EMERGENŢA MODELULUI

GUVERNANŢEI MULTI-LEVEL
ÎN ROMÂNIA

Constantin CHIRIAC
Doctorand, Academia de Studii Economice,
Bucureşti
Tel.: 0040-724 097 339
E-mail: costelchiriac@yahoo.com

The emergence of the multi-level governance

model in Romania

Abstract
The communitarian model of Multi-Level
Governance has become the EU model of territorial
policies governance. This paper aims to show that
the characteristics of the Multi-Level Governance
model are currently emerging in Romania. Such a
system is based on principles that strive to increase
the number of decision-makers, as well as to make
both the governing levels and the processes of
institutional coordination more effective.
The article starts by defining the concept
of Multi-Level Governance and by outlining the
major characteristics of the model; it is followed
by a discussion of different patterns of multi-level
governance in the EU new member states. The
last section describes and analyzes the Romanian
reforms process which strives to rearrange the
division of public competencies among several
tiers of the government.
Revista Transilvană
Key words: multi-level governance, local de Ştiinţe Administrative
administration, Romania, reform, public sector. 1 (23)/2009, pp. 5-18

5
 Caracteristicile modelului Guvernanţei Multi-Level
Guvernanţa europeană poate fi descrisă sub forma a trei triunghiuri de parteneriate
(Agh, 2008): primul triunghi este format din instituţii europene transnaţionale-instituţii
naţionale-agenţii regionale şi alte instituţii subnaţionale. În acest parteneriat statele
naţionale sunt intermediari între instituţiile europene şi actorii subnaţionali, iar efectele
europenizării sunt transmise de sus în jos către nivelele inferioare, iar interesele regionale/
locale sunt transmise de jos în sus; al doilea triunghi apare la nivel de stat naţional, între
statul naţional-actorii sociali (orizontal) şi actorii teritoriali (vertical); al treilea triunghi
se află la nivelul actorilor teritoriali regionali/locali atât orizontal cât şi vertical şi este
format dintr-o multitudine de reţele distincte în care unităţile administrativ teritoriale
şi agenţiile de dezvoltare regionale sunt implicate într-o activă cooperare economică
şi socială cu actorii locali şi cei neguvernamentali.
Datorită caracteristicii multi-level a proceselor de guvernare şi a structurii instituţionale,
Guvernanţa Multi-Level (MLG) a devenit modelul de guvernanţă al politicilor publice
comunitare. Modelul MLG relevă modul în care anumite competenţe sunt transferate
de la nivelul naţional către nivelul supranaţional sau către nivelul subnaţional public
şi privat. Actorii care participă la procesul de elaborare şi implementare a politicilor
publice sunt situaţi la diferite niveluri administrative, relaţia dintre acestea fiind de
parteneriat şi competiţie. Aceasta a putut să apară datorită necesităţii ca nivelul superior
de guvernanţă să coordoneze relaţiile dintre nivelurile inferioare iar nivelurile inferioare
de guvernanţă au trebuit să implementeze strategii stabilite de nivelurile superioare.
În U.E., nivelurile diferite de jurisdicţie participă la sistemul decizional iar regiunile,
actor plasat la nivel subnaţional, au început să joace un rol important în politicile
teritoriale de dezvoltare. În majoritatea ţărilor vest europene procesul de transformare a
modelului politicilor teritoriale a fost condus de instituţiile publice şi a avut ca obiective:
descentralizarea competenţelor, reducerea costurilor de tranzacţie, mărirea numărului de
decidenţi cu scopul de a face mai eficient procesul de guvernare şi optimizarea cooperării
instituţionale. Descentralizarea competenţelor este însă condiţionată de o descentralizare
simetrică a cheltuielilor de la nivel central către administraţia locală. Începând cu Actul
Unic European (1986), integrarea europeană a devenit un proces în care competenţele
guvernelor centrale s-au transferat către nivele imediat inferioare, modelul MLG
devenind principalul sistem de guvernanţă care caracterizează mecanismele decizionale
pentru politicile publice. Astfel cele mai multe din ţările europene au înregistrat o
„dublă cedare a autorităţii”: guvernele centrale au pierdut autoritatea asupra politicilor
economice în favoarea nivelurilor supranaţional şi subnaţional (Pollack, 1994, Alesina,
2005, Borzel, 2005). Comparat cu guvernarea tradiţională a centrului unic, modelul
MLG, prin participarea mai multor actori interdependenţi, creează modele complexe
decizionale datorită relaţiilor nou create şi interacţiunilor la diferite niveluri, funcţiile
dominante fiind cele tranzacţionale şi de cooperare.
Conceptul cheie al modelului MLG îl reprezintă realocarea autorităţii între diferite
niveluri de autoritate din perspectiva principiului subsidiarităţii sau a descentralizării
competenţelor. Ambele variante au implicat reconfigurarea jurisdicţiilor şi crearea altora
în conformitate cu capacitatea autorităţilor de acţiune, caracteristica procesului fiind

