Informe No.

59207-LAC

La Formulacin
de Polticas
en la OCDE:
Ideas para Amrica Latina
Diseo: Alejandro Espinosa | sonideas.com
 La
Formulacin
de Polticas
en la OCDE:
Ideas para Amrica Latina

Octubre de 2010
Unidad de Reduccin de la Pobreza y Gestin Econmica
Amrica Latina y el Caribe

Documento del Banco Mundial

Vicepresidenta: Pamela Cox

Director de Sector: Marcelo Giugale
Gerente de Sector: Vernica Zavala
Gerentes del Estudio: Fernando Rojas
Mariano Lafuente
 iv LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA

Contenido

Lista de Siglas vii

Miembros del equipo del Informe y Agradecimientos viii

Resumen ejecutivo 1

La bsqueda de un proceso de formulacin de polticas ms slido a nivel tcnico en Amrica Latina 1

La prctica de la formulacin de polticas en la OCDE: Ideas para Amrica Latina 4

1. Introduccin: Un marco para describir el proceso de las polticas pblicas 8

2. El proceso de las polticas pblicas en la OCDE: caractersticas y desafos14

Desafos comunes 14
Elementos comunes en el proceso de las polticas pblicas 15
Diferencias entre sistemas de la OCDE 22
Sistemas y agencias dedicadas a la evaluacin de polticas en pases de la OCDE 25

3. Algunas consideraciones para institucionalizar el proceso de las polticas pblicas en Amrica Latina27

Ideas extradas de la experiencia de la OCDE aplicables en el contexto de Amrica Latina 28

Ideas para una mejor formulacin de polticas en Amrica Latina 31

Anexo 1: Sistemas y agencias de evaluacin que abarcan todo el gobierno:

caractersticas comunes y diferencias en los pases de la OCDE35

Anexo 2: El Reino Unido 39

Gestin Pblica 39
Principales rutinas del proceso de las polticas pblicas 40
Cambios bajo el gobierno de coalicin de 2010 43
Rutinas subsidiarias del proceso de las polticas pblicas 44
Comentarios Finales 45

Anexo 3: Nueva Zelanda47

 LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA v

El modelo formal de gestin pblica 47

Cambios recientes 51
Comentarios Finales 52

Anexo 4: Canad53

Rutinas polticas en el centro del gobierno 53

Rutinas de administracin de presupuestos y gastos en el centro del gobierno 53
Rutinas tcnicas (administrativas) en el centro del gobierno 54
Comentarios finales 57

Anexo 5: Estados Unidos59

Rutinas de polticas en el centro del gobierno 59

Evaluacin de polticas (y programas) en el Ejecutivo 61
Evaluacin de polticas en el Congreso 63
Comentarios finales 64

Anexo 6: Francia65

Poltica y gestin pblica 65

El proceso de las polticas pblicas en la Oficina del Primer Ministro 65
El Consejo Econmico, Social y de Medio Ambiente 67
El presupuesto y el proceso de las polticas pblicas 68
El proceso de las polticas pblicas en los ministerios 68
El caso particular de la evaluacin de proyectos 69
Evaluacin parlamentaria de polticas 71
El Tribunal de Cuentas 71
Organizaciones alternativas de asesora de polticas 72
Comentarios finales 72

Anexo 7: Espaa75

El marco de la formulacin de polticas 75

Evaluacin de polticas y programas en Espaa 76
Reformas recientes para mejorar la evaluacin de polticas pblicas:
la Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL) 78
Comentarios finales 79

Bibliografa80
 vi LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA

Cuadros

Cuadro 1. Conocimiento tcnico de polticas: Los problemas 12

Cuadro 2. El equilibrio tcnico-poltico en las comisiones reales 18
Cuadro 3. Revisiones de gastos en pases de la OCDE 19
Cuadro 4. Participacin de actores sociales: El modelo escandinavo 20
Cuadro 5. Reforma del sistema previsional en Chile: Consenso poltico basado en informacin tcnica compartida 21
Cuadro 6. Aceptacin pblica de grandes proyectos: La CNDP francesa 22
Cuadro 7. Coordinacin de la formulacin de polticas en Chile: La Direccin de Presupuestos y el Segundo Piso 29
Cuadro 8. El desafo de coordinar la elaboracin de polticas en Mxico 29

Figuras

Figura 1. El ciclo de las polticas pblicas 9

Tablas

Tabla 1. El ciclo de las polticas pblicas 9

Tabla 2. Fuentes institucionales alternativas de asesora y conocimiento tcnico de polticas para el gobierno 11
Tabla 3. El Ciclo de las polticas pblicas y los principales instrumentos tpicos de poltica 16
Tabla 4. Clasificacin de sistemas y agencias de evaluacin en pases seleccionados de la OCDE 24
Tabla 5. Marco de evaluacin de polticas de la OCDE 25
Tabla 6. Fortalezas y debilidades tcnicas de los actores de gobierno en el proceso de las polticas pblicas 30

Anexos

Cuadros

Cuadro 2-1. Metodologa para una buena formulacin de polticas 41

Cuadro 2-2. Actividades actuales de la Unidad de Estrategias (Reino Unido) 42
Cuadro 3-1. Dos ejemplos de desarrollo de polticas en Nueva Zelanda Transformacin econmica y competencias 48
Cuadro 6-1. La Inspeccin General de Asuntos Sociales (Francia) 69
Cuadro 6-2. Quiebre del monopolio del conocimiento especializado en Francia 69
Cuadro 7-1. Evaluaciones llevadas a cabo por la Agencia de Calidad y Evaluacin de Espaa en 2007 79

Tablas

Tabla 1-1. Reino Unido: Rutinas formalizadas de evaluacin 35

Tabla 1-2. Nueva Zelanda: Rutinas formalizadas de evaluacin 36
Tabla 1-3. Canad: Rutinas formalizadas de evaluacin 36
Tabla 1-4. Estados Unidos: Rutinas formalizadas de evaluacin 37
Tabla 1-5. Francia: Rutinas formalizadas de evaluacin 38
Tabla 1-6. Espaa: Rutinas formalizadas de evaluacin 38
Tabla 2-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de polticas pblicas en el Reino Unido 40
Tabla 3-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Nueva Zelanda 48
Tabla 4-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Canad 54
Tabla 5-1. El Ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Estados Unidos 60
Tabla 6-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Francia 66
Tabla 7-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Espaa 77
 LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA vii

Lista de Siglas

Agencia de Evaluacin de Polticas Pblicas

AEVAL
y Calidad de Servicios (Espaa)

CBO Congressional Budget Office (US) Oficina de Presupuestos del Congreso (Estados Unidos)

Departamento del Primer Ministro y el

DPMC Department of Prime Minister and Cabinet (New Zealand)
Gabinete (Nueva Zelanda)

EOP Executive Office of the President (US) Oficina Ejecutiva del Presidente (Estados Unidos)

UE Unin Europea

GAO Government Accountability Office (US) Contralora General de Estados Unidos

Direccin General de Inspeccin, Evaluacin y

IEPSQD
Calidad de los Servicios Pblicos (Espaa)

IGAE Intervencin General de la Administracin del Estado (Espaa)

IGAS Inspection Gnrale des Affaires Sociales (Francia) Inspeccin General de Asuntos Sociales

MAF Management Accountability Framework (Canada) Marco de Responsabilidad de la Gestin (Canad)

NAO National Audit Office (UK) Oficina Nacional de Auditora (RU)

ONG Organizacin no gubernamental

OAG Office of the Auditor-General (New Zealand) Oficina del Auditor General (Nueva Zelanda)

OCDE Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo

OMB Office of Management and Budget (US) Oficina de Gestin y Presupuesto (Estados Unidos)

PART Program Assessment Rating Tool (US) Herramienta de Evaluacin de Programas (Estados Unidos)

PCO Privy Council Office (Canada) Oficina del Consejo Privado (Canad)

PMDU Prime Ministers Delivery Unit (UK) Unidad de Cumplimiento del Primer Ministro (UK)

PMO Prime Ministers Office (Canada) Oficina del Primer Ministro (Canad)

PMSU Prime Ministers Strategy Unit (UK) Unidad de Estrategias Futuras del Primer Ministro (RU)

PSA Public Service Agreement (UK) Acuerdo de Servicio Pblico (RU)

RGPP Rvision Gnrale des Politiques Publiques (Francia) Revisin General de Polticas Pblicas

SNCF Socit Nationale des Chemins de Fer Franais Empresa Nacional Ferroviaria de Francia

SOI Statement of Intent (New Zealand) Declaracin de Intencin (Nueva Zelanda)

Comisin de Evaluacin e Investigacin de

SPEAR Social Policy Evaluation and Research Committee (New Zealand)
Polticas Sociales (Nueva Zelanda)

TBS Treasury Board Secretariat (Canada) Secretara del Tesoro (Canad)

viii LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA

Miembros del equipo del Informe y Agradecimientos

E
l equipo de investigacin fue liderado conjuntamente por Fernando Rojas, ex Especialista Lder en
Gestin Pblica (LCSPS y co-gerente del equipo de estudio hasta su retiro del Banco Mundial en
abril de 2010) y por Mariano Lafuente, Analista en Gestin Pblica (LCSPS y co-gerente del equipo
de estudio).

Geoffrey Shepherd (Consultor, LCSPS) colabor en la elaboracin de este informe, con la participacin
de Mariano Lafuente, Fernando Rojas y Daniela Felcman (Consultora, LCSPS). El documento se basa
parcialmente en un informe anterior preparado por un equipo ms amplio que tambin incluy a Nicols
Bertello, Remy Prudhomme, Juan Manuel Quesada, Gisela Scaglia y Fanny Weiner.

Karl Salgo (Director de Poltica Estratgica, Oficina del Consejo Privado, Canad) coment ampliamente
el Anexo de Canad, David Shand (consultor) revis el Anexo de Nueva Zelanda, el Profesor Kenneth
Apfel (Escuela de Polticas Pblicas, Universidad de Maryland) y el Profesor Phil Joyce (Escuela de Polticas
Pblicas, George Washington University) brindaron informacin para el Anexo de Estados Unidos y Jos
Manuel Rodrguez (Especialista Senior en Gestin Pblica, LCSPS) realiz aportes para el anexo de Espaa.

Osvaldo Feinstein (Asesor, AEVAL), Harry Hatry (Director, Programa de Administracin Pblica, Urban
Institute), Pierre Kopp (Profesor de Economa de la Universidad Pantheon-Sorbonne, Paris I), Keith Mackay
(Consultor, LCSPS), Nick Manning (Asesor, PRMPS), Kathryn Newcomer (Directora de la Escuela
Trachtenberg de Polticas Pblicas y Administracin Pblica de la George Washington University) y Yasuhiko
Matsuda (Especialista Senior en Gestin Pblica, EASPR) aportaron importantes recomendaciones durante
la elaboracin del informe. Los comentaristas externos Francisco Gaetani (Secretario Ejecutivo, Ministerio
de Planificacin, Brasil), Ignacio Irarrzaval (Director, Centro de Polticas Pblicas, Universidad Catlica
de Chile) y Verena Fritz (Especialista en Gestin Pblica, PRMPS), formularon comentarios muy valiosos.

Los participantes en un Seminario sobre Fortalecimiento de la capacidad de formulacin de polticas en

Amrica Latina- La experiencia de la OCDE (1 y 2 de Junio, 2010, Banco Mundial, Washington, D.C.),
que incluy profesionales y formuladores de polticas de pases de Amrica Latina y de la OCDE comentaron
un borrador anterior. Jonathan Cavanagh, Chris Humphrey, Fanny Weiner y Daniela Felcman editaron el
informe. Laura Rosenzwaig lo tradujo al espaol. El equipo cont con la asistencia de Patricia Mndez,
Sharon Spriggs y Claudia Nin.

El equipo agradece especialmente a Marcelo Giugale (Director del Sector, LCSPR) y a Denis Robitaille
(Gerente, LCSDE) por el respaldo en las etapas de planificacin e implementacin de este estudio. El
equipo tambin agradece a las autoridades del Ministerio de Economa y Hacienda de Espaa por financiar
conjuntamente esta actividad a travs del Fondo Fiduciario Espaol para Amrica Latina y el Caribe.
 LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Resumen ejecutivo
1. Diferentes estudios muestran que la confianza
en las instituciones pblicas en Amrica Latina
tiende a ser, en promedio, la ms baja del mundo.1
Si bien en algunos pases de Amrica Latina la
introduccin de la gestin por resultados parece
ser el elemento prevaleciente para reconstruir
esta confianza pblica, mejorar la calidad de las
polticas pblicas es un paso clave que contribuye
al mismo objetivo. El presente estudio resume la
prctica de formulacin de polticas en los pases
seleccionados de la OCDE y presenta ideas para
mejorar la calidad de las polticas pblicas en
Amrica Latina.
2. La mayora de los gobiernos de Amrica Latina
desean mejorar su proceso de formulacin de
polticas, pero generalmente enfrentan, al menos,
cinco desafos importantes: (i) capacidad tcnica
insuficiente en el centro del gobierno para formular
polticas o evaluarlas exante o ex-post por centro
de gobierno nos referimos a la autoridad poltica en
la cumbre del poder ejecutivo, usualmente ubicado
en la oficina del primer ministro o presidente, pero
es importante destacar que las secretaras centrales
(por ejemplo, oficinas de gabinete) y ministerios
(por ejemplo, Hacienda) brindan soporte admi-
nistrativo vital al centro; (ii) poca coordinacin
entre polticas sectoriales, lo que conlleva a polticas
inconsistentes e incoherentes; (iii) bajos niveles de
impugnabilidad durante la formulacin de polti-
cas, ya sea dentro del ejecutivo, desde el legislativo
o desde fuera del sector pblico; (iv) desconexin
entre la formulacin y la implementacin de las
polticas; y (v) si bien la poltica influye fuertemente
en la formulacin de polticas pblicas en todos los
pases, se observa una mayor distancia entre las pro-
1 Ver por ejemplo Blind (2006) y Arizti et al. (2010)
1
puestas de diferentes partidos polticos en pases de
Amrica Latina en comparacin con la OCDE.
3. Si bien algunos de estos desafos se ven amplia-
mente afectados por la realidad poltica de los
pases de Amrica Latina, como por ejemplo sus
fuertes sistemas presidenciales, o son percibidos
como moldeados por aspectos culturales que llevara
mucho tiempo cambiar, claramente existe espacio
para mejorar la prctica de formulacin de polticas
pblicas. En este contexto, el anlisis de la expe-
riencia de algunos pases de la OCDE, conocidos
por haber alcanzado resultados relativamente me-
jores a partir de sus polticas pblicas, representara
un buen punto de partida no slo para obtener
ideas sobre qu camino elegir sino tambin sobre
qu opciones evitar. Estas ideas pueden ayudar a
los gobiernos de Amrica Latina en el proceso de
mejora de la formulacin de polticas pblicas.
La bsqueda de un proceso de formulacin de
polticas ms slido a nivel tcnico en Amrica
Latina
4. Los pases en desarrollo tienden a ser dbiles en
la promocin de procesos de polticas con base
tcnica slida. Amrica Latina parece estar en un
punto de inflexin en el equilibrio entre un proceso
de formulacin de polticas muy poltico y uno
ms tcnico. Los ciudadanos exigen cada vez ms
prioridades de gobierno claras y pertinentes, metas
precisas, productos y resultados que reflejen una
optimizacin de los recursos (value for money)2,
2 Value for Money: trmino en ingls que hace referencia a la obtencin del
mximo beneficio con los recursos disponibles. En el campo de los servicios
pblicos, value for money se refiere a lograr el equilibrio adecuado entre
economa, eficiencia y efectividad.
 monitoreo confiable, divulgacin de informacin
de desempeo, financiamiento adecuado para ase-
gurar la implementacin de polticas y evaluaciones
objetivas. Los gobiernos y congresos estn cada vez
ms conscientes de la necesidad de sustituir las an-
teriores estrategias polticas clientelistas y basadas
en insumos por resultados renovados, enfocados en
el ciudadano.
5. En respuesta a estas demandas, los gobiernos de
Amrica Latina se encuentran con la presin de
informar a la poblacin acerca de las opciones
de polticas, debatir sistemticamente las alter-
nativas de polticas a nivel tcnico y justificar sus
prioridades sobre la base de un anlisis de costo/
beneficio slido desde el punto de vista tcnico.
Universidades sofisticadas, brillantes think-tanks
en el sector privado y ONGs bien conformadas
estn cada vez mejor equipadas para mantener a los
gobiernos responsables por sus actos. Estos actores
locales, junto con una comunidad internacional
ms comprometida, han llegado a expandir el in-
ters internacional tradicional en la sustentabilidad
financiera, en sentido amplio. Hoy ese inters se
encuentra al frente en el anlisis de la optimizacin
de recursos y la interpretacin de las percepciones
del cliente-ciudadano.
6. Como parte de su movimiento hacia la gestin por
resultados (performance management), los gobiernos
de Amrica Latina recurren cada vez ms a un
ciclo de las polticas pblicas ms racional y a la
mejora de la capacidad tcnica a tal efecto aunque
el proceso contina siendo mayormente dbil. Por
lo general, los gobiernos no se han destacado por
el diseo, anlisis y coordinacin de propuestas
de polticas. Si bien las polticas son impulsadas,
a menudo, por la agenda del presidente entrante
o por un plan de desarrollo nacional, la formula-
cin de polticas concretas puede no seguir o no
basarse en un proceso tcnico. Las propuestas de
polticas pueden estar tan alejadas de lo que otros
partidos fuertes aceptaran, o no ser tcnicamente
convincentes, que puede resultar difcil obtener
respaldo pblico o del Congreso. Las instituciones
de planificacin pueden contar con capacidades
analticas, pero no cuentan actualmente con una
fuerte influencia en las oficinas presidenciales o en
la poltica presupuestaria. Los gabinetes juegan un
rol de subordinacin y las oficinas presidenciales
tienden a ser ms polticas que analticas. Pocas
instituciones pblicas cuentan con conocimiento
tcnico en el diseo de polticas.
7. Hasta la llegada del presupuesto por resultados
(performance budgeting), los procesos presupues-
tarios solan ser generalmente inerciales, en lugar
2
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
de adaptarse para incluir prioridades de polticas.
Donde se ha desarrollado la capacidad de moni-
toreo y evaluacin (M&E) de programas, general-
mente se ha circunscripto a proyectos y programas
especficos; por lo tanto, no se ha alimentado de
manera muy efectiva el proceso de creacin de
nuevas polticas o correccin de las antiguas. Los
parlamentos son por lo general tcnicamente d-
biles, pero tambin estn comenzando a ser ms
transparentes y a ofrecer ms respuestas a las de-
mandas de los electores en trminos de productos y
resultados. Las iniciativas de la sociedad civil para
monitorear y evaluar los programas de polticas
ms importantes de los gobiernos, tanto institucio-
nalizadas como espontneas, estn aumentando en
cantidad, aunque pueden no ser suficientes an para
ejercer una influencia importante en la formulacin
de polticas y monitorear, de manera adecuada, la
implementacin de las mismas.
8. Las debilidades tcnicas a nivel de polticas tienen
un impacto negativo en la calidad de los sistemas
de gestin por resultados que los gobiernos de
Amrica Latina estn adoptando ampliamente.
Segn la prctica en Amrica Latina, estos siste-
mas han permanecido, en gran medida, a nivel de
programas y proyectos. Sin embargo, los indicado-
res de resultados de programas y proyectos se basan
predominantemente en la informacin de procesos
y productos y estn, en todo caso, vinculados slo
superficialmente con metas superiores del gobier-
no o las nuevas prioridades de la administracin
entrante. La evaluacin de programas est general-
mente circunscrita a las metas del programa; como
tal, tiene poca o ninguna influencia en relacin con
el propsito de las polticas.
9. Aunque la mejora es notoria, las oficinas presi-
denciales a menudo no hacen un buen trabajo al
especificar tcnicamente los indicadores centrales
de desempeo del gobierno ni al indicar la forma
en que se espera que las agencias ejecutoras contri-
buyan a estas metas. Como resultado, las funciones
de monitoreo y evaluacin de polticas ubicadas en
la cima de los sistemas de gestin por resultados
que abarcan todo el gobierno no son todava lo
suficientemente crebles. Tampoco contribuyen de
manera consistente en la prctica a la lucha contra
la inercia presupuestaria o a asegurar la consistencia
general de los programas de gobierno. En teora, los
ministerios y las agencias independientes alinean
sus acciones con las metas generales de gobierno
o programas estandarizados de fortalecimiento de
capacidades, pero en la prctica cumplen sus pro-
pios objetivos de desempeo y adaptan las medidas
de desarrollo organizativo a sus propias necesidades
percibidas. Esta discrepancia se ve exacerbada en el
 caso de programas intergubernamentales de accin
conjunta a niveles subnacionales. En definitiva,
todo el sistema de gestin por resultados se debilita
debido a los mltiples conjuntos de objetivos de
desempeo y a una serie de incentivos diferentes
que no son consistentes entre s ni con las priorida-
des del gobierno.
10. El desafo actual es fortalecer el control de la cali-
dad de las polticas pblicas a travs de un mejor
delineamiento de la forma en que los ministerios
y agencias deben contribuir con las metas de de-
sarrollo prioritarias del pas (y una especificacin
complementaria de indicadores de resultados
esperados). Es necesaria una mayor integracin de
todo el ciclo de las polticas pblicas para ajustar las
prioridades presupuestarias y crear regularmente un
espacio fiscal para el programa central del gobierno.
Tambin es necesario ajustar la relacin entre los
ministerios, que son responsables polticos de los
aportes del sector a las metas centrales de cada
administracin, y las agencias ejecutoras, que son
tcnicamente responsables de ejecutar las polticas
gubernamentales. Una mayor aclaracin de las
responsabilidades individuales cobra importancia
cuando es necesario coordinar acciones entre los
niveles centrales y subnacionales de gobierno.
11. En vista de estos desafos, la administracin del
gobierno central (generalmente presidencia, plani-
ficacin, hacienda), a menudo reacciona en forma
exagerada, imponiendo directamente sus propias
metas e interfiriendo con una micro gestin que
viola la especializacin de las agencias y obsta-
culiza la autonoma y creatividad de las agencias
ejecutoras. Los intentos por ampliar en demasa
el alcance de las decisiones de polticas hacia una
implementacin detallada acaban confundiendo
los mandatos y roles de las unidades de gobierno,
desdibujando an ms la responsabilidad. Por lo
tanto, la proteccin de los lmites esenciales entre
las unidades gubernamentales se ha convertido en
un desafo paralelo a nivel de polticas en Amrica
Latina.
12. El presente estudio ha sido preparado en base a esta
coyuntura de problemas y desafos de los gobiernos
de Amrica Latina. La expectativa de este estudio
es que las ideas derivadas del impulso de los pases
de la OCDE hacia una mayor consistencia y efec-
tividad en las acciones de gobierno puedan aclarar
los pros y contras de un enfoque determinado para
mejorar la calidad de la formulacin de polticas y
su conexin con la implementacin. Es ms proba-
ble que se pueda reducir el riesgo de malas polticas
y la falta de cohesin en el gobierno cuando los
gobiernos comparan su propia visin con la de
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
otros gobiernos que han tenido una ms amplia y
seria experiencia con la gestin por resultados.
13. Claramente, se trata de un rea donde no existen
recetas uniformes. El alcance y la calidad del pro-
ceso de las polticas pblicas dependen, en gran
medida, del puente idiosincrtico de cada pas
entre la poltica y la administracin o el equilibrio
nacional particular entre el clculo poltico y la eva-
luacin tcnica. El proceso de controlar la calidad
de las polticas pblicas variar segn los arreglos
institucionales de cada pas. Por consiguiente, este
informe no puede recomendar enfticamente la
adopcin de tal o cual institucin, proceso o instru-
mento. No obstante, el control de la calidad de la
formulacin de polticas parece exigir cierto empo-
deramiento tcnico y poltico a nivel central y entre
los actores clave del gobierno y fuera del mismo, sin
los cuales ningn pas parece alcanzar la efectividad
y cohesin en la formulacin de polticas. Son esas
caractersticas bsicas aunque no suficientes
que este informe identifica, de manera selectiva, en
pases de la OCDE. El Captulo 1 brinda el marco
para la identificacin de caractersticas clave y el
Captulo 2 resume los hallazgos de seis pases de la
OCDE seleccionados para este estudio.
14. Habiendo identificado esos rasgos comunes clave
entre los pases de la OCDE y las razones tras
los mismos, el informe contina con una rpida
comparacin de las caractersticas bsicas comunes
de control de calidad de la poltica pblica con los
problemas y desafos para los pases de Amrica
Latina resumidos anteriormente. Esto lleva a al-
gunas recomendaciones generales dirigidas direc-
tamente a la Amrica Latina actual. Esta es la tarea
del Captulo 3.
15. Evidentemente, la referencia a Amrica Latina
como un todo oculta una enorme variedad de arre-
glos institucionales, capacidad tcnica y desarrollos
en las reas de polticas y gestin por resultados.
Las recomendaciones del informe probablemente
se adapten mejor a aquellos pases de Amrica
Latina con una mayor capacidad tcnica y avance
en el desarrollo de un sistema de gestin por re-
sultados en toda la administracin. Sin embargo,
como la lista de desafos de Amrica Latina y las
recomendaciones del estudio estn formuladas en
sentido tan amplio, podran adaptarse, en mayor o
menor grado, a la mayora de los pases de la regin.
16. No obstante lo anterior, el informe no trata sobre
Amrica Latina. Trata sobre ideas que pueden
identificarse en el ciclo de formulacin, implemen-
tacin y evaluacin de polticas en seis pases de
la OCDE. No pretende presentar el proceso de
3
 las polticas pblicas en un nico pas de Amrica
Latina. Ese ejercicio queda para ms adelante,
como parte una futura agenda de investigacin. Si y
cuando eso suceda, el marco analtico propuesto en
el Captulo 1 puede resultar valioso para estudiar los
casos de pases y extraer lecciones de la experiencia
de Amrica Latina. La siguiente seccin resume los
principales resultados del anlisis de los pases de
la OCDE seleccionados y la aplicacin de dichos
resultados como ideas para mejorar la formulacin
de polticas pblicas en Amrica Latina.
La prctica de la formulacin de polticas en la
OCDE: Ideas para Amrica Latina3
17. Las polticas son diseos para la accin pblica.
Estos diseos deben luego ser implementados, eva-
luados y, de ser necesario, corregidos. Un proceso o
ciclo- de polticas pblicas tan ideal, de planificar-
hacer-verificar-actuar est, por supuesto, sujeto a
fuertes influencias polticas, algunas buenas, otras
malas. Los aspectos polticos necesitan mantener
un equilibrio con el proceso y el conocimiento
tcnico. Existe una brecha en la bibliografa de la
gestin pblica respecto de la extraccin de leccio-
nes sobre buenas prcticas en la formulacin de po-
lticas.4 Este documento intenta comenzar a cerrar
esa brecha brindando una descripcin resumida de
cmo es el proceso de las polticas pblicas en seis
pases de la OCDE hasta qu punto est organi-
zado, es tcnicamente racional, est focalizado en
el desempeo y basado en expertos. Pero no es fcil
generalizar: el proceso de las polticas pblicas no
es altamente rutinario; los patrones varan de pas
en pas porque los regmenes polticos y arreglos
institucionales difieren; y las prcticas de formula-
cin de polticas cambian continuamente. Uno de
los principales motivos para el cambio ha sido el
creciente tamao y complejidad del gobierno. Esto
dificulta cada vez ms para el centro del gobierno
lograr que las agencias cumplan con sus metas de
polticas. Y los intentos por mejorar el desempeo
algunas veces han empeorado, sin proponrselo, la
cohesin de las polticas.
18. Independientemente de las diferencias entre los
pases de la OCDE, existen caractersticas comunes
al proceso de las polticas pblicas con una larga
trayectoria. En primer lugar, una fuerte autoridad
3 Los pases de la OCDE generalmente se refiere a esos pases que han ac-
cedido a la membresa antes de los aos 80. Seis pases de la OCDE fueron
estudiados para este informe: Canad, Francia, Nueva Zelandia, Espaa, Reino
Unido y ESTADOS UNIDOS Dos pases de Amrica Latina, Mxico y Chile, son
miembros del club de la OCDE. En este informe, estos dos pases se agrupan
como pases de Amrica Latina.
4 Pero ver un estudio del BID sobre la Poltica de las Polticas (Stein et al., 2005).
4
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
poltica coordinadora en el centro del gobierno es
responsable de: formular polticas consistentes en-
tre todos los sectores (y garantizar que las agencias
pblicas cooperen para este fin); y asegurar que
las agencias implementen las polticas tal como se
planific. Esta autoridad es un gabinete (en el caso
de muchos regmenes parlamentarios), la oficina
del primer ministro o una oficina presidencial. En
segundo lugar, se cuenta con una secretara tcnica
fuerte (pero no necesariamente grande) que brinda
asesora tcnica y soporte a la autoridad poltica
central. En tercer lugar, un sistema organizativo
complejo ha surgido para tratar con un sector p-
blico grande y complejo: las estructuras jerrquicas
tradicionales ahora se complementan o son par-
cialmente reemplazadas por instancias delegadas
(agencias semi-autnomas y autnomas, gobiernos
locales) y acuerdos especiales para coordinar polti-
cas e implementacin (comisiones interagenciales,
sistemas de informacin y auditora, etc.). En
cuarto lugar, fuertes cuadros de gerencia pblica
la mayora de ellos funcionarios de carrera
proporcionan un puente crucial entre la poltica y
el conocimiento tcnico y entre la formulacin e
implementacin de polticas. En quinto lugar, las
agencias mismas generalmente tienen una fuerte
capacidad de diseo y evaluacin de polticas, aun-
que esto puede variar entre agencias.
19. Adems, asistimos al surgimiento de dos ten-
dencias comunes importantes en la gestin de
polticas. En primer lugar, una creciente cultura de
resultados est ayudando a aclarar el vnculo entre
poltica e implementacin. Al respecto, una serie de
instrumentos estn fortaleciendo los vnculos entre
la formulacin de polticas y el presupuesto. Estos
incluyen revisiones de gastos, contratos por resul-
tados y sistemas de M&E. En segundo lugar, junto
con el crecimiento del gobierno, fuentes alterna-
tivas y opuestas de debate y asesora en polticas
pblicas (comisiones asesoras, think tanks, grupos
de inters, etc.) han cobrado importancia. Si bien
este movimiento es ms importante en algunos
pases que en otros (por ejemplo, en ESTADOS
UNIDOS ms que en Francia), denota un cambio
a largo plazo y mucho ms universal de un mo-
delo de monopolio de asesora en formulacin de
polticas hacia un modelo de mercado de asesora.
20. Pero existen tambin marcadas diferencias entre
los pases de la OCDE. En particular, en regmenes
parlamentarios el poder poltico es, en la prctica,
monopolizado por el ejecutivo. Como resultado, los
gabinetes y sus secretaras dominan la coordinacin
de polticas. En Estados Unidos el poder de for-
mulacin de polticas es compartido en la prctica
por el Congreso y el poder ejecutivo; el gabinete y
 las agencias gubernamentales, si bien estn dentro
del poder ejecutivo, tambin son influenciadas por
el Congreso. Por tal motivo, el presidente ha desa-
rrollado una gran y poderosa secretara, la Oficina
Ejecutiva del Presidente (Executive Office of the
President), para supervisar las polticas. Para reflejar
este poder, el Congreso tambin ha desarrollado
sus propios organismos fuertes de procesos de
polticas pblicas (en comparacin, los organismos
de procesos de polticas pblicas en las legislaturas
de otros pases de la OCDE son dbiles). Tambin
existen diferencias entre los regmenes parlamenta-
rios de Westminster: el Reino Unido desarroll una
capacidad de diseo y evaluacin de polticas en
el centro, mientras que Canad y Nueva Zelanda
tienden ms a usar el centro para implementar
procesos que alienten a las agencias a seguir buenas
prcticas de gestin de polticas.
21. Dos observaciones concluyentes acerca de la ex-
periencia de la OCDE son pertinentes para otros
pases que necesitan mejorar la gestin de polticas.
En primer lugar, el proceso de las polticas pblicas
en pases de la OCDE no constituye, ni puede ser,
un proceso ajustado como el sistema presupues-
tario. Esto refleja la naturaleza heterognea de las
polticas y la naturaleza poltica de la formulacin
de polticas (y el corte algo abrupto entre la esfera
de los polticos y la esfera de los administradores).
Un indicio de esto es que las iniciativas de gestin
de polticas pueden, a menudo, tener una vida ef-
mera y sin xito. En segundo lugar, el proceso de
las polticas pblicas es complejo. No slo depende
de la arquitectura general del gobierno, lneas de
mando, estructura de agencias e incentivos o acuer-
dos de funcin pblica. Existen, adems, mltiples
instancias y rutinas relacionadas con las polticas,
instancias de investigacin y planificacin, sistemas
de M&E, revisiones de gastos, etc. Puede parecer
redundante, pero de hecho refleja la funcin de
cuestionamiento, inherente al modelo de mercado
de asesora.
22. Cualquiera de los seis casos de pases presentados
en los anexos describirn los instrumentos y proce-
sos de polticas pblicas que pueden resultar tiles
para los gobiernos de Amrica Latina que deseen
mejorar su ciclo de polticas pblicas. Practicantes
y analistas pueden, por lo tanto, revisar los anexos
del informe para generar ideas o extraer sus pro-
pias conclusiones de casos individuales y anlisis
comparativos. A pesar de los casos individuales,
este informe se concentra en ideas comunes de-
rivadas de la experiencia de la OCDE. Es en las
lecciones comunes y no en las variaciones pas por
pas donde podemos encontrar mayor solidez. Tal
como se desprende de los prrafos anteriores, esas
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
ideas comunes pertenecen al mbito de los actores
centrales de las polticas, sus responsabilidades y
capacidades.
23. Al resumir las lecciones comunes de la experiencia
de la OCDE se debe tener precaucin. Sin lugar
a dudas, estas lecciones deben adaptarse al marco
institucional particular de cada pas antes de ser
trasladadas y adoptadas en Amrica Latina. Ade-
ms, los formuladores de polticas deben ser cons-
cientes de los tiempos y riesgos polticos implcitos.
Las recomendaciones enumeradas a continuacin
no pueden ser completadas en el corto plazo y
requerirn liderazgo y voluntad poltica, al igual
que una buena dosis de conocimiento tcnico y
continuidad en la reforma. Sin embargo, es crucial
aprovechar las lecciones de los pases de la OCDE
en estas reas para poder reconstruir la confianza
en el estado latinoamericano. Mejorar la credi-
bilidad del sector pblico requiere desarrollar los
puentes institucionales e instrumentales adecuados
entre los anuncios polticos, las prioridades del
gobierno, el financiamiento flexible, la capacidad
de ejecucin, la prestacin de servicios de calidad
y la satisfaccin del ciudadano. En este punto del
impulso en la regin hacia una relacin orientada a
los resultados entre la administracin pblica y el
cliente-ciudadano (elector y contribuyente), estos
puentes resultan fundamentales para fortalecer la
transparencia, la responsabilidad y el desempeo.
Las siguientes seis ideas resumen la aplicacin de
estos elementos comunes de la experiencia de los
pases de la OCDE a los desafos que a menudo
enfrentan los pases de Amrica Latina en la ac-
tualidad.
24. (i) La autoridad poltica y el conocimiento tcnico en
el centro del gobierno. Los ejemplos de pases de
la OCDE indican que una buena formulacin de
polticas comienza con la combinacin de autori-
dad poltica efectiva y conocimiento tcnico en el
centro del gobierno. La autoridad poltica oficina
del primer ministro, del gabinete o presidencial
es responsable de todo el programa de gobierno,
supervisa la concepcin de las ideas de polticas,
decide qu polticas deben llevarse adelante,
coordina entre sectores y supervisa la implemen-
tacin de las polticas segn lo planeado. En una
economa compleja y moderna, el poder poltico no
podra posiblemente llevar a cabo esas funciones
sin el respaldo de una secretara tcnica fuerte. Esta
secretara es experta en la administracin de los
procesos operativos que promueven o evalan ideas
polticas, garantizan su coordinacin y consistencia
y se ocupan de su implementacin.
25. El paso ms importante para mejorar el proceso de
5
 formulacin de polticas en los pases de la regin
sera fortalecer el centro del gobierno, en trminos,
en primer lugar, de capacidad poltica para admi-
nistrar polticas y, en segundo lugar, de una secre-
tara tcnica para respaldar esta funcin. En primer
lugar, la oficina del presidente es habitualmente
fuerte en asuntos polticos, incluyendo el manejo
de relaciones con otros poderes y niveles de gobier-
no y la coordinacin del respaldo poltico. Y est
cada vez ms comprometida en exigir resultados
de los ministerios y agencias ejecutoras. Pero, por
lo general, esta oficina posee poco conocimiento
tcnico de polticas. Obviamente, no corresponde
a este informe proponer soluciones polticas por
ejemplo, sera simplista y poco realista exigir ga-
binetes fuertes en regmenes presidenciales. Por
otro lado, los presidentes pueden (y ya lo hacen
en algunos pases) convocar organismos polticos
efectivos para coordinacin de sectores, semejantes
a los comits de gabinete, para asuntos econmicos,
sociales, de seguridad, etc.
26. En segundo lugar, las secretaras tcnicas en la
oficina presidencial son, generalmente, dbiles o
inexistentes. Para hacerse cargo de las polticas, el
presidente necesitara dicha secretara. Casi todas
las oficinas del gabinete y presidenciales de la
OCDE cubiertas en este informe brindan infor-
macin til para el diseo de una secretara tcnica.
Tal vez la Oficina Ejecutiva del Presidente de
Estados Unidos ofrezca el ejemplo ms pertinente
para los regmenes presidenciales, si bien es de
esperar que los pases de la regin comiencen a una
escala mucho menor. La Oficina del Gabinete del
Reino Unido o la Oficina del Primer Ministro de
Francia tambin son ejemplos interesantes porque
son proactivas a la hora de observar los problemas
de las polticas y proponer soluciones.
27. (ii) Un sistema organizativo que coordina la formu-
lacin de polticas. La formulacin de polticas en la
OCDE est anclada en estructuras organizativas,
mecanismos de coordinacin y mecanismos de
control. Las estructuras organizativas determinan
quin realiza qu tareas y las jerarquas y lmites
organizativos establecen conjuntos de incentivos
particulares. Los mecanismos de coordinacin, ta-
les como gabinetes o formatos de comit ad-hoc (o
ministerios lderes en el caso de Nueva Zelanda
y superministerios en Australia) estn diseados
para contrarrestar los efectos de las agencias pbli-
cas que siguen sus propias agendas y, focalizarlas
en cambio en las metas que bajan desde centro
del gobierno a un rea de polticas particular. Los
mecanismos de control son los medios utilizados
por el jefe del centro para hacer cumplir sus priori-
dades a travs del agente en el ministerio sectorial.
6
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Existe un problema evidente de vulnerabilidad de
polticas en los pases de Amrica Latina, que pone
en riesgo la cohesin y efectividad en la transicin
incierta desde las prioridades de gobierno a los
resultados esperados. Esto convierte a este amplio
tema en un punto central de la agenda para mejorar
la formulacin de polticas en la regin, que impli-
ca problemas tales como: establecer una secretara
tcnica en el centro del gobierno (y sus implicancias
para el papel de los ministerios de hacienda que,
hasta ahora, se han expandido); comenzar, donde
no exista, un proceso de mayor contestabilidad
dentro del ejecutivo mediante el establecimiento
de procedimientos estndar adecuados para evaluar
polticas, en lo poltico y lo tcnico, en reuniones
de gabinete; crear un superministerio o agencia
lder para coordinar la formulacin de polticas
en un rea en particular; trabajar con comisiones
interministeriales; y otras tcnicas para reunir las
diferentes partes de la administracin.
28. (iii) Una gerencia pblica que brinde asesora experta
sobre polticas y coordine la brecha entre formulacin
e implementacin de polticas. Los miembros de la
gerencia pblica son designados de acuerdo tanto
con criterios polticos como hbridos (polticos y
tcnicos) en los pases de la OCDE, dependiendo
del pas. Su papel en cerrar la brecha entre el mun-
do de la poltica y de la formulacin de polticas, y
el mundo de la implementacin, es crucial. Desem-
pean este papel tanto en el centro (ms especfi-
camente, en las secretaras del centro del gobierno)
como en la cima de los ministerios. Con contadas
excepciones, particularmente Brasil y Chile, estos
cuadros profesionales brillan ms por su ausencia
que por su presencia en Amrica Latina. Se trata
de una reforma amplia, que en muchos sentidos
excede el alcance de este documento, porque es
una de las claves para una mejor gestin pblica en
general. Pero tambin cobra particular importancia
para una mejor formulacin de polticas, princi-
palmente porque los funcionarios de la gerencia
pblica actan como vnculo entre la formulacin
y la implementacin de polticas, y muchos de ellos
son de hecho expertos en polticas.
29. (iv) Fuerte capacidad de los ministerios sectoriales.
Los ministerios sectoriales en la OCDE tienden
a contar con una fuerte capacidad analtica en
unidades o departamentos especializados. Adems
de sus propias unidades financieras, de recursos
humanos y gestin de activos, tambin comunes
entre los ministerios sectoriales en Amrica Lati-
na, los ministerios de la OCDE tambin cuentan
algunas veces con sistemas de informacin de
gestin a nivel sectorial para proveer informacin
al proceso de formulacin de polticas. Muchos
 ministerios de Amrica Latina cuentan con una
capacidad dbil para administrar sus propias acti-
vidades de formulacin de polticas y/o coordinar
las polticas de las agencias que supervisan. En una
primera etapa, y para mejorar esta capacidad, los
ministerios podran (con ayuda del centro) con-
centrarse en mejorar el nivel (cantidad y calidad)
de informacin disponible para el ministro a fin de
proveer informacin para la formulacin de pol-
ticas. Esto permitira a los ministerios armonizar
mejor las amplias prioridades presidenciales bajo
su responsabilidad con los programas especficos
que ellos y sus agencias adscritas estn diseando
y, ms adelante, implementando. Para este fin,
fortalecer las oficinas de planificacin ministeriales
les dara a los ministerios una mayor capacidad
para reunir y analizar informacin y utilizarla en
la planificacin estratgica. En una etapa posterior
se podran considerar iniciativas organizativas ms
ambiciosas (tales como unidades de investigacin
ministeriales).
30. (v) Fuerte capacidad de la legislatura. El Congreso
de Estados Unidos (el ejemplo ms cercano a los
sistemas presidenciales de Amrica Latina) desem-
pea un papel clave en la formulacin de polticas
y cuenta con una fuerte oficina de presupuestos
y comisiones tcnicas para hacerlo. La capacidad
tcnica de los parlamentos de Amrica Latina para
desarrollar ideas de polticas y formular y evaluar
propuestas de polticas provenientes del ejecutivo
no es muy slida. A pesar de no contar con el poder
tcnico y poltico del Congreso de Estados Unidos,
s cuentan con un mandato para formular polticas
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
y son polticamente ms fuertes que el poder legis-
lativo de la mayora de los sistemas parlamentarios.
Por lo tanto, proporcionar a los congresos una base
tcnica ms slida para crear polticas o evaluar
propuestas podra reforzar la contestabilidad y
mejorar la formulacin de polticas en Amrica
Latina. La Oficina de Presupuestos del Congreso
(Congressional Budget Office) y las Comisiones del
Congreso de Estados Unidos ofrecen posibles
modelos en este sentido. Muchos congresos de
Amrica Latina ya forman parte de un movimiento
mundial que busca resultados y esto los llevar a
exigir una mayor capacidad propia de formulacin
y evaluacin de polticas.
31. (vi) Existencia de canales alternativos activos de
asesora sobre polticas. Por ltimo, el desarrollo de
canales alternativos de asesora sobre polticas,
cuando la capacidad est disponible, representa
claramente otra opcin para fortalecer la formula-
cin de polticas en Amrica Latina. Siguiendo la
revisin de los pases de la OCDE, hay una serie
de posibles formatos institucionales alternativos
que podran reforzar el anlisis tcnico, abriendo
el proceso de formulacin de polticas al conoci-
miento tcnico acadmico y, en un sentido ms
amplio, al sector no gubernamental. Tales iniciati-
vas tambin pueden alentar la participacin de las
partes interesadas (stakeholders), no como expertos
o evaluadores, sino como parte del debate, en la
consideracin de diferentes alternativas de polti-
cas. Este proceso puede traer a la luz alternativas
polticas viables y puede minimizar la resistencia
de las partes interesadas.
7
 8 LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
1. Introduccin: Un marco
para describir el proceso de
las polticas pblicas
32. Esta seccin ofrece un marco simple pero imper-
fecto para pensar sobre el proceso de las polticas
pblicas. Tiene la intencin de proporcionar al
lector un foco analtico en relacin a la informacin
de los ejemplos de pases de la OCDE que ser
presentado en el Captulo 2.5
33. En resumen, el marco propone:
concebir las polticas como ideas y planes de
accin, es decir, algo que ocurre antes de la
implementacin y es (al menos, conceptual-
mente) diferente de la implementacin;
considerar a las polticas como insertadas
dentro de un proceso de poltica pblica un
ciclo de actividades desde la planificacin y
el diseo pasando por la decisin, hasta la
implementacin y evaluacin;
sostener que existen tres impulsores del proce-
so de las polticas pblicas: arreglos institucio-
nales, competencia (contestabilidad) entre
ideas y conocimiento tcnico de polticas; y
brindar algunas sugerencias tentativas acer-
ca de cmo podran ser los buenos resultados
del proceso de las polticas pblicas.
34. Qu son las polticas? Una poltica es un plan para
alcanzar un objetivo de inters pblico. Este infor-
5 Este marco ha sido influido por Althaus, Bridgman y Davis (2007), que utilizan
un marco de tres frentes para debatir el proceso de las polticas pblicas en
Australia: acuerdos polticos cmo la distribucin del poder afecta el lugar
de la formulacin de polticas; responsabilidades funcionales en el gobierno,
en particular entre polticos y funcionarios pblicos; y el ciclo de las polticas
pblicas.
me usa el trmino con cierta flexibilidad: poltica
puede referirse tanto a una idea (intenciones expre-
sadas en sentido amplio y, algunas veces, mtodos
para alcanzarlas) como a un programa (objetivos y
mtodos ms precisos de un diseo de poltica ms
elaborado). Las polticas se identifican y deciden
mayormente en la esfera poltica.
35. Las polticas pueden cubrir reas ms grandes o
ms pequeas, por ej., poltica educativa versus
poltica deportiva. Las polticas ms acotadas pue-
den estar incluidas en polticas ms amplias, por ej.,
compra militar dentro de la poltica de defensa. Si
bien en general resulta difcil y (al menos, para los
propsitos actuales) no muy rentable hacer distin-
ciones entre diferentes tipos de polticas, el foco de
inters de este informe ser el proceso de las polti-
cas pblicas que incluye tpicamente polticas ms
amplias que apuntan a metas gubernamentales de
mayor nivel, requieren un mayor gasto pblico y
generan un mayor inters poltico. Existe una dife-
rencia importante entre las polticas que logran sus
fines a travs de los servicios pblicos (tpicamente,
educacin, salud, polticas de seguridad, etc.) y
que, por lo tanto, requieren recursos burocrticos
sustanciales en dinero y personas, y aquellas que
logran sus fines a travs de la regulacin (sobre
todo, macroeconmicas, fiscales y comerciales) o el
sistema tributario y que requieren menos recursos.6
Este informe cubre ambas.
36. El proceso de las polticas pblicas. Se trata de un
conjunto de rutinas mediante las cuales se identifi-
6 Algunas polticas combinan estos diferentes modos: por ejemplo, una poltica
de reduccin de CO2 podra incluir un programa de inversiones ferroviarias y
tambin un impuesto al carbono y la reforma de los cdigos de edificacin.
Tabla 1. El ciclo de las polticas pblicas
Fase
Identificacin de polticas:
Identificacin de problemas
Anlisis de polticas
Instrumentos de polticas
1. Formulacin Decisiones sobre polticas:
de polticas
Consulta y coordinacin
Evaluacin y Diseo
Decisin
Formulacin de programas
Implementacin de programas:
Ejecucin
2. Administracin Monitoreo
de programas Evaluacin de programas:
Evaluacin
Correccin de programas o polticas
* Basado en la Figura 13.1 de Althaus, Bridgman y Davis (2007).
Figura 1. El ciclo de las polticas pblicas
Evaluacin
Decisin sobre
y Diseo
de polticas
Fuente: Autores
can, deciden, implementan y evalan las polticas.
Para una presentacin clara (y para establecer
algn orden conceptual en un mundo desorgani-
zado) este informe comienza planteando un tipo
ideal especfico de proceso de las polticas pblicas
(ver Tabla 1). Por supuesto, la realidad es un poco
ms complicada: este tipo ideal no se observar en
ninguno de los pases de la OCDE, pero es una
aspiracin, de una forma u otra, en estos pases. En
una primera fase de la formulacin ideal de polti-
cas, las polticas se identifican (dentro y fuera del
gobierno) y el gobierno entonces acuerda, a travs
de rutinas intergubernamentales, qu polticas
disear, adoptar e implementar. En una segunda
fase, de administracin de programas, el sector p-
blico ejecuta estas polticas a travs de programas,
y luego evala si los programas cumplieron sus
objetivos. La evaluacin traduce el proceso lineal
en un ciclo ya que informa el diseo de nuevas
polticas o corrige la implementacin de polticas
Etapa *
Tambin incluye el trabajo en alternativas de polticas,
dentro y fuera del gobierno (ver Tabla 2).
Se trata del rea principal donde se evalan
las opciones de poltica y se planifican nuevas
polticas, el principal foco de este informe.
Los resultados de las polticas tambin pueden monitorearse aqu.
Los resultados de las polticas tambin pueden evaluarse aqu.
Formulacin Implementacin Evaluacin de
polticas de programas de programas programas
(Figura 1). En este informe, usamos proceso de las
polticas pblicas y ciclo de las polticas pblicas
indistintamente. Es claro que la especializacin y
la diferenciacin de roles son crticos para proteger
la transparencia y la rendicin de cuentas, particu-
larmente durante la segunda fase del ciclo de las
polticas pblicas.
37. El proceso de las polticas pblicas es un concepto
amplio, no estricto en contenido, secuencia o tiem-
pos. Esto se contrapone con un ciclo presupuestario
altamente definido, en el cual la idea de un proceso
de las polticas pblicas es en s mismo y se basa par-
cialmente en un subconjunto especfico del proceso
de las polticas pblicas. Tambin es un concepto
idealizado. En el mundo real, tal como describen
los politlogos, la formulacin de polticas guber-
namental no es, o no es solamente, un conjunto
lineal de rutinas tcnicas, sino un proceso conside-
rablemente ms desordenado sujeto a numerosas
9
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
 influencias exgenas.7 En primer lugar, este proceso
cuenta con informacin proveniente de todas las
direcciones, incluyendo grupos de inters privados.
En segundo lugar, la naturaleza y complejidad de los
temas difieren ampliamente y las metodologas para
identificar y disear polticas son amplias, y oscilan
entre un anlisis tcnico, la imitacin de polticas
adoptadas en otro lugar y premisas basadas en la
ideologa. En tercer lugar, es difcil definir la lnea
divisoria precisa entre polticas e implementacin.
En cuarto lugar, muchos gobiernos han adoptado
poco en el sentido de rutinas formales de ciclos
de polticas, salvo la diferenciacin tradicional de
roles entre el ejecutivo, la legislatura y la auditora
externa o unidades de control, o el requerimiento
de revisin y aprobacin presidencial de aquellas
polticas que deben ser presentadas ante la legisla-
tura. Los programas y la evaluacin de programas
no siempre contribuyen con las decisiones sobre
polticas. Por lo tanto, la nocin de un ciclo racional
de polticas pblicas es mucho ms discutida. No
obstante, el ciclo de las polticas pblicas existe,
independientemente de lo desordenado que sea, y
los pases con un buen gobierno aspiran a hacerlo
lo ms eficiente posible segn sus circunstancias
particulares. Este objetivo de larga data usualmente
se intensifica a medida que los gobiernos avanzan
hacia una gestin basada en resultados.
38. Las dos grandes fases de este proceso idealizado de
poltica pblica son la formulacin de las polticas
y la administracin de programas. Esta distincin
entre polticas y programas es fundamental. Un pro-
grama es un conjunto detallado de metas y arreglos
para implementar una poltica. Los programas se
implementan mayormente en la esfera administra-
tiva del gobierno. Sin lugar a dudas, las polticas se
funden en programas, pero la distincin importante
para los propsitos de este trabajo es que la formu-
lacin de polticas es ex-ante y la implementacin
de programas es ex-post.8 De igual modo, usamos
los trminos anlisis de polticas (ver a continua-
7 Existe cuantiosa bibliografa de ciencias polticas sobre formulacin de
polticas.Consultar, por ejemplo, Allison y Zelikow (1999); y Fischer, Miller y
Sidney (2007). El aspecto principal de esta bibliografa es comprender quin
influye en la formulacin de polticas y cmo. Existen numerosas pruebas de
que la formulacin de polticas no est dominada por el conocimiento tcnico
neutral. Las opiniones en la bibliografa sobre cmo realmente funciona la
formulacin de polticas enfatizan las redes de polticas (comunidades que
analizan y defienden polticas), los procesos polticos y el discurso poltico.
Las diferentes perspectivas de cmo la formulacin de polticas podra fun-
cionar mejor resaltan el pluralismo (mayor consulta, compartir informacin,
participacin, consenso, amplia revisin de pares de los ciudadanos) o la
defensa competitiva (concursos polticos), degradando as (no eliminando) el
conocimiento tcnico.
8 Otra formulacin, no la que se ha adoptado en este informe, es ver los pro-
gramas como unidades ms pequeas (y los proyectos como unidades incluso
menores) insertadas en unidades ms grandes que son las polticas (y, del
mismo modo, proyectos insertados en programas), por ejemplo: una poltica
de salud pblica, un programa nacional de inmunizacin infantil, un proyecto
de inmunizacin de distritos escolares.
10
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
cin) para referirnos a una actividad analtica ex-
ante dentro de la fase de formulacin de polticas y
evaluacin para referirnos a una actividad ex-post en
la fase de administracin de programas.
39. El anlisis de polticas es el anlisis sistemtico (o
evaluacin o escrutinio) de polticas alternativas
para brindar informacin a los funcionarios p-
blicos (principalmente polticos, pero tambin a
la gerencia pblica) con el fin de ayudarlos a crear
mejores polticas y opciones de programas. Las
polticas pblicas requieren un escrutinio pblico
por tres motivos. En primer lugar, dada la frecuente
influencia de intereses privados en el gobierno, las
propuestas de polticas no son siempre de inters p-
blico y deben estar sujetas a evaluacin. El anlisis de
polticas puede ayudar a desafiar los intereses pri-
vados. En segundo lugar, el sector pblico aument
sustancialmente en tamao y complejidad. Por lo
tanto, las polticas requieren un anlisis en base a esta
complejidad. En tercer lugar, siempre existen alter-
nativas y los polticos y el pblico deben informarse
acerca de cules alternativas han sido consideradas.
En la mayora de los casos, el anlisis de polticas
se realiza en la primera parte del proceso de las
polticas pblicas, tanto cuando las polticas estn
siendo identificadas y diseadas como cuando es
el momento de tomar decisiones sobre las mismas.
Las polticas tambin pueden ser evaluadas cuando
se extraen lecciones (a travs de las actividades de
M&E) durante o despus de la implementacin de
las mismas. Estas evaluaciones pueden entonces
afectar a las polticas futuras.
40. Impulsores del proceso de las polticas pblicas: ins-
tituciones. Para expresarlo en trminos sencillos, el
proceso de las polticas pblicas es una expresin
de una evidente progresin lineal: la decisin si-
gue a la idea y al diseo, la implementacin sigue
a la decisin; el aprendizaje de lecciones (algunas
veces) sigue a la implementacin. En un nivel ms
complejo, el proceso de las polticas pblicas es una
construccin institucional que involucra organi-
zaciones y procedimientos de toma de decisiones
formales (gabinete, presupuesto, etc.), una divisin
formal de trabajo (por ejemplo, los polticos lide-
ran la identificacin de polticas, los funcionarios
pblicos su implementacin) y un conjunto de
instituciones que ayudan a determinar el compor-
tamiento de los actores en el proceso. Se observar
que existen similitudes y diferencias institucionales
entre los pases de la OCDE. Estas diferencias son
el resultado de distintos arreglos polticos y trayec-
torias de evolucin histrica.
41. Impulsores del proceso de las polticas pblicas:
contestabilidad. La contestabilidad es una carac-
Tabla 2. Fuentes institucionales alternativas de asesora y conocimiento tcnico de polticas para el gobierno
Gobierno
Organizaciones centrales de revisin y
asesora de polticas dentro del ejecutivo especiales temporarias
Agencias de respaldo legislativo
Asesora de polticas Personal de comisiones legislativas
central a la misin
Agencias de auditora
gubernamental independientes
Bancos centrales
Tesoro y Ministerios de Economa
Asesora de polticas
Agencias de estadsticas gubernamentales Agencias internacionales de prstamo
perifrica a la misin
Fuente: Weaver and Stares (2001), pgina 9.
terstica institucional adicional del proceso de las
polticas pblicas. Se genera una competencia entre
ideas cuando fuentes alternativas de asesoramien-
to de polticas e ideas, ya sea dentro o fuera del
gobierno, han conseguido, o pueden conseguir, la
atencin del gobierno en el proceso de las polticas
pblicas. El proceso de las polticas pblicas puede
continuar fuera del gobierno (por ejemplo, a travs
del trabajo de think-tanks independientes) o en
una zona gris entre el gobierno y el mundo no
gubernamental, en comisiones, consejos de asesora
o institutos de investigacin pblica, por nombrar
algunos (ver Tabla 2). En los pases de la OCDE,
los canales de formulacin de polticas se han mul-
tiplicado, agudizando as la competencia de ideas.
42. Impulsores del proceso de las polticas pblicas:
conocimiento tcnico. Este estudio se concentra
principalmente en instituciones y, en segundo
lugar, en la contestabilidad. Se pudo recoger rela-
tivamente poca informacin sobre conocimiento
tcnico. El conocimiento tcnico es fundamental
pero, segn la informacin con la que se cuenta,
no parecen existir diferencias entre los pases. Se
trata de un rea importante donde existe una nece-
sidad urgente de trabajar ms. El cuadro 1 sugiere
que el conocimiento tcnico sobre polticas puede
considerarse en trminos de resultados, mtodos,
aportes y contexto institucional.
43. Resultados del proceso de las polticas pblicas. Para
poder juzgar los resultados de arreglos institucio-
nales especficos, atributos de contestabilidad y la
disponibilidad y organizacin del conocimiento
Intermediario Sociedad Civil
Comisiones gubernamentales
Organismos de asesora Think-tanks acadmico
independiente permanentes Think-tanks de defensora
Think-tanks de investigacin
contratadas y ministeriales
Think-tanks de partidos polticos
NGOs orientadas a investigacin
y oficinas de investigacin
Think-tanks corporativas
Grupos de inters
Firmas consultoras para el gobierno
Centros de investigacin universitarios
ONG orientadas a la accin y al servicio
Organizaciones supranacionales
Asociaciones profesionales
Empleados personales de legisladores
tcnico sobre polticas, es necesario poder percibir
cmo sera una buena formulacin de polticas.
Los siguientes criterios podran sentar la base para
un anlisis.9 Las buenas polticas son aquellas:
i. consensuadas entre las partes interesadas
clave;
ii. slidas desde el punto de vista econmico,
es decir, que responden a una necesidad
pblica de forma eficiente en relacin a los
costos;
iii. polticamente implementables, es decir,
que pueden manejar los posibles puntos de
veto en el congreso o parlamento;
iv. tcnicamente implementables, es decir,
sin capacidad demasiado ambiciosa en de-
partamentos sectoriales, etc. El diseo de
polticas debe consultarse con las agencias
ejecutoras e incluir pautas amplias sobre
cmo estas agencias deberan contribuir
con los indicadores de desempeo de nivel
superior o de otro modo alinear sus propias
acciones con las prioridades del gobierno;
v. con capacidad de respuesta tcnica, es decir,
cuando se implementen respondern a la
inquietud poltica/tcnica que llev a su
preparacin;
9 Basados libremente en el estudio del BID (Stein et al., 2005).
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LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
 Cuadro 1. Conocimiento tcnico de polticas: Los problemas

