HRVATSKA I EUROPSKA UNIJA 323

Informiranost graana i slobodan pristup

informacijama javnog sektora
eljka Tropina Godec*

Pristup informacijama javnog sektora vaan je za ostvarenje

javnosti uprave i onoga to radi vlast. Pravo na pristup tim
informacijama inovacija je koja se iri iz skandinavskih ze-
malja u SAD i ostatak Europe. Hrvatska je uzakonila takvo
pravo 2003. U radu se analiziraju vaei meunarodni prav-
ni dokumenti, kao i oni koji se tek pripremaju. Analizira se i
hrvatski Zakon o pravu na pristup informacijama. Iznose se i
analiziraju podaci o ostvarenju toga prava u razdoblju 2004.
2008., prema slubenim izvjeima. Spominju se i kritike koje
se upuuju Zakonu, kao i nainu njegove provedbe.
Kljune rijei: pravo na pristup informacijama Hrvatska,
javna uprava, javnost uprave, prava i slobode graana, in-
formacija

1. Uvod
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

Informacija1 postaje vaan imbenik jednakosti, ravnopravnosti i sigur-

nosti graana. Dostupnost informacijama tretira se kao osnovno ljudsko

*
eljka Tropina Godec, Sredinji dravni ured za upravu (Central State Office for
Public Administration). Autorica iznosi svoja osobna miljenja.
1
Rajko razlikuje dvije temeljne skupine informacija, dostupne informacije kojima je
pristup naelno slobodan, uz posebno propisivanje ogranienja pristupa, i nedostupne infor-
 eljka Tropina Godec: Informiranost graana i slobodan pristup informacijama ...
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 9. (2009.), br. 2., str. 323340
324

pravo. Pravo na dostupnost informacijama kojima raspolau tijela javne

vlasti jedno je od temeljnih ljudskih prava koje je zatieno Europskom
konvencijom o ljudskim pravima i temeljnim slobodama kao i Konvenci-
jom o pristupu informacijama, meunarodnim ugovorima i odredbama
Ustava Republike Hrvatske. Ustav propisuje jamstvo slobode miljenja i
izraavanja, zabranu cenzure, pravo novinara na slobodu izvjetavanja i
pristupa informaciji te pravo na ispravak (l. 38.), javnost sjednica Hrvat-
skog sabora (l. 83.); objavljivanje zakona i drugih propisa dravnih tijela
(l. 89.). Pravo na pristup informacijama temelj je demokratskog viestra-
nakog sustava i vladavine prava.
Informacija je iznenaujui izbor izmeu vie mogunosti (Luhmann),
odnosno, kako je elementarnu jedinicu informacije definirao utemeljitelj
kibernetike Norbert Wiener, izbor izmeu dviju jednako vjerojatnih jed-
nostavnih mogunosti. U procesu komuniciranja informacija je sadraj
obavijesti, a promatrana statiki, kao pohranjena, informacija je dio zna-
nja, pa je tako i odreena u rjenicima. Govori se o gustoi znanja (Pu-
si, 2007: 259).
Pravo na pristup informacijama razlikuje se od ostalih prava vezanih za
slobodu informiranja jer titi aktivno sudjelovanje vlasnika tog prava koji
ima pravo traiti informaciju, a ne pasivno je ekati. Pravo na traenje
informacije znai preuzeti inicijativu, biti aktivan i jednak u tom pravu.
Normativna regulacija prava na pristup informacijama zapoinje krajem
18. stoljea, 1766. u Kraljevini vedskoj, kasnije je proirena na ostatak
Skandinavije, a nakon toga na SAD, Europu i ostatak svijeta. Sjedinjene
Amerike Drave proslavile su 40. godinjicu Zakona o slobodnom pri-
stupu informacijama, prema kojem vladini uredi moraju na zahtjev dati
dokumente javnosti na uvid, osim u sluajevima kad je time ugroena na-
cionalna sigurnost, pravo pojedinca na privatnost ili unutranje poslovanje
vladinih ureda. Iako je Zakon donesen u SAD postao osnova za donoenje
takvih zakona u ostalim razvijenim zemljama, trebalo je 27 godina prije
nego to je Europa donijela Odluku o pravu na pristup informacijama
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

1993., a tek 1997. Amsterdamskim je sporazumom dala javnosti pristup

dokumentima Europskog parlamenta, Vijea Europe i Europskih komisi-
ja.

macije kojima pristup naelno nije doputen, uz posebno ureivanje mogunosti pristupa
u pojedinim sluajevima. Rajko, 2009.
eljka Tropina Godec: Informiranost graana i slobodan pristup informacijama ...
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 9. (2009.), br. 2., str. 323340
325

