Wát een theater!

“Ieder doet wat hij kan; zodoende gaat er veel mis”

Onderzoek naar het door het college van burgemeester en wethouders

gevoerde bestuur met betrekking tot de vernieuwbouw
van Schouwburg De Lawei

Drachten, juni 2018

 
 Foto: Lisa Penninga

Wát een theater!

“Ieder doet wat hij kan; zodoende gaat er veel mis”*

Onderzoek naar het door het college van burgemeester en wethouders

gevoerde bestuur met betrekking tot de vernieuwbouw
van Schouwburg De Lawei

Drachten, juni 2018

 

1
 * Uitspraak van personage van Marten Toonder

2
Inhoudsopgave

Voorwoord 5
Beschouwingen 7

0 Inleiding 9
0.1 Samenvatting van de bevindingen 11

1 Doelstelling van het onderzoek en de onderzoeksvragen 15

1.1 Inleiding 15
1.2 De doelstelling van het onderzoek 15
1.3 De onderzoeksvragen 15
1.4 Leeswijzer 16

2 De samenstelling van de onderzoekscommissie 17

3 De uitgevoerde werkzaamheden 19
3.1 Dossier- en documentenstudie 19
3.2 Voorgesprekken en openbare verhoren 19
3.3 Wederhoor 20

4 De bevindingen 21
4.0 Inleiding 21
4.1 De Projectorganisatie 21
4.1.2 De projectorganisatie tijdens de Ontwerpfase 21
4.1.3 Keuze bouwheerschap-opdrachtgeverschap 22
4.1.4 De projectorganisatie tijdens de Uitvoeringsfase 23
4.1.4.1 Hoe was het overleg georganiseerd van het bouwmanagement
en het projectteam 24
4.1.4.2 De verantwoordelijkheden en bevoegdheden 24
4.1.4.3 De opdracht voor de directievoering en het projectmanagement 24
4.1.5 Zijn de gemaakte werkafspraken in de praktijk nagekomen 25
4.1.5.1 Afspraken over het ‘meerwerk’ 25
4.1.5.2 Afspraken over de invulling van de SROI: Social Return On Investment 27
4.2 De subsidiebeschikkingen en de verantwoording daarvan 29
4.2.1 Inleiding 29
4.2.2 De subsidie van ruim € 14 miljoen voor de vernieuwbouw van De Lawei 30
4.2.3 De verantwoording van de subsidie van ruim € 14 miljoen 32
4.2.4 De extra subsidie van € 3,725 miljoen 32
4.2.5 De verantwoording van de subsidie van € 3,725 miljoen 32

3
 4.3 De aanloop naar de eenzijdige ontbinding van het contract
met aannemer Van Norel 34
4.3.1 Inleiding 34
4.3.2 Zorgen bij de opdrachtgever om het bestek aan het einde van de Ontwerpfase 35
4.3.3 Gebreken en onvolkomenheden in het bestek tijdens de uitvoeringsfase 36
4.3.4 Onvolkomenheden op het gebied van de brandveiligheid al dan niet
door het bestek 38
4.3.5 Verstoorde verhoudingen 40
4.3.6 Was het te voorzien geweest? 41
4.3.7 De opstelling van de gemeente 42
4.4 De informatievoorziening aan de raad 43
4.5 Een permanente financiële druk op het project 45

5 De aanbevelingen 49

Bijlagen:
1. Chronologie van de belangrijkste gebeurtenissen 51
2. Projectorganisatie 57
3. Overzicht voorgesprekken en openbare verhoren 59
4. Reactie van het college in het kader van feitelijk wederhoor en de zienswijze
daarop van de commissie 61
 

4
Voorwoord

Voor u ligt het rapport van de onderzoekscommissie van de gemeente Smallingerland die
onderzoek heeft gedaan naar de vernieuwbouw van schouwburg De Lawei. De commissie
is ingesteld nadat De Lawei in de uitspraak van de Raad van arbitrage in het ongelijk was
gesteld. Dit was het gevolg van het eenzijdig ontbinden van het contract met de aannemer
Van Norel. Het college heeft De Lawei in de eenzijdige ontbinding gesteund.

De commissie is met haar onderzoek gestart op 4 december 2017 en heeft dat afgerond met
het uitbrengen van dit rapport. Het betreft een ‘artikel 155a onderzoek’, dat een verwijzing
is naar het gelijknamige artikel uit de Gemeentewet en dat betrekking heeft op het zwaarste
onderzoeksmiddel dat de raad tot zijn beschikking heeft.

Het voorliggende rapport is op meerdere onderdelen kritisch, maar desondanks moet het
niet gezien worden als een ‘afrekenrapport’. Het is, gelet op de aanbevelingen die de com-
missie doet, een rapport om van te leren en om daarmee de gemeentelijke organisatie te
verbeteren. Dit met het doel om herhaling van wat bij de vernieuwbouw van De Lawei
heeft plaatsgevonden, te voorkomen.

De commissie spreekt haar waardering uit voor allen die, verplicht of vrijwillig, aan het
onderzoek en aan de totstandkoming van dit rapport hebben meegewerkt.
Ook de medecommissieleden Karin van der Velde-Ronda, Yntze de Vries, Dinie Mulder en
Dennis de Calonne wil ik bedanken. Dennis de Calonne heeft als gevolg van de gemeente-
raadsverkiezingen zijn werkzaamheden in de commissie moeten beëindigen.

Ook is de commissie ondersteund door Ebe Docter en vanuit de griffie door Frans van der
Heide en Joke Stienstra. Daarnaast hebben Ton Diepenveen en Bart Bruin de commissie
ondersteund in het onderzoek. Prof. dr. Heinrich Winter, hoogleraar bestuurskunde, heeft
geadviseerd over de operationalisering van de vraagstelling.

We hebben vele stevige gesprekken en discussies gevoerd. Tot het eind toe hebben we elkaar
echter steeds kunnen vinden. Dit rapport is een gezamenlijk product van alle commissie-
leden en de inhoud wordt dan ook door allen onderschreven.

Het is de commissie niet te doen geweest om de waarheid (politiek) te kleuren of een zonde-
bok te zoeken. Integendeel, het ging ons om waarheidsvinding, waarbij we ernaar hebben
gestreefd de hoofdlijnen in het oog te houden.

5
 De gemeenteraad is nu aan zet, want het rapport is immers in opdracht van de raad geschre-
ven. Wij hopen op een evenwichtige en constructieve behandeling.

Namens de onderzoekscommissie,

Mr. Ing. Sipke Hoekstra

Drachten, juni 2018

6
Beschouwingen

Het doel van de commissie raadsonderzoek De Lawei was tweeledig: uitzoeken wat er mis
is gegaan en hieruit lessen trekken voor de toekomst. Hoewel de procedure bij de Raad van
Arbitrage op alle fronten werd verloren, lijkt de uitspraak niet te leiden tot herbezinning op
het gemeentehuis. Alle betrokkenen in het dossier van de vernieuwbouw zeggen dat ze een
volgende keer hetzelfde zouden doen. De commissie trekt hieruit de conclusie dat er een
dieper liggende oorzaak is.

Kennelijk beschikt de organisatie over onvoldoende zelfkritiek en lerend vermogen. Ook

lijkt het te schorten aan professionaliteit, die juist bij dergelijke majeure projecten vereist is.
De commissie acht het van wezenlijk belang dat hierin verbetering komt. Hiervoor is ons
inziens een cultuuromslag nodig.

De commissie signaleert dat in het Lawei-dossier wel degelijk fundamentele fouten zijn
gemaakt. In dit rapport trekt zij conclusies en doet zij een aantal aanbevelingen.

In het bouwplan was De Lawei opdrachtgever en de gemeente subsidieverstrekker. De

commissie constateert dat het bouwproject in de praktijk een gezamenlijke productie van
Lawei en gemeente was. Ze hadden een gezamenlijk doel voor ogen, het realiseren van een
nieuwe cultuurhuisvesting, en kennelijk een groot vertrouwen in elkaar. Dit ging ten koste
van zorgvuldigheid en professionaliteit.

Burgemeester en wethouders verzuimden aanvullende subsidievoorwaarden op te stellen

om op die manier controle tijdens de uitvoering van het project uit te oefenen en te kunnen
controleren of het subsidiegeld juist werd besteed. Ze werden hierover trouwens verkeerd
geadviseerd. Zo werd het college een tandeloze tijger.

Ook op andere terreinen werd het door de innige band met De Lawei moeilijk voor het
college om kritisch te zijn. Zo bleek de subsidieverstrekking een co-productie van Lawei
en b. en w. Omdat het geen zicht had op de financiën bij het theater, had het college
volgens de commissie beter een onafhankelijk onderzoek kunnen instellen. De commissie stelt
alsnog voor een onafhankelijk onderzoek te laten doen naar de eindverantwoording van de
subsidies.

Verder werd in de uitvoeringsfase geen door het college geaccordeerde projectorganisatie

neergezet. Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden stonden niet op papier. Degene
onder wiens verantwoordelijkheid het bestek was gemaakt was in de uitvoering ook ver-
antwoordelijk voor uitvoering en directievoering. De slager mocht hier dus zijn eigen vlees
keuren, waartegen de gemeente geen bezwaar maakte.

7
 De zwakte van de werkwijze kwam aan het licht toen er tijdsdruk op het bouwproject
kwam te staan. Het theaterseizoen naderde. Een deel van de raad vroeg na ontbinding om
mediation tussen Lawei en aannemer Van Norel, wat ook volgens het bestek een optie was.
Maar het college antwoordde dat het hiervoor te laat was en dat er geen vertrouwen meer
was in de bouwer.

Burgemeester en wethouders steunden De Lawei in het besluit Van Norel aan de kant te
zetten. Dat was een groot risico, omdat het college onvoldoende informatie had over de
zaak. Het koos niet voor een second opinion en voer dus blind op De Lawei. Bovendien was
in elk geval ambtelijk bekend dat het bestek voor het bouwplan gebreken vertoonde. Om
deze redenen had het college beter voor bemiddeling kunnen kiezen.

In algemene zin krijgt de commissie sterk de indruk dat ambtenaren hun bestuurders te laat
op de hoogte brengen van problemen. De situatie is dan al geëscaleerd. Er lijkt sprake van
onderschatting van de problematiek danwel van overschatting van de eigen competenties
en bevoegdheden.

Bovendien lijken ambtenaren inhoudelijke en politieke rollen door elkaar te halen. Soms
gaat men zelfs op de stoel van de wethouder zitten en leest men kritische raadsleden de les.
Deze cultuur van ‘afhouden’ bleek ook uit de moeite die de onderzoekscommissie soms
moest doen om informatie boven tafel te krijgen.

Ook de samenwerking tussen college en raad is voor verbetering vatbaar. In de kwestie-

Lawei is de raad wel geïnformeerd, maar niet volledig en soms werden raadsleden niet
serieus genomen. Toen zij felle kritiek hadden, werd dit afgedaan als ‘een gebrek aan
vertrouwen’. Er dient meer respect te zijn voor elkaars positie. Essentieel hierbij is adequate
uitwisseling van informatie. Alleen op basis daarvan kan de gemeenteraad weloverwogen
besluiten nemen.

Als het op besluitvorming aankomt, grijpt het college te gemakkelijk naar de macht van het
getal. Ook als er een raadsmeerderheid is, kan het verstandig zijn om te streven naar een zo
groot mogelijk draagvlak. Zeker in een belangrijk dossier als dat van De Lawei.

8
0 Inleiding

Na de gemeenteraadsverkiezingen van 2010 zijn in het collegeprogramma1 afspraken

gemaakt over de invulling van de € 13 miljoen die gereserveerd was voor de cultuurhuis-
vesting. Besloten is toen te onderzoeken of schouwburg De Lawei en het Centrum voor de
kunsten Meldij in één gebouw konden worden ondergebracht. In opdracht van het college
is vervolgens een haalbaarheidsstudie door het bureau ICS adviseurs2 uitgevoerd waarvan de
resultaten zijn voorgelegd aan de gemeenteraad. Aansluitend heeft de raad op grond van die
studie ingestemd met de voorbereiding van de ver- en nieuwbouw van De Lawei-Meldij.
Na vele maanden van voorbereiding is aannemer Van Norel in opdracht van De Lawei in
september 2013 gestart met de werkzaamheden. Naar gelang de bouw vorderde ontstond
echter tussen de opdrachtgever en de aannemer steeds meer discussie over de wijze waarop
de aannemer bouwde. Al vrij snel verslechterden de onderlinge verhoudingen en dat leidde
tot een ernstige vertrouwensbreuk. Omdat volgens De Lawei de situatie niet verbeterde en
zij ervan overtuigd was geraakt dat door de wijze van bouwen onder andere de brandveilig-
heid van de schouwburg in gevaar kwam, heeft De Lawei het contract met aannemer Van
Norel op 9 september 2014 eenzijdig ontbonden. Het besluit van De Lawei kreeg de steun
van het college van burgemeester en wethouders.

Na de ontbinding van het contract volgde een hectische periode. Zo legde de aannemer zich
niet neer bij die ontbinding en startte hij een procedure bij de Raad van Arbitrage voor de
bouw. Over en weer werden er bovendien forse schadeclaims neergelegd. Het gevolg was
dat De Lawei, maar ook de gemeente, met een niet afgebouwd gebouw was achtergebleven
terwijl per 1 oktober het nieuwe theaterseizoen van start zou gaan. Om zowel de bouw af
te kunnen ronden als het juridisch gevecht met de aannemer aan te kunnen gaan, vroeg
De Lawei de gemeente om extra financiële middelen. Nadat de gemeenteraad daarmee op
30 september 2014 instemde, verleende het college op 10 oktober 2014 een aanvullende
subsidie van € 3,725 miljoen aan De Lawei.

Nadat aannemingsbedrijf Friso bereid was gevonden het gebouw af te bouwen, vond de
feestelijke ingebruikname van De Lawei in mei 2015 plaats. Ondertussen liep de juridische
procedure met Van Norel gewoon door, waarbij De Lawei en de gemeente er vanuit gin-
gen dat zij (grotendeels) in het gelijk zouden worden gesteld en dat de schade zou worden
vergoed. Dat pakte echter anders uit toen op 7 juli 2017 de Raad van Arbitrage uitspraak
deed. In het vonnis werd De Lawei op alle punten in het ongelijk gesteld en dat leidde tot
een miljoenenstrop voor de gemeente omdat de schadeclaim werd afgewezen en De Lawei
werd veroordeeld om aannemer Van Norel schadeloos te stellen.

1
programma 2010-2014
2
zie ook paragraaf 4.3.6. van dit rapport

9
 De uitspraak van de Raad van Arbitrage leidde niet lang daarna tot het aftreden van de
verantwoordelijke wethouder mevrouw Krans, nog voor het moment dat de raad op 18 juli
2017 bijeenkwam voor een spoeddebat. Tijdens dat debat besloot de raad tot het uitvoeren
van een raadsonderzoek en het instellen van een onderzoekscommissie3. Die commissie
moest de onderste steen in het dossier ‘vernieuwbouw De Lawei’ boven halen: men wilde
weten hoe deze zaak op deze manier had kunnen (af )lopen. Maar uit het onderzoek moest
ook lering getrokken kunnen worden ten behoeve van toekomstige projecten. Vervolgens is
de onderzoekscommissie op 4 december 2017 met haar onderzoek gestart en heeft zij dat
afgerond met het uitbrengen van dit rapport. De bevindingen die uit het onderzoek naar
voren zijn gekomen worden uitgebreid beschreven in hoofdstuk 4 van dit rapport.
 

3
op grond van artikel 155a Gemeentewet

10
0.1 Samenvatting van de bevindingen

Inleiding

In dit hoofdstuk worden de bevindingen op hoofdlijnen beschreven, terwijl de onderbou-

wing daarvan is terug te vinden in hoofdstuk 4, waarin ook de conclusies zijn opgenomen.
In de voetnoten wordt verwezen naar de specifieke paragrafen van hoofdstuk 4.

De bevindingen

Het college heeft in 2011 ingestemd met een Projectorganisatie ten behoeve van de
ontwerpfase. Toen het project van ontwerp overging in uitvoering, in september 2013, is de
projectorganisatie door het college niet formeel aangepast en geaccordeerd. Hierdoor was
niet altijd even duidelijk wat de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de diverse
gremia waren4. Zo werd in de subsidiebeschikking van de ruim € 14 miljoen als voorwaarde
opgenomen dat ‘meerwerk’ in de Projectgroep aan de orde moest worden gesteld. Uit het
onderzoek is gebleken dat met de Projectgroep het Planoverleg Huisvesting Cultuur werd
bedoeld.5

Nog vóór dat met de ontwerpfase een begin wordt gemaakt, worden de projectleider de
heer Visser en het oud hoofd financiën de heer Kuipers op 3 november 2011 in een e-mail
van ICS adviseurs6 op de hoogte gebracht van diens bezorgdheid over de ‘discontinuïteit in
aansturing en bewaking’ van het project. Er is immers gekozen voor een nieuwe bouwheer
(De Lawei), een nieuwe architect en een nieuwe projectmanager (Arcadis). Hierdoor zou
volgens ICS niemand meer binnen het te bewandelen traject aanwezig zijn ‘om technisch
inhoudelijk tegengas te geven’, omdat ‘jullie niet onder de vloer gelopen hebben, alle gesprek-
ken gevoerd en de specialistische kennis en kunde in huis’ hebben. ICS voorzag daardoor een
‘levensgroot financieel en dus politiek risico.’ Bij haar e-mail had zij een brief aan het college ge-
voegd waarin haar bezorgdheid werd uitgelegd. De brief wordt uiteindelijk niet verzonden
omdat ICS duidelijk wordt gemaakt dat dit ook tegen haar kan werken (slecht verliezer7)
maar ook dat op ambtelijk niveau nog met haar gesproken zal worden over de geuite zorg-
punten. Een andere ambtenaar die ook kennis heeft genomen van de inhoud van de brief
van ICS waarschuwde zijn collega’s de heer Visser en de heer Kuipers in die zin dat hij hen
er op wees dat ‘het nog een heksenketel zal worden om augustus 20148 te halen’.