6
dependenţa reciprocă (Popescu, 2007). Autoritatea distribuită mai multor jurisdicţii
este mult mai eficientă în ceea ce priveşte decizia de politici publice deoarece reflectă
heterogenitatea preferinţelor a diferitelor elemente de la niveluri diferite.
În literatura academică se definesc două tipuri de MLG (Hooghe şi Marks, 2002):
1. distribuţia autorităţii către un anumit nivel. Este opţiunea sistemului semi-federal
sau relaţiilor interguvernamentale care include reţele de guvernare create prin
conexiuni directe între departamentele diferitelor guverne naţionale şi care nu
sunt sub controlul complet al acestora.
2. opţiunea multi-centrică care se referă la teritorii geografice şi funcţionale. Ideea
de bază o reprezintă flexibilitatea şi răspunsul imediat la schimbările preferinţelor
şi necesităţile cetăţenilor pe de o parte iar pe de alta la exigenţa funcţională.
Odată cu adoptarea Actului Unic European şi a Reformei Fondurilor Structurale
(1988), modelul MLG a devenit schema decizională caracteristică politicilor teritoriale
U.E. numite politici de coeziune. Sistemul politicilor de dezvoltare regionale, cofinanţate
de fondurile structurale, este bazat pe împărţirea la diferite niveluri a responsabilităţii
cheltuirii acestora, la diferite niveluri de guvernanţă, precum şi mărirea autorităţii
puterilor locale (la nivelul regiunilor europene). Dispersia guvernanţei în multiple
jurisdicţii este mai flexibilă decât concentrarea acesteia într-una singură. Jurisdicţiile
extinse teritorial exploatează optim economiile de scară în asigurarea cu bunuri publice,
internalizarea externalităţilor şi facilitează redistribuirea eficientă a resurselor. Guvernul
central nu este foarte sensitiv în ceea ce priveşte eficienţa implementării unei politici
publice faţă de alta. Factorii care au sprijinit răspândirea modelului MLG aplicat
politicilor publice teritoriale şi au contribuit la nivel european la întărirea autorităţii
la nivel regional/local au fost (Bagarani, 2007): creşterea importanţei principiului
subsidiarităţii; schimbarea politicilor de dezvoltare de la nivel sectorial la nivel teritorial
şi descentralizarea politică şi administrativă.
Modelul decizional MLG care poate fi întâlnit cel mai frecvent, se bazează pe un
cadru instituţional strict, cunoscut ca tipul 1 (Hooghe şi Marks, 2002), unde autorităţile
publice sunt principalii actori, acest sistem fiind numit şi MLG instituţional. Tipul 2
al modelului MLG este bazat pe o implicare mai mică a instituţiilor publice, apărând
şi alţi actori. Modelul MLG instituţional poate fi văzut ca o extindere a unei relaţii
verticale de subsidiaritate (Bagarani, 2007) printre diferitele niveluri ale jurisdicţiilor
din U.E. Caracteristicile acestui tip de MLG sunt: jurisdicţiile pot urmări realizarea unor
obiective publice multiple şi administra diferite instrumente de politici publice; fiecare
jurisdicţie este clar delimitată; există puţine jurisdicţii cu număr limitat de niveluri de
guvernanţă; cadru instituţional strict stabilit cu o ierarhie care implică o distribuţie
inelastică de competenţe.
Modelul MLG de tip instituţional a avut drept consecinţă creşterea puterii autorităţii
de la nivel local şi are o puternică corelaţie cu teoria clasică a federalismului fiscal.
Atributele prerogativelor politice ale diferitelor niveluri de guvernare trebuie să fie
coerente cu dimensiunea teritorială a externalităţilor bunurilor publice (un privilegiu/
prerogativ este alocat unui nivel de guvernare pentru a exercita o anumită politică sau
de a-l înzestra cu un anumit bun public) (Alesina şi Wacziang, 2000).

7
 U.E.

Coordonare si reguli de guvernanĠă

Realizarea obiectivelor
Stat
National

Regiune

Administratia
Locala

Figura 1. Diagrama simplificată a relaţiilor

în cadrul sistemului MLG (Bagarani, 2007, p. 5)

Relaţiile în cadrul modelului MLG sunt de sus-jos în ceea ce priveşte coordonarea şi