Vijee Europe predstavilo je javnosti u travnju 2008. posljednji Nacrt kon-

vencije o pristupu slubenim dokumentima, kojom bi trebalo regulirati
ope pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti. Izra-
da Nacrta konvencije slijed je razvoja prava na pristup informacijama u
okviru Vijea Europe, poevi od usvajanja niza instrumenata do razvitka
sudske prakse Europskog suda za ljudska prava i primjene Europske kon-
vencije za zatitu ljudskih prava i sloboda. Nacrt konvencije predstavlja
inicijativu koja slijedi meunarodne trendove jaanja prava na pristup
informacijama. Tekst Nacrta konvencije obuhvaa minimalne standarde
koji su primjenjivi u svim dravama koje bi postale stranke Konvencije
te se Konvencijom, takoer, ustanovljuje jedinstven meunarodni sustav
nadzora primjene, koji se sada razlikuje od drave do drave, a to bi treba-
lo dovesti do kvalitetnije provedbe prava na pristup informacijama (Gar-
daevi, 2008: 5).2
Zakon o pravu na pristup informacijama (ZPPI) u Republici Hrvatskoj
donesen je u listopadu 2003., a stupio je na snagu 7. studenoga 2003.
Danas 30 zemalja ustavom jami pravo na pristup informacijama graa-
nima, a vie od 50 drava zakonom je uredilo dostupnost informacijama
kojima raspolau tijela javne vlasti. Za zemlje u regiji ovo je relativno novo
pravo demokratskog drutva te je injenica da postoje zemlje koje nemaju
zakon o pristupu informacijama. Meutim, u dananjem informatikom i
globaliziranom drutvu informacija se nalazi u sreditu moi. Brzo prona-
laenje informacije i njezina dostupnost postaju jednako vani kao i pravo
pojedinca na pristup informaciji graani hoe znati (Kovaec, 2006).

2. Javnost uprave slobodan pristup informacijama

Tijela dravne uprave duna su upoznati javnost o obavljanju poslova iz
svog djelokruga i izvjetavati ih o svom radu putem sredstava javnog pri-
opavanja ili na drugi prikladan nain, utvreno je Zakonom o sustavu
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

dravne uprave (ZSDU) (l. 82/3.).

Institut javnosti uprave trai naelnu jednakost izmeu graana i uprave
glede raspolaganja informacijama te je vaan za regulaciju odnosa graana

2
Hrvatska od 2003. ima Zakon o pravu na pristup informacijama koji najveim di-
jelom ispunjava predloene standarde Konvencije o pristupu slubenim dokumentima. Po-
trebne su odreene modifikacije domaeg zakonodavstva te e se vjerojatno odreena rjee-
nja predviena Konvencijom trebati uvrstiti i u domae zakonodavstvo.
 eljka Tropina Godec: Informiranost graana i slobodan pristup informacijama ...
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 9. (2009.), br. 2., str. 323340
326

i upravnih organizacija. Javnost uprave je svjesno nastojanje da se to ve-

em broju graana prui maksimalan uvid u organizaciju i rad upravnih orga-
nizacija i da se tim upravnim organizacijama osigura to vea obavijetenost
o potrebama, miljenjima i stavovima graana u odnosu prema radu uprave.
Javnost uprave je dvosmjeran proces. Graani trebaju biti obavijeteni o radu
uprave, ali i uprava treba biti obavijetena o stavu graana. Ona mora znati
to graani o njoj misle i o tome brinuti (Pusi, 2006: 29).
Prema Pusiu, modaliteti ostvarivanja institucije javnosti uprave mogu se
podijeliti na tri skupine, koje ine elementi javnosti funkcioniranja:
1. javnost funkcioniranja, koju ine javnost sjednica predstavnikih i
izvrnih organa, javnost materijalno-financijskog poslovanja teri-
torijalnih jedinica, upravna izvjea i publikacija propisa;
2. sustavni kontakti uprave i graana: savjetovanja i sastanci, javne
rasprave, institucija traenja i davanja miljenja, ankete;
3. sredstva javne komunikacije: tisak, radio, televizija itd.
Graani modernih demokracija nisu samo konzumenti usluga javne upra-
ve, ve aktivni lanovi s graanskim pravima i obvezama. Stoga se kod
slobodnog pristupa informacijama javljaju kao aktivni traitelji informaci-
je oni koji preuzimaju inicijativu.
Podizanje kvalitete javne uprave koja se javlja kao nuna pretpostavka
zadovoljstva graana njezinim radom zahtijeva aktivno graanstvo koje
e biti kadro koristiti se razliitim, formalnim i neformalnim mehanizmi-
ma pritiska (putem medija, graanskih inicijativa, peticija, javnih tribina,
itd.) kako bi utjecalo na podizanje kvalitete javne uprave (ulabi, 2006:
331). Tome pridonosi i uspostavljanje sustava prava na pristup informaci-
jama uvedenog u Hrvatskoj 2003.
Naelo javnosti spada zajedno s naelom zakonitosti, naelom samostal-
nosti i naelom efikasnosti meu etiri najvanija naela za obavljanje po-
slova dravne uprave. Njegovim propisivanjem i provoenjem omoguuje
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

se javnosti da bude upoznata s nainom obavljanja rada dravne uprave

kao i rezultatima toga rada (Borkovi, 2002). U hrvatskom pravnom su-
stavu postoji ope zakonsko naelo da je rad tijela dravne uprave, tijela
jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave i pravnih osoba koje
imaju javne ovlasti javan. Javnost se moe iskljuiti samo iznimno, kad je
to predvieno zakonom (l. 12. ZSDU). Na taj nain javnost moe reagi-
rati kad utvrdi da se u radu tijela dravne uprave javljaju povrede ustavnos-
ti i zakonitosti ili ako je rad dravne uprave nedovoljno djelotvoran.
eljka Tropina Godec: Informiranost graana i slobodan pristup informacijama ...
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 9. (2009.), br. 2., str. 323340
327