4
paragraaf 4.1.2 en paragraaf 4.1.4
5
paragraaf 4.1.4.1 en 4.1.5.1
6
ICS adviseurs is betrokken geweest bij de haalbaarheidsstudie
7
ICS had een offerte uitgebracht voor verdere begeleiding van het project, maar ipv ICS heeft Arcadis de
opdracht gekregen
8
kennelijk de maand waarin de vernieuwbouw van De Lawei diende te zijn afgerond

11
 Daarbij merkt hij aansluitend op dat ‘het natuurlijk mosterd na de maaltijd is, deze brief,
maar op enig moment komt ie weer omhoog als het proces wordt geëvalueerd’.9

Nadat de ontwerpfase nagenoeg is afgerond blijkt dat er bij de directeur van De Lawei de
heer Avezaat zorgen leven over het voorlopige bestek dat volgens hem hiaten en nieuwe
problemen vertoonde terwijl het definitieve bestek een week later gereed moet zijn. Hij
was niet tevreden met de resultaten van het ontwerpteam, dat verantwoordelijk was voor
het vaststellen van een goed en werkbaar bestek.10 De voorzitter van het Ontwerp-team, de
heer Klaver van Arcadis, zou enkele maanden later worden belast met de directievoering en
het projectmanagement van de vernieuwbouw van De Lawei. Op grond daarvan moest hij
toezien dat er gebouwd werd volgens dat bestek.
 
Het definitieve bestek heeft echter tijdens de uitvoering op meerdere momenten geleid
tot serieuze problemen.
Kennelijk zijn die problemen terug te voeren op de volgende drie oorzaken:
a. (noodzakelijke) zaken die niet in het bestek waren meegenomen,
b. zaken die onduidelijk omschreven waren in het bestek en
c. noodzakelijke wijzigingen op het bestek omdat de ‘werkelijkheid van het gebouw’ anders
was dan gedacht. Ook op het gebied van de brandveiligheid bleek het bestek niet up-to-date
te zijn. Op zichzelf is dat al opmerkelijk omdat de ontbinding van het contract met aanne-
mer Van Norel mede was gebaseerd op het feit dat deze niet volgens het bestek zou bouwen
waardoor de brandveiligheid van De Lawei in het geding kwam.11

De eerste tekenen dat de verhouding tussen de projectmanager en directievoerder de heer

Klaver en aannemer Van Norel niet optimaal was, werden al aan het einde van 2013 zicht-
baar. Toen kon nog gesproken van een stroeve communicatie maar in de maanden daarna
krijgt deze communicatie kenmerken van een verstoorde werkverhouding die uiteindelijk
leidde tot een vertrouwensbreuk. Er was in het bestek een paragraaf opgenomen waardoor
partijen gebruik zouden kunnen maken van ‘mediation’ op het moment dat er discussie zou
ontstaan over het (uit te voeren of uitgevoerde) werk. Hoewel er sprake was van onderlinge
geschillen heeft dat niet geleid tot mediation, omdat zowel De Lawei als de gemeente van
mening waren dat de aannemer gewoon volgens het bestek diende te bouwen. Later in het
traject had mediation volgens hen geen zin meer omdat het vertrouwen in de aannemer
volledig verdwenen was.12

Hoewel de gemeente formeel geen partij was (de aannemingsovereenkomst was immers
getekend door De Lawei als opdrachtgever en door Van Norel als opdrachtnemer), is de rol

9
zie paragraaf 4.3.6
10
zie paragraaf 4.3.2
11
paragraaf 4.3.3. ev
12
paragraaf 4.3.5

12
van het college in dit dossier niet onbelangrijk. Ten eerste omdat zij de grootste geldver-
strekker van het project was en ten tweede omdat zij het besluit van De Lawei om het
contract met Van Norel eenzijdig te ontbinden, steunde. De vraag is op welke wijze het
college ‘sturing en control’ heeft gehad op de besteding van de door haar ter beschikking
gestelde subsidie van ruim € 14 miljoen. De commissie heeft vastgesteld dat aan die subsi-
die geen nadere voorwaarden waren verbonden die voor het college garanties boden voor
voldoende sturing en control op de uitvoering van het project en in lijn daarmee op een
juiste inzet van de subsidiegelden. Dat er geen nadere voorwaarden zijn gesteld is kennelijk
een bewuste keuze geweest,13 zeker als men daarbij betrekt dat het formele opdracht-
geverschap om praktische redenen aan De Lawei was toegewezen. Het belangrijkste was
het gezamenlijk draagvlak van Lawei, Meldij en gemeente in stand te houden en in dat
licht was het minder relevant wie formeel de opdracht verstrekte. Het proces was en bleef
gericht op het gezamenlijk ontwikkelen van een ‘product’ in dit geval een geheel verbouwd
en deels vernieuwde Lawei.14 Het bereiken van dat gemeenschappelijke doel ging zó ver
dat zowel de totstandkoming alsook de eindverantwoording van de door de gemeente aan
De Lawei verleende subsidies, zeker op ambtelijk niveau, coproducties zijn geweest.15

Ondanks de inzet van meerdere subsidies heeft op het project een permanente financiële
druk gezeten. Al tijdens de ontwerpfase bleek dat en nadat gezocht was naar bezuinigin-
gen volgde een nieuwe tegenslag bij de aanbesteding van de E- en W-werken.16 Die vielen
namelijk bijna € 400.000 hoger uit dan verwacht. Toen is opnieuw beoordeeld of bezuini-
gingen konden worden doorgevoerd maar uiteindelijk is het project veel duurder uitgeval-
len dan in eerste instantie was begroot.17 Behalve de financiële druk heeft op het project ook
een tijdsdruk gestaan die onmiskenbaar zijn uitwerking heeft gehad op te nemen besluiten.

Omdat het uitgangspunt was dat de vernieuwbouw van De Lawei op 17 september 2014
gereed moest zijn voor het nieuwe theaterseizoen 2014-2015, werd daardoor een tijdsdruk
op het project gelegd die er niet meer vanaf is gegaan ondanks vertragingen die tussentijds
zijn opgetreden.18

Het algemene beeld dat ontstaat is dat de gemeente op meerdere momenten onvoldoende
kritisch is geweest19 maar ook dat zij een probleem van De Lawei als haar eigen probleem
heeft gezien. Dat laatste valt enigszins te verklaren omdat het college (de gemeente), De
Lawei en Meldij gezamenlijk een (ver)nieuwde Cultuurhuisvesting wilden realiseren.

13
paragraaf 4.2.2
14
paragraaf 4.1.3
15
paragraaf 4.3.7
16
Elektrotechnische en werktouwbouwkundige installaties
17
zie onder andere paragraaf 4.2.2.2 en 4.2.2.4
18
zie paragraaf 4.1.4
19
zie paragraaf 4.3.7

13
 Tot slot de informatievoorziening. In het dossier ‘vernieuwbouw De Lawei’ is de raad
op vele momenten en verschillende wijzen, zowel actief als passief, geïnformeerd. Er zijn
gevallen aan te wijzen waarbij de raad onvolledig is geïnformeerd20 maar ook het college
is in ieder geval op één niet onbelangrijk onderdeel onjuist en onvolledig geïnformeerd.21
Dat laatste heeft tot gevolg dat de totale overschrijding van het project geen € 1,72 miljoen
zal zijn maar mogelijk € 2,82 miljoen.22

20
zie paragraaf 4.4
21
zie paragraaf 4.2.2.2
22
zie paragraaf 4.2.2.4 in relatie tot paragraaf 4.2.2.2

14
1 Doelstelling van het onderzoek en de onderzoeksvragen

1.1 Inleiding

Voordat wordt ingegaan op de doelstelling van het onderzoek en de onderzoeksvragen hecht

de commissie er aan daarop een toelichting te geven.

Het onderzoek dat is uitgevoerd is een raadsonderzoek als bedoeld in artikel 155a
Gemeentewet. Daarin is bepaald dat de raad een onderzoek kan instellen naar het door
het college of de burgemeester gevoerde bestuur. Het valt dan ook buiten de bevoegdheid
van de commissie om onderzoek te doen naar anderen dan het college of de burgemeester
en aansluitend daarop over hun handelen conclusies te trekken. Dat neemt niet weg dat
anderen, die direct of indirect bij het project betrokken zijn geweest, door de commissie
zijn bevraagd. Dit met het doel na te gaan of relevante informatie het college en/of de
burgemeester al dan niet heeft bereikt.

1.2 De doelstelling van het onderzoek

De doelstelling van het onderzoek is de raad inzicht te verschaffen in de gang van zaken
in het dossier van de vernieuwbouw van de Lawei. Zo wenst de raad dat inzicht wordt
verschaft in de organisatie en de informatie-voorziening rond de vernieuwbouw. Maar ook
inzicht in de verdeling van functies, taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de
verschillende partijen in de processen en procedures en de werkafspraken die daarbij tussen
partijen zijn gemaakt. Tot slot wil de raad lering trekken uit het onderzoek ten behoeve van
toekomstige projecten.

1.3 De onderzoeksvragen

In het kader van het onderzoek zijn door de raad de volgende onderzoeksvragen geformuleerd:

1. Hoe ziet de verdeling van functies, taken, bevoegdheden en verantwoordelijk-

heden tussen de partijen er uit?

2. Zijn de gemaakte werkafspraken in de praktijk nagekomen?

3. Hoe is het overleg georganiseerd van het bouwmanagement en het projectteam?

Het gaat hierbij om de samenstelling van het bouwmanagement en het project-
team, om de frequentie en verslaglegging van de vergaderingen, controle en
accordering van de verslagen, opvolging van de afspraken en de informatievoor-
ziening richting de belanghebbenden.

15
 4. Hoe is de informatievoorziening tussen de opdrachtgever en de gemeente
georganiseerd?

5. Wat zijn de geleerde lessen en hoe kunnen deze worden toegepast bij toekom-
stige grote bouwprojecten?

De raad heeft bij de vaststelling van de onderzoekvragen besloten dat de aanbestedings-

procedure marginaal zou worden getoetst. Zoals de raad wenste heeft de commissie
aandacht besteed aan de onderlinge werkafspraken die de gemeente en De Lawei hebben
gemaakt maar ook aan hun taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden in dit dossier.
Omdat gaandeweg het onderzoek gegevens naar boven kwamen die betrekking hadden
op het bestek en dan vooral over de discussies die tussen partijen werden gevoerd over de
kwaliteit daarvan, wordt op onderdelen van het bestek ingegaan. Ook omdat één van de
ontbindingsgronden was, dat aannemer Van Norel niet volgens het bestek zou bouwen. Dat
terwijl Van Norel daar tegenover stelde dat het bestek niet deugde. Hoewel geen oordeel
gegeven wordt over de wijze waarop externe adviseurs in dit dossier hebben geopereerd,
komen enkele van hen wel in dit rapport ter sprake omdat zij als adviseur van De Lawei
informatie, direct of indirect, hebben verstrekt aan het college en/of haar ambtenaren.
Tevens is door de commissie aandacht besteed aan de informatievoorziening aan het college
en in aansluiting daarop aan de raad.

1.4 Leeswijzer

In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de samenstelling van de onderzoekscommissie. In hoofd-

stuk 3 worden de door de commissie uitgevoerde werkzaamheden benoemd en beschreven
en in hoofdstuk 4 worden de onderzoeksvragen beantwoord. Hoofdstuk 4 bevat meerde-
re paragrafen waarin de bevindingen uitvoerig worden beschreven. Voor de leesbaarheid
van het rapport vindt beantwoording van de onderzoeksvragen plaats aan de hand van de
volgende vier thema’s:

a. de projectorganisatie
b. de subsidiebeschikkingen en de verantwoording daarvan
c. de aanloop naar de eenzijdige ontbinding van het contract met aannemer
Van Norel
d. de informatievoorziening aan de raad

Tot slot zijn in hoofdstuk 5 de aanbevelingen van de commissie opgenomen.

16
2 De samenstelling van de onderzoekscommissie

De onderzoekscommissie (verder: de commissie) is op dinsdag 3 oktober 2017 geïn-

stalleerd. Daarin hebben zitting de raadsleden de heer mr. ing. S. Hoekstra (voorzitter),
mevrouw K. van der Velde-Ronda, mevrouw D. Mulder, de heer Y. de Vries en de heer
mr. D. de Calonne. Als secretaris is de raadsgriffier de heer drs. F. van der Heide aan de
commissie toegevoegd, ondersteund door de adjunct-griffier, mevrouw J. Stienstra.
Adviseur van de commissie is de heer E. Docter en het bureau KAFI Integrity BV te
Veenendaal heeft de commissie bij haar werkzaamheden ondersteund. Na de gemeen-
teraadsverkiezingen van 21 maart 2018 heeft de heer mr. D. de Calonne de commissie
verlaten omdat hij niet meer tot raadslid was verkozen.

Foto: Lisa Penninga

Bovenste rij v.l.n.r.: mevrouw K. van der Velde-Ronda, de heer F. van der Heide, mevrouw D. Mulder,
mevrouw J. Stienstra.
Onderste rij v.l.n.r.: de heer Y. de Vries, de heer S. Hoekstra. De heer D. de Calonne ontbreekt op de foto.

17
18
3 De uitgevoerde werkzaamheden

De commissie merkt in algemene zin op dat in dit rapport citaten zijn opgenomen die zijn
ontleend aan de gehouden interviews en openbare verhoren. Alle hierna genoemde werk-
zaamheden, inclusief het daarbij genoemde onderzoeksmateriaal, vormen de onderbou-
wing voor de bevindingen en conclusies zoals in dit rapport zijn opgenomen. Alle hierna
genoemde documenten zijn, voor zover niet als bijlage bij dit rapport gevoegd, opgenomen
in het dossier dat de commissie gedurende haar onderzoek heeft aangelegd.

3.1 Dossier- en documentenstudie

Op verzoek van de commissie heeft het college documenten en data ter beschikking gesteld
die betrekking hebben op de te onderzoeken casus. Ook van De Lawei en aannemer Van
Norel heeft de commissie documenten ontvangen die bij het onderzoek betrokken zijn.
Vervolgens zijn al deze documenten en gegevens bestudeerd en geanalyseerd. De commissie
heeft Arcadis, verantwoordelijk voor de directievoering en het projectmanagement tijdens
de uitvoeringsfase van het project, om medewerking gevraagd. Die gaf te kennen dat zij
uitsluitend bereid was tot het beantwoorden van schriftelijke vragen. De commissie heeft
besloten geen gebruik van dit aanbod te maken.

3.2 Voorgesprekken en openbare verhoren23

Naast het dossieronderzoek zijn door de commissie zestien (16) voorgesprekken in de vorm
van besloten interviews gehouden met (oud) ambtenaren en collegeleden van de gemeente,
alsook met personen buiten de gemeentelijke organisatie. Op basis van deze interviews en
het uitgevoerde documentenonderzoek is vervolgens de lijst van de door de commissie te
verhoren personen opgesteld.
Van elk interview is een woordelijk uitgewerkt verslag opgesteld dat, na eventuele aanpas-
sing, ter ondertekening aan de geïnterviewde is voorgelegd. Door de commissie is besloten
zes (6) personen in het openbaar te verhoren. Vijf daarvan zijn onder ede verhoord; de
directeur van De Lawei, de heer Avezaat, heeft op vrijwillige basis meegewerkt aan dat ver-
hoor dat op zijn verzoek niet onder ede heeft plaatsgevonden. Van de openbare verhoren is
eveneens een woordelijk uitgewerkt verslag opgemaakt.

23
voor een overzicht zie bijlage 3

19
 3.3 Wederhoor

In het kader van het wederhoor24 zijn de voorlopige onderzoeksbevindingen door de com-
missie, in de vorm van een conceptrapport met bijlagen maar zonder conclusies en aanbeve-
lingen, voorgelegd aan het college van burgemeester en wethouders met het doel haar in de
gelegenheid te stellen de bevindingen op feitelijke onjuistheden te controleren. De reactie
van het college werd op 7 juni 2018 ontvangen en is als bijlage 4 bij dit rapport gevoegd
met daarbij de zienswijze van de commissie op de reactie van het college.