Cmo son los atributos de un buen anlisis y asesora de polticas?

Tienen el buen anlisis y asesora de polticas atributos especficos? A modo de ejemplo, a comienzos de la dcada de
1990, el gobierno australiano le dio importancia a los siguientes atributos de anlisis: precisin, amplitud, opor-
tunidad, capacidad de respuesta, claridad, practicidad, idoneidad, imparcialidad, efectividad en relacin a costos y
consulta. El gobierno tambin previ procesos que: presentaran una gama completa e integral de opciones realistas;
brindaran opciones para respaldar las prioridades de polticas claramente expresadas por el Gobierno; indicaran los
pros y contras de cada opcin; garantizaran que los ministros reciban una perspectiva de la totalidad del gobierno;
y lograran un equilibrio adecuado entre concisin y detalles integrales.

El enfoque de los economistas sera contemplar otros atributos. Existe un problema de bien pblico por resolver?
Es la regulacin o la produccin pblica la respuesta ms adecuada? La solucin propuesta es efectiva en relacin
a los costos? En todo caso, los problemas de polticas no son homogneos: pueden ser grandes o pequeos, casos de
emergencia o no; respondern a diferentes problemas de inters pblico. Sin lugar a dudas, un estndar de anlisis
de polticas nico no ser suficiente.

Qu mtodos de anlisis de polticas funcionan mejor? En el nivel ms general existe una serie de pasos deseables en el
anlisis de polticas, desde la identificacin del problema hasta la presentacin de pros y contras de cada alternativa.
sta es una posible lista de estos pasos: identificacin del problema a tratar; identificacin de formas alternativas de
tratar el problema; estimacin del entorno futuro dentro del cual ser utilizada la poltica o programa; estimacin
de los costos financieros futuros de cada alternativa (incluyendo tanto los costos de inversin como operativos);
estimacin de los resultados futuros de cada alternativa (incluyendo tanto los efectos planeados como los posibles
efectos no planeados) y los correspondientes indicadores de monitoreo; estimacin de la viabilidad de formas
alternativas para la implementacin de cada alternativa (tales como potenciales barreras polticas o tecnolgicas);
presentacin de ventajas y desventajas entre las alternativas para funcionarios pblicos.

Tambin existen diferentes herramientas e instrumentos. Algunos ejemplos de herramientas que pueden ser tiles
son: extrapolacin de datos histricos recientes, incluyendo anlisis estadstico de tendencias temporales; modelado de
simulaciones; establecimiento de conjuntos estndar de elementos de costos financieros; uso de encuestas para brindar
informacin acerca del comportamiento probable del ciudadano; uso del juicio de expertos; uso de pruebas piloto de al
menos elementos de las polticas o programas que estn siendo considerados. Algunos ejemplos de instrumentos son:
anlisis de costo-beneficio, anlisis de efectividad en relacin a los costos, y el Marco Lgico. Existen diferentes formas
de manejar la incertidumbre y el riesgo. Como los problemas de polticas no son homogneos, la sofisticacin (y cantidad
de datos) del anlisis variar segn el ciclo temporal para resolver el problema y la magnitud del problema.

Cules son los recursos requeridos? El anlisis de polticas requiere recursos que deben pagarse. Estos recursos incluyen
habilidades (por ejemplo, evaluacin, estadsticas, preparacin y disciplinas sociales, econmicas, administrativas,
de ingeniera, legales y de comunicacin). Adems, la calidad (precisin y oportunidad) y disponibilidad de la
informacin alimentan directamente la precisin y amplitud de la asesora de polticas; por lo tanto, la calidad del
monitoreo de programas y, en sentido ms amplio, los servicios estadsticos son fundamentales.

Cules son las condiciones institucionales (dentro del proceso de las polticas pblicas) que mejor respaldan un anlisis
efectivo de polticas? Esto podra depender de varios factores:

-Cmo se identifican los problemas de polticas? Por ejemplo, los problemas podran ingresar por el plan nacional de desa-
rrollo del pas, el gabinete o el proceso presupuestario o podran simplemente ser el producto de la emergencia de una crisis.

-Qu limitaciones podran imponer los atributos especficos del proceso de las polticas pblicas sobre la demanda
de anlisis de polticas? Dependera, por ejemplo, de la calidad de los tomadores de decisin de polticas o incentivos
polticos (incentivos para el clientelismo, por ejemplo) y de los requerimientos de transparencia y rendicin de cuentas.

-Cules son los formatos organizativos adecuados para el anlisis de polticas? Existen numerosas posibilidades:
unidades o departamentos especializados dentro de los ministerios, estudios ad-hoc, financiamiento de investigacin
externa, centros de recursos centrales para ayudar a los ministerios, revisiones a nivel del gabinete o presidencial.

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LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
 vi. sustentables, es decir, que no impliquen
costos exponenciales y ajustables a la luz de
la experiencia; y
vii. estables, es decir, que no puedan ser aban-
donadas fcilmente.
44. Dentro del alcance de este informe, se supone
(aunque, sin intencin de demostrar) que los pro-
cesos de polticas de los pases de la OCDE que
se han evaluado tienden, por lo general, a tener
resultados razonables. Esto claramente no ocurre
en todos los aspectos particulares, pero se presume
en este informe que estos pases de la OCDE, in-
dependientemente de que sus procesos de poltica
pblica y algunos de los resultados sean imper-
fectos, han producido, en general, resultados en
trminos de crecimiento, equidad, sustentabilidad
y capacidad de respuesta a los ciudadanos que otros
pases desearan emular.
45. Temas fuera del alcance de este informe. Existen al-
gunos aspectos importantes del proceso de formu-
lacin de polticas pblicas que fueron excluidos de
este informe. En primer lugar, el anlisis de cmo se
sancionan las polticas, es decir el ciclo legislativo,
es obviamente pertinente pero es un tema especia-
lizado subordinado al foco principal de este trabajo.
El informe hace referencia al poder legislativo, pero
lo hace cuando analiza los actores que pueden par-
ticipar en el desarrollo o formulacin de polticas en
contraposicin a su aprobacin. En segundo lugar,
el informe hace referencia al rol del poder judicial,
por ejemplo, cmo las amplias leyes de polticas son
interpretadas por los tribunales, lo que puede tam-
bin tener efectos significativos en la cohesin de
las polticas y acciones del gobierno. Esto ltimo se
ilustra, por ejemplo, mediante el creciente rol de los
tribunales, sobre todo los tribunales constituciona-
les o la mxima autoridad judicial en la definicin
de los derechos sociales que estn protegidos por
algunas constituciones de Amrica Latina. En ter-
cer lugar, el informe hace referencia pero no analiza
exhaustivamente los aspectos relacionados con la
influencia de la estructura poltica de los pases de la
OCDE o de Amrica Latina en la formulacin de
polticas. A modo de ejemplo, cuando se proponen
ideas para mejorar la formulacin de polticas, el
informe considera el hecho de que la mayora de los
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pases de Amrica Latina tienen fuertes sistemas
Presidenciales y que estos difieren notablemente de
los sistemas Parlamentarios; pero no se concentra
en las diferencias en el proceso de formulacin
de polticas cuando un pas tiene un gobierno de
coalicin frente a otro con una mayora partidaria
en un sistema Parlamentario. En cuarto lugar, y
a pesar del cada vez ms importante contexto de
descentralizacin, este informe se limita al proceso
de formulacin de polticas en gobiernos centrales.
Por ltimo, el informe no explora las variaciones
polticas e institucionales entre los pases de Am-
rica Latina. Claramente, existe una asimetra visible
cuando se trata de desarrollo institucional, capaci-
dades tcnicas o acuerdos polticos en los pases
de Amrica Latina. Sin embargo, este informe no
trata sobre la formulacin de polticas en Amrica
Latina. Ms bien, se concentra en extraer ideas,
especialmente ideas comunes, de los pases de la
OCDE que resulten pertinentes para los desafos
enfrentados por los gobiernos de Amrica Latina
comprometidos con el fortalecimiento de la calidad
de las polticas pblicas.
46. Este captulo introductorio analiz las definiciones
y conceptos relacionados con el proceso de las po-
lticas pblicas y describi el alcance del informe.
El Captulo 2 examina caractersticas y desafos
comunes de los procesos de las polticas pblicas
en seis pases de la OCDE, incluyendo pases
federales, tales como Canad y Estados Unidos, y
pases unitarios. El Reino Unido, Nueva Zelanda
y Canad tienen formas de gobierno que siguen
el modelo de Westminster y estuvieron entre los
primeros reformadores dentro de la escuela de la
Nueva Gerencia Pblica (New Public Mana-
gement). Estados Unidos es de particular inters
debido a la forma en que el sistema presidencial
de gobierno afecta las opciones en el proceso de las
polticas pblicas. Francia y Espaa son pases con
sistemas basados en el Derecho Continental donde
la formulacin de polticas est ms limitada por
el imperativo legal. Las experiencias de estos seis
pases se analizan en ms detalle en los Anexos 2
a 7. El Captulo 3 toma el contexto de la OCDE
como base para ofrecer una serie de posibles alter-
nativas que los pases de Amrica Latina podran
considerar como medio para fortalecer su ciclo de
las polticas pblicas.
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 14 LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
2. El proceso de las polticas pblicas
en la OCDE: caractersticas y desafos
47. Este captulo resume el proceso de las polticas p-
blicas en seis pases de la OCDE (Canad, Espaa,
Estados Unidos, Francia, Nueva Zelanda y Reino
Unido) que podra ofrecer sugerencias de polticas
tiles para mejorar el proceso formal de polticas
en otros pases. Dado que el proceso de las polticas
pblicas carece, en s mismo, de una buena defini-
cin y que el estudio comparativo del proceso de
las polticas pblicas es escaso, la informacin sobre
experiencias especficas de pases de la OCDE es,
inevitablemente, parcial e incompleta. Sin embargo,
el patrn de los procesos de polticas pblicas (y en
particular la evaluacin de polticas) descrito en este
captulo (y, en ms detalle, en los Anexos 2 a 7) ofrece
una gama de experiencias y tcnicas que pueden re-
sultar esclarecedoras y relevantes para otro gobierno.
Desafos comunes
48. El proceso de las polticas pblicas en los pases de la
OCDE enfrenta desafos comunes. Un siglo atrs,
en muchos pases de la OCDE, la formulacin de
polticas era un sistema cerrado concentrado en el
centro poltico (gabinete o presidente) y la gerencia
pblica. Luego se sum a expertos a travs de su
incorporacin a la funcin pblica y, ms adelante,
los expertos y organizaciones externas, cobraron
mayor importancia. Este engrosamiento de la
funcin de asesora de polticas fue impulsado por
la creciente complejidad y volumen de las tareas
en el gobierno (y el correspondiente crecimiento
de una tecnocracia y rutinas de investigacin for-
mal). La creciente complejidad, el crecimiento del
tamao del gobierno, las consiguientes presiones
fiscales (hacer ms con menos), la globalizacin
y la integracin, sumados a una creciente demanda
pblica por un gobierno ms abierto y responsable
de los resultados, entre otros factores, se combinan
para que el proceso de las polticas pblicas sea ms
difcil. Al mismo tiempo, y tal vez como resultado
de estos acontecimientos, las tensiones entre los
polticos y los tecncratas se han agudizado. La
democracia tambin est forzando al proceso de las
polticas pblicas a volverse mucho ms complejo
y pluralista.
49. Por supuesto, los distintos pases tambin han
enfrentado diferentes desafos. En particular, el
proceso de las polticas pblicas en aquellos pases
que siguen el modelo de Westminster parece ha-
berse deteriorado ms que en otros. En los pases
con el sistema Westminster, la concentracin de
poder poltico en manos del ejecutivo y el marco
legal ms flexible permitieron reformas de gestin
pblica ms audaces. De hecho, en el Reino Unido
y Nueva Zelanda en particular, las reformas que
separan la formulacin de polticas de su imple-
mentacin (especialmente, a travs de la creacin
de agencias ejecutoras) tuvieron la consecuencia no
planeada de socavar la coherencia de las polticas
en todo el gobierno. As, en nombre de la eficiencia,
las reformas organizativas daaron la coherencia
de las polticas y erosionaron las habilidades y el
prestigio de la funcin pblica. Los esfuerzos en
Estados Unidos desde mediados del siglo pasado
para desarrollar un cuerpo de conocimiento tcni-
co neutral en el centro del ejecutivo se han visto
parcialmente frustrados por la sentida necesidad de
los presidentes modernos de mantener el control
poltico a travs de los nombramientos polticos.
50. Para la dcada de 1990, los pases que haban lide-
rado la revolucin gerencial estaban sintiendo una
 crisis en la capacidad de generar polticas. Las
preocupaciones acerca de la disminucin de la ca-
pacidad de generar polticas han sido expresadas
por ministros, miembros de la gerencia pblica
y acadmicos. Primeros ministros, desde John
Howard de Australia, Helen Clark de Nueva Ze-
landa a Tony Blair de Gran Bretaa, han expresa-
do pblicamente que se han sentido desilusionados
y, algunas veces, decepcionados, por los consejos
de sus asesores en la administracin pblica. La
Junta Australiana de Trigo (AWB, Australian
Wheat Board), la inteligencia armamentista en
Irak y las controversias sobre los nios lanzados
por la borda son casos recientes en cuestin. En
Queensland, el Premier Peter Beattie ha dado
muestras de sus quejas por la calidad de asesora
ofrecida por los departamentos y agencias del
servicio pblico. Los miembros de la gerencia
pblica tambin han expresado su preocupacin
por la cada en las habilidades y competencias
de asesora... (Tiernan, 2007, traduccin de los
autores).
51. Nadie ha medido la capacidad de formulacin de
polticas, pero existe la percepcin de una dismi-
nucin sistemtica de la misma. Existe una serie de
motivos (ver Peters, 1996; Tiernan, 2007).
Los asuntos pblicos son cada vez ms
difciles de manejar en diversos frentes. La
creciente complejidad no solo exige altos
niveles de capacidad, sino tambin requiere
una formulacin de polticas integradora a
travs de lmites sectoriales. La globalizacin
(y para los pases europeos la dimensin de
la integracin) aumenta la complejidad. El
pblico se muestra cada vez ms pluralista
y exigente. La administracin concentrada
en insumos ha sido reemplazada por la
rendicin de cuentas basada en productos y
resultados.
Se habla de una erosin general de las habi-
lidades y el prestigio del servicio pblico y,
junto con ello, de la capacidad de formular
polticas. Esto es el resultado no slo de l-
mites fiscales, sino tambin de polticos que
en algunos pases actan para poner freno al
poder de la gerencia pblica. Estos proble-
mas han sido notables en el Reino Unido y
Australia en las ltimas dcadas.
A esto se suman las reformas estructurales,
incluyendo una marcada separacin entre
la planificacin y ejecucin de polticas: los
gobiernos han mejorado la implementacin,
pero a menudo a expensas de la coherencia
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estratgica. Esto ocurri con las primeras
reformas de la Nueva gerencia pblica del
Reino Unido y Nueva Zelanda.
52. Los desafos planteados al proceso de las polticas
pblicas y la forma en que algunos gobiernos estn
respondiendo hace posible hablar en trminos de
un cambio parcial de un paradigma de proceso de
las polticas pblicas a otro. El antiguo modelo de
monopolio de asesora, un cuasi-sistema cerrado
y en cierta medida centralizado, dominado por el
gabinete (o la presidencia) y los tecncratas est ce-
diendo gradualmente ante el modelo de mercado
de asesora. Con este nuevo modelo, las respon-
sabilidades polticas estn ms descentralizadas en
las agencias sectoriales; existen mltiples posibles
rutinas administrativas superpuestas dentro del
gobierno, las organizaciones externas de asesora
sobre polticas (incluyendo investigacin contrata-
da y think-tanks) juegan un rol cada vez mayor; y la
consulta a los ciudadanos cobra mayor importancia.
Las mltiples rutinas internas y las organizaciones
externas de asesora sobre polticas crean contesta-
bilidad en ideas de polticas y permiten el cuestio-
namiento del pensamiento convencional (Weaver
and Stares, 2001). Al respecto, la consulta a clientes
o usuarios se incluye cada vez ms en el proceso
(ver OCDE, 2003, acerca de la participacin de
los ciudadanos en lnea). El modelo de mercado
de asesora se ha desarrollado ms rpidamente en
algunos pases de la OCDE (tales como Estados
Unidos y el Reino Unido) que en otros (por ejem-
plo, Francia).
Elementos comunes en el proceso de las
polticas pblicas
53. El proceso de las polticas pblicas es poltico y
heterogneo. Las ideas de polticas provienen de
varias direcciones y pueden ser debatidas y proba-
das de diversas formas. Por lo tanto, es muy difcil
identificar un sistema de formulacin de polticas,
es decir, un conjunto de rutinas formalizadas. Ade-
ms, las rutinas existentes varan de pas en pas.
Simultneamente, existe lo que podra llamarse un
cuasi-sistema con rutinas polticas y econmicas
tpicas en el centro del gobierno y, en menor me-
dida, rutinas tpicas y mayormente tcnicas en las
agencias sectoriales, todo dentro del ciclo comn
de las polticas, que incluye identificacin, planifi-
cacin y diseo de polticas, decisin sobre polti-
cas, formulacin e implementacin de programas y
evaluacin de programas.
54. La forma en que se dividen las responsabilidades
funcionales en el proceso de las polticas pblicas
15
 Tabla 3. El Ciclo de las polticas pblicas y los principales instrumentos tpicos de poltica

El conjunto de instrumentos que evalan y coordinan las

polticas y la implementacin dentro del gobierno
El ciclo de las polticas pblicas 2.3 Presupuestarios:
2.1 Polticos: en el 2.2 Tcnicos: en el 2.4 Tcnicos: en
en el centro del
centro del gobierno centro del gobierno los ministerios
gobierno
Identificacin de polticas:
Propuestas del ejecutivo Secretaras del centro
- Identificacin de problemas
(presidente, primer del gobierno
- Anlisis de polticas ministro o gabinete) Agencia
Agencia especializada
- Diseo, objetivos e Propuestas de la legislatura de investigacin/ especializada de
instrumentos de polticas investigacin/
polticas
polticas
Formulacin
Estudios ad-hoc
de polticas Decisiones de polticas: Estudios ad-hoc
Ciclo de decisiones
Financiamiento de
- Consulta y coordinacin Deliberacin en gabinete presupuestarias Financiamiento
investigacin externa
de investigacin
- Evaluacin Deliberacin parlamentaria Valoracin de
Soporte tcnico a externa
programas/ proyectos
- Decisin Consulta pblica, encuestas ministerios (informacin,
metodologa) Revisiones de gastos
- Formulacin de programas

Monitoreo del
Implementacin de programas: desempeo Sistemas de
Sistemas de informacin
administracin
- Ejecucin de gestin poltica Revisiones de de informacin a
(alerta temprana) optimizacin
- Monitoreo nivel ministerial
Administracin de recursos
de programas
Evaluacin de programas:
Sistema de
Auditora y evaluacin Sistemas de evaluacin
- Evaluacin evaluacin o
del desempeo de desempeo
estudios ad-hoc
- Acciones correctivas

entre el centro del gobierno y las agencias secto-
riales resulta crucial para caracterizar enfoques na-
cionales hacia la formulacin de polticas. La Tabla
3 hace una distincin entre tres tipos de rutinas en
el centro del gobierno (polticas, tcnico-adminis-
trativas y presupuestarias) y rutinas en las agencias
sectoriales (mayormente tcnico-administrativas).
En la medida en que la informacin disponible
lo permita, la presentacin de la experiencia de
la OCDE por pas en la evaluacin de polticas
seguir, en lneas generales, la caracterizacin del
proceso de las polticas pblicas incluido en la
Tabla 3 (ver Anexos 2-7).
55. No todas las rutinas son realizadas por todos los
gobiernos. Pero la mayora de los gobiernos, tanto
del tipo parlamentario como presidencial, cuenta
con acuerdos constitucionales que se suscriben a
un conjunto bastante similar de estructuras de
autoridad poltica y estructuras administrativas
que impulsan, respectivamente, las etapas de
formulacin de polticas y administracin de
programas del ciclo de las polticas pblicas.
Estos son los elementos centrales comunes del
proceso de las polticas pblicas en los pases de
la OCDE:
La formulacin de polticas en el centro est
dominada por consideraciones polticas. La
autoridad principal de gobierno (columna
2.1 de la Tabla 3) toma, evala y sondea
ideas; luego decide el diseo principal de
la poltica: objetivos e instrumentos. Esta
autoridad principal podra ser una per-
sona (presidente o primer ministro) o un
conjunto (gabinete). En los sistemas presi-
denciales, la legislatura tambin desempea
un papel. Dada la primaca de lo poltico,
el proceso puede ser ad-hoc, especialmente
para decisiones ms importantes y aquellas
que implican problemas ms recientes.
No obstante, el soporte tcnico desempea
un rol importante en las decisiones polticas
en el centro (columna 2.2). Con el tiempo, las
secretaras tcnicas del centro del gobierno
(generalmente las secretaras de gabinete en
muchos pases parlamentarios, la oficina del
primer ministro en Francia o el personal de
la Casa Blanca en Estados Unidos) han co-
brado cada vez mayor importancia. Ocurre
igual con el soporte tcnico especializado en
la forma de organismos de investigacin o

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LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
 asesora en temas especficos, o comisiones
y estudios ad-hoc. (Francia cuenta con varios
de estos organismos en el centro, ver Anexo
6)
El ciclo presupuestario anual (ahora plu-
rianual en muchos pases de la OCDE)
tambin es parte del ciclo de las polticas
pblicas en el centro del gobierno (columna
2.3). El ciclo presupuestario es una com-
binacin de toma de decisiones polticas y
rutinas tcnicas para financiar estos pro-
gramas que requieren dinero pblico. En
los pases de la OCDE, y en muchos otros,
el ciclo presupuestario se est extendiendo
de la fase de formulacin de polticas a la
implementacin de programas y su desem-
peo (a travs de presupuestos basados en
informacin sobre resultados, revisiones de
gastos, monitoreo y, a menudo, evaluacin).
Los ministerios (y otras agencias guberna-
mentales), en la periferia, son formuladores
de polticas cuasi-independientes muy im-
portantes y, por supuesto, asumen la princi-
pal responsabilidad de la implementacin de
programas (columna 2.4). Los ministerios
estn conectados con la formulacin de po-
lticas en el centro en gran medida a travs
del gabinete o los procesos presupuestarios.
Si bien cuentan con conduccin e instruc-
ciones polticas, los ministerios general-
mente desempean un rol poltico-tcnico
combinado en la formulacin de polticas, y
un rol ms tcnico en la implementacin. Al
igual que el centro, con el tiempo los minis-
terios tambin han respaldado sus rutinas
de ciclo de polticas a travs de funciones
de investigacin especializada, sistemas de
administracin de informacin y sistemas
de evaluacin.
56. Al comparar la Tabla 3 con matrices similares pre-
paradas para cada uno de los pases en los Anexos
2 a 7, se observan amplias similitudes. De los pases
observados, todos, excepto Estados Unidos, tienen
sistemas parlamentarios (aunque en la prctica al-
gunos de ellos, como Francia, tienen elementos del
sistema presidencialista). As, no resulta sorpren-
dente que Estados Unidos se vea bastante diferente
del resto.
57. Un elemento comn entre los elementos de este
cuasi-sistema de los pases de la OCDE es un
notable quiebre entre las fases de formulacin de
polticas e implementacin de programas. En la
fase de formulacin de polticas, lo poltico y el
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
anlisis tcnico se combinan, las organizaciones
externas al gobierno (partidos polticos, thinktanks,
etc.) pueden ser importantes y existe una falta
de rutinizacin. La fase de implementacin est
ms dominada por consideraciones tcnicas y la
implantacin de rutinas puede, dependiendo del
pas, estar bastante avanzada.10 Particularmente,
los resultados de evaluaciones ex-post no tienden
a ser tomados en consideracin en la formulacin
de polticas, tal como deberan segn el modelo
lineal, sino que se utilizan para mejorar la imple-
mentacin y, con menor frecuencia, las decisiones
presupuestarias. Se puede aducir un motivo obvio
de por qu hay tan poca influencia de la implemen-
tacin de programas en la formulacin de polticas:
dicha retroalimentacin implica una intromisin
de la esfera tcnico-administrativa en las prerroga-
tivas polticas.11
58. Los procesos actuales de polticas pblicas en
los pases que se han observado en este informe
pueden caracterizarse por diversos elementos en
comn, algunos de larga data y otros en desarrollo.
Estas caractersticas, observadas ms claramente en
sistemas parlamentarios, aunque tambin en el sis-
tema presidencial de Estados Unidos, se resumen
manera continuacin.
59. El centro del gobierno coordina y lidera el proceso
de las polticas pblicas. En primer lugar, existe
una clara divisin de trabajo entre el centro del
gobierno y las agencias sectoriales. El centro utili-
za su autoridad poltica para coordinar el proceso
de las polticas pblicas. El centro tambin tiende
a considerar el panorama general (las grandes
lneas de la estrategia nacional) o participa di-
rectamente en las polticas ms importantes y
ms polmicas. Con menor frecuencia, puede
desempear un papel en el proceso de las polticas
pblicas de las agencias sectoriales brindando
asesora, informacin o segundas opiniones. Es
incluso menos frecuente la intervencin central
10 Australia tuvo un sistema de evaluacin central en el periodo 1988-96. El
sistema de monitoreo y evaluacin de Chile, tal como lo lidera la Direccin de
Presupuestos en la actualidad, es un ejemplo prominente de la implantacin
de rutinas en la fase de implementacin. Varios pases de la OCDE han estable-
cido revisiones peridicas de gastos (Reino Unido, Francia, Italia y otros). Estas
rutinas constituyen la excepcin ms que la regla y, en la prctica, la mayora
est dirigida ms hacia una mejor implementacin que hacia mejores polticas.
Como ejemplos de la naturaleza rutinaria de instrumentos de polticas ex-ante,
Francia y el MIDEPLAN de Chile han institucionalizado el anlisis de costo-
beneficio para los proyectos.
11 Tambin puede existir un motivo menos obvio, aunque relacionado: es difcil
hacer corresponder categoras ordenadas de implementacin con los proce-
sos desordenados de la formulacin de polticas. Por ejemplo, los polticos
tienen que agrupar los objetivos y pronunciamientos de polticas en trminos
de qu vende para los electores; stas no son necesariamente categoras que
sean convenientes para los administradores. Sin embargo, el impulso actual
hacia la responsabilidad basada en los resultados exige un alineamiento de los
resultados de polticas y proyectos, desde el nivel superior del gobierno hacia
las agencias de implementacin.
17
 Cuadro 2. El equilibrio tcnico-poltico en las comisiones reales

En los estados del Commonwealth, el gobierno establece una comisin real como una comisin de asesora para
investigar asuntos de preocupacin pblica en forma ad-hoc. Las comisiones reales son convocadas para investi-
gar asuntos de gran importancia y controversia. Estas comisiones reales tienen, al menos, un impacto educativo
y pueden realizar aportes a las propuestas de polticas bajo consideracin del gabinete. En el peor de los casos,
funcionan como vehculos para diluir problemas polticos o son superadas por la necesidad de responder ms
rpido a los acontecimientos. Han sido utilizadas en pases tales como el Reino Unido, Canad, Australia, Nueva
Zelanda y en la mayora de los pases del Commonwealth.

