1976.

83
 POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VRLDEN

den skall gra. Andra gr inte att hantera detta stt. Det r ofta
svrt nog att styra den egna frvaltningen, men problemen blir be-
tydligt strre ifall det finns andra inom ens eget omrde som ocks
har ambitioner att styra. Det som hnder inom ett omrde r
mestadels en fljd av agerande av mnga som vill ngot.
Politiskt agerande kan ofta ses som reaktivt snarare n proaktivt
Jacobsson 1989. Politiker reagerar hndelser och initiativ i sin
omvrld. Det betyder inte att den r mindre betydelsefull. Dr-
emot ger den reaktiva modellen en annan bild av politikens dyna-
mik n den proaktiva. Att reagera r att ta ansvar, dvs. att svara
an krav som kan komma exempelvis frn medborgare men
ocks frn andra. Och denna responsivitet och lyhrdhet kan ses
nedan lite
som ett rimligt inslag i en politikers agerande. Jag skall
utfrligare diskutera politikens reaktiva inslag, och vilka hinder
och mjligheter som det ger den som vill styra.
En mer grundlggande kritik av den inledningsvis presenterade
modellen n den som bygger att det finns konflikter mellan
olika intressen handlar om vad som styr handlandet. Politiker
lever som alla andra i en vrld som r osker och svr att frutsga.
Det r inte s ltt att lta sitt handlande bygga en logik dr man
inte bara mste knna till konsekvenserna av olika handlings-
alternativ, utan ocks hur dessa konsekvenser skall vrderas i
framtiden. r det enklare att bygga sitt handlande
Ofta att flja
regler March och Olsen 1989. Att flja regler kan reducera kom-
plexitet. Man gr det man r tvingad att gra eller det som mnga
uppfattar att man br gra.
Ocks sdana som fljer en mer framtidsinriktad logik dvs.
som fljer regler om instrumentell rationalitet anvnder sig av stt
att hantera komplexitet. Vanligt r att inte frska hitta den bsta
lsningen utan att nja sig med en tillrckligt bra. Ledningen for-
mulerar en lmplig ambition som den vill uppn, och nr det har
skett s r den njd. Alla ledningar kan detta stt strva efter
tillrckligt bra lsningar, snarare n efter de bsta. Man brukar sga
att de r begrnsat rationella. Skandet efter ngot nytt aktiveras
framfrallt nr man inte tycker att man uppnr det som man vill.
Man sker inledningsvis nra de befintliga lsningarna, men ifall
-

84
 BENGT JACOBSSON

det inte lyckas allt lngre bort frn det redan knda March och
-
Simon 1958, Cyert och March 1963.
S lnge resultatet av politiken r rimligt bra kan man sledes
frvnta sig att politiken inte frndras srskilt mycket. Nr resul-
taten blir smre och de nya lsningarna inte leder till frbttringar,
blir lget ett annat. I sdana fall kan det hnda att politiken fr-
skjuts ett mycket drastiskt stt. Innebrden i detta r att vad
den politiska ledningen vill inte alls behver vara srskilt stabilt
ver tiden. Det kan frndras som en konsekvens av resultatet.
Men det kan ocks frndras av andra skl, t.ex. drfr att vissa
regler i samhllet har kommit att framst som allt mer sjlvklara
att flja fr den politiska ledningen.
Som ansvarsfull politiker i Europa under 1990-talet var det
exempelvis sjlvklart att flja de regler som den europeiska gemen-
skapen EU hade skapat fr lnder som nskade vara med i den
monetra unionen. Dessa s.k. konvergenskriterier var fr en del
tvingande regler som skulle fljas och fr andra regler som man
frivilligt fljde. Likas kan det vara viktigt att flja de FN-regler
som finns om miljarbete och de regler fr handel som man kom-
mer verens om inom WTO. Det finns sledes i den omvrld som
politiker befinner sig i en hel mngd regler som kan styra det egna
arbetet.
i
S hr kan man skissera en mer komplicerad bild av politisk
styrning n den som inledningsvis presenterades. Politiker r be-
grnsat rationella. Konflikter r vanliga. Politiker interagerar med
andra som vill annat, och som ocks har resurser som de anvnder
fr att styra. Det finns regler som styr bde vad som r lmpligt att
vilja, och vem det r lmpligt att vara. Regleringen mjliggr visst
agerande, men gr samtidigt annat svrare. Politiker tnks styra
med hjlp av regler, men de gr det inom ramen fr ett reglerat
och organiserat system.
Verksamheter har efterhand kommit att bli organiserade ett
stt som gr att frgor har lttare eller svrare att hamna dag-
ordningen. Organiseringen pverkar bde skapandet och mot-
tagandet av regler. Delvis kan organiseringen vara en fljd av att
politiker har velat styra fr att stadkomma frndringar, och
drfr t.ex. skapat nya myndigheter, nya beslutsordningar etc..

85
 POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VRLDEN

Delvis kan den vara fljd av att andra, t.ex. fretag, intresseorgani-
sationer, internationella organisationer och andra, har frskt att
organisera fr att tillvarata sina ambitioner.
Jag har tonat ner bilden av politiker som aktrer med frdiga
intressen. Jag har i stllet betonat invvdheten i ett vidare samman-
hang. Det r regleringen och organiseringen som i hg grad skapar
bde aktrer och intressen jfr Powell och DiMaggio 1991. Ocks
vad som r mjligt att vilja och att spela ut strategiskt i utbytet
mellan exempelvis fretag och politiska organisationer, pverkas i
hg grad av hur verksamheter r reglerade och organiserade. Jag
skall i de avsnitt som fljer lite djupare resonera kring huvud-
elementen i den skisserade modellen: hur politik skapas reaktivt i
utbytet med andra; vilken roll som politiker kan ha i regleringen av
verksamheter, och hur verksamheters organisering bde skapar
mjligheter och begrnsningar fr den politiska styrningen.

Politikens reaktiva mnster

Empiriska studier har visat att politiker leder organisationer som

r lnkade till andra organisationer, och dr initiativen till fr-
ndringar ofta kommer frn andra Brunsson och Jnsson 1979.
Politiker gnar sig oftare att reagera krav som kommer uti-
frn, dvs. frn intresseorganisationer, fretag, internationella
organisationer etc., n att agera utifrn egna initiativ Jacobsson
1989. Det behver inte ses som ett problem, eftersom politiken
tnks vara bde lyhrd och responsiv. Att vara responsiv mot med-
borgarna eller mot grsrtter i det egna partiet, kan ses som ett
naturligt inslag i politikerrollen.
Risken finns frsts att politiska organisationer r mer lyhrda
gentemot vissa. Politiker befinner sig ibland i starka beroendefr-
hllanden, t.ex. gentemot stora fretag. Det r nrmast sjlvklart i
ett ganska litet land med ett begrnsat antal stora fretag att dessa
fretag har resurser -i form av pengar, mjligheter att skapa
arbeten etc. politikerna r beroende av. ven om beroendet
- som
ocks r det motsatta, dvs. att fretag ofta har nytta av en stats

resurser, r det knappast frvnande att fretag stller krav och att

86
 BENGT JACOBSSON

politiker s gott de kan strvar efter att infria dessa krav. Denna
lyhrdhet sker ofta bakom kulisserna Selznick 1949.
Det tycks vara s att politikens mekanismer ofta r sdana att
det r hndelser i omvrlden
-
uppmrksammade i media - som
styr vad som sgs och grs. Politiken handlar om att hantera de
krav som uppstr. Nr det dyker upp ett problem frsker man
lsa det. Sedan vntar man att nsta problem skall dyka upp.
Politiska organisationer hanterar ofta ett krav i taget. Jag skall kort
skissera hur de reaktiva mnstren kan se ut. Analysen bygger en
studie av relationen mellan ett departement och fretag inom
nringspolitiken Jacobsson 1989.
Frst frskte politiker att avvisa de krav som uppstod, t.ex.
genom att hvda andras ansvar fretags, frvaltningens, indivi-
dernas etc.. Man frskte medvetet manvrera sig in i positioner
dr man inte skulle kunna reagera, t.ex. nr det gller fretag i
kris genom att hvda att regeringen inte r en fretagsakut.
Politikerna frskte i nsta steg att reglera reaktionen krav.
Man hanterade inte krav ett flexibelt och fritt stt, utan fljde i
stllet de regler som fanns. Man kan sga att den politiska organi-
sationen gjorde sig sjlv till en vanlig" organisation, dvs. en orga-
nisation dr handlandet olika stt var reglerat.
Ytterligare ett stt att agera var att frska pverka de krav som
i ett senare skede kunde komma att stllas politikerna. Detta
kunde man gra dels genom olika former av symbolisk politik;