Prema Strategiji reforme drane uprave za razdoblje 2008.2011., jedan

od ciljeva reforme dravne uprave i vizije moderne javne uprave u Hrvat-
skoj jest ostvarivanje otvorenosti i pristupanosti tijela dravne uprave.
Informacije moraju biti lako dostupne graanima te oni moraju imati
otvoren pristup informacijama i uslugama dravne uprave, kao i meha-
nizmima izraavanja pritubi i izlaganja prijedloga. Niz rezultata u tom
smjeru, a posebno u pogledu pristupa informacijama, ve je postignut.
Poevi od 2004. u Narodnim novinama objavljuje se popis tijela javne vlas-
ti. U tijelima javne vlasti izraen je katalog informacija koje posjeduje,
kojima raspolae ili koje nadzire tijelo javne vlasti. Osim toga, u tijelima
javne vlasti imenovan je slubenik za informiranje koji je mjerodavan za
rjeavanje ostvarivanja prava na pristup informacijama, taj se slubenik
educira o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama, i to i na
dravnoj i na lokalnoj razini.
Tijela dravne uprave duna su upoznati javnost o obavljanju poslova iz
svoga djelokruga i izvjetavati je o svom radu sredstvima javnog informira-
nja, slubenim glasilima, web stranicama, putem broura ili na drugi pri-
kladan nain. Bitna je primjena moderne informacijsko-komunikacijske
tehnologije koja olakava i ubrzava djelovanje dravne uprave, poboljava
koordinaciju unutar sustava dravne uprave, omoguuje lake kontakte s
graanima, suzuje prostor za korupciju, olakava djelovanje poduzetnika
i dr.

3. Zakon o pravu na pristup informacijama

Hrvatskim Zakonom ureeno je pravo na pristup informacijama od jav-
nog znaenja, odnosno dostupnost informacijama koje posjeduju, kojima
raspolau ili koje nadziru tijela javne vlast. U ta tijela ulaze dravna tijela,
tijela jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave, pravne osobe
s javnim ovlastima i druge osobe na koje su prenesene javne ovlasti. Za-
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

kon propisuje naela prava na pristup informacijama, iznimke od prava na

pristup informacijama i postupak za ostvarivanje i zatitu prava na pristup
informacijama.
Cilj je Zakona omoguiti i osigurati ostvarivanje prava na pristup informa-
cijama fizikim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja
tijela javne vlasti. Vano naelo javnosti, slobodnog pristupa informacija-
ma propisano je Zakonom tako da sve informacije koje posjeduju, kojima
raspolau ili koje nadziru tijela javne vlasti moraju biti dostupne zaintere-
 eljka Tropina Godec: Informiranost graana i slobodan pristup informacijama ...
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 9. (2009.), br. 2., str. 323340
328

siranim ovlatenicima prava na pristup informacijama. Ogranienja prava

na pristup informacijama samo su iznimke, a postavljen je jasan zahtjev
prema iznimkama, i to tako da svako ogranienje mora biti osnovano na
Zakonu.
Informaciju sukladno ZPPI-ju moe traiti svaka domaa ili strana fizi-
ka ili pravna osoba ovlatenik prava na informaciju. Graani mogu, od
tijela javne vlasti, zatraiti apsolutno svaku informaciju koju smatraju za-
nimljivom i koja im je potrebna. Informacije se mogu traiti od tijela javne
vlasti koja se nalaze na Popisu tijela javne vlasti, a koji donosi Vlada za
svaku kalendarsku godinu.
Tijela javne vlasti mogu uskratiti pravo na pristup informaciji samo ako je
informacija zakonom ili na osnovi kriterija utvrenih zakonom proglaena
dravnom, vojnim, slubenom, profesionalnom ili poslovnom tajnom ili
ako je rije o zatienom podruju zatite osobnih podataka.
Tijela javne vlasti duna su omoguiti pristup informaciji u roku 15 dana
od dana podnoenja zahtjeva ovlatenika, i to: redovitim objavljivanjem
odreenih informacija, neposrednim pruanjem informacije, uvidom u
dokumente, dostavljanjem preslika dokumenata ili na drugi nain. Zako-
nom je propisano da su tijela javne vlasti obvezna omoguiti pristup in-
formacijama ne samo na pojedinani zahtjev ovlatenika nego i aktivnim
objavljivanjem informacija na vlastitu inicijativu.

4. Analiza rada tijela javne vlasti

Ostvarivanje prava na pristup informacijama temelji se na naelima javnos-
ti, potpunosti, tonosti i jednakosti, kao i na naelu prava raspolaganja
informacijama. Navedena naela znae da sve informacije koje posjeduju,
nadziru ili njima raspolau tijela javne vlasti moraju biti dostupne zainte-
resiranim ovlatenicima toga prava, tj. fizike i pravne osobe imaju pravo
saznati posjeduje li tijelo javne vlasti i nadzire li traenu informaciju ili
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

raspolae li njome.
Informacija koju tijela javne vlasti daju ili objavljuju mora biti potpuna i
tona te na jednak nain i pod jednakim uvjetima dostupna svim ovlate-
nicima prava na informaciju. Tijelo javne vlasti ne smije stavljati nijednog
ovlatenika toga prava u povoljniji poloaj.
Ovlatenik ostvaruje pravo na pristup informaciji podnoenjem usmenog
ili pisanog zahtjeva nadlenom tijelu javne vlasti. Ako je zahtjev podnesen
usmeno, o tome se sastavlja zapisnik, a ako je podnesen putem telefona ili
eljka Tropina Godec: Informiranost graana i slobodan pristup informacijama ...
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 9. (2009.), br. 2., str. 323340
329

drugog telekomunikacijskog ureaja, sastavlja se slubena biljeka. Tijelo

javne vlasti ne donosi posebno rjeenje o prihvaanju zahtjeva za pristup
informaciji, ve se o tom sluaju sastavlja slubena zabiljeka.
U sluaju negativne odluke tijelo javne vlasti obvezno je donijeti rjeenje
o odbijanju zahtjeva. Protiv rjeenja tijela javne vlasti podnositelj zahtjeva
moe izjaviti albu3 odnosno moe tubom pokrenuti upravni spor pred
Upravnim sudom Republike Hrvatske, u skladu s odredbama Zakona o
upravnim sporovima. Postupak po tubi je hitan.