regulile de guvernanţă şi de jos-sus privind realizarea obiectivelor (figura 1). Structura
modelului logic al cadrului instituţional a luat naştere din analiza cadrului decizional al
Reformei Fondurilor Structurale. Acestea au fost direcţionate special pentru a se mări
autonomia regiunilor, în special în faza implementării proiectelor. Pentru succesul
modelului, mai multe condiţii instituţionale trebuie să fie îndeplinite: capacitate de
coordonare bună între niveluri instituţionale diferite; flexibilitate şi colaborare pentru
alegerea unei anumite politici la toate nivelurile jurisdicţionale; capacitate managerială
în coordonarea şi implementarea alternativelor unui program la toate nivelurile de
guvernanţă; abilitatea de a se potrivi cu necesităţile de la diverse niveluri şi să permită
modificări în funcţie de schimbările intervenite; abilitatea de a implementa modificări
în concordanţă cu fazele şi procedurile agreate de toţi actorii instituţionali de la diverse
niveluri.
Există câteva limitări ale modelului MLG: structura instituţională rigidă şi limitele
clar definite ale jurisdicţiilor determină dificultăţi operaţionale în implementarea
schimbărilor structurale; identităţile teritoriale puternice şi numărul inelastic de membri
limitează dezvoltarea instituţională, exacerbând rezistenţa la crearea de noi jurisdicţii
supranaţionale şi subnaţionale; eficienţa modelului MLG depinde de calităţile manageriale
şi administrative a tuturor actorilor impliciţi. Un nivel eficient administrativ este esenţial
în fiecare jurisdicţie pentru a asigura un MLG eficient funcţional şi reducerea costurilor
de coordonare. Aşa cum prioritatea principală a politicii de coeziune este atingerea
convergenţei economice de-a lungul unor arii teritoriale diferite şi pentru modelul
MLG prioritatea o reprezintă alegerea unor instrumente specifice pentru a atinge unitar
obiectivele modelului: existenţa unei interrelaţionări la diferite niveluri jurisdicţionale;
structura multi-fond de finanţare a diverselor proiecte; existenţa unui acord instituţional
bazat pe negocierile în care primele trei nivele ierarhice ale sistemului MLG (UE, stat,
regiune) sunt implicate.

8
 Un sistem de guvernare regional ineficient nu poate implementa investiţiile aşteptate
chiar dacă necesităţile locale sunt corect identificate. Dorinţa de a adopta principiile
modelului MLG şi de a avea o regionalizare optimă favorizează creşterea eficienţei
administraţiei în dezvoltarea unor politici pentru dezvoltarea la nivel regional şi local. De
exemplu în Italia, procesul de adoptare a modelului MLG este caracterizat prin (Anselmo,
2003, Bagarani, 2007): redistribuirea responsabilităţilor şi funcţiilor administrative între
guvernarea centrală şi regională; raţionalizarea acţiunilor administrative de la nivel
central cu impact la nivelul regiunilor; reorganizarea regulilor şi procedurilor dialogului
instituţional între guvernul central şi regiuni, incluzând clauze bonus/penalitate ca şi
instrumente care să impulsioneze creşterea eficienţei la fiecare nivel; acceptarea abordării
Noului Management Public.
Modelul MLG a realizat o dependenţă a actorilor implicaţi, de diverse resurse
(financiare, informaţionale, politice şi organizaţionale) care a avut drept consecinţă
interacţiunea lor. Modelul dependenţei de resurse este stabilit de dinamica intereselor
în vederea obţinerii de avantaje. Înţelegând distribuţia acestor resurse, abilităţile şi
capacităţile de folosire a acestora, se înţeleg deciziile de politici publice, deoarece există
o corelaţie mare între gradul de interdependenţă şi gradul în care puterea/autoritatea
este dispersată (figura 2 şi tabelul 1).
Guvernanta si interdependenta

Inexistenta
Guvernanta puternica Guvernanta slaba
guvernantei

Interdependenta Interdependenta Nu exista

mare mijlocie spre mica Interdependenta

Figura 2. Corelaţia dintre guvernanţă

şi interdependenţa resurselor (Bache, 2008, p. 10)

Tabelul 1. Corelaţia dintre gradul de putere al MLG

şi interdependenţa resurselor (Bache, 2008, p. 10)
Interdependenţă verticală Interdependenţă orizontală
MLG puternică Mare Mare
MLG slabă Moderata spre Mare Mica spre Moderata
Mica spre Medie Media spre Mare

La nivelul politicilor U.E. modelul MLG este aşteptat să aducă îmbunătăţiri în

stabilitatea şi eficienţa acestora prin:
- conexiuni între un număr crescut de centre de putere ale diverşilor actori pentru
a construi reţele de guvernare stabile, supuse cadrului legal şi procedurilor con-
venite;

9
 - implicare activă a unităţilor descentralizate şi autonome de la niveluri de guver-
nare inferioare cu respectarea identităţii acestora;
- includerea reţelelor economice autonome în sfera publică şi o nouă redefinire a
relaţiilor dintre piaţă şi politică care ar duce la mărirea libertăţilor de alegere;
- revitalizarea naturii reprezentative a sistemelor politice prin îngustarea decala-
jului dintre instituţii şi cetăţeni, iar administraţia publică să devină mai deschisă
societăţii civile;
- noi forme de integrare internaţională.

Guvernanţa Multi-Level în noile state membre U.E.