genom att frska skapa andras intressen. Ofta var sdant prat i
den studien som hr refereras till var det prat bde om begrnsade
statliga resurser och om Vikten av livskraftiga regioner det kanske
viktigaste instrumentet fr politiker. Det frutsatte dock att poli-
tiker hade arenor dr de uppmrksammades och att de kunde fram-
stlla sig sjlva som ngra som man lyssnade p.
Den modell av politik som jag har skisserat hr r en dr fr-
ndringar ofta drivs "utifrn": frn fretag, intresseorganisationer,
EU etc.. Kraven mste hanteras, tminstone ngot stt. Frsk
grs att avvisa krav, att reglera reaktionen krav och att pverka
frvntningar hos potentiella kravstllare. Politikerna hanterar ofta
kraven stegvis. Frst reagerar ministrar genom prat, t.ex. genom
att hvda att "s hr fr det inte till... J: n
,
mste se till att detta

87
 POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VRLDEN

inte upprepas... x det hr mste ses ver..." och s Vidare. Dessa

,
reaktioner kan tillfredsstlla kravstllarna, men lovar ocks ofta
framtida mer substantiella handlingar n prat.
Politiker frsker hitta en tillrckligt bra reaktion de krav
som de stlls infr. Delvis som en konsekvens av den stegvisa
hanteringen av krav kan det uppst skillnader mellan vad som sgs
och vad som grs. En del av kraven gr nmligen att tillfredsstlla
enbart genom att prata, annat krver mera. Den hr bilden av poli-
tik bygger politikens invvdhet och att politiker r beroende
av andra. Den utgr ifrn att initiativ oftast kommer utifrn eller
nerifrn, inte att det i frsta hand r politiker som skapar frnd-
ringar. Det r dremot ingen nedvrdering av politik. Skulle inte
ngra vara beroende av politikerna skulle inga krav riktas mot dem.
Reagerandet kan ocks ge relativt stort handlingsutrymme.
Det r sledes missvisande att betrakta reaktivt handlande som
en smre slags styrning n det "ideala" initiativtagandet och be-
slutsfattandet. Politikens invvdhet och vrldens ofrutsgbarhet
gr i viss utstrckning det omjligt att komma ifrn att en stor del
av politiken alltid kommer att handla om kortsiktighet och reak-
tion. Och det finns en del mjligheter som r kopplade till de reak-
tiva handlingsmnstren. Det framstr som mjligt att efterhand
lra sig vad man vill uppn. Det blir mjligt att lta kunskaper p-
verka den egna viljan. Genom att reagera och gradvis komma
underfund med vad som har gjorts, vad som verkar mjligt, vad
andra vill kan man komma fram till en egen uppfattning.
Det r heller inte ndvndigt att i frvg ha tnkt igenom olika
handlingsalternativ. Det r mjligt att skaffa sig sjlv visst andrum
och rdrum. Genom den stegvisa hanteringen blir det mjligt att
efterhand hitta en lmplig blandning av tgrder. Man kan hitta
tillfredsstllande och tillrckligt bra lsningar de problem som
finns. Under denna hantering hnder det ocks att problemen fr-
svinner, och d behver inget mera gras. Det reaktiva handlandet
kan vara ett ganska flexibelt stt att hantera krav utifrn. Det gr

88
 BENGT JACOBSSON

det ocks lite lttare att hantera motstridiga krav, eftersom det blir
mjligt att ta sig an ett krav i taget
Sammanfattningsvis tycks mestadels politik snarare handla om
att reagera n att proaktivt ta initiativ. Det r en bild av politik som
betonar ansvar och lyhrdhet, att andra intressen kan styra politi-
ken, och att politik ofta handlar om att hantera motstridiga intres-
sen och krav. Jag har ocks visat hur denna interaktion ocks ska-

par mjligheter fr den politiska ledningen. Politikerna har ocks

mjlighet att genom regler pverka villkoren fr andra, vilket r
temat fr nsta avsnitt.

Reglering och politik

Jag beskrev ovan en logik dr man fljer regler. Regelfljande

aktualiserar frgor om identitet och belgenhet March och Olsen
1989, Brunsson och Jacobsson 1998. Fr att exemplifiera i an-
slutning till resonemangen ovan om reaktiva mnster. Ett fretag
lgger ner en fabrik inom en region dr det finns hg arbetslshet
svar frga: vad r det fr situation Krav riktas mot ministern
att han/hon borde gra ngot svar frga: vem r jag.
Ministern hvdar att det finns vissa regler som man mste flja i
den typen av situationer svar frga: vad skall en sdan som jag
gra i en situation som dennaP. Det r ett typexempel regel-
fljande.
Det hr r en logik som skiljer sig frn den anvnder nr
handlar efter vra nskeml om framtiden. Enligt den "intentio-
nella logiken r det vra intentioner och vr bedmning av fram-
tiden som styr vrt handlande. Med en sdan logik stller andra
frgor: vad kommer jag att tycka om i framtiden, vilka handlings-
alternativ har jag, vilka konsekvenser fr olika handlingsalternativ
och vilket handlingsalternativs konsekvenser passar bst mina
framtida nskeml. Intentionell logik blickar framt vad som

3 Ett utfrligt
resonemang om politik som reaktion finns i boken Konsten
att reagera Jacobsson 1989. Boken blev omsorgsfullt diskuterad och
kritiserad av Jonas Hinnfors i boken "P dagordningen Svensk politisk
stil i frndring Hinnfors 1995.

89
 POLITIK OCH STYRNING l DEN MODERNA VRLDEN

kommer att ske, medan regelfljandets logik bygger historien

och det som finns.
Regler frenklar livet fr de flesta, eftersom man inte behver
tnka ut det bsta. De r ocks viktiga fr att samordna, de kan
vara bra fr andra eller t.o.m. bra fr alla. Det finns ocks olika
slags regler. Man kan skilja tre olika slags regler: direktiv, nor-
mer och standarder Brunsson och Jacobsson 1998. Direktiv r
regler som r utfrdade med syftet att tvinga andra till vissa hand-
lingar, och som drfr vanligen har ngon form av sanktioner
knutna till sig. Den som kan utfrda direktiv med ngon frhopp-
ning att de skall fljas mste ha stor auktoritet eller makt. Det kan
t.ex. vara frgan om politiker, men det kan ocks glla ledningar
fr andra organisationer.
Normer framstr fr det mesta som sjlvklara och oproble-
matiska, bde fr dem som handlar efter normer och fr dem
som
observerar dessa handlingar, tminstone s lnge bgge parter till-
hr samma kulturella gemenskap. Det r frst nr ngon bryter
mot en norm som den mrks. Normer r tvingande i betydelsen att
det r svrt att bryta mot dem, och frivilliga i betydelsen att det
verkar som om fljer dem drfr att vill det och inte drfr att
utstts fr ngot yttre tryck. Det kan finnas normer om demo-
krati, jmstlldhet och milj som alla fljer eller sger att de fl-
jer, eftersom sdana vrden genomsyrar ett samhlle vid en viss
tidpunkt.
En tredje slags regler utgr standarder. De r liksom direktiv
explicita och har en tydlig upphovsman. De skiljer sig frn direktiv
genom att de utfrdas med hnvisning till att de r frivilliga. De har
inga explicita sanktioner knutna till sig. Standarder kan sgas
vara
ett slags rd till andra om vad de kan gra. Rden kan glla snart
sagt vad som helst, frn vilka dimensioner skruvar skall ha till hur
man skall bygga upp organisationer och leva sina liv. Om
standarder fljs beror i frsta hand om mottagaren vill flja
standarden. Standarder motiveras ofta mycket explicit och tydligt
med att de ligger i mottagarnas intresse.
Det r frsts inte ltt i praktiken att skilja mellan dessa typer
av regler. Det som r ett tvingande direktiv fr en kan vara en fri-
villig standard fr en annan. Fr politiker finns det normer som