4.1. Podaci vezani uz pravo na pristup informacijama

Izvjea o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama, koja se izra-

uju i podnose za svaku kalendarsku godinu, trebala bi imati vanost zbog
uvida u nain nadzora nad primjenom Zakona kao i zbog pregleda mjera
poduzetih radi ispunjenja obveza koje Zakon namee nadlenim tijelima
javne vlasti. Podaci koji se navode u nastavku preuzeti su iz izvjea za
svaku pojedinu kalendarsku godinu.
Prema izvjeima Vlade Republike Hrvatske o provedbi ZPPI-ja, utvreno
je da je prve godine nakon donoenja Zakona, odnosno 2004., u tijelima
javne vlasti zaprimljeno ukupno neto manje od 19.600 zahtjeva, godine
2005. zaprimljeno je 4.499 zahtjeva, 2006. ukupno 4.357 zahtjeva, 2007.
zaprimljeno je ukupno 3.670 zahtjeva, a 2008. zaprimljen je 2.731 zahtjev
za pristup informacijama.
Usporedbom broja zaprimljenih zahtjeva, odnosno predmeta u radu, uo-
ava se drastian pad broja primljenih zahtjeva izmeu 2004., koja je bila
prva godina provoenja Zakona, mogunosti podnoenja zahtjeva i izrade
izvjea, u usporedbi s narednim godinama.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

3
Odredbom l. 17. propisano je:
(1) Protiv rjeenja tijela javne vlasti, podnositelj zahtjeva moe izjaviti albu elniku
nadlenog tijela javne vlasti, u roku od 8 dana od dana dostavljanja rjeenja.
(2) Drugostupanjska odluka po albi mora se donijeti i dostaviti bez odgode, a najkas-
nije u roku od 15 dana od dana podnoenja albe.
(3) Protiv drugostupanjske odluke, odnosno konanoga prvostupanjskog rjeenja tije-
la javne vlasti kojim se zahtjev odbija, podnositelj zahtjeva moe tubom pokrenuti upravni
spor pred Upravnim sudom, u skladu s odredbama Zakona o upravnim sporovima. Postupak
po tubi je hitan.
 eljka Tropina Godec: Informiranost graana i slobodan pristup informacijama ...
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 9. (2009.), br. 2., str. 323340
330

Grafikon 1. Broj ukupno zaprimljenih zahtjeva za ostvarivanje prava na

pristup informacijama u tijelima javne vlasti od 2004. do
2008.

Tablica 1. Broj rijeenih, nerijeenih, odbijenih i ustupljenih zahtjeva te

postotak rijeenosti zahtjeva za ostvarivanje prava na pristup
informacijama

Godina 2004. 2005. 2006. 2007. 2008.

Rijeeni (prihvaeni) zahtjevi 19.401 4.292 4.140 3.385 2.520
Nerijeeni zahtjevi 62 15 93 54 55
Odbijeni zahtjevi 34 182 49 124 103
Ustupljeno nadlenim tijelima 36 7 173 107 84
Rijeenost zahtjeva u %-tku 99,32 95,40 95,02 92,23 92,27
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

U tablici 1 prikazan je broj prihvaenih odnosno rijeenih, nerijeenih i

odbijenih zahtjeva za pristup informacijama te broj zahtjeva ustupljenih
nadlenim tijelima. Iz navedenih podataka iz tablice i izvjea za pojedine
godine vidi se da su tijela javne vlasti veliku veinu zaprimljenih pred-
meta odnosno zahtjeva za pristup informacijama rijeila i dala zatraene
informacije. Samo je manji dio predmeta odbijen ili je ostao nerijeen,
a u tome nema velikih odstupanja izmeu pojedinih godina od poetka
eljka Tropina Godec: Informiranost graana i slobodan pristup informacijama ...
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 9. (2009.), br. 2., str. 323340
331

primjene Zakona. Meutim, uoava se trend blagog porasta broja neri-

jeenih odnosno odbijenih zahtjeva (primjerice 99,32% rijeenih zahtjeva
2004. prema 92,23% rijeenih zahtjeva 2007.). Prema Izvjeu o provedbi
Zakona za 2007. godinu 2008. biljei se daljnji pad zaprimljenih zahtjeva
za ostvarivanje prava.

Grafikon 2. Prikaz broja rijeenih, nerijeenih, odbijenih i ustupljenih za-

htjeva za ostvarivanje prava na pristup informacijama koja
su tijela javne vlasti zaprimila tijekom 2004., 2005., 2006.,
2007. i 2008.