Cea mai mare problemă în sistemele politice post-comuniste în ceea ce priveşte
aplicarea modelului MLG este lipsa de standarde şi de raţionalitate în alocarea resurselor
printre toţi actorii implicaţi, precum şi slăbiciunea instrumentelor de conducere şi
control a reţelelor de guvernanţă apărute. Schimbările necesare pentru o reuşită a
implementării modelului de guvernanţă ar consta în crearea unor „punţi de legătură”, a
„portiţelor” şi definirea exactă actorilor implicaţi (Szczerski, 2005). Calitatea modelului
MLG depinde de eficienţa punţilor de legătură care pot fi stabilite între diverşi actori
precum şi porţile prin care se controlează intrările/ieşirile din sistem.
Dezvoltarea modelului MLG în noile state membre este dependentă de anumite
precondiţii. Prima precondiţie o reprezintă descentralizarea şi reconstrucţia de pe alte
baze a funcţiilor sociale fundamentale. A doua precondiţie o reprezintă existenţa unei
societăţi civile puternice însemnând implicarea activă a acesteia în sfera publică. O
societate activă precum şi un „thick public layer” este o condiţie esenţială pentru modelul
MLG (Szczerski, 2005). A treia precondiţie o reprezintă transparenţa sferei publice.
Există şi probleme specifice întâlnite în ţările post-comuniste „moştenite din vechiul
sistem”, probleme ce creează dificultăţi suplimentare în implementarea modelului
MLG:
- raţionalizarea haotică a resurselor;
- dezvoltarea incompletă a unui sistem de control obiectiv, independent de puterea
politică, a modului de alocare a resurselor;
- lipsa de instrumente eficiente de autocontrol la diferiţi actori din spaţiul public;
- reţelele de guvernare constituite sunt ineficiente în aplicarea unor standarde
comune;
- existenţa unui proces negativ, aşa-numita comercializare a statului care reprezin-
tă o modificare nereuşită post-comunistă a conceptului managerialism în adminis-
traţia publică. Apare în situaţia când există agenţii guvernamentale care cheltuie
banul public fără un control parlamentar strict;
- relaţiile informale dintre autorităţile politice şi actorii economici nu sunt în
totalitate în interes public, lăsând loc la derapaje, în timp ce zona de lobby este
încă în zona gri;
- conexiunile dintre actorii de la diferite niveluri au un cadru legal incomplet
dezvoltat iar procedurile existente nu au la bază în toate cazurile bunele practici,
cadru legal modificându-se în permanenţă, imprevizibil, ducând la o instabilitate
a acestora.

10
 În perioada de preaderare, actorii locali şi regionali ai noilor membri ai U.E. au
luat contact în mod selectiv cu diverse elemente ale modelului MLG prin intermediul
schemelor de asistenţă. Făcând referire la conceptul de „Europa a Regiunilor”, Comisia
Delors a fost preocupată nu atât de descentralizare ci mai degrabă de promovarea
noţiunii de parteneriat la diferite niveluri, care însemna o distribuţie a autorităţii printre
actorii naţionali şi regionali în aplicarea şi implementarea programelor. Mai mult decât
atât ca şi precondiţie pentru o utilizare corectă a conceptului de „autoritate distribuită”
s-au promovat programe care au avut drept scop sporirea puterii regionale şi locale
implicând o modernizare a abilităţilor, organizării şi capacităţii actorilor de la aceste
niveluri. Se putea afirma că noile state membre aveau un deficit prin lipsa zonei mijlocii,
deficit economic şi dialog social regional, care ieşea la suprafaţă odată cu apariţia unor
disparităţi regionale şi asimetrii de reprezentare.
Programele de preaderare au jucat un rol considerabil în crearea unui peisaj
instituţional regional. De asemenea aceste programe au jucat un rol central în popularea
acestui peisaj cu actori care să aibă capacitatea să participe la politicile de dezvoltare
regională şi implementarea acestora conform regulilor fondurilor structurale. În ciuda
unor notabile experienţe privind dezvoltarea guvernanţei regionale în anii 90 (Bruszt,
2005) multe dintre viitoarele ţări membre nu aveau la momentul programelor de
preaderare politici regionale explicite sau instituţii cu atribuţii distincte. Problemele
economice şi sociale regionale erau rezolvate prin intermediul programelor stabilite la
nivel central sau prin politici sectoriale. În multe dintre aceste ţări nu existau regiuni,
iar nivelul subnaţional şi actorii neguvernamentali erau slabi şi dezorganizaţi.
Ca şi variante de dezvoltare regională pentru noile state membre U.E. există patru
„modele ideale” prin combinarea a două dimensiuni: regulile privind procesul decizional
implicând variaţii în distribuţia autorităţii şi descentralizarea procesului de luare a
deciziilor (figura 3). Primele două tipuri sunt variante ale guvernanţei ierarhice în
care agenţiile guvernamentale centrale au monopolul privind definirea obiectivelor
politicilor regionale şi modalităţile de atingere a acestora. Distribuţia de autoritate este
trăsătura comună a celorlalte tipuri de guvernanţă.
Scazut
Gradul de autonomie a deciziei

Ierarhic-centralizat Cvasi centralizat

Distribuit
Ierarhic

Modul de luare a Deciziilor

Ierarhic cu un grad
scazut de Retea
descentralizare

Ridicat

Figura 3. Patru modele de guvernanţă regională (Bruszt, 2007, p. 7)