Las comisiones reales son creadas por el jefe de estado. En la prctica, una vez establecida la comisin, el
gobierno no puede eliminarla. Las comisiones pueden durar varios aos, incluso ms que el gobierno que las
cre. Los miembros de las comisiones reales tienen un poder considerable; sin embargo, deben cumplir con los
trminos de referencia de la comisin. Por lo tanto, los gobiernos son generalmente muy precavidos a la hora de
definir el alcance de la labor de la comisin y, habitualmente, incluyen una fecha de finalizacin en los trminos
de referencia.

Los resultados de las comisiones reales se publican en informes de resultados que contienen recomendaciones
de polticas. Algunos son bastante influyentes y eventualmente se convierten en ley. Sin embargo, muchos de
ellos han sido completamente ignorados por los gobiernos. El procurador general de Australia encomend
recientemente una revisin de la Ley de Comisiones Reales de 1923, que deba concluir a finales de 2009. Entre
los motivos para iniciar esta revisin indic que Las comisiones reales han sido un importante medio de consulta
y fuente de asesora para el gobierno desde la Federacin; pero han mostrado una tendencia a ser altamente
tcnicas, consumir mucho tiempo y ser onerosas [...] Si bien siempre existir la necesidad de poder establecer
una Comisin Real, es oportuno considerar si, en algunos casos, investigaciones ms rpidas y ms flexibles
resultaran ms apropiadas.

Algunas de las ltimas comisiones en los estados del Commonwealth de la OCDE son: la Comisin de Gober-
nanza de Auckland (Auckland Governance Commission, Nueva Zelanda, 2007-2009), la Comisin Victoria Bus-
hfires (Australia, 2009), la Comisin Real sobre el Futuro de la Atencin Mdica en Canad (Royal Commission
on the Future of Health Care in Canada, Canad, 2000-2002) y la Comisin Real sobre la Atencin a Largo Plazo
de la Tercera Edad (Royal Commission on Long Term Care for the Elderly, Reino Unido, 1998).

Fuentes: Departamento del Procurador General de Australia www.ag.gov.au; Parlamento del Reino Unido, www.parliament.uk

en decisiones gerenciales a nivel de agencias. En sectoriales incluyen comisiones interministeriales

los pases de la OCDE el adagio dejemos que los o modificaciones organizativas (por ejemplo, la
gerentes gestionen sirve como regla emprica para creacin de megaministerios en Australia o la
la divisin del trabajo entre el centro del gobierno designacin de agencias lderes en Nueva Zelanda).
y las agencias sectoriales.
61. Las agencias sectoriales identifican polticas deta-
60. En el corazn del proceso de coordinacin se lladas y disean su implementacin. Al reconocer
encuentra el gabinete (o su equivalente, como por que los ministerios o agencias sectoriales son los
ejemplo, el consejo de ministros), un organismo repositorios del conocimiento tcnico, el centro
que administra del proceso de las polticas pbli- de gobierno les deja el diseo ms detallado de
cas. El gabinete est respaldado por subcomisiones polticas y su implementacin. La revisin hecha
permanentes. Estos rganos polticos son respal- en este informe no ha descubierto ninguna rutina
dados por una oficina de gabinete o del primer de polticas dominante al nivel de ministerios o
ministro responsable de las rutinas administrativas agencias. En algunos casos, los departamentos de
del proceso de las polticas pblicas, que tambin planificacin/estrategia son el cerebro en lo ms
ofrece un organismo permanente de conocimiento alto del ministerio y pueden servir de puente entre
tcnico neutral para la coordinacin y evaluacin las estrategias nacionales y la autonoma gerencial
de las propuestas de polticas. Algunos mtodos a nivel de agencias, incluyendo monitoreo y ali-
adicionales de coordinacin entre las agencias neacin de las metas de desempeo de las agencias

18
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
 con las prioridades gubernamentales generales. En
otras situaciones, los ministerios sectoriales pueden
utilizar comisiones y consejos orientados a polticas
adscritos a los ministerios, departamentos de inves-
tigacin o asesora de polticas externa.
Unidos, por el contrario, se apoya principalmente
en una combinacin de nombramientos polticos
(en grandes cantidades) y nombramientos dentro
de la funcin pblica para asegurar este conoci-
miento tcnico.

62. Los mecanismos institucionales administran la
provisin de conocimiento tcnico y la interfaz en-
tre los polticos y la burocracia. Los polticos en el
gobierno dominan el proceso de formulacin de
polticas y son votados para asumir o dejar su cargo.
La funcin pblica es una burocracia permanente
y profesional que domina el proceso de implemen-
tacin de programas y brinda conocimiento tcnico
polticamente neutral al gobierno, incluso en la
etapa de formulacin de polticas. Los polticos son
elegidos o actan como delegados de los elegidos
a travs de cargos de confianza, subordinados al
gobierno y a las plataformas polticas. Los fun-
cionarios pblicos responden principalmente a
incentivos burocrticos. Por lo tanto, garantizar la
presencia de conocimiento tcnico de miembros de
la gerencia pblica, as como tambin una interfaz
fluida entre los dos grupos, es esencial para un pro-
ceso de poltica pblica con capacidad para alinear
prioridades de gobierno e implementacin.
63. El conocimiento tcnico ha sido tradicionalmen-
te garantizado a travs de un sistema de mritos
que enfatiza el ingreso competitivo a la funcin
pblica, una remuneracin razonable, permanencia
en el cargo, etc. El sistema de carreras, tal como
se practica en Francia y Espaa (y Brasil) repre-
senta un enfoque particular para anclar las polticas
al conocimiento tcnico. Tradicionalmente, los
sistemas del modelo Westminster han confiado en
generalistas, aunque esto est cambiando. Estados
64. Los pases con sistemas parlamentarios han admi-
nistrado la interfaz entre el gobierno y la funcin
pblica a travs de varias formas de nombramientos
hbridos, donde miembros de la gerencia pblica
son nombrados para los puestos de ms alto rango
en los ministerios. En las ltimas tres dcadas, los
gobiernos de la OCDE se han preocupado cada
vez ms por desarrollar una funcin pblica con
capacidad de respuesta ms inmediata a los progra-
mas polticos (Manning y Shepherd, 2009). Como
resultado, cantidades crecientes (aunque an mo-
destas) de candidatos a la gerencia pblica no per-
tenecen a la funcin pblica y existe una tendencia
en alza a basar los nombramientos para la gerencia
pblica en contratos por tiempo determinado que
definen el desempeo esperado del incumbente.
65. Otros instrumentos en el proceso de las polticas
pblicas: paneles, comisiones reales, evaluacin de
programas e instituciones de auditora. Otros ele-
mentos de larga data en el proceso de las polticas
pblicas bastante comunes en los pases que se
observan en este informe incluyen paneles espe-
ciales ad-hoc para evaluar y proponer polticas (ver
Cuadro 2 sobre Comisiones Reales en pases del
Commonwealth); comisiones parlamentarias para
revisar propuestas de polticas; instituciones de
auditora externa adscritas a parlamentos para lle-
var a cabo revisiones de desempeo de programas
implementados; y evaluacin ex-post de programas
realizada por el gobierno (usualmente por las agen-

Cuadro 3. Revisiones de gastos en pases de la OCDE

Los ministerios sectoriales llevan a cabo revisiones de programas (algunas formalizadas como evaluaciones fina-
les) como parte de su actividad habitual. Algunos pases han sistematizado revisiones de programas en el centro
del gobierno a travs de las llamadas revisiones de gastos. Estas revisiones cuestionan si se podran alcanzar
ciertos resultados con una combinacin diferente de programas o labor intersectorial. Las revisiones de gastos
son formas especiales de evaluacin de programas en el contexto del proceso presupuestario, con nombres tales
como Revisiones de polticas estratgicas (Australia), Revisiones de gastos (Canad), Revisin general de
polticas pblicas (Francia), Revisiones de polticas interdepartamentales (Pases Bajos), Revisiones de gastos
(Reino Unido) y Herramienta de calificacin de evaluacin de programas (Estados Unidos). Estos procedi-
mientos ayudan a respaldar la funcin de asignacin (establecimiento de prioridades) del presupuesto. Existen
tres diferencias importantes con los programas de revisiones realizados por los ministerios sectoriales. En primer
lugar, las revisiones de gastos contemplan no solo la efectividad y la eficiencia de los programas con niveles de
financiamiento actuales, sino tambin las consecuencias para obtener niveles de financiamiento alternativos. En
segundo lugar, el Ministro de Hacienda o Planeacin es el responsable final del procedimiento de revisin de
gastos. En tercer lugar, el seguimiento de las revisiones de gastos se decide en el proceso presupuestario.

19
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
 cias sectoriales). Tal vez con la excepcin de los pa-
neles especiales, estos instrumentos adicionales no
han demostrado ser muy importantes en el proceso
de las polticas pblicas. Las comisiones parlamen-
tarias han carecido de recursos para hacer un mejor
trabajo. En lneas generales, los evaluadores exter-
nos han observado la eficiencia y efectividad en la
implementacin y, generalmente, tienen prohibido
cuestionar la intencin original de las polticas. La
evaluacin ex-post dentro del ejecutivo ha tenido,
de hecho, un mayor impacto sobre la implemen-
tacin que sobre el diseo de polticas. Estados
Unidos constituye la excepcin, donde el Congreso
ha desempeado un papel activo en la formulacin
de polticas, principalmente a travs de sus comi-
siones y la Oficina de Presupuesto del Congreso
(Congressional Budget Office) (ver Anexo 5).
66. Mercado de asesora y revisiones de gastos como
nuevas caractersticas en el proceso de las polticas
pblicas de la OCDE. Como parte del cambio hacia
un modelo de mercado de asesora, se ha produ-
cido una proliferacin de organizaciones alterna-
tivas de asesora de polticas dedicadas a brindar
informacin tcnica ms especfica en el proceso de
las polticas pblicas, tanto dentro como fuera del
gobierno (Weaver y Stares, 2001). Durante mucho
tiempo, Estados Unidos ha tenido este tipo de or-
ganizaciones fuera del gobierno, pero su creciente
importancia en el Reino Unido y Alemania tam-
bin merece una mencin. Mientras tanto, algunos
gobiernos estn creando nuevos instrumentos en el
centro para generar ideas de polticas y proporcio-
nar informacin y metodologas a las agencias sec-
toriales. El Reino Unido es un ejemplo destacado
al respecto (ver Anexo 2). Los extensos debates en
Mxico por la reciente reforma del sector financiero
del pas demostraron el volumen y sofisticacin de
los agentes externos con capacidad y voluntad para
brindar asesora externa en esta rea en particular
de la reforma de polticas. En Chile, la comisin de
expertos responsable de proporcionar clculos cr-
ticos para la aplicacin de la regla fiscal de ese pas,
la planeacin e implementacin de la reforma de
la seguridad social o la reforma de servicios para la
primera infancia podran considerarse un ejemplo
avanzado de asesora externa para la implementa-
cin de una poltica fundamental.
67. Adems, muchos pases de la OCDE estn pro-
mocionando revisiones sistemticas del gasto como
parte del proceso de preparacin de presupuestos
(Cuadro 3). En gran medida el objeto de estas
revisiones es abordar la eficiencia y efectividad en la
implementacin; y los resultados sobre los buenos
o malos programas pueden ser posteriormente
usados para ajustar las nuevas asignaciones pre-
20
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
supuestarias. Al menos hasta el momento, esta
herramienta no parece haber proporcionado un
foro para analizar el fondo de las polticas y queda
por ver hasta qu punto se desarrollarn vnculos
entre los procesos presupuestarios y de polticas en
los pases de la OCDE.
68. Amerita una breve mencin la formulacin de
polticas en pases escandinavos (Cuadro 4), que
durante dcadas necesitaron la participacin activa
de actores sociales (Rokkan, 1967; Hoefer, 1994).
La participacin de actores sociales obedece a una
lgica poltica, por un lado, y a la movilizacin del
conocimiento tcnico, por otro. An cuando el en-
foque escandinavo para la formulacin de polticas
puede no ser adecuado para todas las sociedades, los
conceptos bsicos del involucramiento concertado
de actores sociales con su conocimiento tcnico es
un modelo importante de regulacin y evaluacin
de polticas.
69. En los ltimos aos, este modelo se ha practicado
ocasionalmente en pases de Amrica Latina. En
Chile, por ejemplo, la reforma del sistema previsio-
nal de 2008 implic un compromiso incluyente de
actores con diferentes posturas polticas (Cuadro 5).
70. La participacin de la sociedad civil tambin ha
sido utilizada en la fase de evaluacin ex-ante de
polticas por pases tales como Francia. A modo de
ejemplo, este tipo de participacin de la sociedad
civil tiene el potencial de lidiar con la resistencia p-
blica a grandes proyectos de inversin (Cuadro 6).
Diferencias entre sistemas de la OCDE
71. La diferencia ms fundamental que hemos
observado es entre las democracias parlamen-
tarias y el sistema de controles y contrapesos
de Estados Unidos. El proceso de las polticas
pblicas de Estados Unidos es la excepcin:
tanto el Presidente como el Congreso formulan
polticas, y la puja entre el Congreso y el Pre-
sidente por controlar la agenda de las agencias
sectoriales significa que el Presidente no ejerce
pleno control sobre su gabinete (ver Anexo 5).
Como resultado, el presidente ha tenido que
crear su propia oficina, la Oficina Ejecutiva del
Presidente, para fortalecer su influencia sobre el
proceso de las polticas pblicas.
72. El centro del proceso de las polticas pblicas
en los sistemas parlamentarios es el gabinete, lo
que garantiza un enfoque colectivo para exami-
nar polticas, resolver las diferencias y asegurar
su implementacin. Una de las variantes ms
Cuadro 4. Participacin de actores sociales: El modelo escandinavo

En los pases escandinavos, la participacin de los actores sociales puede darse de diversas formas.

Todos los ministerios tienen poderosos consejos de asesora con amplia membresa de actores sociales y otras
organizaciones gubernamentales que brindan y monitorean las decisiones de los ministerios.

La mayor parte de la formulacin de polticas ms importantes en Suecia y Noruega es preparada por comisiones
constituidas por expertos y representantes polticos, que investigan para respaldar la formulacin de polticas
propuesta. Estas comisiones, a menudo, precisan meses o aos para completar su labor, por consiguiente este
modelo puede no ser apropiado para muchos sistemas polticos, pero brinda un modelo para amplia deliberacin
y participacin de expertos. Este precedente de la OCDE fue particularmente relevante para el anlisis del diseo
e implementacin de polticas de la reforma previsional de 2008 en Chile y su rplica para la reforma y evaluacin
de polticas en reas afines.

Para decisiones menos significativas, los grupos de la sociedad civil son consultados a travs de petitorios, lo que
les permite brindar sus posiciones y conocimiento tcnico para informar decisiones. Estos petitorios circulan
entre grupos de inters, de forma tal que se incluye un rango ms amplio de posiciones en el proceso.

La separacin de la formulacin de polticas, por los ministerios, y la implementacin, a travs de agencias,

permite a los ministerios focalizarse en la poltica. Este es el caso de Suecia en particular y en cierto punto de
los otros pases escandinavos. Sin lugar a dudas, este modelo ha sido copiado en otros sistemas pero no ha sido
institucionalizado con el mismo nivel de conocimiento tcnico. Una vez ms, este precedente se analiza ms
extensivamente en la seccin central del informe dado que Chile es el pas latinoamericano que ha adoptado
ms fielmente la separacin entre formulacin de polticas/coordinacin (ministerios y presidencia) y ejecucin
(servicios).

Por ltimo, en Dinamarca y, en alguna medida en otros casos escandinavos, gran parte de las decisiones de
polticas se realizan a travs de redes compuestas por actores pblicos (principalmente) privados (Srenson and
Torfing, 2007). Nuevamente, la lgica es involucrar el conocimiento tcnico de los actores sociales directamente
en el proceso, pero esto tambin implica la delegacin a estas estructuras de una serie de decisiones.

importantes del proceso de las polticas pblicas
se da en funcin de los sistemas de votacin. Los
sistemas de eleccin por mayora simple (como
es el caso del Reino Unido) tienden a otorgar
considerable poder a un partido poltico en par-
ticular y a su lder (el Primer Ministro) durante
el perodo de mandato poltico. El gabinete en-
tonces se convierte en un poderoso mecanismo
de coordinacin. Los sistemas de eleccin por
representacin proporcional suelen resultar en
coaliciones de gobierno. Estos sistemas hacen
que la formulacin de polticas se convierta en
un proceso ms lento porque se deben crear las
coaliciones y manejar los posibles desacuerdos.
Esto se hizo evidente en Nueva Zelanda cuando
se adopt la representacin proporcional en 1994.
El sistema tambin tiende a reproducir parte de
la competencia interpartidaria, normalmente vista
en las elecciones, como potenciales divisiones
polticas dentro del gabinete, algo similar a lo que
enfrentan los presidentes de Estados Unidos. Por
ejemplo, los ministerios que caen en las manos de
socios de coalicin ms nuevos tienden a conver-
tirse en feudos de polticas que el Primer Ministro
y el gabinete hallan difcil de controlar.
73. Otras diferencias adicionales en la prctica de los
gobiernos parlamentarios derivadas del estudio son:
En el Reino Unido (ver Anexo 2), el centro
del gobierno (especialmente la Oficina del
Gabinete) ha procurado complementar
el proceso de las polticas pblicas en las
agencias sectoriales y alinear las metas del
gobierno a diferentes niveles mediante la
promocin de metodologas, entrega de
informacin y cierre de brechas (por ejem-
plo, desarrollando polticas en algunas reas
que trascienden las responsabilidades de las
agencias sectoriales).
Los gobiernos de Nueva Zelanda y Canad
han resultado ser menos intervencionis-
tas: en gran medida, el centro se ha que-

21
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
 Cuadro 5. Reforma del sistema previsional en Chile: Consenso poltico basado en informacin tcnica compartida

Uno de los primeros pasos de la Presidente Bachelet despus de asumir el cargo en marzo de 2006 fue establecer
un consejo tcnico de alto nivel, el Consejo Asesor para la Reforma Previsional, con el objeto de preparar una
propuesta de ajustes al Sistema de Pensiones adoptado en 1980 que evitara limitaciones que podran afectar a
las generaciones actuales y futuras de trabajadores. Los 15 miembros del Consejo, liderado por el ex Director
de Presupuestos Mario Marcel, representaban todo el espectro poltico, incluyendo personal tcnico cercano a la
Central nica de Trabajadores (CUT) y un ex ministro del gobierno de Pinochet. Los mismos fueron elegidos
por la Presidente por sus calificaciones tcnicas incuestionables y su predisposicin al dilogo. Muchos de ellos
haban estudiado el sistema previsional de Chile desde comienzos de la dcada de 1990 y con el tiempo supieron
absorber un gran cmulo de estudios y evaluaciones que apuntaban a la necesidad de ajustar el sistema. Adems,
ninguno de ellos haba presentado una propuesta de reforma por s solo, un hecho que se supona los volvera ms
receptivos a las ideas derivadas de la serie de audiencias.

Transcurridas seis semanas de audiencias con organizaciones de la sociedad civil, organizaciones empresariales,
representantes del sector financiero, institutos de investigacin, organizaciones y expertos internacionales, el
Consejo prepar sus propuestas antes de la finalizacin del plazo de tres meses impuesto por la Presidente. Este
hecho en s reforz el mensaje de la urgencia de la reforma y sent un precedente para el cumplimiento de los
plazos tcnicos y polticos necesarios para alcanzarla.

La propuesta preparada por el Consejo Asesor fue revisada por una comisin de ministros establecida por la
presidente. Esa comisin, que incluy al Ministro de Hacienda y al Ministro de Trabajo, y al Director de Presu-
puestos como secretario tcnico, analiz el informe tanto desde la perspectiva tcnica como poltica. La Direccin
de Presupuestos fij la agenda tcnica y present los problemas al equipo poltico para que tomara una decisin
al respecto. Estos problemas estaban relacionados con la implementacin y tambin con casos muy especficos
que el Consejo Asesor no haba resuelto en su propuesta. El equipo tcnico detrs de la comisin estaba a cargo
de delinear la ley y liderar las negociaciones con los parlamentarios, as como tambin con la Contralora General
de la Repblica para la aprobacin de las regulaciones. Despus de casi cinco meses de intensa labor, el proyecto
de ley fue enviado al Congreso en diciembre de 2006.

El proceso utilizado para delinear la reforma ayud a generar el consenso tcnico-poltico necesario para ga-
rantizar una sancin rpida y unnime del proyecto de ley en Diputados y una aprobacin de la mayora en
el Senado, algo histrico considerando la naturaleza controvertida del tema y el clima poltico adverso de ese
momento. Durante los procedimientos legislativos, que duraron poco ms de un ao, el ejecutivo tuvo una
activa participacin en el debate parlamentario, explicando aspectos de la ley al Congreso. Liderado por los
ministerios de Hacienda y Trabajo, con un rol clave de la Direccin de Presupuestos, se log la adopcin de la
ley en marzo de 2008.

dado fuera de la esencia de la formulacin Al operar en un entorno administrativo

de polticas detalladas, en lugar de buscar
garantizar que los departamentos cuenten
con buenos incentivos para llevar a cabo
su tarea. Nueva Zelanda sobresale por
tratar de aclarar qu agencia est a cargo
de las polticas que se superponen entre
departamentos (el concepto de agencia l-
der ver Anexo 3). Canad, con su sistema
de evaluacin, otorga a las agencias secto-
riales una amplia flexibilidad para realizar
evaluaciones, mientras que la Secretara del
Tesoro (Treasury Board Secretariat) en el
centro del gobierno ofrece el marco general
(ver Anexo 4).
menos maleable, el centro del gobierno en
Francia y Espaa tiene menos capacidad
de influir en las agencias sectoriales que
los pases con el sistema de Westminster.
Los gabinetes de ministros no tienen un
papel tan poderoso. En Francia, el centro
se concentra en el panorama general,
generando consenso e influyendo en la
opinin pblica (ver Anexo 6). Pero las
agencias sectoriales no son libradas al
azar: las redes tecncratas (los Cuerpos,
Le Corps) respaldan un proceso de poltica
pblica ordenado y, hasta cierto punto,
supervisado por el cuerpo de inspectores.
En Espaa, el presidente del gobierno

22
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
 Cuadro 6. Aceptacin pblica de grandes proyectos: La CNDP francesa

La Comisin Nacional de Debate Pblico (Commission Nationale du Dbat PublicCNDP) fue creada en
2002 como agencia administrativa independiente a nivel nacional para organizar un debate pblico para todos
los proyectos de inversin pblica mayores a 300 millones (alrededor de US$450 millones al tipo de cambio
actual). Para cada proyecto, crea (o decide no crear) una comisin ad-hoc especfica en un proceso descentralizado.
Se han creado unas 40 comisiones en los ltimos seis o siete aos. Estn constituidas por miembros independien-
tes, a menudo, miembros de la gerencia pblica retirados, con un estatus de cuasi-magistrado. La mayora de los
proyectos analizados han sido proyectos de infraestructura de transporte.

La comisin organiza un debate en torno al proyecto abierto a todos aquellos interesados en participar; en
la prctica, esto con frecuencia se refiere a ONG interesadas (y contrarias). El debate est relacionado con la
justificacin y existencia del proyecto, as como tambin con detalles e implementacin. Los promotores del
proyecto presentan su anlisis pero los participantes pueden (y lo hacen) solicitar reevaluaciones o conocimiento
tcnico de expertos independientes, seleccionados por la comisin y pagados por el promotor o la CNDP. El
debate no puede durar ms de cuatro meses (las excepciones son posibles, pero ha habido muy pocas). El costo
de un debate se estima en el orden de 500.000 a 2 millones (US$700.000 a US$3 millones), mucho menos del
1% del costo de la infraestructura.

La comisin no es un organismo de toma de decisiones: simplemente organiza y estructura el debate, luego lo

resume de manera imparcial y neutral. El resultado del debate no es vinculante para el promotor del proyecto.
Sin embargo, en el lapso de tres meses, el promotor del proyecto debe hacer pblicas las conclusiones derivadas
del debate.

Este procedimiento especial ha resultado bastante efectivo. En algunos casos, el promotor del proyecto abandon
el proyecto. Un caso en cuestin es una lnea de trasporte de energa elctrica area de 400.000 voltios entre
Francia y Espaa; se decidi posteriormente soterrar la lnea (a un costo mucho ms alto). En otros casos, el
proyecto sufri modificaciones importantes. La conexin ferroviaria propuesta entre la ciudad y el aeropuerto de
Pars iba a ser inicialmente un tnel de 12 km de longitud y fue transformada por el debate en la reutilizacin de
lneas ferroviarias existentes ms un tnel de 2 km de largo, una solucin mucho ms econmica. En casi todos
los casos, tuvo un impacto positivo en el proyecto inicial. Indujo u oblig al promotor del proyecto a examinar y
formular mejor el proyecto, realizar el esfuerzo de considerar posibles o probables temas de discordia y modificar
el proyecto a fin de minimizar la oposicin o maximizar la aceptacin. En la mayora de los casos, los malos en-
tendidos y temores que haban motivado a los opositores fueron significativamente reducidos, y hasta eliminados.
La prctica ha demostrado que los promotores de proyectos de infraestructura pblicos o privados no tienen un
monopolio de buenas ideas y que un debate justo y bien organizado aumenta las opciones de soluciones, ayuda a
encontrar una mejor solucin y facilita la aceptacin pblica.

(equivalente al primer ministro en otros
pases) tiene importantes facultades que
lo transforman en el actor clave del proce-
so de formulacin de polticas (ver Anexo
7). Sin embargo, los ministerios secto-
riales ms grandes tienen una autonoma
significativa para formular polticas en
sus reas, hecho que limita el alcance del
gobierno central y requiere una mayor
infraestructura para la coordinacin de
polticas.
74. Algunas de las rutinas y organizaciones que res-
paldan el proceso de las polticas pblicas en el
centro del gobierno estn en constante cambio: la
naturaleza politizada del proceso de las polticas
pblicas en el centro significa que estas rutinas y
organizaciones no tienen una duracin garanti-
zada. Con esta salvedad, los casos de pases han
producido algunos ejemplos de instrumentos que
vale la pena estudiar en ms detalle:
En el Reino Unido, la Unidad de Estrategias
(Strategy Unit), dependiente de la Oficina
del Gabinete, usa pequeos equipos de
analistas para realizar una amplia gama de
estudios orientados a polticas a solicitud
del primer ministro o ministros y tambin
brinda respaldo metodolgico al proceso
de las polticas pblicas en las agencias
sectoriales (ver Anexo 2). Los estudios se
hacen pblicos, aunque son principalmente

23
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
 Tabla 4. Clasificacin de sistemas y agencias de evaluacin en pases seleccionados de la OCDE

Sistema que abarca todo el gobierno Agencia del centro del gobierno
Agencia externa

Evaluacin ex-post Revisiones ex-post de Evaluacin ex-ante Evaluacin ex-post Evaluacin ex-post
de programas gastos en programas de polticas de programas de programas
1 2 3 4 5
Elementos de un sistema
Reino Unido Revisiones de gastos PMSU NAO
descentralizado
Elementos limitados
Revisiones de gastos SPEaR (polticas
Nueva Zelanda de un sistema SPEaR (polticas sociales) OAG (rol limitado)
(planificados) sociales)
descentralizado
Elementos de
Canad Sistema descentralizado
un sistema
Elementos de un sistema CBO (asuntos GAO (tambin
Estados Unidos semi-centralizado PART (hasta 2009) econmicos y alguna evaluacin
(PART hasta 2009) presupuestarios) ex-ante de polticas)
Elementos limitados CSA
Francia de un sistema GRPP Tribunal de Cuentas
descentralizado CEA (poltica econmica)
AEVAL (sistema
Espaa IGAE
incipiente)

Fuente: Extrado del Anexo 1. Ver lista de siglas en pgina 3.

dirigidos al gobierno. particularmente importante como ejemplo

El prestigioso Consejo de Anlisis Econmico
de Francia, bajo la esfera del primer minis-
tro, sigue un modelo diferente: un presti-
gioso organismo permanente de destacados
economistas supervisa estudios realizados
por economistas individuales (e igualmente
prominentes) sobre temas econmicos par-
ticulares (ver Anexo 6). Fundamentalmente
estos estudios tienen como objetivo infor-
mar al pblico.
El Centro de Anlisis Estratgico de Francia,
tambin bajo la esfera del primer ministro,
se asemeja ms a la Unidad de Estrategias
del Reino Unido. Utiliza conocimiento
tcnico interno as como tambin investi-
gacin encargada para evaluar polticas y
propuestas de polticas, y para ayudar a crear
consenso pblico sobre la direccin de las
polticas (ser Anexo 6).
El Presidente de Estados Unidos tiene una
fuente de asesora poltica muy fuerte en la
Oficina Ejecutiva del Presidente (EOP ver
Anexo 5). Dividida en 13 reas de polticas
especficas, se trata de una estructura ms
grande que cualquiera de las oficinas del ga-
binete en sistemas parlamentarios. Dentro
de la EOP, la Oficina de Gestin y Presu-
puesto (Office of Management and Budget) es
de oficina de presupuesto encargada de la
revisin de programas y administracin. A
pesar de los considerables avances en el uso
del conocimiento tcnico neutral en la EOP
en la ltima mitad de siglo, los presidentes
modernos han preferido utilizarla en parte
como instrumento poltico.
La Oficina de Presupuesto del Congreso de
Estados Unidos (United States Congres-
sional Budget Office) tambin cuenta con
funciones que trascienden aquellas de las
oficinas habituales de presupuesto en otros
pases y brinda informacin importante
sobre polticas desde una perspectiva de
administracin de recursos (ver Anexo 5). 12
En Espaa, la recientemente creada Agencia
de Evaluacin y Calidad (AEVAL) podra
en algn momento ganar ms influencia
en el proceso de evaluacin de polticas ya
que lo permiten sus funciones formales (ver
Anexo 7). Sus evaluaciones adoptan un en-
foque muy flexible. Sin embargo, es an de-
masiado pronto para determinar el impacto
de la agencia, especialmente considerando
12 Anderson (2009) describe el crecimiento en los ltimos aos de oficinas
especializadas en investigacin presupuestaria en varios pases, principalmente
Blgica, Finlandia, Italia, Corea del Sur, Mxico, los Pases Bajos, Polonia, Portugal
y el Reino Unido.

24
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Tabla 5. Marco de evaluacin de polticas de la OCDE
Tipo Organizacin
Ejecutivo/Gabinete
Congreso/Parlamento
Totalidad del gobierno
Unidad central
Tesoro
Congreso
Ministerios y agencias
Poltica sectorial Oficinas de presupuestos
Organismos de asesora para
departamentos y agencias
Entrega de servicios Agencias de implementacin
que, en su primer ao, se ha focalizado en la
evaluacin ex-post de programas.
Sistemas y agencias dedicadas a la evaluacin de
polticas en pases de la OCDE
75. Los diferentes sistemas formales (normas y ruti-
nas) y agencias con un mandato significativo, para
la evaluacin ex-ante y ex-post de polticas y/o
programas identificados en los seis pases de la
OCDE pueden ser incluidos, casi sin excepcin, en
una clasificacin de cinco vas (ver Tabla 4 y Anexo
1 para ms detalles). A continuacin se resumen las
similitudes y diferencias en patrones observados en
los seis pases.
76. Evaluacin ex-ante de polticas (columna 3 de
Tabla 4). Tiende a tratarse de elecciones de po-
lticas y no necesariamente de los detalles de la
implementacin de programas. No existe un ejem-
plo en los seis pases de un sistema evaluador de
polticas ex-ante.13 Aunque existen algunos casos
de agencias del centro del gobierno dedicadas a una
evaluacin selectiva de polticas ex-ante. Es el caso
del Reino Unido, los Estados Unidos y Francia.
Por su parte,Nueva Zelanda, Canad y Espaa no
poseen procesos formales para evaluacin ex-ante
de polticas.
77. Evaluacin ex-post de programas. Las evaluaciones
ex-post de programas pueden llevarse a cabo siste-
mticamente a travs de sistemas que abarcan todo
el gobierno (columna 1) o por medio de agencias
13 Todos los pases utilizan las funciones de coordinacin y evaluacin de los
gabinetes. Esto es, por cierto, un sistema, pero dado que no utiliza sistem-
ticamente tcnicas analticas formales, no figura como evaluacin. Francia
cuenta con un sistema articulado para evaluacin ex-ante de proyectos, pero
la evaluacin de proyectos no fue considerada en los casos presentados en el
Anexo 1.
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Objetivo
Resultados Preocupaciones polticas de alto
nivel (asuntos multisectoriales y globales)
Definicin de programas
Mejora de desempeo
dedicadas (columna 4). La evaluacin bajo cual-
quiera de estas formas tiende a enfatizar la efec-
tividad, eficiencia y la gestin, pero, por lo general,
no aborda centralmente la idoneidad de la poltica
en s. Todos los pases, con la posible excepcin de
Espaa, han establecido algunos elementos de un
enfoque sistemtico, pero de formas diferentes y
a diversos niveles. En todos los casos, los sistemas
son significativamente descentralizados: el centro
establece el marco, coordina y brinda respaldo,
mientras que las agencias realizan las evaluaciones.
En algunos casos, el centro podra asesorar sobre
metodologas, pero en ninguno de estos pases se
imponen metodologas especficas. En varios casos,
la funcin de evaluacin es una parte (a menudo
modesta) de una herramienta ms amplia de control
de administracin o promocin de administracin.
En el sistema bien articulado de Canad,
el centro garantiza activamente que las
agencias tengan una funcin de evaluacin.
Brinda un marco para evaluacin y propor-
ciona respaldo a las agencias.
En Estados Unidos, como parte modesta de
un sistema ms amplio de control de admi-
nistracin (la Herramienta de Evaluacin
de Programas PART, Program Assessment
Rating Tool), el centro garantiz que las
agencias tuvieran una funcin de evaluacin
y trabaj junto con las agencias para evaluar
esa funcin y, si fuese necesario, identificar
un programa para mejorarla14.
14 El programa PART ha sido discontinuado. Se generaron algunas dudas en el
Congreso (que no haba participado en las revisiones del PART) y en otras
partes del gobierno acerca del rigor e independencia de las evaluaciones y la
calidad de las mediciones de eficiencia. En noviembre de 2009, el gobierno
de Obama anunci planes para implementar un nuevo marco de gestin por
resultados.
25
 En Nueva Zelanda, el centro garantiza que
las agencias cuenten con una funcin de
evaluacin como parte de un ejercicio anual
de planificacin estratgica (aunque la
evaluacin no es una prioridad alta en este
ejercicio).
En el Reino Unido, el centro establece pautas
y brinda respaldo para la evaluacin, pero
no controla ni supervisa las actividades de
evaluacin de las agencias.
Francia ni siquiera cuenta con los elementos
rudimentarios de un sistema de evaluacin
de programas como el de Estados Unidos,
Nueva Zelanda y el Reino Unido15. Por otro
lado, cuenta con inspectores de ministerios,
siendo una de sus tareas la evaluacin.
Espaa no cuenta con un sistema de eva-
luacin de programas. En cambio, es del
nico pas en la muestra de la OCDE con
una agencia central dedicada que realiza
evaluaciones activamente (y que podra
convertirse en el ncleo de un incipiente
sistema de evaluacin en todo el gobierno).
78. Evaluacin ex-post y externa de programas (colum-
na 5). Todos los pases cuentan con instituciones
supremas de auditora, pero solo algunas de ellas
desempean funciones de evaluacin sustanciales
ms all de sus tareas tradicionales de realizar
auditoras legales y financieras. En la muestra ex-
trada para este informe, las instituciones supremas
de auditora del Reino Unido y Estados Unidos
asumen importantes ejercicios de evaluacin. La
Contralora General de Estados Unidos (GAO)
realiza la gama ms amplia de actividades de eva-
luacin (incluyendo algunas evaluaciones ex-ante
de polticas). Esto refleja el papel particular que
desempea el Congreso de Estados Unidos (ver
Anexo 5).
79. Revisiones ex-post de gasto (columna 2): Como ya
se observ, los pases de la OCDE han intentado
avanzar hacia esta forma especializada de evalua-
cin de programas.
80. Otra forma de dar lectura a la experiencia de la
OCDE con la institucionalizacin de la evaluacin
de polticas es dividir el campo: desde polticas ms
amplias y multisectoriales, pasando por polticas
sectoriales definidas de forma ms acotada, hasta
15 Francia cuenta con una agencia de evaluacin en la Oficina del Primer Ministro,
pero parece estar virtualmente extinta.
26
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
el nivel de implementacin de polticas (ver Tabla
5). Las polticas relacionadas con el nivel de To-
talidad del Gobierno o Asuntos Polticos Superio-
res, tales como la estrategia del pas respecto del
calentamiento global u otros asuntos importantes
multisectoriales, deben se tratadas en sentido am-
plio, usualmente por la legislatura o las unidades
centrales del Ejecutivo, incluyendo el ministerio
de hacienda. El papel del centro en la formulacin
de polticas es: (i) coordinar, es decir, garantizar la
consistencia con las metas del gobierno, brindar
segundas opiniones, ofrecer asesora y decidir/pre-
sentar propuestas de polticas al congreso cuando
se requiera la aprobacin legislativa; y (ii) promo-
cionar y buscar la aprobacin de los ciudadanos
para reformas de alto impacto en la vida diaria de
los ciudadanos comunes (por ejemplo, reforma de
la salud). El nivel de Polticas Sectoriales incluye
decisiones tpicamente tomadas por actores tales
como ministerios o agencias, donde se disean los
programas. El tercer nivel, Entrega de Servicios,
es donde los programas son implementados por
el personal de la agencia. Son las agencias, no el
centro, las que realizan el diseo detallado de pol-
ticas y su implementacin, pero no existe un patrn
determinado, ni una mejor prctica de cmo lo
hacen.
81. El diagrama propuesto es un primer abordaje
para seleccionar el nivel de unidad de gobierno
principalmente responsable de la formulacin y
evaluacin de polticas como funcin del nivel de
participacin (competencia) de cada unidad de
gobierno. Como tal, es una referencia til para
las propuestas del Captulo 3. Sin embargo, este
diagrama de referencia se deber complementar
con otras lecciones de la experiencia de la OCDE.
Estas caractersticas particulares incluyen, entre
otros, los roles complementarios de la Legislatura
y el Ejecutivo en la evaluacin de polticas y la ne-
cesidad de producir algunas evaluaciones lideradas
por expertos no gubernamentales.
 LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
3. Algunas consideraciones para
institucionalizar el proceso de las
polticas pblicas en Amrica Latina
82. Este es un estudio acerca de las prcticas de la
OCDE. No se trata de un estudio sobre las prc-
ticas de Amrica Latina. No pretende presentar el
proceso de las polticas pblicas en un nico pas
de Amrica Latina. Ese ejercicio es una agenda de
investigacin para el futuro. Para tal ejercicio, el
marco analtico propuesto en el Captulo 1 puede
resultar valioso a la hora de analizar los casos de
pases y extraer las lecciones aprendidas de la expe-
riencia de Amrica Latina.
83. No obstante, el estudio intenta ofrecer ideas extra-
das de la experiencia de la OCDE como referencia
para pases de Amrica Latina. El estudio cobrar
mayor importancia en la medida en que esas
referencias cierren las brechas o se ajusten a los
desafos actualmente enfrentados por los gobiernos
latinoamericanos. Por este motivo, el estudio debe
presentar un resumen de algunas de las debilidades
de la formulacin y evaluacin de polticas actual
en Amrica Latina. Tal presentacin servir como
teln de fondo para que los gobiernos de Amrica
Latina puedan conectarse y evaluar la relevancia
de las recomendaciones del estudio. Vale admitir
que la documentacin y anlisis de los pases de
la OCDE se concentr selectivamente en aquellos
asuntos que parecen tener la mayor relevancia para
Amrica Latina.
84. Sin lugar a dudas toda Amrica Latina presenta
una enorme variedad de arreglos institucionales,
capacidad tcnica y condiciones de base en las reas
de polticas y gestin por resultados. Adems, los
roles y la capacidad de las instituciones que partici-
pan en el ciclo de las polticas pblicas cambian con
el tiempo. Por ejemplo, el Departamento Nacional
de Planeacin de Colombia (DNP) desempe un
27
papel fundamental en la formulacin de polticas
en las dcadas de 1960, 1970 y 1980. Si bien el
DNP todava es un actor importante en la formula-
cin de polticas, la Presidencia ha ganado terreno
en los ltimos aos. De igual forma, la Direccin
de Presupuestos/Ministerio de Hacienda en Chile
parece ahora estar compartiendo con el Ministerio
Secretara General de la Presidencia parte de la in-
fluencia extraordinaria que ha tenido en las ltimas
dos dcadas. En Per, la Presidencia del Consejo
de Ministros (equivalente a la oficina del primer
ministro) puede tener ms o menos influencia de-
pendiendo de los estilos presidenciales y ministe-
riales. El equilibrio de influencias y la coordinacin
de la formulacin de polticas entre la Oficina de
Planeacin y Presupuesto de Uruguay, que depende
de la Presidencia, y el Ministerio de Economa y
Finanzas tambin parece cambiar en funcin del
estilo, polticas y personalidad presidencial.
85. Es probable que las recomendaciones resumidas al
final de este captulo se adapten mejor en los pases
de Amrica Latina que estn ms avanzados en
capacidad tcnica y en el desarrollo de un sistema
de gestin por resultados que abarque a toda la ad-
ministracin. Es dentro de este grupo de pases que
surgen los problemas ms importantes relacionados
con el control de la calidad de las polticas pblicas
ms importantes. A modo de ejemplo, Chile ha
estado debatiendo activamente opciones institu-
cionales e instrumentales para la evaluacin de po-
lticas desde que la Presidente Bachelet asumi la
presidencia. La situacin es similar en Mxico con
los Presidentes Fox y Caldern. Habiendo dicho
eso, sin embargo, es cierto que la lista de desafos
de Amrica Latina y las ideas del estudio para una
mejor formulacin de polticas estn formuladas en
 un sentido tan amplio que podran adaptarse, en
mayor o menor grado, a la mayora de los pases de
la regin.
86. Los siguientes prrafos proponen una lista de
brechas de polticas e institucionales que parecen
poner en riesgo la calidad de las polticas pblicas
en Amrica Latina. Inmediatamente despus, el
estudio presentar conclusiones y recomendaciones
de la experiencia de la OCDE que pueden ayudar a
cerrar esas brechas.
Ideas extradas de la experiencia de la OCDE
aplicables en el contexto de Amrica Latina
87. Este breve recorrido por la experiencia de formu-
lacin de polticas en pases seleccionados de la
OCDE no es la ltima palabra: por el contrario,
es un intento inicial de observar el ciclo de las po-
lticas pblicas. No parece haber una nica mejor
prctica; la institucionalizacin de la formulacin
de polticas es y continuar siendo idiosincrsica, es
decir, depender en gran medida de las instituciones
y la cultura poltica propias de cada pas. Adems,
la prctica de seis pases no agota las posibilidades
de definir diferentes formatos e instrumentos en
el proceso de las polticas pblicas. Sin embargo,
la revisin sugiere algunas caractersticas comunes
que pueden servir como punto de referencia para
el actual impulso de Amrica Latina hacia el for-
talecimiento del control de calidad de las polticas
pblicas. La formulacin de polticas tiende a ser
un proceso creativo y desordenado que utiliza ml-
tiples fuentes y modos de informacin, mientras
que la implementacin es un proceso ms riguroso,
regulado por la (cuasi) ciencia de la administracin.
Adems, no se han encontrado en este informe
fuertes vnculos de retroalimentacin formal desde
la implementacin (M&E) a la formulacin de
polticas. La formulacin de polticas es un pro-
ceso profundamente poltico y la experiencia de la
OCDE sugiere que existen limitaciones a la me-
dida en que el proceso de formulacin de polticas
pueda ser rutinizado en cualquier democracia.
88. Sin embargo, existen amplios patrones institucio-
nales comunes. Los mismos incluyen: mecanismos
de coordinacin en el centro del gobierno que
son respaldados por fuertes secretaras tcnicas (y
polticas); conocimiento tcnico adecuado sobre
formulacin de polticas en ministerios y agencias;
una clara separacin entre la formulacin de po-
lticas y la implementacin de programas; y otras
instituciones de respaldo, incluyendo asesora sobre
polticas ad-hoc. Y tambin existen caractersticas
cambiantes en el entorno que son importantes. En
28
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
especial, los pases de la OCDE estn pasando de
una forma de formulacin de polticas polticamen-
te monopolizada hacia otra donde la competencia
entre ideas, tanto dentro como fuera del gobierno,
comienza a cobrar mayor importancia. La Tabla 6
intenta resumir, tanto para los diferentes tipos de
pases de la OCDE relevados como para los pases
de Amrica Latina, los puntos principales en los
procesos de polticas nacionales e indicar dnde
los distintos tipos de pases son institucionalmente
fuertes o dbiles.
89. Una primera impresin es que las instituciones de
formulacin de polticas no funcionan tan bien en
Amrica Latina. Los gabinetes no son reas de
debate, coordinacin y decisin sobre de polticas
como s lo son en muchos pases de la OCDE. Los
presidentes de Amrica Latina tienden a contar
con secretaras de coordinacin y apoyo fuertes en
asuntos polticos, pero que recin estn comenzan-
do a fortalecer su capacidad tcnica. Un caso pun-
tual es el intento anterior de Chile de establecer
un fuerte grupo tcnico de expertos en el segundo
piso de la Presidencia o su esfuerzo actual por crear
una Unidad de Cumplimiento de Prioridades Pre-
sidenciales o Delivery Unit (siguiendo el modelo
del Reino Unido) y una unidad de evaluacin de
polticas exante, ambas en el Ministerio Secretara
General de la Presidencia (SEGPRES) (Cuadro
7). Otro ejemplo es la decisin del ex presidente de
Colombia Uribe de ejercer un control ms estricto
sobre el sistema de monitoreo de los programas de
prioridades de la administracin (SIGOB). A esto
se suma el impulso de dos gobiernos mexicanos
sucesivos, los de Fox y Caldern, para fortalecer la
capacidad de la Presidencia de identificar y moni-
torear los indicadores de sus programas presiden-
ciales clave (Cuadro 8).
90. A menudo, los ministerios de Hacienda son relati-
vamente fuertes en asuntos de polticas, pero tien-
den a tener un punto de vista predominantemente
fiscal (en contraposicin a un punto de vista de
inters pblico ms amplio). En algunas instancias,
esto es compensado por los ministerios de plani-
ficacin, pero con frecuencia los mismos carecen
de autoridad poltica. Sin embargo, a medida que
los pases de Amrica Latina pasan de reformas
de primera generacin a reformas de segunda y
tercera generacin y de una administracin basada
en insumos hacia una informada por resultados, los
ministerios de hacienda y/o de planificacin estn
expandiendo su rango de intereses para incluir la
efectividad y eficiencia de los programas de gobier-
no, particularmente los programas presupuestarios.
A medida que esos ministerios, as como tambin
los ministerios y agencias sectoriales y parlamentos,
Cuadro 7. Coordinacin de la formulacin de polticas en Chile: La Direccin de Presupuestos y el Segundo Piso