24
Wederhoor heeft plaatsgevonden in de periode van 25 mei tot en met 7 juni 2018

20
4 De bevindingen

4.0 Inleiding

Zoals in paragraaf 1.4 is opgemerkt heeft de commissie ten behoeve van de leesbaarheid
van het rapport, de beantwoording van de onderzoeksvragen ondergebracht in de volgende
vier onderwerpen:

a. de projectorganisatie (paragraaf 4.1)

b. de subsidiebeschikkingen en de verantwoording daarvan (paragraaf 4.2)
c. de aanloop naar de ontbinding van het contract met aannemer Van Norel
(paragraaf 4.3)
d. de informatievoorziening aan de raad (paragraaf 4.4)

In de volgende paragrafen worden alle bevindingen van de onderzoekscommissie uitvoerig

beschreven terwijl elk onderdeel wordt afgesloten met een conclusie.

4.1 De Projectorganisatie25

4.1.2 De projectorganisatie tijdens de Ontwerpfase

De projectorganisatie is opgenomen in het document: “Projectopdracht Huisvesting

cultuur ontwerpfase” (hierna: de Projectorganisatie). Daarin worden de volgende gremia
beschreven:

a. de Projectgroep Cultuurhuisvesting (ambtelijk)

b. de Kerngroep Cultuurhuisvesting (bestuurlijk) en
c. de Deelgroepen in de ontwerpfase (ambtelijk)

Als externe overleggen worden genoemd: de Projectgroep en directies Lawei en Meldij.

De namen van de overleggen die in de Projectorganisatie worden aangehouden, verschilden

van die in de praktijk hetgeen tot verwarring zou kunnen leiden. Zo wordt de Projectgroep
Cultuurhuisvesting ook aangeduid als Projectgroep of Projectteam en wordt de Kerngroep
Cultuurhuisvesting ook Kernteam genoemd. In de Projectorganisatie is opgenomen dat de
Projectgroep in de ontwerpfase één keer in de twee weken met de directies van De Lawei en
Meldij overlegt en dat het projectteam verantwoordelijk is voor de voortgang, de financiën
en het resultaat van de werkzaamheden. In een tweewekelijks overleg worden deze zaken

25
Zie bijlage 2

21
 teruggekoppeld aan de wethouder en de afdelingshoofden Samenlevingszaken en Ontwik-
keling, zo is vermeld. Van belang is de constatering dat de Projectorganisatie is opgesteld
ten behoeve van de ontwerpfase. Hoewel de ontwerpfase in september 2013 is overgegaan
in de uitvoeringsfase, heeft nimmer een formele aanpassing en actualisering van deze pro-
jectorganisatie plaatsgevonden.

4.1.3. Keuze bouwheerschap-opdrachtgeverschap

Tijdens de Ontwerpfase heeft het college op 7 november 2011 een besluit genomen over
het opdrachtgeverschap op basis van het hierna beschreven ambtelijk advies26. Uit dat
advies blijkt dat ‘gaandeweg het selectie-proces de vraag aan de orde kwam wie in de voorberei-
dingsfase de formele opdrachtgever zou worden’. Bij alle stappen die in de voorbereiding dien-
den te worden gezet, was gezamenlijk draagvlak van Lawei, Meldij en gemeente van belang.
Zonder die gezamenlijkheid kon er op een later moment niet worden uitgevoerd, aldus het
ambtelijk advies. Het gebouw was immers van de ene partij, het geld zat bij de andere. In
dat licht was het minder relevant wie formeel de opdracht verstrekte. Het proces was en
bleef erop gericht op het gezamenlijk ontwikkelen van een product, waarbij alle partijen
hun eigen bestuurlijke afweging zouden maken.

Met de directies van De Lawei en Meldij is men op ambtelijk niveau gekomen tot een
advies aan het college over het op hoofdlijnen verdelen van het formele opdrachtgeverschap:

a. laat De Lawei optreden als formele opdrachtgever voor alle zaken die direct het
gebouw en de cultuur-instellingen aangaan (procesadviseur, architect, theater-
techniek);
b. laat de gemeente optreden als formele opdrachtgever voor alle zaken die betrek-
king hebben op de openbare ruimte en de publiekrechtelijke procedures;
c. beoordeel in gezamenlijkheid wie het meest geschikt is als opdrachtgever aan
externen wanneer het gaat om verwerving van subsidies en fondsen.

Het ambtelijk advies gaat verder door te stellen dat deze aanpak (zie onder a.) overeenkomt
met hoe wordt gewerkt in scholenbouwprojecten. Ook daar is het schoolbestuur formeel
eigenaar van het gebouw en beschikt de gemeente over het budget. De ervaring is dat deze
aanpak bijdraagt aan de betrokkenheid van de instelling, zonder dat dit ten koste gaat van
de voortgang van het project, dan wel de regievoering door de gemeente, aldus het ambte-
lijk advies. Het onder punt b. gestelde spreekt volgens het ambtelijk advies voor zich. Het is
niet wenselijk dat andere partijen als opdrachtgever optreden voor zaken waar de gemeente
formeel verantwoordelijk voor is. Met betrekking tot het gestelde onder punt c. wordt
daarover in het advies opgemerkt dat verstrekkers van subsidies en fondsen soms specifieke

26
Informatie uit de memo van 15 juli 2017 van de projectleider van de gemeente aan het college

22
eisen stellen aan de ontvanger of de begunstigde. Wanneer hier een specifieke partij voor
wordt aangewezen, lopen de deelnemende partijen mogelijk kansen mis. Vandaar te kiezen
voor deze pragmatische, situationele insteek. Met deze aanpak krijgen volgens het ambtelijk
advies partijen de verantwoordelijkheid voor die delen waar ze eigenaar van zijn. Op punten
waar dit niet helder is, dan wel waar er kansen kunnen worden benut, wordt een pragma-
tische invulling gezocht.

De commissie heeft vastgesteld dat het project, zeker op ambtelijk niveau, een coproductie
is geweest van De Lawei en de gemeente, zoals ook was voorgesteld in het hiervoor beschre-
ven ambtelijk advies van november 2011.

4.1.4 De projectorganisatie tijdens de Uitvoeringsfase

Niet lang nadat De Lawei het bouwheerschap op zich had genomen, werd gestart met de
uitvoeringsfase. De Lawei wilde uiterlijk op 17 september 2014 met een deels vernieuwd
en voor het overige geheel gerenoveerd theater het seizoen 2014-2015 in. Die tijdsdruk
heeft gedurende het gehele project, tot aan het moment dat het contract met Van Norel
eenzijdig werd ontbonden, als een zwaard van Damocles boven de hoofden van betrokkenen
gehangen. De tijdsdruk is op meerdere momenten een punt van aandacht en discussie
geweest tussen Van Norel en De Lawei.27 De tijdsdruk is tot laat in het proces een zwaar-
wegende factor geweest voor het nemen van bepaalde besluiten. Hoewel die besluiten niet
zijn genomen door de gremia die hierna worden genoemd is het wel van belang die te
benoemen omdat daarin, zeker op ambtelijk niveau, vele zaken met elkaar werden gedeeld
en besproken:

a. Het Projectteam
b. De Projectgroep
c. Het Kernteam
d. Het Bouwoverleg

De oud wethouder Cultuur mevrouw Ketelaar werd door de commissie gevraagd hoe zij
in haar periode als wethouder werd geïnformeerd door haar adviseurs en of dat dagelijks,
wekelijks of maandelijks was.

[begin citaat] Die zal maandelijks of driewekelijks geweest kunnen zijn, maar ook los
van de reguliere vergadering. Op het moment dat er wat speelde en het was nodig om
dat als bestuurder te weten, dan wist ik het soms dagelijks. Dus de formele vergade-
ringen: prima. Maar we werkten op die manier, dat als er stront aan de knikker is

27
Zie onder andere de brief van Van Norel van 2 mei 2014 waarin onder andere gevraagd wordt om
bouwtijdverlenging

23
 om zo maar te zeggen, dat ik het weet. Soms weet ik dat er stront aan de knikker is
en hoef ik er nog helemaal niks mee, want het gaat zich nog wel oplossen. Soms heeft
het zich al opgelost en hoef je het niet te weten als bestuurder. Op het moment dat
het echt zo is, dat je als bestuurder moet aantreden, dan weet je dat op tijd en dan
weeg je dat samen af.[einde citaat]

4.1.4.1 Hoe was het overleg georganiseerd van het bouwmanagement en het projectteam

De commissie heeft vastgesteld dat het bouw- c.q. projectmanagement in handen was van
Arcadis. Iets anders is het bouwoverleg. Het bouwoverleg is ingesteld op het moment dat
met de uitvoering van de vernieuwbouw werd gestart in september 2013. Dit overleg werd
voorgezeten door de heer Klaver die ook namens Arcadis verantwoordelijk was voor het
projectmanagement en de directievoering. De gemeente nam niet deel aan het bouwover-
leg, maar de projectleider van de gemeente, de heer Visser, ontving wel een kopie van het
verslag van de vergadering. Op die manier bleef de gemeente op de hoogte van wat daar-
in werd besproken. Met het Projectteam werd in de praktijk het Planoverleg Huisvesting
Cultuur bedoeld. Daarin hadden zowel de gemeente, de Lawei/Meldij alsook de directie-
voerder Arcadis zitting. Het Planoverleg ontving ook een kopie van het verslag van de
vergaderingen van het bouwoverleg.

4.1.4.2 De verantwoordelijkheden en bevoegdheden

Zoals hiervoor is opgemerkt blijkt dat met de ‘Projectgroep’ het ‘Planoverleg Huisvesting
Cultuur’ wordt bedoeld. In paragraaf 4.2 wordt ingegaan op de afgegeven subsidiebeschik-
kingen ten behoeve van de vernieuwbouw maar op voorhand wordt opgemerkt dat in de
subsidiebeschikking van 26 maart 2014 is opgenomen dat het meerwerk dient te worden
verrekend binnen de post onvoorzien. Daaraan is door het college de voorwaarde verbon-
den dat het te verwachten meerwerk vooraf in de Projectgroep aan de orde moet zijn gesteld
en dat die vervolgens met de uitvoering daarvan akkoord is gegaan. Zoals hiervoor is op-
gemerkt was de naam van de Projectgroep inmiddels veranderd zonder dat de projectorga-
nisatie daarop formeel was aangepast. De commissie heeft geen enkele andere bevoegdheid
kunnen vaststellen dan de zojuist genoemde. Aan alle overige gremia waren, voor zover de
commissie bekend is, geen bevoegdheden gemandateerd. Bovendien was de positie van de
gemeente alleen die van subsidieverstrekker en had het college nagelaten om haar positie in
het gehele proces te versterken door geen aanvullende voorwaarden aan de subsidiebeschik-
king te verbinden die haar sturing en control op het project zouden hebben kunnen geven.

4.1.4.3 De opdracht voor de directievoering en het projectmanagement

Op 6 september 2013 werd door De Lawei formeel opdracht verleend aan Arcadis voor
zowel de directievoering, het projectmanagement alsook het kostenmanagement. Daar-

24
bij werden de directievoering en het project-management in handen gegeven van de
heer Klaver die tijdens de ontwerpfase ook voorzitter van het Ontwerpteam was geweest.
Het Ontwerpteam was onder andere verantwoordelijk voor de totstandkoming van het
bestek. Als directievoerder en projectmanager werd de heer Klaver vanaf dat moment onder
andere verantwoordelijk voor een goede uitvoering van het bestek. Door die twee functies te
combineren leverde dat niet alleen een besparing in geld, maar ook in tijd op omdat geen
extra offerte- en aanbestedingstraject doorlopen hoefde te worden. Aan de andere kant
ontstond hierdoor wel het beeld van ‘de slager die zijn eigen vlees mocht gaan keuren.’ Dit
omdat de heer Klaver opnieuw betrokken werd bij het bestek. Vanaf dat moment behoorde
het ook tot zijn taak het investeringsbudget te bewaken in samenwerking met de kosten-
deskundige, evenals het overleggen met de kostendeskundige over meer- en minderwerken
en het afstemmen met de toezichthouder over de kwaliteit van het door aannemer Van
Norel uitgevoerde werk. De hier genoemde toezichthouder betrof niet de toezichthouder
van de gemeente, maar de heer Van Duin die daartoe door De Lawei was ingehuurd.

4.1.5 Zijn de gemaakte werkafspraken in de praktijk nagekomen

Gelet op de wettelijke bevoegdheid van de commissie, die op grond van artikel 155a
Gemeentewet uitsluitend onderzoek mag doen naar het door het college en of de burge-
meester gevoerde bestuur, heeft de commissie zich bij de beantwoording van deze vraag
beperkt tot de werkafspraken tussen De Lawei, de directievoerder/ projectmanager van
Arcadis en de gemeente. Hoewel Arcadis formeel in opdracht van De Lawei haar werk
uitvoerde, is vast komen te staan dat namens Arcadis op meerdere momenten, direct dan
wel indirect, contact is geweest met onder andere de projectleider van de gemeente, de heer
Visser, alsook met het college dan wel met de wethouder Cultuur mevrouw Krans. Zeker
in de periode in aanloop naar de ontbinding van het contract met Van Norel is het college
en/of de wethouder namens Arcadis geïnformeerd over de kwaliteit van het door Van Norel
uitgevoerde werk.

4.1.5.1 Afspraken over het ‘meerwerk’

Arcadis was in opdracht van De Lawei tevens belast met het kostenmanagement. In dat
kader stelde zij onder andere periodiek kostenberekeningen op, waaronder het meer-
en minderwerk. Dat laatste is interessant omdat in de subsidiebeschikking van de ruim
€ 14 miljoen als voorwaarde was opgenomen dat het meerwerk zou worden verrekend
binnen de post ‘Onvoorzien’, mits het te verwachten meerwerk vooraf in de projectgroep28
aan de orde was gesteld en deze met de uitvoering daarvan akkoord was gegaan. Op grond

28
De projectgroep is het Planoverleg Huisvesting Cultuur, waarin buiten de gemeente ook De Lawei en
Arcadis ook zitting hadden.

25
 van de uitkomsten van het onderzoek staat vast dat gedurende de uitvoering van het
project29 doorlopend sprake is geweest van ‘meerwerk’.

Tijdens het openbaar verhoor met de directeur van De Lawei de heer Avezaat gaf deze aan
dat volgens hem daarbij de post onvoorzien niet was overschreden. De commissie heeft
op dat punt haar ernstige twijfels, onder andere30 omdat zij niet heeft kunnen vaststellen
dat de € 1,1 miljoen aan voorbereidingskosten is opgenomen in de eindverantwoording
van de ruim € 14 miljoen aan subsidie. Dit terwijl de € 1,1 miljoen daarvan wel deel
uitmaakte. Het beeld verandert niet, indien daarbij de verklaringen van de projectleider van
de gemeente de heer Visser en die van het oud hoofd financiën de heer Kuipers, worden
betrokken. Beiden verklaarden volstrekt anders toen aan hen de vraag werd gesteld of de
€ 1,1 miljoen al dan niet onderdeel uitmaakte van de ruim € 14 miljoen aan subsidie. De
projectleider van de gemeente:

[begin citaat] Nee, naar mijn mening, voor zover ik het nu kan bekijken, is dat geen
onderdeel van.[einde citaat]

En het oud hoofd financiën:

[begin citaat] Wat ik in de beschikking zie staan is een subsidie van veertien miljoen,
waarvan ik op blad 2 afleid dat de 1,1 miljoen euro voorbereidingskosten daar onderdeel
van uitmaken.[einde citaat]

Tijdens het interview met de projectleider van de gemeente de heer Visser heeft de commissie
hem ook gevraagd wie over het ‘meerwerk’ besluiten nam:

[begin citaat] Zie, in het planoverleg werd in feite het meerwerk besproken. Ik heb
altijd de policy gehad van: niet gemeld is geen meerwerk. Zo simpel... Zo heb ik altijd
richting Arcadis gezegd van: in feite kun je pas een fiat krijgen op het moment dat het
planoverleg daar iets over gezegd heeft, [einde citaat].

Verder heeft de commissie vastgesteld dat op het moment dat de overeenkomst met Van
Norel op 9 september 2014 werd ontbonden er geen facturen aan meerwerk waren betaald
aan Van Norel en de E- en W-aannemers31 Pranger Rosier en Homij. Volgens de eindver-
antwoording van de ruim € 14 miljoen vonden de eerste uitbetalingen aan meerwerk plaats

29
De periode van september 2013 tot aan de bouwkundige oplevering van De Lawei in augustus 2015
30
Zie ook de memo van 16 februari 2015 van het hoofd communicatie aan de wethouder. Daarin wordt ge-
sproken over een overschrijding, toe te schrijven aan de oorspronkelijke vernieuwbouw, van op dat moment
€ 500.000.
31
E-aannemer is belast met het aanbrengen van de Elektrische installaties en de W-aannemer met de Werk-
tuigbouwkundige installaties

26
vanaf 2 oktober 2014, twee dagen nadat de raad had ingestemd met de extra subsidie van
€ 3,725 miljoen.