11
 Din perspectiva statului central, modelul MLG implică o considerabilă depărtare
de structura ierarhică şi centralizată a modelului clasic de guvernare. Implică de
asemenea şi mărirea responsabilităţilor agenţiilor guvernamentale pentru deciziile
de politici la nivel regional, în sus până la nivelul Comisiei Europene (responsabilă
pentru stabilirea principiilor şi regulilor de alocare a fondurilor) şi în jos către cele de
mai jos niveluri ale autorităţii locale şi către diferite tipuri de actori neguvernamentali.
O asemenea distribuţie a autorităţii coroborată cu procesul de descentralizare ar putea
duce la interdependenţa actorilor. Actorii de la diferite niveluri, reprezentând diverse
interese, vor fi forţaţi să producă politici publice adaptate necesităţilor heterogene ale
nivelului pe care îl deservesc.
În Cehia, Ungaria şi Polonia modelul de tip guvernanţă ierarhic predomină, combinat
cu elemente din alte tipuri de guvernanţă. Evoluţia guvernanţei regionale în Cehia,
Ungaria şi Polonia este destul de departe de idealul MLG, bazat pe autoritatea distribuită
şi fiecare dintre ele sunt modele hibride de guvernanţă ale modelului MLG. De altfel în
toate ţările noi membre, guvernanţa reprezintă un compromis între guvernul central şi
actorii regionali care duc la aşa-numita „stratificare” sau „schimbare în continuitate”
(Bruszt, 2007). Stratificarea reprezintă apariţia unor schimbări marginale în ceea ce
priveşte transformarea regulilor în cadrul unor instituţii neschimbate şi care are ca rezultat
punerea sub semnul întrebării a profunzimii schimbării modului de guvernanţă.
O situaţie comparată a apariţiei unor caracteristici ale modelului MLG în Cehia,
Ungaria şi Polonia se poate observa în tabelul 2.
Tabelul 2. Dinamica factorilor modelului MLG
în noile ţări membre UE (Bruszt, 2007, p. 12)

Factori Cehia Ungaria Polonia

În anii 90 influenţă mare pentru descentralizare şi acţiuni de sprijinire puternică
a actorilor subnaţionali. În anii 2000-2004 U.E. şi-a reorientat eforturile către o
Influenţa UE
recentralizare a actorilor de la nivele diferite. Eforturi consistente pentru întărirea
capacităţilor administrative şi mărirea capacităţii de absorbţie a fondurilor comunitare
Probleme privind
Politici excesiv centralizate care slăbesc capacitatea de absorbţie a statului a
capacitatea/eficienţa
modelului MLG european
statului
Existenţa regiunilor, alese, Existenţa regiunilor, alese,
Absenţa regiunilor implica
acordă actorilor regionali acordă actorilor regionali
Cadrul instituţional putere mică de negociere,
putere de negociere putere de negociere
preexistent procesul de descentralizare
mare, capabili să forţeze mare, capabili să forţeze
lent
descentralizarea descentralizarea
Apar alianţe la nivel
Înţelegeri/alianţe la nivel regional între diverşi actori Alianţe regionale puternice
regional între actorii Slabe regionali care au o putere care au puterea de a forţa
regionali de a influenţa procesul de procesul de descentralizare
descentralizare
Gradul de apropiere faţă În general tind către o sporire a autorităţii actorilor regionali/locali, a creşterii responsa-
de standardul modelului bilităţii acestora pe linia fiscală şi administrativă, existând însă un management central
MLG european al politicilor de dezvoltare.

12
 Guvernanţa Multi-Level în România
În România modelul MLG a reprezentat o preocupare permanentă atât pentru
guvernul central cât şi pentru autorităţile publice de la diferite niveluri, luând în
considerare condiţionalităţile impuse de fondurile de preaderare, apoi de cele structurale
şi de implementarea acestora. Descentralizarea regională a fost realizată pornind de la
existenţa structurii existente a autorităţilor administrative locale prin crearea a 8 regiuni
de dezvoltare. Acestea au fost realizate prin extinderea competenţelor de la nivel local,
regiunile de dezvoltare neavând totuşi personalitate juridică.
Regiunea a fost definită în mod diferit de către instituţiile europene. Consiliul
Europei desemnează regiunea ca fiind „un teritoriu de dimensiune medie susceptibil
de a fi determinat geografic şi care este considerat a fi omogen”. Pe de altă parte U.E.
defineşte regiunea, din punct de vedere administrativ, ca fiind eşalonul imediat inferior
statului naţional. Conform NUTS există: localitate/departament sau judeţ şi nivelul
regional. Adunarea Regiunilor Europei a definit regiunile ca fiind „entităţi politice de
nivel inferior statului, care dispun de anumite competenţe exercitate de un guvern,
care la rândul lui este responsabil în faţa unei adunări alese în mod democratic”. Din
acest punct de vedere în România există o situaţie paradoxală: conform definiţiei date
de Adunarea Regiunilor Europei, judeţul este o regiune în sensul că dispune de un
Consiliu Judeţean şi un preşedinte ales prin vot direct, în timp ce conform definiţiei date
de U.E., judeţul reprezintă o unitate teritorială mai mică comparabilă cu NUTS 3. Cele 8
regiuni de dezvoltare existente în România nu îndeplinesc condiţiile de a fi considerate
regiuni conform accepţiunii Consiliului Europei. La nivelul fiecărei regiuni există 2
instituţii implicate: Agenţia de Dezvoltare Regională (autoritate executivă) şi Consiliul
de Dezvoltare Regională (autoritate deliberativă). Politica de dezvoltare regională este
gestionată la nivel naţional de Consiliul Naţional de Dezvoltare Regională cu funcţie
deliberativă şi Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Locuinţelor (figura 4).