90
 BENGT JACOBSSON

talar om hur de skall gra i vissa situationer, t.ex. att de skall vara
lyhrda, att de skall styra, att de skall lgga sig Allt detta kan
verka sjlvklart och det r frst nr politiker hvdar att de inte
skall lyssna, styra eller lgga sig i som det visar sig hur institutio-
naliserade dessa regler r jfr Blomqvist 1994.
Det finns ocks tvingande regler fr hur man skall agera som
politiker. Det kan exempelvis glla nr man fr lgga frslag i riks-
dagen, vilka relationer som man fr ha med fretag, hur man fr
bedriva sin representation. Det finns standarder fr politiker, som
kan glla allt frn hur man leder frvaltningar ett effektivt stt
mlstyrning, kvalitetsskring etc. till vad det r fr verksamheter
som skall finnas att man skall ha en arbetsmarknadspolitik, en
miljpolitik och en frvaltningspolitik. Politiker styrs av dessa
regler, men de r ocks med och skapar regler.
Regelskapande har betraktats som det kanske viktigaste instru-
ment som den politiska ledningen har. Exempelvis frsker poli-
tiker styra genom att infra regler om hur budgetprocedurer skall
utformas, regler som sger att alla myndigheter skall gna sig att
producera ml och resultat, regler som definierar hur mycket barn-
bidrag som en person skall f, och s vidare. De skapar drigenom
regler som andra skall flja. Framfrallt men inte enbart gnar sig
politiker att skapa regler som r tvingande. Att frvaltningen r
regelstyrd har setts som en garanti fr rttsskerhet och mot
godtycke.
En stor del av regelskapandet i samhllet sker vid sidan av poli-
tiken. S kallade managementider, dvs. regler fr hur verksam-
heter skall organiseras, har spridits och uppfattas i hg grad som
sjlvklara. F reagerar i dag nr frvaltningar konstruerar sig som
riktiga organisationer med ledningar, strategier, redovisnings-
system, styrsystem etc.. Kvalitetsskring vxte fram som standar-
der som fresprkades av mnga standardiserare, t.ex. formella
standardiserare som ISO och SIS men ocks statliga myndigheter,
konsulter etc.. Efterhand, nr kvalitetsskring brjade ses som
sjlvklar, skapades direktiv. Det skrevs in i hlso- och sjukvrds-
lagen att alla vrdgivare skulle kvalitetsskra sina verksamheter jfr
Erlingsdttir 1999. Politiska organisationer r ngra bland mnga

91
 POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VRLDEN

reglerare, och det r viktigt att se relationen mellan olika slags

regler och olika reglerare.
Inom den europeiska unionen har det utvecklats ett intressant
samband mellan direktiv och standarder. Fr att skapa den inre
marknaden skrivs ramdirektiv, och sedan refereras till standarder
Bundgard-Pedersen 1997. EU verlter till de europeiska
standardiseringsorganisationerna CEN, CENLEC och ETSI att
fylla direktiven med innehll. Att flja frivilliga standarder blir
sledes ett stt att flja tvingande direktiv. Grnserna mellan olika
typer av regler blir inte srskilt tydliga. Och politikerna verlmnar
en stor del av mjligheterna att styra till privata standardise-
ringsorganisationer.
Ofta innebr det som kallas avreglering huvudsakligen att verk-
samheter omregleras. Att staten genom Skolverket inte frsker
styra som den gamla skolverstyrelsen gjorde, gr inte verksam-
heten i skolor och klassrum oreglerad. Men regleringen sker
annat stt. Att verksamheter som tidigare har bedrivits som
nationella monopol hller att avregleras inom Europa betyder
inte att det uppstr oreglerade marknader. Reglerna kan frsts
vara mer eller mindre detaljerade och de kan skapas mnga olika
stt, men marknader r alltid reglerade ngot stt. Exempelvis
kan regleringen formas i ntverk mellan fretag Axelsson och
Easton 1992.
Sammanfattningsvis styrs sdana aktiviteter som brukar kalla
fr politik ofta av regler. Den som r politiker har att flja olika
slags regler fr att skta sin uppgift i specifika situationer. Det
finns dock oftast ett handlingsutrymme. Reglerna definierar sllan
exakt vad som skall gras och det finns ofta mjligheter att vlja
vilka regler som man skall koppla sig till. Den politiska ledningens
viktigaste instrument att pverka kan vara att skapa regler fr
andra. Men regleringen i samhllet sker ocks vid sidan
av poli-
tiken, och i ett samspel mellan politiker och andra reglerare.
Nr man bedmer vilka mjligheter som finns fr politiken att
reglera br man sledes uppmrksamma vilka andra reglerare som
finns vid sidan av de politiska organisationerna. Exempelvis r den
Europeiska Unionen en viktig reglerare bde med direktiv och
-
standarder ocks internationella organisationer, professio-
- men

92
 BENGT JACOBSSON

ner, sammanslutningar av organisationer, vetenskap, fretag etc.

kan vara betydelsefulla reglerare inom ett omrde. Och det finns
mnga som frmedlar regler, t.ex. r media betydelsefulla. Verk-
samheter r ofta reglerade andra stt n genom politik.

Politik som organisering

Verksamheter inom sektorer r organiserade ett stt som gr att

vissa frgor ppet diskuteras, medan andra systematiskt hlls borta
frn dagordningen. Vissa aktrer, lsningar och problem har lttare
att hitta varandra n andra. Det finns faktorer som gr att vissa
aktrer och vissa frgor aldrig fr uppmrksamhet Gaventa 1987.
Somliga frgor organiseras in, och andra organiseras ut. I denna
organisering r det uppenbart att politiker ibland kan spela en
betydelsefull roll. Delar av staten r ofta viktiga fr verksamheters
organisering, och fr det som sker inom ramen fr denna organise-
ring jfr Skocpol 1985.
Jag har i ett annat sammanhang beskrivit organisering som ett
viktigt stt fr politiker att stadkomma frndringar Jacobsson
1984. Genom att skapa organisationer fr att ta tillvara vissa in-
tressen, genom att se till att dessa r kopplade till ntverk av andra
organisationer, genom att frse dessa ntverk med olika slags

resurser, r det mjligt att gra det sannolikt att ngot skall hnda
om n inte att exakt freskriva vad. Politik handlar om att ibland
definiera sig sjlv i dessa ntverk, och ibland att definiera ut sig
sjlv frn dessa ntverk. P detta stt pverkar politikerna aktivt
sannolikheten fr att vissa frgor skall komma upp den politiska
dagordningen.
Ibland kan politiker ha sm mjligheter att direkt pverka en-
skilda renden, men dremot ha legitimitet fr att frndra orga-
niseringen av verksamheter. Naturligtvis kan det vara svrt ibland
att frutsga konsekvenserna, men att organiseringen styr r
sannolikt. Men det r heller inte s att politiker r de enda som
pverkar organisering, precis som de inte r de enda reglerarna. En
stor del av organiseringen av fretagande och marknader sker
 POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VRLDEN