Chile desarroll una poderosa maquinaria para comprometer a cada agencia gubernamental (los Servicios)
con objetivos precisos, incluyendo alineacin de polticas con el sector, con otros sectores y con las prioridades
de gobierno. En el caso de Chile, toda la maquinaria de desempeo ha estado vinculada con fuertes incentivos
salariales que, a su vez, se ven reflejados en las decisiones presupuestarias. Dado que esta maquinaria acta
bsicamente a travs de rutinas y est ligada a la Direccin de Presupuestos, algunos presidentes recientes
de Chile sintieron la necesidad de fortalecer su propia capacidad para ejercer influencia en las polticas y su
implementacin.

Adems de monitorear las metas presidenciales, estos presidentes fortalecieron el rol de asesora de los
llamados expertos del segundo piso (en referencia a su ubicacin en el palacio presidencial). Este grupo
estaba generalmente constituido por buenos profesionales tcnicos con algn conocimiento de poltica. Al
final, el segundo piso demostr ser demasiado informal para la mejora sistemtica de la elaboracin de
polticas. Adems, no tena un vnculo claro con la informacin de desempeo generada por la Direccin de
Presupuestos ni la utilizaba demasiado.

A su vez, la informacin de desempeo fue cada vez ms socavada por sectores y agencias que mal interpre-
taban sus metas prioritarias o la forma en que cumpla de manera efectiva las prioridades intersectoriales o
presidenciales. De hecho, las agencias gubernamentales sintieron la necesidad de ajustar las metas y resulta-
dos a las reas e indicadores estrictos aprobados por la Direccin de Presupuestos mientras que en la prctica
desarrollaban sus propios programas estratgicos individuales.

En vista de casi una dcada de aprendizaje de habilidades de control de desempeo, Chile est ahora avanzan-
do hacia (i) el fortalecimiento de la capacidad de evaluacin y monitoreo ex-ante de polticas en el Ministerio
Secretara General de la Presidencia y el proyectado Ministerio de Desarrollo Social, y la evaluacin expost
de polticas en una agencia independiente; (ii) el fortalecimiento de la coordinacin de sectores ampliamente
definida a travs de comisiones interministeriales; (iii) el control de la calidad de las metas y desempeo
de las agencias a travs de medios ms descentralizados a nivel sectorial; (iv) el uso de nuevos incentivos,
principalmente no monetarios, para asegurar la alineacin de polticas, el control y las recompensas a nivel
ejecutivo.

Cuadro 8. El desafo de coordinar la elaboracin de polticas en Mxico

El gobierno de Fox en Mxico desarroll un sofisticado sistema para monitorear metas presidenciales as como
tambin metas (ministeriales) sectoriales. La Secretara de la Funcin Pblica fue tcnicamente responsable de
monitorear una gran cantidad de indicadores e informar el avance peridicamente al Presidente y a su gabinete.
Asimismo, el Presidente tena comisionados a cargo de cada una de las reas de prioridades presidenciales. Estos
experimentos fueron desacreditados con el tiempo y finalmente abandonados. Los secretarios sectoriales no vean
que sus propios desafos estuviesen bien representados en las metas de desempeo seleccionadas y las prioridades
presidenciales no fueron lo suficientemente orientadoras respecto del aporte de cada sector hacia los objetivos de
la administracin. Las agencias ejecutoras autnomas o semi-autnomas estaban reguladas por inercia o por sus
propias metas particulares. Las metas prioritarias no fueron necesariamente reflejadas en el presupuesto. Al final,
el ejercicio no dio la impresin de haber aportado a la cohesin estratgica de las acciones de gobierno. Ms bien
parece haber llevado a la frustracin con la gestin por resultados, y a ms fragmentacin que integracin. Como
resultado, el gobierno actual del Presidente Caldern est intentando desarrollar un monitoreo de las metas pre-
sidenciales con perfil ms bajo, que est vinculado con el monitoreo y la evaluacin de programas presupuestarios
(Secretara de Hacienda) y programas sociales (Secretara de Desarrollo Social).

29
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
 Tabla 6. Fortalezas y debilidades tcnicas de los actores de gobierno en el proceso de las polticas pblicas

Poder ejecutivo
Centro del Ministerio
Ministerios Poder legislativo
Pas gobierno Gabinete de Hacienda/ Evaluacin
sectoriales
Planeacin

Pases de la Ministerio de Sistemas

OCDE basados FUERTE (respaldado por Hacienda: FUERTE, descentralizados,
FUERTE DBIL
en el modelo de secretara tcnica) pero subordinado con control
Westminster al Gabinete central variado

FUERTE Ministerio de FUERTE (respaldado

Sistemas
(respaldado por DBIL, subordinado Hacienda: FUERTE, por Oficina de
Estados Unidos FUERTE descentralizados, con
Oficina de Gestin al Presidente pero subordinado Presupuesto del
algn control central
y Presupuesto) al Presidente Congreso)

Sistemas
Pases europeos de Ministerio de
FUERTE descentralizados,
la OCDE basados Hacienda: FUERTE,
(respaldado por Algo DBIL FUERTE con esfuerzos para Algo DBIL
en el derecho pero subordinado
secretara tcnica) establecer una fuerte
continental al Centro
agencia central

FUERTE en Ministerio de
coordinacin Hacienda y/o
poltica, Ministerio de Generalmente
Pases DBIL, subordinado DBIL en
mayoritariamente Planeacin: a DBIL, pero DBIL
latinoamericanos al Presidente muchos casos
DBIL en menudo FUERTE vara por pas
coordinacin en coordinacin
de polticas de polticas

fortalezcan su capacidad tcnica, las metas guber-
namentales estarn mejor alineadas y los resultados
de la evaluacin sern semillas sembradas en suelo
frtil. Tambin ser necesario fortalecer el control
ministerial de la calidad de los resultados de las
agencias ejecutoras, como medio para estimular
la alineacin de polticas y programas as como
tambin los vnculos.
91. Si Amrica Latina va a observar la experiencia
de la OCDE en el ciclo de las polticas pblicas,
debera prestar ms atencin a los sistemas parla-
mentarios o presidenciales? Los arreglos polticos
en Amrica Latina se encuentran en algunos casos
entre los sistemas parlamentarios y el de Estados
Unidos y, en otros, pueden caer por fuera de ambos.
Es muy comn que las constituciones de Amrica
Latina otorguen un poder significativo al presi-
dente. Los gabinetes como tales, por lo general,
no tienen un papel importante en el proceso de
las polticas pblicas. Por el contrario, son pocos
los ministros, directores de agencias o asesores
presidenciales influyentes que tienen participacin
privilegiada en la seleccin de prioridades de po-
lticas y/o que estn a cargo del monitoreo de sus
resultados. Los intentos formales o informales por
crear comisiones ministeriales para la coordinacin
de polticas a nivel sectorial, o las comisiones so-
ciales, de infraestructura o economa que han sido
implementadas en otros lugares de la regin, han
sido por lo general condenadas al fracaso o a una
breve duracin. Parece que, sin una participacin
presidencial directa, los ministros no realizan es-
fuerzos para coordinarse entre pares. Resta saber
si los intentos permanentes del actual gobierno de
Chile para recrear esas comisiones ministeriales
sectoriales, o el nuevo Ministerio de Desarrollo So-
cial a cargo de la coordinacin de la poltica social
de Chile, demostrarn ser efectivos y sustentables
a mediano plazo.
92. En trminos generales, los congresos tienen ms
facultades que los parlamentos (tal como derecho
a veto); sin embargo, en la mayora de los casos no
tienen las facultades de las que goza el Congreso
de Estados Unidos para formular polticas o asignar
presupuestos. Los partidos polticos tienden a no ser
ni fuertes ni duraderos, el poder es a menudo mo-
nopolizado por sus lderes, y pueden existir muchos
partidos. Estas caractersticas reducen la capacidad
de los partidos de representar el inters pblico y
disciplinar a presidentes y legislaturas, pero los
congresos a menudo ostentan un significativo dere-
cho a veto que puede crear marcadas divisiones de
propsito entre la legislatura y el ejecutivo.
93. En la mayora (pero no en todos) los pases de
Amrica Latina, los cuadros de gerencia pblica

30
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
 son demasiado dbiles en capacidades tcnicas
y/o demasiado dependientes polticamente de los
polticos de turno para actuar como fuente de co-
nocimiento tcnico polticamente neutral, impul-
sado por la administracin. Slo en algunos pocos
pases de la regin existen programas para alentar
la formacin de cuadros de gerencia pblica.16
94. Los pases de Amrica Latina han demostrado
ser terreno frtil para ideas de polticas. Despus
de todo, Amrica Latina ha sido testigo del sur-
gimiento de innovaciones en materia de polticas
en las ltimas dos a tres dcadas. Pero estas ca-
ractersticas parecen haber llevado a una brecha
significativa entre ideas e implementacin. Hemos
observado una brecha institucional entre la formu-
lacin e implementacin de polticas en los pases
de la OCDE, pero dicha brecha es salvada con
efectividad a travs de mecanismos organizativos,
especialmente coordinacin entre el gabinete, las
secretaras centrales y la gerencia pblica.
95. Por otro lado, en los pases de Amrica Latina
existe un profundo sentido de que la ejecucin
no es consistente con las polticas. Incluso en los
pases ms avanzados de la regin, las propuestas
de polticas pueden ser mencionadas en los medios
y resultar influyentes dentro y fuera del gobierno,
pero a menos que se apliquen explcitamente a
nivel de programa (y, en muchos casos, que se
introduzcan como un programa en el presupuesto)
continan siendo letra muerta. Como resultado,
las agencias gubernamentales a menudo sienten
que el centro (es decir, la oficina del presidente) no
brinda instrucciones implementables. De manera
interesante, los ministerios de hacienda han llena-
do parcialmente este vaco de polticas tcnicas en
los ltimos aos, pero al igual que sus ministerios
equivalentes en la OCDE, tienen un mandato ms
acotado de control presupuestario e implementa-
cin de programas que no es adecuado para el rol
de polticas ms amplio del centro del gobierno.
Tampoco tienen los ministerios de hacienda la
suficiente experiencia en administracin como para
facilitar la alineacin entre las metas alcanzables
de las agencias y las metas de nivel superior del
gobierno.
96. Tambin existe el caso contrario donde el centro
del gobierno siente que las agencias no estn
cumpliendo con los mandatos recibidos. Por consi-
guiente, supuestas buenas polticas (tales como los
subsidios monetarios) con frecuencia pueden tener
16 Sistema de Alta Direccin en Chile; Sistema de Direao e Assessoramento
Superiores (DAS) en Brasil, entre otros regmenes.
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
malos resultados en la prctica. Otro aspecto de
esta brecha entre la formulacin y la implementa-
cin de polticas es la falta de retroalimentacin de
los resultados de monitoreo y evaluacin en la for-
mulacin de polticas, aunque este fenmeno no es
muy diferente en los pases de la OCDE. A medida
que Amrica Latina avanza hacia una separacin
ms definida entre la planeacin e implementacin
de polticas, esas instrucciones implementables de
arriba hacia abajo necesariamente se expandirn
y sern ms fuertes. Esto ltimo se ilustra, entre
otros ejemplos, a travs del impulso permanente
del gobierno actual de Chile por consolidar el rol
de monitoreo y coordinacin de los ministerios con
respecto a las agencias ejecutoras bajo sus rbitas.
Ideas para una mejor formulacin de polticas
en Amrica Latina
97. Las caractersticas antes mencionadas de la regin
sin lugar a dudas presentan obstculos para la for-
mulacin e implementacin racional de polticas
basada en el conocimiento tcnico, que parecen ser
inicialmente mayores en Amrica Latina que en los
pases de la OCDE. Sin embargo, como tambin
se indica anteriormente, Amrica Latina est avan-
zando hacia una mayor apertura al conocimiento
tcnico y una mayor consistencia en la coordi-
nacin e implementacin de polticas. Con este
espritu, se pueden proponer seis ideas principales
que podran tomarse en consideracin si la meta es
mejorar la eficiencia del ciclo de las polticas pbli-
cas en Amrica Latina. Se seleccionaron estas seis
ideas porque, en primer lugar, se basan claramente
en algunas de las lecciones aprendidas a partir del
contexto evolutivo de los pases de la OCDE y, en
segundo lugar, porque parecen ser plausibles de
implementacin de acuerdo con los principales
acuerdos polticos e institucionales imperantes en
la regin.
98. (i) La autoridad poltica y el conocimiento tcnico en
el centro del gobierno. Los ejemplos de pases de la
OCDE seleccionados en este informe indican que
una buena formulacin de polticas comienza con
la combinacin de una autoridad poltica efectiva
y conocimiento tcnico en el centro del gobierno.
La autoridad poltica es responsable del programa
general del gobierno; supervisa la concepcin de las
ideas polticas, decide qu polticas deben llevarse
adelante, coordina entre los sectores y supervisa que
las polticas se implementan segn su cometido.
En muchos pases con sistemas parlamentarios, la
autoridad poltica est constituida por el gabinete.
En el sistema de gobierno presidencial de Estados
Unidos, el presidente concentra mucha de esa
31
 autoridad poltica dentro de su propia oficina, la
Casa Blanca, pero tambin comparte parte de la
autoridad con el Congreso.
99. En una economa compleja y moderna, la autori-
dad poltica posiblemente no podra llevar a cabo
estas funciones de formulacin de polticas sin el
respaldo de una secretara tcnica fuerte, gene-
ralmente una oficina de gabinete (en pases que
siguen el modelo de Westminster), una oficina del
primer ministro (Francia y Espaa) o una oficina
presidencial (la Oficina Ejecutiva del Presidente
en Estados Unidos). Estas oficinas son expertas
en la administracin de procesos operativos que
promueven o evalan ideas de polticas, garantizan
su coordinacin y consistencia y se ocupan de su
implementacin. Esto requiere un mnimo cono-
cimiento tcnico de polticas especfico del sector,
pero algunas secretaras tcnicas (el Reino Unido,
pero sobre todo Estados Unidos) incorporan ma-
yor conocimiento tcnico que otras (como Canad
y Nueva Zelanda).
100. El centro del gobierno en Amrica Latina, es
decir, la oficina del presidente, es normalmente
fuerte en asuntos polticos, incluyendo el ma-
nejo de relaciones con otros poderes y niveles de
gobierno y la coordinacin del respaldo poltico.
Adems, est cada vez ms comprometida a exigir
resultados a los ministerios y agencias ejecutoras.
Sin embargo, la autoridad poltica posee poco
conocimiento tcnico sobre polticas y, a menudo,
tiene un dbil compromiso con una formulacin de
polticas slida a nivel tcnico. Los gabinetes no se
utilizan como rganos deliberativos ni de toma de
decisiones. Y las secretaras tcnicas en la oficina
presidencial son prcticamente inexistentes (en la
medida que existe conocimiento tcnico cerca del
centro, ste recae en los ministerios de hacienda y
planificacin pero alejado de la autoridad poltica
del presidente).
101. El paso ms importante para mejorar el proceso de
formulacin de polticas en los pases de la regin
sera fortalecer el centro, en trminos tanto de
capacidad poltica para gestionar polticas como
de una secretara tcnica para respaldar esta fun-
cin. Para que la gestin por resultados madure en
Amrica Latina, resultar fundamental contar en
los pases de la regin con una oficina presiden-
cial capaz de brindar instrucciones estratgicas
efectivas, as como tambin asegurar la coherencia
interna, la disciplina corporativa y la alineacin de
resultados. Sin lugar a dudas, no corresponde a este
informe proponer soluciones polticas por ejem-
plo, sera simplista y poco realista exigir gabinetes
fuertes en regmenes presidenciales. Por otro lado,
32
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
los presidentes pueden (y ya lo hacen en algunos
pases) convocar organismos polticos efectivos
para la coordinacin sectores (afines a los comits
de gabinete) para asuntos econmicos, sociales, de
seguridad, etc.
102. El presidente y las autoridades polticas bajo la pre-
sidencia necesitarn el respaldo de una secretara
de polticas presidenciales. Casi todas las oficinas
de gabinete y presidenciales de la OCDE cubiertas
en este informe seran un punto de partida til
para el diseo de una secretara tcnica. Tal vez
la Oficina Ejecutiva del Presidente en Estados
Unidos ofrezca el ejemplo ms pertinente para
Amrica Latina, si bien es de esperar que los pases
de la regin comiencen a una escala mucho menor.
La Oficina del Gabinete del Reino Unido o la
Oficina del Primer Ministro de Francia tambin
son ejemplos interesantes porque son proactivas a
la hora de observar los problemas de las polticas
y proponer soluciones. Por ejemplo, dentro de la
Oficina del Gabinete del Reino Unido hay una
Unidad de Estrategias que estudia asuntos espec-
ficos de polticas y una Unidad de Implementacin
(supervisada en forma conjunta por el Tesoro) que
atiende problemas de implementacin de polticas.
103. (ii) Un sistema organizativo que coordina la formu-
lacin de polticas. La formulacin de polticas en
la OCDE est basada en estructuras organizativas,
mecanismos de coordinacin y mecanismos de
control. Las estructuras organizativas determinan
quin realiza qu tareas y las jerarquas y lmites
organizativos establecen conjuntos de incentivos
particulares. Los mecanismos de coordinacin, ta-
les como gabinetes o formatos de comit ad-hoc (o
ministerios lderes en el caso de Nueva Zelanda
y superministerios en Australia) estn diseados
para contrarrestar los efectos de las agencias pbli-
cas que siguen sus propias agendas y, focalizarlas
en cambio en las metas que bajan desde el centro
del gobierno a un rea de polticas particular. En
los pases que siguen el modelo de Westminster, la
coordinacin del gabinete puede ser bastante es-
tricta debido a la doctrina de responsabilidad co-
lectiva. Los mecanismos de control son los medios
utilizados por el jefe del centro para hacer cumplir
sus prioridades a travs del agente en el ministerio
sectorial. Tradicionalmente, el mtodo de control
en el sector pblico era ordenar, pero las rdenes
estn cada vez ms combinadas, en la medida de lo
posible, con formatos contractuales (contratos por
resultados) e incentivos.
104. Existe un problema evidente en los pases de
Amrica Latina y es que la transicin incierta de
prioridades de gobierno hacia resultados esperados
 ponga en riesgo la cohesin y la efectividad de
la formulacin de polticas. Entre otros puntos,
una agenda para mejorar la transicin de poltica
a implementacin incluye temas tales como:
establecimiento de una secretara tcnica en el
centro de gobierno (y, tal vez cambiar el papel de
los ministerios de hacienda que hasta ahora se ha
estado expandiendo); apertura, donde no exista, de
un proceso de mayor contestabilidad dentro del
ejecutivo mediante el establecimiento de procedi-
mientos estndar adecuados para evaluar polticas,
desde el punto de vista poltico y tcnico, a travs de
la deliberacin colectiva (utilizando, por ejemplo,
reuniones de gabinete); creacin de un superminis-
terio o agencia lder para coordinar la formulacin
de polticas en un rea de poltica particular;
trabajo a travs de comisiones interministeriales;
y otras tcnicas para aunar las diferentes partes
de la administracin. En la regin, se probaron los
superministerios en forma temporal, pero con un
papel ms limitado a la coordinacin de sectores
que a la alineacin de metas o canalizacin de
programas de agencias hacia mayores prioridades
de gobierno. De otro modo, los experimentos con
superministerios han sido efmeros en Amrica
Latina.17 Lo mismo ocurri con las comisiones sec-
toriales ad-hoc a nivel ministerial, donde un desafo
especfico es mantener la motivacin de participar
por parte de aquellos ministerios que no estn a
cargo de la conduccin. Los gobiernos innovadores
han tratado una amplia gama de incentivos (ins-
titucionales, colectivos, individuales) para mejorar
el desempeo de las agencias, pero esos incentivos
han tenido poco efecto sobre la calidad de las metas
de las agencias, incluyendo la alineacin de metas o
metas de mejora del desempeo.
105. (iii) Una gerencia pblica que brinde asesora
experta sobre polticas y coordine la formulacin e
implementacin de polticas. Los miembros de la
gerencia pblica son designados de acuerdo tanto
con criterios polticos como hbridos (polticos y
tcnicos) en los pases de la OCDE, dependien-
do del pas. Su papel en salvar la brecha entre el
mundo de la poltica y la formulacin de polticas y
el mundo de la implementacin es crucial. Desem-
pean este papel tanto en el centro (ms especfi-
camente, en las secretaras del centro del gobierno)
como en la cima de los ministerios. Con contadas
excepciones, particularmente Brasil y Chile, estos
cuadros profesionales brillan ms por su ausencia
17 Actualmente Chile est tratando de crear un Ministerio de Desarrollo Social
que lidere y coordine todos los ministerios sociales, evale su desempeo y
tenga un papel prominente en la alineacin de prioridades y programas de
polticas sociales, incluyendo salud y educacin. El gobierno recientemente
envi un proyecto de ley al Congreso y, a la fecha de este informe, todava no
ha sido debatido dentro del poder Legislativo.
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
que por su presencia en Amrica Latina. Se trata
de una reforma amplia, que en muchos sentidos
excede el alcance de este documento, porque es
una de las claves para una mejor gestin pblica en
general. Pero tambin cobra particular importancia
para una mejor formulacin de polticas, princi-
palmente porque los funcionarios de la gerencia
pblica actan como vnculo entre la formulacin
y la implementacin de polticas y muchos de ellos
son expertos en polticas.
106. (iv) Fuerte capacidad de los ministerios sectoriales.
Los ministerios sectoriales en la OCDE tienden
a contar con una fuerte capacidad analtica en
unidades o departamentos especializados. Adems
de sus propias unidades financieras, de recursos
humanos y gestin de activos, tambin comunes
entre los ministerios sectoriales en Amrica Lati-
na, los ministerios de la OCDE tambin cuentan
algunas veces con sistemas de informacin de
gestin a nivel sectorial para proveer informacin
para el proceso de formulacin de polticas. Mu-
chos ministerios de Amrica Latina cuentan con
una capacidad dbil para administrar sus propias
actividades de formulacin de polticas y/o coordi-
nar las polticas de las agencias que supervisan. En
una primera etapa y para mejorar esta capacidad,
los ministerios podran (con ayuda del centro) con-
centrarse en mejorar el nivel (cantidad y calidad)
de informacin disponible para el ministro a fin
de proveer informacin a la formulacin de pol-
ticas. Esto permitira a los ministerios armonizar
mejor las amplias prioridades presidenciales bajo
su responsabilidad con los programas especficos
que ellos y las agencias adscritas estn diseando
y, ms adelante, implementando. Para este fin,
fortalecer las oficinas de planificacin ministeriales
les dara a los ministerios una mayor capacidad
para reunir y analizar informacin y utilizarla en
la planificacin estratgica. En una etapa posterior
se podran considerar iniciativas organizativas ms
ambiciosas (tales como unidades de investigacin
ministeriales).
107. (v) Fuerte capacidad de la legislatura. El Congre-
so de Estados Unidos (el ejemplo ms cercano a
los sistemas presidenciales de Amrica Latina)
desempea un papel clave en la formulacin de
polticas y cuenta con una fuerte oficina de pre-
supuestos y comisiones tcnicas para hacerlo. La
capacidad tcnica de los parlamentos de Amrica
Latina para desarrollar ideas de polticas y formu-
lar y evaluar propuestas de polticas provenientes
del ejecutivo no es muy slida. A pesar de no con-
tar con el poder tcnico y poltico del Congreso
de Estados Unidos, s cuentan con un mandato
para formular polticas y son polticamente ms
33
 fuertes que el poder legislativo de la mayora de
los sistemas parlamentarios. Por lo tanto, propor-
cionar a los congresos una base tcnica ms slida
para crear polticas o evaluar propuestas podra
reforzar la contestabilidad y mejorar la formula-
cin de polticas en Amrica Latina. La Oficina
de Presupuestos del Congreso y las Comisiones
del Congreso de Estados Unidos ofrecen posibles
modelos en este sentido. Muchos congresos de
Amrica Latina ya forman parte de un movimien-
to mundial que busca resultados y esto los llevar a
exigir una mayor capacidad propia de formulacin
y evaluacin de polticas.
108. (vi) Existencia de canales alternativos activos de
asesora sobre polticas. Hay una serie de posibles
formatos institucionales alternativos que podran
reforzar el anlisis tcnico abriendo el proceso de
formulacin de polticas al conocimiento tcnico
acadmico y, en un sentido ms amplio, al sector no
gubernamental. Tales iniciativas tambin pueden
alentar la participacin de las partes interesadas
(stakeholders), no como expertos o evaluadores, sino
como partes en el debate, en la consideracin de
diferentes alternativas de polticas. Este proceso
puede traer a la luz alternativas polticas viables y
puede minimizar la resistencia de las partes inte-
resadas. Estas iniciativas son comunes en muchos
pases de la OCDE y estn siendo adoptadas en
Amrica Latina a medida que la masa crtica de
expertos se expande y las organizaciones de la so-
ciedad civil comienzan a hacer or su voz y cuentan
con mayor capacidad tcnica. Algunos ejemplos
de participacin exitosa de los interesados son la
Commission Nationale du Dbat Public de Francia
(Cuadro 6) y la reforma del sistema previsional en
Chile (Cuadro 5). La gama de alternativas incluye
lo siguiente:
Una institucin que establece paneles de
expertos no gubernamentales caso por caso
(por ejemplo, la Academia Nacional de
Ciencias de Estados Unidos o el Consejo
para el Anlisis Econmico de Francia).
Una institucin para contratar investiga-
cin orientada a polticas en entidades no
gubernamentales en forma individual (por
ejemplo, la Fundacin Nacional de Ciencia
en Estados Unidos o, en alguna medida,
Colciencias de Colombia).
La creacin de un cuerpo ms permanente de
expertos dentro de una agencia de gobierno
autnoma para llevar a cabo estudios de
polticas en forma individual (un modelo de
ello podra ser una versin de la AEVAL de
34
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Espaa, pero ms explcitamente dedicada a
problemas de polticas ex-ante).
La designacin de comisiones de expertos
para realizar estudios de polticas en forma
individual. Esto podra institucionalizar una
prctica similar a las Comisiones Reales de
pases del Commonwealth (Cuadro 2) o
replicar, dentro de lo posible, el modelo de
reforma del sistema previsional de Chile
(Cuadro 5).
109. Ni la revisin de la estructura organizativa para
la coordinacin de metas de polticas ni la mejora
de la capacidad tcnica para la formulacin de
polticas son pasos que puedan completarse en el
corto plazo. Requieren liderazgo y voluntad pol-
tica, as como tambin una dosis de conocimiento
tcnico y continuidad en la reforma. Sin embargo,
si se pretende reconstruir la confianza en el estado
de Amrica Latina, se necesita con urgencia una
mayor consolidacin de los logros de la regin as
como tambin una importacin y ajuste selectivo
de la experiencia de los pases de la OCDE en
esas dos reas de reforma. Mejorar la credibilidad
del sector pblico requiere desarrollar los puen-
tes institucionales e instrumentales adecuados
entre los anuncios polticos, las prioridades del
gobierno, el financiamiento flexible, la capacidad
de ejecucin, la prestacin de servicios de calidad
y la satisfaccin del ciudadano. En este punto del
impulso de la regin hacia una relacin orientada
a los resultados entre la administracin pblica y
el cliente-ciudadano (elector y contribuyente), esos
puentes resultan fundamentales para fortalecer la
transparencia, la responsabilidad y el desempeo.
 LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Anexo 1:
Sistemas y agencias de evaluacin que abarcan
todo el gobierno: caractersticas comunes
y diferencias en los pases de la OCDE
Tabla 1-1. Reino Unido: Rutinas formalizadas de evaluacin
Evaluacin interna:
Evaluaciones ministeriales
Elementos de un sistema:
Tipo gua del centro para
evaluacin ex-ante y ex-post
La formulacin y evaluacin
Arreglos de polticas son, en gran
institucionales medida, descentralizadas, y
no son parte de un sistema.
Adems del papel de
coordinacin y evaluacin
de los mecanismos del
Gabinete (incluyendo
Objeto, alcance una Oficina del Gabinete
e impacto extensa y poderosa), el rol
del centro es brindar alguna
orientacin metodolgica (del
Tesoro) y soporte analtico
(de diversas fuentes).
Los mtodos y fuentes analticas
de conocimiento tcnico
varan ampliamente. Cada
departamento es responsable
Mtodos
del aseguramiento de la
calidad. Los departamentos
publican muchos de sus
estudios en sus sitios web.
Evaluacin interna:
Unidad de estrategias
del primer ministro
Agencia para evaluacin
ex-ante de polticas
La PMSU es una unidad
central (es decir, no un
sistema) que depende de
la Oficina del Gabinete.
Como parte de una tarea ms
amplia de soporte al Primer
Ministro y a los ministerios en
formulacin de polticas (y
metodologas asociadas), la
Unidad lleva a cabo estudios
orientados a polticas (es
decir, evaluacin ex-ante de
polticas) en una cantidad
relativamente modesta de reas.
La PMSU y la Oficina del
Gabinete seleccionan reas
de polticas para estudio.
El conocimiento tcnico es
mayormente interno. No
existe una metodologa
analtica predominante.
Los estudios se publican
en el sitio web.
35
El ciclo presupuestario: Evaluacin externa:
Revisiones de gastos Oficina nacional de auditora
Sistema para evaluacin
Agencia para evaluacin
ex-post de programas
ex-post de programas
(revisiones de gastos)
El Tesoro realiza, actualmente en
un ciclo de tres aos, Revisiones
La NAO es una institucin
Integrales de Gastos (CSR,
suprema de auditora
Comprehensive Spending
independiente que
Reviews). En relacin con
reporta al Parlamento.
esto, supervisa las revisiones
de gastos departamentales.
La NAO realiza una serie
Las CRS analizan los gastos
de funciones de auditora y
en todos los ministerios, as
evaluacin. Las evaluaciones son
como tambin la asignacin de
de implementacin (eficiencia,
gastos. Las revisiones de gastos
efectividad, etc.) no de polticas
departamentales, asumidas por
en s. Las auditoras del tipo
cada ministerio, analizan los
Value-for-money (a un ritmo
resultados logrados y su costo.
de alrededor de 60 por ao)
Las revisiones de gastos son
se integran a las Revisiones
la base para las estimaciones
de Gastos. LA NAO tambin
de gastos futuros a tres aos
valida regularmente sistemas
(mediano plazo) (que cubre
de datos de agencias como
un 59% de todo el gasto).
parte del ciclo de CSR
El conocimiento tcnico es
mayormente interno. Los
estudios de evaluacin, ms
el compendio ocasional de
informes de validacin de datos,
se publican en el sitio web.
 Tabla 1-2. Nueva Zelanda: Rutinas formalizadas de evaluacin

Evaluacin interna: Evaluacin interna: El ciclo presupuestario: Evaluacin externa:

Evaluaciones ministeriales
Elementos de un sistema para
Tipo
evaluacin ex-post de programas
Mientras el Gabinete evala y coordina la
formulacin de polticas, la formulacin y
evaluacin de polticas son ampliamente
descentralizadas y no son parte de
un sistema. Sin embargo, el centro del
gobierno requiere y coordina una
Arreglos rutina departamental de planificacin
institucionales estratgica: los planes estratgicos
de las agencias estn contenidos en
una Declaracin de Intencin (SOI),
enviada anualmente junto con el
presupuesto. El centro tambin designa
agencias lderes para cuestiones de
polticas interdepartamentales.
La SOI establece las metas
Objeto, departamentales y la estrategia de
alcance e evaluacin (aunque, en su interior,
impacto la funcin de evaluacin contina
estando poco desarrollada).
Las SOI se encuentran
Mtodos
disponibles en lnea.
SPEaR
Sistema local para evaluacin
ex-ante y ex-post
La Comisin de Evaluacin
e Investigacin de Polticas
Sociales (SPEaR, Social Policy
Evaluation and Research
Committee) liderada por el
Ministerio de Desarrollo Social,
es un pequeo grupo que
intenta coordinar y promover
el anlisis de polticas sociales
entre agencias relevantes.
SPEaR ofrece asistencia a los
investigadores del gobierno,
lleva a cabo sus propios
anlisis y busca incorporar los
resultados de la investigacin
en el proceso de formulacin
de polticas. Hasta ahora ha
tenido un impacto limitado.
SPEaR encomienda algunos
informes a expertos. stos
se publican en lnea.
Revisiones de gastos Oficina del Auditor General
Sistema para evaluacin
Agencia para evaluacin
ex-post de programas
ex-post de programas
(revisiones de gastos)
El gobierno est
planificando instituir un La OAG no tiene participacin
sistema de revisiones de en la evaluacin de polticas y
gastos supervisado por el desempea un papel limitado
centro y llevado a cabo en la evaluacin de programas.
por los departamentos.
Adems de su tradicional
funcin de auditora, la
OAG audita los datos de
desempeo presentados por los
departamentos en sus informes
anuales. Tambin realiza una
cantidad limitada de auditoras
de gestin (pero la poltica en
s se toma como es dada).
La OAG tiene su propio
personal y tambin utiliza los
servicios de estudios contables.

Tabla 1-3. Canad: Rutinas formalizadas de evaluacin

Evaluacin interna: El ciclo presupuestario:

El sistema de evaluacin de la Secretara del Tesoro
Tipos Sistema para evaluacin ex-post de programas
La Secretara del Tesoro (la unidad responsable de la
administracin pblica) supervisa un sistema descentralizado
de evaluacin ex-post. No existe un sistema para formulacin
Arreglos de polticas ms all de la funcin normal de coordinacin
institucionales y evaluacin del Gabinete y de la Oficina del Consejo
Privado, una secretara poderosa del Gabinete.
Revisiones de gastos
Elementos de un sistema para evaluacin ex-
post de programas (revisiones de gastos)
El Gabinete cuenta con una Comisin de Revisin
de Gastos, pero realiza ms bien un monitoreo
en lugar de llevar a cabo anlisis formales.