HRVATSKA JAVNA UPRAVA

 eljka Tropina Godec: Informiranost graana i slobodan pristup informacijama ...
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 9. (2009.), br. 2., str. 323340
332

4.2. Provedba Zakona u tijelima javne vlasti

Kvaliteta i opseg prikupljenih podataka razlikuje se za 2004. i 2005. u

odnosu prema 2006. i 2007. te 2008. godini. Opseg i kvaliteta podataka o
zaprimljenim zahtjevima za pristup informacijama i provedbi Zakona u ti-
jelima javne vlasti poveani su.4 Prikupljeni su podaci od veeg broja tijela
(emu vjerojatno pridonosi ustaljivanje donoenja popisa tijela javne vlasti
svake godine, ime je utvreno tko je duan dostavljati podatke). Nadalje,
podatke dostavlja velika veina tijela (iznimka su jo uvijek opine i gra-
dovi) te su podaci iz izvjea za 2006., 2007. i 2008. potpuniji, detaljniji i
pregledniji nego u onima za prethodne dvije godine.

Tablica 2. Broj zaprimljenih zahtjeva za ostvarivanje prava na pristup infor-

macijama po pojedinim tijelima javne vlasti od 2004. do 2008.*

Broj zaprimljenih zahtjeva po godinama

Tijela javne vlasti
2004. 2005. 2006. 2007. 2008.
Ured predsjednika RH 4 3 7
Vlada RH 3** 4 12 10 27
Ustavni sud RH 4 37 7 5
Ministarstva 4.302 259 634 654 312
Sredinji dravni uredi 14 6 20 21 22
Dravne upravne organizacije 13.165 564 649 38 41
Uredi dravne uprave u
1 263 379 481 216
upanijama
upanije 40 128 136 165 124
Gradovi 188 861 327 245 343
Opine 46 343 619 296 183

*
U tablici nisu navedena sva tijela javne vlasti, ve samo odreena koja su zaprimila zahtjeve
za ostvarenje prava na pristup informacijama. Osim toga, podatke nisu dostavile sve opine
i gradovi kroz sve godine. Analizom primljenih predstavki, kao i predstavki upuenih telefo-
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

nom, u Izvjeu za 2007. godinu navedeno je da se u 80% sluajeva tijela jedinica lokalne i
podrune (regionalne) samouprave ne pridravaju rokova za rjeavanje propisanih Zakonom,
odnosno dolazi do tzv. utnje administracije te prekoraenje rokova za dostavu izvjea.
**
S time da su uredi Vlade RH zaprimili 1.774 zahtjeva.

4
Vana pitanja, osim samog pristupa informacijama, jesu iznimke tajnost podataka
i zatita osobnih podataka, pristup informacijama o javnim nabavama i koncesijama, naelo
javnosti u sudskim te drugim postupcima i sporovima, pristup informacijama o okoliu te
naela Arhuke konvencije i sl.
eljka Tropina Godec: Informiranost graana i slobodan pristup informacijama ...
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 9. (2009.), br. 2., str. 323340
333

Tablica 3. Broj zaprimljenih zahtjeva za ostvarivanje prava na pristup in-

formacijama po ministarstvima u 2007.

Broj
Ministarstva zahtjeva u
2007.
Ministarstvo vanjskih poslova i europskih integracija 7
Ministarstvo financija 53
Ministarstvo obrane 9
Ministarstvo unutarnjih poslova 13
Ministarstvo pravosua 30
Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetnitva 375
Ministarstvo mora, turizma, prometa i razvitka 20
Ministarstvo poljoprivrede, umarstva i vodnog gospodarstva 10
Ministarstvo zatite okolia, prostornog ureenja i graditeljstva 94
Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi 23
Ministarstvo znanosti, obrazovanja i porta 12
Ministarstvo kulture 2
Ministarstvo obitelji, branitelja i meugeneracijske solidarnosti 6
Ukupno zaprimljeno zahtjeva u svim ministarstvima 654

Tablica 4. Broj zaprimljenih zahtjeva za ostvarivanje prava na pristup in-

formacijama po ministarstvima u 2008.

Broj zahtjeva
Ministarstva
u 2008.
Ministarstvo vanjskih poslova i europskih integracija 9
Ministarstvo financija 40
Ministarstvo obrane 23
Ministarstvo unutarnjih poslova 12
Ministarstvo pravosua 12
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetnitva 4

Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture 16
Ministarstvo poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja 7
Ministarstvo zatite okolia, prostornog ureenja i graditeljstva 121
Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi 40
Ministarstvo znanosti, obrazovanja i porta 9
Ministarstvo kulture 8
Ministarstvo obitelji, branitelja i meugeneracijske solidarnosti 11
Ministarstvo regionalnog razvoja, umarstva i vodnog gospodarstva 4
 eljka Tropina Godec: Informiranost graana i slobodan pristup informacijama ...
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 9. (2009.), br. 2., str. 323340
334

Ministarstvo turizma 3
Ukupno zaprimljeno zahtjeva u svim ministarstvima 319
Napomena: Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o ustrojstvu i djelokrugu sredi-
njih tijela dravne uprave (NN 5/08) dolo je do promjene naziva i djelokruga Ministarstva
mora, prometa i infrastrukture i Ministarstva poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja te
su ustrojena i dva nova ministarstva, Ministarstvo regionalnog razvoja, umarstva i vodnog
gospodarstva i Ministarstvo turizma.

Iz tablice 2 moe se vidjeti velik pad zaprimljenih zahtjeva za ostvarivanje

prava na pristup informacijama u ministarstvima te posebno u dravnim
upravnim organizacijama u 2007. u odnosu prema 2004., prvoj godini
za koju je izraeno izvjee o provedbi Zakona i pristupu informacijama.
Slian trend uoava se i 2008., dok se broj zahtjeva upuenih opinama,
gradovima i upanijama u odnosu prema prvoj godini poveao. Iz tablice
3 vidi se da u pogledu zahtjeva zaprimljenih 2007. po pojedinim ministar-
stvima s brojem primljenih zahtjeva prednjae Ministarstvo gospodarstva,
rada i poduzetnitva (375 zahtjeva), Ministarstvo zatite okolia, prostor-
nog ureenja i graditeljstva (94 zahtjeva) te Ministarstvo financija (53
zahtjeva). Godine 2008. (tablica 4) u broju zaprimljenih zahtjeva prednja-
e Ministarstvo zatite okolia, prostornog ureenja i graditeljstva (121
zahtjev), Ministarstvo financija i Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi
(sa po 40 zahtjeva).