U.E.

Consiliul National pentru

Guvernul Central
Dezvoltare Regionala

Consiliul de Dezvoltare Regiune

Regionala (corespunzator NUTS 2)

Agentii de Dezvoltare
Regionale
parteneriate
Judet – NUTS 3

parteneriate
Administratia locala
NUTS 5

parteneriate
Sectorul privat si ONG

Figura 4. Structura procesului de descentralizare a României

13
 Descentralizarea în sensul cel mai larg înseamnă transferarea unor atribuţii de la nivel
central la nivel regional/local, acestea realizându-se fie prin transferul de la nivelul central
către unităţile administrative fie prin detaşarea unor servicii publice de sub autoritatea
centrală sau locală şi acordarea personalităţii juridice în îndeplinirea atribuţiilor. Ca
modalitate de organizare administrativă, în cazul organizării descentralizate, statul
nu îşi asumă singur sarcina administrării, ci o împarte, în anumite proporţii, cu alte
categorii de persoane juridice. Prezenţa persoanelor juridice de drept public, având o
organizare autonomă şi organe alese, este o altă caracteristică a organizării descentralizate.
Sistemul descentralizării înlocuieşte puterea ierarhică, care este specifică centralizării,
cu puterea distribuită.
În România principiile pe baza cărora se desfăşoară procesul de descentralizare,
se regăsesc în textul Legii 195/2006: principiul subsidiarităţii, principiul asigurării
resurselor corespunzătoare competenţelor transferate, principiul responsabilităţii
autorităţilor administraţiei publice locale în raport cu competenţele ce le revin şi
principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil, predictibil bazat pe criterii şi
reguli obiective. În acest proces intervin doi termeni asemănători dar diferiţi respectiv
deconcentrarea şi descentralizarea. În timp ce deconcentrarea reprezintă redistribuirea
de competenţe administrative şi financiare de către administraţia publică centrală către
structurile proprii de specialitate din teritoriu, descentralizarea reprezintă transferul
de competenţă administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei publice centrale
la nivelul administraţiei publice locale sau către sectorul privat.
Descentralizarea nu este un simplu proces de coborâre a nivelului decizional ci un
proces de distribuire a responsabilităţii între diferite nivele manageriale ale autorităţilor
publice (Popescu, 2007). Principiul maximei descentralizări se suprapune peste principiul
vizibilităţii strategice: pentru fiecare decizie majoră, autoritatea/responsabilitatea
trebuie să fie plasată la cel mai mic nivel, unde toate variabilele relevante procesului
decizional sunt vizibile şi bine cunoscute. De asemenea trebuie avute în vedere şi
echilibrările orizontale şi verticale ale bugetelor locale care intervin. Echilibrarea
orizontală a bugetelor locale reprezintă tranferul de resurse financiare din unele venituri
ale bugetului de stat către bugetele locale pentru acoperirea diferenţelor de capacitate
financiară dintre unităţile administraţiei teritoriale. Echilibrarea verticală a bugetelor
locale reprezintă transferul de resurse financiare din unele venituri ale bugetului de
stat către bugetele locale pentru completarea sau asigurarea în totalitate, după caz,
a necesarului de finanţare pentru furnizarea serviciilor publice şi utilităţi publice
descentralizate. În aceste procese trebuie să existe o corelaţie mare între descentralizarea
pe principiul subsidiarităţii şi descentralizarea fiscală. Stabilirea unui anumit nivel
a raportului centralizare/descentralizare reprezintă o problemă dificilă de rezolvat
pentru România. Descentralizarea nu este un obiectiv final iar o analiză comparativă
a avantajelor şi dezavantajelor unui anumit raport trebuie raportată la gradul de
dezvoltare a modelului MLG.
Descentralizarea aduce câteva beneficii: autorităţile locale tind să acţioneze conform
preferinţelor locale şi condiţiilor specifice şi să răspundă nevoilor acestora mult mai
rapid. Descentralizarea oferă oportunităţi acelor sectoare marginalizate la nivel central