El sistema realiza la evaluacin de la implementacin de programas

(o conjuntos ms grandes de programas) tomando la intencin
de la poltica tal como es dada. La TBS define los estndares de
evaluacin de polticas y programas, respalda las actividades de
Objeto, alcance los departamentos, supervisa su trabajo e incorpora los resultados
e impacto de la evaluacin a los procesos de formulacin de polticas y
revisin de gastos. Los departamentos son libres de identificar los
programas a ser evaluados y definir los procesos de evaluacin.

La TBS mantiene una Base de Datos de Auditora y

Evaluacin que contiene y vincula informacin en una
Mtodos amplia gama de resultados analticos (no en lnea). Cada
agencia procura asesora tcnica externa de acuerdo con
sus necesidades. El TBS no utiliza expertos externos.

36
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Tabla 1-4. Estados Unidos: Rutinas formalizadas de evaluacin

Evaluacin por el Evaluacin externa:

Evaluacin por el Ejecutivo: Herramienta de
Congreso: Oficina de Contralora General
Calificacin de Evaluacin de Programas, PART2
Presupuestos del Congreso de Estados Unidos
Elementos de un sistema para evaluacin Agencia para evaluacin Agencia para evaluacin
Tipo
ex-post de programas ex-ante de polticas ex-ante y ex-post
PART era una herramienta de evaluacin de gestin y resultados
administrada por la OMB, que inclua la colaboracin de las
agencias pero sin participacin del Congreso ni otros actores
La CBO es una oficina La GAO es una oficina
Arreglos fuera del poder ejecutivo. Adems, la Ley de Desempeo y
independiente, no partidista independiente, no partidista
institucionales Resultados del Gobierno (GPRA, Government Performance and
que trabaja para el Congreso. que trabaja para el Congreso.
Results Act) define la poltica del gobierno sobre evaluacin
y establece la metodologa de evaluacin. Pero no existe un
sistema de evaluacin que abarque todo el gobierno como tal.
La CBO brinda anlisis,
PART era una herramienta para ayudar a identificar las fortalezas
informacin y estimaciones
y debilidades de un programa a fin de proveer informacin La GAO realiza una amplia
que ayudan al Congreso a
para las decisiones de financiacin y administracin. Uno de gama de tareas que
tomar decisiones econmicas
los tantos temas cubiertos es la suficiencia de la evaluacin. incluyen auditoras legales
Objeto, alcance y presupuestarias. Esto incluye
La OMB y la agencia desarrollan un plan para mejorar el y de gestin y, a pedido
e impacto estudios e informes sobre
desempeo y la gestin y luego realizar un seguimiento del del Congreso, realiza
asuntos de polticas (evaluacin
progreso obtenido. A veces el proceso puede llevar a cancelar evaluaciones ex-post y anlisis
ex-ante), con referencia
un programa. Entre 2004-2008 PART evalu 98% de los de opciones de polticas.
especial a problemas
programas del gobierno, que representa 90% del presupuesto.
econmicos y presupuestarios.
PART se bas en un cuestionario estandarizado que cubre el objeto
La GAO depende
y diseo del programa, la planificacin estratgica, la administracin La CBO depende
mayoritariamente de
de programas, y los resultados. Las respuestas fueron preparadas mayoritariamente de su
Mtodos su propio personal.
por cada agencia y aprobadas por la OMB. Los resultados, propio personal. Sus informes
Sus informes se
disponibles en lnea, consistieron en clasificaciones numricas, se publican en lnea.
publican en lnea.
as como tambin un breve comentario sobre cada pregunta.

37
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
 Tabla 1-5. Francia: Rutinas formalizadas de evaluacin

El ciclo
Evaluacin interna: Evaluacin interna:
Evaluacin interna: presupuestario: Evaluacin externa:
Centro de anlisis Consejo de anlisis
Evaluaciones ministeriales Revisin general de Tribunal de Cuentas
estratgico econmico
polticas pblicas
Sistema para
Elementos de un sistema Agencia para Agencia para evaluacin ex-post Agencia para
Tipo para evaluacin ex-post evaluacin ex-ante evaluacin ex-ante y de programas evaluacin ex-post
de programas de polticas ex-post de polticas (revisiones de programas
de gastos)
Este es un nuevo
La mayor parte de la evaluacin
proceso de revisin
de polticas y programas se lleva
de gastos bajo la
a cabo a nivel de los ministerios El CSA trabaja en
autoridad del Consejo
y agencias que stos controlan. nombre del Primer Se trata de un Consejo
de Modernizacin El Tribunal es un
Arreglos Algunas veces los ministerios Ministro, pero de economistas
de Polticas Pblicas organismo cuasi-
institucionales tienen organismos especializados tambin brinda prestigiosos elegidos
(liderado por el judicial independiente.
(departamentos de planificacin, conocimiento tcnico por el Primer Ministro.
Presidente). Las
cuerpos de inspectores, comisiones) a los ministerios.
revisiones son
para realizarlo. No existe un
llevadas a cabo por
sistema de evaluacin nacional.
los ministerios.
La misin del El trabajo principal
Consejo es brindar del Tribunal son
El CSA brinda
una diversidad de La Revisin examina las auditoras
asesora de expertos
opiniones de expertos la justificacin y tradicionales tarea en
al gobierno sobre
sobre opciones de el costo de los la que cuenta con una
polticas pblicas,
Objeto, alcance polticas econmicas. programas pblicos amplia reputacin. El
especficamente sobre
e impacto Sus estudios ofrecen y propone cambios, Tribunal ha ingresado
la implementacin
una combinacin de si fuesen justificados. recientemente
de estrategias de
evaluacin ex-post y al campo de la
gobierno (evaluacin
exante de polticas. evaluacin ex-post de
ex-ante de polticas).
Los estudios son con programas y polticas
frecuencia influyentes. seleccionados.
El Consejo selecciona
temas de estudio
El CSA utiliza expertos
y encomienda
internos y externos El Tribunal usa
los estudios (a los La Revisin utiliza
y una amplia gama conocimiento
miembros del Consejo conocimiento
Mtodos de metodologas de tcnico interno. Sus
o a otros expertos). tcnico de auditora
evaluacin. Todos informes se publican
Estos luego se publican interna y externa.
sus estudios se en su sitio web.
bajo los nombres de
publican en lnea.
los autores (y se ponen
a disposicin en lnea).

Tabla 1-6. Espaa: Rutinas formalizadas de evaluacin

Evaluacin interna: El ciclo presupuestario:

Agencia de Evaluacin de Polticas Pblicas y Calidad de Servicios (AEVAL) IGAE
Sistema para evaluacin ex-post de
Tipo Agencia (y sistema incipiente) para evaluacin ex-post de programas.
programas (revisiones de gastos)
La evaluacin en Espaa ha sido hasta ahora una actividad ad-hoc de agencias pblicas,
en su mayor parte, sin marco formal ni regularidad. AEVAL es una agencia de reciente
Arreglos La IGAE es una agencia adscrita al
creacin vinculada al Ministerio de la Presidencia y dirigida por el Consejo Rector
institucionales Ministerio de Economa y Finanzas.
(que cuenta con miembros del gobierno, sindicatos y expertos). AEVAL tiene por
objeto iniciar el proceso de institucionalizacin de la evaluacin en el sector pblico.
Los objetivos de la AEVAL son dar apoyo al monitoreo y la evaluacin en el La IGAE lleva a cabo evaluaciones
Objeto, alcance sector pblico, respaldar la mejora de los servicios pblicos y promover la ex-post de programas (es decir,
e impacto transparencia y un mejor uso de los recursos pblicos. Sus principales actividades revisiones de gastos) a fin de analizar
son la evaluacin de polticas y la promocin de gestin de la calidad. la efectividad y el desempeo.
El Consejo Rector define el programa de evaluacin y la AEVAL coordina
las evaluaciones con los correspondientes ministerios. La AEVAL tiene un
Mtodos enfoque pragmtico y eclctico de las metodologas. Las evaluaciones son en
su mayora realizadas por el personal interno de la AEVAL. La AEVAL llev a
cabo sus primeras evaluaciones en 2007 y publica los resultados en lnea.

38
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
 LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Anexo 2:
El Reino Unido
2.1 En el ltimo siglo, la formulacin de polticas en
el Reino Unido18 se volvi un asunto mucho ms
difcil porque el gobierno ha aumentado en volu-
men y complejidad (este es un fenmeno comn en
toda la OCDE; ver Cuadro 2.1). La formulacin
y evaluacin de polticas, anteriormente dominio
exclusivo del Gabinete y la gerencia pblica, se ha
convertido ahora en un asunto bastante ms com-
plejo. Gradualmente, el gobierno se fue abriendo a
las ideas externas y al conocimiento tcnico en el
ltimo siglo (Stone, 2001) y en las ltimas cuatro
dcadas aproximadamente, se desarrollaron institu-
ciones pblicas formales fuera del Gabinete para
respaldar el proceso de las polticas pblicas.
2.2 Hacia fines de la dcada de 1990 se perciba una
crisis en la capacidad de generacin de polticas del
Reino Unido (esta crisis se sinti en otros pases
del modelo Westminster; ver Cuadro 2). Esto fue
especialmente evidente en la cantidad de activida-
des para mejorar el proceso durante el gobierno de
Blair (Laborista) de 1997.
2.3 El gobierno de sistema parlamentario del Reino
Unido y su falta de una constitucin escrita confieren
considerables facultades polticas al gobierno. Existe la
idea de que estos arreglos han hecho del Reino Unido
la pistola ms rpida de Oeste en la introduccin de
nuevas polticas y esto contribuy a fiascos de polticas,
tales como la legislacin presentada precipitadamente
en 1991 para controlar la cra de perros peligrosos.
Gestin Pblica
2.4 El Reino Unido fue parte de la vanguardia de
reformas de la Nueva Gerencia Pblica. En primer
18 Ver: Davies (2004); House of Commons, Public Administration Select Commit-
tee (2007); National Audit Office (2001); Stilgoe, Irwin, and Jones (2006).
39
lugar, puso nfasis en el uso de las herramientas de
gestin por resultados para mejorar la eficiencia.
Luego, ms recientemente, busc poner ms nfasis
en la consistencia de polticas en todo el gobierno.
2.5 Las reformas bajo un gobierno Conservador radical
(1979-97) enfatizaron, sobre todo, la eficiencia: pri-
mero, se promovieron cambios rpidos en lnea con
el concepto de value-for-money de optimizacin de
gestin (desde la Unidad de Control de Eficiencia,
Efficiency Unit); luego la separacin de las funciones
del gobierno en centros de costos definidos, con ge-
rentes responsables de los productos (la Iniciativa de
Gestin Financiera establecida en 1982 y supervisada
por el Tesoro). La reforma ms importante, Next
Steps (Prximos Pasos, iniciada en 1989) consisti
en separar la formulacin de polticas de la imple-
mentacin de polticas dividiendo la mayor parte del
gobierno central en agencias ejecutoras independien-
tes y contractualizando la relacin entre estas agencias
y sus departamentos auspiciantes (ministerios).
2.6 El gobierno Laborista, en el poder de 1997 a 2010, en
general mantuvo y desarroll el sistema de gestin por
resultados, al mismo tiempo que introdujo un sistema
ms explcito de planificacin y presupuesto por resul-
tados. A partir de 1998, los departamentos recibieron
presupuestos a mediano plazo y se permiti el traslado
el dinero no gastado al ao siguiente. Los Acuerdos de
Servicios Pblicos entre los departamentos y el Tesoro
establecieron los objetivos y metas de los departamen-
tos. A partir de 2000, se pas de establecer una gran
cantidad de objetivos de resultados y procesos a contar
con una cantidad ms reducida de objetivos, que se
focalizaban principalmente en resultados. A partir
de 2002, los departamentos tuvieron que identificar
sus reas de gastos ms ineficientes, que luego seran
eliminados. Las reformas desde 1997 tambin tuvie-
ron como objetivo contrarrestar las consecuencias no
planeadas de la reforma Next Steps enfatizando una
visin ms estratgica y un gobierno unido.
 Tabla 2-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de polticas pblicas en el Reino Unido

El ciclo de las Poltica y polticas: Tcnicos: en los

Presupuesto: en el centro Tcnicos: en el centro
polticas pblicas en el centro departamentos
Identificacin Unidad de estrategias
de polticas del primer ministro
Direcciones de estrategias
Revisiones y consultas de
polticas ad-hoc Funcin de investigacin
Gabinete, comisiones (algunos Departamentos)
del Gabinete, Unidad de Investigacin Social
del Gobierno (Government Cuerpos de inspectores o
Oficina del Gabinete, Social Research Unit) reguladores independientes
Decisiones de Oficina del Primer adscritos a algunos
polticas Escuela Nacional de Gobierno Departamentos
Ministro, incluyendo (National School of Government)
Direccin de Polticas Revisiones de polticas ad-hoc
Oficina del Gobierno para la Ciencia
Comisiones (Government Office for Science) Organismos pblicos
Parlamentarias Selectas no departamentales
Consejos de investigacin
financiados por el gobierno
Acuerdos de Servicios Pblicos
monitoreados a travs de:
Implementacin
(a) Revisiones de Gastos del
de programas
Tesoro de S.M.; (b) Delivery
Unit del Primer Ministro
Auditoras de gestin de la Oficina
Nacional de Auditora (incorporadas
Evaluacin de
a las Revisiones de Gastos); evaluacin Evaluaciones ad-hoc
programas
ex-post de programas y procesos
seleccionados (pero no de polticas)

Principales rutinas del proceso de las polticas
pblicas
2.7 El gobierno del Reino Unido tiene una amplia red
de actividades diseadas para contribuir, directa
o indirectamente, con el proceso de las polticas
pblicas. Para facilitar su presentacin, se dividen
en rutinas principales y subsidiarias. Las rutinas
principales estn relacionadas con el Gabinete, el
sistema de gestin por resultados del gobierno o los
propios arreglos de las agencias sectoriales. Consti-
tuyen el ncleo de una red de actividades que res-
palda el proceso de formulacin de polticas. (Ver
tambin la Tabla 2-1 que presenta las principales
rutinas de acuerdo con el esquema de la Tabla 3).
2.8 Presidido por el Primer Ministro y obligado por
la responsabilidad colectiva, el Gabinete contina
siendo el rbitro de polticas de ltima instancia. La
Oficina del Primer Ministro incluye una Direccin
de Polticas (Policy Directorate), cuyo trabajo es
principalmente la coordinacin poltica. La Oficina
del Gabinete respalda el trabajo del Gabinete.
2.9 En 1970, fue un gobierno Conservador el primero
en introducir una capacidad de polticas tcnica
en el centro del gobierno con la creacin de un
think-thank interno (la Junta Central de Revisin
de Polticas, Central Policy Review Staff ) adscrito
al Gabinete. Esta unidad perdi foco cuando, ms
adelante en la dcada, fue forzada a pasar de la
estrategia a largo plazo al manejo de crisis y fue
cerrada en 1983. A partir de 1998 se sucedieron
la creacin y cierre de una serie de diferentes uni-
dades de polticas. Las mismas estuvieron a cargo
de hacer proselitismo en los departamentos sobre
mejores formas de formular polticas y tambin
participaron en la formulacin de polticas (el Cua-
dro 2.1 resume la gua para una buena formulacin
de polticas producida por una de estas unidades).
2.10 La Unidad de Estrategias del Primer Ministro fue
formada en 2002 a partir de partes de unidades orien-
tadas a polticas previamente existentes19. Ubicada en
la Oficina del Gabinete, ofrece asesora estratgica al
Primer Ministro, brinda apoyo a los Departamentos
en el desarrollo de polticas (incluyendo capacidad
estratgica) e identifica problemas emergentes. De
esta forma ofrece amplias pautas de metodologa
y capacitacin sobre formulacin de polticas, pero
tambin lleva a cabo estudios orientados a polticas en
reas especficas (a menudo en asuntos interdeparta-
mentales). La Unidad tiene pocas responsabilidades
diarias y su trabajo est organizado en torno a grupos
de polticas nacionales, tales como educacin y salud
(Conference Board of Canada, 2007). Se constituyen
19 La Unidad fue establecida reuniendo a la Unidad de Desempeo e Inno-
vacin (PIU, Performance and Innovation Unit) y a la Unidad de Estrategias
Futuras del Primer Ministro (FSU, Prime Ministers Forward Strategy Unit).

40
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
 Cuadro 2-1. Metodologa para una buena formulacin de polticas

La Formulacin de polticas profesional para el siglo veintiuno (Oficina del Gabinete, 1999) fue elaborada por el
Centro para Estudios de Gestin y Polticas, un precursor de la Unidad de Estrategias del Primer Ministro. El
documento identific nueve caractersticas de buena formulacin de polticas:

De cara al futuro Definir resultados de polticas y tomar una postura a largo plazo

Hacia el exterior Considerar la situacin nacional, europea e internacional, aprender de la experiencia de otros
pases, reconocer las variaciones regionales.

Innovadora, Flexible Cuestionar las formas establecidas de manejar las cosas, alentar nuevas ideas creativas,
identificar y gestionar el riesgo.

Unida Mirar ms all de los lmites institucionales; establecer objetivos interdisciplinarios; definir y comunicar
acuerdos mutuos de trabajo entre departamentos; garantizar que la implementacin sea parte del proceso de las
polticas pblicas.

Inclusiva - Consultar a los responsables de la implementacin y a los afectados por la poltica; llevar adelante una
evaluacin de impacto

Basada en evidencia Basar las decisiones de polticas y la asesora en las mejores pruebas disponibles a partir de
una amplia variedad de fuentes; garantizar que la evidencia est disponible de una forma accesible y significativa.

Evaluada Una evaluacin sistemtica de la efectividad de la poltica incorporada al proceso de formulacin de polticas.

Revisiones La poltica existente/establecida es revisada en forma constante para garantizar que realmente est
abordando los problemas para los que fue diseada.

Lecciones aprendidas Aprender de la experiencia de qu funciona y qu no

pequeos equipos para satisfacer las necesidades de
cada proyecto que una vez completada la tarea son
reasignados a un nuevo trabajo. El reclutamiento
se concentra en aquellos con habilidades analticas
genricas destacadas y el personal est constituido
por funcionarios pblicos permanentes en prstamo
de departamentos gubernamentales y otros ajenos
al gobierno con contratos por tiempo determinado
o adscripciones temporales. La Unidad trabaja con
toda la gama de polticas pblicas desde lo ms ge-
neral, por ejemplo, desafos estratgicos futuros para
Gran Bretaa hasta lo ms especfico, por ejemplo,
ayuda al Departamento de Minoridad, Escuela y Fa-
milia (Department for Children, Schools and Families)
a desarrollar programas de capacitacin docente (el
Cuadro 2.2. brinda algunos ejemplos del programa
de trabajo reciente). La Unidad de Estrategias no
tiene equivalentes cercanos en otros gobiernos, aun-
que comparte algunas de las funciones de la Oficina
Ejecutiva del Presidente de Estados Unidos.
ticas pblicas. Los Acuerdos de Servicios Pblicos
(PSA, Public Service Agreement) fueron los contra-
tos por resultados del gobierno Laborista entre los
departamentos y el centro del gobierno (el Tesoro
de Su Majestad, o ministerio de hacienda del Rei-
no Unido). Los PSA establecen metas claras para
logros en trminos de mejoras de servicios pblicos
y un Acuerdo de Prestacin de Servicios (Delivery
Agreement)20. Los resultados se monitorean sistem-
ticamente de dos formas. En primer lugar, el Tesoro
lo hace en forma rutinaria a travs de Revisiones
de Gastos regulares. Estas Revisiones tambin son
respaldadas por informacin financiera y contable,
incluyendo auditoras de gestin realizadas por la
Oficina Nacional de Auditora (NAO). En segun-
do lugar, pero de forma menos rutinaria, la Unidad
de Cumplimiento de Prioridades del Primer
Ministro (PMDU, Prime Ministers Delivery Unit,
un emprendimiento cooperativo de la Oficina del

2.11 Las rutinas presupuestarias tambin son, aunque 20 Los Acuerdos de Prestacin de Servicio explican cmo el gobierno apunta a
ms tangencialmente, parte del proceso de las pol- cumplir sus metas de alto nivel conforme a los PSA.

41
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
 Cuadro 2-2. Actividades actuales de la Unidad de Estrategias (Reino Unido)

Educacin, minoridad y familia: trabajo permanente con el Departamento de Minoridad, Escuela y Familia

Salud: trabajo permanente con el Departamento de Salud

Atencin: trabajo permanente con el Departamento de Salud sobre el sistema de cuidado y atencin a largo plazo

Asuntos internos: trabajo permanente con el Ministerio del Interior (Home Office) y el Ministerio de
Justicia sobre delincuencia juvenil y otros asuntos

Reforma de servicios pblicos la Unidad cuenta con un pequeo equipo que lleva a adelante trabajo
sobre temas de reformas interdisciplinarias de servicios pblicos. El enfoque general del Gobierno para
mejorar los servicios pblicos fue establecido recientemente en el documento Excellence and Fairness:
Achieving world class public services (Excelencia y Equidad: Lograr servicios pblicos de clase mundial)

Reforma en la asistencia social, competencias y oportunidades de vida: trabajo permanente con el

Ministerios de Trabajo y Pensiones (Department for Work and Pensions) y el Ministerio de Innovacin,
Universidades y Competencias (Department for Innovation, Universities and Skills).

Un proyecto interdisciplinario sobre alimentos y poltica de alimentos

Un programa de seminarios permanente

Fuente: http://www.cabinetoffice.gov.uk/strategy/

Gabinete y del Tesoro) resuelve los problemas en
los sectores de educacin, delito, salud y transporte.
Estas actividades de monitoreo se relacionan ms
con la entrega (implementacin) de servicios que
con el diseo de polticas, pero, por supuesto, los
problemas de implementacin pueden encontrar su
origen en problemas de diseo.
2.12 Cada PSA identifica al responsable del cumpli-
miento del monitoreo. Generalmente se trata del
Secretario de Estado (Ministro) ms relevante
mientras que un miembro de la gerencia pblica
es nominado para ser responsable de gestionar el
Acuerdo de Prestacin de Servicios y presidir el
Delivery Board del PSA (PSA Comit de Cum-
plimiento de Prioridades), que comprende todos
los Departamentos principales. Por lo general, una
Comisin a nivel de Gabinete tambin monitorear
el avance y har responsables a los Departamentos
y programas por sus entregables. No existen sancio-
nes automticas por no cumplir con las metas del
PSA, si bien esto eventualmente desencadenar un
escrutinio y discusin adicional (de parte del Tesoro
de SM, la Unidad de Cumplimiento de Prioridades
del Primer Ministro, la Oficina del Gabinete y tal
vez incluso una comisin parlamentaria pertinente).
2.13 Las Revisiones de Gastos Departamentales (SR,
Spending Reviews) constituyen el centro del sis-
tema de gestin por resultados del Reino Unido
y son probablemente el tipo ms integral de
evaluacin. Las Revisiones de Gastos se llevan a
cabo cada tres aos y se acuerdan entre el Tesoro
del Reino Unido y cada ministerio que realiza los
gastos, con el objetivo de revisar las prioridades
actuales de gobierno, los resultados logrados y el
costo de los mismos. Un resultado importante de
las SR es un conjunto consensuado de estima-
ciones presupuestarias futuras para los prximos
tres aos. Si bien la revisin de gastos cubre
todo el paquete presupuestario, las estimaciones
nominales futuras cubren alrededor del 59 por
ciento de los gastos, conocido como Lmites de
Gastos Sectoriales (DEL, Departmental Expendi-
ture Limits) y excluyen el gasto restante derivado
de la demanda (seguridad social, servicio de la
deuda, crditos fiscales) de gestin anual. Desde
1998, tres Revisiones Integrales de Gastos (CSR)
analizaron los gastos, costos y resultados en todos
los ministerios y observaron detenidamente la
asignacin entre programas. Durante cada ciclo
de CSR la NAO apunta a validar cada sistema de
informacin que mida el progreso hacia una meta
de PSA a lo largo de su ciclo de vida. Durante el
periodo 2005-08, la NAO examin 237 sistemas
de informacin operados por 17 Departamentos.

42
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
 La NAO produce peridicamente un compendio
de sus informes de validacin.21
2.14 El volumen de trabajo en relacin con el desarrollo de
polticas est, en gran medida, descentralizado, y se da
a nivel de las agencias sectoriales. Cada departamento
tiene una direccin de estrategias; algunos tienen una
funcin de investigacin;22 otros han sumado un
cuerpo de inspectores o reguladores independientes.
Los departamentos a menudo delegan estudios de
polticas a expertos externos. Los ministros con
frecuencia crean Organismos Pblicos No Depar-
tamentales (ms informalmente conocidos como
Quangos, organizaciones cuasi no gubernamentales)
para realizar diversas funciones, incluyendo brindar
asesora de polticas (por ejemplo, la Comisin de
Desarrollo Sustentable, English Heritage).
2.15 Como no existe un nico sistema de evaluacin, o
tipo de evaluacin para las actividades del gobierno,
tampoco existe una mtrica simple para medir la co-
bertura. El tipo de evaluacin y unidad organizativa
a ser evaluada puede variar en gran medida, depen-
diendo del objeto de la evaluacin. La evaluacin
de alto nivel de los PSA puede incluir una serie de
organizaciones diferentes (es decir, interdepartamen-
tales), mientras que las evaluaciones de programas
pueden focalizarse ms estrictamente en unidades
organizativas individuales. Las evaluaciones y re-
visiones pueden estar coordinadas por las agencias
centrales de presupuestos (por ejemplo, el Tesoro
o la PMDU), los ministerios sectoriales, la Oficina
Nacional de Auditora (NAO) o por Comisiones o
Revisiones especialmente convocadas (ver a conti-
nuacin para ms informacin acerca de la NAO).
2.16 Los departamentos llevan a cabo evaluaciones ex-
ante y ex-post de acuerdo con los (amplios) precep-
tos de una metodologa centralmente establecida.
La Biblia principal de referencia es el Libro
Verde (Green Book) producido por el Tesoro, pero
otros materiales (en lnea) del centro tambin brin-
dan apoyo.23 El centro del gobierno puede ofrecer
soporte al trabajo de polticas de los departamentos,
pero no lo evala. Y sin duda existe una diferencia
sustancial en la calidad de la formulacin de polti-
cas, tanto en el desarrollo como en la evaluacin de
polticas, entre los departamentos.24 Dada la gran
variedad de prcticas de evaluacin en proporcin
21 Para ms informacin sobre el proceso de revisin de gastos de 2007, ver: http://www.
hm-treasury.gov.uk/sr_csr07_index.htm
22 Ver por ejemplo, el Department for Environment, Food and Rural Affairs: http://www.defra.
gov.uk/evidence/index.htm
23 Ver http://www.hm-treasury.gov.uk/d/green_book_complete.pdf
24 Para ejemplos de evaluaciones, ver los sitios web de todos los Departamentos, por ejemplo
el Departamento de Salud elabor un informe sobre el Servicio Nacional de Salud en 2008:
http://www.dh.gov.uk/en/AdvanceSearchResult/index.htm?searchTerms=Final+report+of+the+N
HS+next+Stage+review.
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
a la escala del impacto de una poltica, programa
o proyecto y, hasta cierto punto, al nivel de inters
pblico, el uso de expertos externos y la consulta
con los interesados vara considerablemente. Por
ejemplo, la gua para la CSR 2007 alent la consul-
ta a las partes interesadas en la revisin y desarrollo
de todas las PSA. Adems, los departamentos a
menudo tercerizan las evaluaciones de impacto de
programas de importancia poltica liderados por un
experto de renombre en ese campo especfico.
2.17 No existe un proceso sistemtico de aseguramiento
de la calidad del centro del gobierno para las eva-
luaciones; si bien la mayora de los Departamentos
y agencias han desarrollado sus propios procesos de
aseguramiento de la calidad (por ejemplo comisio-
nes de revisin independientes, etc.). La mayora
de los informes de evaluacin se publican en los
sitios web del gobierno.
Cambios bajo el gobierno de coalicin de 2010
2.18 En mayo de 2010, lleg al poder una coalicin de
Conservadores y Demcratas Liberales, el primer
gobierno de coalicin del pas en ms de 60 aos.
Ante una profunda crisis fiscal, el gobierno anunci
un programa de profundos recortes de gastos p-
blicos sin precedentes y tambin deline un audaz
programa de reformas, muchas de ellas diseadas
para limitar el rol del estado y delegar el poder a
los proveedores de servicios de primera lnea y a los
ciudadanos (en salud y educacin, especialmente).
Todava resta conocer si los recortes estrictos y las
reformas audaces, una vez diseados en detalle, se
podrn implementar juntos, especialmente bajo un
gobierno de coalicin. Sin embargo, la percepcin
en el Reino Unido es que, particularmente en un
clima de profunda crisis econmica, la coalicin
est introduciendo un nuevo estilo de gobierno.
2.19 Todava no resulta claro cmo cambiarn los ins-
trumentos de gestin pblica, incluyendo aquellos
para la formulacin de polticas. Los PSA sern
reemplazados por Planes de Reforma Estructural,
pero el fondo de este cambio todava no es eviden-
te. Sin embargo, es posible que se intente desplazar
el conocimiento tcnico de polticas de la Unidad
del Gabinete a los departamentos (un paso, tal vez,
hacia los modelos de formulacin de polticas ms
descentralizados de Canad y Nueva Zelanda?).
Para julio, 52 Quangos (incluyendo nueve de las
10 Agencias de Desarrollo regional) haban sido
abolidos o perdieron su financiacin.
2.20 Del lado presupuestario, las revisiones de gastos
continan siendo una herramienta central de
43
 polticas. Adems, en mayo de 2010, el nuevo
gobierno cre una Oficina de Responsabilidad
Presupuestaria (OBR, Office for Budget Responsi-
bility). Tres expertos independientes, respaldados
por una pequea secretara tomada del Tesoro,
evaluar las finanzas pblicas y la economa para
cada Presupuesto y Proyecto de Presupuestos. La
OBR es un ejemplo (en cierta forma semejante
con un banco central independiente) de como se
utiliza un organismo independiente del gobierno
para supervisar o regular un rea especfica de la
poltica del gobierno. Pero la OBR no ha tenido un
comienzo muy auspicioso dado que se puso en tela
de juicio su independencia por recurrir al personal
y a los mtodos del Tesoro.
Rutinas subsidiarias del proceso de las polticas
pblicas
2.21 Otras instituciones y sistemas incrementan la
densidad del proceso de las polticas pblicas en el
Reino Unido. A continuacin se presentan algunos
ejemplos de evaluacin y otros procesos de polti-
cas:
2.22 La Of icina Nacional de Auditora es responsable
de la auditora financiera de todos los departa-
mentos y agencias gubernamentales, as como
tambin de una amplia gama de otros organismos
pblicos, adems de informar al Parlamento acer-
ca de la economa, la eficiencia y la efectividad
con la que estos organismos hacen uso del dinero
pblico. La NAO realiza evaluaciones ex-post
de programas y procesos seleccionados, pero no
tiene la obligacin de evaluar las polticas en s
mismas. La NAO tambin realiza y ha elaborado
guas para realizar auditoras de gestin. Los
sujetos a ser auditados van de reas completas de
programas hasta a componentes especficos. La
NAO utiliza un enfoque de gestin de riesgos
para seleccionar las reas a ser auditadas, junto
con la consideracin de las opiniones de la Comi-
sin de Cuentas Pblicas (PAC, Public Accounts
Committee) del Parlamento, los Departamentos y
otros interesados o partes interesadas. Cada ao
la NAO presenta alrededor de 60 informes a la
PAC siguiendo la metodologa de Value-for-Mo-
ney, sobre la forma en la que los departamentos
del Gobierno y otros organismos pblicos han
optimizado el uso de sus recursos.
Informes de desempeo. Los Departamen-
tos gubernamentales deben publicar dos
informes de resultados al ao: el Informe
de Resultados Anual y el Informe de Re-
sultados de Otoo. Estos informes deben
44
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
establecer claramente el nivel de resultados
logrado y el avance de los Departamentos
hacia su PSA y otros objetivos.
Evaluaciones en ministerios. Los ministerios
tambin elaboran sus propias evaluaciones,
que pueden cubrir programas individuales o
tratarse de revisiones de reas estratgicas.
Algunas veces, las evaluaciones pueden
realizarse internamente utilizando unidades
de evaluacin independientes o contratadas.
Se espera que el mtodo de evaluacin sea
proporcional a la importancia (financiera o
estratgica) del rea a ser evaluada. El Libro
Verde del Gobierno del Reino Unido ofrece
una gua para la evaluacin.
Las revisiones ad hoc de polticaspor exper-
tos o ciudadanos prominentes tambin son
delegadas por el Tesoro y otras partes del
gobierno.25 Se opta por revisiones externas
cuando el tema es altamente tcnico o po-
lmico (y cuando es posible que el gobierno
prefiera mantenerse a distancia).
Revisiones de polticas ad hoc dentro del
gobierno: a modo de ejemplo, en 2006 el
gobierno asumi una serie de revisiones
futuras relacionadas con amplios temas
sociales y econmicos.26
La Unidad de Investigacin Social del Go-
bierno (Oficina del Gabinete y el Tesoro)
proporciona liderazgo estratgico y admi-
nistra una red de investigacin para inves-
tigadores sociales del gobierno. Junto con la
Escuela Nacional del Gobierno, administra
un portal sobre la formulacin de polticas
llamado Policy Hub (Central de Polticas).27
La Escuela Nacional del Gobierno es un
Departamento (no ministerial) que brinda
capacitacin sobre formulacin de polticas
y estrategia (y respalda a la Central de Po-
lticas).
La Oficina del Gobierno para la Ciencia (en
el Ministerio de Innovacin, Universidades
y Competencias) realiza varias actividades
futuras a travs de su Programa de Previsin
25 Desde 1999 se realizaron 58 revisiones (y se publicaron en el Sitio Web).
Un reciente ejemplo importante es la revisin de Stern sobre la economa
del cambio climtico: http://www.hm-treasury.gov.uk/Independent_Reviews/
independent_reviews_index.cfm
26 Ver http://www.cabinetoffice.gov.uk/secretariats/
economic_and_domestic/policy_review/
27 Ver http://www.nationalschool.gov.uk/policyhub/
 (Foresight Programme) y su Centro de Anli-
sis del Horizonte (Horizon Scanning Centre)28
Los Consejos de Investigacin financiados
por el Gobierno en las reas econmicas
y sociales (ESRC), mdicas (MRC) y de
ingeniera y fsica (ESPRC) financian in-
vestigacin no gubernamental.
Las Comisiones Parlamentarias Selectas son
organismos interpartidarios que evalan y
asesoran sobre las acciones del gobierno.
Pueden obtener evidencia de los ministerios
y del pblico y requerir la entrega de infor-
macin. Pero tienden a tener poco personal,
un reflejo de la centralizacin poltica.
2.23 Fuera del gobierno se realizan importantes actividades
relacionadas con las polticas en think-tanks, grupos
de inters, ONG, asociaciones profesionales y consul-
toras. Adems, gran parte de la investigacin ocurre
fuera de la universidad, por ejemplo en autoridades de
salud, empresas de investigacin de mercado, el sec-
tor de voluntariado y el gobierno local. Segn Stone
(2001) estas organizaciones alternativas de asesora
de polticas crean, junto con las instituciones dentro
del gobierno, un interesante mercado de asesora en
el Reino Unido. Y es posible que hasta cierto punto
estas organizaciones alternativas hayan compensado
la evidente disminucin secular en la capacidad de
generacin de polticas dentro del gobierno.
Comentarios Finales
2.24 Es difcil saber qu tan bien funcionan las diversas
agencias y procesos de gobierno, pero, en gene-
ral, tienen una buena reputacin en cuanto a su
efectividad. Tambin parece que varias agencias,
especialmente la Oficina del Gabinete y el Tesoro
funcionan traspasando los lmites organizaciona-
les. En la medida en que estas prcticas actuales
constituyen un sistema, estos son los principales
elementos de ese sistema:
El proceso de las polticas pblicas contina
estando considerablemente descentralizado
y sin rutinas, como debera, dadas las carac-
tersticas de la formulacin de polticas (el
monitoreo de los PSA cuenta con rutinas,
pero el impacto del monitoreo sobre el pro-
ceso de las polticas pblicas es secundario).
El centro (Oficina del Gabinete y el Tesoro)
28 Ver http://www.foresight.gov.uk/index.asp
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
sugiere metodologas que oscilan entre
elementos especficos del modelado esta-
dstico y generalidades sobre cmo crear
buenas polticas. Estas metodologas son
amplias y los departamentos son libres de
elegir lo que desean hacer. (Aunque existen
rutinas estandarizadas, pero carentes de
metodologas detalladas, para evaluacin
ex-post y monitoreo, no existen rutinas
estandarizadas, slo metodologas amplias,
para formulacin de polticas/evaluacin
ex-ante). Los departamentos aplican estas
metodologas (de forma irregular), en parte
porque el sistema de gestin por resultados
as lo exige, pero ms generalmente porque
existe una creciente cultura gerencial.
Si bien los instrumentos de formulacin de
polticas pueden resultar diversos, a veces
estn interrelacionados (por ejemplo, audi-
toras de gestin que proveen informacin
para el monitoreo de PSA29).
El centro tambin completa con trabajo
explcito donde ve brechas en la formula-
cin de polticas, generalmente en asuntos
relacionados a todo el gobierno.
La diversidad de rutinas da lugar a una
funcin de cuestionamiento dentro del
gobierno la capacidad de cuestionar el
pensamiento convencional o brindar ex-
plicaciones alternativas para ajustarse a los
mismos hechos.
Las instituciones de polticas pueden a
menudo tener una vida limitada: en parti-
cular las agencias dentro de la Oficina del
Gabinete han cambiado regularmente. La
diversidad institucional y lo efmero pueden
reflejar la preponderancia de las conside-
raciones polticas o la necesidad de que
las instituciones inventadas recientemente
evolucionen (sobre todo cuando resolver un
problema genera otro).
El gobierno del Reino Unido ha sido caute-
loso, si bien es cierto que bajo una intensa
presin pblica, a la hora de realizar autop-
sias formales de los errores en las polticas
ms importantes.
29 Despus de una auditora del tipo Value-for-Money la Comisin de Cuentas
Pblicas publica su propio informe y el Gobierno responde formalmente para
indicar lo que har para implementar las recomendaciones de la Comisin. En
caso de ser adecuado, las recomendaciones pueden ser incorporadas en el
PSA y los Acuerdos de Prestacin de Servicios.
45
 46 LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Anexo 3:
Nueva Zelanda
3.1 Nueva Zelanda es un pas pequeo (con una po-
blacin de 4,1 millones de habitantes). Tiene un
sistema de gobierno que sigue el modelo de Wes-
tminster en el cual el parlamento elige al Primer
Ministro. En trminos generales, este sistema tien-
de al establecimiento de gobiernos poderosos con
controles y contrapesos relativamente limitados y la
exclusin de minoras permanentes. Sin embargo,
el sistema fue modificado sustancialmente en 1993,
cuando el sistema electoral de mayora simple fue
reemplazado por el de representacin proporcional,
que favorece el gobierno de coalicin y una mayor
representacin de las minoras. El cambio requiere
una negociacin constante con los partidos minori-
tarios y cualquier cambio de polticas que implique
legislacin recibe un anlisis muy detallado de las
comisiones parlamentarias, donde las minoras a
menudo obtienen mucho a cambio de su apoyo.
El modelo formal de gestin pblica
3.2 Las reformas del sector pblico en Nueva Zelanda
comenzaron con una serie de reformas importan-
tes a finales de la dcada de 1980 (el modelo y su
posterior evolucin fueron similares a los del Reino
Unido, pero con una aplicacin ms consistente).
Las reformas se basaron en un modelo que separa
resultados de productos, donde los primeros son
percibidos como la principal responsabilidad de
los ministerios con una participacin limitada de
los funcionarios pblicos en asuntos de polticas.
El presupuesto para organizaciones gubernamen-
tales individuales se convirti en un acuerdo de
compra-venta entre el director ejecutivo y el mi-
nistro para la provisin de productos en la cantidad,
calidad, tiempo y costo acordados. Los ministros
deban determinar cules eran los resultados de-
seados. Los departamentos y los ministerios se
redujeron en tamao al separar las actividades de
prestacin de servicios en agencias independientes,
dejando solamente un grupo pequeo para asesorar
a los ministros sobre asuntos de polticas. Al haber
delegado el desarrollo y la evaluacin de polticas
a los ministros, esta rea perdi importancia y se
torn poco sistemtica, a pesar de los intentos de
vincular productos y resultados con las polticas
del gobierno a travs de un sistema de indicadores
clave de resultados.
3.3 Desde entonces el modelo original fue transforma-
do en forma significativa. Una serie de revisiones
encomendadas por sucesivos gobiernos ha identi-
ficado una degradacin significativa de la funcin
de desarrollo y evaluacin de polticas. Se percibi
una falta de foco en los objetivos del gobierno,
donde cada ministro abordaba los resultados en
relativo aislamiento de los resultados de otras orga-
nizaciones de servicios pblicos o de los resultados
deseados del gobierno.
3.4 Desde 2003 el sistema formal dio lugar a un
sistema de presupuesto por productos y gestin
por resultados tal como se estableci en la Ley de
Gestin Pblica de 2004. Este nuevo enfoque re-
conoce que los directores ejecutivos (el equivalente
al secretario permanente o al secretario general en
otros gobiernos) son responsables de la gestin de
su organizacin a fin de contribuir al logro de los
resultados. Tambin asesoran a los ministros sobre
los posibles resultados a buscar, su prioridad rela-
tiva y qu productos pueden ser los ms adecuados
para lograr estos resultados. Por supuesto, algunos
ministros no han demostrado inters en el desarro-
llo y evaluacin de polticas.
3.5 Este nuevo enfoque de gestin se refleja en una
Declaracin de Intencin (SOI), que es un do-
cumento de planificacin pblico preparado por
cada organizacin y que establece sus metas para
los prximos 3-5 aos y su estrategia de evalua-
cin. La SOI se presenta al Parlamento al mismo
Tabla 3-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Nueva Zelanda

El ciclo de las Poltica y polticas: Presupuesto: Tcnicos: Tcnicos:

polticas pblicas en el centro en el centro en el centro en los departamentos
Identificacin
de polticas
Gabinete, comisiones del Concepto de agencia lder
gabinete, DPMC, Grupo Comisin de Servicios Organismos asesores para
Asesor de Polticas Tesoro: participacin Estatales (regulador departamentos y otras agencias
selectiva en el desarrollo y de la funcin pblica):
Decisiones de polticas Sistema acordado de evaluacin de polticas rol menor. La Declaracin de Intencin.
consulta interdepartamental.
La Declaracin de Intencin.
Comisiones Parlamentarias
Selectas
Implementacin
de programas
Evaluacin de Comisin de Control Oficina del Auditor Organismos de Asesora
programas de Gastos General (OAG)

Cuadro 3-1. Dos ejemplos de desarrollo de polticas en Nueva Zelanda Transformacin econmica y
competencias

El Gobierno ha adoptado una agenda de transformacin econmica que incluye varios elementos y es liderada
por el Ministerio de Desarrollo Econmico con contribuciones importantes tambin del Tesoro. Dentro de una
poltica tan amplia tambin se ha desarrollado una serie de polticas separadas. Por ejemplo, una subagenda en
esta rea es un borrador de estrategia sobre investigacin, ciencia y tecnologa, que es la principal responsabilidad
del Ministerio de Ciencia y Tecnologa, pero, nuevamente, con importante aporte de otros ministerios, tales como
Agricultura (buena parte de la investigacin se concentra en el sector agrcola) y Desarrollo Econmico.