exempelvis vid sidan av politiken, t.ex. genom privata organisa-

tioner eller i samarbete mellan fretag.
Organiseringen fljs ofta av en mer indirekt och i hg grad in-
formell styrning. Ifall politikerna har organiserat ut sig sjlva
-
vilket de mestadels
gr fr att inte verbelastas av renden kan de
-
nd pverka dels genom uttalanden i massmedia, dels genom
informella kontakter med frvaltningar, fretag och intresse-
organisationer. Den mer vergripande organiseringen hindrar
sllan sdant. Mycket av styrning sker informellt och via mass-
media. Politiker fr dock vara frsiktiga s att inte det informella
gr att ingen lngre fster tilltro till den formella organiseringen.
Under senare r har organiseringen inom den europeiska
unionen i hg grad pverkat politikernas utrymme att styra.
Arbetsmilj r ett exempel. ven under 1970-talet var freskrif-
terna fr arbetsmiljn delegerade till parterna och den statliga
myndigheten. Nu r de delegerade till kommissionen och till de
privata standardiseringsorganisationerna i Europa. Det finns ocks
en europeisk arbetsmiljmyndighet med begrnsat inflytande.
Svl regleringen som organiseringen r sdan att utrymmet fr
nationell politik i hg grad har reducerats. P liknande stt har
utvecklingen varit inom andra omrden.
Organiseringen pverkar skapandet av regler. Genom att inrtta
en myndighet inom exempelvis miljomrdet skapas frutstt-
ningar fr att det kommer att produceras regler inom just detta
omrde. Genom att skapa en organisation inom jmstlldhets-
omrdet och genom att skapa direktiv gr man det sannolikt att
jmstlldhetsfrgor kommer att finnas dagordningen. Genom
att skapa en kommission fr frvaltningspolitiken gr man det
sannolikt dels att frvaltningspolitiska frgor kommer att disku-
teras, dels att det kommer fram frslag om nya regler inom om-
rdet.
Genom organisering pverkas ocks regelfljandet. Om poli-
tikerna producerar direktiv s br man ocks skapa en organisation
som tillmpar direktiven JmO i exemplet ovan. Om politikerna
decentraliserar skolfrgor till sjlvstndiga kommuner, skapar de
samtidigt ett behov att kontrollera dessa sjlvstndiga kommuner.
Det mste finnas regler som kommuner skall flja och det mste

94
 BENGT JACOBSSON

finnas kommuner som fljer reglerna. I fallet med skolan skapades

dessutom en ny typ av standardiserare det nya Skolverket som
inte skulle arbeta med direktiv som gamla utan som skulle
skapa standarder som kommunerna fick flja om de sjlva ville.
Frgan r frsts varfr politiker vill organisera ett visst stt,
varfr man i en viss tid vill att frgor om milj, jmstlldhet och
marknadsekonomi skall uppmrksammas. Jag menar i enlighet med
det tidigare resonemanget att sdana uppfattningar skapas i utbytet
med andra fretag, internationella organisationer, media etc. och
att det skapas av de frestllningar som finns i ett samhlle vid en
viss tidpunkt. Politikerna har det lttast om de tror det som alla
andra ocks tror p. Om alla redan r vertygade om vrdet av en

ren milj och jmstlldhet, r det stor sannolikhet att det kommer
att skapas en organisering och reglering som stder dessa
frestllningar.
Jag har sledes lmnat den inledningsvis skisserade grund-
modell av politisk styrning som betonar det strategiska agerandet,
som bygger att det finns aktrer med givna resurser och in-
tressen. Politiker som styr gr det - enligt den modellen - fr att
de har tillgng till strategiska resurser, t.ex. pengar och kunskap.
Frmgan att kontrollera kritiska och begrnsade resurser ses som
avgrande. Modellen frutstter att alla i frvg knner till svl
alternativ, konsekvenser som vad de sjlva vill. Modellen har sina
ponger, men den har samtidigt svrt att fnga politikernas vardag.
I hg grad vxer svl viljor som resurser fram i pgende pro-
cesser. Det gller ocks politiker. Politiker vet sllan srskilt exakt
varken vad de vill eller vad som utgr viktiga resurser. Modellen
bortser frn att politiker agerar i en omgivning som r reglerad
ett stt som i hg grad definierar vad som uppfattas som mjligt
och legitimt att sga och att gra. Politiker r sledes invvda i en
reglering och en organisering som de delvis har varit med om att
sjlva skapa. Den regleringen och organiseringen gr vissa saker
mjliga, men begrnsar samtidigt vad som r mjligt att gra. Nu
skall jag med dessa utgngspunkter terknyta till den inledande
diskussionen om de nya villkor som politiker str infr.

95
 POLITIK OCH STYRNING l DEN MODERNA VRLDEN

Frndrade villkor fr politik och styrning

Politiken har alltid varit invvd i ett samhlle dr det ocks finns
andra som organiserar, andra som skapar regler. Denna invvdhet
hller P att en n y innebrd i och med euro P eiserin g en och
globaliseringen.
. Vad man vill. som politiker
. . skapas l. allt hgre grad
i ett utb te med andra, som kan vara internationella och euro p eiska
o
organisationer. Framfrallt r det skapandet av europeiska
o och
globala marknader som innebr en utmaning fr den nationella
politiken, och fr politiker som vill styra.

En vxande klyfta mellan makt och ansvar

Politisk styrning svenska har lnge byggt att reducera kom-

plexitet genom att med std av den svenska frvaltningsmodellen
-
trycka ner frgor till frvaltningen, till intresseorganisationer och
-
till kommuner Jacobsson 1984. Samtidigt har det oftast varit
mjligt att ta till sig frgor nr de uppfattats som viktiga. Poli-
tikens mekanismer har s stt blivit reaktiva, dvs. nda tills
ngot hnder fr frvaltningar, kommuner och intresseorgani-
sationer egen hand skta verksamheter. Den demokratiska
legitimiteten har klarats genom att det fr det mesta alltid har varit
mjligt att ta tillbaka frgorna och att gra politik".
Globalisering och europeisering gr att ider formas och regler
skapas allt lngre bort ifrn den nationella och lokala politiken.
Svl idskapandet som regleringen tycks ocks i allt hgre grad ha
kommit att ske vid sidan av politiken - i privata eller halvprivata
organisationer. Regler fr hlsa, milj och skerhet skapas i privata
standardiseringsorganisationer p EUzs uppdrag. Regler fr fre-
tags redovisning skapas i en global standardiseringsorganisation
som IASC vars regler EU i hg grad bygger p. Internationella
skiljedomsfrfaranden och privata kreditvrderingsinstitut har
blivit allt viktigare Sassen 1999, fr att ta ngra exempel.
Framfrallt kanske det r europeiseringen som har frndrat
frutsttningarna fr politiken. Det som r den europeiska dag-
ordningen r ocks den svenska, och sttet att diskutera och att
reglera inom arbetsmarknad, nringspolitik, milj, polis och andra

96
 BENGT JACOBSSON

sektorer styrs i hg grad av det som hnder inom EU. Den svenska
politiken och den svenska administrationen hller inom mnga
verksamheter att vvas samman med det europeiska. Som
nmndes inledningsvis leder inte detta till att det: nationella fr-
svinner. Marknadsskapandet frutstter nationella regelverk.
Europeiseringen har ocks skapat omfattande frsk att ta reda
vad vill som svenskar.
Politikers viljor formas
i utbytet med andra aktrer andra som
-
exempelvis kan vara globalt verkande fretag, EU-tjnstemn,
partivnner i andra lnder, brsmklare Wall Street och journa-
lister Financial Times. Vi kan visserligen fortfarande prata om
en svensk konkurrenspolitik, men den konkurrenspolitiken r
densamma som EU:s. Vi kan prata om en svensk arbetsmarknads-
politik, men europeiseringen gr att den i allt hgre grad jmfrs
med och kanske t.o.m. brjar likna andras. Vi kan prata
om en
svensk frvaltningspolitik, men den rymmer stora likheter med
andra lnders frvaltningspolitik.
Det finns sledes i dessa utbyten och jmfrelser med andra
tendenser som verkar mot att man blir alltmer lika varandra.
Notera dock att det kan finnas stora mjligheter bde att skydda
den existerande verksamheten och att "verstta" regler som
kommer utifrn ett kreativt stt. Europeiseringen innebr s-
ledes inte att ett nytt system av regler momentant infrs, och helt
erstter det gamla. Europeiska regler verstts och tolkas i en
svensk praktik. Omfattande europeisk integration r kanske enbart
mjlig ifall de tvingande reglerna r spass generella att de ger stora
mjligheter fr dem som skall flja reglerna att genom verstt-
ningar anpassa dem till sin egen praktik.
Konsekvensen av europeiseringen och skapandet av en inre
marknad r nd att det blir svrare att ta till sig frgor och att
gra politik". Nr ngot hnder kanske det inte lngre gr att
"ta tillbaka frgorna. Nr arbetarskyddsfrgorna hamnade i fokus
i slutet
av 1960-talet var det mjligt fr regeringen att agera en
mngd olika stt. Man organiserade om, omreglerade och skapade
s stt frutsttningar fr ett mer aktivt arbetsmiljarbete. I
mitten av 1990-talet r en stor del av det omrdets reglering inte