14
însă esenţiale pe plan local şi o mai mare transparenţă şi responsabilitate, ducând la o
mai eficientă alocare a fondurilor. Ea măreşte autoritatea locală şi necesită o capacitate
mare a statului de a o implementa, o coordonare bună între diferite nivele de guvernare,
un cadru legal stabil care să asigure transparenţă, responsabilitate şi reprezentare
precum şi o societate civilă bine organizată şi informată, statul trebuie să dispună de
resurse financiare pentru a o dezvolta. În plus pentru a se asigura că descentralizarea
nu este în beneficiul unor „elite locale” trebuie să existe un stat autoritar şi o societate
civilă puternică şi activă.
În România implementarea modelului MLG necesită întărirea rolului instituţiilor
regionale. Reglementarea intereselor regionale este un fapt imperativ, deoarece judeţele
au interese mult prea dispersate iar în cazul problemelor care depăşesc graniţele
judeţelor, se impune o cooperare condusă de la un nivel superior de guvernare. De
asemenea s-a constatat că instituţiile regionale încă nu formează o voce unitară a judeţelor
reprezentate, impactul proiectelor finanţate fiind mai degrabă local decât regional.
Luat ca punct de reper, în construcţia sistemului de echilibrare bugetară, aplicarea
principiului solidarităţii a accentuat dezechilibrele interregionale, nestimulând pe de
o parte unele regiuni sărace să îşi intensifice eforturile în suplimentarea veniturilor
iar pe de altă parte accentuând nemulţumirile altor regiuni de dezvoltare cu privire la
raportul între ceea ce contribuie şi ceea ce primesc. S-ar impune simplificarea sistemului
de echilibrare financiară prin reducerea numărului de actori implicaţi. Existenţa unor
bugete regionale distincte pentru coordonarea şi stimularea dezvoltării economice ar
încuraja în acelaşi timp elaborarea unor strategii de dezvoltare locală complementare
şi nu concurente.
Dat fiind ritmul dinamic al descentralizării în România, o problemă majoră o reprezintă
capacităţile limitate de management a competenţelor descentralizate. Sistemele de
gestionare a resurselor umane sunt slab dezvoltate, formarea profesională este limitată
iar fluctuaţia resurselor umane este ridicată. Eforturi considerabile sunt necesare pentru
a îmbunătăţi managementul financiar şi pentru a suplini lipsa unui sistem informaţional
integrat.
Din perspectiva dezvoltării modelului MLG, în România există anumite puncte
slabe privind:
- nedepartajarea responsabilităţilor în domeniul politicilor publice, finanţării şi
prestării serviiilor publice;
- lipsa unor mecanisme simple şi clare de politici publice în baza cărora să fie
elaborate şi aplicate programe şi proiecte;
- nesepararea clară a nivelului de elaborare a politicilor publice de cel de imple-
mentare;
- lipsa unei corelaţii stricte între resursa umană în raport cu obiectivul unui serviciu
public;
- lipsa unor departajări clare administrative şi financiare între serviciile publice
aflate în managementul unor actori publici situaţi la nivele diferite (judeţ/local);
- lipsa unor sisteme eficiente de planificare strategică pentru fiecare autoritate din
administraţia publică centrală şi locală în raport cu serviciul public pe care îl
furnizează;

15
 - lipsa unui sistem de monitorizare şi evaluare a executării contractelor pentru
servicii şi utilităţi publice, prin autorităţi autonome de reglementare;
- necorelarea planurilor de dezvoltare la nivel judeţean cu planurile de dezvoltare
regională şi planurile operaţionale, existând suprapuneri;
- lipsa unor mecanisme simple şi clare de elaborare şi aplicare a politicilor publice în
activitatea ministerelor, agenţiilor şi autorităţilor locale pentru a asigura coerenţa,
predictibilitatea şi transparenţa activităţii;
- clarificarea statului juridic a unor agenţii guvernamentale
- delimitarea de autorităţi publice pe deplin autonome, ca organisme publice de
reglementare şi control aflate sub control parlamentar;
- lipsa unui sistem eficient de monitorizare şi evaluare a rezultatelor de politici
publice precum şi a mecanismelor de monitorizare şi evaluare a serviciilor şi
utilităţilor publice la diverse niveluri.
Implementarea modelului MLG în România se face prin mai multe canale:
- primul canal este unul coercitiv care rezultă din faptul că U.E. este capabilă să
emită acte cu putere obligatorie adoptate în aplicarea unor acte legislative şi care
produc o omogenizare a aplicării şi a efectelor obţinute;
- al doilea canal îl reprezintă imitarea modelelor care rezultă din transferul poli-
ticilor europene;
- al treilea canal este prin ajustare, bazat pe faptul că statele membre reacţionează
similar la condiţiile create de U.E.;
- al patrulea canal este cel prin polidifuzie, care este executat de o varietate de
actori care transferă idei şi practici în diferite moduri.
Capacitatea instituţională a autorităţilor publice din România de a stabili legături
funcţionale cu modelul european MLG poate fi măsurată în funcţie de: dezvoltarea
cadrului intern instituţional, mărirea rolului agenţiilor guvernamentale cu caracter
regulator, optimizarea procesului decizional şi mărirea transparenţei acestuia, alocarea
raţională a resurselor, îmbunătăţirea cooperării cu societatea civilă şi necesitatea
europenizării administraţiei. Un lucru important îl reprezintă faptul că trebuie să fie
maximizată capacitatea funcţională de a integra diferitele dimensiuni ale politicilor
europene la fiecare nivel de guvernare. Succesul implementării modelului este condiţionat
de alocarea responsabilităţilor în conformitate cu principiile subsidiarităţii precum şi
de abilitatea de a construi parteneriate eficiente şi credibile cu toţi partenerii sociali şi
economici.