Recientemente el gobierno adopt una estrategia de competencias para mejorar las competencias de la fuerza
de trabajo. El Ministerio de Trabajo ha sido la agencia lder en el desarrollo de esta estrategia, pero tambin han
participado otros ministerios como el de Desarrollo Econmico y Educacin, as como tambin contribuciones
empresariales y de representantes sindicales.

Para otros sectores existen polticas o estrategias separadas. Por ejemplo, en el sector de la educacin existen
polticas explcitas que han sido adoptadas por el gabinete sobre los siguientes temas

Educacin terciaria, dirigida a mejorar la calidad y el acceso a la educacin terciaria y a financiar a las
instituciones terciarias en base a su rol y desempeo, en lugar de brindar fondos en funcin de la cantidad
de inscripciones como era la prctica anteriormente.

La estrategia de educacin Maor, basada en mejorar la participacin y los logros de la comunidad ind-
gena Maor

Ambas polticas fueron iniciadas por ministerios pero el trabajo detallado sobre las mismas incluy al Ministerio
de Educacin y al Tesoro, con aportes tambin del DPMC y otras agencias, tales como la Comisin de Educacin
Terciaria.

tiempo que el presupuesto y tiene como intencin
formar parte de las negociaciones presupuestarias.
Debe ser respaldada por el ministro responsable
y revisada por las tres agencias centrales, el De-
partamento del Primer Ministro y el Gabinete
(DPMC, Department of Prime Minister and
Cabinet), el Tesoro (equivalente al Ministerio de
Economa) y la Comisin de Servicios Estatales
(State Services Commission, la agencia central de
personal), para determinar la consistencia con la
poltica gubernamental.
3.6 El proceso de las polticas pblicas. El desarrollo
y evaluacin de polticas en Nueva Zelanda est

47
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
 relativamente descentralizado, con los ministerios
y agencias individuales con un rol clave como
agencia lder en su rea. (La Tabla 3-1 ofrece una
gua de las principales rutinas).
3.7 La articulacin de las polticas de gobierno. Las
polticas se establecen de forma general en la
plataforma electoral del partido gobernante. Sin
embargo, dada la existencia de gobiernos de coa-
licin en Nueva Zelanda desde la introduccin
de los sistemas de representacin proporcional en
1993, estas pueden ser modificadas mediante un
acuerdo formal publicado firmado por los partidos
de la coalicin. Generalmente, las polticas se crean
y evalan de manera descentralizada, con formas
fluidas de participacin institucional (ver dos ejem-
plos sectoriales en el Cuadro 3.1).
3.8 El proceso de desarrollo y evaluacin de polticas
en Nueva Zelanda por lo tanto implica un sistema
de coordinacin a travs de grupos de trabajo con-
junto con una serie de departamentos, ministerios
y agencias, dependiendo del sector o rea temtica.
Pero las iniciativas o estrategias ms importantes
son lideradas por el departamento, ministerio o
agencia correspondiente segn el concepto de
agencia lder. Las polticas o estrategias se es-
tablecen en la SOI de cada agencia lder y otras
organizaciones participantes en trminos de su
aporte, en forma de productos para los resultados
deseados en comn. Por ende, los mecanismos de
coordinacin son importantes.
3.9 Organismos de asesora. Al desarrollar y evaluar po-
lticas el gobierno tambin hace uso de una amplia
red de organismos de asesora, que incluyen indi-
viduos y representantes de organizaciones comer-
ciales y de negocios clave. Por ejemplo, el Consejo
Asesor de Crecimiento e Innovacin (Growth and
Innovation Advisory Board) brinda asesora inde-
pendiente al gobierno sobre la implementacin de
su agenda de transformacin econmica.
3.10 Las agencias centrales. Como en otros pases que
siguen el modelo de Westminster, el Gabinete es el
foro principal para las decisiones sobre polticas.
Las ocho comisiones del Gabinete, que coordinan
el desarrollo y gestin de polticas en los niveles
ms altos, se renen regularmente para formar las
salas de mquinas del Gabinete (Comisin de
Servicios Estatales, 1999).
3.11 Tres agencias centrales supervisan el proceso de las
polticas pblicas en distintos niveles: el DPMC, el
Tesoro y la Comisin de Servicios Estatales. Pero
su rol en la creacin de polticas es limitado (y esto
se ve reflejado en su reducido personal).
48
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
3.12 El Departamento del Primer Ministro y el Gabi-
nete brinda asesora y anlisis de polticas al Primer
Ministro, aunque tiende a funcionar de forma
reactiva en lugar de proactiva. El Departamento
tambin presta servicios a la Comisin de Polticas
del Gabinete que revisa las propuestas de polticas
antes de pasar a consideracin del Gabinete. El
DPMC cuenta con un Grupo Asesor de Polticas
que ofrece asesora estratgica al Primer Ministro
y otros ministros, coordinando la asesora de otros
departamentos y contribuyendo al desarrollo de
polticas en todo el espectro de cuestiones del go-
bierno. Pero este Grupo es pequeo (un director y
13 asesores) y tiene un rol limitado en la creacin de
polticas o la evaluacin de propuestas de polticas.
3.13 El Tesoro desempea un papel importante en
el desarrollo y evaluacin de polticas, dado que
administra el presupuesto del gobierno y tiene un
rol clave en asesorar sobre cuestiones econmicas
estructurales. No obstante, dada la reduccin de
personal en los ltimos aos debi ser selectivo
en su grado de participacin en reas de polticas
particulares.
3.14 Aunque no es una agencia de polticas per se, la
Comisin de Servicios Estatales desempea un rol
importante para garantizar que la funcin pblica
est funcionando efectivamente y pueda cumplir
en el rea de desarrollo y evaluacin de polticas.30
Tiene una participacin indirecta en polticas en
tres reas importantes:
Administracin de contratos de desempeo
de directores ejecutivos de servicios pblicos
y evaluacin del mismo. Este desempeo
incluye la provisin de asesora de polticas
al gobierno.
Revisin de la satisfaccin pblica con la
calidad de los servicios pblicos a travs de
encuestas.
Revisin del funcionamiento de la maqui-
naria del gobierno, en particular la medida
en que las diferentes agencias estatales estn
trabajando de manera integrada y coordina-
da para administrar sus resultados y respon-
sabilidades compartidas entre grupos de
organizaciones del sector pblico.
30 La Comisin de Servicios Estatales evala el desempeo de los funcionarios
pblicos y realiza encuestas para evaluar la satisfaccin de los clientes con los
servicios pblicos. Demostr un gran inters en el proceso de las polticas
pblicas a finales de la dcada de 1990 y cre una red de polticas que brinda
informacin y orientacin al personal encargado de la creacin de polticas,
pero en la prctica esto ha sido un esfuerzo limitado.Ver http://www.ssc.govt.
nz/display/document.asp?NavID=176
3.15 Monitoreo y evaluacin ex-post. Esto es principal-
mente responsabilidad de cada agencia, tal como
se refleja en su SOI. En otras palabras, la autoeva-
luacin es la base de la evaluacin. No existe un re-
querimiento formal de evaluacin, tan solo se trata
de la expectativa de su realizacin a medida que se
desarrolla la SOI cada ao. El alcance de la revisin
de las SOI por parte de las agencias centrales se
ve limitado por su reducido personal. En general,
parece que la SOI todava tiene que desarrollarse
por completo como vehculo de evaluacin y ese
avance hacia un foco en los resultados ha sido lento.
3.16 Existe un pequeo grupo interno de evaluacin
interagencia, la Comisin de Evaluacin e Inves-
tigacin de Polticas Sociales (SPEAR) bajo la
conduccin del Ministerio de Desarrollo Social,
que intenta coordinar y promover la evaluacin en
cuestiones de polticas sociales.
3.17 Los roles clave de SPEAR son:
Identificary difundir las necesidades de
informacin en el rea de polticas sociales
Desarrollar una agenda de investigacin y
evaluacin para satisfacer esas necesidades
Asegurar la calidad de la investigacin y
evaluacin de polticas sociales del gobierno.
Asistiren la integracin de los resultados
de dicha investigacin y evaluacin con las
decisiones de poltica social del gobierno.
3.18 La Comisin SPEAR, establecida en 2001, es una
institucin ms bien tcnica que de formulacin
de polticas. El Ministerio de Desarrollo Social
proporciona la secretara de tiempo completo y la
creacin de informes se realiza a travs del direc-
tor ejecutivo de ese mismo ministerio. Existe un
vnculo cercano con el Grupo de Polticas Sociales
Estratgicas de funcionarios de la gerencia pblica
que trabajan en el rea de polticas sociales. La
presidencia es independiente o externa, fuera de la
funcin pblica. La estrecha colaboracin con Uni-
versidades y otras instituciones de investigacin es
tambin una parte importante del trabajo de la
SPEAR. Los acuerdos para que este trabajo sea
parte de la toma de decisiones sobre evaluaciones
no est claro todava.
3.19 El foco de SPEAR est en la revisin de polticas
existentes y su uso es decidir dnde es necesario
recomendar nuevas polticas. Como grupo tcnico
de funcionarios de evaluacin de polticas sociales,
ha publicado guas de buenas prcticas. Tambin
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
busca desarrollar la capacidad de evaluacin para la
evaluacin e investigacin de polticas sociales. Sin
embargo, su impacto hasta ahora parece haber sido
limitado. Por ejemplo, no se ha realizado ninguna
evaluacin todava.
3.20 Supervisin parlamentaria. El Parlamento de
Nueva Zelanda tiene hasta 13 comisiones tem-
ticas selectas que informan sobre cuestiones de
polticas a la Cmara de Diputados.31 En principio,
el Parlamento, que recibe las SOI, podra tambin
asumir la evaluacin ex-post, pero no ha sido el caso
en la prctica.
3.21 Oficina del Auditor General (OAG). La OAG fue
establecida por la Ley de Auditora Pblica de 2001.
El rol general de la OAG es brindar aseguramiento
independiente de que las organizaciones del sector
pblico estn funcionando y rindiendo cuenta de
su desempeo de acuerdo con la intencin del Par-
lamento. La misma funciona sobre la base de sus
propios estndares de auditora profesional.
3.22 El Auditor General es designado por el Parlamen-
to y rinde cuentas al mismo; y adems tiene una
considerable posicin y autoridad en la revisin de
las operaciones del gobierno. Adems de su rol tra-
dicional de auditora financiera y de cumplimiento,
audita informacin reportada sobre productos en
informes anuales de la organizacin de servicios
pblicos. El Auditor General emplea personal en
dos unidades de negocios (la Oficina del Audi-
tor General y la Auditora de Nueva Zelanda) y
contrata estudios contables del sector privado. La
OAG cuenta con un total de aproximadamente
300 personas.
3.23 Tambin cuenta con un amplio rol de auditora de
gestin conforme al cual puede informar sobre la
eficiencia y efectividad de las operaciones de las or-
ganizaciones gubernamentales. Sin embargo, este
mandato no se extiende a revisar los mritos de
los objetivos de las polticas. El Auditor General
puede evaluar la medida en que se estn logrando
los objetivos de polticas, pero no realiza comenta-
rios sobre los objetivos de las polticas en s. Ade-
ms, el rol de auditora de gestin comprende una
parte relativamente pequea de las actividades de
auditora. As, la Oficina Nacional de Auditora no
desempea un papel importante en la evaluacin
de polticas.
3.24 El rol de auditora de gestin de la OAG se basa
en un mandato para auditar el desempeo de to-
31 http://www.parliament.nz/en-NZ/SC/
49
 das las entidades pblicas. El programa propuesto
de auditora de gestin se publica en el Plan
Anual de la OAG. Por ao se completan aproxi-
madamente 15 auditoras de gestin, tornando a
esta actividad una parte relativamente pequea
del trabajo de la OAG comparado con su rol de
auditora financiera.
3.25 Todos los informes de auditora de gestin estn
disponibles pblicamente y pueden ser analizados
por la Comisin de Finanzas y Gastos del Parla-
mento u otras comisiones parlamentarias relacio-
nadas con el tema del informe. Una auditora de
gestin puede examinar:
La efectividady eficiencia con la que est
trabajando una entidad pblica.
Si est cumpliendo con sus obligaciones
legales.
Cualquier acto u omisin que pudiera mal-
gastar recursos pblicos
Cualquieracto u omisin que pudiera mos-
trar o parecer mostrar falta de probidad o
prudencia financiera.
3.26 Este amplio mandato est limitado por la incapa-
cidad de la OAG de cuestionar o realizar comenta-
rios sobre polticas (que incluye el cuestionamiento
de los objetivos de programas de gobierno). El foco
de los informes de auditora de gestin est puesto
en la identificacin de oportunidades para mejorar
el desempeo.
3.27 Este foco en la mejora del desempeo tambin
se ve reflejado en la publicacin por parte de la
OAG de una serie de guas de buenas prcticas.
Hasta el momento, se han publicado 19 guas de
buenas prcticas que cubren temas como la gene-
racin de informes de desempeo, adquisiciones,
establecimiento de honorarios y cargos, el rol de
las comisiones de auditora dentro de las organiza-
ciones de gobierno, cdigos de conducta y pago de
indemnizaciones por despido.
3.28 Adems del papel de auditora de gestin y como
parte de su auditora del informe anual y estados
financieros, la OAG opina sobre la suficiencia y
confiabilidad de las medidas de desempeo. Estos
comentarios se informan en la declaracin anual
de resultados de servicios, que establece los pro-
ductos entregados por la organizacin, tal como se
establecen en la asignacin presupuestaria basada
en productos. Estos son parte de los estados finan-
cieros anuales.
50
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Cambios recientes
3.29 Existen tres iniciativas principales entre los ltimos
cambios realizados por Nueva Zelanda en el rea
del proceso de las polticas pblicas y evaluacin
de polticas:
3.30 Los principales ejecutivos han llevado a cabo
revisiones de gastos rubro por rubro que integran
el presupuesto de mayo de 2009. Estas revisiones
tuvieron como objetivo identificar:
ahorrosque podran incorporarse al presu-
puesto 2009
programas incompatibles con las priorida-
des del gobierno y que deberan suspenderse
programas y gastos que no son efectivos ni
eficientes
reasdonde la informacin de desempeo
es insuficiente para abrir juicios de opinin
acerca de la eficiencia y efectividad
3.31 Como resultado, el presupuesto 2009 tuvo impor-
tantes reasignaciones de gastos, particularmente
hacia grandes gastos en infraestructura y los
sectores de salud y justicia, y fuera del sector de
educacin.
Estas revisiones fueron realizadas por
los directores ejecutivos y luego puestas
a consideracin del ministro. Un panel
de directores ejecutivos tambin analiz
las revisiones finalizadas para asegurar
que cumplieran con los requerimientos
establecidos por el Gabinete. stas
fueron luego revisadas por el Ministro
de Economa y consideradas por la
Comisin del Gabinete sobre Control
de Gastos.
3.32 Segundo, existe la intencin de desarrollar un sis-
tema de revisiones de gastos en profundidad para
examinar la eficiencia y efectividad del gasto en sec-
tores particulares. Se reconoce que tales revisiones
necesitan una gran cantidad de recursos y tiempo,
por lo tanto, se llevarn a cabo revisiones continuas
a lo largo de un periodo de 3 a 4 aos. Al comienzo
se realizar un nmero limitado. El gobierno intenta
proceder con cautela y adaptar los procedimientos
a medida que se van aprendiendo las lecciones. Se
espera que cada revisin tome entre 3 y 6 meses.
3.33 Los trminos de referencia para cada revisin sern
aprobados por la Comisin del Gabinete sobre
 Control de Gastos32 conforme a la recomendacin crtica (que las agencias mismas no estn bien
de una Comisin de miembros de la gerencia p- equipadas para formular buenas polticas) fue
blica. Cada revisin ser administrada por el direc- expresada por la Comisin de Servicios Estatales
tor ejecutivo de la agencia bajo la conduccin de un en un informe de 1999 y puede resumirse de la
grupo directivo, liderado por una persona externa siguiente manera:
independiente. El Tesoro y otros expertos externos
tambin sern parte de este grupo directivo, que El anlisis de polticas y el diseo de
depender del ministro de la agencia, el Ministro instrumentos de provisin (basados
de Economa y el Ministro de Servicios Estatales. ampliamente en marcos tericos), la
Estos ministros luego enviarn las revisiones com- coordinacin de procesos y el diseo y
pletas a la Comisin del Gabinete sobre Control la gestin de la implementacin parecen
de Gastos. haber retenido la mayor parte de la
atencin y el tiempo de los Ministros y
3.34 Las revisiones de gastos rubro por rubro men- funcionarios pblicos. En consecuencia,
cionadas anteriormente sern de ayuda en la otros procesos han sufrido. Existen
identificacin de temas para estas revisiones. Sin brechas especficas en reas tales como
embargo, an no se han tomado decisiones acerca evaluacin, identificacin de problemas
de los tiempos, cantidad y tema de estas revisiones, (incluyendo la anticipacin de prob-
ni tampoco se ha desarrollado una metodologa lemas emergentes), la nocin de anlisis
formal. stas sern revisiones ex-post. de polticas a largo plazo y con vistas
al futuro basado en investigacin, la
3.35 Tercero, mejorar la calidad de la informacin de consulta pblica y el anlisis y la gestin
desempeo. Los informes del Auditor General estratgica. (Comisin de Servicios
sobre la informacin de resultados contenida en los Estatales, 1999)
informes anuales de cada agencia (especficamente
en el Estado de Resultados de Servicios, que es 3.37 Al responder a las fallas percibidas en el proceso de
auditado por el Auditor General) han identificado las polticas pblicas, Nueva Zelanda ha seguido su
ciertas deficiencias, incluyendo falta de claridad propio camino. Deliberadamente, ha mantenido el
sobre la relacin entre los indicadores de productos centro del gobierno reducido y el proceso de for-
y los resultados generales perseguidos por el go- mulacin de polticas descentralizado. A diferencia
bierno. Como resultado, el Tesoro y la Comisin de del Reino Unido, por ejemplo, Nueva Zelanda no
Servicios Estatales han analizado detenidamente ha buscado crear su propia capacidad de evaluacin
los indicadores de desempeo contenidos en las de polticas en el centro ni promover, desde el
Declaraciones de Intencin 2009/10 (que incluyen centro, una red de soporte para la formulacin de
pronsticos de resultados de servicios) como parte polticas en las agencias. En su lugar, el centro se
de un programa contnuo de mejora. El gobierno ha preocupado por mejorar los procesos para coor-
mencion una particular preocupacin por obte- dinar polticas. Incluso aqu tambin, la respuesta
ner mayor claridad del impacto de los gastos del principal no han sido mejores procesos liderados
gobierno sobre indicadores sociales amplios, tales por el centro, sino el concepto de agencia lder.
como expectativa de vida y pobreza infantil.

Comentarios Finales

3.36 Existe un acuerdo generalizado de que el modelo

de gestin pblica de Nueva Zelanda, tal como
se interpret en las reformas de los aos 80, puso
nfasis en la eficiencia para alcanzar productos a
nivel de agencia, a expensas de los resultados y
de la coherencia de polticas en todo el gobierno.
Tambin se ha criticado por separado la capacidad
de generar polticas, aunque no ha constituido una
preocupacin central de los reformadores. Esta

32 La Comisin del Gabinete sobre Control de Gastos est compuesta por mi-
nistros. Ver: http://cabguide.cabinetoffice.govt.nz/context/definitions/cabinet-
committees/ecc

51
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
 52 LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Anexo 4:
Canad
Rutinas polticas en el centro del gobierno
4.1 Como en la mayora de los gobiernos que siguen
el modelo Westminster, en Canad el Gabinete es
el organismo supremo de formulacin de polti-
cas. Todos los asuntos de polticas de gobierno
ms importantes son enviados all para la toma
de decisiones. Los ministros del gabinete toman
decisiones conjuntas y asumen una responsabili-
dad colectiva por las mismas. El Primer Ministro
tiene amplia discrecin con respecto a la estructura
especfica del proceso de toma de decisiones del
Gabinete, incluyendo el sistema de comisiones.
Como regla, el anlisis de las propuestas de po-
lticas ocurre en las comisiones, cuyos mandatos
con mayor frecuencia pertenecen a una esfera de
polticas en particular (por ejemplo, asuntos eco-
nmicos, sociales, externos y de defensa) y cuyas
recomendaciones son ratificadas por el Gabinete.
La autoridad de ratificacin tambin puede ser de-
legada a una comisin; por ejemplo, bajo el sistema
actual, las recomendaciones de la comisin pueden
ser ratificadas por la Comisin de Prioridades y
Planificacin (Priorities and Planning Commit-
tee), que es presidida por el Primer Ministro. El
Gabinete tambin puede participar en un anlisis
estratgico ms amplio.
4.2 El documento formal de decisiones en el sistema
canadiense es el Memorndum al Gabinete. Este
documento es la base de anlisis en las comisiones
del Gabinete y generalmente, las recomendaciones
de las comisiones se incluyen en la agenda del
Gabinete completo para la toma de decisiones. Es
posible incluir una recomendacin de la comisin
en la agenda del Gabinete como un punto anexo,
que generalmente se aprueba sin mayor anlisis.
4.3 El vnculo entre polticas e implementacin es
responsabilidad de los viceministros, que son la
fuente preeminente de asesora sobre servicios
pblicos a sus ministros en todos los asuntos y
tienen la gestin diaria de los departamentos mi-
nisteriales. Los viceministros son designados por el
primer ministro bajo la asesora del Secretario del
Consejo Privado (Clerk of the Privy Council, que es
el Jefe del Servicio Pblico) y generalmente son
tomados de la gerencia pblica. Estas responsa-
bilidades incluyen ayudar a crear los mecanismos
horizontales necesarios para respaldar el desarrollo
y la implementacin de polticas, consistentes con
la agenda del ministro y la agenda del gobierno en
su totalidad. Esto requerir una base de respaldo
en agencias centrales, que tienen como una de sus
funciones garantizar tal consistencia. Al no ser
designados directamente por los ministros para los
que trabajan, los viceministros son responsables no
solo ante sus propios ministros sino tambin ante
todo el gobierno.
4.4 En general, los estilos de formulacin de polticas
canadienses han variado con el tiempo. Las eleccio-
nes de estilos y sistemas de formulacin de polticas
de los primeros ministros han reflejado tanto sus
estilos personales como el entorno poltico en
sentido ms amplio. El carcter de los tiempos
que corren tambin ha incidido. Las limitaciones
presupuestarias o el respaldo pblico al Gobierno
juegan un rol importante en el modelado del estilo
de formulacin de polticas del Primer Ministro.
(Schacter 1999).
Rutinas de administracin de presupuestos y
gastos en el centro del gobierno
4.5 Tradicionalmente el proceso presupuestario ha
sido coordinado por el Departamento de Finanzas,
especialmente en un contexto de limitaciones fis-
cales. El Ministro de Finanzas debe trabajar estre-
chamente con el Primer Ministro, cuya aprobacin
es necesaria para todas las medidas presupuestarias.
Tabla 4-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Canad
El ciclo de las Poltica y polticas:
Presupuesto: en el centro
polticas pblicas en el centro
Identificacin de polticas
Primer Ministro y
Primer Ministro;
Comisiones del Gabinete
Decisiones de polticas
Ministro de Finanzas
Implementacin
de programas
Evaluacin de programas
4.6 Un paso significativo, aunque no estrictamente una
funcin presupuestaria, fue la creacin de la Co-
misin de Revisin de Gastos dentro del Gabinete
en 2003, que fue creada para realizar una revisin
fundamental de todos los programas y gastos.33
Esta comisin fue presidida por el Presidente del
Consejo del Tesoro e incluy otros ministros de
alto rango. La composicin actual del Gabinete ya
no incluye una Comisin de Revisin de Gastos.
Sin embargo, su establecimiento refleja la flexibi-
lidad del sistema de la comisin, ya que se pueden
establecer comisiones especializadas y ad-hoc para
tratar asuntos especficos o prioridades a medida
que van surgiendo.
4.7 A partir de all, el Gobierno de Canad ha pre-
sentado un nuevo sistema de administracin de
gastos diseado para garantizar la optimizacin de
recursos en todos los gastos del gobierno. Un pilar
clave de este sistema es la evaluacin permanente
de todos los gastos directos del programa, cono-
cidos como revisiones estratgicas. Las revisiones
estratgicas son evaluaciones de todo el gasto di-
recto de programas para garantizar que los mismos
sean administrados de manera efectiva y eficiente.
Estas revisiones respaldan un enfoque riguroso
basado en los resultados para la administracin
responsable del dinero de los contribuyentes y la
entrega de programas efectivos y eficientes que
puedan satisfacer an mejor las prioridades de los
canadienses. Como parte del proceso de revisin
estratgica, los departamentos revisan sus gastos
directos de programas y los costos operativos de sus
33 Ver Departamento de Finanzas de Canad: http://www.fin.gc.ca/toc/2005/
sdsplan05-06-eng.asp
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Tcnicos:
Tcnicos: en el centro
en los departamentos
Oficina del Consejo Privado
Secretara del Consejo
Vices
del Tesoro
Departamento de Finanzas
Servicio pblico
departamental
Secretara del Consejo Funciones de evaluacin
del Tesoro dentro de los departamentos
principales programas legales en un ciclo de cuatro
aos para evaluar cmo y si estos programas: (i) son
efectivos y eficientes; (ii) satisfacen las prioridades
de los canadienses; y (iii) estn alineados con las
responsabilidades federales. A travs del proceso
de revisin estratgica, los departamentos tambin
determinan si existen programas menos priorita-
rios, programas con menores resultados para una
posible reasignacin de fondos hacia los programas
ms prioritarios y programas con mejores resulta-
dos dentro del departamento o gobierno.
Rutinas tcnicas (administrativas) en el centro
del gobierno
4.8 Actualmente tres agencias centrales brindan res-
paldo al servicio pblico en el centro del gobierno
en Canad: la Oficina del Consejo Privado (PCO,
Privy Council Office), la Secretara del Tesoro (TBS,
Treasury Board Secretariat) y el Departamento de
Finanzas (Department of Finance).
4.9 La Oficina del Consejo Privado. Si bien el Primer
Ministro cuenta con su propio personal en la Ofi-
cina del Primer Ministro (PMO, Prime Ministers
Office) para brindar asesora sobre polticas y otro
respaldo partidario, la PCO es el departamento de
servicios pblicos del Primer Ministro y su fuente
fundamental de asesora no partidaria, incluyendo
evaluacin profesional y tcnica de polticas.
4.10 El rol de la PCO es doble, en sentido amplio.
Como departamento de servicios pblicos del Pri-
mer Ministro brinda asesora al Primer Ministro, a
travs del Secretario del Consejo Privado, en todas
las reas de polticas, por ejemplo, econmicas, so-
53
 ciales, intergubernamentales, incluyendo una serie
de reas que son responsabilidades ministeriales
claras, tales como la organizacin del gobierno,
ciertos tipos de asignaciones y asesora constitucio-
nal provista por el Primer Ministro al Gobernador
General.
4.11 Adems, el PCO funciona como la secretara del
Gabinete. En esta calidad, asiste al Ministerio en
conjunto en la administracin de la agenda del
Gabinete. Revisa todas las iniciativas de polticas
enviadas al Gabinete, garantizando la calidad de las
propuestas polticas que se elevan a los ministros,
as como tambin su consistencia con una agenda
ms amplia de gobierno (la funcin de cuestiona-
miento) y garantizando que la presidencia de las
comisiones reciban la informacin adecuada acerca
de las propuestas polticas. Una vez que se toman
las decisiones, la PCO las comunica a los Departa-
mentos. La PCO est conformada por funcionarios
pblicos polticamente neutrales. A travs de los
aos se ha establecido firmemente el rol de la PCO
como principal actor en el proceso de desarrollo
de polticas y toma de decisiones en Canad. Esta
oficina tambin se gan la reputacin de contar con
algunos de los mejores y ms brillantes funciona-
rios pblicos de Canad (Schacter 1999).
4.12 Otra funcin crtica de la PCO es garantizar que
todos los Ministros y sus funcionarios interesados
en una propuesta de poltica tengan la oportu-
nidad de considerarla por adelantado y expresar
sus puntos de vista; y todos los Ministros y sus
funcionarios interesados en una propuesta de pol-
tica acten desde una base comn de informacin
slida. Una dimensin significativa del proceso del
Gabinete es garantizar la correspondiente consulta
interdepartamental, incluyendo reuniones entre
las agencias centrales, as como tambin entre los
departamentos implicados.
4.13 La Secretara del Tesoro. El Consejo del Tesoro es
una comisin del Gabinete constituida por man-
dato legal desde el comienzo de la Confederacin
Canadiense. La Secretara del Tesoro brinda res-
paldo administrativo al Consejo de forma anloga
al respaldo de la PCO a otras comisiones del Ga-
binete. El Consejo del Tesoro es el organismo de
gestin del gobierno y como tal establece pautas y
polticas para prcticas administrativas en todo el
gobierno. Con posterioridad a la aprobacin de las
iniciativas, en general se requiere la aprobacin del
Consejo del Tesoro para acceder a los fondos a fin
de garantizar que la implementacin es consistente
con las aprobaciones de polticas y financiacin. Las
responsabilidades de la TBS incluyen, entre otras,
establecer estndares para la evaluacin de polticas
54
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
y programas y brindar respaldo y orientacin en la
materia. Tambin es responsable de poner a dispo-
sicin la informacin de las evaluaciones y asistir al
Consejo del Tesoro en el uso de esta informacin
para la toma de decisiones. El Consejo del Tesoro
tienen un rol central en el Proceso de Revisin Es-
tratgica, si bien las decisiones finales son tomadas
por el Primer Ministro y el Ministro de Finanzas
como parte del proceso presupuestario.
4.14 Evaluacin de polticas y programas en Canad.
Al igual que en el Reino Unido, el sistema de eva-
luacin de Canad es descentralizado, las agencias
son responsables de seleccionar qu programas
evaluar y de desarrollar las capacidades necesarias
para esta tarea conforme a los estndares de la
TBS. Un aspecto importante que aleja a Canad
de la experiencia general de Amrica Latina (o, por
ejemplo, de Espaa) en la evaluacin es que prin-
cipalmente cada agencia procura la asesora tcnica
externa segn sus necesidades. La TBS no utiliza
expertos externos.34 Por otro lado, la evaluacin de
programas se implementa mayoritariamente ex-
post. Segn los hallazgos de Schacter (1999), ni el
gabinete ni la PCO se preocupan demasiado por la
implementacin. Existe un supuesto slido y bien
fundado en el gabinete de que el departamento que
auspicia una iniciativa de poltica la llevar adelante
y la implementar y que no se requiere una forma
de supervisin regular.
4.15 Sin embargo, el proceso de evaluacin de polticas y
programas de Canad ha sufrido notables cambios
desde sus inicios en la dcada de 1970. Los cambios
ms significativos incluyen la separacin conceptual
entre la evaluacin de polticas y programas y el de-
sarrollo de herramientas ms flexibles para permitir
un rango ms amplio de objetivos de evaluacin.
4.16 La evaluacin de programas se present en Canad
en los aos 70 para ayudar a mejorar las prcticas
y controles de gestin. Desde entonces varios
cambios se han implementado. El enfoque original
implic la creacin de unidades de evaluacin en
los ministerios para brindar a los vices recomen-
daciones a fin de mejorar el proceso de toma de
34 La TBS mantiene una Base de Datos de Auditora y Evaluacin donde conser-
va, resalta y/o brinda referencias de Internet para las auditoras, evaluaciones
y estudios similares completados: (i) Los informes de desempeo departa-
mentales y gubernamentales estn electrnicamente vinculados entre s y con
informacin ms detallada sobre auditoras y evaluaciones y sus hallazgos; (ii)
Varios cientos de registros de hallazgos se agregan a la base de datos cada
ao, incluyendo informacin de evaluaciones, auditoras, revisiones a cargo
de gerentes, autoevaluaciones y sistemas de medicin continua de resultados.
Esta informacin se actualiza permanentemente; y (iii) los registros sobre
estudios estn vinculados, si fuese conveniente, a los resultados estratgicos
departamentales, a los intereses de polticas administrativas gubernamentales
y a cuestiones horizontales. El personal de la TBS es notificado regularmente
acerca de estudios que resultan pertinentes para su labor.
 decisiones. Los resultados fueron variados. La
definicin de programa fue imprecisa y los Minis-
tros se mantuvieron al margen del proceso en gran
medida, a menudo considerando la evaluacin y la
revisin como un proceso burocrtico interno. De-
bido a la falta de direccin o inters, las unidades de
evaluacin desaparecieron (Secretara del Consejo
del Tesoro, 2004).
4.17 Segn Schacter (1999), los sistemas altamente
formalizados para la gestin de polticas y la toma
de decisiones no han tenido xito en Canad por
considerarse medios ineficientes para transmitir
informacin e ideas al gabinete. Los trmites
burocrticos y las reuniones que generaban eran
rechazadas por considerarse un uso improductivo
del tiempo de los ministros.
4.18 Ms tarde, hubo un intento por combinar la evalua-
cin de programas con las auditoras tradicionales.
Se enfatiz el hecho de que los gerentes usaran la
informacin de desempeo en el proceso de toma
de decisiones (y que lo demostraran). No obstante,
en 2000 un estudio revel que este enfoque no
tuvo el suficiente impacto y que las funciones de
evaluacin y auditora deban separarse.
4.19 Basado en estas experiencias pasadas, en 2001 el
Consejo del Tesoro aprob la Poltica y Normas
de Evaluacin para el Gobierno de Canad. Con
un foco renovado sobre la gestin por resultados,
esta poltica separ la auditora interna de las eva-
luaciones y extendi el alcance de las evaluaciones
para diferenciar evaluaciones de polticas, programas
e iniciativas.
4.20 Sin embargo, an cuando el nuevo marco de
evaluacin est diseado para separar criterios de
evaluacin de polticas y programas, el enfoque
de la evaluacin de polticas es diferente del pro-
puesto en este documento. El nuevo enfoque en
Canad se concentra en la evaluacin de progra-
mas, incluyendo su consistencia con las polticas
gubernamentales, y tambin evaluaciones ex-post
de polticas conceptualizadas como una serie de
programas relacionados (o programas de mayor
tamao). No tiene en cuenta la evaluacin para la
formulacin de polticas, considerando la intencin
(problema a ser resuelto, objetivo) en contraste con
la implementacin, que se realiza efectivamente a
travs de los programas.
4.21 En pocas palabras, la capacidad de evaluacin est
siendo reconstruida en los departamentos. El es-
tablecimiento de una arquitectura de actividades
de programas ha asistido a la evaluacin a travs
de ayudar a los departamentos a identificar exac-
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
tamente con qu programas realmente cuentan,
as como tambin cunto gastan en realidad. El
proceso de revisin estratgica mencionado ante-
riormente aument la relevancia de la evaluacin
para los departamentos individuales, dado que el
proceso los obliga a priorizar el gasto en programas.
4.22 El Marco de Responsabilidad de la Gestin (Ma-
nagement Accountability Framework, MAF).
El MAF es una herramienta desarrollada por la
Secretara del Tesoro (TBS) en 2003 para evaluar
la capacidad de gestin en los departamentos y
agencias federales y brindarles una gua para poder
alcanzar un alto nivel de desempeo en la gestin.35
Rene diferentes iniciativas de mejoras para la
gestin de la TBS en un marco simple y de gran
alcance. El MAF tambin se utiliza para ayudar a
evaluar el desempeo de los viceministros.
4.23 El MAF contiene diez reas que los departamentos
deben examinar, informar y mejorar:
Valores de servicios pblicos
Gobernabilidad y Direcciones estratgicas
Polticas y programas
Resultados y desempeo
Aprendizaje, innovacin y gestin del cambio
Gestin de riesgos
Personal
Administracin
Servicio focalizado en el ciudadano
Rendicin de cuentas.
4.24 Para cada rea, el MAF sugiere formas de medir
el progreso y ofrece indicadores. Utiliza y apoya
la informacin generada por las unidades de eva-
luacin en cada ministerio como dato de entrada.
Las agencias realizan autoevaluaciones utilizando
el marco que la TBS ha distribuido a todos los de-
partamentos y agencias federales. En cada departa-
mento / agencia, el vice es responsable de establecer
una capacidad de evaluacin adecuada y personali-
zada de acuerdo con las necesidades y recursos de
su organizacin y de evaluar polticas, programas e
iniciativas, incluyendo aquellas que surgen entre las
35 Ver http://www.tbs-sct.gc.ca/maf-crg/index-eng.asp y Dantzer (2009).
55
 organizaciones. En cada departamento o agencia,
el vice designa un jefe de evaluacin, forma una
comisin de evaluacin y es responsable de brindar
a la TBS acceso a los planes de evaluacin y de co-
municar alertas tempranas en base a los hallazgos
de las evaluaciones. Durante la Ronda VI del MAF
(de septiembre de 2008 a abril de 2009) fueron
evaluados ms de 52 departamentos, incluyendo la
Oficina del Consejo Privado y la TBS.36

Comentarios finales

4.25 Canad ha atravesado diferentes etapas en la eva-

luacin de programas y polticas. De una evalua-
cin de programas ms rgida y basada en procesos
pas a un enfoque ms flexible y holstico. Una
herramienta como el MAF podra considerarse
como punto de referencia para implementar una
evaluacin de polticas de acuerdo con los criterios
generales. Canad tambin se caracteriza por contar
con un enfoque mucho ms descentralizado, donde
gran parte de la responsabilidad de evaluacin se
encuentra en manos de los departamentos, que
incluso seleccionan los programas a ser evaluados.

4.26 Adems, en Canad, como en otros gobiernos que

siguen el modelo de Westminster, la oficina que
respalda las decisiones de formulacin de polticas
del Gabinete tambin puede considerarse como
una fuente de experiencia en evaluacin ex-ante
de polticas. En este caso es la PCO, que filtra la
informacin de iniciativas de polticas, maneja los
conflictos sobre polticas y brinda asistencia en la
evaluacin de polticas al Gabinete.