4.1.5.2 Afspraken over de invulling van de SROI: Social Return On Investment

Op verzoek van de gemeente was in het bestek ook een paragraaf opgenomen over de invul-
ling van de SROI en wel de volgende:

Dit project als social return project uitvoeren. Onder social return wordt verstaan het
opnemen van sociale voorwaarden, eisen en wensen in inkoop- en aanbestedingstrajec-
ten, zodat leveranciers een bijdrage leveren aan de uitvoering van het beleid van de
gemeente Smallingerland t.a.v. het bieden van werkgelegenheid aan mensen met een
afstand tot de arbeidsmarkt. Minimaal 3% van de waarde van de opdrachtwaarde door
opdrachtnemer dient besteed te worden aan social return. De opdrachtgever stelt van
tevoren geen doelen vast, maar zal deze doelen na gunning in overleg met de aannemer
bespreken, vaststellen en vastleggen in een prestatieovereenkomst. De doelen van social
return kunnen zich o.a. richten op: inzet medewerkers, maatschappelijk verantwoorde
doelen, sponsoring van maatschappelijk verantwoorde doelen, trainingen.

Uit een email van 30 december 2013 van de projectleider, de heer Visser, aan de jurist van
de gemeente blijkt dat tot op dat moment twee gesprekken zijn geweest over dit onderwerp
met aannemer Van Norel. Omdat de gemeente het gevoel heeft dat Van Norel geen geld of
in ieder geval niet het volledige bedrag in wil zetten ten behoeve van een goede invulling
van de SROI vraagt de projectleider om advies. Zijn vraag is: ‘Hoe sterk staan we juridisch in
dit verhaal? Kunnen we dan een korting claimen op de aanneemsom verminderd met het bedrag
wat hij wel aan SROI heeft ingevuld?’ Tijdens het interview met de heer Visser, projectleider
van de gemeente, heeft de commissie hem gevraagd naar de invulling van de SROI:

[begin citaat] SROI stond toen eigenlijk nog een beetje in de kinderschoenen. Niemand
wist precies hoe je daarmee om moest gaan. Daarom heb ik me daar tegenaan bemoeid
om ook tot steun te zijn voor de mensen van sociale zaken, om daar een goede invulling
voor te vinden. Dat zijn best wel lastige trajecten, want je ziet, en dat werd ook door Van
Norel, aangegeven: “Dan zet ik iemand in de ww in Nunspeet en dan haal ik hier
iemand uit de bak”, om het maar even heel populistisch te zeggen. Ja, dat is natuurlijk iets
waar je last van hebt, want dat kan, tenminste in mijn beleving, nooit de doelstelling
zijn van de inzet van de SROI. Dus dat was wat zoeken. Je hebt ook te maken met een
aantal administratieve taken die je moet doen. Uiteindelijk is ervoor gekozen om iemand
die vanuit de SROI betaald werd, ook de administratie te laten doen. Het is niet het
meest gelukkige onderdeel van dit project [einde citaat]

27
 Op de vraag van de commissie of de SROI ook is ingevuld overeenkomstig de voorwaarden
die daaraan vooraf gesteld zijn antwoordde hij:

[begin citaat]Nee, want volgens mij is het zo dat uiteindelijk maar de helft ingevuld is.
De grootste helft is ingevuld door inzet van mensen uit de kaartenbakken. Een stuk of
twaalf, voor zover ik weet. En volgens mij heeft voornamelijk de invulling cultureel-maat-
schappelijk nooit plaatsgevonden. Dat is ook wat een lastig meetbaar instrument. Wat ik
ook net al aangaf, de SROI stond natuurlijk nog in de kinderschoenen. Bij Sociale Zaken
moest natuurlijk wel gekeken worden naar: hoe vullen we dat dan in en wat is passend,
enzovoort [einde citaat]

De commissie is bij dit onderwerp een paar zaken opgevallen. Ten eerste is het bestek en
in aansluiting daarop de aannemingsovereenkomst een zaak tussen De Lawei als opdracht-
gever en Van Norel als opdrachtnemer. Hoewel de gemeente daarbij geen partij is, gaat
zij daarover wel het gesprek aan met de aannemer. Het tweede dat de commissie opvalt,
is dat de gemeente geen instrumenten in handen heeft om de invulling van de SROI af te
dwingen.

Tot slot blijkt uit een e-mailwisseling van 15 april 2014 tussen een beleidsmedewerker
Sociale Zaken, de projectleider van de gemeente de heer Visser en de directievoerder van
Arcadis, de heer Klaver, dat Van Norel kennelijk kandidaten naar voren schuift die in de
WW zitten maar waarvan wordt vermoed dat die eerder bij Van Norel werkzaam zijn
geweest. Op die manier zou Van Norel via een draaideurconstructie haar oud-personeel
inzetten om daarmee aan de invulling van de SROI te kunnen voldoen. Om dat te contro-
leren heeft deze beleidsmedewerker kennelijk Suwinet geraadpleegd. In het e-mailbericht
daarover aan de directievoerder de heer Klaver en de projectleider de heer Visser staat:

[begin citaat] Ik heb alle personen gecontroleerd in Suwi. Bij geen van de opgevoerde
werknemers ben ik Van Norel als eerdere werkgever tegengekomen. De meeste hebben via
een uitzendbureau gewerkt. Niet na te gaan of ze via het uitzendbureau bij Van Norel
werkzaam waren. Is ergens in het bestek of latere afspraken de vereiste afstand tot de
arbeidsmarkt/duur werkloosheid vastgelegd? Die duur van de WW periode is vaak wel na
te gaan.[einde citaat]

Suwinet is een digitale infrastructuur die is ontwikkeld door het UWV, de SVB en de
gemeenten met het doel gegevens met elkaar te kunnen uitwisselen voor de uitoefening van
hun wettelijke taak. Er mogen dan ook alleen gegevens worden uitgewisseld waarvoor een
wettelijke grondslag bestaat.32

32
bron: website BKWI

28
 Conclusies paragraaf 4.1

a. Het college heeft geen bezwaar gemaakt tegen de dubbele petten van de heer
Klaver van Arcadis. Hij was voorzitter van het Ontwerpteam en op grond
daarvan mede verantwoordelijk voor de totstandkoming van het bestek. Hij
was echter ook projectmanager en directievoerder tijdens de uitvoering van
de vernieuwbouw van De Lawei en op grond daarvan verantwoordelijk dat
er gebouwd werd volgens datzelfde bestek.
b. Op het moment dat het contract met aannemer Van Norel op 9 september
2014 werd ontbonden waren nog geen facturen voor meerwerk betaald. De
eerste facturen inzake meerwerk werden betaald op het moment dat de extra
subsidie in oktober 2014 van € 3,725 miljoen aan De Lawei werd toe-
gekend. De commissie vindt het bijzonder dat het college daarover geen
kritische vragen heeft gesteld.
c. Over de invulling van de SROI blijkt het college afhankelijk te zijn van het
optreden van De Lawei richting aannemer Van Norel. Het college had daar-
op meer invloed kunnen uitoefenen indien zij in dat kader voorwaarden
had verbonden aan de door haar verleende subsidiebeschikking ten behoeve
van de vernieuwbouw.
d. Een ambtenaar van de gemeente heeft ten behoeve van de invulling van de
SROI het datasysteem Suwinet geraadpleegd en de resultaten daarvan
gedeeld met onder andere de directievoerder de heer Klaver van Arcadis.
Zowel de betreffende raadpleging als het delen van de informatie die daaruit
naar voren is gekomen is onrechtmatig.
e. Binnen de huidige organisatie is onvoldoende kennis en professionaliteit
aanwezig om grote projecten uit te kunnen voeren.

4.2 De subsidiebeschikkingen en de verantwoording daarvan

4.2.1 Inleiding

Voordat wordt ingegaan op de subsidiebeschikkingen die in het kader van de vernieuw-

bouw door het college aan De Lawei zijn afgegeven, wijst de commissie er op dat de
provincie Fryslân ook heeft bijgedragen aan de vernieuwbouw van De Lawei. Dat ging
om een bijdrage van € 3,1 miljoen. Dat bedrag is via de gemeente aan De Lawei verstrekt
en maakte onderdeel uit van de subsidie van ruim € 14 miljoen die het college formeel in
maart 2014 aan De Lawei verleende. Tot de ruim € 14 miljoen behoorde ook een bedrag
van € 1,1 miljoen aan voorbereidingskosten, waarop in de volgende paragraaf verder wordt
ingegaan.

29
 4.2.2. De subsidie van ruim € 14 miljoen voor de vernieuwbouw van De Lawei

Hoewel met de (ver)bouwwerkzaamheden in september 2013 wordt gestart, besluit het

college op 17 december 2013 een subsidie van ruim € 14 miljoen toe te kennen aan De
Lawei ten behoeve van de vernieuwbouw. Het duurt overigens tot 26 maart 2014 voordat
de formele subsidiebeschikking is opgesteld en wordt verzonden aan De Lawei. De com-
missie heeft de projectleider van de gemeente de heer Visser gevraagd naar de reden van de
late verzending van deze beschikking. Hij merkte daarover tijdens het interview met hem
het volgende op:

[begin citaat] De precieze reden weet ik niet. Ik weet wel dat er op bepaalde momenten
raadsbesluiten worden genomen en stappen worden gezet. Door de druk van de dag, denk
ik, dat dat de reden is. En ik merk ook wel eens van “Oh ja, we moeten ook nog een
beschikking hebben”. [einde citaat]

Zoals in de Inleiding van deze paragraaf is opgemerkt valt binnen deze beschikking een
bedrag van € 1,1 miljoen. Dat bedrag is al op 20 augustus 2013 aan De Lawei overgemaakt
om daarmee de voorbereidingskosten te dekken.33 Voorafgaande aan de formele afgifte van
de subsidiebeschikking had het college ook al een bedrag van ruim € 5,5 miljoen, dat
onderdeel uitmaakte van de ruim € 14 miljoen, aan De Lawei overgemaakt. Buiten het
feit dat het al bijzonder is dat zoveel geld wordt overgemaakt aan een organisatie terwijl de
formele beschikking nog moet worden afgegeven, blijkt ook nog eens dat aan de uitein-
delijke subsidiebeschikking door het college geen nadere voorwaarden zijn verbonden die
haar ‘sturing en control’ op het project en op de besteding van haar geld zouden hebben
kunnen geven.

Dit terwijl uit een interne e-mail van de gemeente van 2 september 2013 het volgende bij
de projectleider van de gemeente de heer Visser onder de aandacht wordt gebracht:

[begin citaat] Ik wil met jou even praten over de beschikking mbt de cultuurhuisvesting.
Lawei is opdrachtgever. Wij zijn de grootste subsidient. Onze normale subsidievoorwaar-
den zijn niet echt op deze schaal toereikend lijkt mij [einde citaat]

Gelet ook op andere documenten34 is het niet opnemen van nadere voorwaarden kennelijk
een bewuste keuze van het college geweest. Daarbij is De Lawei, zowel de directie alsook de
Raad van Toezicht, tijdens de voorbereiding van het opstellen van de subsidiebeschikking
in de gelegenheid gesteld te reageren op het concept. De commissie heeft de projectleider

33
Hieronder vallen bijvoorbeeld de kosten van de architect voor het opstellen van het bestek, het opstellen
van het plan van eisen, kosten adviseurs waaronder Arcadis etc.
34
de conceptbeschikking van 17 september 2013, het verslag van het Planoverleg Huisvesting Cultuur van
6 november en 4 december 2013

30
de heer Visser gevraagd of het gebruikelijk is dat een concept van een subsidiebeschikking
wordt besproken met de aanvrager. Volgens de heer Visser was dat niet altijd het geval,
maar hij gaf daarbij aan dat zij dat in het algemeen wel prettig vinden. Hierdoor is degene
die de beschikking zal ontvangen bekend met de zaken die daarin worden vastgelegd, zodat
daarover eventueel ook opmerkingen gemaakt kunnen worden.

De voorwaarden die uiteindelijk onderdeel uitmaken van de subsidiebeschikking zijn de

algemene uit de gemeentelijke subsidieverordening. Die geven het college echter alleen de
mogelijkheid om achteraf te controleren of de verleende subsidie op de juiste wijze is be-
steed. De commissie heeft niet kunnen achterhalen wat de reden is geweest om die nadere
voorwaarden niet aan de subsidie te verbinden. Oud burgemeester Van Bekkum kon zich
niet meer herinneren of het ontbreken van die aanvullende voorwaarden nog een punt
van discussie was geweest binnen het college. De commissie heeft ook de oud wethouder
Cultuur mevrouw Ketelaar gevraagd waarom die aanvullende voorwaarden niet in de subsi-
diebeschikking zijn opgenomen en op welke wijze het college dan ‘sturing en control’ heeft
gehad op de besteding van het geld:

[begin citaat] Op papier was er geen enkele sturing meer mogelijk, maar ik hecht eraan
daar ook even een beetje context bij te schetsen. U heeft helemaal gelijk. Je geeft als
gemeente niet iedere dag een beschikking af voor veertien miljoen. En je geeft zeker geen
beschikking af aan partijen die nieuw binnen komen wandelen; een opdracht voor de
gemeente uitvoeren voor een eerste of tweede keer en je hebt er totaal geen gevoel bij
hoe dat verder wordt ingezet. We praten hier over een soort eind, de afgifte van de
beschikking als onderdeel, als een belangrijk onderdeel van een project dat daarvoor al
een aantal jaren duurde. Waar je te maken hebt met een partij, een grote stichting als
De Lawei, waar je als gemeente al jaren de ervaring mee hebt in de samenwerkingen.
Een partij waarvan je weet hoe ze werken. Een partij die gewend is om te gaan met
subsidies, met maatschappelijk geld, geld van ons allemaal. Dus je doet het niet op basis
van één of twee gesprekken met een partij die je niet kent. Je doet het op basis van een
voortraject waarin je aan een gezamenlijke agenda hebt gewerkt, een goede gezamenlijke
ambitie en visie op wat je uiteindelijk als eindresultaat wilt hebben, de manier waarop je
dat met elkaar gaat doen. Dan volgen er uiteindelijk op papier de formele afspraken.

Als dat hele voortraject daar niet voor zit en niet gezien wordt, dan kan ik me voorstellen
dat als je het zo vanaf papier bekijkt, dat u denkt: hé, totaal geen sturing. Maar we
hebben gewerkt op basis van een uitgebreid voortraject, op basis van elkaar kennen,
helderheid over gezamenlijke ambitie, volstrekte helderheid over de gemeentelijke eind-
resultaten die gehaald moesten worden, de gemeentelijke ambities. En in die samenwer-
king, die nauwe samenwerking, waarin je ook vertrouwen met elkaar opbouwt, op basis
daarvan hebben wij de beschikking afgegeven en zijn we het bouwtraject ingegaan.
[einde citaat]

31
 4.2.3 De verantwoording van de subsidie van ruim € 14 miljoen

Op grond van een advies van de projectleider de heer Visser van 30 maart 2017 stelt het
college op 11 april 2017 de subsidie vast voor het bouwkundige deel van de vernieuwbouw
van De Lawei. Het gaat om een bedrag van ruim € 14 miljoen. De grondslag voor deze
vaststelling ligt in de eindverantwoording die De Lawei bij het college heeft ingediend
en welke verantwoording is voorzien van een accountantsverklaring. Die verklaring is ook
gebruikt voor de verantwoording van de provinciale subsidie van € 3,1 miljoen, aldus de
heer Visser aan het college. Uit de bijgevoegde stukken blijkt echter het tegenovergestelde,
in die zin dat de betreffende accountantsverklaring niet is bestemd om daarmee de subsidie
van ruim € 14 miljoen te kunnen verantwoorden. De verklaring is namelijk uitsluitend
afgegeven voor het verantwoorden van de provinciale subsidie van € 3,1 miljoen. Hierdoor
is de controleverklaring mogelijk niet geschikt voor andere doeleinden, aldus de accountant.

Ondanks deze aanwijzing wordt met de eindverantwoording door het college ingestemd en
wordt op grond daarvan de subsidie op iets meer dan € 14 miljoen definitief vastgesteld.
Deze vaststelling vindt echter plaats zonder dat door De Lawei in de eindverantwoording
facturen zijn opgenomen ter verantwoording van de € 1,1 miljoen aan voorbereidings-
kosten. Dat bedrag maakte immers ook onderdeel uit van de ruim € 14 miljoen aan subsidie.

4.2.4 De extra subsidie van € 3,725 miljoen

In het kader van de eenzijdige ontbinding van de aannemingsovereenkomst door De Lawei

is door Arcadis een opstelling gemaakt van de financiële risico’s, de omvang van de schade
en de verwachte (meer)kosten. Deze worden geraamd op € 3,725 miljoen. Omdat De Lawei
deze kosten niet kan dragen vraagt zij in haar brief van 25 september 2014 een extra subsidie
bij de gemeente aan. De aanvraag voor deze subsidie is echter een volledige coproductie
geweest, in ieder geval op ambtelijk niveau, tussen De Lawei als aanvrager en de gemeente
als subsidiegever. In haar beschikking van 10 oktober 2014 kent het college de extra subsidie
vervolgens toe, dit nadat ook de raad op 30 september 2014 daarmee heeft ingestemd.
De commissie constateert dat de subsidie geheel en uitsluitend is gebaseerd op een door
Arcadis, die ook belast was met het projectmanagement en de directievoering, opgesteld
overzicht met een omvang van twee pagina’s. Uit de openbare verhoren is gebleken dat er
geen second opinion heeft plaatsgevonden op de berekening van Arcadis. Eén van de voor-
waarden waaronder deze subsidie wordt afgegeven is dat vaststelling daarvan plaats dient
te vinden binnen een half jaar nadat de Raad van Arbitrage voor de bouw vonnis heeft
gewezen.