97
 POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VRLDEN

alls pverkbar fr de nationella politikerna. Det r andra som regle-

rar och organiserar.
Dagordningar stts i allt mindre utstrckning nationellt. Svl
diskussionerna om den svenska postservicen, penningpolitiken,
alkoholpolitiken som miljregleringen fr att ta ngra exempel-
-
formas i hg grad andra arenor n de nationella. Politiker fr ta

ansvar fr sdant som de inte ens i princip har mjligheter att

styra. Nationella politiker fr ta ansvar fr frndringar som vxer
fram bortom den nationella politikens rckvidd. Ansvaret finns
sledes kvar, men mjligheterna att styra -i meningen organisera,
reglera och stta dagordningen har reducerats.
-
Den reglering som finns inom den Europeiska Unionen r t-
minstone inom Vissa omrden mycket omfattande och den omj-
liggr en srnationell reglering av verksamheter. Medlemskapet i
den inre marknaden och i den Europeiska Unionen kan detta
stt skapa betydande legitimitetsproblem fr den nationella poli-
tiken. Frgan r vl i vilken grad det r mjligt att skapa legitimitet
fr ett systern dr politiker inte fr styra, eller dr de inte kan
styra. Med framvxten av ntverkande ver nationsgrnser
mnga olika niver inkluderande svl fretag, intresseorganisa-
tioner som frvaltningar kan klyftan mellan ansvar och styrning bli
omjlig att verbrygga.
Ytterligare en risk r att de arenor dr problem och lsningar
dryftas, dr frgor initieras och diskuteras och dr kunskapen om
vad som br gras vxer fram, inte enbart europeiseras eller
globaliseras utan att de teknokratiseras och blir allt mindre pub-
lika. Det finns en genomtnkt dynamik inom den Europeiska
Unionen som gr ut att reducera utrymmet fr politik. Man kan
visserligen frsvara detta med att det i stllet r experter som tar
fram de bsta lsningarna, exempelvis i europeiska riksbanker och i
standardiseringsorganisationer. Expertstyret har dock sina egna
legitimitetsproblem, vilka jag skall diskutera i nsta avsnitt.

98
 BENGT JACOBSSON

Experter och utrymmet fr politik

Lekmn r enligt ordbcker de "profana, och de som r "oin-

vigda". Enligt det grekiska laikos r lekman hrande till folket".
Lekmn tillhr sledes inte prsterskapet, sig detta prster-
vare
skap bestr av prster, jurister eller ekonomer. Man kan sga att
lekmn r sdana som r oinvigda i det
som vid en viss tidpunkt
eller situation anses vara den auktoriserade kunskapen. Lekmn i
domstolar r inte utbildade jurister, lekmn i kyrkan r inte ut-
bildade prster, lekmn vid universiteten r inte akademiker. Den
allmnna betydelsen r att en lekman r en icke fackman
- en
amatr.
Experten r lekmannens motsats, men det r inte s ltt att
definiera vad en expert r. I vissa situationer finns det givna kate-
gorier av mnniskor som kallas experter, t.ex. kallas sdana som
sitter i standardiseringsgrupper experter Tamm Hallstrm 1998.
I offentliga utredningar skiljer man mellan experter och sakkun-
niga. Det vanliga r dock att experter och expertis den kunskap
som experter har r ngot som konstrueras. Att framstlla sig
som expert r att gra ansprk att vara invigd i ngot - att veta
ngot som de oinvigda lekmnnen inte vet. Ifall sdana ansprk
accepteras inom ngot omrde kan tala om att det finns experter.
Nr det gller t.ex. konsulter kan det finnas bra sdana och dliga
sdana, men det gller knappast experter. En dlig expert r helt
enkeltingen expert.
Expertis och EU:s reglering verkar hnga ihop. Jag beskrev
ovan att regleringen bl.a. inom EU i allt hgre grad har kommit att
frlita sig till Standardisering, dvs. till formellt
sett frivillig regle-
ring. Standardisering r en form av reglering som skiljer sig frn
andra styr- och samordningsformer, som marknader och hierarkier
Brunsson 1998. Marknaden legitimeras utifrn idn att alla
aktrer har makt att pverka sina utbyten, och att ingen aktr kan
bestmma ver den andre. Hierarkier brukar legitimeras med att
ledningarna utses ett stt som gr att de har en rtt att dirigera
andra. Standardisering brukar i stllet legitimeras med hnvisning
till att ngra vet bst. Expertkunskapen r viktig, liksom
argument

99
 POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VRLDEN

om teknik och rationalitet. Experter tar fram lsningar som r bra

fr alla.
kun-
Dagligen kan se att expertkunskap efterfrgas. Sdan
skap ses som en bristvara nr viktiga vervganden skall gras.
Eller s ses bristande expertkunskap, eller att man inte har lyssnat
de experter som har funnits tillgngliga, som en frklaring i
efterhand till att felaktiga beslut har fattats Haas 1990. Vi vet
visserligen frn studier av organisationer att det inte r skert att
ofta omsorgsfullt insamlad information kalkyler, beslutsunderlag
etc. alls anvnds, utan att den mest kan ha ett signal- och symbol-
vrde Feldman och March 1981. Trots detta finns det nd en
stark efterfrgan det som experter har att sga. Och det finns
mnga exempel att den efterfrgan verkar ka.
I diskussionen om reglerna kring den Europeiska Monetra
Unionen EMU hvdade exempelvis en svensk professor i natio-
nalekonomi att ven andra viktiga avgranden inom ekonomi,
trafik, sjukvrd, bostadssektorn etc. borde kopplas loss frn
politiken fr att i stllet sktas av experter. En kommunal milj-
tjnsteman i Hgans ansg i en diskussion kring en ny miljlag-
stiftning att stora miljfrgor borde avgras av en "kompetent
miljverdomstol med lagen som grund", eftersom politikerna
enligt denne tjnsteman nstan aldrig tnker miljn i frsta
hand. Det finns i moderna samhllen en stor tilltro till att ngra vet
bst, vare sig det r ekonomer, jurister eller andra som definieras
som kompetenta.
I tidigare skeden av historien kunde det, enligt Giddens 1990,
fr individer bde princip och praktik att "... strunta i
vara mjligt i
prsters, vise mns och trollkarlars frklaringar och i stllet hlla
tillgodo med rutinerna i det dagliga livet. Men s r inte fallet i den
moderna vrlden, med dess expertkunskap." Giddens, 1990, s.
84. Det har blivit allt svrare att bara gra saker. Expertkunskapen
r numera mycket ptaglig och svr att undkomma. Experterna
spelar en viktig roll i reflektionen ver vad som hnder i organisa-
tioner och samhllen.
Den kade tillitentill expertkunskap bygger delvis att
vrlden globaliseras. Problem, lsningar och aktrer reser ver
strre avstnd. Vardagar i vrlden vvs samman. Den globala

100
 BENGT JACOBSSON

integrationen har dock inte fljts av ngon politisk integration.