5. Nadzor provedbe Zakona o pravu na pristup

informacijama
Nadzor nad provedbom Zakona provodi Sredinji dravni ured za upra-
vu.5 U Sredinjem dravnom uredu za upravu, Centru za struno osposob-
ljavanje i usavravanje slubenika, u programu izobrazbe dravnih slu-
benika odrano je vie teajeva radi izobrazbe o sveobuhvatnom uvidu
u vaee zakonodavstvo o javnom pristupu informacijama te pojanjenje
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

naela otvorenosti i transparentnosti javne uprave.

Zakon je relativno kratak te njegova potpuna primjena, s obzirom na to
da je rije o specijalnom zakonu u odreenom podruju, ovisi i o primjeni
Zakona o opem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima.

5
U 2008. Sredinji dravni ured za upravu primio je 56 predstavki na rad tijela javne
vlasti. Nadalje, 2008. Upravni je sud primio 81 novu tubu na temelju Zakona, prole godine
rijeio je 94 tube, a 38 tubi ostalo je nerijeeno.
eljka Tropina Godec: Informiranost graana i slobodan pristup informacijama ...
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 9. (2009.), br. 2., str. 323340
335

Takoer, u praenju provedbe Zakona utvreno je da su ei sluajevi

zloporabe Zakona tako da fizike i pravne osobe, pozivajui se na odredbe
Zakona, zahtijevaju rjeavanje svojih redovitih postupaka koji se rjeavaju u
upravnom ili u sudskom postupku, a to nije informacija u smislu ZPPI-ja.
Sva tijela javne vlasti duna su sredinjem tijelu dravne uprave nadlenom
za poslove ope uprave dostaviti izvjee o provedbi ZPPI-ja na temelju
podataka sadranih u katalogu informacija za prethodnu godinu najkasni-
je do 31. sijenja. To tijelo podnosi objedinjeno izvjee Vladi najkasnije
do 28. veljae, a Vlada je duna podnijeti izvjee Hrvatskom saboru naj-
kasnije do 31. oujka za prethodnu godinu. Izvjee se nakon prihvaanja
objavljuje u Narodnim novinama.
Velika veina zemalja, pa tako i Hrvatska, prepoznala je znaenje prava
pristupa informacijama, posebno informacijama koje posjeduju tijela javne
vlasti u provedbi naela javnosti rada. Na taj se nain sprjeava korupcija
javnih slubenika te je i zakonima uredila pravo na pristup informacijama
i slubenim dokumentima.

6. Umjesto zakljuka
Moe se utvrditi stalna tendencija opadanja broja zaprimljenih zahtjeva
za ostvarivanje prava na pristup informacijama, odnosno opadanje inte-
resa za pristup informacijama. Je li razlog tome dobivanje nezadovolja-
vajuih, nepotpunih i nepravovremenih informacija od tijela javne vlasti?
To vjerojatno ipak nije pravi razlog, ve je on u nainima dostupnosti in-
formacija kojima tijela raspolau. Tome pridonose razliiti naini infor-
miranja javnosti (mediji, web stranice i sl.), odnosno primjena moderne
informatiko-komunikacijske tehnologije. Naime, tijela javne vlasti duna
su upoznati javnost o obavljanju poslova iz svoga djelokruga i izvjeivati
je o svome radu sredstvima javnog informiranja, slubenim glasilima, web
stranicama, putem broura ili na drugi prikladan nain vlastitom inicija-
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

tivom tijela. Na navedeno pitanje odraava se i utjecaj reforme dravne

uprave te naelo transparentnosti rada tijela dravne uprave.
U izvjeima iz 2006., 2007. i 2008.6 istie se da se omoguavanje rea-
lizacije temeljne svrhe Zakona i bez postavljenih pojedinanih zahtjeva

6
Izvjee o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama za 2008., prema
miljenju GONG-a, Transparency International Hrvatska, Hrvatskog novinarskog drutva i
Udruge za nezavisnu medijsku kulturu, nepotpuno je i nekonzistentno. Istie se da su udru-
 eljka Tropina Godec: Informiranost graana i slobodan pristup informacijama ...
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 9. (2009.), br. 2., str. 323340
336