36 Ver http://www.tbs-sct.gc.ca/maf-crg/assessments-
evaluations/2008/departments-ministeres-eng.asp

56
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
 LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Anexo 5:
Estados Unidos
5.1 La OCDE est dominada por sistemas parlamen-
tarios de gobierno. En estos sistemas, una estruc-
tura jerrquica de poder deja en manos del primer
ministro y el gabinete un poder significativo en el
proceso de polticas siempre y cuando la mayora
parlamentaria contine respaldando al gobierno.
El gobierno del gabinete representa un enfoque
colectivo al manejo del proceso de las polticas
pblicas: a travs de este proceso se evalan las
alternativas de polticas y la disciplina de respon-
sabilidad colectiva es lo suficientemente fuerte
para resolver diferencias. En general, los miembros
del gabinete han realizado un aprendizaje poltico
como miembros del parlamento, y luego como
nuevos miembros del gobierno. Como respaldo al
gobierno del gabinete se encuentra un ejrcito de
funcionarios permanentes de la gerencia pblica
con capacidades tcnicas y administrativas. Y exis-
ten relativamente pocas designaciones polticas.
5.2 Estados Unidos es un caso diferente.37 El gobierno
de Estados Unidos posee un sistema de controles y
contrapesos, y muchos puntos de veto. Los poderes
ejecutivo y legislativo del gobierno comparten las
facultades de formulacin de polticas (a menudo
tambin con la participacin del poder judicial).
La legislatura legisla, pero el Presidente puede
vetar la legislacin. El Presidente realiza una gran
cantidad de designaciones polticas, pero el Senado
debe votar para confirmar la designacin de los ms
altos rangos y el Congreso puede iniciar un juicio
poltico contra el Presidente. El Presidente cuenta
con un gabinete para asesorarlo y asistirlo, pero no
se mantiene bajo la misma convencin de respon-
sabilidad colectiva que en los gobiernos parlamen-
tarios. El Congreso, con su poder presupuestario y
su facultad de monitorear la gestin del Ejecutivo
37 Para una comparacin til del estilo del proceso de las polticas pblicas en
Estados Unidos con el estilo parlamentario ver Rose (2006).
57
(al investigar los antecedentes de los designados
para la gerencia pblica y llamar a sus miembros
a rendir cuentas), ejerce un considerable poder
compensatorio sobre las agencias del Ejecutivo.
As, los miembros del gabinete se encuentran a
mitad de camino entre el Presidente y el Congreso.
El Presidente, privado, al menos en gran parte, de
un mecanismo de gabinete para desarrollar, evaluar
y coordinar polticas, ha tenido que organizar su
propio personal, o encontrar otras formas ad-hoc de
hacerlo.
5.3 Por otro lado, los presidentes y ministros del gabi-
nete no han tenido el mismo tipo de aprendizaje
poltico medianamente estndar que sus equiva-
lentes parlamentarios. Los presidentes llegan al
poder en forma individual y no como parte de un
equipo, y ejercen un poder considerable de influen-
cia para instalar a sus propios confidentes en las
posiciones de ms alto rango en el ejecutivo. Existe
una funcin pblica profesional y permanente en
Estados Unidos pero no tiene el prestigio de su
equivalente parlamentario; y aunque no est atada
a ningn partido poltico, a veces puede ser vista
con desconfianza por la administracin entrante.
El Servicio de Directivos de la Administracin
Pblica, SES (Senior Executive Service), un grupo
que se encuentra en la cima del rango civil, es parte
de la funcin pblica profesional y permanente.38
Rutinas de polticas en el centro del gobierno
5.4 Dado que el gabinete de Estados Unidos es un or-
ganismo bastante dbil, la mayora de las decisiones
se toman en el Ejecutivo ya sea de forma bilateral
entre el presidente y sus ministros (secretarios) o
38 Segn la Oficina de Gestin de Personal, OPM (Office of Personnel Manage-
ment), en 2006 haba menos de 7.000 miembros del SES de un total de 2,7
millones de empleados en la funcin pblica.
 Tabla 5-1. El Ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Estados Unidos

Ciclo de las
Poltica: en el centro Presupuesto: en el centro Tcnicos: en el centro Tcnicos: en los ministerios
polticas pblicas
Identificacin
de polticas:
- Identificacin
de problemas
Oficina Ejecutiva (13 Agencias de investigacin
- Anlisis de polticas departamentos) de polticas especializadas
- Instrumentos think-tanks y consultoras Estudios ad-hoc
de polticas
Decisiones de Oficina de Gestin Grupos de estudio especiales Financiamiento de
Oficina Ejecutiva del Presidente investigacin externa
polticas: y Presupuesto Personal de comisiones
(especialmente el Jefe de
- Consulta y Gabinete y el Asesor de Oficina de Presupuestos del congreso
coordinacin Seguridad Nacional) del Congreso
- Evaluacin Congreso / Comisiones
del Congreso
Decisin
Implementacin
de programas:
Oficina de Gestin
- Ejecucin y Presupuesto
- Monitoreo
Evaluacin de
programas:
- Evaluacin Oficina de Gestin y Presupuesto
Evaluaciones ad-hoc
- Correccin Contralora General de Estados Unidos
de programas
o polticas

mediante acuerdos trilaterales entre el presidente, y dependiendo de la voluntad y el foco de la Casa

el secretario correspondiente y figuras prominentes
del congreso.
5.5 El organismo central ms grande y poderoso es
la Oficina Ejecutiva del Presidente (EOP), una
organizacin con alrededor de 2.000 empleados
que sirve de paraguas a ms de una decena de
agencias estatales.39 El personal de la Casa Blanca
es responsable de algunas de las designaciones
de miembros de la gerencia pblica hasta ciertos
niveles en la burocracia, dependiendo de la agencia.
La Oficina de Gestin y Presupuesto (OMB), una
oficina ejecutiva dentro del Ejecutivo consolida las
propuestas presupuestarias de los departamentos
sectoriales y las presenta al Congreso, incluyendo
el establecimiento de prioridades de gastos y la
evaluacin de conflictos de recursos entre agencias.
De esta forma la Casa Blanca tiene un control
significativo sobre el personal y el presupuesto.
5.6 Los departamentos individuales son responsables
de formular polticas en sus reas de competencia
39 La EOP es el equivalente funcional de partes del sistema de gabinete en los
regmenes parlamentarios y contiene el equivalente de la oficina del gabinete/
primer ministro y algunas de las comisiones del gabinete.
Blanca en reas especficas, presentan un nivel sig-
nificativo de flexibilidad para hacerlo. Gran parte
de la autoridad de formulacin de polticas puede
estar centralizada en la Casa Blanca (Beschel and
Manning, 2001).
5.7 No obstante, si bien el Ejecutivo generalmente
concentra mucho poder, el Congreso de Estados
Unidos tiene suficiente capacidad de evaluacin de
polticas para cumplir su rol como control y con-
trapeso del Ejecutivo. La infraestructura analtica
del Congreso, incluyendo el personal legislativo
individual, el personal de las comisiones, la Oficina
de Presupuestos del Congreso y el Servicio de
Investigacin del Congreso (Congressional Research
Service), entre otros, es mucho ms grande que cual-
quier sistema de respaldo legislativo comparable en
cualquier parte del mundo. Si bien, por lo general,
existe mayor capacidad tcnica en el ejecutivo que
en la legislatura de Estados Unidos, las fortalezas
analticas del Congreso de Estados Unidos consti-
tuyen un contraste importante con los congresos de
Amrica Latina, que habitualmente tienen bastan-
te menos conocimiento tcnico del requerido para
la evaluacin de polticas.

58
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
5.8 Adems, las facultades otorgadas al Congreso por la
Constitucin en las reas de presupuesto y aproba-
cin de designaciones de miembros de la gerencia
pblica introducen una mayor contestabilidad. La
mayora de las iniciativas de polticas provienen del
Ejecutivo y el Congreso desempea un rol reactivo
en la evaluacin y votacin de las mismas. Sin em-
bargo, el Congreso de Estados Unidos tambin se
caracteriza por una fuerte funcin de control para
la cual tiene recursos diferentes que el ejecutivo.
5.9 En el tema de respaldo tcnico para evaluacin de
polticas, Estados Unidos presenta una amplia y
compleja red de fuentes de evaluacin de polticas,
tambin probablemente ms grande que cualquier
otra. Segn Weaver and Stares (2001) existe ms de
una docena de agencias de investigacin guberna-
mental, alrededor de 1.000 comisiones de asesora
gubernamental, ms de 300 think-tanks de polticas
pblicas independientes, ms de 500 institutos de
investigacin afiliados a universidades y decenas de
grupos de inters y consultoras.
5.10 Estas instituciones respaldan la formulacin de
polticas gubernamental de diferentes formas y con
diferente nivel de participacin. Algunas de ellas
son permanentes, tal como el Consejo de Asesores
Econmicos (Council of Economic Advisors) o las
Comisiones de Asesora, mientras que otras se crean
para cuestiones de polticas especficas, tal como los
grupos de estudio para la reforma de la atencin m-
dica durante el gobierno de Clinton o Investigacin
y Desarrollo con fondos federales. La Legislatura
recibe asesora sobre polticas de diferentes fuentes,
desde instituciones ms tradicionales y arraigadas
como la Contralora General de Estados Unidos
(GAO), la Oficina de Presupuestos del Congreso
(CBO) y el personal de la Comisin del Congreso, a
asesora ms ad-hoc, como por ejemplo especialistas
del sector privado cuando realiza audiencias sobre
una cuestin de polticas en particular.40
Evaluacin de polticas (y programas) en el
Ejecutivo
5.11 La Oficina Ejecutiva del Presidente incluye 13
departamentos41 que brindan asesora poltica
40 Un buen ejemplo es la Academia Nacional de Ciencia (National Academy
of Science, NAS), una sociedad honorfica de distinguidos acadmicos que
participa en investigaciones cientficas y de ingeniera y funciona fuera del
marco del gobierno para asegurar la provisin de asesora independiente
sobre asuntos de ciencia, tecnologa y medicina. Los gobiernos de ESTADOS
UNIDOS han recurrido con frecuencia a la NAS para solicitar asesora sobre
los asuntos cientficos y tecnolgicos que a menudo invaden las decisiones de
polticas. La NAS es un organismo independiente muy prestigioso, establecido
por ley. Ms detalles en: http://www.nasonline.org/site/PageServer
41 Para una lista completa: http://www.whitehouse.gov/administration/eop/
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
sobre temas que van desde poltica econmica
(Consejo de Asesores Econmicos) y poltica in-
terna (Oficina de Polticas Internas, Domestic Policy
Office) hasta medio ambiente (Consejo de Calidad
Ambiental, Council of Environmental Quality) y
control de drogas (Oficina de Poltica de Control
de Estupefacientes, Office of Drug Control Policy).
La Oficina de Gestin y Presupuesto es una fuente
muy importante de asesora sobre polticas relacio-
nadas con el presupuesto federal, la evaluacin de
iniciativas de legislacin de polticas, la regulacin
y la mejora de la gestin en todo el Gobierno Fe-
deral.
5.12 La OMB, inicialmente denominada Oficina del
Presupuesto (Bureau of the Budget), fue creada en
1921.42 En las primeras cuatro dcadas, el nfasis
de la agencia estuvo puesto en el conocimiento
tcnico del presupuesto. Sin embargo, en 1970, fue
renombrada y obtuvo ms control poltico del Eje-
cutivo y el Congreso y ahora desempea un papel
poltico y analtico.
5.13 Como sucede habitualmente con la mayora de los
miembros de la gerencia pblica del gobierno de
Estados Unidos, las autoridades de la OMB son
designadas directamente por el Presidente. El al-
cance de la OMB va ms all del de las agencias de
evaluacin de programas/presupuestos ms tradi-
cionales. La misin formal de la OMB es asistir al
Presidente en la supervisin de las actividades del
Gobierno Federal, especficamente, cumplir con los
objetivos de polticas, presupuesto, administracin
y regulatorios. Cuenta con 480 empleados de tiem-
po completo y est integrada por cuatro Oficinas
de Gestin de Recursos organizadas por agencia y
rea programtica, cuatro oficinas establecidas por
ley y siete oficinas que brindan respaldo a toda la
OMB. La vasta mayora del personal de la OMB
permanece de un gobierno a otro; slo alrededor del
10% de los funcionarios (la mayora de alto rango)
es rotativo y, por lo tanto, se trata de designaciones
presidenciales directas.
5.14 La OMB tambin asiste a la Presidencia en la
evaluacin de la efectividad de los procedimientos
de las agencias y en la mejora de la gestin pblica,
desarrollando mejores mtodosde medicin del
desempeo y coordinando estos mecanismos con
las agencias. Las actividades de la OMB tambin
incluyen el establecimiento de prioridades de
financiamiento, la evaluacin de requerimientos
de financiamiento en competencia entre agencias,
42 Antes de 1921, los gabinetes tenan un rol ms importante que ahora. La crea-
cin de la OMB fortaleci al Presidente respecto de las agencias y el Congreso,
pero debilit al gabinete (Apfel, 2010).
59
 y garantizar que los informes, normas, testimonios
y legislacin propuesta por las agencias sean con-
sistentes con el Presupuesto del Presidente y las
polticas de la Administracin.
5.15 La OMB cuenta con una Divisin de Referencia
Legislativa que articula la posicin de la Adminis-
tracin sobre legislacin. Esta divisin coordina la
revisin y autorizacin de las propuestas y decla-
raciones legislativas de la Administracin sobre
proyectos de ley que avanzan en el Congreso. A
menudo, esta responsabilidad requiere la resolucin
de puntos de vista en conflicto entre agencias sobre
legislacin y la negociacin de posturas de polticas
que respeten las prioridades legislativas y el progra-
ma del Presidente.
5.16 Otras reas en las que la OMB tiene influencia
en la evaluacin de polticas son la regulacin y el
gobierno electrnico (e-government). La Oficina
de Informacin y Asuntos Regulatorios (Office
of Information and Regulatory Affairs) supervisa
y coordina la poltica regulatoria federal, la reco-
leccin y calidad de la informacin, las polticas
y prcticas estadsticas del gobierno y la poltica
de informacin Federal. La Oficina de Gobierno
Electrnico y Tecnologa de la Informacin (Office
of E-Government and Information Technology) desa-
rrolla y brinda instrucciones en el uso de la tecno-
loga de la informacin y la iniciativa de gestin del
Gobierno Electrnico.43
5.17 Si bien la OMB brinda asistencia tcnica y pol-
tica de forma rutinaria en reas de polticas clave,
no existe un marco especfico para la evaluacin
de las polticas. Esto no sucede con las evalua-
ciones de programas y gestin que, en realidad,
estn formalizadas en iniciativas especficas. Un
ejemplo fue la Herramienta de Evaluacin de
Programas (PART), un proceso colaborativo que
involucraba tanto a agencias como participantes
de la OMB. Si bien ha sido discontinuada desde
2009, es interesante incluir a la PART en este
anexo como referencia. Utilizada en el gobierno
de George W. Bush, el objetivo de la PART fue
ayudar a identificar las fortalezas y debilidades de
un programa a fin de contribuir con las decisiones
de financiamiento y gestin con el fin de hacer
el programa ms efectivo. La PART consista
en una serie de preguntas en cuatro categoras,
incluyendo objeto y diseo del programa; medi-
cin de desempeo, evaluaciones y planificacin
estratgica; gestin de programas y resultados de
43 Ver el organigrama de la OMB: http://www.whitehouse.gov/omb/assets/
about_omb/omb_org_chart.pdf
60
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
programas. Cada agencia preparaba las PART
relacionadas con sus programas en coordinacin
con un analista de polticas de la OMB asignado
a esa agencia en particular. El principal contacto
de la OMB era el examinador del programa,
que reciba el primer borrador de la agencia y
trabajaba con l para realizar verificaciones de
consistencia en diferentes iteraciones. Si los des-
acuerdos persistan, las agencias podan solicitar
un proceso de apelacin ante un consejo superior
de apelaciones. Solamente la OMB poda editar
los resultados de la evaluacin final. Las agencias
dependan de una variedad de personal tanto de
los programas en revisin como de las oficinas
centrales del Departamento para completar las
revisiones de la PART.
5.18 La OMB, a travs de la PART, evaluaba y obser-
vaba los factores que afectaban el desempeo del
programa. Estas evaluaciones de pruebas existen-
tes no eran evaluaciones de impacto. En trminos
de control de calidad de la PART, la gestin in-
terna de la OMB y la gestin de la agencia verifi-
caban todas las evaluaciones. Las agencias podan
apelar la calificacin.44 Sin embargo, no exista
revisin de estas calificaciones por parte del Con-
greso ni otros actores fuera del poder ejecutivo.
Este factor gener algunas dudas en relacin con
el rigor y la independencia de las evaluaciones,
un hecho que no ayud a promover el uso de la
PART durante los debates presupuestarios en el
Congreso.45 Adems, tambin se puso en duda la
metodologa PART para medir la eficiencia.46
5.19 No haba un porcentaje especfico del presupuesto
cubierto cada ao por ciertos programas. La PART
evalu en promedio cerca de 200 programas por
ao, lo que representa alrededor del 20% del total
de programas federales. La PART fue creada en el
ejercicio fiscal 2004 y para julio de 2008 haba eva-
luado 1.015 programas o alrededor del 98% de los
programas federales, lo que representaba casi 90%
del presupuesto federal de 2008. La OMB recibi
financiamiento para 528 puestos equivalentes de
tiempo completo para el ejercicio fiscal 2010 (al
44 Ver cuadro de la OMB en el Anexo.
45 Al incorporar, de forma rutinaria, los temas de desempeo de las agencias
en sus deliberaciones y supervisin, el Congreso puede transmitir un claro
mensaje a las agencias de que se espera que administren los resultados. Sin
embargo, tal como observamos en nuestro trabajo anterior, el Congreso
debe participar activamente al comienzo de las conversaciones sobre qu
medir y cmo presentar esta informacin. Anteriormente informamos que
el proceso PART utilizado por la administracin anterior no incorpor siste-
mticamente la perspectiva del congreso y no promovi un dilogo entre
el Congreso y el Presidente. Como resultado, la mayora del personal de las
comisiones del congreso con la que conversamos no utilizaba los resultados
de PART como informacin durante sus deliberaciones. Fuente: GAO (2009).
http://www.gao.gov/new.items/d091011t.pdf
46 Ver, por ejemplo, GAO http://www.gao.gov/new.items/d10394.pdf
 igual que en el ejercicio fiscal 2009).47 Todas las
evaluaciones PART se publicaban en el sitio web
ExpectMore.gov. Internamente, la OMB trabaj
con cada agencia a fin de preparar planes de mejora
para realizar un seguimiento de los hallazgos iden-
tificados durante el proceso de evaluacin con el
objetivo de mejorar el desempeo de los programas.
Estos planes eran actualizados dos veces al ao, en
la primavera, para ser utilizados durante el proceso
de formulacin de presupuestos, y en el otoo, para
ser publicados junto con el presupuesto del Presi-
dente (debate para la aprobacin del presupuesto
en el Congreso).
5.20 Durante el gobierno de G. W. Bush, la OMB tam-
bin implement una scorecard (cuadro de mando)
para medir el avance en la agenda de administra-
cin del Presidente en todos los Departamentos.
Calific a los Departamentos en cinco categoras:
capital humano, gestin de servicios comerciales,
desempeo financiero, gobierno electrnico y me-
jora del desempeo. En todos los casos, la OMB
brindaba las pautas para la evaluacin y los Depar-
tamentos eran responsables de la implementacin.
5.21 A partir de noviembre de 2009, el gobierno de
Obama cuestion el uso del instrumento PART
y anunci planes para implementar un marco de
gestin por resultados propio a fin de examinar un
conjunto seleccionado de programas cada ao. Los
motivos para discontinuar la PART apuntan a las
principales debilidades del programa mencionadas
anteriormente y, en particular, a la falta de interac-
cin con el Congreso.48 En el presupuesto 2011
(febrero de 2010), el gobierno revel parte de su
propia agenda de gestin, que incluy un requeri-
miento de metas de desempeo de alta prioridad
y nfasis en evaluaciones de programas estrictas e
independientes.
Evaluacin de polticas en el Congreso
5.22 Entre el Senado y la Cmara de Representantes,
el Congreso de Estados Unidos cuenta con un
total de 38 Comisiones (cuatro de ellas conjun-
tas), con sus respectivas Subcomisiones. Ambas
cmaras tienen respaldo en el rea de evaluacin
de dos instituciones tcnicas no partidarias,
47 Para ms informacin, ver el Presupuesto de la OMB para el Ejercicio Fiscal
2010 en: http://www.whitehouse.gov/omb/assets/about_omb/fy2010_omb_
budget.pdf
48 Es de suma importancia reformar y revisar [los sistemas de medicin de
resultados] en consulta con las agencias y el Congreso. Testimonio de Peter
Orszag, Director de la OMB, ante la Comisin de Seguridad Interior y Asuntos
Gubernamentales del Senado, Enero de 2009.
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
la GAO y la CBO.49 La GAO es una agencia
independiente, no partidaria, que trabaja para
el Congreso con el objetivo de brindar respaldo
para cumplir con su funcin de rendicin de
cuentas al gobierno federal. El jefe de la GAO, el
Contralor General de Estados Unidos, es desig-
nado por un periodo de 15 aos por el Presidente
a partir de una lista de candidatos propuesta por
el Congreso. Tambin son designados otros lde-
res de alto rango para actuar a disposicin de la
Contralora General.
5.23 A solicitud de las comisiones o subcomisiones del
Congreso o por mandato legal, la GAO realiza au-
ditoras sobre la legalidad, efectividad y eficiencia
del uso de fondos federales e informa acerca del
cumplimiento de los objetivos por parte de los
programas y polticas gubernamentales. Tambin
realiza anlisis de polticas y define opciones a ser
consideradas por el Congreso y emite decisiones
y dictmenes legales, tales como fallos sobre re-
clamos por ofertas e informes sobre normas de
agencias. La GAO tambin realiza evaluaciones
ex-post, a pedido de los congresistas. La GAO
lleva a cabo auditoras de gestin, que pueden
observar el impacto que los programas federales
tienen sobre un problema en particular, y audito-
ras contables tradicionales. La GAO no realiza
evaluaciones de impacto. Si bien las evaluaciones
son realizadas por el personal de la GAO, la GAO
est autorizada a incorporar expertos externos
para consulta y asesora. No obstante, los con-
sultores externos no estn autorizados a realizar
trabajo de auditora real. El Contralor General
puede ser removido de su cargo solamente por
voto del Congreso; el Presidente no tiene autori-
dad para destituir al jefe de la GAO
5.24 La CBO comenz a funcionar en 1975 con la
misin especfica de brindar asesora tcnica al
Congreso sobre temas relacionados con el presu-
puesto y la economa, incluyendo la creacin de
estimaciones econmicas para evaluar la propues-
ta de presupuesto del Ejecutivo. La CBO cuenta
con un panel de asesores constituido por algunos
de sus ex directores y eminentes economistas con
mandato de dos aos. El panel se rene dos veces
al ao para revisar y comentar los pronsticos
preliminares de la CBO respecto de la economa
y brinda asesora para mejorar an ms la labor
de la CBO. Un Panel de Asesores de Salud tra-
baja de forma similar en asuntos relacionados con
temas de polticas de atencin de la salud.
49 Hasta 1995 tambin existi una Oficina de Evaluacin de Tecnologas.
61
 Comentarios finales

5.25 Como en la mayora de los casos, si bien en

Estados Unidos los procesos de evaluacin de
programas estn ms formalizados y claramente
asociados con las oficinas Ejecutivas y del Con-
greso (OMB y CBO), la evaluacin de polticas,
especialmente la evaluacin ex-ante de polticas, es
un proceso ms informal, variado y complejo que
parece depender mayormente de las iniciativas de
los actores involucrados. Tanto la OMB como la
GAO realizan evaluaciones cualitativas. Ninguna
de estas agencias realiza evaluaciones de impacto.
La CBO realiza proyecciones presupuestarias de
base y estimaciones de costos de la legislacin. La
mayora del conocimiento tcnico de la CBO est
en el personal mismo.

5.26 Una caracterstica notable es la importancia que

este pas le otorga al soporte tcnico (dentro del
gobierno y desde fuentes externas) para la imple-
mentacin y evaluacin de polticas. Probablemen-
te cuenta con la red ms amplia de asesora tcnica
de polticas, incluyendo la Oficina Ejecutiva y del
Congreso con una larga trayectoria, personal tc-
nico en consejos y comisiones y soporte externo de
think-tanks y consultoras. Como pas con sistema
presidencial, Estados Unidos se caracteriza por un
fuerte control de las polticas dentro del Ejecutivo.
Pero, en contraposicin a la mayora de las expe-
riencias en Amrica Latina, est mejor equilibrado
por los poderes compensatorios del Congreso,
donde las importantes capacidades tcnicas para
evaluacin de polticas de este ltimo desempean
un papel importante.

5.27 En resumen, Estados Unidos tiene muchos puntos

en los que se realizan aportes a las polticas. Esto
refleja en parte la naturaleza de divisin de poderes
del gobierno de Estados Unidos, con sus controles
y contrapesos institucionales. En cierta forma,
existe un mercado libre de ideas, pero por otro lado
el mercado es menos libre por el peso de los roles
institucionales. La competencia tcnica importa
mucho, pero el grado de neutralidad en la asesora
provista depende de la organizacin institucional
(Apfel, 2010).

62
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
 LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Anexo 6:
Francia
6.1 v Con ms del 50% del PBI, el sector pblico de
Francia es uno de los ms grandes del mundo. Por
eso, la forma en que el gobierno decide sobre las
polticas y luego se asegura que, una vez implemen-
tadas, stas realicen el trabajo de manera eficiente
y efectiva cobra mucha importancia: es bien sabido
que la evaluacin de polticas en el sector pblico
juega el mismo rol que el mercado en el sector
privado.
Poltica y gestin pblica
6.2 Algunas de las caractersticas polticas nacionales
que influyen en el proceso de las polticas pblicas
de Francia son, entre otras, las siguientes. Prime-
ro, el Presidente y el Primer Ministro ofrecen el
mbito para la formulacin poltica de polticas
(equivalente al papel del gabinete en los pases con
el sistema de Westminster50). El sistema poltico de
Francia ha sido caracterizado como el nico donde
el Presidente y el Parlamento pueden compartir el
poder. En una de esas raras ocasiones de coexis-
tencia cuando el Presidente y la mayora parla-
mentaria son de una tendencia poltica diferente,
el Presidente y el Primer Ministro (elegido por la
Asamblea General) comparten el poder. Pero en
el caso ms habitual, el Presidente tiene el control
tanto de la Asamblea como del Primer Ministro
y es, por lo tanto, el principal impulsor poltico.
Pero es la oficina del Primer Ministro la que tiene
control sobre los instrumentos formales de coordi-
nacin de gobierno y, por lo tanto, de la formula-
cin de polticas (algo as como un ministerio de la
presidencia en un pas de Amrica Latina).
6.3 En segundo lugar, Francia sigue la tradicin na-
50 Conforme a ello, el Consejo de Ministros (Conseil des Ministres), presidido
por el Presidente, es ms un instrumento de coordinacin que de toma de
decisiones colectivas.
63
polenica del estado de derecho. Un conjunto de
normas un tanto rgido centraliza el poder poltico,
protege la estructura y el rol del estado (dificultan-
do los cambios) y dota a los funcionarios pblicos
de un fuerte papel en contraposicin a los polticos
como guardianes del inters pblico (esto tambin
tiene su paralelismo con Amrica Latina).
6.4 En tercer lugar, la gerencia pblica constituye una
elite tecncrata: un mandarinato. Los acuerdos
que salvan la brecha entre esta tecnocracia y los
polticos elegidos, esencialmente las 600 desig-
naciones polticas (en su mayora de tecncratas)
para los principales puestos por debajo del rango
de ministro, crean una lnea divisoria poco clara
entre polticos y tecncratas. De hecho, existe una
integracin considerable entre la elite de la funcin
pblica y los polticos (al punto de que muchos
polticos son reclutados de esa elite).51
6.5 La Tabla 6-1 brinda un mapa resumido de las
principales instituciones que participan en el
proceso de las polticas pblicas en el gobierno de
Francia.
El proceso de las polticas pblicas en la Oficina
del Primer Ministro
6.6 El Primer Ministro desempea un rol central en la
formulacin de polticas, coordinando las diferen-
tes partes del gobierno y manteniendo una lnea de
poltica centralmente definida. El brazo poltico es
su gabinete (en el sentido francs del trmino, su
personal poltico, todas las designaciones polticas)
y el brazo administrativo es la Secrtariat Gnral du
Gouvernement (Secretara General de Gobierno), en
51 Aqu tal vez concluye el paralelismo con Amrica Latina, aunque Brasil muestra
algunas similitudes.
 Tabla 6-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Francia
El ciclo de las Poltica y polticas:
polticas pblicas en el centro
Conseil conomique et social
Identificacin de polticas
Comisionad hoc
Primer Ministro: gabinete*
y Secrtariat Gnral
Decisiones de polticas
du Gouvernement
Comisiones Parlamentarias
Implementacin Rvision Gnrale des
de programas
Evaluacin de programas
* Gabinete en el sentido francs: personal poltico privado.
su mayora funcionarios pblicos. Ninguno de los
dos brazos tienen grandes dimensiones: coordinan
en lugar de tener una participacin importante en
los detalles tcnicos de la formulacin de polticas.
Los dos brazos trabajan juntos, pero hasta cierto
punto tambin trabajan en paralelo (esta estructura
paralela se repite en todos los ministerios).
6.7 En cuanto al aspecto ms fundamental de la formu-
lacin de polticas, el Primer Ministro hace uso del
conocimiento tcnico y las propuestas de una serie
de organismos, algunos bajo su control directo.
6.8 En 1948 Francia cre una Comisin de Planifica-
cin (Commissariat Gnral du Plan), que responde
al Primer Ministro. Por un tiempo, la Comisin fue
lder profesional de la planificacin indicativa. Los
planes quinquenales elaborados no eran vinculan-
tes, ni siquiera para el gobierno. Los mismos eran
el respaldo, si no el pretexto, de la formulacin y
evaluacin de polticas y la creacin de consenso.
Con el transcurso del tiempo, el prestigio y la
influencia de la Comisin de Planificacin decay.
En 2005, fue abolida, pero fue inmediatamente
reemplazada por un Centro de Anlisis Estratgico
(Centre dAnalyse Stratgique) que cumple funcio-
nes similares.52
6.9 En Centro evala, a pedido del Primer Ministro, las
principales reformas de gobierno propuestas. Sus
tres funciones principales son: monitorear, brindar
conocimiento tcnico y asistir a los decisores en la
52 Ver http://www.strategie.gouv.fr/.
64
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Tcnicos: en los
Presupuesto: en el centro Tcnicos: en el centro
departamentos
Centre dAnalyse Stratgique
Conseil dAnalyse Ministerios y cuerpos de
Economique inspectores: evaluaciones
de costos-beneficios para
Otros consejos proyectos; evaluaciones
de polticas
Conseil National
de lEvaluation Comisiones ad-hoc
Comisiones ad-hoc
Politiques Publiques
Conseil National Cuerpos de Inspectores de
de lEvaluation ministerios: evaluaciones
Cour des Comptes de proyectos y polticas
implementacin y puesta en prctica de polticas
pblicas. Trabaja directamente bajo la direccin
del Primer Ministro,53 pero sus consejos y orga-
nismos de asesora cooperan con los ministerios
sectoriales y dentro de las redes de organizaciones
de investigacin de polticas nacionales y europeas.
La investigacin es realizada tanto por el personal
como por investigadores externos financiados por
la organizacin. Su personal est constituido por
expertos e investigadores cuyo trabajo se organiza
en cinco reas: instituciones y sociedad; cuestiones
sociales; asuntos econmicos y financieros; mano de
obra, empleo y capacitacin; y tecnologas. Tambin
crea comisiones o comits que elaboran informes
sobre varios temas, evaluando las polticas actuales y
futuras. A modo de ejemplo, public recientemente
un importante informe sobre polticas energticas.
6.10 El Centro publica sus trabajos en forma de docu-
mentos escritos (puntos de vista, notas, informes).
Redacta un informe anual que resume el trabajo
realizado sobre los principales temas estratgicos
de cara a la poltica pblica francesa. El Centro
tambin realiza seminarios y das de estudio.54 Su
investigacin incluye evaluaciones cuantitativas,
cualitativas y de impacto.
6.11 El Consejo de Anlisis Econmico (Conseil
dAnalyse conomique) fue creado en 1997.55 Su
53 Ver el organigrama en http://www.strategie.gouv.fr/IMG/pdf/Organigram-
me_CAS_septembre_2008.pdf
54 Ver la Divulgacin del CSA: http://www.strategie.gouv.fr/article.php3?id_arti-
cle=167
55 Ver
 misin es iluminar, confrontando diferentes pun-
tos de vista y anlisis, las elecciones econmicas
y de polticas del gobierno. Tiene alrededor de
30 miembros. Todos ellos son economistas de re-
nombre elegidos sobre una base no partidaria por
el Primer Ministro por su competencia. El presi-
dente, que es designado por el Primer Ministro,
selecciona temas de polticas y encarga la elabora-
cin de informes a miembros o no miembros. El
Consejo lee y comenta los informes preliminares
y tambin designa un evaluador. Los borradores
finales son presentados al Primer Ministro y pu-
blicados, junto con los comentarios del evaluador.
Los mismos son publicados bajo el nombre de sus
autores y no comprometen al Consejo, aunque
llevan el visto bueno del Consejo. Los miembros
del consejo y los autores de los informes no son
remunerados.
6.12 El Consejo ha sido muy activo. En sus diez aos,
produjo 75 informes muy extensos. Incluyen temas
tales como la crisis de las hipotecas (sub-prime), la
poltica de competencia, el empleo de adultos ma-
yores y el sistema financiero internacional. Muchos
de los informes consideran polticas pasadas y ana-
lizan polticas futuras. En general, estos informes
han sido bien recibidos, citados en los medios y
ledos en los ministerios pertinentes. Dado que son
escritos por un solo autor (o como mximo tres),
son ms claros, francos y de lectura ms accesible
que los informes producidos por una Comisin
(cuyos hallazgos, hasta cierto punto, deben re-
flejar puntos de vista diversos y posiblemente en
conflicto). Como son redactados por especialistas
reconocidos y experimentados, tienen el rigor que
podra faltar a un informe de evaluacin preparado
por un relator que se especializa nicamente en
evaluacin. El sello del Consejo brinda a los infor-
mes mayor credibilidad y autoridad ante los ojos de
los medios y el pblico.
6.13 Otros organismos de asesora sobre polticas
bajo el Primer Ministro quizs hayan desempe-
ado un rol menos prestigioso. Esos organismos
incluyen: el Consejo de Anlisis de la Sociedad
(Conseil dAnalyse de la Socit), que convoca a
sus 28 miembros del mundo de la investigacin,
artistas y deportistas; el Consejo Previsional
(Conseil dOrientation des Retraites), que se ocupa
de la viabilidad de los regmenes de pensin; el
Consejo de Empleo (Conseil dOrientation pour
lEmploi), que estudia temas y elabora propuestas
de polticas en las reas de desempleo, capacita-
cin profesional y creacin de empleo y que est
constituido por expertos en temas laborales y 50
miembros que representan diferentes intereses
econmicos.
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
6.14 En 1990, el gobierno cre un Comit Intermi-
nisterial de Evaluacin (Comit Interministriel de
lEvaluation), asistido por un comit cientfico. El
mismo tena como sede la Comisin de Planifica-
cin y, de igual forma, trabaj en comisiones ad-hoc
creadas para evaluar polticas particulares. Se su-
pona que su carcter interministerial garantizara
que la seleccin y tratamiento de temas fuera ms
all de las inquietudes de un solo ministerio, y que
su comit cientfico garantizara la aplicacin de
metodologas adecuadas y confiables. Sin embargo,
no fue exitoso y fue eliminado en 1998.
6.15 Fue reemplazado inmediatamente por un Con-
sejo Nacional de Evaluacin (Conseil National de
lEvaluation) que funciona de una forma muy si-
milar.56 El mismo se insert tambin en el seno de
la Comisin de Planificacin, no tiene personal de
tiempo completo, responde a la oficina del Primer
Ministro y crea comisiones para investigar polticas
a solicitud de diversos ministerios. Es discreto y no
ha cobrado visibilidad ni autoridad.
6.16 Los organismos orientados a polticas anteriormen-
te mencionados bajo el Primer Ministro tienden a
hacer hincapi en los temas de polticas generales,
en lugar de ir al detalle necesario para implementar
programas especficos. Estos organismos brindan
una combinacin de asesora de expertos, asesora
partidaria y creacin de consenso. Al estar en el
centro de la poltica, tambin tienden a no perdurar.
El Consejo Econmico, Social y de Medio
Ambiente
6.17 El Consejo Econmico y Social (ahora llamado
Consejo Econmico, Social y de Medio Ambiente
(Conseil Economique, Social et Environnemental) es
un organismo independiente de consultora creado
por mandato constitucional.57 Su objetivo, un tanto
corporativista, es promover un enfoque colaborativo
de diferentes intereses econmicos para polticas
econmicas y sociales. Aproximadamente dos tercios
de los 231 miembros del Consejo son designados
por organizaciones profesionales, asociaciones coo-
perativas y asociaciones familiares, entre otros. El
resto es designado por el gobierno para representar
empresas pblicas, intereses profesionales de otros
territorios extranjeros y representantes reconocidos
56 Ver: http://www.evaluation.gouv.fr/cgp/. El Consejo est compuesto formal-
mente por 14 miembros, con mandatos de tres aos y que son representantes
de organismos nacionales y locales o elegidos por su conocimiento tcnico en
la materia. Cada ao este Consejo propone el programa de evaluacin para el
ao entrante y ofrece asistencia metodolgica y capacitacin. Tambin evala
la calidad de los informes de evaluacin y los pone a disposicin del pblico.
57 Ver http://www.conseil-economique-et-social.fr/
65
 de la sociedad. La labor del Consejo es llevada a cabo
a travs de comisiones designadas, cuyo trabajo est
abierto al pblico y respaldado por expertos designa-
dos. Las comisiones preparan informes o dictmenes
y el Consejo en pleno vota los dictmenes.
El presupuesto y el Proceso de las Polticas
Pblicas
6.18 El presupuesto es una expresin importante, si
bien parcial, de las polticas de gobierno bajo im-
plementacin. Como en la mayora de los pases, el
proceso presupuestario francs siempre ha sido muy
poltico. El Primer Ministro acta como rbitro de
las demandas en competencia del ministerio de
presupuesto y los ministerios de gastos. En 2007,
el gobierno lanz un proceso de revisin del gasto
pblico, bajo la autoridad directa del Presidente.
Bajo el ttulo Revisin General de Polticas Pblicas
(Rvision Gnrale des Politiques Publiques, RGPP),
se trata de un esfuerzo para promover criterios de
eficiencia y efectividad ms formalmente y, por
consiguiente, impulsar el proceso de modernizacin
del sector pblico.58 La RGPP apuntalar el primer
ejercicio de presupuestos plurianuales (2009-2011).
La principal intencin es efectuar un ajuste fiscal
duradero (y volver a un presupuesto equilibrado
para 2012).
6.19 Las actividades gubernamentales se analizarn, de
manera sistemtica, a travs de una lista de preguntas:
qu se est haciendo? por qu motivo? se debera
continuar? de ser as, por quin? y quin lo pagar?
cmo podra hacerse de forma ms econmica? y
cmo se realizarn los cambios? Los equipos de au-
ditora externa estn trabajando con los ministerios
para llevar adelante el anlisis. Las reformas estn
siendo preparadas por un equipo de aproximada-
mente 200 auditores pblicos y privados supervi-
sados por un comit presidido en conjunto por el
Secretario General de la Presidencia y el Director del
Gabinete del Primer Ministro que incluye a todos
los ministerios y jefes de las comisiones de finanzas
de ambas asambleas. Todas las decisiones finales son
tomadas por el Consejo para la Modernizacin de
las Polticas Pblicas (Conseil de Modernisation des
Politiques Publiques), presidido por el Presidente.59
6.20 Hasta el momento de redaccin de este informe, el
Consejo haba aprobado 250 medidas, principal-
mente en las reas de reorganizacin y moderniza-
cin de procesos. As, al menos hasta el momento (y
58 Ver http://www.fonction-publique.gouv.fr/rubrique231.html y http://blog-pfm.
imf.org/pfmblog/2008/05/frances-rvision.html
59 http://www.rgpp.modernisation.gouv.fr/
66
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
en consonancia con las revisiones de gastos en otros
pases), el contenido real de las polticas pareca ser
un tema secundario.
El proceso de las Polticas Pblicas en los
Ministerios
6.21 Al igual que en otros pases de la OCDE, la mayor
parte del proceso de diseo, implementacin y eva-
luacin de polticas ocurre a nivel de los ministerios
y agencias asociadas a los mismos. Y en Francia,
como en otros pases, una serie de organismos
participan en la evaluacin (ex-ante y ex-post) de las
polticas. En la mayora de los casos, el anlisis y los
estudios combinan las dimensiones ex-post y ex-ante:
comienzan con una evaluacin de polticas pasadas
y concluyen con una evaluacin de polticas futuras.
6.22 La mayora de los ministerios franceses han desarro-
llado capacidades de polticas internas. Adquieren la
forma de departamentos de planificacin y cuerpo
de inspectores de ministerios. Los departamentos de
planificacin realizan, de forma rutinaria, estudios
de polticas actuales y polticas propuestas, previstas
o planificadas, a solicitud del ministro, pero tambin
a menudo por iniciativa propia. Tales evaluaciones
habitualmente no se hacen pblicas.
6.23 Los cuerpos de inspectores de los ministerios son,
en cierta forma, ms independientes. Sus funciones
incluyen evaluacin de polticas pasadas y ocasio-
nalmente evaluacin de polticas futuras. Tambin
funcionan como rganos de control interno. La
importancia, sofisticacin e independencia de estos
diversos organismos de evaluacin internos vara
mucho de un ministerio a otro. Son particularmente
fuertes en el Ministerio de Economa y Finanzas y
en el Ministerio de Equipamiento. Pero en los lti-
mos aos, ministerios tales como el de Educacin o
Asuntos Sociales, donde las capacidades de evalua-
cin solan ser pocas, han mejorado sus habilidades
analticas (ver el Cuadro 6-1 para un ejemplo). En
muchos casos, el desarrollo de bases de datos y esta-
dsticas relacionadas con el rea de polticas de cada
ministerio ha tenido un rol clave en el desarrollo de
las prcticas de evaluacin.60
6.24 Adems, el gobierno francs, como muchos otros
gobiernos, ha creado a menudo comisiones o
comits ad-hoc para evaluar polticas y formular
60 Si bien pueden existir estadsticas sin evaluaciones, no pueden existir eva-
luaciones sin estadsticas. Es interesante observar el rol desarrollado aqu por
la poderosa y altamente calificada Oficina Nacional de Estadsticas (INSEE): el
jefe de estadstica de cada ministerio es siempre secundado por la Oficina
Nacional de Estadsticas a fin de garantizar la calidad y uniformidad de las
estadsticas producidas.
 Cuadro 6-1. La Inspeccin General de Asuntos Sociales (Francia)

La Inspeccin General de Asuntos Sociales (Inspection Gnrale des Affaires Sociales IGAS) es responsable,
por ley, de evaluar las polticas pblicas implementadas por los ministerios de servicios sociales. Monitorea los
organismos pblicos y privados responsables de brindar proteccin social extendida en el ms amplio sentido de
la palabra. Tambin realiza relevamientos que pueden explicar al gobierno la coyuntura y posibilita la creacin de
propuestas relacionadas con cambios en las actividades pblicas.

Como inspeccin general, IGAS goza de una independencia particular dentro del organigrama de ministerios de
servicios sociales y es colocada inmediatamente despus del Ministro. El personal de IGAS est compuesto por
alrededor de 80 funcionarios pblicos de alto rango que pertenecen a un organismo especializado en la evaluacin
y monitoreo de asignaciones, la Inspeccin General de Asuntos Sociales, que recibi carcter independiente bajo
el ministro en cada ministerio de servicios sociales otorgado por un decreto publicado en 1990. La mitad de los
miembros de la gerencia pblica se grada en la Ecole Nationale dAdministration.

Por lo general, IGAS responde solamente al gobierno y a las organizaciones que estn siendo monitoreadas. Sin
embargo, ciertas investigaciones profundas han tenido considerable repercusin pblica. Por ejemplo, un estudio
de 1994 sobre la fusin de las dos organizaciones responsables del empleo y los subsidios de desempleo dio lugar,
en 1997, al establecimiento de una ventanilla nica para el pago del subsidio de las personas en busca de empleo
que eran previamente obligadas a realizar los mismos trmites en ambas organizaciones.