De Raad van Arbitrage heeft op 7 juli 2017 vonnis gewezen waarmee op uiterlijk 7 januari
2018 de verantwoording van de subsidie door De Lawei bij het college ingediend had
moeten worden. Omdat op ambtelijk niveau de voorwaarde bij de subsidiebeschikking

32
werd gelezen dat de vaststelling van de subsidie na het onherroepelijk worden van de uit-
spraak van de Raad van Arbitrage diende plaats te vinden, werd de termijn van 7 januari
verschoven naar 7 april 201835. Zoals bij de voorbereiding van de eerste subsidiebeschikking
is opgemerkt, is ook deze beschikking in nauw overleg met De Lawei tot stand gekomen,
zoals onder andere blijkt uit de e-mail van 25 september 2014 van het oud hoofd Financiën
van de gemeente de heer Kuipers aan de directeur van De Lawei de heer Avezaat. De heer
Kuipers merkte in zijn e-mail op dat in het concept ‘de tweede aanpassing spannender is’.
En nadat hij had uitgelegd wat daaraan ‘spannend’ was vroeg hij de heer Avezaat of deze
kans zag om hen die middag te laten weten of er in deze aanvullingen nog onoverkomelijke
bezwaren voor hem zaten.

4.2.5 De verantwoording van de subsidie van € 3,725 miljoen

Hoewel de eerste initiatieven om tot een definitieve afrekening te komen eind september
2017 zijn genomen, heeft het tot 6 april 2018 geduurd voordat de eindverantwoording
van de extra subsidie van € 3,725 miljoen door De Lawei bij de gemeente werd ingediend.
Daaruit bleek een overschrijding van dat bedrag met € 1,72 miljoen. De werkelijke kosten
bedroegen daardoor € 5,445 miljoen. De commissie kon zich echter geen oordeel vormen
over deze afrekening omdat zij, buiten een accountantsverklaring, niet over de daaraan ten
grondslag liggende stukken beschikte. Bovendien laat de accountant in zijn controleverkla-
ring weten dat hij zijn controle heeft uitgevoerd op grond van onder andere de Algemene
Subsidieverordening Smallingerland 2009, de brief met daarin de aanvraag van De Lawei
van 25 september 2014, de beschikking van het college van 10 oktober 2014 en de uit-
gangspunten zoals besproken op 15 maart 2018 tijdens het overleg tussen afgevaardigden
van de gemeente, De Lawei en de accountant. Dat laatste vindt de commissie bijzonder te
meer daar niet bekend is wat die uitgangspunten zijn geweest.

35
De uitspraak van de Raad van Arbitrage werd definitief op 7 oktober 2017 omdat De Lawei geen hoger
beroep tegen de uitspraak heeft aangetekend. Daarna is de termijn van zes maanden ingegaan.

33
 Conclusies paragraaf 4.2

a. De commissie vindt het onverantwoord dat vertrouwen in en samenwer-

king met een partij kennelijk voldoende wordt geacht om vele miljoenen
euro’s aan subsidie te verstrekken zonder daaraan voorwaarden te verbin-
den. Die voorwaarden hadden het college tijdens de uitvoering van het project
‘sturing en control’ kunnen geven op een juiste besteding van de subsidie
terwijl zij nu als een ‘tandeloze tijger’ bij het project betrokken is geweest.
b. De verantwoording van de voorbereidingskosten ontbreekt. Dit zou kun-
nen inhouden dat het budget ten behoeve van de vernieuwbouw van
De Lawei met € 1,1 miljoen extra is overschreden.
  c. Gebleken is dat de accountantsverklaring niet passend en bedoeld is om
daarmee de subsidie van ruim € 14 miljoen te kunnen verantwoorden.
Hierdoor is het college in het ambtelijk advies van 30 maart 2017 onjuist en
onvolledig geïnformeerd.
d. De aanvraag en de eindverantwoording van de subsidies is een coproductie
geweest van de gemeente en De Lawei. Hierdoor was het voor het college
onmogelijk daarop nog kritisch, laat staan afwijzend, te reageren.
e. Het college is niet alert geweest op het feit dat Arcadis met meerdere petten
op in het project zat36 en daarbij alleen de belangen van De Lawei behartigde.
Om die reden had het college de berekening voor de aanvullende subsidie
van € 3,725 miljoen door een onafhankelijke derde moeten laten beoorde-
len.

4.3 De aanloop naar de eenzijdige ontbinding van het contract met aannemer Van Norel 37

4.3.1 Inleiding

De Lawei (de heer Avezaat) en de gemeente (de heer Visser) hebben samen met Arcadis
(de heer Klaver) zitting gehad in het Planoverleg Huisvesting Cultuur. In dat overleg werd
alles met elkaar gedeeld wat het project aanging. De gemeente was zeker op ambtelijk
niveau, volledig op de hoogte van de ontwikkelingen en gebeurtenissen die zich tijdens de
uitvoering van de vernieuwbouw voordeden. Vervolgens was het van belang dat de amb-
telijke organisatie alle relevante informatie over het project deelde met het college en/of
de verantwoordelijke wethouder. De informatieverstrekking werd belangrijker naarmate
duidelijker werd dat de verhouding tussen De Lawei en aannemer Van Norel slechter werd

36
In handen van Arcadis was: de directievoering, het projectmanagement en het kostenmanagement
37
zie ook bijlage 1: de chronologie

34
en over en weer beschuldigingen en verwijten werden geuit. De tijd en energie die nodig
waren voor het op tijd klaar zijn met de vernieuwbouw, kwamen daardoor nog verder onder
druk te staan.

Hoe was de informatievoorziening tussen de opdrachtgever en de gemeente georganiseerd?

In de volgende paragrafen wordt ingegaan op informatie die niet dan wel voor een deel
de wethouder en/of het college heeft bereikt. Informatie die wellicht van belang was om
deze te betrekken bij de afweging om De Lawei al dan niet te steunen bij haar besluit het
contract met Van Norel te ontbinden. De informatie waarop de commissie doelt heeft voor
een groot deel betrekking op het bestek dat gedurende het project een punt van zorg en
discussie is geweest tussen opdrachtgever en aannemer: een opdrachtgever die aangaf dat de
aannemer volgens het bestek diende te bouwen en een aannemer die aangaf dat het bestek
niet deugde.

4.3.2 Zorgen bij de opdrachtgever om het bestek aan het einde van de Ontwerpfase

In zijn e-mail van 3 mei 201338 uit de directeur van De Lawei de heer Avezaat aan de voor-
zitter van het Ontwerpteam de heer Klaver, zijn zorgen over onder andere het voorlopige
bestek. Dat was één week voordat het definitieve bestek diende te worden vastgesteld.39 Het
Ontwerpteam, dat mede verantwoordelijk was voor de totstandkoming van een deugdelijk
bestek, werd geleid door de heer Klaver die tijdens de uitvoeringsfase ook verantwoordelijk
was voor de directievoering en het projectmanagement. De heer Avezaat in zijn e-mail:

[begin citaat]Ik wil nogmaals mijn bezorgdheid uiten over het in mijn ogen niet goed
functioneren van het Ontwerpteam”. En verder: ”Wat mij betreft kunnen we concluderen
dat er geen sprake is geweest van een goed functionerend team, laat staan van een
geïntegreerd ontwerpproces wat ons voor ogen stond. Zoals in ons overleg na afloop van het
OT (opmerking commissie: Ontwerpteam) op 1 mei door mij uitgesproken maak ik mij
ernstige zorgen over het vervolgtraject [einde citaat]

Tijdens de vergadering van het Ontwerpteam van 1 mei 2013 heeft de heer Avezaat ook
opgemerkt dat de tijd begint te dringen en zij nog één week hebben voor afronding van het
bestek, ‘nu er weer nieuwe problemen en hiaten in het voorlopige bestek worden geconsta-
teerd’. Daar valt volgens hem niets meer aan te doen, maar er moet wel een betrouwbaar
bestek komen. De voorzitter van het Ontwerpteam, de heer Klaver geeft daarop als reactie
aan dat hij vertrouwen heeft in het bestek en dat problemen die nog kunnen ontstaan ‘in
het werk oplosbaar zijn’.

38
een kopie van deze e-mail wordt gezonden aan de projectleider van de gemeente
39
Het definitieve bestek dateert van 10 mei 2013

35
 4.3.3 Gebreken en onvolkomenheden in het bestek tijdens de uitvoeringsfase

Dat het bestek ook tijdens de uitvoeringsfase (periode vanaf september 2013) voortdurend
een punt van zorg en discussie is geweest, blijkt mede uit de volgende e-mails. Zo stuurt de
projectleider van de gemeente de heer Visser op 17 december 2013 een e-mail aan onder
andere de directeur van De Lawei de heer Avezaat en de directievoerder van Arcadis de heer
Klaver. Daarin geeft hij aan dat ‘voor vanmiddag de discussie over de bezuinigingen en ook de
zaken die te maken hebben wat nu wel in het bestek zit en wat niet, op de rol staat’.

En uit een e-mail van 11 april 2014 van een medewerker van het architectenbureau dat het
bestek heeft geschreven: ‘Nu het interieur bekend is hebben we ook de gewenste aanvullingen
t.o.v. bestek voor de kleedkamervleugel op de begane grond en de eerste verdieping uitgewerkt. De
eerste twee bladzijden tonen wat er in het bestek is opgenomen, de volgende twee wat er wenselijk
aangevuld zou moeten worden (zwarte tekst, grijze tekst is reeds voorzien), en de laatste pagina’s
tot slot duiden de plekken voor het (optionele) nieuw sanitair. E.e.a. zou voldoende voor Van
Norel moet zijn om een prijs aan te bieden.’ Ruim drie maanden later blijkt dat daarop nog
geen reactie is gekomen van de directievoerder de heer Klaver. In zijn e-mail van 23 juli
2014 laat de medewerker van het architectenbureau de heer Klaver weten dat hij op het
voorstel voor aanvullingen niets meer gehoord heeft en dat zij op dat moment vragen van de
aannemer krijgen over de afwerking. Een andere e-mail waarin het bestek aan de orde komt,
is afkomstig van de projectleider van de gemeente, de heer Visser, gericht aan de architect.
In deze e-mail van 17 juni 2014 geeft de heer Visser het volgende aan:

[begin citaat] Volgens mij is het onderwerp van gesprek niet geheel duidelijk. Het gaat
mij niet om de meerkosten die jullie als bureau maken maar de meerkosten die De Lawei
moet maken om het ontworpen plan te realiseren overeenkomstig het door jullie opgestelde
bestek [einde citaat]

Op diezelfde dag stuurt de heer Visser een e-mail aan de heer Klaver, de directievoerder
namens Arcadis. Hij vraagt hem of die een lijst kan aanleveren voor het gesprek met de
architect [begin citaat] over het door het ontwerp ontstaan meerwerk voor De Lawei of van
fouten in het bestek die tot meerwerk hebben geleid. [einde citaat]. De commissie heeft aan
de oud burgemeester Van Bekkum gevraagd of hij of het college op de hoogte was van de
inhoud van deze e-mail van 17 juni 2014: [begin citaat] Dit is niet het niveau waarop in het
college is gesproken in die tijd. En ik wil die scheiding ook maken. Dit is echt een relatie tussen
portefeuillehouder en haar team. [einde citaat]

Gelet op het antwoord van de oud burgemeester Van Bekkum werd de oud wethouder
Cultuur mevrouw Krans ook gevraagd of zij bekend was met de inhoud van deze e-mail
van de heer Visser:

36
 [begin citaat] ‘Het realiseren van het cultuurhuis zoals we dat van plan waren, van
De Lawei, daar speelden natuurlijk allerlei discussies over. Als u mij vraagt: kende u deze
mail? Nee, dan kende ik deze mail niet. We wisten wel dat er discussies waren over
verschillende onderdelen in het bestek. Dat klopt’.

En op de vraag of die ook met haar als bestuurder of met het college werden besproken:

[begin citaat] ‘Ik denk dat het reëel is te zeggen dat het in grote lijnen gebeurde. Ik heb
dat in het vorige interview ook gezegd: ‘on a need-to-know basis’. Je kunt als bestuurder
de stijl hebben er helemaal in te duiken en tot op de bouwplaats aanwezig te zijn. Maar
in de praktijk betekent het gewoon dat je geïnformeerd wordt op hoofdlijnen en daar
waar het van belang is en waar je als bestuurder ook wat mee kan. [einde citaat]

Vervolgens werd mevrouw Krans gevraagd wat haar beeld was op het moment dat die
signalen haar bereikten:

[begin citaat] Toen ik het dossier overkreeg bij mijn aantreden, was het niet een dossier
waarvan gezegd werd dat er wat mee aan de hand was. Het onderdeel waarmee wat aan
de hand was, was de invoeging Lawei-Meldij. Dat lag gevoelig en dat heeft mijn voor-
ganger ook op zich genomen. Het hele verhaal van de huisvesting, daarvan werd aange-
geven dat het eigenlijk niet spannend was. Dat kunt u ook lezen in het voortgangsdossier.
In die zin was er niet een reden om aan te nemen dat er van alles en nog wat mis zou zijn,
want je gaat gewoon af op wat er aan je gecommuniceerd wordt vanaf het begin.[einde
citaat]

En even later tijdens het verhoor met haar:

[begin citaat] Ik heb wel gezegd: had ik het allemaal willen weten? Ja. Had ik het kun-
nen weten? Nee. Het was op dat moment niet ter beschikking. Had ik het liever willen
weten? Ja, ik had natuurlijk willen weten dat dit al speelde. Alleen de vraag is: of ik op
het moment dat ik binnenkwam, dan nog echt veel had kunnen veranderen aan de stand
van zaken die er toen al was? Daar ben ik niet van overtuigd. [einde citaat]

En dan is daar nog de e-mail van 5 augustus 2014 van de directeur van De Lawei de heer
Avezaat aan de architect die het bestek heeft geschreven. Deze e-mail wordt in kopie gezon-
den aan de projectleider van de gemeente de heer Visser:

[begin citaat] We hebben morgen een afspraak om 14.00 om te overleggen over de meer-
werkkosten die voortkomen uit: – niet meegenomen (noodzakelijke) zaken in het bestek,
– zaken die onduidelijk omschreven zijn in het bestek, waardoor discussie met de
aannemer ontstaat, - noodzakelijke wijzigingen op het bestek omdat de werkelijkheid
anders is dan gedacht en – door ons aangegeven wijzigingen op bestaand bestek. [einde
citaat]

37
 Deze e-mail wordt vijf weken voor het ontbinden van het contract met Van Norel, aan de
architect gezonden. Op de vraag aan de oud burgemeester Van Bekkum of deze informatie
met hem of het college was gedeeld antwoorde hij dat hij dat niet wist:

[begin citaat] Wij hebben niet met lijstjes gestrooid in het college. En ik vind ook nog steeds dat
het een taak is van de portefeuillehouder om op dit niveau te acteren, samen met haar team. Als
het al zou moeten hierover, trouwens. Dit is gewoon een relatie tussen De Lawei en die mijnheer’.
[einde citaat]

Dat de oud wethouder Cultuur mevrouw Krans niet volledig op de hoogte was van deze
kennelijke gebreken en tekortkomingen in het bestek, kan worden opgemaakt uit haar
memo van 18 oktober 2014 aan de projectleider van de gemeente de heer Visser en de
directeur van De Lawei de heer Avezaat. Het is de periode gelegen tussen de opzegging van
het contract met Van Norel en het opnieuw aanbesteden ten behoeve van het afbouwen van
De Lawei:

[begin citaat] Wat maakt dat een volgende bouwer het wel kan bouwen binnen de kaders? Is het
werkelijk een kwestie van bestekken pakken (want die zijn goed en duidelijk is ons verzekerd)
en afbouwen? en Van Norel roept: bestekken kloppen niet. Gaat een volgende bouwer dat ook
roepen? Van Norel roept: alles wordt anders show – dus meerwerk, meerwerk – hoe voorkomt de
Lawei dat dit niet geroepen (en gedaan) wordt door de volgende bouwer.[einde citaat]

Nadat de oud wethouder Cultuur mevrouw Krans met de inhoud van dit memo gecon-
fronteerd werd en haar werd gevraagd of de commissie daaruit mocht opmaken dat zij
tot dat moment geen kennis droeg van kennelijke gebreken en tekortkomingen in het
bestek zoals hiervoor besproken antwoordde zij: ‘Ja, daar mag u van uitgaan’. De commissie
heeft de projectleider van de gemeente de heer Visser gevraagd wat zijn reactie richting de
wethouder is geweest, toen hij kennis nam van het feit dat zij er kennelijk vanuit ging dat
het bestek goed en duidelijk was:

[begin citaat] Ik had op dat moment, voor zover ik me dat nu kan herinneren, daar geen andere
mening over dan dat zij had. Die mening was dat het op zich een prima bestek was, met de
aanvullingen zoals ik die net eerder heb aangegeven. Het was in ieder geval niet onoverkomelijk.
Dus de verwachting was dat een nieuwe aannemer dat ook overeenkomstig het bestek zoals dat
daar lag, kon afronden. [einde citaat]

4.3.4 Onvolkomenheden op het gebied van de brandveiligheid al dan niet door het bestek

Een andere belangrijke reden om het contract met Van Norel te ontbinden was dat hij niet
altijd volgens het bestek zou bouwen en dat dit ten koste zou gaan van de brandveiligheid
van het gebouw. Dat laatste is door diverse deskundigen op verzoek van De Lawei vastge-

38
legd in meerdere rapportages die ook zijn ingebracht tijdens de procedure tegen Van Norel
bij de Raad van Arbitrage voor de bouw. In een aangetroffen memo van het waarnemend
hoofd communicatie van de gemeente, de heer Frieswijk, aan de oud wethouder Cultuur
mevrouw Krans van 16 februari 2015 heeft de commissie een passage aangetroffen die
een ander licht zou kunnen werpen op het verwijt aan Van Norel. Het betreft de volgende
passage:

[begin citaat] Met uitzondering van de brandveiligheid van het gebouw en een deel van het
meerwerk in de bouw gaan alle andere oorzaken van mogelijke meerkosten mee in de claim
richting Van Norel. De noodzaak om meer dan gepland te investeren in de brandveiligheid
en die aan de (hoge) eisen van de tijd te laten voldoen, is werkende weg ontstaan. Gedurende
het bouwproces zijn onvolkomenheden op dit gebied geconstateerd in de bestaande basis van het
gebouw. Dat kunnen we dus niet op Van Norel verhalen. Het bestek voor de vernieuwbouw heeft
niet al het noodzakelijke werk voor een juiste mate van brandveiligheid anno 2015 kunnen
opvangen. Niet alle bestaande brandwerende of brandvertragende voorzieningen zijn bij het
maken van het bestek in de ‘oude’ basis goed zichtbaar of op dat startmoment goed in beeld te
brengen.[einde citaat]

Verder heeft de commissie een e-mail van 12 december 2013 aangetroffen van de toezicht-
houder van de gemeente aan de directievoerder van Arcadis, de heer Klaver. Het onderwerp
betreft de ‘brandwerendheid van de hoofddraagconstructie Meldij’. Op de plaats waar voor-
heen het gebouw van De Meldij had gestaan zou het nieuwe deel van De Lawei worden
gebouwd. De toezichthouder geeft aan dat de hoofddraagconstructie van deze nieuwbouw
volgens het Bouwbesluit 90 minuten brandwerend dient te zijn. De vereiste 90 minuten
kon worden teruggebracht tot 60 minuten indien dat zou blijken uit een overgelegde posi-
tieve vuurlastberekening. Omdat een toegezegd antwoord uitblijft, richt de toezichthouder
zich uiteindelijk op 3 maart 2014 tot de projectleider van de gemeente de heer Visser. Hij
geeft aan dat er al enige tijd een discussie aan de gang is over de brandwerendheid van de
hoofddraagconstructie van de Meldij. Hij wil de projectleider daarvan op de hoogte bren-
gen omdat volgens hem de directievoerder maar ‘moeizaam een ei kan leggen’ over dat feit.

Dan gaat het snel. In zijn e-mail van 5 maart 2014 laat de directievoerder de heer Klaver
aan de directeur van De Lawei de heer Avezaat en de projectleider van de gemeente de heer
Visser weten dat met betrekking tot de brandwerendheid het uitgangspunt is dat er sprake
is van “verbouw/uitbreiding”. In dat geval geldt volgens hem het principe ‘van rechtens verkre-
gen niveau’ inhoudende een brandwerendheid van 60 minuten. Dat laatste is echter volledig
in tegenspraak met de inhoud van het standpunt van de toezichthouder van de gemeente.
De commissie heeft verder geconstateerd dat het onderwerp van de brandwerendheid op
12 maart 2014 tijdens de vergadering van het Planoverleg Huisvesting Cultuur aan de
orde komt. De projectleider van de gemeente de heer Visser verklaarde dat het Planoverleg
daarover geen besluit had genomen, maar dat op basis van de informatie van de heer Klaver
van Arcadis het was opgelost in de zin dat een brandwerendheid van 60 minuten voldoende
werd geacht.

39
 De commissie heeft vastgesteld dat voorafgaande aan de vergadering van het Planover-
leg Huisvesting Cultuur van 12 maart 2014, door de directievoerder van Arcadis, de heer
Klaver, is gesproken met de toezichthouder van de gemeente en een medewerker van
Peutz40 over de vereiste brandwerendheid van de hoofddraag-constructie. Tijdens dat gesprek
is het standpunt van de heer Klaver kennelijk leidend geweest: ‘verbouw/ uitbreiding’ in
plaats van ‘nieuwbouw’. Uit het verhoor met de heer Visser, projectleider van de gemeente,
is komen vast te staan dat er geen vuurlastberekening voor dit deel van De Lawei is opge-
steld. Dit laatste kan de commissie niet rijmen met het feit dat ten behoeve van de brand-
veiligheid van de middenzaal van De Lawei wel een vuurlastberekening is opgesteld. Op dat
deel van De Lawei zou men eerder verwachten dat daar sprake zou zijn van een ‘van rechtens
verkregen niveau’. Immers betreft dat deel van De Lawei geen nieuwbouw, maar bestaande
bouw.

Naar aanleiding van het vorenstaande heeft de commissie het college op 16 april 2018 op
de hoogte gebracht van het standpunt van haar toezichthouder dat bij nieuwbouw een
brandwerendheid van 90 minuten vereist zou zijn in plaats van de in het Planoverleg Huis-
vesting Cultuur besproken 60 minuten. In haar brief van 17 mei 2018 heeft het college de
commissie bericht dat uit onderzoek was gebleken dat een brandwerendheid van 60 minu-
ten voldoet, waarbij zij tevens verwijst naar de inhoud van de brief van 7 mei 2018 van de
veiligheidsregio. Daarin wordt geconcludeerd dat de eis van 60 minuten brandwerendheid
op bezwijken van de bouwconstructie, die is opgenomen in de vergunning voor de verbouw
van De Lawei, juist is en voldoet aan het Bouwbesluit.

4.3.5 Verstoorde verhoudingen

Niet lang na de start van de uitvoering van het project worden de eerste scheurtjes zichtbaar
in de verhouding tussen de directievoerder de heer Klaver en aannemer Van Norel. Zo laat
de definitieve totstandkoming van enkele verslagen van het bouwoverleg op zich wachten,
omdat men het niet eens kan worden over de wijze van verslaglegging. Gedurende de maan-
den daarna wordt de verhouding er niet beter op en krijgt de communicatie steeds meer
kenmerken van een verstoorde werkverhouding, die voor het eerst duidelijk naar voren
komt in de brief van Van Norel aan Arcadis van 22 mei 2014. In die brief stelt Van Norel
voor om voor gezamenlijke rekening en opdracht een bouwbegeleider aan te stellen die in
voorkomende gevallen de bevoegdheid heeft beslissingen te nemen en partijen bindende
aanwijzingen te geven. Dit voorstel is mede ingegeven door het feit dat de directievoerder
van Arcadis, de heer Klaver, volgens Van Norel niet tijdig besluiten neemt en dat daardoor
het werk uitloopt. Op het voorstel van Van Norel is noch De Lawei noch de heer Klaver
ingegaan.

40
Peutz was door De Lawei ingehuurd als adviseur op het gebied van brandveiligheid en de akoestiek

40
De commissie heeft vastgesteld dat in het bestek een paragraaf was opgenomen over ‘medi-
ation’. Partijen, opdrachtgever en aannemer, konden daarop een beroep doen indien beiden
dat ook wilden. Tijdens de openbare verhoren is door de commissie aan onder andere de
heer Visser en de heer Avezaat gevraagd waarom geen mediation traject met Van Norel is
ingegaan. Daaruit kwamen twee belangrijke redenen naar voren. De eerste reden was dat
Van Norel niet uitvoerde wat hij geacht werd te moeten doen en de tweede dat het vertrou-
wen in Van Norel er niet meer was.

4.3.6 Was het te voorzien geweest?

In de vorige paragrafen is ingegaan op kennelijke gebreken en onvolkomenheden in het be-

stek, zelfs op het gebied van de brandveiligheid. De vraag is of dat wellicht te voorzien zou
zijn geweest. Te meer omdat in de e-mail van de directeur van De Lawei de heer Avezaat van
5 augustus 2014 wordt opgemerkt dat hij met de architect wil spreken over ‘noodzakelijke
wijzigingen op het bestek omdat de werkelijkheid anders is dan gedacht’.

Tijdens haar onderzoek is de commissie gestuit op e-mailverkeer tussen het bureau ICS-
adviseurs (hierna ICS) en enkele ambtenaren, waaronder het oud hoofd financiën, de
heer Kuipers en de projectleider van de gemeente, de heer Visser. Het blijkt dat ICS
betrokken is geweest bij de haalbaarheidsstudie41 die uiteindelijk heeft geleid tot het project
‘vernieuwbouw De Lawei’. In haar e-mail van 3 november 2011 geeft ICS aan dat zij het
jammer vindt niet gekozen te zijn voor het project Cultuurhuisvesting, maar dat dit “all in
the game” is. Daarover wil ICS het ook niet hebben. Haar punt is de combinatie van een
nieuwe bouwheer, een nieuwe projectmanager en het doorsnijden van de inhoudelijke ver-
binding met het voortraject.42 Dat baart ICS ‘echt zorgen’. Zij geeft aan niet te willen dat het
project strandt in ‘tegenslagen, overschrijdingen en gemopper op de ‘voorgangers’.’ Een nieuwe
start kan grote negatieve gevolgen hebben. De kern van haar zorgpunt is discontinuïteit,
omdat niet alles is op te schrijven en niet alle argumenten altijd benoemd worden. Voor een
deel kan de gemeente dat volgens ICS ondervangen, maar daarbij geeft zij aan ‘dat jullie
niet onder de vloer gelopen hebben, alle gesprekken gevoerd, de specialistische kennis en kunde
in huis’ hebben.

Bij haar e-mail is een conceptbrief gevoegd die ICS de dag daarop wil verzenden aan het
college ter attentie van de wethouder Cultuur. Omdat ICS beide ambtenaren, de heer
Kuipers en de heer Visser, niet wil passeren, brengt ICS hen hiervan op de hoogte en vraagt
hen om een reactie. Diezelfde dag stuurt een collega van de heer Visser en de heer Kuipers
aan hen een e-mail. Hij geeft daarin aan dat hij de brief van de oud adviseur gelezen heeft.
Zijn inschatting is dat ‘het nog een heksenketel zal worden om augustus 2014 te halen.’ Hij gaat

41
zie ook hoofdstuk 0
42
ICS doelt daarbij op haar betrokkenheid bij de haalbaarheidsstudie

41
 verder door op te merken dat ‘het natuurlijk mosterd na de maaltijd is, deze brief, maar
op enig moment komt ie weer omhoog als het proces wordt geëvalueerd’ en wijst hen er op te
zorgen voor een goede argumentatie. De conceptbrief van ICS wordt uiteindelijk niet aan
het college verzonden omdat ICS duidelijk wordt gemaakt dat dit ook tegen haar kan werken
(slecht verliezer) maar ook dat op ambtelijk niveau nog met haar gesproken zal worden over
de geuite zorgpunten.

4.3.7 De opstelling van de gemeente

De commissie heeft vastgesteld dat een probleem van De Lawei al snel ook gezien werd
als een probleem van de gemeente, zeker op ambtelijk niveau. Bovendien was de samen-
werking tussen de gemeente en De Lawei op sommige momenten erg intensief, waarbij
de verschillende rollen die elk van hen had niet meer zichtbaar waren. Dat laatste wordt
goed duidelijk bij de eindverantwoording van de subsidie van ruim € 14 miljoen, zoals
door De Lawei in maart 2017 is ingediend. Deze eindverantwoording was van begin tot
eind een coproductie van de gemeente als subsidiegever en De Lawei als subsidieontvanger.

Een ander punt is dat het college haar besluit om de eenzijdige ontbinding van de overeen-
komst door De Lawei met de hoofdaannemer te steunen, overwegend heeft gebaseerd op
adviezen van adviseurs van De Lawei. De onderzoekscommissie heeft uit het logboek van
de oud wethouder Cultuur mevrouw Krans opgemaakt dat zij op 31 augustus 2014, negen
dagen voordat het contract met Van Norel werd ontbonden, een e-mail heeft gezonden aan
de projectleider van de gemeente de heer Visser. In het logboek is daarover het volgende
opgenomen:

“Heb behoefte aan advocaat van de duivel. Wat zijn de zwakke plekken in het betoog
van De Lawei. Waar zijn ze op te pakken. Dit moeten we voor zijn en hierop een case
bouwen. De projectleider gaat uit van meer info vanaf morgen. Geen antwoord op deze
vraag – die zal ik blijven stellen. De houding van de aannemer die er vanuit gaat dat hij
gelijk heeft, baart me zorgen”.

Deze bezorgdheid heeft echter niet geleid tot het uitvoeren van een second opinion op de
adviezen die zij of het college kreeg van de adviseurs van De Lawei. Verder mag niet onver-
meld blijven dat het bedrag van de additionele subsidie van € 3,725 miljoen (oktober 2014)
uitsluitend is gebaseerd op een door Arcadis opgesteld financieel overzicht van beperkte
omvang. Ook op de onderbouwing van dat overzicht heeft de gemeente geen second opini-
on laten uitvoeren. De commissie heeft de heer Visser gevraagd of hij de ‘meerdere petten’
van de heer Klaver van Arcadis (voorzitter Ontwerpteam, directievoerder en projectmana-
ger) als een probleem heeft gezien. Hij gaf aan dat in het projectteam43 een discussie had

43
Kennelijk het Planoverleg Huisvesting Cultuur

42
plaatsgevonden of het wel slim was om degene die het bestek voorbereid en georganiseerd
had, ook met de uitvoering daarvan te belasten. Geconstateerd werd dat het een ingewik-
keld bouwproces was, zowel bouwkundig maar ook organisatorisch en dat men wel wilde
dat De Lawei op 17 september 2014 gereed zou zijn. Toen is volgens hem voorgesteld om
Arcadis ook de directievoering te laten doen, omdat er dan in ieder geval niet heel veel ruis
zou zitten bij de overdracht van stukken. De ‘meerdere petten’ werd door hem niet als een
probleem ervaren.

Conclusies paragraaf 4.3

a. Het besluit van De Lawei om het contract met Van Norel eenzijdig te ont-
binden werd mede genomen omdat deze niet altijd volgens het bestek zou
bouwen. Uit het dossieronderzoek blijkt dat het bestek doorlopend een punt
van zorg is geweest en op meerdere onderdelen onvolkomenheden en
gebreken vertoonde, onder andere op het gebied van de brandveiligheids-
voorzieningen. Dit was in ieder geval op ambtelijk niveau bekend.
Het is dan ook bijzonder dat dat voor het college geen beletsel is geweest om
De Lawei in haar besluit te steunen.
b. De toezichthouder van de gemeente neemt op het gebied van de brand-
veiligheidseisen een aannemelijk standpunt in. De commissie vindt het
onbegrijpelijk dat het college als vergunningverlener instemt met een
brandwerendheid van 60 minuten in plaats van 90 minuten. Hiermee is niet
gekozen voor maximale veiligheid.
c. De commissie is van mening dat het college al in mei 2014 had moeten
aandringen op mediation.
d. De commissie stelt vast dat het college op verschillende momenten onvol-
doende kritisch is geweest op de door dan wel namens De Lawei aangelever-
de informatie.

4.4 De informatievoorziening aan de raad

Er zijn vele momenten geweest waarop het college de raad heeft geïnformeerd over het
project ‘vernieuwbouw De Lawei’, zowel actief als passief. Het zou te ver voeren om alle
informatiemomenten in deze paragraaf te behandelen. Vast staat dat de uitspraak van de
Raad van Arbitrage grote financiële gevolgen heeft gehad voor de gemeente. Om die reden
behandelen wij hierna de informatievoorziening aan de raad in de periode rond de datum
van ontbinding van het contract met Van Norel op 9 september 2014.

43
 Op 13 augustus 2014 wordt de raad in een vertrouwelijke brief van het college geïnfor-
meerd over de stand van zaken en de vorderingen met betrekking tot de vernieuwbouw van
De Lawei. In de brief geeft het college aan dat zij formeel door De Lawei op de hoogte is
gesteld van een aantal kwalitatieve onvolkomenheden in de bouw. Samen met De Lawei
heeft men aannemer Van Norel daarop aangesproken. In de brief staat ook dat een aantal
constructies anders blijken te zijn dan eerst bouwkundig was geïnventariseerd. Het is het
college duidelijk geworden dat de realisatie van de cultuurhuisvesting mede door deze
zaken vertraging gaat oplopen. De vernieuwbouw dient in ieder geval op 1 oktober 2014
zover gevorderd te zijn, dat een groot deel van de programmering van De Lawei volgens
plan kan starten. Op zijn beurt zal de aannemer op korte termijn kenbaar maken hoe hij de
problemen denkt op te lossen en of de planning zoals voorgesteld op 1 oktober aanstaande
gehaald wordt, aldus de brief aan de raad.