za pristup informacijama ostvaruje na internetskim stranicama kojima

je najirem krugu zainteresiranih osoba dostupan znatan broj informaci-
ja od javnog znaenja. Takvim nainom komunikacije suzuje se potreba
ovlatenika prava na informaciju na postavljanje pojedinanih zahtjeva za
ostvarivanje prava na pristup informacijama jer je velika koliina informa-
cija dostupna svima zainteresiranima u svakom trenutku. Meutim, ono
to se iz izvjea ne vidi jest koliko je stvarno unaprijeen odnos izmeu
graana i dravnih institucija. Iz izvjea proizlazi da tijela javne vlasti jo
uvijek ne poznaju dovoljno Zakon te da je neto vei problem pristupa
informacijama kod jedinica lokalne samouprave (opine). S druge strane
graani (fizike i pravne osobe) esto se koriste pravom na pristup infor-
macijama kako bi pourili svoje pojedinane predmete pred tijelima javne
vlasti, to nije svrha Zakona.
Pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti vano je
za svaku dravu, pa tako i za Hrvatsku. Ono je brana protiv zloporabe
i korupcije te predstavlja izazov za stvaranje odgovornije uprave. Takav
pristup moe pridonijeti profesionalizaciji rada i postupaka dravnih dje-
latnika, to e u konanici rezultirati poveanjem povjerenja graana i
boljem vrednovanju rada javne uprave.7
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama koji je Hrvatska donijela
2003. jest omoguiti i osigurati ostvarivanje prava na pristup informaci-
jama fizikim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja
tijela javne vlasti te transparentnosti. Hrvatska nije stala samo na dono-
enju Zakona i njegovu izvrenju u praksi, nego je prihvatila i Konvenciju
o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odluivanju i pristupu
pravosuu u pitanjima okolia, tzv. Arhuku konvenciju.8
Nadalje, i na druge naine nastoji se pridonijeti boljoj informiranosti
graana. U Centru za struno osposobljavanje i usavravanje slubenika
u sklopu Sredinjeg dravnog ureda za upravu odravaju se seminari za
slubenike za informiranje, aktivno se sudjeluje u Meunarodnom danu
Graani imaju pravo znati koji se obiljeava 28. rujna, odravaju se okrugli
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

stolovi i dr.

ge u Izvjeu zamijetile vie od dvadeset neistinitih ili izostavljenih podataka te da se nigdje

u Izvjeu ne govori koliko ima tijela javne vlasti i koliko ih je dostavilo podatke o provedbi
Zakona (Slobodna Dalmacija, 25. oujka 2009.).
7
Izvjee Vlade Republike Hrvatske o provedbi ZPPI-ja za 2006.
8
Obveza je svake stranke Konvencije da svakoj fizikoj i pravnoj osobi osigura pravo
pristupa informacijama o okoliu. Konvencija je potpisana 1998. u danskom gradu Aarhusu,
a do sada ju je potvrdilo 39 drava. EU ju je potvrdila 2005.
eljka Tropina Godec: Informiranost graana i slobodan pristup informacijama ...
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 9. (2009.), br. 2., str. 323340
337

Vlada Republike Hrvatske usvojila je Operativni plan provedbe Strategije

u kojoj je jedan od planiranih ciljeva unaprijediti naine informiranja gra-
ana izmjenama postojeih zakona i donoenjem novih zakona, konven-
cija i drugih propisa kojima se utvruje pravo na pristup informacijama i
sudjelovanje javnosti u odluivanju o pitanjima vanim za opu dobrobit
(pravosue, kultura, primjena informacijsko-komunikacijskih tehnologija,
zatita okolia, socijalna prava i ljudska prava i drugo). Takoer, iz Izvje-
a za 2007. proizlazi da bi Zakon trebalo dopuniti odredbom vezanom
uz postojanje javnog interesa da javnost sazna odreene podatke. Zakon
bi trebalo dopuniti tako da se pri odreivanju pojma tijela javne vlasti taj
pojam dopuni svim korisnicima dravnog prorauna. Isto tako, Zakonom
bi preciznije trebalo urediti postupak i nadlenosti vezane uz albu na
rjeenje o odbijanju zahtjeva za pristup informaciji. Godine 2008. popis
tijela javne vlasti dopunjen je novim tijelima, a u listopadu 2008. Vlada je
donijela zakljuak kojim je zaduila sva tijela dravne uprave da joj dostav-
ljaju tromjesena izvjea o provedbi ZPPI-ja.
Postoje odreena ogranienja prava na pristup informacijama koja pred-
stavljaju samo iznimku, ali je postavljen jasan zahtjev prema tim iznimka-
ma, i to tako da svako ogranienje mora biti osnovano na Zakonu.9 Kao
to je ve navedeno, tijela javne vlasti mogu uskratiti pravo na pristup
informaciji samo ako je informacija zakonom ili na osnovi kriterija utvre-
nih zakonom proglaena dravnom, vojnim, slubenom, profesionalnom
ili poslovnom tajnom ili ako je rije o zatienom podruju zatite osobnih
podataka.
Kritike na Zakon onih koji zagovaraju potrebu izmjena i dopuna Zakona
odnose se prvenstveno na izostanak odredbe o naelu razmjernosti. Sma-
traju da bi Zakon trebalo dopuniti tako da se propie kako svako ograni-
enje prava pristupa informaciji mora biti razmjerno potrebi za ograni-
enjem radi zatite nekog drugog jaeg legitimnog interesa. Navodi se,
takoer, da je zakonodavac propustio odrediti iznimke od ogranienja
kad postoji javni interes da graani saznaju podatke odnosno informacije.
Osim toga, predlae se mogunost osnivanja institucije povjerenika za in-
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

formacije kao neovisnog i samostalnog dravnog tijela.