Det finns ingen vrldsstat, precis som det inte finns ngon
europe-
isk stat. Vi har inga som kan utfrda direktiv
som gller i hela
vrlden. Standardisering kan
ses som ett stt att reglera i en situa-
tion dr det inte finns ngot auktoritativt centrum. Vi fr ett slags
symboliskt och sekulariserat samhlle som bygger att man fljer
sdant som r frankrat i auktoriserad expertkunskap. Europa och
vrlden ordnas i ngon mn, i alla fall...,
men ingen kan egent-
ligen hllas ansvarig fr regleringen.
ver grnser vxer det fram grupper av experter, som skapar
sina egna dagordningar och som ofta hmtar byggstenar till sina
kunskapsansprk ur vetenskapen. Deras legitimitet hmtas ur
kopplingen till vetenskap, ven om den kopplingen i praktiken kan
vara ganska svag Meyer 1997, Furusten 1998. Det r viktigt att
uppmrksamma denna grupp av globala standardiserare och
experter som tminstone ibland har stora mjligheter att pverka,
men som mestadels inte ansvarar infr ngon.
Dessa grupper har bl.a. i litteraturen kring internationella
organisationer kallats fr epistemic communities", definierat
av
Haas 1990 som "... sammansatt av professionella som r gemen-
samt frpliktigade av en kausal modell och av en samling politiska
vrderingar. De hlls samman av en tro sanningen i sin modell
och av en strvan efter att verstta denna sanning till politiska
tgrder, och de r vertygade om att vlfrden fr mnniskor
strks som ett resultat av detta" Haas 1990,
s. 41. Deras kun-
skapsansprk gller bde procedurer och innehll. Kopplingen till
vetenskap framhlls mycket starkt.
En del forskare inom detta omrde bekymrar sig mest ver hur
det kommer sig att organisationer och stater ofta har s svrt att ta
till sig de rd och ider
som har utvecklats bland dessa experter.
Bilden tycks ungefr
vara att den i dessa s.k. epistemic communi-
ties utvecklade kunskapen i alltfr liten grad tillts pverka ett
politiskt liv som huvudsakligen knnetecknas av trgheter och
vanemssigt handlande. Experterna kallas ibland in, men mest nr
politiker tycker att det passar deras egna intressen, i samband med
kriser den reaktiva politiken
ses hr som vanligt som ett problem

101
 POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VRLDEN

eller nr det uppenbarligen finns bttre lsningar uppfattade

problem ngon annanstans.
Lsningen, enligt Haas, finns bland annat i vetenskapen vars
sprk kan fungera som ett "... transideological and transcultural
signification system" Haas 1990, s 46. Betoningen av veten-
skapens roll som mjliggrare av frndringar r intressant, men
det r vl naivt att betrakta de kunskapsansprk som finns inom
vetenskapen detta okritiska stt. Precis som all expertkunskap r
den vetenskapliga sllan fri frn vrderingar. Srskilt gller det nr
diskuterar frgor som milj, ekonomisk politik, arbetsmark-
nadsfrgor etc. Jag menar att det r viktigt att betona de problem
och expertis som
som fljer av den vxande tilltro till experter
verkar finnas: avpolitisering, teknifiering och risken att det vxer
fram en reglering som ingen kan hllas ansvarig fr.

Teknifieringen av politiken

Man kan visserligen lsa med att hvda att expert-

problemen
styre r ndvndigt fr att stadkomma handling, och att ocks
handlingskraft r viktigt fr en demokrati. Genom att definiera om
demokratibegreppet blir det mjligt att frena marknadslsningar,
expertstyre och demokrati jfr K. Jacobsson 1997. Jag hvdar
dock att klyftan mellan vad de nationella politikerna fr ta ansvar
fr och vad de har mjligheter att styra vxer, och detta r i sig ett
viktigt problem fr demokratin. Man kan frsts tnka sig en ls-
ning med ett europeiskt demos och ansvariga europeiska politiker,
men den lsningen rymmer som bekant sina egna legitimitets-
problem.
Diskussionen om problemen att styra fr politiker br vara
central i en debatt kring demokratin. Politikerna tycks vilsna nr
det gller de egna frsken att styra. Ocks inom omrdet styrning
finns som har vuxit fram bland - rtt gissat - experter
det modeller
styrning. Det r modeller som definierar hur och vad politiker
skall styra nr de agerar som politiker. Den modell fr ml- och
resultatstyrning som har dominerat svensk frvaltningspolitik
under ett par decennier definierar i hg grad politik som att for-

102
 BENGT JACOBSSON

mulera ml och att i efterhand utvrdera,

men att inte lgga sig i
verksamheten. Det r en modell av styrning som i hg grad defi-
nierar bort politiker frn politiken, eller
som tminstone ganska
exakt bestmmer vad politiker fr och inte fr gra.
Tilltron till abstrakta och generella modeller r stor. Expert-
kunskap tenderar att ta ver ett mer lekmannamssigt stt att
tnka kring verksamheter. Det gller bde modeller inom speciali-
serade omrden, men ocks modeller fr ledning, kvalitetsutveck-
ling och styrning. De oinvigda sig de r medborgare eller
- vare
politiker har inte s mycket att komma med. Vad kan d poli-
-
tikerna gra En mjlighet r den
som r inbyggd i modellerna,
dvs. att politiker inte skall lgga sig utan i stllet distans se till
att verksamheterna fungerar. I en sdan tankevrld skall politiker
gna sig t att formulera ml och se till att det finns tillsyn,
revision, kvalitetsskring och utvrdering
av verksamheter.
Vi knner alla igen lsenorden i den moderna vrlden och det r
svrt att argumentera emot sdana som talar fr utvrdering, kom-
petens och kvalitet. Dessa aktiviteter tenderar dock att skapa sina
egna dagordningar. Vi fr utvrderare, tillsynsmn, kvalitets-
experter, vervakare och certifierare och alla dessa mste i sin tur
legitimeras och ackrediteras ngot stt. De mste ocks hitta
ngot att tillse, kvalitetsskra och vervaka, vilket leder till att
man
skapar aktiviteter i organisationerna som r mtbara och tillsyns-
bara Power 1997. Risken blir att det skapas ett
nytt lager av
mnniskor mellan politikerna och verksamheten
som r experter
revision, kvalitet, utvrdering och tillsyn. Ngot
som tvivelsutan
kan gra det nnu svrare fr politiker.
Det finns en bde intressant och mrklig dubbelhet i diskussio-
nerna om styrning. Politiken r i praktiken mestadels reaktiv.
Politikerna mste gra ngot, hoppa alla metaforiska tg,
svara
krav utifrn etc. Samtidigt r det mesta
av sttet att tnka kring
politik s tydligt proaktivt. De flesta inklusive alla politiker
- -
skulle grna vilja att politiken
var visionr, lngsiktigt mlinriktad
osv. Men s r det sllan. Dessa besvikelser beror dock kanske
har bristflliga modeller och teorier
mera att om vrlden n
att det finns brister hos politikerna.

103
 POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VRLDEN

Det verkar heller inte vara en srskilt klok id att bygga och an-
vnda sig av modeller som i ondan begrnsar politikers mjlig-
heter. De senaste decenniernas frsk att formalisera styrningen
mellan riksdag, regering och frvaltning har nog mera bidragit till
att frsvra fr politiker som vill styra n att underltta jag menar
dessutom att de har skapat en mindre effektiv frvaltning, men den
diskussionen ligger utanfr den hr uppsatsen. Att styra fr
politiker r svrt nog, utan att "det egna" reformerandet frstrker
och snv inriktning. tervnda till Weber,
en teknokratisk Fr att
varken perspektiv eller vcker ngra
ger de brukade styrmodellerna
lustar. Vem talar i dag passionerat fr rnl- och resultatstyrning

Politisk styrning och demokrati

Integrationen i vrlden och i Europa sker i hg grad genom mark-

nader, framfrallt av de finansiella markna-
genom integrationen
derna. Drutver frskjuts idskapandet alltmer till privata regle-
rare, experter olika omrden som geografiskt kan befinna sig
lngt borta. Stater som inte fr en sund politik i enlighet med
kriterier definierade inom nya skrn av experter drabbas av kapital-
flykt, med konsekvenser i den reella ekonomin. Vi riskerar att en
allt strre klyfta mellan vad dessa kan styra och vad de fr ta ansvar
fr. r vg mot en situation med en icke-offentlig reglering
som sker utan ansvar, kombinerad med en ansvarig men i hg grad
maktls politik
Jag har inte hr diskuterat de normativa implikationerna av
dvs. vad br gra. Att begripa vad som hnder
resonemangen, man
r i sig en stor utmaning fr samhllsvetenskapen. Jag hvdar att
diagnoserna ver demokratins problem br kunna rymma en del
funderingar kring utrymmetfr att styra. Det r ocks viktigt att
inte i ondan politiken, genom att anvnda sig av styr-
"teknifiera"
nd vill
instrument som ytterligare begrnsar fr de politiker som
stadkomma frndringar. Som framgtt finns det nd tillrckligt
med problem frenade med att kunna styra. Nr det gller de
grundlggande problemen med ansvar och makt kan lsningarna
skas i olika riktningar.