Met de kennis van nu valt het de commissie op dat deze vertrouwelijke brief van het college
weinig diepgang heeft, in die zin dat de genoemde punten niet nader worden uitgelegd
en verduidelijkt. Ten eerste het punt dat een aantal constructies anders blijken te zijn dan
eerst bouwkundig was geïnventariseerd. Daarbij wordt niet vermeld welke dat zijn en of dat
wellicht dezelfde zijn als die genoemd worden in de e-mail van 5 augustus 2014 van de di-
recteur van De Lawei de heer Avezaat aan de architect (zie ook paragraaf 4.3.3). Daarin zegt
hij onder andere dat noodzakelijke wijzigingen op het bestek nodig zijn omdat de werkelijkheid
anders is dan gedacht. Een tweede punt in de brief dat de aandacht trekt is, dat het college
formeel door De Lawei op de hoogte is gesteld van een aantal kwalitatieve onvolkomenhe-
den in de bouw. Daaruit kan worden opgemaakt dat het college daarvan wel informeel op
de hoogte is gesteld.

Het blijkt dat het college tijdens de vergadering van 24 juni 2014 al kennis neemt van de
briefwisseling over de coördinatie en kwaliteit tussen De Lawei en aannemer Van Norel.
De besluiten die tijdens die vergadering worden genomen zijn echter niet openbaar, dit
op verzoek van de opsteller van het stuk de heer Visser. Hij adviseert om het besluit niet
openbaar te maken omdat het een interne kwestie is tussen ‘de partners in het bouwproces’.
Met andere woorden: een aangelegenheid tussen De Lawei als opdrachtgever en aannemer
Van Norel als opdrachtnemer. Uit het bijgaande ambtelijk advies blijkt onder andere dat
de gemeente vanuit haar publiekrechtelijke rol ook op het gebied van de brandwerendheid
onvolkomenheden heeft geconstateerd. Dit zou door Van Norel niet adequaat worden op-
gepakt met het gevolg dat opnieuw vertraging optreedt en daarmee nog meer druk op de
planning wordt gelegd.

De commissie vraagt zich af of de onvolkomenheden in de brandwerendheid betrekking

hebben op wat hiervoor in paragraaf 4.3.4 aan de orde is gesteld: de constatering van de
toezichthouder van de gemeente dat volgens hem de hoofddraagconstructie een brandwe-
rendheid diende te hebben van 90 minuten in plaats van 60 minuten. En verder dat hij
ruim drie maanden heeft moeten wachten op een inhoudelijke reactie op dat punt van de
directievoerder de heer Klaver.

44
Op 26 augustus 2014 heeft het college opnieuw kennis genomen van de briefwisseling
tussen De Lawei en Van Norel over de coördinatie en de kwaliteit van het door Van Norel
uitgevoerde werk. Zij besluit dat die kennis diezelfde dag in een besloten vergadering wordt
gedeeld met de raad. Ook zal dan de actualiteit zoals die is besproken in de collegevergade-
ring van 26 augustus 2014, met de raad worden gedeeld. Twee weken later, op 9 september
2014, wordt de raad schriftelijk door het college op de hoogte gesteld van de ontbinding
van het contract met Van Norel door De Lawei en het feit dat dit besluit door het college
wordt gesteund. Volgens het college was ingrijpen nodig om het doel van een breed aan-
bod aan cultuur en cultuureducatie in een multifunctioneel en kwalitatief goed gebouw te
realiseren.

Nadat het contract is ontbonden is het van belang dat De Lawei zo snel mogelijk wordt
afgebouwd. In dat kader stemt het college op 25 september 2014 onder andere in met het
raadsvoorstel over de achtergronden en de ontbinding van het contract met Van Norel en
het voorstel tot een extra subsidie aan De Lawei (zie ook paragraaf 4.2.2.3). Vervolgens
vindt op 30 september 2014 de raadsvergadering plaats waarin zowel de ontbinding van
het contract aan de orde komt, als de vraag aan de raad in te stemmen met de extra subsidie
van € 3,725 miljoen. Hoewel het college in de hoedanigheid van oud wethouder Krans de
raad aanvullend over de ontbinding alsook over de noodzaak tot de extra subsidieverlening
informeert, worden door de oppositiepartijen in de raad vele vragen gesteld en wordt door
hen tevens om aanvullende informatie gevraagd om tot een goede afweging te kunnen ko-
men. Oud wethouder Krans geeft daarop aan dat dit niet mogelijk is omdat de zaak onder
de rechter is, daarbij doelend op de procedure die op dat moment is gestart bij de Raad van
Arbitrage voor de bouw. Omdat de coalitiepartijen het college steunen wordt de extra sub-
sidie verleend. Na deze raadsvergadering, waarin een positief besluit over de extra subsidie
is genomen, wordt de raad alsnog in staat gesteld kennis te nemen van stukken waarop dan
de geheimhouding is opgelegd.

4.5 Een permanente financiële druk op het project

De commissie heeft vastgesteld dat vanaf de start van het project een druk heeft gelegen
op de financiën. Zo bleek na de aanbesteding van de Elektrische- en Werktuigbouw-
kundige installaties dat die ongeveer € 400.000 duurder waren uitgevallen dan begroot.
Behalve dat er vele overzichten gedurende de looptijd van het project zijn geproduceerd door
Arcadis met betrekking tot de stand van het meerwerk en de andere kosten, blijkt uit
verschillende ambtelijke notities dat er sprake was van ‘overschrijdingen’.

Zo onder andere ook uit het memo van het waarnemend hoofd communicatie van de
gemeente, de heer Frieswijk, van 16 februari 2015 aan de oud wethouder, mevrouw Krans.
In het memo wordt opgemerkt dat het college op 10 februari 2015 kennis heeft geno-
men van negatieve prognoses die nadrukkelijk de verantwoordelijkheid zijn van De La-

45
 wei. Deze prognoses laten op dat moment een beeld zien van € 600.000 aan verwachte
kostenoverschrijdingen. Daarvan is ongeveer € 500.000 toe te schrijven aan de oorspronkelijke
vernieuwbouw en ongeveer € 100.000 aan de extra subsidie, aldus de memo.

De oud wethouder mevrouw Krans heeft, rekening houdend met het feit dat De Lawei
een extra subsidieverzoek zal indienen, op 12 februari 2015 al een bestuurlijk overleg
gehad met de directeur van De Lawei de heer Avezaat, waarbij ook de projectleider van de
gemeente de heer Visser aanwezig was. Tijdens dat overleg is aangegeven dat het college er
rekening mee houdt dat een extra subsidieverzoek door De Lawei wordt ingediend. Op
3 maart 2015 vindt er opnieuw overleg plaats tussen de heer Avezaat, oud wethouder
mevrouw Krans en de heer Visser.

Tijdens dat overleg wordt een conceptbrief van De Lawei aan het college besproken. Daarin
staat dat sprake is van overschrijding van de budgetten; bij een negatief scenario betreft het
een overschrijding van € 700.000 en in een positief scenario zal de overschrijding € 200.000
bedragen. Verwacht wordt dat het uiteindelijke resultaat ergens tussen deze beide bedragen
zal liggen.

In die brief wordt de gemeente gevraagd om het bedrag van € 350.000, oorspronkelijk
bedoeld voor het op peil brengen van het weerstandsvermogen van De Meldij, in te zetten
voor de dekking van de bouwkosten. De Lawei geeft aan daarover graag in gesprek te willen
met het college, te meer daar eerder middelen uit deze reservering44 zijn ingezet voor het
dekken van de bouwkosten.

Uit de toelichting op het destijds niet openbare collegebesluit van 10 maart 2015 blijkt dat
er op dat moment sprake is van een verwachte budgetoverschrijding van € 400.000. Er zijn
echter nog een drietal onzekerheden waardoor bij een negatief scenario sprake is van een
overschrijding van € 700.000 en bij een positief scenario van € 200.000. Verder blijkt uit de
toelichting dat op woensdag 4 maart 2015 nog een ambtelijk overleg heeft plaatsgevonden
met De Lawei waarin een toelichting is gegeven op de geactualiseerde financiële verwach-
tingen die ook zijn genoemd in de hiervoor aangehaalde brief van De Lawei. De Lawei heeft
aangegeven de hogere kosten voor de vernieuwbouw te willen dekken en daarnaast zelf de
voorfinanciering van de hogere schade op te pakken wanneer de gemeente de resterende
reservering voor het weerstandsvermogen toevoegt aan de subsidie van De Lawei. Naar
aanleiding daarvan besluit het college op 1 mei 2015 een subsidie aan De Lawei te verstrek-
ken van € 350.000. Volgens de ambtelijke toelichting handelt het college daarmee binnen
het krediet dat de raad beschikbaar heeft gesteld. Deze laatste opmerking in de ambtelijke
toelichting vindt de commissie verwarrend, zo niet misleidend. Hoewel de € 350.000 aan
weerstandvermogen valt binnen het totale beschikbare budget van de ruim € 19 miljoen45

44
De oorspronkelijke reservering bedroeg volgens de brief van De Lawei € 400.000.
45
Dit bedrag was bestemd voor de realisatie van de cultuurhuisvesting inclusief de duurzaamheidambitie.

46
waarmee de raad op 2 juli 2013 heeft ingestemd, is deze daarin niet opgenomen om daar-
mee de bouwkosten te kunnen financieren.

Conclusies paragraaf 4.4 en 4.5

a. De raad is op meerdere momenten niet volledig, niet tijdig en onjuist geïn-

formeerd.
b. De commissie is van mening dat middelen gebruikt moeten worden voor het
doel waarvoor zij bestemd zijn. Dat betekent dat bijvoorbeeld het bedrag
dat bedoeld was voor het op peil brengen van het weerstandsvermogen van
De Meldij niet gebruikt had mogen worden voor de vernieuwbouw.

47
48
5 De aanbevelingen

De commissie adviseert de raad het college op te dragen:

a. de professionaliteit van het ambtelijk apparaat te vergroten. Doel daarvan is in

de ambtelijke advisering beter onderscheid te maken tussen inhoudelijke en
politieke advisering. Voorkomen moet worden dat ambtenaren een politieke rol
innemen en vanuit die rol raadsleden de les lezen. Een ambtenaar moet welis-
waar politiek kunnen adviseren maar mag geen politiek bedrijven;
b. de professionaliteit van de organisatie te vergroten daar waar het gaat om
projectmatig werken. Daarbij moet voor elk project een projectorganisatie
worden ingericht waarin duidelijk is wat ieders rol, taak, bevoegdheid en
verantwoordelijkheid is. Integrale verantwoordelijkheid betekent niet dat er
niemand verantwoordelijk is;
c. de professionaliteit van de subsidieverleningen te vergroten waardoor de sturing
en control op de besteding van de gelden tijdens de uitvoering van het
gesubsidieerde project wordt verhoogd;
d. haar bevoegdheid, zoals vastgelegd in artikel 16 van de Algemene subsidie-
verordening Smallingerland 2009, te allen tijde uit te oefenen bij subsidies van
€ 1 miljoen of meer, ondanks dat daarbij al een accountantsverklaring dient te
worden overgelegd;
e. een onafhankelijk onderzoek uit te laten voeren zoals vastgelegd in artikel 22
j° artikel 16 lid 1 van de Algemene subsidieverordening Smallingerland 2009.46
Het lukt de commissie, op basis van de door het college aan de commissie
beschikbaar gestelde documenten, niet om de eindverantwoordingen van de
verleende subsidies (ruim € 14 miljoen en € 3,725 miljoen) sluitend te krijgen.
Bovendien blijkt uit de verantwoording van de ruim € 14 miljoen dat facturen
worden opgevoerd waarvan de grondslag niet altijd duidelijk is;
f. veel meer dan nu het geval is relevante informatie met de raad te delen met het
doel om, met inachtneming van elkaars positie, in gezamenlijkheid tot besluit-
vorming te komen.
 

46
Daarin is bepaald dat het college bevoegd is controle uit te oefenen op de getrouwheid van de in artikel
14 bedoelde gegevens en kan bepalen aanvullend onderzoek te (laten) verrichten om een oordeel te krijgen
over de effectiviteit en efficiency van de subsidieontvanger en de rechtmatigheid van besteding van de toe-
gekende subsidie. Op grond van het tweede lid van dat artikel is De Lawei verplicht aan dat onderzoek
mee te werken en inzage te geven in haar boekhouding.

49
50
Bijlage 1

Chronologie van de belangrijkste gebeurtenissen 

Chronologie
groen (de gemeenteraad) rood (het college) blauw (De Lawei) ambtelijk en overig (zwart)

2010

apr/mei In het collegeprogramma zijn afspraken gemaakt over de tot dan toe
gereserveerde €13 miljoen ten behoeve van de cultuurhuisvesting

2011

19-jul Het college stelt de projectorganisatie voor de ontwerpfase vast mbt het
project Cultuurhuisvesting. Dit blijkt de enige projectorganisatie te zijn die
kennelijk ook voor de uitvoeringsfase in 2013 is gebruikt.

2013

1-mei De directeur van De Lawei roept de leden van het Ontwerpteam op met een
betrouwbaar bestek te komen. Nog 1 week te gaan en het bestek laat opnieuw
hiaten zien. Roept Arcadis, als voorzitter van dat Ontwerpteam, op daarvoor
zorg te dragen
2-jul De gemeenteraad gaat akkoord met het budget ten behoeve van de realisatie
van de cultuurhuisvesting. Het gaat daarbij om een bedrag van ruim
€ 19 miljoen
4-jul Het college besluit aan De Lawei een subsidie te verlenen van € 1,1 miljoen in
de voorbereidingskosten van de vernieuwbouw van De Lawei.
26-aug De Lawei en aannemer Van Norel tekenen de aannemingsovereenkomst
Wethouder Ketelaar is op dat moment de portefeuillehouder
Cultuurhuisvesting
3-sep De eerste bouwvergadering vindt plaats. Tevens start van de werkzaamheden.
6-nov een concept subsidiebeschikking tbv De Lawei wordt besproken in het
Planoverleg Huisvesting Cultuur. Beschikking betreft het bedrag van ruim
€ 14 miljoen ten behoeve van de vernieuwbouw van De Lawei/Meldij.
Directeur van De Lawei heeft enkele opmerkingen. Beschikking wordt waar
nodig aangepast

51
 4-dec Het tweede concept van de subsidiebeschikking wordt besproken in het
Planoverleg Huisvesting Cultuur. Blijkt al besproken te zijn in de Raad van
Toezicht van De Lawei en die is akkoord. “Afhandeling via college” aldus het
verslag van de vergadering
17-dec Het college besluit een subsidie van iets meer dan € 14 miljoen toe te kennen
aan De Lawei. De eerder verleende subsidie van € 1,1 miljoen moet als de
eerste termijn worden beschouwd
17-dec De projectleider van de gemeente stuurt een email aan de directeur van
De Lawei en aan de directievoerder Arcadis waarin onder andere gewezen
wordt op de die middag te houden discussie over de bezuinigingen en ook
zaken die te maken hebben wat nu wel in het bestek zit en wat niet

2014

1-mrt Het is voor het eerst dat wordt opgemerkt dat het werk niet door Van Norel
overeenkomstig het bestek wordt uitgevoerd
12-mrt Het Planoverleg Huisvesting Cultuur besluit tot een brandwerendheid van
60 minuten voor de staalconstructie nieuwbouw deel Meldij.
Volgens Bouwbesluit moet dat 90 minuten zijn tenzij sprake is van een
positief vuurlastberekeningsrapport
19-mrt De gemeenteraadsverkiezingen worden gehouden
26-mrt De subsidiebeschikking van € 14 miljoen euro wordt toegezonden aan
De Lawei. Er zijn buiten de standaardvoorwaarden uit de subsidieverordening
geen nadere voorwaarden gesteld. Geen maatwerk dus!
13-mei Wethouder Ketelaar wordt als portefeuillehouder Cultuurhuisvesting
opgevolgd door wethouder Krans
30-mei Brief van Arcadis aan Van Norel over de ‘Ernstige tekortkomingen kwaliteit’.
In de brief wordt onder andere gewezen op het feit dat Arcadis en de
toezichthouder van de gemeente zich ernstige zorgen maken en dat dit vanaf
begin van dat jaar meerdere malen mondeling, via email en rapportages
kenbaar is gemaakt, maar tot op heden geen of in onvoldoende mate daaraan
opvolging is gegeven
30-mei emailverkeer tussen de kostendeskundige van Arcadis, de projectleider van
de gemeente en degene die namens De Lawei op de bouw toezicht houdt.
Hierin wordt onder andere gesproken over het wegsturen van Van Norel op
het bouwwerk en over de uitkomst van een eventuele arbitragezaak
12-jun Er vindt een overleg plaats tussen De Lawei, Van Norel, Arcadis en de
gemeente om te komen tot een oplossing van de problemen
16-jun Ambtelijk advies aan het college. Daaruit blijkt dat al sinds enige tijd zorg
bestaat over de coördinatie en afstemming tussen verschillende partijen inzake
het project. Ook blijken zaken niet volgens het bestek te worden uitgevoerd.
De planning komt onder druk