9
Odreena ogranienja vezana su uz Zakon o zatiti osobnih podataka kojim se
ureuje zatita osobnih podataka o fizikim osobama te nadzor nad prikupljanjem, obradom
i koritenjem osobnih podataka. Svrha zatite osobnih podataka je zatita privatnog ivota
i ostalih ljudskih prava i temeljnih sloboda u prikupljanju, obradi i koritenju osobnih poda-
taka te se obrada osobnih podataka od dravnih tijela, tijela lokalne i podrune (regionalne)
samouprave te pravnih i fizikih osoba koje obrauju osobne podatke obavlja na temelju
odredaba Zakona.
 eljka Tropina Godec: Informiranost graana i slobodan pristup informacijama ...
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 9. (2009.), br. 2., str. 323340
338

Meutim, i vjerojatno skoro prihvaanje Konvencije Vijea Europe o pri-

stupu slubenim dokumentima moe biti predmet interesa hrvatskog za-
konodavstva (i Hrvatske kao zemlje kandidatkinje za pristupanje EU),
budui da e odreena rjeenja predviena Konvencijom, ako se prihvati,
trebati uvrstiti u domae zakonodavstvo u okvirima tog zakonodavstva i
razliitosti pravnih sustava.
U rujnu 2008. odrana je konferencija Imamo pravo znati u povodu Me-
unarodnog dana prava na pristup informacijama u organizaciji Sredi-
njeg dravnog ureda za upravu, GONG-a, Transparency International
Hrvatska i Hrvatskog novinarskog drutva. Cilj je bio analiza trenutnog
stanja u provedbi ZPPI-ja te razmjena iskustava u primjeni Zakona. Na
konferenciji su objavljeni rezultati istraivanja provedbe Zakona koje je
GONG proveo od svibnja do rujna 2008. Pokazalo se da postoje odreeni
problemi i da treba raditi na poboljanju komunikacije, jer na odreeni
dio zahtjeva upuenih tijelima javne vlasti nije odgovoreno u rokovima,
prema navodima GONG-a. Osim toga, GONG-ova istraivanja upozori-
la su na problem nepostojanja nezavisne institucije, poput povjerenika, te
na potrebu izmjena postojeeg Zakona.

Literatura
Borkovi, Ivo (2002) Upravno pravo, Narodne novine
ulabi, Vedran (2006) Povelje javnih slubi: pokuaj podizanja kvalitete javne
uprave i jaanja uloge graana, u: Ivan Kopri (ur.) Javna uprava nastavni
materijali, Pravni fakultet i Drutveno veleuilite u Zagrebu
Gardaevi, ore (2008) Nacrt Konvencije Vijea Europe o pristupu slubenim
dokumentima, Informator br. 56805681 od 13. i 16. kolovoza 2008.
Kovaec, Deana (2006) Pristup informacijama i dokumentima u posjedu tijela
javne vlasti, 41. savjetovanje Hrvatskog arhivistikog drutva 2006., www.had-
info.hr;
Musa, Anamarija (2006) Europski upravni prostor: pribliavanje nacionalnih
uprava, u: Ivan Kopri (ur.) Javna uprava nastavni materijali
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

Pusi, Eugen (2006) Odnos graana i uprave, u: Ivan Kopri (ur.) Javna uprava
nastavni materijali, Pravni fakultet i Drutveno veleuilite u Zagrebu
Pusi, Eugen (2007) Drava i dravna uprava, Drutveno veleuilite i Pravni fa-
kultet u Zagrebu
Rajko, Alen (2009) Dostupnost informacija, Informator br. 5747 od 4. travnja
2009.
eljka Tropina Godec: Informiranost graana i slobodan pristup informacijama ...
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 9. (2009.), br. 2., str. 323340
339

Propisi i dokumenti
Ustav Republike Hrvatske, NN 41/01 proieni tekst i 55/01 ispravak
Zakon o potvrivanju Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti
u odluivanju i pristupu pravosuu u pitanjima okolia, NN 1/07
Zakon o pravu na pristup informacijama, NN 172/03
Zakon o sustavu dravne uprave, NN 190/03 proieni tekst, 199/03 i 79/07
Zakon o zatiti osobnih podataka, NN 103/03, 118/06 i 41/08
Strategija reforme dravne uprave za razdoblje 2008.-2011., www.uprava.hr
Izvjee Vlade Republike Hrvatske o provedbi Zakona o pravu na pristup informa-
cijama za 2004. godinu
Izvjee Vlade Republike Hrvatske o provedbi Zakona o pravu na pristup informa-
cijama za 2005. godinu
Izvjee Vlade Republike Hrvatske o provedbi Zakona o pravu na pristup informa-
cijama za 2006. godinu
Izvjee Vlade Republike Hrvatske o provedbi Zakona o pravu na pristup informa-
cijama za 2007. godinu
Izvjee Vlade Republike Hrvatske o provedbi Zakona o pravu na pristup informa-
cijama za 2008. godinu
Popis tijela javne vlasti za 2008. godinu, NN 13/08
Popis tijela javne vlasti za 2009. godinu, NN 15/09

HRVATSKA JAVNA UPRAVA

 eljka Tropina Godec: Informiranost graana i slobodan pristup informacijama ...
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 9. (2009.), br. 2., str. 323340
340

WELL-INFORMED CITIZENS AND ACCESS TO

PUBLIC SECTOR INFORMATION

Summary

Access to public sector information is important for the publicness of public ad-
ministration and of the government. The right to access information is an inno-
vation that has been spreading from the Scandinavian countries to the USA and
the rest of Europe. Croatia enacted this right in 2003. The paper analyses in-
ternational legal documents that are in force and those that are being drafted. It
also analyses Croatian Law on Access to Information. The author provides and
analyses the data about exercising this right between 2004 and 2008, according
to official reports. She also mentions the critiques of the Law and the manner of
its implementation.
Key words: the right to access information Croatia, public administration,
publicness of administration, citizens rights and freedoms, information
HRVATSKA JAVNA UPRAVA