104
 BENGT JACOBSSON

En frsta lsning skulle kunna vara att lokalisera politiken, dvs.

att fra ner s mycket som mjligt av avgranden s nra med-
borgarna som mjligt. En andra lsning r att frska behlla och/
eller fra tillbaka makt till den nationella nivn, t.ex. genom att
strategiskt verstta" EU-regler s att de passar det "vi sjlva vill.
En tredje lsning skulle kunna vara att frska skapa demokratiskt
ansvariga politiker en europeisk niv. En fjrde lsning r att
frska skapa demokratiska motkrafter till marknaden och till
expertstyre global niv. P olika stt kan man sledes resonera
kring hur klyftan mellan makt och ansvar skulle kunna ver-
bryggas. Lsningarna balanserar olika stt mellan det mjliga
och det nskvrda, och de kan frsts komplettera varandra.
Jag menar att varken kan hmta srskilt mycket std i eller
kan terg till klassiska modeller fr styrning dvs. de modeller

som kritiserades tidigare i uppsatsen. Politikerna verkar inte

fritt" frn andra intressen. Varken politikerna eller staterna r
autonoma. Politiken verkar i en vrld dr det ocks finns andra
som reglerar och andra som organiserar. Marknader r alltid
reglerade, och frgan r vl i vilken utstrckning den regleringen
sker och br ske vid sidan av politiken och i vilken utstrckning
den sker och br ske genom politik. Eller, rttare sagt, hur
blandningen av stat och marknad, offentligt och privat, expert- och,
lekmannastyre ser ut i dag, och br se ut i framtiden.
Det tycks dock som om den hr typen av diskussioner kring
politik och styrning inte riktigt "passar" dagens demokratidebatt.
Som mest handlar om medborgarna, om folkets relation till sina
fretrdare och om den pstdda klyftan mellan medborgare och
frtroendevalda. Medborgarnas frtroende fr sina politiker sgs
ha minskat; det civila engagemanget ses som en bristvara. Mnni-
skor tittar fotboll, gr gym, surfar ntet och mekar med
bilen i stllet fr att se Aktuellt, beska fullmktigemten,
ordna studiecirklar och uppska torget fr att diskutera. Och den
som nd tar sig till torget mrker att folksamlingarna dr utgrs
av bingolottofrsljare, kande kunder vid Systembolaget och
medborgare som kper lsgodis fr fem och nittio hektot. Och
inte s grna skulle vilja medborgare som dryftar
- som -
gemensamma angelgenheter.

105
 POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VRLDEN

Det finns ocks en frestllning om en vxande klyfta mellan

medborgare och politiker. Politikerna framstlls som mktiga men
lite oplitliga. De har lgt frtroende hos medborgarna som vntar
sig mera av politikerna. Jag menar bakgrund av diskussio-
- mot
nerna ovan - att detta nog bde verskattar politikernas makt och
underskattar deras plitlighet. r det ngra som framfrallt vntar
sig mer av politikerna, s r det nog politikerna sjlva. Klyftan
finns kanske inte i frsta hand mellan politikerna och medborgar-
na. De flesta politiker r nog lika plitliga som de flesta av oss
andra. Och ungefr lika vilsna.
Det vore naturligtvis vrre om ingen lngre hade ngra frvnt-
ningar politikerna. Misstron kan ses som en smula hoppfull. Det
kan frsts vara bekymmersamt att politiker hlls ansvariga fr
sdant som de i praktiken inte har s stora mjligheter att pverka.
Klyftan mellan ansvar och mjligheter att styra br nog inte bli
alltfr stor. Problemet kan hanteras genom att ansvaret minskar,

men ocks genom att man inte ger upp utan frsker frbttra
frmgan att styra. Det frutstter dock att begriper svl
politikens mjligheter som dess begrnsningar i den nya vrld dr
det nationella, det europeiska och det globala i allt hgre grad vvs

samman. Hri ligger en stor utmaning fr samhllsvetenskapen.

Frfattarpresentation

Bengt Jacobsson r professor i frvaltningsekonomi. Han r verk-

forskningsledare vid Score; ett mngdisciplinrt forsk-
sam som
ningscentrum som r ett samarbete mellan Handelshgskolan i
Stockholm och Stockholms Universitet. Han har forskat om poli-
tisk styrning och komplexa beslutsprocesser, bl.a. redovisat i
bckerna Har styrs frvaltningen Studentlitteratur 1984, Kraft-
samlingen Doxa 1987 och Konsten att reagera Carlssons 1989.
Han har under senare tid studerat europeiseringen av statsfrvalt-
ningen, bl.a. i boken Europa och staten SOU 1997:30. Han leder
f.n. tillsammans med Kerstin Sahlin-Andersson ett forsknings-
program om Transnationell reglering och statens omvandling, med
std av HSFR.

106
 BENGT JACOBSSON

Referenser

Ahrne, G. red, 1998, Stater som organisationer. Stockholm:

Nerenius 8C Santrus.
Axelsson, B. och G. Easton red, 1992, Industrial Networks: A
New View of Reality. London: Routledge.
Blomqvist, C., 1994, Bestllar-utfrarmodellen mter politiken. Ur
Jacobsson, B. red, Organisationsexperiment i kommuner och
landsting. Nerenius 8C Santrus.
Brunsson, N., 1989, The Organization of Hypocrisy: Talk,
Decision and Action Organizations. Chichester: Wiley.
Brunsson, N., 1998, Standardisering som social form. Ur
Brunsson, N. och Jacobsson, B., Standardisering. Stockholm:
Nerenius 8C Santrus.
Brunsson, N. och Jacobsson, B. red, 1998, Standardisering.
Stockholm: Nerenius 8C Santrus.
Brunsson, N. och Jnsson, S., 1979, Beslut och handling. Om
politikers inflytande ver politiken. Stockholm: Liber.

Bundgard-Pedersen, T., 1997, The Europeanisation of

Standardisation. Technical Standards and Multi Level
Governance in Europe. Kpenhamn: Kpenhamns universitet.
Cyert, R. M. och G. March, 1963, A Behavioral Theory of the
Firm. Englewood Cliffs, N Prentice Hall.
Czarniawska, B. och Sevn, G., red, 1996, Translating
Organizational Change. Berlin: de Gruyter.

Erlingsdttir, G, 1999, Kvalitetsskringars versttning. Ur

Zeuthen Bentsen, E., Borum, F., Erlingsdttir, G. och Sahlin-
Andersson, K., 1999, Nr styringsambitioner mder praxis.
Handelshjskolens Forlag.
Evans, P., 1995, Embedded Autonomy. States and Industrial
Transformation. Princeton University Press.
Feldman, M. och March, G., 1981, Information
Organizations as Signal and Symbol. Administrative Science
Qiarterly, vol. 26, s. 171-186. Gaventa, 1987.

107
 POLITIK OCH STYRNING I DEN MODERNA VRLDEN

Furusten, S., 1998, Kunskap och standard. Ur Brunsson, N. och

Jacobsson, B., Standardisering. Stockholm: Nerenius 8C
Santrus.
Gaventa, 1987, Makt och deltagande. Ur Petersson, O. red,
Maktbegreppet. Stockholm: Carlssons.
Giddens, A., 1990, The Consequences of Modernity. Stanford:
Stanford University Press.
Haas, E. B., 1990, When Knowledge Power. Three Models of
Change in International Organizations. Berkeley: University of
California Press.
Hinnfors, 1995, P dagordningen Svensk politisk stil i frnd-
ring. Stockholm: Nerenius 8C Santrus.
Jacobsson, B., 1984, Hur styrs frvaltningen Myt och verklighet
kring departementens styrning av mbetsverken, Lund:
Studentlitteratur.