Fuente: http://www.ilo.org/public/english/dialogue/ifpdial/la/gp/france3.htm

Cuadro 6-2. Quiebre del monopolio del conocimiento especializado en Francia

Las evaluaciones de polticas deben ser realizadas dentro de las agencias responsables por una poltica o por una
inversin, o por instituciones externas a dichas agencias? Es cierto que, en algunos casos, la agencia a cargo concen-
tra el conocimiento y la informacin en un rea. Francia se enfrent con un problema de esa ndole cuando trat
de evaluar el mantenimiento de una va ferroviaria, con un costo cercano a USD 4.500 millones por ao. Result
ser que las nicas personas con conocimiento acerca del mantenimiento de la va ferroviaria en Francia eran de la
Compaa Nacional de Trenes de Francia (SNCF), el ex monopolio ferroviario que est a cargo del mantenimiento
de las vas ferroviarias en nombre de la RFF (Rseau Ferr de France), la propietaria de las vas. Su evaluacin
iba ser altamente favorable a las prcticas de la SNCF. La solucin encontrada fue solicitar a dos profesores muy
respetados de la cole Polytechnique Fdrale de Lausanne, en Suiza que se hicieran cargo de la evaluacin.

recomendaciones. En general, estas comisiones El caso particular de la evaluacin de proyectos

incluyen una combinacin de miembros de la
gerencia pblica, empresarios, lderes sindicales,
polticos (a menudo se incluyen alcaldes), acad-
micos y periodistas. Nunca son partidarios y sus
informes son publicados. Sus recomendaciones
no son vinculantes para el gobierno, pero tienen
cierto peso social y poltico y no pueden ser ig-
noradas por completo. Algunos ejemplos son: la
comisin sobre electricidad nuclear en los aos 70
que propuso el programa civil nuclear francs; y la
comisin de 2007-08, presidida por Jacques Attali,
que evalu los obstculos para el crecimiento y
cmo podan eliminarse.61
61 Ver: http://www.liberationdelacroissance.fr/files/rapports/rapportCLCF.pdf
6.25 La evaluacin de proyectos (evaluacin de proyec-
tos ex-ante) en Francia tiene una larga historia.62
Las tradicionales fortalezas tcnicas de Francia en
inversiones pblicas estn estrechamente ligadas
al rol de dos Cuerpos de Estado (o carreras de la
funcin pblica) histricos y prestigiosos: los in-
genieros de puentes y caminos (Ingnieurs des Ponts
et Chausses) y los ingenieros de minas (Ingnieurs
des Mines). Las dos Escuelas (Ecoles) de las que se
62 En este informe se presta particular atencin al caso de la evaluacin de pro-
yectos en Francia porque este pas lo lleva adelante de una forma sustancial-
mente ms sistemtica que otros pases de la OCDE (y de alguna manera como
Chile) y, del mismo modo, la evaluacin francesa de proyectos representa lo
ms cercano que existe en la OCDE a un sistema para evaluacin (ex-ante) de
polticas.

67
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
 gradan estos ingenieros han atrado a los mejores
estudiantes del pas y han gozado de un monopo-
lio virtual de los puestos ms importantes en las
agencias pblicas, empresas del estado y empresas
privadas en los sectores de infraestructura, energa e
industria. Estos Cuerpos o carreras fueron respon-
sables de las decisiones ms importantes en materia
de transporte, urbanizacin, vivienda, energa e
industria, en una poca en que los polticos electos
tenan menos peso. Los ingenieros fueron pioneros
en el desarrollo de tcnicas de evaluacin para
ayudar a seleccionar inversiones de inters pblico.
Estas tcnicas fueron posteriormente formalizadas
y mejoradas.
6.26 El anlisis de costo-beneficio es, en principio,
necesario para todos los proyectos de inversin p-
blica ms importantes. Esto se da particularmente
en proyectos de transporte, una parte considerable
de las inversiones en infraestructura pblica. El
poderoso Ministerio de Equipamiento (ahora de-
nominado de Desarrollo Sustentable), un bastin
de los Ingnieurs des Ponts publica directivas me-
todolgicas. Las mismas indican los valores de los
parmetros (tasas de descuento para vidas, factores
ambientales, etc.) que se utilizarn. La decisin
sobre estos valores es esencial pero polmica y,
algunas veces, se crean diversas comisiones para
analizar o revisar el valor de algunos parmetros.
Por lo tanto, todas las condiciones estn dadas para
la amplia utilizacin de la evaluacin de proyectos
en Francia.
6.27 Sin embargo, todo parece indicar que el rol de la
evaluacin de proyectos se ha visto reducido en
Francia en las ltimas dos dcadas. Un primer
motivo de esta situacin es la descentralizacin.
Muchos proyectos que solan decidirse en el go-
bierno central ahora son decididos por gobiernos
regionales o locales. La evaluacin de proyectos es
legalmente obligatoria y ampliamente practicada a
nivel central, pero no a nivel regional o local. En
este nivel, las competencias tcnicas y/o la voluntad
poltica de llevar a cabo evaluaciones de inversiones
est, con frecuencia, ausente.
6.28 En segundo lugar, existe un llamado sesgo op-
timista en muchas evaluaciones. Por supuesto,
existen grandes incertidumbres acerca del futuro,
pero stas no explican el hecho de que los costos
sean, generalmente, subestimados y los beneficios
sobreestimados. Este sesgo optimista proba-
blemente ocurre menos en Francia que en otros
pases, pero podra estar un aumento. En Francia, la
agencia que promueve el proyecto es la que analiza
el costo y los beneficios. Estas agencias tienden a
gozar de una creciente autonoma, tienen sus pro-
68
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
pias agendas y funcionan como lobbies. No siempre
resisten la tentacin de retocar sus evaluaciones.
En principio, estas evaluaciones son supervisadas
por funcionarios pblicos, pero en la prctica la
asimetra de informacin es evidente. El problema
se agrava por la creciente complejidad de los mega-
proyectos. La complejidad de proyectos requiere un
nuevo proceso de evaluacin ms adversativo, como
sugiere el Cuadro 6-2. Esto es consistente con el
fortalecimiento de la funcin de cuestionamiento
en del proceso de las polticas pblicas.
6.29 En tercer lugar, las decisiones son ahora ms po-
lticas. Los tecncratas ya no tienen el monopolio
sustancial de las decisiones y los polticos electos
son menos proclives a escuchar los resultados de las
evaluaciones de proyectos. Por supuesto, es normal
que los polticos electos tengan la ltima palabra
sobre las inversiones pblicas ms importantes. Sin
embargo, cuando las evaluaciones son sistemtica-
mente invalidadas por consideraciones polticas,
resultan intiles. En 2002, un nuevo gobierno
asumi el poder. Existan 23 proyectos importantes
de inversin en transporte en preparacin, muchos
ms de lo que se poda financiar. El nuevo Primer
Ministro le solicit a un grupo de seis funciona-
rios de la gerencia pblica que evaluaran estos
proyectos. Los expertos demostraron que algunos
proyectos tenan altas tasas internas de retorno;
mientras que otros tenan tasas menores. A fines
de 2003, el Primer Ministro convoc a una reunin
interministerial en la cual todos los proyectos, a
excepcin de uno, fueron aprobados.
6.30 La evaluacin ex-post de grandes inversiones pbli-
cas fue ordenada en 1982, pero no fue aplicada has-
ta hace unos pocos aos. Al igual que la evaluacin
ex-ante, estas evaluaciones sufren parcialmente de
autoevaluacin (aunque tambin son supervisadas).
Las evaluaciones solo consultan si el objetivo se
cumpli de manera efectiva, y no si era correcto.
Gracias a la ley, la situacin est comenzando a
cambiar en este sentido. La misma Ley de Trans-
porte de 1982 tambin prescribe una evaluacin
ex-post de grandes proyectos de transporte, aunque
no especifica cundo (es decir, despus de cuntos
aos) deben realizarse estas evaluaciones ex-post.
Durante aproximadamente dos dcadas, esta
frmula fue ampliamente ignorada y solo algunas
evaluaciones fueron realizadas. Luego el Consejo
General de Puentes y Caminos (Conseil Gnral
des Ponts et Chausses), la Inspeccin General del
Ministerio de Equipamiento, decidieron que la
ley deba prevalecer y comenzaron a realizar estas
evaluaciones ex-post. Actualmente, el Ministerio
de Equipamiento realiza y publica cuatro o cinco
evaluaciones por ao.
6.31 Las evaluaciones tienen dos caractersticas im-
portantes. En primer lugar, son producidas por las
Agencias a cargo del proyecto, bajo la supervisin
de su grupo de inspectores. Al igual que con las
evaluaciones ex-ante, estas Agencias tienden a
embellecer el registro. La supervisin del cuerpo de
inspectores es efectiva e impone un grado razona-
ble de equidad, pero sera deseable una distincin
ms aguda entre los evaluadores y los evaluados.
En segundo lugar, las evaluaciones tienen como
principal objetivo averiguar si la evaluacin ex-ante
fue realizada correctamente: las estimaciones de
costos fueron correctas? Los pronsticos de trfi-
co fueron correctos, y si no fue as, por qu? Esto
puede mejorar las prcticas de valoracin, pero no
trata cuestiones de polticas ms amplias.
Evaluacin parlamentaria de polticas
6.32 Las dos cmaras que componen el Parlamento,
el Senado y la Cmara de Diputados, siempre
han participado, en principio, en la evaluacin de
polticas representadas en anteproyectos de ley.
Sin embargo, en la prctica, sus actividades en este
dominio han sido modestas durante mucho tiem-
po. Como en muchos otros pases de la OCDE,
esta situacin refleja el dominio del ejecutivo en el
proceso de formulacin de polticas y, consecuente-
mente, la falta de habilidades y tiempos adecuados
de parte de los legisladores.
6.33 Pero en las dcadas recientes se observaron algu-
nos intentos de cambio. Los miembros de ambas
cmaras desean participar ms en la formulacin
de polticas y ejercer un mayor control e influen-
cia en el ejecutivo. En 1982, crearon una Oficina
Parlamentaria para la Evaluacin de Opciones
Cientficas y Tecnolgicas (Office Parlementaire
dEvaluation des Choix Scientifiques et Techniques);
luego en 1986 una Oficina Parlamentaria de Eva-
luacin de Polticas Pblicas (Office Parlementaire
dEvaluation des Politiques Publiques). Estas ofici-
nas nunca comenzaron a funcionar, probablemente
porque no tenan el financiamiento suficiente y/o
porque no consiguieron atraer personal de un ca-
libre adecuado. Francia carece de una institucin
no partidaria y con personal adecuado al servicio
de los Miembros del Parlamento, como la Oficina
de Presupuestos del Congreso en Estados Unidos.
6.34 Los informes especiales preparados por comisiones
Parlamentarias sobre una extensa serie de temas
especficos se estn convirtiendo, cada vez ms,
en una herramienta importante de evaluacin
de polticas. Ambas cmaras tienen comisiones
permanentes (Finanzas, Familia y Asuntos So-
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
ciales, etc.) que examinan anteproyectos de ley,
incluyendo la ley de presupuesto. En este sentido,
la Comisin, a menudo, encarga a uno o varios de
sus miembros la preparacin de un informe sobre
un tema especial. Esto puede incluir audiencias.
Los miembros relativamente senior del personal
del Senado o de la Cmara de Diputados preparan
estos informes con la orientacin del miembro de
la comisin. Los informes parlamentarios, que son
publicados, usualmente examinan en detalle y con
un ojo crtico, las polticas pasadas y presentes y
analizan opciones de polticas para el futuro. Los
puntos de vistas expresados no tienen una orienta-
cin o sesgo poltico: sus autores saben que sta es
una condicin para que el informe sea utilizado por
los miembros del Parlamento.
El Tribunal de Cuentas
6.35 Durante 200 aos, el Tribunal de Cuentas (Cour
des Comptes) ha auditado las cuentas de la adminis-
tracin pblica, incluyendo aquellas de gobiernos
locales y de empresas pblicas. Es una institucin
importante y respetada. Su informe anual sobre
cuentas pblicas es ampliamente comentado por
los medios y temido por los administradores. Con
un buen personal y atrayendo a algunas de las per-
sonalidades ms brillantes del sistema acadmico
francs, el Tribunal es un organismo cuasi-judicial
completamente independiente del gobierno: sus
miembros tienen la condicin de magistrados con
ejercicio vitalicio. Muchos de ellos son trasladados
a ministerios o empresas pblicas en puestos de
alto nivel o llegan a la poltica, pero siempre pue-
den regresar al Tribunal cuando lo deseen.63
6.36 Durante mucho tiempo, el Tribunal se consider
a s mismo como un contador y custodio de la
legalidad, y no como un evaluador. En los ltimos
aos, el Tribunal ha ingresado en el campo de la
evaluacin de polticas. Pero lo hizo con pruden-
cia y moderacin, sin saber por cierto si estaba
excediendo su mandato. Tambin careca de las
competencias necesarias. Algunos de sus primeros
informes de evaluacin no eran muy slidos. Por
ejemplo, en un informe de finales de la dcada
de 1990, el Tribunal expres preocupacin acerca
de si las compaas de carreteras, en ese entonces
con un gran componente pblico, podran saldar
sus deudas. Seis aos ms tarde, estas compaas
63 Ver: http://www.ccomptes.fr/fr/CC/documents/divers/Organi-
grammeQP19Senat2007v2.pdf Todos los informes publicados
por La Documentation Franaise pueden adquirirse en libreras.
Algunos informes son publicados por el Parlamento como apndice
de los Informes de comisiones que han sido solicitados al Tribunal
y se encuentran disponibles en el sitio web de las Asambleas
69
 de carreteras fueron privatizadas y el mercado las
valu, con su deuda, en alrededor de US$ 30.000
millones. Informes ms recientes (por ejemplo,
sobre polticas aeroportuarias o portuarias) parecen
ser ms slidos.
6.37 El Tribunal est bien posicionado para realizar un
aporte importante en base a su reputacin de in-
dependencia y seriedad y la calidad de su personal.
Por otro lado, el Tribunal parece tender a evaluar
cualquier poltica (desde polticas ferroviarias pa-
sando por polticas sobre cncer, hasta polticas de
bibliotecas universitarias, por tomar los temas de
los informes recientes) y no queda claro que pueda
reunir el conocimiento tcnico necesario para eva-
luar en profundidad tales temas.
6.38 El Tribunal lleva a cabo auditoras ex-post de pro-
cedimientos y gestin y tambin aborda los anlisis
de costo-efectividad. Su misin es garantizar un uso
adecuado de los fondos pblicos. Tambin controla
la gestin de todas las agencias pblicas, as como
tambin las entidades pblicas o semipblicas y
algunas entidades privadas que se benefician de
transferencias pblicas. Asimismo, asesora tanto
al Parlamento como al gobierno sobre cuestiones
relacionadas con la implementacin de leyes presu-
puestarias y de seguridad social. Las auditoras son
realizadas por magistrados y personal del Tribunal.
La lista de publicaciones del Tribunal de Auditores
se encuentra disponible en su sitio web.64
Organizaciones alternativas de asesora de
polticas
6.39 En muchos pases, particularmente en Estados
Unidos pero tambin en el Reino Unido y Alema-
nia, gran parte de la evaluacin de polticas se reali-
za a travs de think-tanks y acadmicos. En Francia
esto casi no sucede. Los nicos dos think-tanks con
un financiamiento adecuado no se encuentran en el
rea de polticas, sino en el negocio de pronsticos
macroeconmicos a corto plazo (la Office Franais de
Conjoncture Economique, financiada por el gobierno
y COE-REXECODE, un centro de investigacin
financiado por empresas). Otras instituciones con
la vocacin de ser think-tanks cuentan con poco
financiamiento y usualmente solicitan a expertos
externos la redaccin de informes. La situacin no
es mucho mejor con las universidades. La mayora
de los acadmicos estn, y quieren permanecer, bas-
tante alejados del mundo real de la poltica, y pocos
participan en evaluaciones reales de polticas. Esta
64 Ver: http://www.ccomptes.fr
70
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
situacin podra estar comenzando a cambiar. Por
ejemplo, la Facultad de Economa de Toulouse y la
Facultad de Economa de Pars estn mucho ms
cerca del mundo de los negocios y de las polticas
pblicas y estn comenzando a brindar su aporte al
proceso de las polticas pblicas.
Comentarios finales
6.40 Los arreglos de toma de decisiones colectivas
sobre de polticas en el centro del gobierno son
limitados. Esto puede ser habitual en regmenes
presidenciales, pero sin una legislatura fuertemente
independiente. En todo caso, las agencias guber-
namentales son entidades sustancialmente inde-
pendientes y discretas, dentro de las instrucciones
polticas amplias establecidas y coordinadas por el
centro, para crear sus propias polticas. El centro
realiza muy poco esfuerzo para controlar el proceso
de las polticas pblicas (incluyendo las prcticas
de evaluacin) en los ministerios. En cambio, la
funcin de los cuerpos de inspectores es supervisar,
ministerio por ministerio, el proceso de las polticas
pblicas.
6.41 El centro del gobierno invierte, en cierto modo,
en polticas futuras generales. Este trabajo pros-
pectivo no se realiza, como ocurre parcialmente en
el Reino Unido, a travs del conocimiento tcnico
interno, sino a travs de organismos de consulta y
contratacin de expertos reconocidos. La intencin
principal puede ser crear consenso poltico, lo
cual es una continuacin, hasta cierto punto, de la
tradicin de la planificacin indicativa. Parte de la
creacin de consenso tiene un tinte corporativista
(principalmente en el Consejo Econmico y So-
cial), parte es partidario (en algunas Comisiones
ad-hoc) y parte est dirigido ms a la formacin de
opinin pblica que a los ministerios. El Consejo
de Anlisis Econmico es un xito notable. Es el
resultado de la alta calidad de sus expertos, la clara
redaccin de los trabajos y el prestigio poltico del
Consejo. El Centro de Anlisis Estratgico ofrece
un ejemplo de trabajo de polticas parcialmente
interno, comparable a la Unidad de Estrategias del
Reino Unido.
6.42 La tecnocracia, constituida por los Cuerpos de elite
de la gerencia pblica, es un jugador dominante
en una serie de redes de polticas. Estas redes
representan un sistema de comunicacin y una co-
munidad de prctica. Adems, brindan una suerte
de alternativa a las redes ms polticas de ministros
y sus gabinetes (polticos). Las redes tecnocrticas
han promovido diferentes enfoques tcnicos: an-
teriormente planificacin indicativa, ahora anlisis
 de costo-beneficio y evaluacin de polticas. Esta
labor de polticas se realiza, en parte, en privado (es
decir, no est dirigida al pblico), a veces tiende a
estar a la defensiva (sobre todo por la autoevalua-
cin) y es posible que no est fuertemente dirigida
a aprender de los errores.
6.43 En general, la sensacin de crisis en la formulacin
de polticas es menor que en los pases que siguen
el modelo de Westminster. Esto puede deberse a que
el sistema poltico de Francia no ha permitido las
mismas reformas rpidas (con anlisis limitado),
donde las consecuencias no planificadas del cambio
en las formas en que las agencias funcionan han
socavado el proceso de las polticas pblicas.
6.44 No obstante, este informe sugiere otros desafos al
proceso de las polticas pblicas en Francia. Existe
una idea de que la poltica est socavando el enfoque
tecnocrtico. Esto est sucediendo en reas tradi-
cionales de fortalezas tecnocrticas, principalmente
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
en la aplicacin del anlisis de costo-beneficio en
proyectos de infraestructura. Pero tambin puede
ocurrir que como los servicios pblicos estn avan-
zando cada vez ms hacia otras reas tcnicamente
menos receptivas, como servicios sociales, y dado
que la prestacin de servicios pblicos se torna ms
compleja, este desafo de retener los criterios tcni-
cos en el proceso de las polticas pblicas cobrar
mayor importancia.
6.45 De ser as, es posible que Francia tenga que lograr
que su proceso de poltica pblica sea ms receptivo
a manejar la complejidad, as como tambin las
demandas crecientes de consulta pblica. En este
sentido, Francia podra observar ms el modelo de
Estados Unidos (y, en grado creciente, el del Reino
Unido), donde la diversidad de organizaciones alter-
nativas de asesora de polticas ha alejado al gobierno
del modelo tradicional del proceso de las polticas
pblicas de un monopolio de asesora hacia un
modelo ms novedoso de mercado de asesora.
71
 72 LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Anexo 7:
Espaa
El marco de la formulacin de polticas
7.1 Espaa es una Monarqua Constitucional, con un
parlamento bicameral (las Cortes Generales). El po-
der ejecutivo est constituido por un Consejo de Mi-
nistros y es dirigido por un Presidente elegido por la
Asamblea Nacional luego de las elecciones legislativas.
7.2 Espaa es uno de los pases ms descentralizados
de Europa, formado por entidades subnacionales
(Comunidades Autnomas) con sus propias auto-
ridades y Parlamento y dotadas de recursos.
7.3 El Presidente es el equivalente al Primer Ministro
en otros sistemas parlamentarios. Cuenta con im-
portantes facultades que contribuyen a convertirlo
en el ms importante formulador de polticas: elige
a los Presidentes de la Cmara de Diputados y del
Senado y propone la nominacin de los jefes de
importantes instituciones de estado. En relacin
con el Legislativo, el Presidente puede proponer
la disolucin del Parlamento y solicitar un voto de
confianza parlamentario.
7.4 El Consejo de Ministros (equivalente a los gabi-
netes en los pases con sistema de Westminster) es
el otro organismo que participa en la formulacin
de polticas en el centro del gobierno. Su funcin
principal es formular y aprobar polticas nacionales
en todos los ministerios, sobre todo preparando
anteproyectos de ley que han sido normalmente
redactados en ministerios o comisiones departa-
mentales y son enviados al Parlamento.
7.5 Para respaldar la formulacin de polticas en el
centro del gobierno, el Presidente y el Consejo de
Ministros dependen de una serie de entidades que
brindan diferentes niveles de asesora tcnica.
7.6 El Ministerio de la Presidencia, dirigido por el Vice-
presidente Primero (existen otros dos Vicepresiden-
tes, el segundo es el Ministro de Hacienda mientras
que el tercero se encarga principalmente cuestiones
territoriales), est a cargo de brindar asesora poltica
y tcnica al Presidente, coordina la agenda del Con-
sejo de Ministros y preside la reunin de secretarios
y subsecretarios donde se deciden los asuntos a ser
tratados por el Consejo. El ministerio tambin fun-
ciona como enlace con el Congreso.
7.7 La Oficina Econmica del Presidente proporciona al
Presidente informacin sobre la situacin econmica
y asesora relacionada sobre propuestas de polticas.
Entre los informes peridicos sobre la situacin
econmica de Espaa, la Oficina tambin trabaja
sobre la Estrategia de Desarrollo Econmico del
Gobierno y el Informe Econmico del Presidente.
7.8 Por ltimo, el Gobierno de Espaa tambin cuenta
con una institucin de asesora en el Consejo de
Estado, creado en el siglo XVI. Brinda asesora
sobre polticas generales al Presidente, Ministros y
a los Presidentes de las Comunas Autnomas, con
nfasis en el cumplimiento de la ley. La asesora
del Consejo de Estado no es obligatoria, excepto
cuando lo indica una ley en particular. El Consejo
de Estado cuenta con una variedad de miembros
que brindan asesora sobre diferentes asuntos, tales
como salud, entidades de crdito, carrera profe-
sional de docentes pblicos, estructuras de presu-
puesto regional y seguros privados, entre otros. Sin
embargo, dado que la asesora del Consejo se centra
en la legalidad y los temas administrativos de nueva
legislacin propuesta, su rol sobre la formulacin
de polticas es mayoritariamente formal.
7.9 Respecto de las diferentes reas del Ejecutivo, en la
prctica, las capacidades reales de intervencin de
diferentes reas del gobierno dependen ms de ele-
mentos tales como la disponibilidad presupuestaria,
la capacidad de movilizacin poltica, el acceso a la
informacin o los recursos tcnicos disponibles, que
 de las atribuciones formales otorgadas por el marco
normativo. La dinmica de cooperacin y coordina-
cin terminan siendo ms el resultado de procesos
complejos de interaccin y negociacin dentro del
gobierno (Comisin para el estudio y evaluacin de
la creacin de la AEVAL 2004, pgina 27).
7.10 Dentro de los ministerios, un puesto importante
en relacin con polticas de reas especficas es el
Secretario General Tcnico, a cargo de redactar los
planes y programas generales del ministerio, brin-
dando asistencia tcnica y administrativa (inclu-
yendo estadstica) y recomendando reformas para
mejorar los servicios y reformas organizacionales.
Si bien el Ministro cuenta con su propio gabinete
de designaciones polticas, es altamente probable
que el secretario tcnico tenga un peso mayor en las
decisiones ministeriales. Sin embargo, dentro de los
ministerios parece no existir una fuente explcita de
asesora en formulacin de polticas.
Evaluacin de polticas y programas en Espaa
7.11 Desde finales de la dcada de 1980 el Gobierno de
Espaa implement diferentes reformas para me-
jorar la gestin pblica y desarrollar marcos de eva-
luacin. Las iniciativas de mejora de la gestin han
involucrado la implementacin de la Calidad Total
y, ms recientemente, EFQM y CAF (dos marcos
de evaluacin de gestin estandarizados, European
Foundation for Quality Management y Common As-
sessment Framework), en lnea con otras iniciativas
de los pases de la Unin Europea (UE).
7.12 Desde una perspectiva de evaluacin, Espaa ha
realizado varios intentos focalizados en su mayora
en la evaluacin de programas y especficamente en
la gestin financiera y el desempeo de la funcin
pblica. An cuando las evaluaciones de polticas
hayan sido delegadas al gobierno central y las
agencias, estas evaluaciones han sido mayormente
ad-hoc, sin un marco general ni regularidad. En
muchos casos las nociones de evaluacin de pol-
ticas y programas se han superpuesto al definir la
misin de las unidades a cargo de la evaluacin, por
lo general con una tendencia hacia una evaluacin
de programas ms focalizada.
7.13 No obstante, recientemente hubo al menos dos
iniciativas que muestran el inters del gobierno en
expandir el alcance de la evaluacin para incluir
polticas, y ambas estn relacionadas. La primera es
la creacin de la Agencia de Evaluacin y Calidad
(AEVAL), que incluye especficamente la evalua-
cin de polticas entre sus objetivos, a la vez que se
aleja explcitamente de los procesos u otros tipos de
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
micro-evaluacin de agencias. Esta agencia tam-
bin favorece una metodologa no dogmtica, con
mltiples enfoques de acuerdo con las necesidades
especficas de cada evaluacin en particular.
7.14 La otra inquietud que ha trado la evaluacin de
polticas al centro tiene que ver con el conjunto
particular de polticas relacionadas con la regula-
cin. Esta creciente inquietud es comn entre los
pases de la UE y parece ser un factor decisivo a
la hora de exigir una mejor calidad de evaluacin
ex-ante de polticas para implementar mejores
regulaciones y un anlisis ex-post para evaluar las
relaciones de costo beneficio de las mismas.
7.15 Esta creciente necesidad de un tipo ms ambicioso
de evaluacin ha generado una situacin en la cual
los gastos ms tradicionales y la revisin de los
resultados de la gestin se contrastan con enfoques
ms innovadores. En algunos casos estos nuevos
enfoques se desarrollan como nuevas asignaciones
para agencias existentes, o como en el caso de la
creacin de la Agencia de Evaluacin y Calidad,
implican el desarrollo de nuevas instituciones.
7.16 La Tabla 7-1 ofrece una resea de los instrumentos en
el proceso de las polticas pblicas en Espaa. Actual-
mente, las entidades ms importantes de evaluacin
de programas y polticas en Espaa son las siguientes.
7.17 El Tribunal de Cuentas: esta agencia responde al
Parlamento y tiene la funcin de auditar la ges-
tin financiera a travs del gobierno central para
el cumplimiento de la ley, economa y eficiencia y
supervisin del cumplimiento con los principios
contables. Tambin coordina las funciones de
auditora en municipalidades autnomas al definir
criterios y normas generales. Sus doce miembros
(Consejeros de Cuentas, designados por el Congre-
so y el Parlamento) tienen la misma independencia
y estabilidad que los jueces. Son elegidos para
un perodo de nueve aos y sus perfiles incluyen:
abogados, auditores del tribunal de cuentas, jurados
de cuentas, acadmicos y funcionarios pblicos,
entre otros. Para ser elegido se requiere experiencia
profesional certificada de no menos de 15 aos. El
Presidente del Tribunal de Cuentas es designado
por el Rey por un periodo de tres aos.
7.18 Intervencin General de la Administracin del Esta-
do (IGAE): esta agencia fue creada en 1988 bajo el
Ministerio de Economa y Finanzas con el objetivo
de poner fin a la rutina incremental existente en la
formulacin de presupuestos en todo el sector p-
blico (Comisin para el estudio y evaluacin de la
creacin de la AEVAL, 2004). Realiza evaluacin de
programas con hincapi en la efectividad y eficiencia
73
 Tabla 7-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Espaa
Poltica y
El ciclo de las
polticas: en Presupuesto: en el centro
polticas pblicas
el centro
Identificacin de polticas
Presidente y
Consejo de
Ministros Ministerio de Economa
Decisiones de polticas
y Finanzas
Ministerio de
la Presidencia
Implementacin
de programas
Intervencin General
del Estado
Evaluacin de programas
Direccin de Presupuesto
desde el punto de vista financiero. Sin embargo, la
recientemente sancionada Ley General de Pre-
supuesto ampli el mbito de accin de la IGAE,
que tradicionalmente haba estado asociado en gran
medida a los aspectos financieros, a la supervisin
del cumplimiento de los objetivos de programas e
informes de resultados de la gestin. Esto pone a la
IGAE ms en lnea con el enfoque de las revisiones
de gastos utilizado en pases como el Reino Unido.
7.19 La Direccin General de Presupuestos: participa
en el monitoreo detallado de la ejecucin y eva-
luacin de presupuestos. Tambin tiene la tarea de
fortalecer la formulacin de presupuestos en base
a los objetivos ordenada por la Ley General de
Presupuestos a fin de respaldar las decisiones de
reasignacin de presupuestos. Por ltimo, la Direc-
cin General de Presupuestos tambin realiza una
evaluacin financiera exante de costo beneficio de
la legislacin propuesta.
7.20 Observatorio para la calidad de los servicios pbli-
cos: es una asociacin sin fines de lucro establecida
por diversos administradores pblicos. Entre sus
objetivos se encuentran el anlisis peridico de la
calidad de los servicios pblicos, as como tambin
la coordinacin de informacin y participacin ciu-
dadana. Es responsable de informar peridicamen-
te la calidad de la prestacin de servicios pblicos,
para lo que presenta y divulga un Informe Anual
sobre la Calidad de los Servicios Pblicos.
7.21 Comisiones Sectoriales: Los ministerios en reas es-
pecficas de polticas son respaldados por diferentes
comisiones que ofrecen evaluaciones tcnicas de
polticas y programas. Las actividades de estas
comisiones oscilan entre tareas muy especficas por
mandato legal y procesos de evaluacin de polticas
74
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Tcnicos: en el centro Tcnicos: en los departamentos
Comisiones sectoriales:
- ANECA e INECSE (educacin)
Ministerio de la Presidencia
- Agencia de Calidad del Sistema
Oficina Econmica
Nacional de Salud (salud)
del Presidente
- Sistema Nacional de Empleo (empleo)
Consejo de Estado (asesora
administrativa y legal) - Subdireccin General de Planificacin
y Eval. de Polticas de Desarrollo
(desarrollo e integracin)
Personal de agencias
Agencia de Evaluacin
Evaluaciones ad hoc
y Calidad
ms abiertos. Por ejemplo, la Agencia de Calidad
del Sistema Nacional de Salud es responsable de
publicar normas de calidad para las instituciones
de salud pblica creadas por mandato legal y mo-
nitorear su evaluacin. Por otro lado, el Sistema
Nacional de Empleo tiene la tarea de evaluar la
poltica de empleo en Espaa. Otros ejemplos de
comisiones en reas especficas de polticas son el
Instituto Nacional de Evaluacin y Calidad del
Sistema Educativo (INECSE) y la Agencia Na-
cional de Evaluacin de la Calidad y Acreditacin
(ANECA) para la Educacin.
7.22 Direccin General de Inspeccin, Evaluacin y
Calidad de los Servicios Pblicos (IEPSQD): La
IEPSQD dependa del ex Ministerio de Adminis-
traciones Pblicas y fue disuelta. Su personal fue
transferido a la AEVAL. Durante su existencia, sus
funciones ms importantes incluyeron formular, de-
sarrollar y monitorear programas de mejora de la ca-
lidad en todo el sector pblico. Aplic metodologas,
certific e incorpor prcticas ptimas de gestin
pblica. Tambin desarroll evaluaciones especficas
de polticas o institucionales para cualquier agencia
que las necesitara. Estas evaluaciones incluyeron
evaluaciones de resultados e impactos, consistencia
con los objetivos establecidos para un programa o
agencia y prestacin de servicios pblicos.
7.23 Ms adelante estas evaluaciones evolucionaron desde
evaluaciones concentradas en la eficiencia, seguidas
por programas de mejora de la alta direccin y eva-
luacin de desempeo, hasta la participacin ciuda-
dana. La IEPSQD se concentr en la evaluacin de
polticas, evaluacin del impacto de las regulaciones
pblicas y la calidad de los servicios pblicos. La Co-
misin de 2004 que estudi la creacin de la nueva
agencia de evaluacin de polticas (AEVAL) descri-
 bi a la IEPSQD como una plataforma bsica para
el desarrollo de las actividades de la nueva agencia.
Reformas recientes para mejorar la evaluacin
de polticas pblicas: la Agencia Estatal de
Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad
de los Servicios (AEVAL)65
7.24 La creacin de la AEVAL en 2007 fue parte de un
conjunto ms amplio de reformas para modernizar
la gestin pblica en Espaa. Fue creada dentro del
marco de la Ley de Agencias aprobada en 2006 que
estableci las agencias como nuevos modelos de
organizacin pblica, con una mayor flexibilidad
en la organizacin y gestin, similar a otros pases
de la OCDE. La creacin de la agencia se incluy
en el programa de la campaa del gobierno actual
en 2004, y fue respaldada pblicamente a posteriori
en discursos del presidente y de los Ministros de
Economa y Finanzas y Administraciones Pblicas.
Inicialmente, el universo de evaluacin de la AE-
VAL sern los municipios en el rgimen comn. Sin
embargo, se prev que establecer acuerdos de eva-
luacin con las comunidades autnomas. Adems,
cabe recordar que el Ministerio de Administracio-
nes Pblicas ya no existe. El mismo, fue eliminado
en 2009 y sus funciones fueron distribuidas entre un
nuevo ministerio de Poltica Territorial para asuntos
pertinentes a la cooperacin con gobiernos locales
y Comunidades Autnomas, y el Ministerio de la
Presidencia para asuntos relacionados con la admi-
nistracin pblica y la Funcin Pblica.
7.25 De acuerdo con el sitio web de la AEVAL,66 sus
objetivos son:
Promover una cultura de evaluacin y cali-
dad de servicio en el sector pblico.
Desarrollar y proponer metodologas para la
implementacin de indicadores y normas de
calidad para servicios pblicos.
Evaluar las actividades de las agencias rela-
cionadas con su compromiso para mejorar
los servicios pblicos e informar anualmen-
te al respecto al Congreso.
Mejorar la transparencia del impacto de
los servicios pblicos sobre la sociedad e
incrementar la rendicin de cuentas de los
funcionarios pblicos ante los ciudadanos.
65 Ver http://www.aeval.es/es/index.html
66 Ver: www.aeval.es
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Promover un incremento de la racionalidad
en el uso de los recursos pblicos.
Favorecer la productividad y la competi-
tividad econmica al reducir los niveles
excesivos de burocracia del gobierno.
7.26 La AEVAL est vinculada con el Vicepresidente
Primero y el Ministro de la Presidencia. El organis-
mo regulador de la AEVAL est formado por un
Consejo Rector con representantes de los Ministe-
rios de Economa y Finanzas (Secretario General de
la Oficina de Presupuesto), Asuntos Exteriores y la
Presidencia, y de representantes de sindicatos y re-
conocidos expertos en reas de polticas especficas.
La agencia est organizada en tres departamentos,
de los cuales el Departamento de Evaluacin est
a cargo de realizar las evaluaciones de programas y
polticas.67 Ni el Ministerio de Economa ni la Di-
reccin de Presupuestos cumplen una funcin en la
evaluacin de programas y polticas, sin embargo,
pueden solicitar evaluaciones a AEVAL.
7.27 Para sus evaluaciones la AEVAL defini criterios
muy flexibles. No existe un marco estructurado para
las evaluaciones en relacin con la metodologa o
alcance de la evaluacin. De hecho, la agencia ha
indicado explcitamente su intencin de no utilizar
enfoques metodolgicos doctrinarios. Buscar he-
rramientas cuantitativas y cualitativas de las ciencias
sociales con un enfoque pragmtico. De esta forma
la metodologa empleada reconocer las compleji-
dades subyacentes de la evaluacin de polticas.
7.28 Las polticas y programas a ser evaluados y el alcance
de la evaluacin son principalmente definidos por el
Consejo Rector de la Agencia, en base a un contrato
de desempeo firmado cada ao con el Vicepresi-
dente Primero, el Ministro de la Presidencia y el
Ministro de Economa y Finanzas. Los trminos
especficos de las evaluaciones se coordinan con el
correspondiente ministerio o entidad pblica, con
respecto a los planes de trabajo iniciales, marcos
de tiempo, procedimientos, destinatarios de la
evaluacin, etc. La agencia realiz 9 evaluaciones de
polticas en 2007 y 4 en 2008. Estas evaluaciones
estn publicadas en el sitio web de la AEVAL.68
7.29 En todos los casos, las evaluaciones son realiza-
das por el personal de la AEVAL, con ocasional
respaldo tcnico externo, si resulta necesario. Por
ltimo, si bien las regulaciones de la AEVAL
permiten evaluaciones ex-ante, hasta ahora se ha
67 Ver http://www.aeval.es/es/index.html
68 http://www.aeval.es/es/evaluacion_de_politicas_publicas/evaluaciones_de_la_
agencia/
75
 Cuadro 7-1. Evaluaciones llevadas a cabo por la Agencia de Calidad y Evaluacin de Espaa en 2007

Efecto de las medidas tomadas para racionalizar el gasto farmacutico (evaluacin del Plan Estratgico
para la Poltica Farmacutica diseado para contener el incremento del gasto en medicamentos).

Eficiencia de las polticas de seguridad energtica (evaluacin de reformas para asegurar el suministro
de energa a travs de mejoras en la coordinacin, reformas en las tarifas reguladas y mejoras en la
infraestructura).

Programas para promover la investigacin, desarrollo e innovacin: Ingenio 2010 (evaluacin de este
programa diseado para reducir la brecha tecnolgica entre Espaa y el resto de Europa).

Entidades financieras para promover las actividades de emprendimientos (evaluacin de subsidios del
gobierno para las nuevas iniciativas de negocios).

concentrado en evaluaciones ex-post y monitoreo. en lnea con la tendencia de otros pases de la

La AEVAL no realiza auditoras. OCDE de expandir el alcance de las evaluaciones
para incluir asuntos de polticas ms complejos.

Comentarios finales 7.33 Esta perspectiva recibe mucho hincapi porque la

7.30 El proceso de formulacin de polticas en Espaa
se caracteriza por el rol central del Presidente. Sin
embargo, diversos actores participan a diferentes
niveles y los ministerios ms grandes tienen una
autonoma significativa para proponer polticas por
rea especfica. A esta complejidad se suma la exis-
tencia de comunidades autnomas con significativa
independencia para autogobernarse.
7.31 Si bien el Gobierno de Espaa parece estar bastante
estructurado, con diferentes capas que combinan
instituciones tradicionales y ms modernas, desde la
dcada de 1980 ha atravesado una serie de iniciati-
vas de reformas para mejorar la gestin pblica. Da
la impresin de que estas reformas tambin crearon
una serie de niveles que influyen en la capacidad de
generacin y evaluacin de polticas, siendo el ms
reciente impulso la Ley de Agencias (un nuevo mo-
delo para la gestin pblica similar al ampliamente
usado en otros pases como Nueva Zelanda) y la
creacin de la AEVAL dentro de este marco.
7.32 En este sentido, se debe prestar especial atencin
a la AEVAL de Espaa, dado que a diferencia de
las experiencias de otros pases que dependen de
las agencias existentes, sta es una nueva agencia
explcitamente creada para implementar una
nueva perspectiva en la evaluacin de programas y
polticas en Espaa. En un intento por alejarse de
enfoques ms estructurados, esta nueva agencia se
caracteriza por una visin muy flexible de la evalua-
cin de polticas y programas. Esto constituye un
enfoque innovador para la evaluacin en Espaa,
AEVAL fue creada sobre la base de las declaracio-
nes durante la campaa poltica del actual gobierno
y representa la primera entidad bajo el nuevo enfo-
que de gestin de la Ley de Agencias de 2006.
7.34 Los principales riesgos para la AEVAL estn proba-
blemente relacionados con su capacidad de convertirse
en una importante fuente de informacin de evalua-
cin de polticas, que depende en parte de la calidad
tcnica de sus evaluaciones, pero tambin del nivel en
el que la agencia pueda hacerse un lugar dentro del
proceso de formulacin de polticas. Asimismo, este
enfoque ms abierto a la evaluacin ser probado en
un sector pblico generalmente acostumbrado a eva-
luaciones ms estructuradas y auditoras de legalidad.
7.35 Hasta ahora la AEVAL se ha concentrado en la eva-
luacin de programas o polticas especficos (defini-
das estas ltimas como una serie de programas inte-
rrelacionados). Esto difiere de la conceptualizacin
de polticas usada en este documento, que considera
a las polticas como un conjunto de intenciones que
se implementan por medio de programas. Adems,
si bien el enfoque flexible de la AEVAL permite
realizar evaluaciones ex-ante, el foco hasta ahora han
sido las evaluaciones durante la implementacin.
7.36 Solo el tiempo demostrar en que medida la agen-
cia est realmente institucionalizada dentro del
complejo proceso de formulacin de polticas de
Espaa, y si cumple su objetivo de difundir, an
ms, la cultura de la evaluacin en las diferentes
estructuras de gobierno. Es un esfuerzo que merece
ser observado.

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