Concluzii
U.E. poate fi descrisă drept un model de guvernanţă MLG, în care procesele decizionale
sunt distribuite la nivel supranaţional (Comisia Europeană, Parlamentul European),
naţional (guvernul central) cât şi la nivel subnaţional (regional şi local) implicând nu
numai actori guvernamentali ci şi actori privaţi. Elemente ale acestui model pot fi găsite
şi la noile ţări membre U.E. foste comuniste, în diverse proporţii, precum şi diferite
forme de regionalism care au fost create pentru dezvoltarea acestuia. Un rol important
în apariţia acestor forme incipiente ale modelului MLG l-au avut condiţionalităţile

16
impuse de programele de preaderare, de fondurile structurale precum şi de eforturile
susţinute ale UE în acest sens.
În România apropierea faţă de modelul MLG a început printr-un proces de
descentralizare a diverselor competenţe ale autorităţilor publice centrale cât şi prin
înfiinţarea regiunilor de dezvoltare însă fără personalitate juridică. Deşi s-au făcut
anumite progrese există unele dificultăţi privind dezvoltarea unei structuri decizionale
asemănătoare modelului MLG. Prin întărirea rolului regiunilor de dezvoltare se va
dezvolta şi cel de-al treilea nivel, alături de celelalte două existente: central şi local.
Reformele propuse a se realiza precum şi planurile de măsuri stabilite la nivel central
ar putea duce în viitor la o operaţionalizare funcţională al celui de-al treilea nivel,
condiţionată însă de factori politici, administrativi şi financiari, putând fi relevată de
cercetări viitoare în acest domeniu.

Bibliografie
1. Agh, A., „Challenges for the MLG in the EU”, 2008, Introductory Statement at The Ateliers of
the Committee of the Regions, p. 4-6.
2. Anselmo, I., Brezzi, M., and Raimondo, L., „Making administrations accountable: the experience
of the Italian performance reserve system”, June 2003, V European Conference on Evaluation of
the Structural Funds, Budapest, p. 7-9.
3. Alesina, A., Spolaore, E., and Wacziang, R., “Economic Integration and Political Disintegration”,
2000, American Economic Review, 90, p. 1280-1286.
4. Alesina, A., Angeloni, I.,Schuknetch, L., „What does European Union do?”, 2005, Public
Choice, 123, p. 2-3.
5. Bache, I., Europeanization and Multilevel Governance, Cohesion Policy in the European Union and
Britain, Rowman & Littlefield Publisher Inc, 2008, p. 11-20.
6. Bache, I.,„Researching multi-level governance”, Jan.2008, Presentation to the Governance and
Sustainability Seminar Series, University of Westminster,, slides no. 10-12.
7. Bagarani, M., Bonetti, A., and Zampino, S., (2007) „Decentralization of territorial policy in Italy:
the coherence with the model of multi-level governance and the effects on responsabilities
of public spending”, 2007, Economics & Statistics Discussion Paper, 38, p. 2-8.
8. Borzel, T., „Mind the Gap! European integration between level and scope”, 2005, Journal of
European Public Policy, 12/2, p. 5-9.
9. Bruszt, L., „Multi-level Governance – The Eastern Version Emerging Patterns of Regional
Developmental Governance in the New Member States”, 2007, EUI Working Papers, 13, p.
1,5-7.
10. Carmichael, P., „Multi-level Governance”, 2002, Review of Public Administration, 9, p. 5-7.
11. Consiliul Judeţean Iaşi, „Notă privind unele puncte de vedere europene referitoare la problematica
politicii regionale, a regionalizării şi regionalismului în Europa”, 2004, p. 6-10.
12. Crisan, L., Crisan, G., „Multi-level Governance as political model and its influence at the
level of European Union”, 2008, Buletin UASVM, 65, p. 96-98.
13. Cuglesan, N., „Multi-level governance in the EU: What Model for Romania?”, 2006, EuroJournal,
10, p. 2-3,9.
14. Faguet, JP., „Governance from below. A theory of Local Government with two empirical
tests”, 2005, Political Economy and Public Policy Series, 12, p. 6.

17
15. Guvernul României, Strategia naţională privind Reforma administraţiei publice în perioada
2004-2008.
16. Hooghe, L., and Marks, G., „Types of Multi-Level Governance”, 2002, Work Paper of Department
of political Science of University of North Carolina, p. 10.
17. Jetmar, U., (2005) „Multi-level Governance leads to the Necessity for High Proficiency in
Vertical Integration”, University of JEP in Usti nad Labem, p. 4.
18. Legea cadru nr. 195/2006 a descentralizării, Parlamentul României, Monitorul Oficial nr.
453/2006.
19. Nykvist, B., „EPI in Multi-Level Governance”, 2008, EPIGOV Papers, 30, p. 6.
20. Moraru, A., and Ghinea A., Considerente privind procesul de descentralizare în România. Reforma
Administrativ-Teritorialâ, IPP Bucureşti, 2004, p. 5-8, 22.
21. Peters, B., and Pierre, J.,“Is there a governance theory?”, August 2000, Draft paper presented
at the IPSA conference in Quebec, p. 2-5.
22. Pollack, M., „Creeping competence. The expanding agenda of the European Community”,
1994, Journal of European Public Policy, 14/2 p. 10-13.
23. Popescu, G., „Structural Dynamic of the public sector and multilevel governance: beween
hierarchies, market and network forms”, 2007, NSPA studies, p. 7-10.
24. Szczerski, K., „The EU multi-level governance in post comunist conditions - institutional
challenges”, 2005, Nowy Sacz, Poland p. 5-7.

18