Jacobsson, B., 1987, Kraftsamlingen. Politik och fretagande i

parallella processer. Doxa.
Jacobsson, B., 1989, Konsten att reagera. Intressen, institutioner
och nringspolitik, Stockholm: Carlssons.

Jacobsson, B., 1997, Europa och staten. Europeiseringens betydel-

se fr svensk statsfrvaltning. SOU 1997:30.
Jacobsson, B., 1999, Europeiseringen och statens omvandling. Ur
Goldmann, K. red, Politikens internationalisering. Lund:
Studentlitteratur.

Jacobsson, K., 1997, S gott som demokrati. Om demokratifrgan i

EU-debatten. Ume: Bora.
March, G., 1981, Footnotes to Organizational Change.
Administrative Science Quarterly, vol. 26, s. 563-577.
March, G. och Olsen, P., 1989, Rediscovering Institutions:
The Organizational Basis of Politics. New York: The Free
Press.
March, G. och Simon, H., 1958, Organizations. New York: John
Wiley 8C Sons.

108
 BENGT JACOBSSON

Meyer, W., 1997, Cultural Conditions of Standardization.

Arbetspapper presenterat SCANCOR/SCORE standardi-
seringskonferens, Arild, 18-20 september.
Meyer, LW. och Rowan, B., 1977, Institutionalized Organizations:
Formal Structure as Myth and Ceremony. American journal
Sociology, volym 83, s. 340-363.
Perrow, C.B., 1986, Complex Organizations. A Critical Essay.
New York: Random House.
Powell WNV. DiMaggio, PJ. red, 1991, The New
-
Institutionalism Organizational Analysis. The University of
Chicago Press.
Power, M., 1997, The Audit Society. Rituals of Verification.
Oxford: Oxford University Press.
Reed, M. 1996, Expert Power and Control in Late Modernity:
An Empirical Review and a Theoretical Synthesis. Organization
Studies, vol. 17, s. 573-597.
Sahlin-Andersson, K, 1989, Oklarhetens strategi. Lund:
Studentlitteratur.

Sassen, S., 1999, Det globala frankrat i det nationella.

Konsekvenser fr statens roll. I denna volym.

Scott, W. R., 1992, Organizations: Rational, Natural and Open

Systems. Tredje upplagan. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall
ursprungligen publicerad 1981.
Selznick, P., 1949, TVA and the Grass Roots. A Study of Politics
and Organization. University of California Press.
Skocpol, T., 1985, Bringing the State Back in, Ur Evans ed,
Bringing the State Back in. New York: Cambridge University
Press.
Strange, S., 1998, Mad Money. When Markets Outgrow
Governments. Ann Arbor: University of Michigan Press.
Tamm Hallstrm, K., 1998, Att organisera standardisering. Ur
Brunsson, N. och Jacobsson, B., Standardisering. Stockholm:
Nerenius 8C Santrus.

109
 POLITIK OCH STYRNING l DEN MODERNA VRLDEN

Weick, K, 1976, Educational Organizations as Loosely Coupled

Systems. Administrative Science Quarterly, vol. 21, s. 1-19.

l-UNGL
HBL

1999 -05- 2 6

STOCKHOLM

110

Demolcratiutredningen kommer
fortlpande under arbetets gng att
publicera en skriftserie med esser,
debattartiklar, seminarieinlgg och
forskarantologier.
Den omfattande demokratiforsk-
ning som bedrivs vid vra universitet
och hgskolor stlls detta vis till fr-
fogande fr alla som r intresserade av
demokratifrgor.
Information om titlar, utgivnings-
dag, priser m.m. finns utredningens
webbplats.
n av utre gens uppgi er ar a
mulera det offentliga samtalet.
Drfr anordnar vi offentliga semi-
narier nmt om i landet.
Till seminarierna bjuder in fors-
kare och iddebattrer att bidra med
sin kunskap och sina vrderingar kring
de frgor tycker r vrdefulla att sam--
tala kring.
Varje seminarium dokumenteras i
form av en skrift.
r adressen till Demokratiutredningens
webbplats. Hr finns mjlighet att fra
en fri debatt kring demokratin - demo-
kratitorget r ppet fr alla.
Ett antal krnikrer kommer att
kommentera demokratiproblem och
andra demokratidebatter.
Hr kan Du ocks informera dig
om och fra dialog kring utredningen.
Direktiv i fulltext, arbetsplan och
utredningens protokoll r dokument
man kan hmta hem.
Hr informerar ocks fortlpan-
de om aktuella skrifter och seminarier.
Man kan dessutom ta del av debatt-
inlgg vid seminarier samt bestlla
utredningens skrifter.
Lnkar finns till andra delar av ntet
dr demokratifrgor dryftas olika
satt.
Vi svarar grna frgor och lmnar
ytterligare information om utredning-
ens arbete. Adress och telefonnummer
till utredningens kansli finns nsta
s - sida.
Demokratiutredningens
skriftserie
Redaktr Erik Amn

Demokratins rckvidd. Dokumentation frn ett

seminarium SOU 1998:55

En god affr i Motala. Journalisternas avsljanden

och lsarnas etik SOU 1998:63

Att rsta med hnderna. Om stormten, folkom-

rstningar och direktdemokrati i Schweiz
SOU 1998:85

Gr barn till medborgare Om barn och

demokrati under 1900-talet SOU 1998:97

Det unga medborgarskapet. Dokumentation frn ett

seminarium SOU 1998:101

Lekmannastyre i experternas tid. Dokumentation frn

ett seminarium SOU 1998:102

Demokrati p europeisk niv SOU 1998:124

Lsarna och demokratin. Ett brev till det lsande

Sverige SOU 1998:134

Lokala Demokratiexperiment. Exempel och analyser

SOU 1998:155

10. P Marginalen. En intervjubok frn Socialtjnst-

utredningen SOU 1998:161

11. Allas frihet. Demokratin mter marknaden. Tre

ronder SOU 1998:164
 DEMOKRATIUTREDNINGENS SKRIFTSERIE

12. EU - ett demokratiprojekt Dokumentation frn

ett seminarium SOU 1998:145

13. Invandrarskap och medborgarskap.

Dokumentation frn ett seminarium SOU 1999:8

14. Att slakta ett fr i Guds namn. Om religionsfrihet

och demokrati SOU 1999:9

15. Etik och demokratisk statskonst.

SOU 1999:13

16. Elektronisk demokrati. SOU 1999:12

17. Den skyddade provinsen. En ess om demokratins

vrde och vrdighet SOU 1999:22

18. Lobbning SOU 1998:146

19. Demokratin i den offentliga sektorns

frndring. Dokumentation frn ett seminarium
SOU 1999:40

20. Bemktiga individerna. Om domstolarna, lagen och

de individuella rttigheterna i Sverige SOU 1998:103

21. Br demokratin avnationaliseras

SOU 1999:11
Den parlamentariskt sammansatta Demokratiutredningen
Q el:
analyserar den svenska folkstyrelsens frutsttningar infr
ZOOOJralet.Det sker l ljuset av bla. globaliseringen, EU-
medlemskapet, frndringarna i medlelandskapet, den .nya "
lT-tekniken, frnyelsearbetet inom offentlig frvaitnlngfotk-
rrelsernas frndringar och det siunkande valdeltagandet
V
Vid sekelskiftet ska utredningenpresentera en sammanvgd 1
v .
analys i ett siutbetnkande.
v
Utredningen vill redan under arbetets gng .bidra till
att frdjupa demokratidebatten genom
- offentliga seminarier runt om i landet
0 webbpfatsen wwwxiemokratiforgezgox/.se med fria
debatter och mjligheter att informera sig om och fra f
dialog kring Demokratluedningen l
. .
- en skriftserie med esser, debatta semlnarieinl
och forskarantologier. r f
-

e
t Fax08-587671
Te1b8-587671,00.
V Box 6430,11382 Stockholm
order@fakrainf0.seMvwfaktainfose
V