52
 17-jun De projectleider van de gemeente vraagt in zijn email aan de directievoerder
Arcadis om een lijst over het door het ontwerp ontstaan meerwerk voor
De Lawei of van fouten in het bestek die tot meerwerk hebben geleid.
24-jun Door het college wordt besloten kennis te nemen van de briefwisseling tussen
Arcadis en Van Norel over onder andere de coördinatie en de kwaliteit van het
uitgevoerde werk. Verder wordt kennis genomen van de stappen om het
project op tijd af te kunnen ronden
5-aug De directeur van De Lawei stuurt een email aan de architect en in kopie aan
de projectleider van de gemeente. Wil de dag daarop de volgende punten
bespreken: meerwerkkosten die voortkomen uit niet meegenomen
(noodzakelijke) zaken in het bestek, zaken die onduidelijk omschreven zijn
in het bestek, noodzakelijke wijzigingen op het bestek en door De Lawei
aangegeven wijzigingen op bestaand bestek
8-aug Brief van de directeur van De Lawei aan aannemer Van Norel. In de brief
wordt onder andere ingegaan op de oplevering van het gebouw
11-aug Reactie van Van Norel op de brief van De Lawei van 8 augustus 2014. Volgens
Van Norel is het een terechte constatering dat het werk niet op 17 september
2014 kan worden opgeleverd. Van Norel zou herhaaldelijk hebben gemeld dat
oplevering niet op tijd kan vanwege uitblijvende gegevensverstrekking en
besluitvorming. Van Norel heeft ook volgens haar meerdere keren verzocht om
bouwtijdverlenging.
13-aug De raad wordt vertrouwelijk geïnformeerd over onder andere de kwalitatieve
onvolkomenheden in de Bouw
20-aug Brief van Van Norel aan De Lawei. Betreft Plan van Aanpak om te komen tot
oplevering op 1 oktober 2014. Er mogen dan geen vertragingen meer
optreden.
26-aug Informerende raadsbijeenkomst over de voortgang van het project.
1-sep Gesprek tussen De Lawei en Van Norel in aanwezigheid van de gemeente.
Uit het gesprek blijkt onder andere dat kozijnen moeten worden vervangen en
conform bestek dienen te worden uitgevoerd. Van Norel vraagt zich of de
kozijnen wel conform het bestek kunnen worden geleverd en of er wel een
systeem bestaat dat voldoet aan het bestek. Plan van Aanpak kan niet volledig
zijn omdat gegevens nog steeds ontbreken terwijl dit wel aan de opdrachtgever
is gevraagd, aldus Van Norel
1-sep Projectteam Cultuurhuis komt bijeen waarbij de wethouder mevrouw Krans
en de voorzitter van de Raad van Toezicht van De Lawei aansluiten. Gaat
uitgebreid over het disfunctioneren van de aannemer. Vastgesteld wordt dat
verder werken met de aannemer geen zin heeft en dat aangestuurd moet
worden op ontbinding

53
 1 tot 9 sep Er vindt veelvuldig (informeel) overleg plaats tussen gemeente (ambtelijk en
bestuurlijk) en De Lawei al dan niet met de adviseurs van De Lawei.
Maar ook tussen De Lawei, Arcadis en Van Norel. Alles is erop gericht te
komen met oplossingen om de vernieuwbouw van De Lawei tot een goed
einde te brengen
9-sep De Lawei ontbindt de aannemingsovereenkomst met Van Norel.
Het college besluit De Lawei te steunen in haar beslissing de overeenkomst
met Van Norel eenzijdig te ontbinden
25-sep De Lawei vraagt een extra subsidie van € 3,725 miljoen bij de gemeente aan
ter dekking van de te maken kosten in verband met de ontbinding van de
overeenkomst met Van Norel.
25-sep Hoofd financiën vraagt aan directeur van De Lawei of aanvullingen in de af te
geven beschikking ten behoeve van de € 3,725 miljoen niet bij hem tot
onoverkomelijke bezwaren leidt
30-sep Raadsvergadering over de ontbinding van het contract met de aannemer en
over het verstrekken van een extra subsidie van € 3,725 miljoen aan De Lawei.
Wethouder Krans geeft tijdens het debat meerdere keren aan dat zij een
sturende rol heeft in het project. Zo heeft ieder zijn eigen rol volgens haar.
Zij doelt daarmee op het bestuur, De Lawei en de gemeenteraad.
10-okt Het college besluit De Lawei de gevraagde extra subsidie van € 3,725 miljoen
te verstrekken
9-dec De vervangend aannemer Friso krijgt de opdracht tot het afbouwen van
De Lawei

2015

16-feb Notitie van hoofd communicatie aan wethouder Krans. Bestek blijkt niet al
het noodzakelijke werk voor een juiste mate van brandveiligheid anno 2015
kunnen opvangen.
10-mrt Uit de toelichting op een niet openbaar collegebesluit blijkt dat er op dat
moment sprake is van een verwachte budgetoverschrijding van € 400 K.
Dit is vooraf ook besproken met de portefeuillehouder en ook het college
heeft daarover op 5 maart 2015 een brief ontvangen van De Lawei. Die gaat
ook over de inzet van de € 350 k voor het op peil brengen van het weerstand-
vermogen (zie hierna)
1-mei Het college verleent op verzoek van De Lawei een subsidie van € 350 K voor
het op niveau brengen van het weerstandsvermogen. In de aanvraag tot deze
subsidie had De Lawei aangegeven de hogere kosten van de vernieuwbouw te
willen dekken wanneer de gemeente het weerstandsvermogen zou aanvullen
met de € 350 K. Verkapte subsidie van de vernieuwbouw??

54
 23-mei Feestelijke hernieuwde ingebruikname van De Lawei. De formele oplevering
van het gebouw volgt in de zomer van 2015
23-jun Het college verleent een subsidie aan De Lawei van € 1,18 miljoen ten
behoeve van de frictiekosten als gevolg van de invoeging van De Meldij in
De Lawei

2017

11-apr Het college stelt de subsidie van € 14 miljoen vast voor het bouwkundige deel
van de vernieuwbouw. Dit doet zij op basis van een verantwoording en
accountantsverklaring die eigenlijk bestemd zijn voor het SNN inzake de
Convenantprojecten A7 en Landstad Fryslan.
7-jul De Raad van Arbitrage wijst vonnis in de zaak tussen De Lawei en aannemer
Van Norel. De eis van De Lawei wordt afgewezen. Van Norel wordt in het
gelijk gesteld. Miljoenenstrop voor de gemeente.
12-jul Wethouder Krans stapt op. Haar portefeuille wordt overgenomen door
wethouder Haverkort

2018

7-apr Dit is de einddatum waarop De Lawei de uitgaven van de extra subsidie van
€ 3,725 miljoen aan de gemeente dient te verantwoorden met ondersteuning
van een accountantsverklaring.
Eindverantwoording is op 5 april 2018 bij de gemeente ingediend.

55
56
Bijlage 2

De Projectorganisatie
 
De projectorganisatie tijdens de Ontwerpfase

Uit een tussenrapportage van 3 december 2012 van Arcadis over de DO (Definitief Ont-
werp)-fase blijkt dat de organisatie en overlegstructuur in de praktijk er als volgt uitziet:

a.
het Projectteam
waarin De Lawei, De Meldij, de architect en de controller van de gemeente
zitting hebben, alsmede de projectmanager van het projectteam. Dit team komt
één keer in de twee weken bijeen en functioneert als stuurgroep. Er vindt door
dit team informatie-uitwisseling plaats met het college en de gemeenteraad,
alsook met de Raad van Bestuur van de Meldij;
b.
de Kerngroep
hierin hebben vertegenwoordigers van De Lawei, de projectmanager van het
projectteam, de projectmanager van het Ontwerpteam, de architect en een
deskundige op het gebied van Onderwijs en Cultuurhuisvesting van de
gemeente zitting. Dit overleg functioneert als intermediair tussen het
Projectteam en het Ontwerpteam en vergadert één keer per twee weken;
c.
het Ontwerpteam
hierin hebben de architect, de adviseur Theatertechniek, de constructeur,
de installateur, een bouwfysisch/akoestisch adviseur, een bouwkostendeskun-
dige en de projectmanager Ontwerpteam zitting. Informatie wordt uitgewisseld
met de gebruikers van De Meldij en De Lawei, alsmede met derden. Het
Ontwerpteam komt één keer in de twee weken bijeen. Verder heeft zij één keer
in de zes tot acht weken overleg met de gebruiker. Dit team was onder andere
verantwoordelijk voor het opstellen van het bestek in overleg met de architect.
De persoon van Arcadis, die tijdens de uitvoering van het project werd belast
met de directievoering en het projectmanagement, was voorzitter van het
Ontwerpteam.

De commissie heeft niet kunnen vaststellen of bepaalde bevoegdheden aan de hiervoor

genoemde overleggen waren gemandateerd.

57
 De projectorganisatie tijdens de uitvoeringsfase

Het Projectteam: in dat overleg hadden uitsluitend medewerkers van de gemeente zitting,
waaronder de interne projectleider, een financieel adviseur, een ambtenaar cultuur, een
juridisch adviseur en een ambtenaar communicatie.
De Projectgroep (Planoverleg Huisvesting Cultuur): hierin hadden zowel vertegenwoor-
digers van de gemeente als De Lawei zitting, waaronder de projectleider van de gemeente,
de financieel adviseur, de ambtenaar cultuur, de communicatieadviseur en de onder-
steunende project-assistent aangevuld met de directie van De Lawei en De Meldij en de
directievoerder die door De Lawei was ingehuurd en onder andere verantwoordelijk was
voor de bouwbegeleiding. Die laatste was ook voorzitter van het Bouwoverleg. Dit overleg
was tweewekelijks.

Het Kernteam: in dit overleg werden de portefeuillehouders Cultuur geïnformeerd door

onder andere de projectleider, de financieel adviseur (hoofd Financiën)en de communica-
tiemedewerker. Tevens hadden daarin zitting het hoofd Samenlevingszaken en het hoofd
Ontwikkeling van de gemeente. Dit overleg werd eens in de vier weken gehouden.

Het Bouwoverleg: aan dit overleg nam de gemeente niet deel, maar kreeg wel een kopie van
het verslag van de vergaderingen. In dit overleg waren alle (hoofd)aannemers vertegenwoor-
digd, alsook de directievoerder die tevens voorzitter was van dat overleg. In het bouwoverleg
werden afspraken gemaakt over de uitvoering van de bouw waaronder het bouwen volgens
het bestek.
 

58
Bijlage 3

Overzicht voorgesprekken en openbare verhoren  

Voorgesprekken

Gemeente Smallingerland
1. de heer E. Visser projectleider
2. de heer E. Kuipers voormalig hoofd financiën/concerncontroller
3. de heer H. Frieswijk hoofd communicatie
4. de heer F. Groenewoud senior medewerker financiën
5. de heer E. Bos voormalig gemeentesecretaris
6. mevrouw N. Otter hoofd afdeling Ontwikkeling
7. mevrouw E. Pietersma hoofd afdeling Samenlevingszaken
8. de heer J.H. Jonker jurist
9. de heer M. Schomper voormalig (adjunct) gemeentesecretaris
10. mevrouw I. Poortenaar project assistente
11. mevrouw E. van der Goot voormalig beleidsmedewerker Cultuur
12. mevrouw M. Krans voormalig wethouder Cultuur
13. mevrouw N. Ketelaar voormalig wethouder Cultuur
14. de heer T. van Bekkum voormalig burgemeester

Externen
1. de heer S. Avezaat directeur van De Lawei
2. de heer T van ’t Erve adjunct directeur technische zaken
bouwgroep Van Norel
3. de heer H. van Norel directeur-eigenaar bouwgroep Van Norel

Openbare Verhoren

Gemeente Smallingerland
1. de heer E. Visser projectleider
2. de heer E. Kuipers voormalig hoofd financiën/concerncontroller
3. mevrouw N. Ketelaar voormalig wethouder Cultuur
4. mevrouw M. Krans voormalig wethouder Cultuur
5. de heer T. van Bekkum voormalig burgemeester

Externen
1. de heer S. Avezaat directeur De Lawei

59
  

60
Bijlage 4

Reactie van het college in het kader van feitelijk wederhoor en de zienswijze daarop van
de commissie 
 
 
 

61
62
63
 Zienswijze van de onderzoekscommissie op de reactie van het college in het kader van
feitelijk wederhoor

Reactie van het college op de eindverantwoording van de subsidie van ruim € 14 miljoen

Het college geeft als reactie in het kader van het wederhoor aan dat het bedrag van
€ 1,1 miljoen niet expliciet is terug te vinden in de kostenkant van de subsidieafrekening,
omdat de subsidie in zijn totaliteit is verantwoord. Of dat bedrag volledig is besteed aan
voorbereidingskosten is inderdaad niet vastgesteld, aldus het college.

Zienswijze van de commissie

De commissie vindt bovenstaande reactie met betrekking tot de € 1,1 miljoen op zijn
zachts gezegd cryptisch en bijzonder. Immers geeft het college aan dat een bedrag van
€ 1,1 miljoen niet meer is terug te vinden in de kostenkant, maar dat wel de totale subsidie is
verantwoord. En in dat laatste zit het hem nu, omdat de totale subsidie wordt verantwoord
aan de hand van een Excel overzicht waarop tientallen facturen zijn opgenomen, inclusief
de naam van de leverancier en het gefactureerde bedrag met en zonder omzetbelasting. Deze
lijst genereert een bedrag van ruim € 14 miljoen, maar in die lijst is geen enkele factuur
opgenomen die betrekking heeft op de voorbereidingskosten. Het is voor de commissie
onacceptabel dat een bedrag van € 1,1 miljoen op geen enkele manier wordt verantwoord,
terwijl in de eindverantwoording wel een factuur wordt opgevoerd van de Gamma van
22 september 2015. Daaruit blijkt dat voor een bedrag van € 409,00 exclusief omzetbelas-
ting is besteed aan ‘haakjes’ voor de kleedkamers.

Reactie van het college op de overgelegde accountantsverklaring

Verder geeft het college aan dat in overleg met De Lawei en de accountant gekozen is voor
één afrekening, die zowel kan worden gebruikt voor afrekening van de provinciale als de
gemeentelijke subsidie.

Zienswijze van de commissie

Deze reactie van het college bevestigt hoe nauw en intens de band tussen de gemeente en
De Lawei tijdens dit project is geweest. De commissie blijft bij haar standpunt dat in de
Controleverklaring van de onafhankelijke accountant expliciet is aangegeven dat de ver-
klaring is afgegeven ten behoeve van SNN (Samenwerking Noord Nederland). Dit ter ver-
antwoording van de € 3,1 miljoen aan provinciale subsidie. Ook al wordt door het college
gewezen op onderdeel 2.b uit de eindverantwoording, waaruit zou moeten blijken dat alle
kosten zijn verantwoord, dan nog is niet duidelijk en inzichtelijk gemaakt of en zo ja voor
welk bedrag de voorbereidings-kosten daarvan onderdeel uitmaken.

64
Reactie van het college op de eindverantwoording van de extra subsidie van € 3,725 miljoen

Het college geeft in haar reactie op het wederhoor aan dat met het overleggen van een
accountantsverklaring wordt voldaan aan de voorwaarde voor de afrekening die is gesteld
in het subsidiebesluit. Volgens het college vereist het subsidiebesluit niet het overleggen van
daaraan ten grondslag liggende stukken. Volgens het college is in de accountantsverkla-
ring aangegeven, dat de controle professioneel kritisch is uitgevoerd en waar nodig relevant
professionele oordeelsvorming is toegepast in overeenstemming met de Nederlandse
controle-standaarden, ethische voorschriften en de onafhankelijkheidseisen.
 
Zienswijze van de commissie

De commissie vindt het geruststellend dat de accountant op een professionele wijze een
oordeelsvorming heeft toegepast in overeenstemming met de Nederlandse controlestan-
daarden, ethische voorschriften en de onafhankelijkheidseisen. Wat de commissie echter
zorgen baart is dat zij geen inzicht heeft in de onderbouwing van de kosten die binnen deze
subsidie vallen. Gelet op de eindverantwoording van de ruim € 14 miljoen ontbreekt het
hier eveneens aan transparantie waardoor de commissie c.q. de gemeenteraad door het col-
lege niet in staat wordt gesteld haar controlerende taak naar behoren uit te kunnen oefenen.
Voor wat betreft de reactie van het college op het onderdeel ‘informatievoorziening aan
de raad’ en verder, blijft de commissie bij haar standpunt zoals zij ook heeft beschreven en
verwoord in paragraaf 4.4 en 4.5 van haar rapport. De reactie van het college is voor de
commissie geen aanleiding om daarop nader in te gaan.

65
 Wát een theater!
“Ieder doet wat hij kan; zodoende gaat er veel mis”

Onderzoek naar het door het college van burgemeester en wethouders

gevoerde bestuur met betrekking tot de vernieuwbouw
van Schouwburg De Lawei

Drachten, juni 2018